Remissyttranden över Allmänna pensionsberedningens betänkande om Förbättrad pensionering.

ZKXK National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1957:16 Socialdepartementet Q i BL.

- 8 AUG 1957 O LM

REMISSYTTRANDEN ÖVER ALLMANNA PENSIONSBEREDNINGENS BETÄNKANDE OM FÖRBÄTTRAD PENSIONERING

Stockholm

Statens offentliga utredningar 1957 Kronologisk

förteckning

1. Nordiskt samarbete inom näringsforskningen. Statsrådets tryckeri, Helsingfors. 28 s. H. 2. JO och kommunerna. Kihlström. 80 s. Ju. 3. Fullfölj dsbegränsning i skattemål. Idun. 146 s. Fi. 4. Oljelagring. Kihlström. 117 s. H. 5. Krigsskada å egendom. Idun. 188 s. H. 6. Statens instituts för folkhälsan arbetsuppgifter och organisation. Victor Petterson. 191 s. I. 7. Förbättrad pensionering. Idun. 260 s. S. 8. Jordbruks förstärkande med skog. Kihlström. 416 s. Jo. 9. örlogsvarvens organisation m. m. Victor Petterson. 320 s. Fö. 10. Balanserad expansion. Bilagor. Marcus. 197 s. Fi. 11. Fordringspreskription m. m. Idun. 198 s. Ju. 12. Stommaterial från jord- och stenindustrin. Idun. 234 s. S. 13. Den statliga indirekta beskattningen. Kihlström. 423 s. Fi. 14. Beroende uppdragstagare. Beckman. 139 s. S. 15. Församlingslag. Idun. 413 s. E. 16. Remissyttranden över allmänna pensionsberedningens betänkande om förbättrad pensionering. Esselte. 436 s. S.

Anm. Om särskild tryckort ej anglves, är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex. E. = ecklesiastikdepartementet, Jo. = jordbruksdepartementet

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1957:16 Socialdepartementet

REMISSYTTRANDEN ÖVER ALLMÄNNA PENSIONSBEREDNINGENS BETÄNKANDE OM

FÖRBÄTTRAD PENSIONERING

I D U N S T R Y C K E R I A K T I E B O I A G E S S E L T E AB STOCKHOLM 1957

AVDELNING

I

Inledning Pensionsfrågan har under de senaste årtiondena varit föremål för åtskilliga utredningar. Sålunda kan erinras om att en statlig kommitté, benämnd pensionsutredningen, år 1950 avlämnade ett principbetänkande om allmän pensionsförsäkring (SOU 1950:33) samt att en följande kommitté, även denna benämnd pensionsutredningen och liksom den förra under ordförandeskap av generaldirektör O. A. Åkesson, år 1955 framlade ett betänkande med slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). Båda betänkandena remissbehandlades. Remissyttrandena över det senare betänkandet har publicerats i sammandrag (SOU 1956:31). För fortsatt handläggning av frågan om en förbättrad pensionering och därmed sammanhängande spörsmål tillkallades i januari 1956 en beredning inom socialdepartementet. Beredningen, som antog benämningen allmänna pensionsberedningen, bestod av landshövdingen Per Eckerberg, ordförande, ledamoten av riksdagens första kammare Nils Aastrup, ledamöterna av riksdagens andra kammare Ernst Ahlberg och Harald Almgren, ledamoten av riksdagens första kammare Georg Carlsson, biträdande direktören i Svenska arbetsgivareföreningen Sven Hydén, sekreteraren i Landsorganisationen i Sverige Nils Kellgren och förste sekreteraren i Tjänstemännens centralorganisation Otto Nordenskiöld. Allmänna pensionsberedningen har den 6 februari 1957 avlämnat ett betänkande om Förbättrad pensionering (SOU 1957:7). Samma dag remitterades betänkandet till 53 myndigheter och sammanslutningar. Remisstiden utgick den 22 mars 1957. Yttranden över betänkandet har inkommit från följande 52 remissorgan: socialstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, pensionsstyrelsen, statskontoret, statistiska centralbyrån, riksräkenskapsverket, riksskattenämnden, centrala uppbördsnämnden, statens organisationsnämnd, försäkringsinspektionen, överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser utom länsstyrelserna i Östergötlands län och Gävleborgs län, vidare fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret, Svenska landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation, Landsorganisationen 1*—704917

4 i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Statstjänstemannens Riksförbund, Kooperativa förbundet (KF), Riksförbundet Landsbygdens Folk, Sveriges Lantbruksförbund, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Svenska Personal-Pensionskassan (SPP), Svenska Bankföreningen samt Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation. Följande sammanslutningar har på eget initiativ yttrat sig över betänkandet, nämligen Sveriges Folkpensionärers Riksförbund, Svenska Sparbanksföreningen, Sveriges grossistförbund, Sveriges Redareförening, Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund, Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund, Svenska Barnmorskeförbundet samt Östergötlands och Södermanlands handelskammare. Antalet myndigheter och organisationer som yttrat sig över pensionsberedningens betänkande utgör därmed 60. Vissa remissorgan har från underlydande eller anslutna organ infordrat utlåtanden, vilka fogats vid vederbörande remissorgans yttrande. Så har skett i följande fall, nämligen överståthållarämbetet: yttrande från uppbördsdirektören i Stockholm; länsstyrelsen i Uppsala län: yttranden från pensionsnämnderna i Uppsala, Enköpings, Tierps, Köpings, Bälinge och Vendels södra pensionsdistrikt; länsstyrelsen i Gotlands län: yttranden från förvaltningsutskottet i Gotlands läns landsting, från Gotlands handelskammare och Visby stads pensionsnämnd; länsstyrelsen i Skaraborgs län: yttranden från Föreningen Skaraborgs läns landsfiskaler, Föreningen Skaraborgs läns häradsskrivare och Skaraborgs läns drätselkammarförbund; länsstyrelsen i Örebro län: yttranden från pensionsnämnderna i Örebro och Karlskoga städer ävensom Kumla landskommun samt TCO: yttranden från ett flertal organisationer, anslutna till TCO. Liksom beträffande de över 1955 års betänkande avgivna remissyttrandena har det befunnits lämpligt att i en särskild volym publicera även yttrandena över allmänna pensionsberedningens betänkande. Med hänsyn till därom framställda önskemål har yttrandena återgivits praktiskt taget in extenso; de särskilda utlåtanden som vissa remissorgan i sin tur infordrat från andra organ har ej återgivits. Remissmaterialets omfattning har inte medgivit att stoffet i detta sammanhang jämväl redovisas systematiserat efter olika sakfrågor. En kort redogörelse lämnas dock för remissorganens inställning till vissa viktigare principfrågor som behandlats i allmänna pensionsberedningens betänkande. Först beröres här beredningens förslag i dessa delar. Rörande innehållet i övrigt hänvisas till betänkandet. Allmänna pensionsberedningen anser, att en pensionsreform bör medföra en allmän förbättring av pensionsförhållandena för dem som har

5 behov därav. Beredningen har funnit det naturligt att lösningen av pensionsfrågan sker med utgångspunkt i folkpensioneringen. Dess ledamöter har framlagt ett gemensamt förslag om förbättringar av folkpensioneringen avseende i främsta rummet vissa höjningar av pensionsbeloppen jämte en viss avveckling av den nuvarande inkomstprövningen. Vad angår pensionsnivån k a n nämnas, att beredningen föreslagit höjningar av folkpensionsbeloppen i etapper med tyngdpunkten den 1 juli 1960. Därvid har beredningen uppställt som mål att den allmänna ålderspensionen för en ensamstående pensionstagare, som nu erhåller 2 150 kr om året, skall den 1 juli 1968 bli 3 600 kr räknat i nuvarande penningvärde. För två ålderspensionsberättigade makar, vilka nu tillsammans erhåller 3 440 kr om året i allmän ålderspension, borde eftersträvas ett belopp av 5 400 kr år 1968. Folkpensionsavgiften, som nu är 2,5 % av den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten, föreslås bli 4 % år 1959 och 5 % år 1961. Om det statsfinansiella läget påkallar det, bör övervägas en höjning till 6 % under de därpå följande åren. Man har inom beredningen varit på det klara med att enbart en reformering av folkpensioneringen inte är tillfyllest för att lösa pensionsfrågan. Då det gäller spörsmålet hur de pensionsanordningar bör vara beskaffade som är önskvärda för vissa befolkningsgrupper eller enskilda individer såsom komplettering av förmånerna från folkpensioneringen, har emellertid olika meningar yppats inom beredningen. Sålunda har tre olika förslag till tilläggspensionering framlagts. Samtliga förslag är av principkaraktär. I syfte att ge önskvärd åskådlighet åt förslagens innebörd har dock betänkandet i vissa avseenden givits en tämligen detaljerad utformning. Ordföranden herr Eckerberg samt ledamöterna herrar Almgren, Kellgren och Nordenskiöld har inte funnit det möjligt att på annat sätt än genom en författningsreglerad obligatorisk tilläggspensionering lösa frågan om en tillfredsställande pensionering för löntagarna. De har förordat att inom folkpensioneringens ram anordnas en obligatorisk tilläggspensionering för löntagarnas del. Tilläggspensionerna skall vara värdebeständiga, varvid föreslås att samma automatiska indexreglering, som gäller för bottenpensioneringen (folkpensioneringen), skall tillämpas på tilläggspensioneringen. De värdebeständiga tilläggspensionerna skall bekostas genom årliga avgifter, vilka erlägges av arbetsgivarna som ett kollektiv, och genom avkastningen av fonderade avgifter. I syfte att tillgodose även andra förvärvsarbetande, som kan anses ha särskilt behov av en tilläggsförsäkring till folkpensioneringen, har dessa fyra ledamöter föreslagit att inom folkpensioneringssystemet dessutom skall finnas en mera begränsad, kompletterande pensionering av frivillig natur. Denna tilläggspensionering skall bekostas genom avgifter av de försäkrade. Tilläggspensionerna skall vara värdebeständiga. I den mån försäkringsav-

6 gifter och fondavkastning inte förslår — särskilt på grund av pensionernas värdebeständighet — erfordras bidrag av statsmedel. Ledamöterna herrar Aastrup, Ahlberg och Hydén har funnit övervägande skäl tala mot en allmän eller en till löntagare begränsad obligatorisk pensionsförsäkring. Enligt deras mening bör frågan, huruvida löntagare och andra skall utnyttja en del av sina inkomster till komplettering av folkpensionen liksom formerna för denna påbyggnad bestämmas av dem själva, gruppvis genom deras organisationer eller individuellt. I anslutning härtill har de utformat ett förslag till ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen huvudsakligen genom kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner. Värdebeständighet av pensionerna anges kunna åstadkommas genom den samlade effekten av att premierna följer levnadskostnaderna, att fondmedel utlånas mot värdefasta skuldbevis, att friare fondplaceringsregler tillämpas i övrigt samt att vissa överskott på försäkringsrörelsen tas i anspråk. Härutöver förutsattes att en tillfällig höjning av premierna kan göras för att helt eller i huvudsak trygga pensionernas värdebeständighet i vissa krissituationer. Det föreslås vidare, att man inom pensioneringssystemet öppnar möjlighet för försäkringsinrättningar att meddela individuella pensionsförsäkringar för dem som inte har tillfälle till ett kollektivt uppträdande. Även i denna del anvisar förslaget vägar för hur pensionerna skall ges i möjligaste mån värdebeständig karaktär. Ledamoten herr Carlsson har i särskilt yttrande förklarat sig inte kunna biträda vare sig förslaget om obligatorisk tilläggspensionering eller vad som föreslagits av sistnämnda tre ledamöter. Han har i stället förordat att genom statens försorg skall anordnas en i fråga om pensionsbeloppens storlek mera begränsad och från individens synpunkt frivillig pensionering till komplettering av folkpensioneringen. Premiesättningen bör ske efter försäkringsmässiga grunder, och staten bör garantera värdebeständigheten. Därest kostnaderna skulle visa sig medföra så höga premier, att de små inkomsttagarna endast med svårighet kunde använda sig av den förmån, som samhället här skulle ställa till förfogande, bör dock enligt hans mening möjligheterna att reducera den enskildes kostnader genom ett lämpligt utformat statsbidrag beaktas vid utarbetandet av förslagets detaljer. Rörande remissorganens inställning till den föreslagna f ö r b ä t t r i n g en av d e n n u v a r a n d e f o l k p e n s i o n e r i n g e n kan nämnas följande. Samtliga remissorgan är positivt inställda till tanken på förbättringar av folkpensioneringen. Följande remissorgan anger uttryckligen, att de ansluter sig till eller inte har någon erinran mot det av beredningen framlagda förslaget, nämligen socialstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Älvsborgs, Örebro, Kopparbergs, Västerbottens och Norrbottens län ävensom Svenska stadsförbundet (majoriteten),

7 Svenska landstingsförbundet samt Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund. Några länsstyrelser anmäler viss tvekan inför förslaget men vill inte motsätta sig detsamma, nämligen länsstyrelserna i Gotlands, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs och Västmanlands län. Länsstyrelsen i Jönköpings län förklarar sig kunna i huvudsak biträda förslaget under förutsättning att utbyggnaden möjliggöres av den ekonomiska utvecklingen. Länsstyrelsen i Uppsala län anför liknande synpunkter. Det av beredningen angivna slutmålet för folkpensionsförbättringarna accepteras av några remissorgan under uttalande av tveksamhet beträffande den föreslagna takten för etapphöjningarna. RLF förordar att höjningarna fördelas lika under perioden fram till 1969. Sveriges Lantbruksförbund hyser tvekan huruvida pensionsförmånerna av samhällsekonomiska skäl bör höjas i så snabb takt som föreslagits; framför allt gäller detta höjningen 1960. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund finner likaså att utbyggnadstakten bör modifieras så att den starka belastning av samhällsekonomien som skulle inträda år 1960 undvikes. Handelns Arbetsgivareorganisation finner en utjämning av de olika etapphöjningarna ofrånkomlig. Svenska arbetsgivareföreningen anser sig kunna godtaga ett principbeslut om slutmålet år 1968 men utgår därvid från att det även fastslås att ett sådant beslut skall omprövas, om den ekonomiska utvecklingen skulle bli ogynnsam. I fråga om takten för höjningarna föreslår föreningen att höjningarnas tyngdpunkt fördelas mellan åren 1960 och 1962. Sveriges Redareförening biträder Svenska arbetsgivareföreningens synpunkter. Sveriges hantverks- och småindustriorganisation ifrågasätter om man inte bör välja en något längre tidrymd för folkpensionsreformens fullständiga genomförande samt jämnare etapphöjningar. Sveriges grossistförbund anser att en långsammare utbyggnadstakt med fog kan ifrågasättas. I några remissyttranden ifrågasattes lämpligheten av att i fråga om folkpensionshöjningarna binda sig redan nu för så lång tid framåt som enligt förslaget. Länsstyrelserna i Kronobergs, Västernorrlands och Jämtlands län intar denna ståndpunkt. Länsstyrelsen i Värmlands län förordar att statsmakterna inte binder sig för något bestämt tidsschema för folkpensionshöjningarna. Riksräkenskapsverket och fullmäktige i riksgäldskontoret finner det välbetänkt att nu endast besluta om höjningarna t. o. m. år 1960. En begränsning till blott höjningen år 1958 förordas av överståthållarämbetet och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Statskontoret finner att den successiva höjningen bör beslutas blott för en tvåårsperiod i sänder. LO uttalar att beredningens folkpensionsförslag måste sammankopplas med bl. a. de samhällsekonomiska resurserna; skulle dessa inte medge ett fullständigt genomförande av förslaget synes man böra överväga en lägre folkpensionshöjning mot att man avstår helt eller delvis från att i samband med höjningen avveckla de kommunala bostadstilläggen på sätt beredningen föreslagit. Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation motsätter

8 sig den föreslagna avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen och finner att denna fråga bör ytterligare utredas. Sveriges Folkpensionärers Riksförbund anser att frågan om bostadstilläggens avveckling bör avföras från pensionsdebatten i avvaktan på resultatet av det pågående utredningsarbetet rörande folkpensionärernas bostadsfråga. I flera andra remissyttranden ifrågasattes däremot att man i samband med folkpensionsförbättringarna skall göra en större avräkning på de kommunala bostadstilläggen än beredningen förordat. Medan SPP anser att avräkning bör ske med förslagsvis 2A« eller »/< av pensionsförbättringen i stället för med hälften, finner länsstyrelsen i Södermanlands län reformeringen av folkpensionerna förfelad i samma mån som bostadstilläggen kvarstår. Vissa remissorgan, bl. a. Svenska Bankföreningen, biträder i princip förslaget om höjning av folkpensionerna men anser att man innan reformen slutgiltigt beslutas bör utreda de ekonomiska förutsättningarna. Även Svenska Sparbanksföreningen anser ytterligare utredningar erforderliga rörande frågan huruvida våra resurser räcker till för förslagets genomförande. Kooperativa förbundet påyrkar att beslut av principiell natur beträffande den föreslagna höjningen av folkpensionen fattas först sedan en långsiktig finansieringsplan utarbetats. Förbundet förordar vidare mera elastiska tidsgränser för genomförandet av folkpensionsförbättringarna. Några remissorgan finner förslaget om förbättring av folkpensionerna för långtgående. Enligt pensionsstyrelsens mening framstår det som föga sannolikt att det blir möjligt att med någorlunda bibehållet penningvärde genomföra den till år 1960 föreslagna utbyggnaden av folkpensioneringen; det syntes vidare vanskligt att redan nu bedöma i vad mån utrymme kommer att finnas för ytterligare höjningar av folkpensionerna under 1960-talet. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) framhåller även, att den föreslagna utbyggnaden av folkpensionerna fram till 1961 måste komma att skapa sådana problem för den ekonomiska politiken, att möjligheterna att upprätthålla ett stabilt penningvärde sannolikt skulle äventyras. Riksförsäkringsanstalten förordar en begränsning av folkpensionsnivån, nämligen till 2 700 kr för ensamstående ålderspensionär. Försäkringsinspektionen (majoriteten) anser att slutmålet bör vara avsevärt lägre än enligt förslaget och att folkpensionen bör successivt avvecklas samtidigt med att tilläggspensioneringen vinner större omfattning. TCO förordar att höjningen år 1960 nedsättes till ett väsentligt lägre belopp än som föreslagits och att målsättningen vid slutet av tioårsperioden sättes i motsvarande mån lägre; denna sänkning bör motsvaras av en så mycket högre tilläggspensionering att den totala pensionsnivån för löntagare blir tillfredsställande. Statstjänstemännens Riksförbund ifrågasätter huruvida inte det föreslagna målet satts för högt; enligt förbundets mening synes det knappast låta sig göra att utbygga folkpensionerna i föreslagen

9 omfattning samtidigt som man genomför en kompletterande obligatorisk tillläggspensionering. SACO finner det omöjligt att fatta beslut om folkpensionshöjningar under detta decennium; detta gäller även den föreslagna folkpensionshöjningen 1960. Vad härefter angår f i n a n s i e r i n g e n av folkpensionsförbättringarna finner LO beredningens förslag härom väl avvägt. Sveriges Lantbruksförbund anser att folkpensionsavgift bör uttagas minst i den omfattning som föreslagits. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) anser, att en så stor del som möjligt av folkpensionskostnaderna bör täckas genom avgifter. En höjning av folkpensionsavgiften till 6 % eller mer förordas av bl. a. socialstyrelsen, statskontoret, riksräkenskapsverket, länsstyrelserna i Kronobergs, Göteborg och Bohus, Älvsborgs och Västernorrlands län, Svenska arbetsgivareföreningen, Handelns Arbetsgivareorganisation, SPP, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation samt Sveriges grossistförbund. Ändrade grunder för avgiftsberäkningen, i vissa fall i samband med en ändrad konstruktion av pensionssystemet, förordas av försäkringsinspektionen, överståthållarämbetet, TCO, SACO och Svenska Försäkringsbolags Riksförbund. Rörande remissorganens p r i n c i p i e l l a i n s t ä l l n i n g t i l l t i l l läggspensioneringens o r d n a n d e må i korthet anföras följande. Åtskilliga remissorgan förordar att en allmän tjänstepensionering anordnas genom lagstiftning. Sålunda biträder följande remissorgan det av beredningens ordförande herr Eckerberg samt herrar Almgren, Kellgren och Nordenskiöld framlagda förslaget helt eller i huvudsak, nämligen LO, Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation, länsstyrelserna i Jönköpings, Älvsborgs, Örebro och Norrbottens län, Svenska stadsförbundet (majoriteten) ävensom tre reservanter i socialstyrelsen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förordar, att tjänstepensioneringen löses efter de allmänna grunderna i detta förslag. Även Kooperativa förbundet anser att tjänstepensioneringen bör lösas enligt de riktlinjer som uppdragits av herr Eckerberg m. fl. men finner att förslaget bör överarbetas i vissa avseenden. En liknande inställning har länsstyrelsen i Västmanlands län. Länsstyrelserna i Stockholms och Kalmar län samt en reservant i statskontoret ansluter sig i princip till en obligatorisk tilläggspensionering utan att därmed i och för sig biträda det i betänkandet framlagda förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län förordar därvid, att frågan om tilläggspensionering underställes medborgarna genom folkomröstning. Försäkringsinspek-

10 tionen (majoriteten), överståthållarämbetet, SACO samt en reservant i Svenska stadsförbundet anser att pensionsfrågan bör lösas genom en obligatorisk pensionsförsäkring, varvid folkpensionen bör konstrueras som en form av bottengaranti. Det av herrar Aastrup, Ahlberg och Hydén framlagda förslaget om påbyggnad av folkpensioneringen med frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring tillstyrkes i huvudsak av Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Redareförening, Handelns Arbetsgivareorganisation, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation, Sveriges grossistförbund, länsstyrelsen i Västerbottens län samt fyra reservanter i Svenska stadsförbundet. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund och länsstyrelsen i Uppsala län finner att förslaget bör göras till föremål för överarbetning. Svenska Bankföreningen anser övervägande skäl tala för att tjänstepensionsfrågan överlämnas till arbetsmarknadens parter och finner att nyssnämnda förslag därvid kan tagas till utgångspunkt för pensionssystemets utformning. SPP anser att förslaget innehåller inånga värdefulla uppslag men framhåller att frågan om frivillig tilläggspensionering bör utredas ytterligare. Det av herr Carlsson skisserade systemet för individuell frivillig tilläggspensionering förordas av riksräkenskapsverket, och även länsstyrelsen i Gotlands län uttalar sympatier för en lösning enligt de av herr Carlsson angivna riktlinjerna. Ett antal remissorgan, nämligen socialstyrelsen (majoriteten), statskontoret (majoriteten), pensionsstyrelsen och länsstyrelsen i Blekinge län, uttalar sig allmänt för en frivillig tilläggspensionering eller motsätter sig en obligatorisk sådan pensionering men vill därmed inte ansluta sig till den av herr Aastrup m. fl. eller den av herr Carlsson angivna linjen. Statstjänstemännens Riksförbund, länsstyrelsen i Kristianstads län och en reservant i försäkringsinspektionen uttalar sig allmänt för att tjänstepensionsförhållandena bör lösas genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Två reservanter i fullmäktige i riksbanken finner allvarliga invändningar kunna riktas mot såväl herr Eckerbergs m. fl. förslag som det av herr Carlsson skisserade alternativet men anser inga vägande skäl föreligga mot en strävan att tilläggspensioneringen ordnas i den mån och på det sätt som den enskilde själv önskar. Länsstyrelsen i Västernorrlands län finner det principiellt riktigast, att frågan om tilläggspensioneringen får lösas genom avtal, men anser att både herr Aastrups m. fl. förslag och herr Carlssons förslag bör ytterligare utredas; länsstyrelsen framhåller emellertid att, om avtal trots allt inte skulle komma till stånd för huvudparten av arbetstagarna inom rimlig tid, lagstiftningsvägen kan komma i förgrunden. Länsstyrelsen i Värmlands län uttalar att statsmakterna, om det befinnes ekonomiskt genomförbart med en påbyggnad på den höjda folkpensionen, i avvaktan på närmare erfarenhet

11 bör välja den av herr Aastrup m. fl. föreslagna frivilliga pensionsförsäkringen. Enligt länsstyrelsens mening kan frågeställningen bli en annan, om efter några års erfarenhet frivilliglinjen inte medför tillfredsställande resultat. Länsstyrelsen i Jämtlands län kan inte förorda vare sig den obligatoriska eller frivilliga linjen för tilläggspensioneringens ordnande men anser sig, ställd inför valet mellan dessa alternativ, böra förorda den senare linjen. I några remissyttranden framföres önskemål om en samlande lösning i pensionsfrågan, nämligen av länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs och Kopparbergs län samt av en reservant i statskontoret. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att man nu bör inskränka sig till den föreslagna folkpensionshöjningen och begagna uppskovet till att söka få till stånd en enande lösning. Sveriges Lantbruksförbund framför liknande synpunkter. Riksförbundet Landsbygdens Folk har den uppfattningen att det efter den föreslagna folkpensionsförbättringen ej framstår som angeläget att göra ytterligare förbättringar av ålderspensioneringen som i högre grad belastar de aktiva. Att m a n i första hand bör inrikta sig på folkpensionsförbättringarna hävdas även av Sveriges Folkpensionärers Riksförbund och Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund samt en reservant i fullmäktige i riksbanken. Länsstyrelsen i Hallands län ställer sig mycket tveksam till frågan huruvida ekonomiska resurser finns för att genomföra en generell höjning av folkpensionen genom någon form av tilläggspensionering, och även Svenska Sparbanksföreningen betvivlar att resurserna räcker till. Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund framhåller, att statsmakterna bör gå försiktigt fram och inte tvinga fram en lösning som ses med ovilja inom stora delar av befolkningen. Riksskattenämnden anser att betänkandet i fråga om tilläggspensioneringen fordrar ytterligare överarbetning och att en obligatorisk tilläggspensionering ej bör beslutas dessförinnan. Några remissorgan tar ej ställning till principfrågan hur tilläggspensioneringen bör anordnas. Riksförsäkringsanstalten, som anser det frivilliga systemet böra i första hand bedömas utifrån andra synpunkter än dem anstalten har att beakta, begränsar sitt yttrande till att avse förslaget om obligatorisk tilläggspensionering samt finner att beslut härom inte kan fattas på nu föreliggande material. TCO (majoriteten) anser sig inte böra ta ställning till huruvida tilläggspensioneringen för löntagare bör ordnas genom lagstiftning eller på annat sätt. En ledamot av styrelsen för TCO reserverar sig mot att styrelsen inte velat ta bestämd ståndpunkt i principfrågan. Fullmäktige i riksbanken (majoriteten) och fullmäktige i riksgäldskontoret finner att verkningarna av de olika förslagen om tilläggspensionering inte är tillräckligt utredda för att ett ståndpunktstagande nu skall vara möjligt. Länsstyrelsen i Malmöhus län är av samma uppfattning. Svenska landskommu-

12 nernas förbund och Svenska landstingsförbundet har ej ansett sig ha anledning att ta ställning till principfrågan. Då det inte låter sig göra att inom denna trånga ram ge en nyanserad redovisning av remissorganens uppfattning i fråga om tilläggspensioneringens ordnande, hänvisas den som önskar en mera fullständig bild av principinställningen till ett studium av avd. 2.

AVDELNING I I

Yttranden

Socialstyrelsen

(majoriteten)

Pensioneringen och de äldres behov av inkomstbringande arbete. Både för individen och samhället är det av stor betydelse, att människor, som av åldersskäl lämnar sitt produktiva arbete, kan beredas en inkomstnivå, som icke ligger alltför mycket under den tidigare inkomststandarden. Detta mål söker man i det moderna samhället uppnå genom olika slag av pensionssystem. Innan socialstyrelsen närmare går in på den reformering av ålderspensioneringen i vårt land som nu senast har föreslagits av pensionsberedningen, vill styrelsen rikta uppmärksamheten på önskemålet att personer, som har uppnått pensionsåldern, i görligaste mån beredes möjlighet till fortsatt inkomstbringande verksamhet, anpassad efter individens önskemål och förmåga. Detta problem tilldrager sig nämligen växande uppmärksamhet inom gerontologien, och därinom vunna rön ger vid handen, att det är icke blott av ekonomisk utan även av hälsostimulerande betydelse att åldrande människor beredes tillfälle till kontinuerlig, inkomstgivande sysselsättning. Det är därför ett angeläget önskemål, att samhället vid sidan av ålderspensioneringen söker rationellt tillvarataga de äldres produktiva arbetskraft. Särskilt bör man härvidlag ha i sikte de olika åtgärder som kan ifrågakomma för att bereda en person, som passerar gängse pensionsålder, annat och lättare arbete, företrädesvis inom det verksamhetsområde där han är anställd. En sådan åtgärd är att bereda större möjligheter till deltidsanställning. Det nu anförda har såtillvida betydelse för ålderspensioneringens utformning, som det gäller att tillse, att ålderspensioneringen gestaltas så, att den i görligaste mån stimulerar till fortsatta arbetsinsatser från deras sida, som både önskar och förmår att stanna kvar i produktionslivet efter pensionsålderns inträde. Olika pensionssgstem. I åtskilliga främmande länder har man sökt tillgodose önskemålet om ekonomisk trygghet för äldre personer genom olika slag av statliga pensionssystem. Dessa har utom i de nordiska länderna i allmänhet de gemensamma dragen, att de omfattar endast anställda eller löntagare och att de vilar på rent försäkringstekniska principer. Systemen är sålunda avsedda att vara självförsörjande. Obligatoriska avgifter betalas till statliga eller statligt kontrollerade försäkringsinrättningar. Pensionsförmånerna står i bestämt förhållande till erlagda avgifter och får uppbäras även utomlands. F r å n sådana system skiljer sig den svenska folkpensioneringen i flera betydelsefulla hänseenden. Den viktigaste skillnaden ligger däri, att samhället sörjer för att alla medborgare, oavsett inkomstförhållanden, erhåller en pensionsnivå under ålderdomen, som är i stort sett lika för alla och avsedd att säkra deras försörjning. Det föreligger intet samband mellan avgifter och pensionsförmåner, vilka senare icke får uppbäras utomlands. Systemet finansieras dels genom avgifter från den enskilde dels -genom det allmännas skatteintäkter jämte vissa ränteinkomster. Finansieringens tyngdpunkt är förlagd till statens skatteinkomster. Folkpensioneringens socialpolitiska innebörd. Genom folkpensioneringen har den socialpolitiska målsättningen i vårt land beträffande ålderdomsförsörjningen sålunda kommit att inbegripa samtliga medborgare, i det att ålderspensionerna inom folkpensioneringen syftar till att tillförsäkra alla en rimlig minimiförsörjning under ålderdomen utan att pensionerna därvid avväges mot inkomsterna un-

4 der de produktiva åldrarna. Det finns särskild anledning för socialstyrelsen att fästa uppmärksamheten vid den roll som folkpensionen spelar genom att bereda ekonomisk trygghet för de tidigare i livet liksom under ålderdomen sämst ställda medborgarna. Att dessa från socialvårdssynpunkt särskilt beaktansvärda grupper garanteras en så god förbättring av ålderdomstryggheten som möjligt måste för styrelsen framstå såsom ett oeftergivligt krav på en pensionsreform. Under den särskilt under 1950-talet livligt förda debatten i pensionsfrågan har icke från något håll ifrågasatts annat än att folkpensioneringen skall bibehållas. Det råder tvärtom allmän enighet om nödvändigheten av att folkpensionsförmånerna förbättras. Denna enighet har kommit till klart uttryck inom pensionsberedningen genom dess enhälliga förslag till en avsevärd förbättring av folkpensioneringen, vilket socialstyrelsen hälsar med tillfredsställelse. Behovet av andra pensionsanordningar. Inledningsvis har styrelsen framhållit den stora betydelsen av att människor, som vid pensionsålderns inträde lämnar sitt produktiva arbete, kan beredas en inkomstnivå, som icke alltför mycket understiger deras tidigare inkomststandard. Detta önskemål innesluter emellertid kravet på individuell anpassning av pensionsförmånerna till inkomstnivån under människornas produktiva tid och kan därför icke tillgodoses inom ramen för folkpensioneringen. Denna omständighet utgör förklaringen till att intressena i frågan om förbättrad pensionering har blivit inriktade icke blott på folkpensioneringen utan även — och numera i kanske ännu högre grad — på andra pensionsanordningar, vilka är ägnade att tillgodose önskemålen från sådana löntagares sida som icke ännu har tillvunnit sig en högre och mera differentierad pensionsnivå än den folkpensioneringen erbjuder. Huvuddragen av pensionsberedningens förslag. Tyngdpunkten i debatten har i själva verket nu kommit att förskjutas till detta sistnämna spörsmål såsom en följd av de delade meningarna i frågan, huruvida det bör ankomma på statsmakterna att genom lagstiftning sörja för ett sådant högre pensionsskydd eller om det i stället bör tillkomma parterna på arbetsmarknaden att träffa frivilliga överenskommelser om de anställdas pensionering. Pensionsberedningens flertal — fyra ledamöter — föreslår, att folkpensioneringen utbygges med en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en begränsad frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande, medan tre ledamöter förordar ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen genom försäkringar, som tecknas kollektivt eller individuellt och meddelas av enskild försäkringsinrättning. Enligt en tredje mening, företrädd av en ledamot, bör genom statens försorg anordnas en begränsad, från individens synpunkt frivillig pensionering till komplettering av folkpensioneringen. Socialstgrelsens principiella sgnpunkter på 1951 års pensionsutrednings förslag. En obligatorisk försäkring utöver folkpensioneringen föreslogs även av 1951 års pensionsutredning (SOU 1955:32). Denna försäkring benämndes den allm ä n n a pensionsförsäkringen. Folkpensioneringen lämnades därvid helt åsido. Detta innebar icke endast, att man avstod från att föreslå någon förbättring av denna, utan även att den allmänna pensionsförsäkringen var avsedd att utgöra ett från folkpensioneringen fullt fristående försäkringssystem. I sitt remissutlåtande över förslaget framhöll socialstyrelsen såsom sin uppfattning — i anslutning till invändningar, som socialstyrelsen tidigare hade riktat mot förslagets uppbyggnad — att syftet med vårt lands folkpensionering, nämligen att tillförsäkra alla en rimlig minimiförsörjning under ålderdomen utan att pensionsförmånerna därvid avväges mot inkomsterna under den produktiva tiden, bäst står i överensstämmelse med det socialpolitiska mål som redan har uppställts och

5 även framdeles bör fasthållas för en genom samhällets försorg ordnad pensionering. Enligt styrelsens mening borde därför pensionsfrågan lösas i första hand inom folkpensioneringen genom förbättring av folkpensionsförmånerna och i andra h a n d genom frivillig försäkring därutöver för dem som önskade bättre pensionsskydd. Eftersom de inkomstprövade förmånerna inom ålderspensioneringen hade visat sig utgöra ett allvarligt hinder för sådana frivilliga tilläggsförsäkringar, föreslog styrelsen därjämte, att ifrågavarande inkomstprövning skulle avskaffas. Socialstgrelsens principiella sgnpunkter på pensionsberedningens förslag. Pensionsberedningens förslag överensstämmer i fråga om den obligatoriska tilläggsförsäkringen med pensionsutredningens nu berörda tidigare förslag i det väsentliga hänseendet, att försäkringen inom ramen för en så hög årlig pensionsgrundande inkomst som 30 000 kr. ger de försäkrade löntagarna pensionsförmåner, som varierar efter deras inkomster under den produktiva tiden. Det nu framlagda förslaget ger därför i denna del grund för samma pricipiella kritiska inställning, som socialstyrelsen intog till det tidigare förslaget. Socialstyrelsen hyser alltjämt den uppfattningen, att det icke rimligen kan vara en samhällets angelägenhet att genom lagstiftning sörja för sådana högre och differentierade pensionsnivåer för löntagare. Emellertid föreslås nu därjämte en avsevärd förbättring av folkpensionsförmånerna samt en viss avveckling av inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Vidare har en av de allvarligaste invändningarna mot den obligatoriska tilläggsförsäkringen enligt pensionsutredningens utformning undanröjts genom det förslag till samordning mellan folkpensioneringen och tilläggspensioneringen som framlägges av den obligatoriska linjens företrädare inom pensionsberedningen. Pensionsfrågan har härigenom kommit i ett något annat läge. Socialstyrelsen finner därför anledning att utförligare än som tidigare har skett utveckla skälen för styrelsens principståndpunkt. Socialstyrelsen är angelägen att framhålla, att styrelsens ställningstagande till denna rent principiella fråga icke innebär, att styrelsen skulle underskatta rättmätigheten hos strävandena inom de i pensionshänseende eftersatta löntagargrupperna i syfte att erhålla bättre ålderspensioner än dem som folkpensioneringen kan bjuda. Styrelsen anser — såsom framgår av det föregående — det tvärtom vara av stor betydelse, att dessa strävanden underlättas. Socialstyrelsen finner det också vara naturligt, att den förhållandevis höga pensionsnivå som de inom offentlig tjänst anställda — företrädesvis stats- och kommunaltjänstemän — har tillvunnit sig har kommit att utgöra riktpunkten för dessa strävanden. Den omständigheten, att staten och kommunerna har tillförsäkrat sina anställda särskilt förmånliga pensionsvillkor, kan emellertid icke i och för sig åberopas till stöd för att det skulle åvila staten att genom lagstiftning tillse, att även andra löntagargrupper får motsvarande pensioner. Staten liksom kommunerna är i förhållande till sina anställda uteslutande att betrakta såsom arbetsgivare. Vad särskilt beträffar gestaltningen av det statliga pensionssystemet är utformningen av detta till icke ringa del en följd av de speciella villkor och förhållanden som präglar statstjänsten, sådan den i viktiga hänseenden är reglerad i regeringsformen. Av betydelse i fråga om anställda av alla andra kategorier är den allmänt vedertagna uppfattningen, att statsmakterna skall förhålla sig neutrala till uppgörelserna mellan arbetsmarknadens parter om storleken av arbetsersättningarna. En pension, finansierad uteslutande genom avgifter, som utgör en procentuell del av arbetstagarnas årliga arbetsinkomst, är till sin natur att betrakta som en uppskjuten löneförmån, varför det föreslagna obligatoriet innebär ett klart avsteg från

6 denna grundsats. Den omständigheten att det enligt förslaget skulle åvila arbetsgivarna att erlägga pensionsavgifterna i deras helhet, kan icke leda till ändring i detta bedömande, eftersom resultatet i allt fall måste bli att löntagarna själva kommer att få vidkännas minskning av den löneinkomst som de vid varje tillfälle eljes skulle ha kunnat erhålla. F r å n de synpunkter socialstyrelsen har att företräda ligger emellertid den viktigaste invändningen mot den föreslagna obligatoriska påbyggnaden av folkpensioneringen på ett annat plan. Genom förslaget att etappvis höja folkpensioneringens förmånsnivå fullföljer man den bärande huvudprincip på vilken ålderdomstryggheten i vårt land vilar, nämligen att skydda alla medborgare och icke endast löntagarna. Målsättningen för höjningen av folkpensionsförmånerna bör vara att dessa kommer upp till en nivå, som verkligen ger en skälig och trygg försörjning på ålderdomen. Detta är i själva verket den socialpolitiska uppgift som statsmakterna i de hänseenden varom här är fråga har att fylla. Däremot kan det icke rimligen vara en lagstiftningsuppgift att föreskriva för medborgarna h u r mycket de skall disponera av sina löneinkomster för att ernå en mot deras aktuella inkomstnivå svarande högre pension. Staten bör begränsa sig till att garantera ett grundläggande skydd samt verka för att hinder ej möter för olika pensionssystem vid sidan av folkpensioneringen. Under inga förhållanden kan det vara en socialpolitisk uppgift att tvinga medborgare att under sin aktiva tid avstå från en så stor del av lönen, att de såsom pensionerade skall få en inkomst som, för de högre löntagarna, ligger vida över vad folkets stora flertal förtjänar under sitt aktiva liv. Till det nu anförda kommer, att redan den föreslagna förbättringen av folkpensioneringen kommer att leda till en icke ringa påfrestning på ekonomien för såväl samhället som de medborgare vilka ännu icke är folkpensionsberättigade. Härtill bidrager i betydande mån den fortgående förskjutningen av befolkningen till de högre åldrarna. Av de inom pensionsberedningen i detta hänseende gjorda beräkningarna (sid. 53) framgår, att statens nettokostnader för folkpensioneringen kommer att stiga från 1 050 miljoner kr. under budgetåret 1957/58 till 2 200 miljoner kr. under budgetåret 1968/69, samtidigt som folkpensioneringsavgiften föreslås bli successivt höjd från nuvarande 2,5 % till 5 % av den taxerade inkomsten för år 1961. Beredningen räknar därjämte med att en höjning till 6 % senare kan bli aktuell. Den övre gränsen för avgiftsplikt föreslås skola bli 15 000 kr. taxerad inkomst för såväl en ogift som två gifta. I detta sammanhang kan även hänvisas till de resultat som långtidsutredningen redovisar i sitt i december månad 1956 avgivna betänkande om balanserad expansion (SOU 1956:53). Enligt långtidsutredningen ligger det inom sannolikhetens gräns, att det till följd av de med folkpensioneringen sammanhängande kostnadsstegringarna kommer att inträffa ett konsumtionsstopp under de närmaste åren för den enskilde inkomsttagaren, om man bortser från folkpensioner och därmed finansierad konsumtion (sid. 69 ff). På grund av den socialpolitiska målsättning som uppbär folkpensioneringen är det enligt socialstyrelsens mening fullt försvarligt, att samhället för finansieringen av denna lägger betydande ekonomiska bördor på de medborgare som icke är folkpensionärer. Däremot hyser styrelsen betänkligheter mot den konsekvensen av pensionsberedningens förslag att statens nettokostnader för folkpensioneringen skulle komma att fördubblas under det närmaste decenniet. Man kan nämligen icke bortse från möjligheten, att statsbudgeten på grund härav kommer att bli belastad på sådant sätt, att andra lika angelägna uppgifter på socialvårdens område måste åsidosättas, och detta särskilt som utrymmet för

7 statens utgifter under socialbudgeten begränsas av andra trängande statsutgifter, exempelvis för försvars-, sjukhus- och skolväsendet. Då det emellertid enligt styrelsens mening icke bör komma ifråga att fördröja den synnerligen angelägna förbättring av folkpensioneringen som beredningen har föreslagit, vill socialstyrelsen föreslå, att en större del av kostnaderna för folkpensioneringen lägges på avgifterna än vad beredningen har tänkt sig. Därigenom vinnes också den effekI ten att det blir lättare för medborgarna att förstå vad folkpensioneringen egentligen kostar och att bedöma vilken ökad belastning som de vill påtaga sig för en tjänstepensionering vid sidan av denna. Enligt socialstyrelsens mening kan man rimligen icke lagstiftningsvägen lägga ytterligare ekonomiska bördor på löntagarna i syfte att tillförsäkra dem högre pensioner. Även om vissa löntagargrupper har det så ekonomiskt ställt, att de utan större svårigheter utöver folkpensionsavgiften skulle kunna avsätta en ytterligare del av sin inkomst för pensionsändamål, är förhållandet det motsatta för många andra grupper. Det finns för styrelsen särskilt anledning att här erinra om de allvarliga försörjningsbekymmer som de dryga barnkostnaderna utgör för många löntagarfamiljer. Att det blir fråga om stora ekonomiska bördor för löntagarna, om den obligatoriska tilläggsförsäkringen genomföres, följer därav, att arbetsgivarna för försäkringens finansiering skulle betala cirka 10 % av bruttolönerna, då denna har utbyggts. Såsom ovan har framhållits måste resultatet härav bli att löntagarna själva kommer att få vidkännas minskning av den löneinkomst som de vid varje tillfälle eljes skulle ha kunnat erhålla. I syfte att göra det möjligt för löntagarna att avstå från en viss del av den kommande pensionen för att i stället tillgodose mera aktuella behov har u n d e r debatten i pensionsfrågan framförts ett förslag, som styrelsen finner anledning att i detta sammanhang närmare beröra. Enligt detta förslag skulle en löntagare, som uppfyller vissa villkor, hos obligatoriets fondförvaltare äga få ut så mycket, som motsvarar spardelen av de för hans räkning inbetalade premierna. Härigenom skulle tydligen en allvarlig invändning mot den obligatoriska påbyggnaden av folkpensioneringen undanröjas. Socialstyrelsen anser sig likväl icke kunna förorda, att pensionsfrågan löses genom en sådan kompromiss. Förslaget komplicerar obligatoriets förvaltning och kan förutsättas komina att väcka missnöje hos alla dem, som önskar att i förtid ta ut sina andelar utan att uppfylla villkoren härför. Därtill kommer, att förslagets genomförande i själva verket skulle innebära att den sociala motiveringen för den obligatoriska tilläggsförsäkringen helt uppgives. Man måste vidare hålla i sikte, att den obligatoriska påbyggnaden av folkpensioneringen indirekt kommer att påverka statsbudgeten i begränsande riktning. Avgifterna för denna måste nämligen under en övergångstid leda till minskade skatteintäkter för staten och på längre sikt minskade möjligheter att även vid en produktionsökning erhålla ökade sådana intäkter. Styrelsen har tidigare icke ansett sig kunna bortse från möjligheten av att redan statens kostnader för folkpensioneringen kan leda till icke önskvärda begränsningar av andra lika angelägna sociala uppgifter. Dit hör i främsta rummet olika familjestödjande åtgärder. Om den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen genomföres, ökar risken för att den antydda möjligheten blir en allvarlig realitet. Mot bakgrunden av vad tidigare har anförts rörande folkpensioneringens avgörande betydelse för de sämst ställda medborgarna vill socialstyrelsen dessutom varna för en utveckling, varigenom ytterligare skäliga förbättringar av folkpensioneringen hindras till följd av obligatoriets belastning på samhällsekonomien. Socialstyrelsen vill slutligen framhålla, att det ligger i obligatoriets natur, att

8 det icke medger anpassning i erforderlig utsträckning till de skiftande förhållandena inom olika yrken. Även om man bortser från de i det föregående anförda ekonomiska synpunkterna, utgör det en betydande olägenhet hos den obligatoriska linjen, att den icke tillåter valfrihet beträffande pensionsnivån och att den icke medger tidigare pensionsålder än 67 år. Det må framhållas, att denna omständighet leder till att den obligatoriska tilläggsförsäkringen behöver kompletteras med frivilliga pensionsanordningar. Av anförda skäl anser sig socialstyrelsen böra avstyrka principbeslut om obligatorisk påbyggnad av folkpensioneringen. Denna ståndpunkt innebär emellertid icke, att styrelsen ansluter sig till den i pensionsberedningens betänkande angivna frivilliglinjen. Styrelsen har icke haft möjlighet att närmare studera konsekvenserna av denna. Enligt styrelsens mening bör olika lösningar av frågan om tilläggspensionernas utformning kunna komma ifråga med hänsyn till de skiftande önskemål som härvidlag kan bli aktuella från löntagarnas sida. Avskaffas inkomstprövningen inom folkpensioneringen — till denna fråga avser styrelsen att återkomma i det följande — lär säkerligen med det nu demonstrerade stora intresset för förbättrade pensioner en ändamålsenlig tjänstepensionering även för de i sådant hänseende eftersatta löntagarna komma till stånd intill de gränser som de själva inom de olika yrkesgrupperna finner rimliga. Socialstgrelsens sgnpunkter i vissa speciella frågor. Socialstyrelsen övergår härefter till att beröra några mera speciella frågor i anslutning till de av pensionsberedningen framlagda förslagen om folkpensioneringens förbättring och den obligatoriska tilläggsförsäkringen. Folkpensioneringen. Ovan har framhållits, att inkomstprövningen inom folkpensioneringens ålderspensionering har visat sig utgöra ett allvarligt hinder för tillkomsten av frivilliga tilläggsförsäkringar. Den är även hindrande i ett annat, inledningsvis berört avseende, nämligen för gamla människors intresse att efter förmåga fortsätta med inkomstbringande sysselsättning. Socialstyrelsen anser sig med hänsyn till sakens ofta förbisedda betydelse böra ånyo erinra om att det särskilt ur hälsosynpunkt är utomordentligt viktigt, att gamla personer stimuleras till sådan fortsatt verksamhet. Såväl uppmuntrandet av detta sysselsättningsintresse som anslutning till frivilliglinjen förutsätter därför att inkomstprövningen slopas. Pensionsberedningen föreslår också att inkomstprövningen skall avvecklas. Som ett led i denna avveckling förordas, att de kommunala bostadstilläggen minskas med halva beloppet av de föreslagna pensionshöjningarna år 1960 och senare. På de kvarvarande bostadstilläggen skall emellertid i huvudsak tillämpas samma inkomstprövningsregler som nu. Till följd härav kommer tilläggspensioner att minska bostadstilläggen i samma omfattning som inkomst i allmänhet. I anslutning härtill föreslås därjämte, att maximigränsen för kommunernas bidrag till dessa förmåner höjes från 60 till 80 %. Höjningen är avsedd att träda i kraft den 1 juli 1960. Ehuru socialstyrelsen är medveten om att det möter svårigheter att helt slopa inkomstprövningen, hade styrelsen likväl helst sett, att den kunde avvecklas i raskare takt. Enligt styrelsens mening bör man i vart fall tillse, att inkomstprövningen slopas helt beträffande sådana höjningar av redan utgående bostadstillägg som framdeles kan bli aktuella genom kommunala beslut. Vidare bör maximigränsen för kommunernas bidragsskyldighet kunna höjas på en gång till 100 %. Att kommunerna får betala bostadstilläggen i deras helhet måste anses skäligt i betraktande av att kommunernas kostnader för socialhjälp kan väntas minska i ungefär samma mån som folkpensionerna förbättras. Enligt pensionsberedningens förslag skall rätten till ålderspension från folk-

9 pensioneringen även framdeles inträda vid 67 års ålder. Den pensionsberättigade skall dock beredas rätt att uppskjuta pensionsuttaget till 72 år mot det att han i gengäld erhåller en viss pensionsförhöjning. Däremot anser sig beredningen icke kunna förorda, att möjlighet införes att uttaga en reducerad ålderspension från tidigare tidpunkt. Eftersom ett förtida pensionsuttag medför reducering av ålderspensionen och detta i sin tur kan leda till att pensionären vid högre ålder behöver samhällelig hjälp i annan form, har styrelsen hittills hyst den uppfattningen, att ett sådant förtida uttag icke bör medgivas. Å andra sidan har många människor ett fullt legitimt behov av att kunna disponera över sin ålderspension tidigare än vid 67 års ålder, som bör kunna tillgodoses. Invändningarna mot förtida pensionering avtager också i styrka, om den föreslagna förbättringen av folkpensioneringen genomföres. Enligt styrelsens mening behöver det under angiven förutsättning ej möta hinder mot en ordning, varigenom förtida pensionsuttag medgives. Tidpunkten kan förslagsvis sättas till högst 63 års ålder med hänsyn till sådana kategorier av inkomsttagare, som pensioneras vid denna ålder med små pensioner. Den obligatoriska tilläggsförsäkringen. I förhållande till 1951 års pensionsutrednings förslag måste det av pensionsberedningens flertal framlagda förslaget om en obligatorisk tilläggsförsäkring anses utgöra en förbättring. Styrelsen har tidigare i denna fråga framhållit, att det utgör en förtjänst hos pensionsberedningens förslag, att tilläggsförsäkringen har samordnats med folkpensioneringen. På vissa betydelsefulla punkter kan emellertid allvarliga erinringar riktas även mot det nu föreslagna obligatoriet, som styrelsen finner det vara av vikt att framhålla, därest statsmakterna skulle fatta principbeslut för den obligatoriska linjen. Enligt socialstyrelsens mening måste pensionsberedningens förslag om obligatoriet anses vara för långtgående. Detta gäller i främsta rummet den del därav, som innefattar full försäkringsplikt med däremot svarande höga pensionsförmåner för löntagare med så höga inkomster som 30 000 kr. om året. Här får styrelsen hänvisa till vad ovan anförts i principfrågan, nämligen att det icke under några förhållanden kan vara en socialpolitisk uppgift att tvinga medborgare att under sin aktiva del avstå från så stor del av lönen, att de såsom pensionerade skulle få en inkomst som för de högre löntagarna ligger vida över vad folkets stora flertal förtjänar under sitt aktiva liv. Med hänsyn till de sammanlagda stora kostnaderna för folkpensioneringen och den obligatoriska påbyggnaden av denna vill styrelsen ifrågasätta nödvändigheten av att överlag sänka påbyggnadens förhållandevis höga pensionsnivå. Sådan den bestämts av pensionsberedningens flertal synes den icke sällan kunna leda till högre standard än den nivå varpå den försäkrade genomsnittligt sett har kunnat leva under sin produktiva tid. Så torde i vart fall kunna bli resultatet för många barnförsörjare, om hänsyn tages till barnkostnaderna. Slutligen må framhållas, att pensionsberedningen i likhet med 1951 års pensionsutredning icke har ansett sig kunna föreslå, att de förhållandevis stora grupper av anställda, som redan har fått sin tjänstepensionering tillfredsställande ordnad, ställes utanför den obligatoriska tilläggsförsäkringen. Pensionsberedningen har visserligen framlagt en utförlig redogörelse för de problem som här möter, men styrelsen har därav icke blivit övertygad om att den obligatoriska linjen är oförenlig med undantag för dessa grupper. I vart fall bör det vara en framkomlig väg att begränsa obligatoriet till dem som är i behov därav, om man i fråga om pensionsnivån sätter målsättningen lägre och i bättre överensstämmelse med de ekonomiska möjligheterna för samhället att genomföra en obligatorisk påbyggnad av folkpensioneringen.

10 Socialstyrelsens grkanden. På grund av vad sålunda anförts får socialstyrelsen tillstgrka, att folkpensioneringen förbättras enligt beredningens förslag med beaktande dock av vad styrelsen har anfört i fråga om folkpensionsavgiften, inkomstprövningen och förtida pensionsuttag men avstgrka principbeslut till förmån för en obligatorisk tilläggsförsäkring för löntagare.

Två reservanter Björk).

i socialstyrelsen

(byråchefen von Hofsten och tf byråchefen

Enligt vår mening borde socialstyrelsen i sitt yttrande över allmänna pensionsberedningens betänkande »Förbättrad pensionering» (SOU 1957: 7) ha framhållit följande synpunkter. Frågan om försörjningen på ålderdomen utgör en del av den större frågan om försörjningen av skilda kategorier av den icke förvärvsarbetande delen av befolkningen. För en bedömning av de föreliggande förslagen är det följaktligen naturligt att även betrakta frågan om principerna för försörjningen av andra dylika kategorier än åldringarna samt på vad sätt dessa gruppers ekonomiska läge påverkas av förslagen. I varje samhälle finner man vid sidan om den förvärvsverksamma befolkningen betydande grupper av icke förvärvsverksamma. De viktigaste kategorierna av de senare utgöres av barn, studerande, arbetslösa, sjuka, invalider och åldringar. Försörjningen av denna del av befolkningen måste realt sett alltid åstadkommas av den produktiva befolkningen. I ett tidigare skede vilade denna försörjningsbörda så gott som uteslutande på de anhöriga med komplettering genom fattigvården och i någon mån välgörenhet för de sämst ställda. Detta medförde en nedpressning av standarden såväl för de försörjningspliktiga som för de försörjningsbehövande. När de stora socialpolitiska reformerna började utformas på 1930-talet, karakteriserades utgångsläget av massfattigdom och ekonomisk otrygghet. I denna situation var det naturligt att det primära målet blev att förebygga nöd, att garantera en »minimistandard». Detta kunde endast åstadkommas genom betydande insatser från samhällets sida. Den under de senaste årtiondena snabbt stigande standarden har kommit även den icke förvärvsverksamma befolkningen till del. Delvis har detta skett genom en sådan utjämning mellan den produktiva och den improduktiva befolkningen, som samhället icke behöver medverka till. Till en betydande del har emellertid en fortsatt utbyggnad av samhällets socialpolitiska verksamhet varit en förutsättning för att det ökade produktionsresultatet också skulle komma den icke förvärvsarbetande befolkningen till del. Problemen gestaltar sig väsentligt olika för skilda kategorier av den icke förvärvsarbetande befolkningen. I fråga om samtliga grupper är det numera allmänt accepterat, att en tillfredsställande lösning av försörjningsproblemen inte kan åstadkommas utan betydande insatser från samhällets sida. Omfattningen och utformningen av dessa åtgärder blir emellertid beroende av vilka grupper det rör sig om — barn, studerande ungdom, arbetslösa, sjuka, invalider eller åldringar. Vad gäller försörjningsmöjligheterna för de olika grupperna av icke förvärvsverksamma, så kan man först, när det gäller de arbetslösa, konstatera att det numera är en allmänt godtagen grundsats, att därest samhället inte kan organiseras på ett sådant sätt, att arbetslöshet kan undvikas, så måste samhället ansvara för att den som drabbas av arbetslöshet erhåller en tillfredsställande försörjning. Även när det gäller sjukdom, är det numera en allmänt accepterad grundsats, att

11 samhället måste bära ansvaret för att tillfredsställande och tillräckliga sjukvårdsresurser står till människornas förfogande och att det blir möjligt för de sjuka att utnyttja dem utan alltför stora ekonomiska påfrestningar. Den allmänna sjukförsäkringen åstadkommer detta och ger därjämte ett skydd mot inkomstbortfall vid sjukdom. När det gäller barn, studerande och åldringar är förhållandena något annorlunda. Det rör sig ej som i fråga om sjukdom och arbetslöshet om undantagstillstånd, som blott drabbar vissa individer och vilkas uppkomst är svår att förutse. Här är det i stället fråga om normala skeden i människornas liv. Försörjningen under barndomen vilar i princip och i huvudsak på föräldrarna, men även när det gäller barnförsörjningen lämnar samhället sitt bidrag. Det hittills mest påtagliga uttrycket härför är att samhället ansvarar för och nästan helt bär kostnaderna för skolundervisningen och vad därmed sammanhänger, men även när det gäller barnens vård och fostran i hemmet har den uppfattningen numera blivit allmänt accepterad, att samhället måste lämna ett avsevärt bidrag. Ett visst bistånd förekommer också i form av barnbidrag och hyresrabatter samt vissa andra åtgärder. När det gäller högre studier, har med vissa undantag den principen sedan länge upprätthållits, att samhället svarat för själva undervisningskostnaderna. Den uppfattningen har numera allt mera börjat tränga igenom, att samhället i en helt annan omfattning än vad som hittills varit fallet också måste svara för kostnaderna för de studerandes uppehälle under studietiden. Alla upplever inte den period i ålderdomen, då människan till följd av bristande kroppskrafter inte längre kan utföra produktivt arbete till sin försörjning. Den minskade dödligheten har emellertid fört med sig att ett starkt stigande antal personer numera u p p n å r denna ålder och att antalet genomlevda år efter uppnådd pensionsålder blir allt större. Även om denna tendens motverkas av att minskad sjuklighet leder till att kropps- och själskrafterna bibehålls upp mot en högre ålder, så blir dock åldersförsörjningsproblemet allt mera betydelsefullt. Härtill bidrar även det minskade barnantalet; antalet åldringar i relation till totalbefolkningen blir på grund härav allt större. I princip kan försörjningen på ålderdomen ske genom individuella insatser, antingen inom familjens ram därigenom att de barn som de gamla uppfostrat övertar ansvaret för deras försörjning, eller på annat sätt, d. v. s. genom spar a n d e eller genom individuellt tecknade pensionsförsäkringar. Erfarenheten visar emellertid, att dessa utvägar inte i praktiken fungerar på ett tillfredsställande sätt. Känslan av att ett ansvar för försörjningen av gamla föräldrar bör åvila dem som befinner sig i aktiv ålder är numera i rätt stor utsträckning utplånad. Det individuella sparandet och tecknandet av pensionsförsäkringar blir erfarenhetsmässigt aldrig tillräckligt omfattande för att säkerställa försörjningen på ålderdomen för mera än ett fåtal. På grund härav måste samhällets åtgärder för ålderdomsförsörjningen bli betydelsefulla. Det stigande antalet åldringar gör det naturligt att hithörande problem blir föremål för ett ökat intresse. Detta får emellertid inte leda till att andra kategorier av den icke förvärvsarbetande befolkningen blir bortglömda; en avvägning måste ske mellan de insatser som göres till förmån för de gamla och de som ägnas andra improduktiva grupper. Till denna avvägning finns det anledning att återkomma. När det gäller insatserna för de icke förvärvsarbetande grupperna, bör det understrykas, att målsättningarna för samhällets insatser tenderar att förskjutas med den stigande standarden. Uppgiften blir då inte längre blott att förebygga

12 nöd, även om det alltjämt finns vissa minoritetsgrupper, som är starkt missgynnade. Om man säger att socialpolitikens uppgift är att skapa trygghet, så är det sålunda inte enbart en fråga om trygghet mot nöd, utan en trygghet mot sådana variationer i den ekonomiska standarden under den enskilda människans liv, som framstår som alltför stora och orättvisa, även om de inte skulle innebära en pressning av standarden ner till en nöd- eller miniminivå. Begreppet minimistandard kan för övrigt ges en mera allmän och av bland annat sociala konventioner betingad innebörd, så att detta minimum successivt stiger med en stigande allmän standard. Denna förskjutning i målsättningarna för samhällets socialpolitiska verksamhet har fått sitt hittills tydligaste uttryck i utformningen av den allmänna sjukförsäkringen. Utöver garanterandet av en given och lika minimistandard innehåller nämligen denna försäkring som bekant även ett mera individuellt utjämningsinslag därigenom att sjukpenningen inom vissa gränser varierar med inkomsten. I konsekvens härmed varierar även avgifterna till sjukförsäkringen med inkomsten. Redan härav framgår att det inte kan anses vara en för staten främmande uppgift att reglera pensionsförhållandena på ett sådant sätt, att pensionerna blir större för dem som haft en högre inkomst än om inkomsten varit lägre. Debatten i pensionsfrågan har kommit att i hög grad röra sig om frågan huruvida samhället bör begränsa sig till att genom folkpensioneringen garantera en miniminivå för försörjningen på ålderdomen eller huruvida samhället bör medverka till att genom den s. k. obligatorielinjen i varje fall för löntagarna åstadkomma ålderspensioner, som bättre ansluter sig till vederbörandes inkomster under den produktiva delen av livet. Av den förut lämnade skildringen av behovet av samhälleliga insatser för olika grupper av den icke förvärvsarbetande befolkningen och av den förskjutning, som dessa insatser successivt erhållit, framgår att det ligger helt i linje med den hittillsvarande utvecklingen att söka åstadkomma ett system av ålderspensioner, varigenom man undviker att inkomstminskningen vid inträdet i pensionsåldern blir helt olika för skilda grupper. Därest samhället inskränker sig till att genom folkpensioneringen garantera en miniminivå, så kommer även i fortsättningen detta att bli fallet. Det viktigaste och i den förda diskussionen mycket förbisedda argumentet för någon form av obligatorielinje ligger emellertid på arbetsmarknadsplanet. Därest man väljer avtalslinjen och överlåter åt parterna på arbetsmarknaden att besluta om pensionering utöver folkpensioneringen, så kommer detta att leda till ett flertal skilda system. Samordningsproblemen mellan dessa system kommer med all sannolikhet inte att kunna lösas på ett tillfredsställande sätt, och följden blir svårigheter vid ombyte av anställning. I framtiden kommer dessa svårigheter att öka i betydelse, såvida inte den föreslagna avtalslinjen mot förmodan skulle leda till ett mer eller mindre generellt system av liknande art som det föreslagna obligatoriet. En relativ ökning av antalet personer i den övre delen av den arbetsföra åldern kommer småningom att inträda. Detta får till följd, att allt flera befinner sig i åldrar, där ett åstadkommande av en tillfredsställande pension framstår som betydelsefull. Det måste vara en uppgift för samhället att undanröja hindren för en önskvärd rörlighet på arbetsmarknaden, icke minst vad gäller den äldre arbetskraften. Därest avtalslinjen väljes kan det också befaras att åtskilliga arbetsgivare kommer att söka profitera på att det särskilt för den yngre arbetskraften är frestande att hellre acceptera en högre lön i nuet än ett löfte om en tillfredsställande pensionering på ålderdomen. Inom vissa arbetsområden kan sådana tendenser bli

13 vanliga. Eftersom en arbetsgivare, som inte är med i något pensionssystem, härigenom kan erhålla fördelar i konkurrenshänseende, kan detta försvåra att avtalslinjen verkligen slår igenom. Det kan också framhållas att en lösning av pensionsfrågan enligt avtalslinjen kommer att innebära en mycket dyrbar administration. På grund av här ovan anförda skäl bör en lösning av löntagarnas pensionsfråga enligt en obligatorielinje eftersträvas. Därav följer emellertid inte att den av pensionsberedningen föreslagna obligatorielinjen bör följas. Även denna linje synes i sin föreslagna utformning vara förenad med betydande olägenheter. Den viktigaste invändningen mot pensionsberedningens förslag består däri, att förslaget i många fall skulle komma att innebära en alltför stark inkomstomfördelning till förmån för åldringarna. Förslaget innebär att pensionen skall uppgå till 65 % av medellönen under de 15 bästa inkomståren. Folkpensionsavgiften på 5 eller 6 % har därvid inte dragits av; sker detta blir procenttalet i stället cirka 69. Om det rör sig om en gift manlig pensionstagare, så ökas beloppet med hustruns folkpension, 2 700 kr. Procenttalet blir då vid en inkomst av 12 000 kr. 92. Om hustrun h a r haft egen inkomst under ett antal år, så kommer även hon att få egen pension, och härigenom kommer i många fall procenttalet 100 att uppnås. Ett gift par kommer följaktligen att vid sin pensionering många gånger få en större inkomst än under åren dessförinnan. Häremot kan invändas att en fortskridande reallönehöjning kan medföra att de aktuella lönerna blir åtskilligt högre än lönen under den period, då den högsta inkomsten åtnjöts. Det bör emellertid å andra sidan ihågkommas att åtskilliga konsumtionsutgifter automatiskt bortfaller i samband med pensioneringen. Detta gäller exempelvis utgifter för resor till och från arbetet, för luncher på arbetsplatsen, för kläder ra. m. Man kan även peka på att näringsbehovet är väsentligt nedsatt på ålderdomen. Samtidigt växer visserligen behovet av vård och tillsyn, men härvidlag gestaltar sig behovet mycket olika för skilda personer. Även om det i och för sig kan synas tilltalande att gamla människor kan få leva mera ekonomiskt bekymmerslöst än tidigare i livet, så måste dock en avvägning ske mellan storleken av de resurser, som förbrukas av åldringarna och av andra kategorier bland de icke förvärvsarbetande. Särskilt kommer därvid barn och studerande ungdom in i bilden. Det kan i varje fall inte vara rimligt att barnfamiljerna och föräldrar till studerande ungdom genom avgiftsbelastningen erhåller ett försämrat läge, samtidigt som åldringarna erhåller ett kraftigt förbättrat. En annan viktig kritik mot det föreslagna obligatoriet består däri att kvinnorna har erhållit en i vissa hänseenden missgynnad ställning. Bland dem är det vanligt med åtskilliga års arbetsanställning i unga år. Bland annat genom den föreslagna reduktionsregeln för dem, som ej haft pensionsgivande inkomst efter 40 års ålder, skulle de enligt obligatorieförslaget i stor utsträckning gå miste om vad som för deras räkning inbetalats i pensionsavgifter. I detta sammanhang finns det anledning att också något beröra att kvinnorna i förslaget till en utbyggnad av folkpensioneringen h a r erhållit en egenartad behandling. Detta har bland annat tagit sig uttryck i att man förändrat relationen mellan de pensionsbelopp, som erhålls av två makar och av en ensamstående. Denna relation, som för närvarande utgör 1,6, föreslås skola sänkas till 1,5, och beredningen uttalar i detta sammanhang att denna förändring kan ske »utan att de giftas standard kan antagas bli lägre än den ogiftes». Detta är ett ogrundat påstående. I själva verket är det förbilligande utan sänkt standard som kan ske vid delat hushåll mycket obetydligt. Det hade funnits mera skäl att i likhet med

14 reservanten Broberg gå i motsatt riktning och sträva efter att pensionen för gifta närmar sig pensionen för ogifta. Även i övrigt företer folkpensionsförslaget egenheter, som sammanhänger med att man inte har lyckats frigöra sig från den gamla föreställningen om mannen som försörjare och om kvinnorna och barnen som försörjda. Man kan också peka på att barnpensionen höjts så obetydligt i jämförelse med ålderspensionen. I den aktuella situationen kan obligatoriet sägas innebära, att man inför ett slags tvångssparande samtidigt med ett löfte om en framtida förbättring av pensionerna. På kort sikt ter det sig tilltalande om man på så sätt kan räkna med att få ett större utrymme för angelägna och under senare tid eftersatta investeringsbehov, såsom för skolor, sjukhus, ålderdomshem, bostadsbyggande osv., vilka i sin tur skapar realekonomiska förutsättningar för den förbättrade ålderdomsförsörjningen. På goda grunder kan dock förmodas att vinsterna med förslaget i detta hänseende även på kort sikt är små, bland annat beroende på den minskade avsättning till pensioner, som kommer att ske bland dem som redan nu har sin pensionering ordnad. När de högre pensionsbeloppen skall börja betalas ut, kommer ökningen av fondbildningen att bli långsammare och på grund av befolkningens förskjutning mot högre åldrar att så småningom måhända helt upphöra. Det här ovan förda resonemanget leder fram till följande reviderade obligatorielinje. Obligatorieprincipen godtages, men pensionsbeloppen reduceras, så att den levnadsnivå, som uppnås vid pensionering i varje fall inte blir högre än den som uppnåddes under den förvärvsverksamma perioden i livet. Vid denna revision av pensionsbeloppen bör särskilt kvinnornas ställning i pensionshänseende beaktas; det kan inte finnas skäl att i så hög grad som skett låta dem intaga en särställning. Det minskade medelsbehov, som genom en sådan revision uppkommer, bör enligt vår mening i första hand utnyttjas för lindring av avgiftsbelastningen på barnfamiljerna. Detta kan ske genom en minskning eller ett borttagande av pensionsavgifterna för deras del, samtidigt som tilläggspensionen blir mera försäkringsmässigt underbyggd. Det bör emellertid även öppnas en viss möjlighet för den enskilde att efter eget val reglera graden av inkomstöverflyttning mellan å ena sidan de år då förvärvsförmågan är relativt hög men hans ekonomi belastas av barnförsörjning och å andra sidan de år då försörjningen måste baseras på pensionering. Detta mål kan enklast vinnas genom att ge barnfamiljerna rätt att inom vissa gränser göra kontantuttag ur sina genom arbetsgivarnas inbetalningar upplagda tillgodohavanden i pensionsfonden, i gengäld mot avstående från motsvarande pensionspoäng. En motsvarighet härtill finns för övrigt i flera av de nu existerande pensionssystemen, i det att kvinnor vid ingående av äktenskap har rätt att helt eller delvis uppbära sina tillgodohavanden. En sådan anordning kan visserligen synas möta betänkligheter i administrativt hänseende men under förutsättning att bestämmelserna utformas på ett schematiskt sätt bör det inte vara omöjligt att övervinna svårigheterna. Genom att medge en sådan rätt uppnår man två väsentliga fördelar, nämligen dels att man undviker att barnfamiljerna behöver få sin standard nedpressad och dels att man inför ett betydelsefullt moment av individuell valfrihet. En sådan individuell frihet i fråga om den s. k. livslönens fördelning på olika åldersskeden kommer nämligen ej att uppnås genom det av pensionsberedningens minoritet föreslagna »frivilliga» systemet. Huruvida en tillräcklig pensionsförsäkring i betryggande och effektiva former skulle erhållas, bleve där

15 beroende av inställningen dels hos majoriteten av de på varje avtalsområde arbetande löntagarna, dels hos motparten på arbetsgivarsidan, varvid konkurrensen från de arbetsgivare som på förut antytt sätt kunde erhålla yngre arbetskraft billigare genom ren kontantbetalning måste väntas begränsa möjligheterna att uppnå effektiva pensionsavtal. En helt individuellt varierad pensionsförsäkring med enbart individuellt bestämda avgifter och förmåner, sådan som föreslagits i reservation av h e r r Carlsson, bleve å andra sidan om möjligt ännu mera krånglig och dyrbar i administration, alldeles oavsett det förhållandet att det av lätt insedda psykologiska skäl ej heller kunde väntas bli praktiskt tillämpat i mera avsevärd omfattning. Den enklaste administrationen av ett system med individuell valfrihet i fråga om inkomsternas fördelning mellan närande och tärande livsperioder bör kunna uppnås, om arbetsgivarna generellt inbetalar likformiga avgifter, varefter den enskilde själv får bestämma huruvida den på så sätt förvärvade rättigheten skall begagnas under ålderdomen eller under de tidigare skeden, då standarden av andra skäl — nämligen familjeförsörjningsbördan — är svår att upprätthålla. Rätten för barnfamiljerna att i förväg utnyttja sina tillgodohavanden bör icke vara behovsprövad, utan enda kriteriet bör vara att vederbörande har minderåriga eller eventuellt studerande barn. Den som utnyttjat denna rätt skulle principiellt erhålla en lägre ålderspension än eljest, men man kan tänka sig att modifiera eller begränsa den reduktion av pensionen, som härigenom skulle uppkomma, detta för att härigenom i systemet direkt bygga in ett moment av förmåner för barnfamiljerna. Någonting dylikt synes så mycket mer motiverat, som det är på barnfamiljernas insatser för försörjning och fostran av nya generationer infriandet av utfästelsen om en i framtiden förbättrad ålderdomsförsörjning i sista hand beror. Barnfamiljerna borde också gynnas därigenom att man läte dem på gynnsamma villkor erhålla lån ur pensionsfonden för byggande av egnahem m. m. Genom en komplettering av obligatorieförslaget på angivet sätt får pensionssystemet ett inslag av ungdomssparande. För ungdomar kommer det att vara mycket mera tilltalande om de för deras räkning inbetalade medlen kan av dem utnyttjas redan inom ett eller annat årtionde, när de står mitt uppe i familjebildnings- och barnförsörjningsproblemen, än om de skall behöva vänta till en ålderdom, som de inte vet om de kommer att uppleva, innan de får någon glädje av de inbetalade avgifterna. Under hänvisning till det ovan anförda får vi anföra att enligt vår mening löntagarnas pensionsfråga bör lösas i enlighet med en på ovan angivet sätt reviderad och kompletterad obligatorielinje. En ytterligare reservant byråchefen Rosén).

i socialstyrelsen

(generaldirektörens

ställföreträdare,

Jag ansluter mig till vad byråchefen von Hofsten och tf byråchefen Björk anfört i deras särskilda utlåtande till och med det stycke (å föregående sida) som slutar med meningen: »Vid denna revision av pensionsbeloppen bör särskilt kvinnornas ställning i pensionshänseende beaktas; det kan inte finnas skäl att i så hög grad som skett låta dem intaga en särställning.» I det efterföljande resonemanget anser jag mig däremot inte kunna instämma. För min del vill jag icke sträcka mig längre än till att föreslå, att man undersöker möjligheterna för barnfamiljerna att på gynnsamma villkor få låna ur pensionsfonden för byggande av egna hem.

16 Riksförsäkringsans tälten

Riksförsäkringsanstalten begränsar sitt utlåtande till att omfatta den av pensionsberedningen enhälligt föreslagna utbyggnaden av folkpensioneringen (bottenpensioneringen) och den av beredningen i avdelning III föreslagna obligatoriska Påbyggnaden av ifrågavarande pensionering. De inom beredningen föreslagna frivilliga pensionssystemen synas nämligen i första hand böra bedömas utifrån andra synpunkter än dem, anstalten har att beakta. När anstalten i förevarande utlåtande hänför sig till pensionsförslaget, avses sålunda därmed förslagen om förstärkning av bottenpensioneringen och om obligatorisk påbyggnad på denna. Allmänna synpunkter. I utlåtande den 29 februari 1956 över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring uttalade riksförsäkringsanstalten betänkligheter mot det av utredningen framlagda förslaget i väsentliga avseenden. Vad beträffar försäkringstillhörigheten avvisade anstalten utredningens förslag, att inkomster av annat slag än av förvärvsarbete skulle vara pensionsgrundande. Däremot ställde anstalten sig icke helt avvisande till tanken att bygga upp en allmän pensionsförsäkring för förvärvsarbetande, ehuru anstalten var tveksam i fråga om de självständiga företagarnas tillhörighet till försäkringen, bl. a. med hänsyn till att dessa företagares inordnande i en dylik försäkring vore förenat med betydande svårigheter. Emellertid fann anstalten, att det av utredningen framlagda förslaget vore behäftat med sådana brister, icke minst av administrativ art, att ytterligare ingående utredning måste företagas, innan slutligt ställningstagande kunde ske i betydelsefulla frågor. De främsta anledningarna härtill vore, att utredningen icke tagit hänsyn till den väsentliga ändring i förutsättningarna för pensionsförsäkringen, som uppkommit genom införandet av den allmänna sjukförsäkringen, och överhuvudtaget ej beaktat, att behovet av en rationell samordning inom socialförsäkringen gjorde sig alltmera gällande. Erfarenheterna från sjukförsäkringsreformens genomförande hade — anförde anstalten vidare — visat, att stora svårigheter uppkommit till följd av att åtskilliga frågor angående såväl försäkringens organisation som förmånerna alltjämt varit olösta, då lagstiftningen beslutades. Det vore enligt anstaltens mening synnerligen angeläget, att det ytterligare utredningsarbete, som erfordrades för pensionsreformen, gjordes ingående och även utsträcktes till detaljer, innan beslut om densamma fattades. Vidare underströks vikten av att tiden för förberedelsearbetet icke bleve knapp och att den eller de myndigheter, som anförtroddes detta arbete, finge till sitt förfogande de resurser i fråga om personal m. m., som erfordrades för arbetets utförande. Enligt pensionsberedningens förslag skall den nuvarande folkpensioneringen tjäna som bottenpension i ett nytt pensioneringssystem, i vilket en obligatorisk tilläggspensionering skall ingå som påbyggnad på bottenpensioneringen. Genom denna konstruktion undanröjes, sedan inkomstprövningen inom folkpensioneringen i enlighet med beredningens intentioner småningom avvecklats, de svåra samordningsproblem i förhållande till folkpensioneringen, som gjort sig gällande, därest pensionsutredningens förslag till fristående pensionsförsäkring godtagits. Vidare måste det betecknas som ett framsteg i arbetet på en mera allmän tilläggspensionering att inkomster av kapital icke skola vara pensionsgrundande. Förslaget att begränsa tilläggspensioneringen till löntagare har onekligen starka praktiska skäl för sig. Ur administrativ synpunkt synes därjämte beredningens förslag, att de allmänna sjukkassorna skola utnyttjas för vissa uppgifter inom tillläggspensioneringen, i och för sig yara ett steg i rätt riktning.

17 Riksförsäkringsanstalten måste emellertid konstatera, att beredningen icke givits tid att bygga upp ett förslag, som varit så genomarbetat, att man kunnat bilda sig en uppfattning om dess praktiska hållbarhet. Viktiga avsnitt i pensionssystemet skola enligt beredningens förslag hänskjutas till särskild utredning. Så är fallet framför allt med invalidpensioneringen, och vad beträffar familjepensioneringen kommer denna i viss mån att bli beroende av hur invalidpensioneringen utformas. Samordningsproblemen gentemot den övriga socialförsäkringen ha visserligen varit föremål för viss uppmärksamhet vid beredningens arbete, men dessa spörsmål kunna, bl. a. på grund av det läge, i vilket de nyssnämnda invalid- och familjepensionsfrågorna lämnats, icke anses tillfredsställande genomlysta. Vidare måste understrykas, att — såsom i det följande närmare skall utvecklas — det för tillläggspensioneringen grundläggande problemet om tillhörighet till pensionssystemet fått en högst otillfredsställande lösning bl. a. såtillvida, att tillbörlig koordination saknas mellan beräkning av pensionsgrundande inkomst och avgiftsskyldighet. Dessa och vissa andra därmed sammanhängande frågor måste enligt anstaltens mening upptagas till förnyad bearbetning, innan ställning kan tagas till frågan om pensionssystemets uppbyggnad. Pensionsberedningen anser, att pensionsreformen bör kunna genomföras den 1 juli 1960. Dessförinnan skola betydelsefulla frågor ha utretts och föranlett statsmakternas ställningstagande. I fråga om invalidpensioneringen och därmed sammanhängande problem förutsattes dock, att utredningsarbetet icke kan slutföras i sådan tid, att därav föranledd lagstiftning hinner genomföras redan till samma tidpunkt. Riksförsäkringsanstalten tvivlar starkt på att allt erforderligt utredningsarbete samt bearbetningen av detta kan medhinnas inom de tilltänkta tidsfristerna. Även om så mot förmodan skulle vara fallet, håller anstalten för sin del före, att den erforderliga organisationen — vars utformning hör till de ännu outredda spörsmålen — icke hinner vara formerad och beredd vid den tidpunkt, då den skall börja fungera. Med hänsyn till vad riksförsäkringsanstalten sålunda funnit och nedan i vissa hänseenden närmare utvecklar måste anstalten uttrycka en bestämd varning mot att frågan om en obligatorisk tilläggspensionering blir föremål för en principproposition på grundval av nu föreliggande material. Den ekonomiska frågan. De samhällsekonomiska följderna av ett genomförande av beredningens förslag ligga utanför riksförsäkringsanstaltens bedömning. Anstalten anser sig dock böra framhålla, att anstalten icke kunnat undgå att taga intryck av den utredning i detta hänseende, som företagits inom konjunkturinstitutet (bil. 3 till betänkandet) och som, enligt vad anstalten kunnat finna, ger uttryck för en viss skepsis gentemot samhällets förutsättningar för att bemästra de påfrestningar i ekonomiskt avseende, som pensionsreformen otvivelaktigt måste innebära. Även om riksförsäkringsanstalten alltså överlåter åt den samhällsekonomiska expertisen att söka bedöma de ekonomiska problemen i stort, ser sig anstalten föranlåten att i förevarande sammanhang framhålla följande. Pensionsberedningen h a r i det remitterade betänkandet framhållit, att även andra betydande anspråk än pensionsreformen under en längre tid framåt komma att ställas på den offentliga verksamheten, exempelvis inom familjepolitikens, undervisningens, forskningens och sjukvårdens områden. Exemplen kunna förvisso mångfaldigas. Det måste, såvitt riksförsäkringsanstalten kan finna, inför ställningstagandet till spörsmålet om en social reform av den hittills i landet icke skådade storleksordning, varom h ä r är fråga, vara en kännbar brist, att något försök till totalplanering för alla dessa ändamål icke kunnat redovisas. I denna 2—704917

18 situation synes det angeläget, att pensionsreformen till en början icke tilltages i större format, kostnadsmässigt sett, än att en tillfredsställande marginal erhålles för tillgodoseendet i rimlig grad av a n d r a uppkommande behov. Redan ur denna synpunkt anser anstalten, att den av beredningen upplagda kostnadsramen för pensionsreformen bör beskäras. En reducering av kostnadsramen jämfört med beredningens förslag synes påkallad jämväl av följande skäl. Erfarenheterna från den allmänna sjukförsäkringen ger anledning till antagandet, att en reform av den art, som här åsyftas, från första början kommer att utsättas för starkt tryck från skilda håll i syfte att åstadkomma förbättringar i förmånerna. Redan u n d e r den återstående förberedelsetiden komma dylika tendenser att göra sig gällande och så kommer säkerligen att, sedan lagstiftningen trätt i kraft, vara fallet u n d e r en avsevärd tid framöver. Man vågar utan att göra sig skyldig till överdrift påstå, att pensionssystemet, när detta så småningom blivit mera slutligt utformat — om nu detta stadium någonsin kan anses uppnått — kommer att betydligt avvika från den principskiss, som från början uppdrages. Enligt all erfarenhet blir det synnerligen svårt att åvägabringa sådana ändringar, som innebära eller, om ej annat, av allmänheten uppfattas som försämringar i en tillerkänd förmån. Detta problem är i fråga om det föreliggande förslaget alldeles särskilt ömtåligt dels enär man icke på nuvarande stadium kan överblicka samordningsfrågorna och därför måste kalkylera med en viss risk — till en början — för överkompensationer inom socialförsäkringssystemet, och dels med hänsyn till de risker, som föreligga för en otillfredsställande avvägning av tillhörigheten till tilläggspensioneringen. Riksförsäkringsanstalten föreslår, med hänsyn till vad ovan sagts, att pensionssystemets kostnadsram till en början utsattes för beskärningar, vilka icke böra tagas till i underkant. Anstalten vill därför instämma i det av experten Broberg avgivna yttrandet. På skäl, som i n ä m n d a yttrande anförts, förordar alltså anstalten en begränsning av ensamstående pensionärs bottenpension till 2 700 kronor, sänkning av den för rätt till barnpensioner m. m. föreslagna åldersgränsen till 16 år, sänkning från 30 000 till 20 000 kronor av den förordade maximigränsen för beräkning av pensionsberättigande inkomst samt en betydande reducering av den enligt förslaget åsyftade kompensationsgraden. Vidare finner anstalten en viss minskning av änkepensioneringens omfattning i förhållande till förslaget böra företagas. Familjepensioneringen. Enligt pensionsberedningens förslag skall inkomstprövningen för änkepensionerna slopas, och änkepension skall utgå på en betydligt lägre åldersnivå än den nu tillämpade. Änkepension skall sålunda utgå till änkor, som vid mannens död varit minst 36 år; pensionsförmånerna skola utgivas i form av engångsbelopp till änkor, vilka vid mannens frånfälle voro yngre än 40 år. Så länge änkan har barn under 19 års ålder i hemmet, skall dock full änkepension utgå. Den i den nuvarande folkpensioneringen ingående änkepensioneringen syftar i huvudsak till att lätta de ekonomiska svårigheter, i vilka en änka blir ställd, om det visar sig, att hon har svårt att göra sig gällande i förvärvslivet, vare sig detta beror på att hon till följd av för hög ålder icke kan erhålla anställning eller på att minderåriga barns närvaro i hemmet utestänger henne från att ägna sig åt förvärvsarbete. Enligt riksförsäkringsanstaltens mening föreligga starka skäl för att låta änkepensioneringen även framgent fullgöra denna funktion av garanti för en viss minimitrygghet. Med hänsyn till behovet av att kunna avveckla inkomstprövningen synes dock denna målsättning böra jämkas såtillvida, att man i fortsättningen får röra sig med presumtionen, att kvinnor, som blivit änkor efter in-

19 trädet i ett visst åldersskikt, ha sådana svårigheter att försörja sig, att ett tillskott genom pensioneringen blir erforderligt. Ur dessa synpunkter förefaller den nuvarande gränsen alltför hög. Å a n d r a sidan är den av beredningen föreslagna 36-årsnivån alltför låg; det torde icke med fog kunna göras gällande, att en arbetsför 36-åring icke kan placeras på arbetsmarknaden, och några verkligt allvarliga svårigheter i detta hänseende torde icke heller kunna förutsättas föreligga i 40—45årsskiktet, i vart fall med nuvarande arbetsmarknadsläge. Som ytterligare argument för en gränsdragning vid högre åldersnivå kan anföras, att det måste te sig rent stötande för den ogifta delen av den kvinnliga befolkningen, att en relativt ung kvinna, som är fullt arbetsför, från folkpensioneringen erhåller ett tillskott till sin försörjning av det skälet, att hon förlorat en äkta make genom dödsfall. Enbart det förhållandet, att änkepensionering utan någon motsvarande åldersgräns förekommer inom andra existerande pensionssystem, bör enligt anstaltens mening icke vara avgörande för införandet av en motsvarande ordning inom folkpensioneringen. Vad riksförsäkringsanstalten h ä r anfört i fråga om änkepensionerna tar i första hand sikte på de änkor, som icke ha att draga försorg om underåriga barn. När det gäller de änkor, som ha dylika barn i hemmet, kan ett annat försörjningsbehov föreligga. Enligt anstaltens mening bör övervägas, i vad mån detta behov kan tillgodoses genom att barnpensionerna höjas. Såsom i ett tidigare avsnitt antytts skulle familjepensioneringen, därest pensionsberedningens förslag godtages, komma att utgöra ett provisorium i avvaktan på lösningen av vissa andra frågor. Med hänsyn härtill och under hänvisning till vad ovan anförts rörande änke- och barnpensionerna finner anstalten sig böra förorda, att familjepensioneringsfrågan underkastas fortsatt utredning i samband med övriga ännu olösta problemkomplex. Samordningsfrågorna. Beträffande samordningen med yrkesskadeförsäkringen har pensionsberedningen i avdelning II uttalat, att om pensionsreformen begränsas till den där förordade förbättringen av folkpensioneringen, anledning saknas att överväga en lösning av samordningsfrågan genom avveckling av yrkesskadeförsäkringen. I avdelning III har beträffande samordningsfrågorna vid införandet av obligatorisk tilläggspensionering anförts, att ett ställningstagande till frågan om ett avskaffande av yrkesskadeförsäkringen måste föregås av ingående överväganden samt att redan det förhållandet, att de allra flesta invalidlivräntorna enligt hittillsvarande yrkesskadeförsäkringslagstiftning avse invaliditetsgrader under den lägsta, som torde kunna komma i fråga inom en försäkring för invaliditet oberoende av dess orsak, synes utgöra ett tillräckligt skäl för att man tills vidare bör utgå från att förevarande samordningsproblem inte böra lösas genom att man avskaffar särskilda förmåner vid yrkesskada. Mot dessa ståndpunktstaganden från beredningens sida h a r riksförsäkringsanstalten intet att erinra. Vid tillkomsten av 1954 års yrkesskadeförsäkringslag framhöll riksförsäkringsanstalten vikten av att uppmärksamhet ägnades åt spörsmålen om samordning av invalidlivräntor och pensionsförmåner. Man finge räkna med att en långt gående samordning på detta område kunde aktualiseras vid reformeringen av pensionsförsäkringen. I 1954 års proposition (nr 60, s. 169) gavs till känna, att de av anstalten berörda samordningsspörsmålen ansåges böra tagas under närmare övervägande, sedan frågan om den allmänna pensionsförsäkringen hade bragts närmare sin lösning. De synpunkter, som i övrigt framlagts i pensionsberedningens betänkande med avseende på samordningen med yrkesskadeförsäkringen, utmynna icke i några preciserade förslag. Att h i t h ö r a n d e spörsmål sålunda ansetts kunna tills vidare

20 lämnas öppna, synes främst sammanhänga med att det fortsatta utredningsarbetet rörande invalidpensioneringen förutsatts bli så tidskrävande, att därav föranledd lagstiftning icke kan träda i kraft till den 1 juli 1960. När det gäller yrkesskadefall, som inträffat före den av pensionsberedningen föreslagna pensionshöjningen, har beredningen konstaterat, att risk för överkompensation föreligger. I dessa fall kan det — anför beredningen — icke komma i fråga att minska de förmåner, som följa av den vid tidpunkten för skadans inträffande gällande yrkesskadeförsäkringslagstiftningen. Beredningen anvisar inget annat korrektiv mot den uppkommande överkompensationen än att risken för dylik successivt minskar vid en penningvärdesförsämring. Vad beträffar samordningen i de nya yrkesskadefallen mellan ålderspension och invalidlivränta, synes det uppenbart, att bestämmelserna om reduktion av livränta efter 67 års ålder måste vara reviderade före den dag, då pensionsreformen i sina huvuddelar träder i kraft. Vad här sagts gäller även vid sammanträffande mellan efterlevandelivränta och efterlevandepension. Ett uppskjutande av ställningstagandet till de nämnda samordningsproblemen kan icke motiveras med invalidpensionsfrågans läge; samordningsbehovet gör sig nämligen gällande redan den dag, den nya ålders- och familjepensionslagstiftningen träder i kraft. Frånsett det ur allmänna synpunkter otillfredsställande i att icke till nämnda tidpunkt ha ernått en lösning av detta problem, bör framhållas vådan av att man, om samordningsfrågorna lösas först någon tid efter pensionsreformens ikraftträdande, då finner sig vara i ett läge, där samordning framstår som försämring av lagfästa förmåner. Den av riksförsäkringsanstalten sålunda påyrkade närmare utredningen angående samordningen med yrkesskadeförsäkringen blir än angelägnare, om en höjning sker av yrkesskadeförsäkringens nuvarande maximibelopp för den årliga arbetsförtjänstens beräkning. Den rätt till efterlevandelivränta, som enligt yrkesskadeförsäkringens nuvarande regler tillkommer änkor och vissa andra kvinnor, går vida utöver vad beredningen funnit skäl föreslå beträffande familjepensionerna. Livräntebestämmelserna äro också i stor utsträckning betydligt förmånligare än motsvarande regler inom skadeståndsrätten och i gällande pensionsreglementen för anställda i allmän och enskild tjänst. Riksförsäkringsanstalten håller av nu angivna skäl före, att en ingående översyn av yrkesskadeförsäkringens livränteregler bör ske i samband med den av anstalten föreslagna fortsatta utredningen rörande den allmänna familjepensioneringen. Även när det gäller samordningen mellan den allmänna sjukförsäkringen och folkpensioneringen har pensionsberedningen uttalat sig för att därmed sammanhängande spörsmål skola tagas upp först i samband med den fortsatta utredningen om invalidpensioneringen. Intill dess denna utredning lett till vederbörliga lagstiftningsåtgärder, anses den provisoriska lösning av förevarande samordningsproblem kunna godtagas, som efter förslag av socialförsäkringsutredningen beslöts vid 1955 års riksdag. I viss mån kan riksförsäkringsanstalten dela denna uppfattning. De redan existerande samordningsproblemen äro emellertid enligt riksförsäkringsanstaltens mening så brännande, att ett fortsatt uppskjutande av deras lösning måste betecknas som högst olyckligt. I vart fall anser anstalten, att dessa spörsmål måste behandlas oberoende av invalidpensionsfrågans lösning, därest denna skulle fördröjas utöver den tid, som beredningen därför avsett. Folkpensionsavgiften. Pensionsberedningen har (sid. 49) upptagit frågan om höjning av minimiinkomsten för skyldighet att erlägga folkpensionsavgift. Frågan

21 om en sådan höjning bör, enligt vad beredningen anfört, anstå, till dess statsmakterna tagit ställning till ett av 1956 års kommunalskatterevision avgivet förslag om nya ortsavdrag och en av nämnda revision förutsatt utredning rörande konsekvenserna av en motsvarande ändring inom sjukförsäkringen. Riksförsäkringsanstalten får erinra, att anstalten den 4 januari 1957 i utlåtande över revisionens betänkande anfört sina synpunkter på denna fråga. Vid de fortsatta övervägandena synes jämväl det av pensionsberedningen (sid. 50) upptagna spörsmålet om befrielse från sjukförsäkringsavgift kunna behandlas. Tillhörigheten till tilläggspensioneringen och därmed sammanhängande frågor. Den obligatoriska tilläggspensioneringen bör, säger pensionsberedningen, avse allenast inkomst av tjänst hos annan. Beredningen ingår därefter på frågan om vilka inkomster, som utifrån denna ståndpunkt skola vara pensionsgrundande. Sedan beredningen fastslagit, att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet är normgivande för den allmänna sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen, samt att det icke är möjligt att utan icke önskvärda konsekvenser frångå detta arbetstagarbegrepp inom ifrågavarande båda försäkringar, finner beredningen, att samma arbetstagarbegrepp helst bör användas även inom tilläggspensioneringen. Vid sin fortsatta utveckling av problemet kommer beredningen emellertid fram till att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet endast bör ifrågakomma vid avgiftsberäkningen. Däremot anses det skatterättsliga begreppet inkomst av tjänst böra begagnas för bestämmandet av den pensionsgrundande inkomsten. Härvid skola dock å ena sidan pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd icke beaktas, medan å andra sidan inkomst av skogskörslor — f. n. i allmänhet beskattade under inkomst av jordbruksfastighet — i vissa fall skola grunda rätt till pension i vad avser den del av ersättningen, som enligt avtal »eller enligt ortens sed» anses belöpa på köraren personligen. Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet anses kunna användas för pensionsberäkningen endast under förutsättning, att man tillämpar ett pensionsklassystem av samma art som sjukpenningklassystemet i den allmänna sjukförsäkringen. Härom anför beredningen vidare: »Ett sådant klassystem skulle emellertid i alltför hög grad avvika från alla hittills tillämpade typer av tjänstepensionering. Sålunda skulle en mycket liten inkomständring i gränsskiktet mellan två klasser föranleda en ökning eller minskning av den pensionsgrundande inkomsten, som ej svarade mot inkomständringen. Det kan vidare nämnas, att ett pensionsklassystem skulle medföra administrativa fördelar av betydenhet endast om det helt samordnades med sjukpenningklasssystemet. Detta skulle emellertid kräva omfattande ändringar i sjukförsäkringen. Med hänsyn till det anförda kan ett pensionsklassystem inte förordas.» Pensionsberedningen förordar sålunda skilda tjänsteinkomstbegrepp för avgiftsoch pensionsberäkningarna. Visserligen finner beredningen detta icke fullt tillfredsställande, men den anser, att detta förhållande icke behöver föranleda några större betänkligheter, enär begreppen »i det väsentliga» sammanfalla och arbetsgivaravgiften föreslås ha »kollektiv» karaktär. I fortsättningen har pensionsberedningen linjerat upp två från varandra skilda system för pensions- och avgiftsberäkningarna. De för pensionsberäkningen erforderliga uppgifterna skola hämtas ur de pensionsberättigades självdeklarationer, förtecknas hos de lokala skattemyndigheterna och därefter överlämnas till de allmänna sjukkassorna. Sistnämnda organ skola »bestämma och registrera» den pensionsgrundande inkomsten. Det anses förenat med stora fördelar, om sjukkassorna inkopplas på detta sätt, bl. a. enär sjukkassornas behov av kontroll i fråga om sjukpenningklassplaceringen därigenom skulle kunna tillgodoses samt med hänsyn till att felaktigheter vid taxe-

22 ringen skulle kunna tillrättas genom utnyttjande av sjukkassornas eget material beträffande den taxerade. Avgifterna avses skola uttagas såsom »kollektiva» arbetsgivaravgifter. Detta skall tills vidare ske genom riksförsäkringsanstalten under viss medverkan av de lokala skattemyndigheterna. Debiteringen — som samtidigt skall verkställas för arbetsgivarbidrag till sjuk- och moderskapsförsäkringarna, byggnadsforskningsavgifter samt yrkesskadeförsäkringsavgifter till riksförsäkringsanstalten — skall i fråga om arbetsgivare med mer än en arbetare ske på basis av uppgifter, vilka skola lämnas av arbetsgivarna och i vilka de totala löneuppgifterna angivas men däremot icke lönesumman för varje enskild arbetstagare. För arbetsgivare med högst en årsarbetare skall debitering ske av riksförsäkringsanstalten med tillämpning av den schablonmetod, som f. n. tillämpas av anstalten för s. k. mindre arbetsgivare. Mot det föreslagna systemet kunna bl. a. följande erinringar göras. 1) Under inkomst av tjänst skola enligt gällande regler (anvisningarna å självdeklarationsblanketten) upptagas »intäkter av tjänst, stadigvarande eller tillfälligt uppdrag, annan fast eller tillfällig anställning, tillfälligt bedriven vetenskaplig, litterär, konstnärlig o. d. verksamhet, annan verksamhet av tillfällig natur (avlöning m. m.; naturaförmåner; vid kommunal eller enskild tjänst anvisad representations-, rese- eller beklädnadsersättning)». Till naturaförmåner räknas icke endast fri kost, bostad och beklädnad utan även nyttjande av bil utom tjänsten. Undersöker man nu i vilken utsträckning pensionsberedningens målsättning, att tilläggspensioneringen bör avse allenast inkomst av tjänst hos annan, realiseras genom anlitande av det skatterättsliga inkomstbegreppet, finner man följande. Visserligen täcker det skatterättsliga tjänsteinkomstbegreppet de inkomster av tjänst hos annan, som beredningen enligt sin principiella målsättning velat göra pensionsgrundande, nämligen framförallt löner i egentlig mening, naturaförmåner såsom kost, bostad och beklädnad samt traktamenten i den utsträckning dessa i själva verket äro avsedda att utgöra en del av löneförmånerna. I övrigt är emellertid detta inkomstbegrepp tillämpligt på en mångfald förvärvskällor, vilka med hänsyn till beredningens målsättning måste anses vara i sammanhanget ovidkommande. Förmånen att nyttja bil utom tjänsten måste exempelvis betraktas som väsensfrämmande för pensioneringens syften, likaså representationsmedel. Vidare måste framhållas, att det, när det gäller uppdrag, bisysslor m. m., föreligger betydande svårigheter att avgöra, huruvida dessa ingå som ett led i uppdragstagarens rörelse eller närmast ha karaktär av arbetsanställning; en mångfald till denna grupp hörande inkomstkällor befinna sig därför inom ett konturlöst område mellan »inkomst av tjänst» och »inkomst av rörelse». Vad beträffar »tillfälligt bedriven vetenskaplig, litterär, konstnärlig o. d. verksamhet» och »annan verksamhet av tillfällig natur», torde dessa förvärvskällor regelmässigt vara av sådan art, att det är utslutet att räkna med tillvaron av en arbetsgivare i egentlig mening; i allmänhet torde det i dessa fall vara fråga om en förvärvsverksamhet, som skäligen kan betraktas som rörelse, ehuru måhända förutsättningarna för avgivande av deklaration under »inkomst av rörelse» icke klart föreligga. Anstalten vill alldeles särskilt understryka nackdelarna av att intäkter av »annan verksamhet av tillfällig natur» skola få bli pensionsgrundande. Till denna inkomstgrupp, som enligt vad anstalten kan förstå införts under »inkomst av tjänst» för att utgöra ett allmänt uppsamlingsställe av diversetyp för deklarationen i dess helhet, synes i alltför stor utsträckning kunna hänföras för pensionsreformens syften ovidkommande inkomster. Pensionsberäkningens anknytning till det skatterättsliga tjänsteinkomstbegrep-

23 pet leder således enligt riksförsäkringsanstaltens mening i och för sig till synnerligen otillfredsställande resultat och detta även om under »inkomst av tjänst» endast deklareras de inkomster, som enligt skattesystemet rätteligen höra dit. Än väsentligare är emellertid, att någon kontroll från skattemyndigheternas sida icke torde ske, huruvida en under denna rubrik uppgiven inkomst verkligen skolat upptagas därstädes. För skattemyndigheterna torde det nämligen i stor utsträckning vara likgiltigt under vilken rubrik en inkomst placeras i självdeklarationen; för dem torde huvudsaken vara, att inkomsten överhuvudtaget uppgivits. Någon verksamhet i syfte att kontrollera inkomsternas rätta placering under självdeklarationens inkomstgrupper synes ej heller vara påtänkt i förevarande sammanhang. De här påpekade förhållandena öppna uppenbarligen vägen för en mängd samhällsmedlemmar att på deklarationsblanketten felaktigt i lämplig omfattning omdirigera inkomster till rubriken »inkomst av tjänst». Såvitt riksförsäkringsanstalten kan förstå, har man att förutse ett omfattande missbruk av pensionssystemet genom åtgärder av detta slag. Mot bakgrunden av vad här anförts finner riksförsäkringsanstalten, att det skatterättsliga tjänsteinkomstbegreppet är otjänligt för tillgodoseende av pensionsreformens syfte. 2) Pensionsberedningen förordar, att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet skall vara normgivande vid avgiftsdebiteringen. Det uppgives, att detta begrepp »i det väsentliga» motsvarar det skatterättsliga tjänsteinkomstbegreppet. För riksförsäkringsanstalten ter sig emellertid en sådan uppfattning närmast oförklarlig. Vittgående skiljaktigheter råda helt visst mellan de olika begreppen. Vid tillämpningen av de av beredningen förordade reglerna komma otvivelaktigt pensionsgrundande inkomster att i mycket stor utsträckning saknas i debiteringsunderlaget. Detta innebär, att en mängd samhällsmedlemmar •— av vilka åtskilliga äro att betrakta som egna företagare — komma att erhålla pension utan att på berörda inkomster grundade avgifter kunna uttagas. Denna självpensionering på andras bekostnad kommer av orsaker, som riksförsäkringsanstalten framhållit under punkt 1, att öka i omfång genom kontrollsystemets ofullständighet. En dylik brist på överensstämmelse mellan förmånsberäkning och avgiftsdebitering, som i viss utsträckning kan godtagas inom en grundläggande försäkring, måste enligt anstaltens mening vara helt förkastlig inom en tilläggspensionering av förevarande slag. 3) Pensionsberedningen avvisar tanken på att använda det civilrättsliga arbetstagarbegreppet för pensionsberäkningen under förebärande, att en sådan ordning förutsätter ett pensionsklassystem och att ett sådant system av vissa skäl icke kan förordas. Riksförsäkringsanstalten kan icke finna, att beredningens argumentering på denna punkt är tillräckligt underbyggd. Enligt anstaltens mening saknas grund för påståendet, att det civilrättsliga arbetstagarbegreppets användning för pensionsberäkningen förutsätter förekomsten av ett pensionsklassystem. Med tillämpning av detta arbetstagarbegrepp har i stort sett hela det befolkningsmateria], som skulle omfattas av tilläggspensioneringen, registrerats för erhållande av tillläggssjukpenning. Om man beslutar sig för att begagna samma arbetstagarbegrepp för pensionsberäkningen — vilket från de synpunkter, som angivits under punkterna 1 och 2, synes utomordentligt angeläget — kan man således med utnyttjande av sjukkassornas material sortera fram de personer, vilka skola tillhöra tillläggspenpensioneringen. Ett sådant förfaringssätt skulle utgöra ett viktigt steg fram emot en sanering av tillhörigheten till pensioneringen och en sammanknytning av dennas inkomst- och avgiftssidor.

24 Sedan sålunda arbetstagarna i civilrättslig mening blivit framsorterade, behöva givetvis de pensionsgrundande inkomsterna icke bestämmas jämlikt sjukpenningklassplaceringen. Någon större orättvisa mot de pensionsberättigade borde dock enligt riksförsäkringsanstaltens mening icke uppkomma, därest den pensionsgrundande inkomsten bestämdes till mittbeloppet i varje sjukpenningklass. Med tanke på att pensionen slutligt skall bestämmas med hänsyn till de femton »bästa» åren kan förutsättas, att överkompensation och underkompensation i stort sett utjämna varandra. 4) Pensionsberedningens påpekande, att sjukkassornas möjligheter till kontroll av sjukpenningklassplaceringen avsevärt ökas genom att kassorna erhålla tillgång till deklarationerna, är givetvis riktigt. Däremot betvivlar riksförsäkringsanstalten, att sjukkassornas material i någon nämnvärd utsträckning kan användas vid bearbetningen av självdeklarationcrna i och för skattetaxering ävensom pensionsberäkning enligt beredningens förslag. Förutsättningarna härför begränsas nämligen starkt just av det förhållandet, att skattesystemet och sjukförsäkringen röra sig med tjänsteinkomstbegrepp av sinsemellan olika konstruktion. 5) Beredningen föreslår, att de allmänna sjukkassorna skola bestämma den pensionsgrundandc inkomsten. Underlaget för denna åtgärd skall utgöras av taxeringsmyndighetens uppgifter om å ena sidan inkomster och å andra sidan de avdrag, som skola verkställas å dessa inkomster för att få fram den pensionsgrundande inkomsten. Med dessa båda uppgifter — vilka f. ö. lika väl kunde av taxeringsnämnden subtraheras till ett belopp — synes utrymme icke finnas för någon som helst bedömning i sjukkassan. Det förefaller närmast, som om beredningen tänkt sig, att sjukkassan skall fastställa taxeringsnämndens beräkningar, därest icke kassan, i samarbete med taxeringsnämnden, med hänsyn till sitt eget material beträffande den taxerade finner anledning att taga upp frågan om deklarationens riktighet till närmare skärskådande. Väsentliga förutsättningar för en sådan granskning av deklarationen saknas dock, såsom anstalten under punkt 4 visat. 6) Pensionsberedningen synes ej ha observerat, att de under »inkomst av tjänst» redovisade löneförmånernas storlek i betydande utsträckning influeras av sjukpenningavdrag, som verkställas hos statliga och kommunala myndigheter och även i icke obetydlig utsträckning inom det privata näringslivet. Följderna av dessa avdrag illustreras av följande exempel från det statliga området. En tjänsteman i 11 löneklassen å ortsgrupp 5 är sjukskriven hela året och uppbär under denna tid den lägre sjukpenningen. Från staten erhåller han — tjänstledighetsavdraget förutsattes i exemplet utgöras av A-avdrag — totalt ca 4 250 kronor. Har samma tjänsteman under året varit utförsäkrad, erhåller han däremot från staten ca 8 450 kronor, men han får ingen sjukpenning från sjukkassan. Det synes emellertid oskäligt att göra åtskillnad mellan dessa båda fall i fråga om den pensionsgrundande inkomstens storlek. 7) Det för debitering och uppbörd av arbetsgivaravgift föreslagna systemet kräver ytterligare bearbetning. Bl. a. kan framhållas följande. Enligt beredningens förslag skall avgiften beräknas per anställd årsarbetare, varmed avses en arbetskraft, som varit anställd hela året på heltid. Samtliga arbetstagare (anställda på heltid, deltid eller begränsad del av året) hopsummeras efter sin genomsnittliga arbetstid i förhållande till normalarbetstiden. Från den totala lönesumman avdrages ett belopp, som skall motsvara vad som anses betingat av den för tilläggspensioneringen förordade minimigränsen av 3 000 kronor. Har en arbetsgivare under ett år sysselsatt sammanlagt 62/3 årsarbetare, skall, enligt beredningens exemplifiering, avgiften beräknas å lönesumman mins-

25 2

kad med (6 / 3 X 3 000) 20 000 kronor. Härtill kan göras den anmärkningen, att arbetsgivaren obehörigen kan öka dessa 3 000-kronorsavdrag genom att som helårsarbetare upptaga arbetstagare, som i realiteten varit anställda under endast en del av året eller på deltid. Någon kontroll till avvärjande av dylika åtgärder synes icke möjlig, enär hans uppgifter i övrigt endast omfatta de sammanräknade lönebeloppen. 3 000-kronorsavdraget kan således komma att utnyttjas fullt ut även för mindre arbetskraft än som motsvarar en helårsarbetare; likaså kan för en arbetstagare, som har anställning på flera håll under året, flera fulla 3 000-kronorsavdrag göras. Den främsta källan till riksförsäkringsanstaltens kännedom om vilka arbetsgivare, som finnas i landet, utgöres av de uppgifter, som skola lämnas å mantalsblanketten rörande anlitad arbetskraft. Med ledning av dessa uppgifter upprätta de lokala skattemyndigheterna arbetsgivarförteckningar, vilka översändas till anstalten. Inom denna finnes ett arbetsgivarregister, som upplagts huvudsakligen på basis av detta material. Enligt beredningens förslag skola dessa arbetsgivarförteckningar avskaffas. De lokala skattemyndigheterna, vilka skola registrera arbetsgivarna inom sina respektive tjänstgöringsområden, skola innan det nya systemet börjar tillämpas erhålla uppgifter å arbetsgivarna från riksförsäkringsanstalten. Såvitt anstalten kunnat finna, är det beredningens avsikt, att skattemyndigheterna därefter själva skola komplettera sina arbetsgivarregister med ledning av självdeklarationerna och eventuellt övrigt tillgängligt material. Enligt anstaltens mening blir det dock även i fortsättningen erforderligt att erhålla uppgifter, motsvarande dem, som nu inflyta via mantalsskrivningen, åtminstone i fråga om sådana arbetsgivare, vilka ej äga verkställa avdrag i sina deklarationer för löneutgifter. I sitt utlåtande över pensionsutredningens betänkande underströk riksförsäkringsanstalten vikten av att de allmänna sjukkassorna — därest de i anslutning till pensionsreformen skulle anförtros nya arbetsuppgifter av kvalificerad natur — bleve föremål för översyn i syfte att göra dem väl rustade för sin verksamhet. Bl. a. syntes den redan i samband med tillkomsten av den allmänna sjukförsäkringen diskuterade frågan om avveckling av systemet med dubbla sjukförsäkringsorgan (lokal- och centralsjukkassor) böra upptagas till prövning. Riksförsäkringsanstalten vill här starkt u n d e r s t ^ k a angelägenheten av att en sådan översyn företages innan sjukkassorna anförtros uppgifter inom pensioneringen. Vad beträffar riksförsäkringsanstaltens egen organisation förutsätter anstalten, att anstalten i sinom tid erhåller tillfälle att precisera sina behov av ökade resurser. Under hänvisning till vad riksförsäkringsanstalten ovan i olika hänseenden anfört förordar anstalten, att frågan om tilläggspensioneringens konstruktion liksom övriga här redovisade problem göras till föremål för en ny utredning.

Pensionsstyrelsen Allmänna sgnpunkter. Sedan den första pensionsutredningens principbetänkande avgivits och åt en ny pensionsutredning uppdragits att med principbetänkandet som grund utarbeta ett detaljerat förslag, framlade utredningen hösten 1955

26 ett slutbetänkande. Då i detta väsentliga frågor ej utretts, påbörjades en översyn och komplettering av detsamma redan innan remissbehandlingen ännu hade avslutats. Resultatet av denna översyn föreligger i allmänna pensionsberedningens förevarande betänkande angående förbättrad pensionering. Enligt direktiven har det bl. a. ankommit på beredningen att framlägga förslag rörande den inverkan som pensionsutredningens förslag skulle få eller lämpligen borde få på andra pensionsanordningar samt på utformningen av folkpensioneringen, sjukförsäkringen, yrkesskadeförsäkringen och annan socialförsäkring, ävensom att närmare undersöka alternativa lösningar av pensionsfrågan. För de förslag som komme att framläggas har det ankommit på beredningen att, i den mån så funnes påkallat, utarbeta författningsbestämmelser. Beredningens arbete borde enligt direktiven bedrivas med all möjlig skyndsamhet. Uppenbarligen under trycket härav har beredningen ansett sig böra avgiva sitt betänkande utan att ha hunnit ta ställning till eller ens påbörja utredning av vissa i uppdraget ingående väsentliga frågor av materiell och administrativ natur. En annan följd av forceringen är att motiveringen för framlagda betydelsefulla förslag i allmänhet blivit ytterst knapphändig. Beredningens forcerade behandling av sitt ämne medför givetvis stora svårigheter för remissorganen att ta ställning till de uppställda problemen. Svårigheterna förstoras ytterligare genom den alltför knappt tilltagna remisstiden. Densamma har omöjliggjort för pensionsstyrelsen icke blott att företaga den granskning av betänkandet som med hänsyn till de utomordentligt viktiga spörsmål varom här är fråga borde legat i sakens natur utan även att bidraga med de kompletterande utredningar och beräkningar som torde vara behövliga om ett beslut skall kunna grundas på betänkandet. Härtill återkommer styrelsen i det följande. Ej heller har den knappa tiden medgivit att utlåtandet givits den utformning som styrelsen skulle funnit önskvärd. Styrelsen skulle ansett det värdefullt om styrelsen kunnat bereda den lokala förvaltningen — pensionsnämnder och styrelsens ortsombud — ävensom fullmäktige för folkpensioneringsfonden tillfälle att yttra sig i ärendet. På grund av den knappa remisstiden har detta av styrelsen bedömts som meningslöst. Vid ärendets handläggning inom pensionsstyrelsen, därvid styrelsen i huvudsak följt den ordning vari beredningen behandlat spörsmålen, har följande synpunkter framkommit. Synpunkter

på pensioneringsmetod

och

finansiering.

I sitt yttrande den 29 februari 1956 över pensionsutredningens slutbetänkande tänkte sig pensionsstyrelsen i första hand en väsentligt förbättrad folkpensionering och en därpå grundad frivillig påbyggnad. Angående skälen härför får styrelsen hänvisa till yttrandet i fråga. Varken det av beredningen utgivna sammandraget av remissyttrandena (SOU 1956:31) eller beredningens överväganden i förevarande betänkande har föranlett styrelsen att ändra ståndpunkt härutinnan. Visserligen kan också invändningar göras mot en frivillig påbyggnad på folkpensioneringen, men enligt styrelsens uppfattning talar alltjämt övervägande skäl, framför allt samhällsekonomiska, för att pensionsfrågan löses på detta sätt. Och givetvis finns inga hinder av principiell natur för att göra en sådan försäkring i huvudsak lika effektiv som en obligatorisk om löntagarna själva vill ta de ekonomiska konsekvenserna därav. Härutöver må följande anföras. Det torde vara ytterst få som bestrider att det föreligger ett naturligt samband mellan avvägningen av lön och pension. En dylik avvägning sker regelmässigt inom det statliga och kommunala området vars pensionering ofta brukar

27 uppställas som mönster för andra. I stort sett har avvägningen här skett på det sättet att lönen, med hänsyn bl. a. till pensioneringen, bestämts lägre än inom det fria näringslivet. Man lärer näppeligen kunna påstå att drivkraften till löneförhöjningar brukar utgå från löneläget inom den statliga eller kommunala sektorn, snarare torde väl förhållandet vara det motsatta. För stat och kommun har som nyss nämnts möjlighet förelegat att fördela den som skälig ansedda standardförbättringen mellan lön och pension; på detta område är det ju arbetsgivaren som i sista hand ensam avgör hithörande frågor. Inom det fria näringslivet bestämmer arbetsgivare och arbetstagare själva löneläget med stridsmedlen lockout och strejk som yttersta påtryckning om resultatet ej skulle bli det önskade. Såvitt angår tjänstemän finns dessa påtryckningsmedel inte inom den statliga och kommunala sektorn. Man synes icke tagit tillräcklig hänsyn till angivna förhållanden när man tar de statliga och kommunala pensionsbestämmelserna som utgångspunkt och hävdar att, med samma rätt som de stats- och kommunalanställda tjänstemännens förhållanden regleras i offentligrättslig ordning, så bör även en motsvarande pensionering för övriga samhällsmedlemmar underkastas sådan reglering. Det finns inom den fria sektorn inga garantier för att lönen avvägs så att tillräcklig hänsyn tas till de pensionsutfästelser samhället genom en obligatorisk löntagarpensionering utfäst. Om en lönenivå inom den fria sektorn skulle ligga högre än vad som med hänsyn till den lagfästa löntagarpensionen vore lämpligt ur samhällsekonomisk synpunkt, skulle denna lönenivå även få verkningar på lönesättningen inom det statliga och kommunala området med påföljd att även där samordningen av lön och pension kunde komma att förryckas. Konsekvenserna av att löntagarnas pensioner reglerades i offentligrättslig form skulle från de ovan angivna utgångspunkterna bli att, som fallet är på det statliga och kommunala området, även lönen bestämdes av någon annan än parterna gemensamt, en konsekvens som väl flertalet i vårt land skulle anse synnerligen olycklig. Av vad styrelsen anför i det följande framgår — om man tar hänsyn till långtidsutredningens betänkande den 11 december 1956 och jämväl beaktar vissa utgifter som utredningen ej kunnat ta hänsyn till — att det inte ens med utredningens mest optimistiska alternativ inom de närmaste åren torde finnas utrymme för någon löneförhöjning ifall pensionsberedningens förslag skulle realiseras. Finns det verkligen någon som tror att ett lönestopp är praktiskt genomförbar politik? I varje fall torde förhållandet med all önskvärd tydlighet visa att varje påbyggnad på en skäligt avvägd botten- eller folkpension bör, så länge arbetsgivare och arbetare har rätt att själva bestämma löneläget, avgöras i samband med löneförhandlingarna så att båda parterna känner sitt direkta ansvar för dessa frågor som en enhet men också för ändringar därutinnan om man till äventyrs skulle ha förlyft sig på någondera. Härtill kommer att det ligger i linje med ett någorlunda fritt näringsliv samt arbetsgivares och arbetstagares gemensamma ansvar för dess utveckling att de tillgångar som skapas inom företagen, i den mån detta är möjligt, stannar inom desamma. Härför finns inga garantier i det föreslagna obligatoriet. Styrelsen diskuterade i remissyttrandet den 29 februari 1956 olika möjligheter för en obligatorisk pensionering, alternativ som ej alls eller endast ofullständigt behandlats eller utretts av beredningen. I detta sammanhang framhöll styrelsen bland annat att med pensionsutredningens slutliga förslag skulle svenska folkets pensionsfråga för framtiden — bortsett från yrkesskadeförsäkringspensioner och pensioner utgående på grund av tjänst eller eljest — bli löst med utgångspunkt från två väldiga, av varandra praktiskt taget oberoende pensioneringssystem:

28 en obligatorisk och allmän folkpensionering samt en obligatorisk och allmän pensionsförsäkring. Att en sådan anordning vore olämplig materiellt och otymplig administrativt fann styrelsen ligga i öppen dag. Ansågs den nuvarande folkpensioneringen inte tjänlig eller inte utvecklingsduglig som grund för kommande generationers pensionering, borde den snarast möjligt avskaffas och endast bibehållas som övergångsform för nuvarande folkpensionärer och för dem av den aktiva generationen som inte alls eller i endast otillräcklig omfattning kunde komma i åtnjutande av en allmän pensionsförsäkrings förmåner. Slopade man folkpensioneringen som pensionsform och i stället ginge in för en på individuella avgifter grundad allmän pensionsförsäkring, borde man vid dess uppbyggnad rent formellt sett ta som förebild 1913 års lagstiftning om allmän pensionsförsäkring, vilken förutom en pension grundad på avgifter innehöll ett slags minimipension för dem som hade inga eller obetydliga inkomster. Med en dylik anordning skulle man vinna en verklig samordning på det materiella planet åtminstone mellan två eljest fristående pensioneringssystem och på köpet en lösning av flera andra mycket viktiga formella spörsmål, vilkas samordning eljest endast bleve en halvmesyr. Någon sådan av styrelsen skisserad anordning har beredningen ej föreslagit. Enligt styrelsens uppfattning bör, om man skall gå in för en obligatorisk löntagarpensionering, densamma läggas på det sätt som sålunda angivits. Det kan inte finnas något formellt hinder att ordna en på avgifter baserad obligatorisk pensionsförsäkring för i första hand löntagare men med en bottenpensionering för alla som av en eller annan anledning inte kommer upp till en försörjningsduglig löntagarpension. För dem som inte genom arbetsgivaren betalat in avgifter för sin pensionering måste man då givetvis finna en annan finansieringsgrund för bottenpensionen än den av beredningen föreslagna. Detta problem kan inte vara olösligt. Med hänsyn till den korta remisstiden, som omöjliggjort mera ingående utredningar och beräkningar, kan här endast ett mera skissartat förslag framläggas. Spörsmålet är emellertid av den vikt att det måste lösas, åtminstone i princip, innan beslut fattas i själva pensionsfrågan. Om systemet skall kunna genomföras går det givetvis inte att åstadkomma någon sorts millimeterrättvisa, utan praktiska men därmed också schematiska regler måste eftersträvas. Det torde inte innebära alltför stora svårigheter för taxeringsmyndigheterna att med ledning av bl. a. arbetsgivarnas uppgifter om utbetalade lönebelopp avgöra i vad mån deklaranterna under beskattningsåret varit löntagare eller icke löntagare. I den mån vederbörande inte varit löntagare blir han påförd avgift till bottenpensioneringen så avvägd, att den jämte eventuell arbetsgivaravgift i huvudsak täcker kostnaderna för bottenpensionens finansiering. Pensionsavgifter bör i princip endast påföras personer med sådan inkomst att de som regel kan antas kunna betala dem, men givetvis inte löntagare vars avgifter för löntagarpensioneringen inklusive hela bottenpensionen erlägges i annan ordning. I princip borde avgifternas storlek göras oberoende av inkomsten, eftersom bottenpensionen skall vara lika för alla, men praktiska skäl, bl. a. för att förhindra alltför stora tröskelproblem, kan tala för en avtrappning nedåt för personer med lägre inkomst än nyss berörts. Pensionen för icke löntagare, för vilka tillräcklig pensionsavgift ej kunnat debiteras eller uttas, borde finansieras genom en, eventuellt flera, indirekta konsumtionshindrande skatter. En sådan finansieringsmetod skulle ligga i linje med pensioneringens idé; vill man skaffa möjligheter till ökad konsumtion för den icke aktiva delen av befolkningen måste den aktiva inskränka sin. Dessa indirekta skatter borde uttryckligen rubriceras som pensionsskatter och endast gå till pen-

29 sionernas finansiering. För att ur andra synpunkter undvika ogynnsamma verkningar av desamma borde de ej få tas i betraktande vid uppgörande av levnadskostnads- eller pensionsindex. En pensionsskatt likartad med under krigsåren gällande omsättningsskatt skulle i nuläget givit en inkomst som kan uppskattas till 800 milj. kr. Hur kostnaden för bottenpensioner åt hustrur skall finansieras kan diskuteras. För hustrur som är löntagare bör givetvis avgifter erläggas på samma sätt som för andra löntagare. För övriga hustrur skulle kunna övervägas att finansiera pensionen till en del genom avgifter och i övrigt genom indirekt pensionsskatt. En dylik anordning torde emellertid i icke ringa grad komplicera systemet. Fråga är därför om man inte borde överväga att för hustrur som ej är löntagare helt finansiera pensionen genom indirekt pensionsskatt. I så fall borde hustrur som är löntagare icke påföras särskild pensionsavgift till bottenpensioneringen. Genom ett sådant system skulle i stort sett ingen samhällsgrupp få betala den andres pensionering. Endast hustrupensioner och pensioner åt personer som aldrig haft någon inkomst eller vars inkomst under någon tid ej medgivit uppbyggandet av den beräknade pensionen skulle helt eller delvis betalas av samtliga medborgare genom den individuella pensionsskatten. För att pensioneringskostnaderna skulle kunna klarare överblickas och för att bättre kunna bedöma finansieringen av desamma borde en särskild pensionsbudget uppläggas, där bl. a. den indirekta pensionsskatten skulle upptas som inkomst. På detta sätt skulle det också bli lättare att bedöma hur stor pensionsskatt som skulle behöva utlas. Även om inte en obligatorisk löntagarpcnsionering genomföres borde en liknande metod som den här skisserade övervägas för finansieringen av en förbättrad folkpensionering. Genomföres endast en förbättrad folkpensionering, bör en ökad fondering i den nuvarande folkpensioneringsfonden övervägas. Detta skulle kunna ske exempelvis genom att en indirekt pensionsskatt sattes något högre än eljest så att viss del av pensionsavgifterna kunde fonderas. Besluten att på sätt som skett maximera folkpensioneringsfonden har ur många synpunkter varit synnerligen olyckligt.

Det grundläggande

pensionsskgddet.

Folki>ensionsnivån. I sitt utlåtande över pensionsutredningens slutbetänkande föreslog pensionsstyrelsen bl. a. en höjning av folkpensionen till 3 000 kr. om året för ensamstående och 4 800 kr. för makar. Denna höjning var tänkt som den första etappen i en fortsatt utbyggnad i takt med en ytterligare välståndsökning. Som en lämplig tidpunkt då höjningen borde träda i kraft hade styrelsen angivit den 1 januari 1959. Beredningens förslag innebär att en höjning av folkpensionen till 3 600 kr. för ensamstående och 5 400 kr. för makar skall ske etappvis med början den 1 juli 1958 och därefter med höjningar vart annat år fram till den 1 juli 1968, då de angivna slutbeloppen uppnåtts. Den väsentliga höjningen sker fr. o. m. den 1 juli 1960, då pensionerna u p p n å r ett belopp av 3 000 kr. för ensamstående och 4 500 kr. för makar. Kostnaderna för den föreslagna höjningen har av beredningen beräknats till inalles 1 740 milj. kr. I denna siffra ingår också de automatiska kostnadsstegringar som förorsakas av det ökade antalet ålderspensionärer samt kostnaderna för utvidgad familjepensionering. Efter de förhöjningar som enligt förslaget skall

30 ske den 1 juli 1958 och den 1 juli 1960 beräknas kostnadsökningen i förhållande till kostnaderna under budgetåret 1957/58 till 810 milj. kr. De höjningar som sker den 1 juli 1962, den 1 juli 1964, den 1 juli 1966 och den 1 juli 1968 beräknas kosta respektive 210, 220, 240 och 260 milj. kr. Den av styrelsen som en första etapp föreslagna höjningen av folkpensionerna beräknades med utgångspunkt från de pensionsbelopp som gällde i januari 1956 och under förutsättning att bostadstilläggen ersatts med rent kommunala hyresbidrag komma att medföra en kostnadsökning med omkring 700 milj. kr. Med hänsyn till de höjningar i pensionsbeloppen som skett sedan januari 1956 kan styrelsens förslag nu beräknas komma att medföra en kostnadsökning av allenast omkring 500 milj. kr. Skillnaden i kostnadshänseende 310 milj. kr. mellan den av styrelsen föreslagna höjningen den 1 januari 1959 och pensionsberedningens förslag till höjningar t. o. m. den 1 juli 1960 ligger främst i att de av beredningen föreslagna utvidgade förmånerna på familjepensioneringens område blir mycket kostnadskrävande. Härtill kommer att enligt beredningens förslag kommunala bostadstillägg skulle fortsättningsvis utgå i icke obetydlig omfattning och att staten skulle bidra till kostnaderna härför. Långtidsutredningen har i sitt betänkande »Balanserad expansion» gjort en prognos för den ekonomiska utvecklingen fram till 1960 och därvid angivit två tänkbara alternativ för ökningen av nationalprodukten, ett lägre utmynnande i en produktionsökning av 15 % under en femårsperiod, dvs. 2,8 % per år, samt ett högre med en ökning av 20 % eller 3,7 % per år. Efter vilka linjer utvecklingen kommer att gå beror — säger utredningen — inte endast på de tekniska och strukturella förhållandena inom näringslivet, vilka förändringar inte i hög grad kan påverkas, utan även på hur den ekonomiska politiken läggs upp och i främsta rummet på hur kapitalbildningen utvecklas och hur investeringarna fördelas på olika områden. Utredningen har beräknat att, om pensionskostnaderna från 1955 fram till 1960 höjs med 1 000 milj. kr., man enligt det lägre alternativet n ä r m a r sig ett konsumtionsstopp för andra enskilda inkomsttagare än folkpensionärer. Den av långtidsutredningen förutsatta kostnadsökningen å 1 000 milj. kr. har till ett belopp av cirka 160 milj. kr. redan utnyttjats genom de standardtillägg som tillkom den 1 juli 1956. Då även andra redan beslutade eller ytterst sannolika reformer eller åtgärder kommer att ta en mycket stor del av produktionsökningen under de närmaste åren i anspråk, framstår det som föga sannolikt att det, även med långtidsutredningens mest optimistiska alternativ, finns möjlighet att med någorlunda bibehållet penningvärde genomföra den utbyggnad av folkpensioneringen som pensionsberedningen föreslagit skola träda i kraft den 1 juli 1960, inte ens om man skulle utgå ifrån ett nära nog totalt konsumtionsstopp för andra enskilda inkomsttagare än folkpensionärer. I varje fall synes det nödvändigt att bringa ned kostnaderna för reformen till åtminstone den nivå som pensionsstyrelsens här ovan berörda förslag utgick ifrån. Härtill återkommer styrelsen vid granskningen av beredningens olika förslag. För tiden efter 1960 har långtidsutredningen icke ansett det möjligt att nu upprätta en prognos. Det är dock att märka att det första uttaget av arbetsgivaravgifter till den ifrågasatta obligatoriska tilläggspensioneringen enligt förslaget skall avse året 1960, vilket i sin tur måste inverka på det utrymme som finns för fortsatta höjningar av folkpensionen under åren 1962—1968. Då härtill kommer att de anspråk från olika håll på del i produktionsökningen som måste tillgodoses under detta tidsskede säkerligen blir mycket stora, förefaller det vanskligt att

31 redan nu bedöma i vad mån utrymme finns för ytterligare höjningar av folkpensionerna under 1960-talet. Den föreslagna konstruktionen av en obligatorisk tilläggspensionering förutsätter en något så när fast och på förhand bestämd pensionsnivå för folkpensionerna. Förändringar enbart i denna kommer nämligen att förrycka den förutsatta relaionen mellan bottenpensionen och tilläggspensioneringen. Med det i föregående avsnitt diskuterade pensioneringssystem, som innebär att folkpensionen för löntagare endast får karaktären av en garanterad miniminivå, skulle det ej bli nödvändigt att i förväg binda sig för en viss folkpensionsnivå. Man skulle då utan olägenhet kunna vänta med beslut om framtida höjningar av folkpensionerna till de tidpunkter, då man mera tillförlitligt kunde bedöma de ekonomiska möjligheterna att genomföra höjningarna. Även detta utgör ett tungt vägande skäl för att, om en obligatorisk tilläggspensionering väljes, den gives en sådan konstruktion som styrelsen i det föregående angivit. Pensionsåldern. Rörande pensionsåldern anförde styrelsen i sitt yttrande rörande pensiontutredningens slutbetänkande att styrelsen i dåvarande läge inte kunde föreslå någon höjning av pensionsåldern över 67 år. Styrelsen ansåge det dock möjligt, kanske rent av troligt, att inom en ej alltför avlägsen framtid en pensionsålder av 67 år skulle visa sig vara för låg. Pensionsutredningen hade föreslagit en i viss utsträckning varierande pensionsålder, i det att den försäkrade skulle äga rätt att uppskjuta uttagandet av pensionen under högst fem år. För varje månad uppskov skedde skulle pensionen höjas med 1 %. Styrelsen hade ej något att erinra mot en varierande pensionsålder men ifrågasatte om inte ett annat alternativ kunde övervägas, genom vilket pensionsåldern kunde ledas in på en högre nivå, föreslagsvis 70 år. Grundtanken i detta alternativ skulle vara att man för att stimulera nytillträdande ålderspensionärer till uttag vid 70 års ålder höjde upp pensionen fr. o. m. denna ålder till ett något högre belopp än den försäkringsmässigt betingade, förslagsvis till 4 500 kr. för ensamstående och 7 200 kr. för äkta makar. Samtidigt skulle man medge uttag tidigare ner till 67 års ålder, där pensionen skulle utgöra 3 000 resp. 4 800 kr. Beredningen upptar inte till behandling den av styrelsen framförda frågan om önskvärdheten att vidtaga åtgärder för att leda in pensionsåldern på en högre nivå. I likhet med pensionsutredningen föreslår beredningen en pensionsålder av 67 år för både män och kvinnor samt rätt att uppskjuta uttagandet av folkpension till fyllda 72 år. Till skillnad från pensionsutredningen föreslår emellertid beredningen att pensionen skall höjas med endast Va % för varje månad varmed uppskov äger rum. Motivet till att begränsa förhöjningen på detta sätt synes närmast vara den omständigheten att det kan antagas att" det främst blir personer, vilka alltjämt har god hälsa vid u p p n å d d a 67 år, som kommer att uppskjuta pensionsuttaget. Möjlighet att uppskjuta pensionsuttaget och därigenom få högre pension förutsattes kunna föreligga även i fråga om tilläggspension enligt de olika alternativen härom. Pensionsstyrelsen, som vidhåller att förslaget om att leda in pensionsåldern samt i konsekvens därmed också pensionsbeloppen fr. o. m. denna ålder på en högre nivå bör upptas till n ä r m a r e utredning, har under förhandenvarande omständigheter den invändningen mot pensionsberedningens förslag att en höjning med Va % för varje m å n a d pensionsuttaget uppskjuts synes allt för låg. De av beredningen föreslagna förhöjningarna är så oförmånliga att det med de tariffer livbolagen för närvarande tillämpar vore fördelaktigare för den som önskade

32 uppskov att ta ut pensionen successivt och inbetala de utfallande beloppen till försäkringsbolag och på så sätt från önskad tidpunkt förskaffa sig högre pension än som följer av Va %-regeln. Eftersom selektionen givetvis spelar stor roll vid frågan om uppskov har pensionsstyrelsen verkställt beräkningar med tillämpande av de selektionstillägg som försäkringsbolagen nu räknar med i tarifferna för omedelbart utgående livränta. Härvid har dödlighetstabellen L 55 samt räntefoten 3 % tillämpats. Med omkostnadstillägg har ej kalkylerats. De sålunda beräknade förhöjningarna angives här nedan. Ålder då pensionen uttages 68 år 69 » 70 » 71 » 72 »

Pensionens storlek i % av 67-årspensionen Kvinnor Män 109,4 108,6 120,2 118,3 132,6 129,1 146,8 141,2 163,2 155,0

En pensionsförhöjning med Va % i månaden motsvarar 30 % förhöjning vid uppskov till fyllda 72 år. En förhöjning med 50 % vid uppskov till denna ålder, dvs. med 10 % om året, synes skälig. En sådan förhöjning anknyter ganska väl till de i tabellen angivna talen. Rätten att vilken månad som helst under femårsintervallet 67—72 år få uttaga pensionen mot procentuellt tillägg synes onödigt liberal och bör inskränkas till kvartal. För varje kvartals uppskov borde pensionen höjas med 2Va %. Den omständigheten att den allmänna ålderspensionen utgår med olika belopp till ensam person och till envar av makar, som båda har pension, försvårar tilllämpandet av systemet med förhöjningar vid senare pensionsuttag. Antag att en man är berättigad till 3 600 kr. i ålderspension intill dess hans hustru, som är ett år yngre, fyller 67 år, varefter pensionen till envar av dem skall utgå med 2 700 kr. Mannen uppskjuter pensionsuttaget ett år, alltså till dess han fyller 68 år. Han har då avstått från 3 600 kr. och väntar sig för framtiden i ersättning — enligt pensionsstyrelsens förslag — 10 % därav eller 360 kr. om året. Samtidigt som han uttar sin pension fyller hustrun 67 år och uttar då omedelbart sin ålderspension. Mannens pension sänkes. Grundbeloppet blir 2 700 kr., vilket med anledning av uppskovet höjes med en tiondel eller med 270 kr. Mannen h a r sålunda icke blott fått sin folkpension sänkt med 900 kr. om året på grund av att hustrun blivit pensionstagare utan han har dessutom förlorat en förhöjning å (360 — 2 7 0 = ) 90 kr. om året. Motsatt förhållande — att för stor förhöjning kan erhållas — är också tänkbart. Antag att av två makar endast den äldre uttar pension från fyllda 67 år och den yngre uppskjuter uttagandet. Innan denne senare beslutat sig för att söka pension avlider den andre maken. Den kvarlevande som då uttar sin pension erhåller enligt förslaget förhöjning å 3 600 kr. medan förhöjningen rätteligen borde utgått å 2 700 kr. Av de anförda exemplen framgår att det synes nödvändigt att förse ett uppskovsinstitut med ganska invecklade kompletteringsregler på grund av att pensionsbeloppen är olika för å ena sidan gift person, vars make också åtnjuter pension, och å andra sidan ensamstående samt gift person, vars make ej är pensionsberättigad. Om pensionsstyrelsens förslag att bestämma pensionåldern till

33 70 år med möjlighet att ta ut pension fr. o. m. 67 års ålder genomföres, torde dylika kompletteringsregler kunna undvaras. Relationen mellan pensionsbeloppen för gifta och ogifta. Enligt nu gällande lag u p p b ä r två pensionsberättigade makar tillsammans 60 % mer i folkpension än en ensamstående pensionär. Denna relation mellan pensionsbeloppen för gifta och ogifta har gällt sedan den 1 januari 1948, då lagen om folkpensionering trädde i kraft. Beredningen föreslår att förhållandet mellan gifta och ogifta förändras på sådant sätt att makarnas pensioner tillsammans blir endast 50 % högre än den ogiftes. Enligt beredningen är avvägningen av pensionsnivån mellan en ensamstående och två gifta pensionärer en bedömningsfråga. På grund av den föreslagna kraftiga höjningen av pensionsbeloppen för ensamstående pensionstagare kan man överväga att sänka relationen något utan att de giftas standard kan antagas bli lägre än den ogiftes. I de allmänna synpunkter pensionsberedningen framlägger på den föreslagna obligatoriska påbyggnaden av bottenpensioneringen uttalar beredningen vidare bl. a. att det otvivelaktigt skulle innebära vissa fördelar om nivån för bottenpensioneringen kunde göras oberoende av civilståndet så att gift och ogift finge lika stor pension. Beredningen anser emellertid att, trots de skäl som kan anföras för en omläggning av bottenpensioneringen, en sådan omläggning inte bör företas i samband med den nu ifrågavarande pensionsreformen. Då socialvårdskommittén i sitt år 1945 avlämnade förslag till ny folkpensioneringslag föreslog den nuvarande relationen i pensionsbelopp mellan gifta och ogifta h a d e man visst undersökningsmaterial att stödja sig på rörande förhållandet mellan gifta och ogifta pensionärers levnads- och bostadskostnader. Av pensionsberedningens betänkande förefaller det som om beredningen icke grundat den föreslagna ändringen på nytt undersökningsmaterial utan att det är fråga om ett rent skönsmässigt bedömande. Såvitt pensionsstyrelsen känner till h a r emellertid den nu gällande relationen mellan pensionerna för ogifta och gifta aldrig kritiserats av den anledningen att den skulle medföra en förhållandevis lägre levnadsstandard för en ensamstående pensionär än för pensionsberättigade makar. Snarare torde förhållandet vara det motsatta. I detta sammanhang må framhållas att det ofta förekommer yttringar av missnöje både över att ogifta, under äktenskapsliknande förhållanden sammanlevande personer erhåller samma lägre pension som makar och över att a n d r a samboende pensionärer än makar får så väsentligt mycket högre pensioner än makar. Detta gäller t. ex. samboende syskon, föräldrar och barn samt oskyld samboende av samma kön. Ett icke obetydligt antal kommuner har sökt mildra verkningarna härav genom att ge sådana samboende lägre kommunalt bostadstillägg än andra pensionärer. Blir pensionsberedningens förslag genomfört, kommer ifrågavarande jämväl även av kommunala myndigheter observerade förhållande att än ytterligare accentueras. Givet är slutligen att ju större skillnader som föreligger i fråga om pensionens storlek för ogift å ena sidan och var och en av två makar eller personer som betraktas som makar å andra sidan, desto större blir svårigheterna att tillämpa föreskriften om att vid pensionsbeloppets bestämmande två under äktenskapsliknande förhållanden samboende personer skall anses som makar. Dessa svårigheter kan, om inte bestämmelsen slopas, elimineras endast genom att pensionsbeloppen göres lika antingen för alla oberoende av civilstånd och samboende eller ock för makar och alla som sammanlever, oavsett sammanlevnadens art. Det 3—704917

34 första alternativet torde med hänsyn till de ensamståendes berättigade anspråk kräva så hög pensionsnivå, att det ur kostnadssynpunkt inte kan komma i fråga.

Invalidpensioneringen. Pensionsutredningen föreslog i 1955 års slutbetänkande om allmän pensionsförsäkring ej någon ändring i fråga om folkpensioneringslagens invalidpensioner och sjukbidrag. Inom den allmänna pensionsförsäkringen skulle däremot invalidpensionen utformas på ett annat sätt och andra regler gäha för invaliditetsbedömningen. Sålunda skulle till försäkrad som förlorat minst hälften av arbetsförmågan utgå invalidpension i förhållande till invaliditetsgraden. Beträffande invaliditetsbedömningen framhöll pensionsutredningen att det inom en allmän pensionsförsäkring ej var möjligt eller lämpligt att fullt ut tillämpa en på inkomstjämförelse grundad individuell invaliditetsbedömning utan man borde nöja sig med en mera genomsnittlig. Härvid borde emellertid den s. k. inkomstbortfallsprincipen vara vägledande. Utredningen förordade såsom allmän riktlinje för invaliditetsbedömningen, att graden av nedsättningen i arbetsförmågan skulle bedömas med hänsyn till det inkomstbortfall som kunde antagas vanligen följa av den fysiska invaliditet varom fråga var för en person med den sökandes ålder, krafter, yrke, utbildning och dylikt. I sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande anförde pensionsstyrelsen bl. a., att styrelsen icke kunde tillstyrka de av utredningen föreslagna riktlinjerna för invaliditetsbedömningen inom en allmän pensionsförsäkring. Styrelsen framhöll, att invaliditetsbedömningen — liksom inom folkpensioneringen — borde inriktas direkt på individen under hänsynstagande till samtliga faktorer som medverkade till nedsättningen av arbetsförmågan. Vid en sådan bedömning kom inkomstprövningen liksom den viktiga frågan om rehabiliteringen att ingå som ett naturligt led i invaliditetsbedömningen. Styrelsen framhöll emellertid vidare, att vissa jämkningar i folkpensioneringslagens invaliditetsbegrepp kunde övervägas. Alltsedan folkpensioneringens införande år 1914 hade i praxis som riktpunkt för invaliditetsbedömningen gällt att arbetsförmågan måste vara nedsatt med ungefär två tredjedelar för att rätt till invalidpension skulle anses föreligga. Styrelsen ifrågasatte om detta krav ej vore för strängt i vår tid med helt andra anspråk på försörjning. En sänkning av riktpunkten för beviljande av invalidpension (sjukbidrag) till ungeför 60 % borde därför övervägas. En ytterligare lindring kunde vara lämplig särskilt i fråga om äldre personer och sådana vars defekter vore svåra att konstatera, vilket ofta kunde sägas vara fallet när det gällde kvinnor över 60 år. Beträffande inkomstprövningen uttalade styrelsen, att styrelsen icke kunde tillstyrka att denna prövning slopades inom invalidpensioneringen. Styrelsen påpekade emellertid en möjlighet att utan nämnvärda kostnader minska de olägenheter inkomstprövningen medförde och därmed också öka invalidspensionens möjlighet att tjäna som grund för ytterligare pensionering, nämligen genom en höjning av invalidpensionens grundbelopp, 200 kr. Detta grundbelopp borde inte sättas lägre än 1 000 kr. för ensamstående och 1 600 kr. för två makar, förutom indexoch standardtillägg som på varje annan folkpensionsförmån. I samband härmed borde övervägas, om det s. k. hjälplöshetstillägget i 9 § folkpensioneringslagen kunde utgå ur lagstiftningen. Beredningen föreslår nu, att frågan om invalidpensioneringens utformning och placering inom socialförsäkringssystemet göres till föremål för särskilda undersökningar. Beträffande invalidpensioneringens ställning inom en tilläggspensionering uttalar beredningen, att denna måste bli beroende av hur bottenpensione-

35 ringen komme att gestaltas. Pensionssystemet måste ses som en enhet, vari de båda pensionsdelarna kompletterade varandra. Förutsättningarna för rätt till invalidpension bör vara desamma och graderingen av förmånerna likartad. Eftersom någon inkomstprövning icke torde kunna komma i fråga inom tilläggspensioneringen, bör invalidförmånerna i sin helhet vara icke inkomstprövade. Undersökningarna rörande invalidpensionsfrågan bör i första hand inriktas på att bibehålla invalidpensioneringen inom folkpensioneringen och bedrivas med sikte på inkomstprövningens avskaffande. Med hänsyn till invalidpensionsfrågans ovissa läge finner pensionsstyrelsen nu ej skäl att närmare ingå på hithörade spörsmål. Styrelsen vill emellertid framhålla, att en blivande utredning om invalidpensioneringens materiella utformning, en fråga där meningarna fortfarande synes gå isär, bör vara förutsättningslös och inte som något givet utgå från att inkomstprövningen under alla omständigheter skall avskaffas. Slopas inkomstprövningen, torde detta nämligen i praktiken innebära att folkpensioneringslagens nuvarande invaliditetsbegrcpp, som är grundat på arbetsinvaliditet, ej längre kan användas utan måste ersättas av en bedömning efter i huvudsak medicinska grunder med de nackdelar styrelsen närmare belyst i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande. Pensionsstyrelsen anser det vidare angeläget, att vid en blivande utredning om invalidpensionens materiella utformning större uppmärksamhet än hittills ägnas åt såväl rehabiliteringsfrågan som möjligheterna att erhålla en samtidigt medicinsk och arbetsmässig prövning av arbetsförmågan, vilket nu i regel ej kan ske. I detta sammanhang må framhållas att även arbetsmarknadsstyrelsen, som ju numera främst svarar för den arbetsvårdande verksamheten i landet, i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande betonat, att vid varje prövning av invaliditet möjligheterna till rehabilitering borde undersökas och att arbetsmarknadsstyrelsen ej kunde anse det tillfredsställande med den av pensionsutredningen föreslagna mera genomsnittliga invaliditetsprövningen. Spörsmålet om eventuell ändring av det icke inkomstjDrövade grundbeloppet, 200 kr., som ingår i folkpensionens invalidpensioner och sjukbidrag, bör enligt beredningen omprövas i samband med undersökningarna angående invalidpensioneringens utformning. Detta utredningsarbete torde dock komma att ta lång tid. Beredningen anser sig ej kunna räkna med att av utredningen föranledd lagstiftning skall hinna genomföras ens i samband med den föreslagna stora pensionshöjningen den 1 juli 1960. Då en höjning av grundpensionen torde vara relativt lätt att verkställa och frågan inte har större finansiell betydelse, synes önskvärt att en reglering av grundpensionen beslutas redan innan slutlig ställning tages till invalidpensionsfrågan i övrigt. Härvid bör, som styrelsen påpekade i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande, även övervägas om inte det s. k. hjälplöshetstillägget i 9 § folkpensioneringslagen kunde utgå ur lagstiftningen, givetvis utan försämring för nuvarande förmånstagare. I samband med att beredningen avvisar rätt att uttaga ålderspension före fyllda 67 år anför beredningen, att man borde eftersträva en sådan utformning av invalidpensioneringen att större möjlighet att erhålla invalidpension än för närvarande skulle föreligga beträffande personer som endast har ett fåtal år kvar till 67-årsåldern. Denna fråga har, som tidigare nämnts, även dryftats i styrelsens yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande. Styrelsen anser en sådan mildare invaliditetsbedömning i fråga om äldre personer skälig, och redan nu tillämpas för övrigt en sådan i viss utsträckning enligt styrelsens praxis. Om emellertid äldre pensionssökande mera allmänt skall beviljas invalidpension, ehuru nedsättningen i arbetsförmågan icke uppgår till två tredjedelar, bör detta med hänsyn

36 till att saken också har en finansiell sida tydligt utsägas i uttalande som godkännes av statsmakterna. Detsamma gäller givetvis, om invalidpension oavsett sökandens ålder skall beviljas efter mildare regler än nu. Styrelsen hemställer att de förslag härutinnan som styrelsen framlagt i sitt yttrande över pensionsberedningens slutbetänkande upptas till prövning oberoende av den utredning om invalidpensioneringens utformning som avses skola komma till stånd. Att dessa förslag skulle föregripa en sådan utredning torde ej behöva befaras.

Familjepensioneringen. I sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande anförde pensionsstyrelsen att det inom folkpensioneringens barn- och familjepensionering inte funnes samma behov av ej inkomstprövade förmåner som inom ålderspensioneringen. Över huvud vore detta problem alldeles för litet penetrerat för att vara moget för mera revolutionerande åtgärder. Huvudvikten borde för övrigt läggas på de s. k. familjepolitiska åtgärderna och på åtgärder för återinpassning i arbete av änkor och andra med dem i försörjningshänseende likställda kvinnor. Att hithörande förmåner inom folkpensioneringen skulle höjas samtidigt som ålderspensionerna fann pensionsstyrelsen ligga i sakens natur. Vidare borde vissa justeringar i rätten till förmånerna övervägas. Styrelsen framhöll sålunda som önskvärt att mildare regler infördes i praxis vid bevilljande av änkepension från fyllda 55 år ehuru änkan inte uppnått denna ålder vid mannens död eller senare under samma kalenderår. På grund av direktiven vid lagstiftningens antagande beviljades ytterst sällan änkepension om änkan vid mannens död var under 53 år. Om man mildrade direktiven och samtidigt sänkte den hittillsvarande i praxis lägsta gränsen till 50 år, skulle enligt styrelsen en önskvärd uppmjukning ha skett. En motsvarande tillämpning skulle då inträda beträffande liknande fall av hustrutillägg. Mildare regler skulle möjligen kunna övervägas för änkepension åt dem som haft änkebidrag för att änkebidraget, i fall så av särskilda skäl vore påkallat, på detta sätt skulle omedelbart kunna övergå till änkepension. Beredningen föreslår att folkpensioneringens familjepensionering i första hand skall omfatta änkepension, änklingspension och barnpension. Dessa pensioner bör utgå utan inkomstprövning från och med den 1 juli 1960. Nuvarande änkeoch änklingsbidrag samt huvudparten av de särskilda barnbidragen avses uppgå i nämnda pensioner. Pension till frånskild make anses kunna övervägas. Rätt till full änkepension — 2 250 kr. år 1960 och 2 700 kr. år 1968 — bör enligt förslaget föreligga dels för änka som uppnått 55 års ålder vid mannens död och dels för änka som vid mannens frånfälle har barn i hemmet, så länge barnet är under 19 år. Till änka, som uppnått 40 men ej 55 års ålder antingen vid mannens död eller vid den tidpunkt då det yngsta hemmavarande barnet fyller 19 år, skall utgå reducerad änkepension. Reduktionen innebär, att beloppet av full änkepension minskas med Vso för varje år varmed änkans ålder underskrider 55 år vid tidpunkt som nyss nämnts. Till den som blir änka i åldern 36—39 år och inte har barn under 19 år i hemmet skall enligt förslaget utgå engångsbelopp. Änklingspension föreslås tillkomma änkling med barn under 19 år i hemmet. Änklingspensionen skall utgöra hälften av full änkepension. Barnpension skall utgå till barn under 19 år som förlorat sin huvudsakliga försörjare. Denna pension skall från och med den 1 juli 1960 utgöra 750 kr. och ersätta särskilt barnbidrag, som nu utgår med högst 600 kr. De särskilda barnbidrag, som utgår till utomäktenskapliga barn med okänd fader, skall enligt förslaget överföras från folkpensioneringen till barnavården. Övriga särskilda

37 barnbidrag, vilka har karaktär av barntillägg till försörjarens folkpension, föreslås från och med den 1 juli 1960 utgå för barn under 19 år med ett inkomstprövat belopp av högst 750 kr. Hustrutillägget bör enligt förslaget tills vidare bibehållas inkomstprövat och utgå med det maximibelopp som följer av nuvarande regler, för närvarande 1 720 kr. Som styrelsen redan påpekat är det nödvändigt hålla en utbyggd folk- och löntagarpensionering inom de tillgängliga resursernas ram. Då beredningens förslag ej fyller detta krav, gäller det att finna områden inom pensioneringen där man kan göra besparingar utan att äventyra dess syfte, helst att finna besparingar som kan befrämja reformens utveckling i framtiden. I det föregående har styrelsen givit anvisning på en del sådana besparingar. I avsikt att få en uppfattning om dessas räckvidd skall h ä r göras en översikt av desamma. Vad pensionsåldern beträffar skulle besparingen med styrelsens förslag visserligen bli ringa den allra närmaste tiden men mycket betydande i framtiden, om experimentet lyckades. Skulle pensionsåldern under det kommande årtiondet kunna ledas in på 70-årsåldern med därav följande högre pensioner, skulle säkerligen under hela detta årtionde och en god del av det följande i stort sett ingen förhöjning av pensionsnivån, utöver den som föreslagits fr. o. m. den 1 juli 1960, behöva ske. Standardförbättringen skulle i stället ha åstadkommits genom kvarstannande i arbete längre än eljest. Och ingen skulle bli lidande på förslaget eftersom var och en vid 67-årsåldern skulle, om han så önskade, få den pension han då vore berättigad till. Att metoden bör kombineras med en liberalare invalidbedömning för personer under 67 år framgår av det föregående. Även andra möjligheter till besparingar, vilka skulle få mera omedelbar verkan, har styrelsen pekat på. Sålunda framhålles önskvärdheten av att invalidpensioneringen göres mindre kostnadskrävande än beredningen tänkt sig men mera »produktiv» genom att huvudvikten läggs på rehabiliteringen. Styrelsens förslag i fråga om de kommunala bostadstilläggen och en lösning av det s. k. överskottsproblemet (se senare avsnitt av detta yttrande) skulle också medföra besparingar. Nu nämnda åtgärder torde emellertid inte vara tillräckliga för att inom den närmaste framtiden hålla den föreslagna pensioneringen inom ramen för tillgängliga resurser. I fråga om familjepensioneringen innebär beredningens förslag en mycket kostnadskrävande omdaning av nuvarande regler inom folkpensioneringen. Särskilt överdimensionerat framstår förslaget i belysning av den snäva behandling andra betydligt moderatare förslag på området för relativt kort tid sedan erhållit av statsmakterna. Sålunda förklarade chefen för socialdepartementet så sent som 1955 — i proposition nr 128 vilken bifölls av riksdagen — att han inte kunde biträda det av änkepensioneringskommittén år 1952 framlagda förslaget om utvidgning av kretsen av de änkepensionsberättigade. Detta förslag innebar i huvudsak, att den ålder änkan skall ha uppnått vid mannens död (änkeåldern) skulle sänkas från 55 till 50 år. Däremot innebar förslaget ingen generell sänkning av den ålder fr. o. m. vilken änkepension skulle utgå (änkepensionsålder) utan denna skulle fortfarande vara 55 år. Om det med hänsyn till svårighet för änkan att vinna utkomst genom arbete och övriga omständigheter prövades skäligt, skulle änkepension dock kunna utgå redan innan änkan fyllt 55 år, dock ej förrän hon fyllt 50 år. Departementschefen betecknade förslaget som »en icke oväsentlig sänkning av den nuvarande pensionsåldern för änkor» och ifrågasatte huruvida förslaget i denna del vore väl avvägt, eftersom tendensen med hänsyn till befolkningsutvecklingen och läget på arbetsmarknaden ginge mot en höjning av pen-

38 sionsåldern. Kommitténs utredning visade enligt departementschefen för övrigt att, så snart man ginge utanför den nuvarande kretsen av förmånsberättigade, rörde man sig på ett område där de ensamställda kvinnornas hjälpbehov erbjöde så stora variationer och vore beroende av så olika förutsättningar att det inte ginge att konstruera schematiska regler som gåve rättvisa. Att söka föra in dessa fall under en hjälpform av socialförsäkringstyp med dess med nödvändighet mera stela och schematiska regler syntes mindre lämpligt utan området torde vara mera lämpat för en på allmän behovsprövning uppbyggd hjälpform. Den nya socialhjälpen ansåg departementschefen härvid kunna bli av betydelse. Verkningarna av moderskapsförsäkringen, som trätt i kraft med ingången av 1955, samt av den i 1955 års statsverksproposition föreslagna försöksverksamheten med omskolning av ensamställda kvinnor på samma sätt som av partiellt arbetsföra kunde medföra att de förhållanden, varpå kommittén byggt sin bedömning av hithörande problem, i stor utsträckning bleve inaktuella. Departementschefen anförde vidare att förevarande frågekomplex, varav de ensamstående mödrarnas problem utgjorde en väsentlig del, borde göras till föremål för förnyat övervägande men först sedan en kartläggning skett av de aktuella hjälpbehoven för de ensamställda kvinnorna och av de förutnämnda reformernas inverkan härvidlag. Att den inventering av de familjepolitiska åtgärderna, som ingångsatts av 1954 års familjeutredning, i detta sammanhang skulle bli av stor betydelse vore självfallet. Samma anmärkningar som departementschefen gjort mot änkepensioneringskommitténs förslag kan, fast i betydligt högre grad, göras mot pensionsberedningens. Detta innebär sålunda en mycket starkare sänkning av pensionsåldern för änkor och tar dessutom ingen hänsyn till de övriga synpunkter departementschefen i sitt yttrande anfört. Förslaget innehåller sålunda inte någon uppgift rörande hjälpbehovet för änkorna, änklingarna eller de barn som förlorat sin huvudsakliga försörjare, något som förefaller grundväsentligt när man skall utforma en pensionering för dem. Ej heller beröres resultatet av hittills vidtagna familjesociala åtgärder eller av de åtgärder som företagits i syfte att underlätta de ensamställda kvinnornas inpassande i arbete. En av anledningarna till att pensionsberedningen konstruerat familjepensioneringen på sätt som skett torde vara att man utgått från principerna i nu gällande mer eller mindre frivilliga pensioneringssystem utan att göra klart för sig om de bör komma till användning i en tvångsvis genomförd försäkring beslutad under en annan tid och från helt andra förutsättningar. Att förslaget är oantagbart ur kostnadssynpunkt torde bl. a. framgå därav att den tänkta invalid- och familjepensioneringen av beredningen beräknas böja kostnaderna med 50 %. Styrelsen är övertygad om att, om man för dem som i sista hand skall betala kostnaderna gjorde klart innebörden och konsekvenserna av den föreslagna familjepensioneringen, ytterst få skulle vara beredda att betala dessa. Särskilt orimligt ur denna synpunkt synes beredningens förslag vara beträffande de yngre änkorna. Med säkerhet kommer deras situation, om förslaget genomföres, bli den att de ganska snart efter änkeblivandet får motsvarande arbetsinkomst som gifta eller ogifta kvinnor med barn och dessutom änke- och barnpension. Ett dylikt förhållande kan knappast vara eftersträvansvärt och kan i varje fall inte motiveras med att en änkepension skulle vara nödvändig med hänsyn till omvårdnaden om barnen. Härtill kommer att en familljepensionering av angivet slag helt föregriper den förutsättningslösa utredning om invalidpensioneringen styrelsen i det föregående tillstyrkt. Slopas inkomstprövningen inom familjepensioneringen måste den givet-

39 vis också slopas inom invalidpensioneringen; över huvud måste den sistnämnda läggas efter betydligt liberalare principer om förslaget till familjepensionering genomföres. Av vad sålunda anförts torde framgå att förslaget inte kan läggas till grund för lagstiftning i ämnet. Att härvid änke- och barnpensioneringen inte kan lösas var för sig utan i ett sammanhang synes uppenbart, det torde bl. a. framgå därav att man givetvis kan konstruera barnpensionen så alt änkepension i vissa lägen kan undvaras. Styrelsen hemställer därför att änke- och barnpensioneringen göres till föremål för ytterligare utredning. Då en sådan emellertid tar tid och det synes angeläget att något görs för att under mellantiden förbättra änkornas ställning föreslår styrelsen en uppmjukning av reglerna om änkepension i enlighet med vad styrelsen angivit i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande. Hur en familjepensionering skall läggas för att motsvara nutida krav och rimliga anspråk inom en tvångsvis genomförd försäkring är ett mycket svårt problem, framför allt därför att det omspänner så stora områden av och berör så skilda kategorier och intressen inom samhället, problem som en enda myndighet inte behärskar. Styrelsen har försökt att i detalj penetrera dessa problem i det vällovliga syftet att framlägga ett förslag avsett att tjäna som underlag för en ytterligare diskussion i ämnet. På grund av problemens stora räckvidd och med hänsyn till den korta remisstiden har styrelsen måst avstå härifrån. Endast några synpunkter må framhållas. Det står för styrelsen klart att principerna för familjepensioneringen i nu gällande pensioneringssystem icke lämpligen kan läggas till grund för ett förslag i ämnet. Problemet måste angripas från andra utgångspunkter. Då det gäller att komma till rätta med de speciella svårigheter som drabbar änkor och särskilt sådana med minderåriga barn — och dessa svårigheter är ingalunda små — bör, liksom när det gäller de partiellt arbetsföra, huvudvikten läggas på åtgärder utanför pensioneringsområdet och framför allt på åtgärder för återinpassning i arbete. Särskilt är det angeläget att man gör allt för att bereda de yngre änkorna arbete. En mera intensifierad verksamhet på området, kombinerad med bidrag under omställningstiden, skulle säkerligen ha goda förutsättningar att lyckas. Vid planerande av en sådan verksamhet är det mycket dålig politik att vara snål eller alltför försiktig; av synnerlig vikt är ock att det kommunala initiativet mobiliseras. Med utgångspunkt från det sagda bör principen för en familjepensionering varom nu är fråga vara att änkepension endast utgår då det som regel och enligt allmän erfarenhet kan antagas att änkan inte kan inplaceras i förvärvsarbete och det med hänsyn till särskilda omständigheter ej heller rimligen kan begäras att hon skall åtaga sig ev. erbjudet arbete. Styrelsen vill i detta sammanhang erinra om det allt vanligare förhållandet att gifta kvinnor ägnar sig åt förvärvsarbete. Från angivna utgångspunkter finns det näppeligen anledning att sätta änkor, särskilt yngre sådana, i särklass. Pensionsberedningen har som nämnts föreslagit att änke- och änklings- samt barnpensioner skall utgå utan inkomstprövning. Som skäl härför anföres att inkomstprövningen vore ägnad att göra de änkor, som under äktenskapet inte utövat yrkesarbete, obenägna att inträda i förvärvslivet ehuru de är fullt arbetsföra. Styrelsen är medveten om att vissa skäl kan åberopas för ett sådant resonemang, särskilt med en änkepensionering av den omfattning beredningen föreslagit, men anser att även i ett dylikt system betydelsen härav icke får överdrivas. Det torde starkt kunna ifrågasättas om de flesta arbetsföra änkor vid valet mellan att antaga ett någorlunda väl betalt arbete och att erhålla eller behålla änkepension skulle

40 välja det sista alternativet. I varje fall skulle problemet få mycket m i n d r e betydelse i ett pensioneringssystem som styrelsen skisserat där arbetsföra änkor i regel inte skulle få änkepension. Det torde för övrigt icke vara omöjligt, i de fall och under den tid modern bör ägna sig åt barnens vård, att huvudvikten i stället lägges på förhöjda barnpensioner. För inkomstprövningens bibehållande i fråga om änkepension talar även det förhållandet att änkor, som under äktenskapet haft och alltjämt har förvärvsarbete, genom denna prövning uteslutes från änkepension. Arbetsinkomsten utgör mången gång det enda praktiska måttet på änkans förvärvsförmåga. Slopas inkomstprövningen, förvandlas i själva verket änkepensionen till ett slags ålderspension med avsevärt lägre pensionsålder än den normala eller till en invalidpension utan att någon varaktig nedsättning i arbetsförmågan föreligger. Även om barnpensioneringen har sådant samband med änkepensioneringen att de måste bedömas i ett sammanhang och det redan av denna anledning ej finns skäl att ingå i en saklig granskning av beredningens förslag i detta hänseende må emellertid framhållas att jämväl mycket starka sakliga skäl talar mot den konstruktion barnpensioneringen erhållit i förslaget. Särskilt omotiverat framstår höjningen av barnpensionsåldern till 19 år. Till belysning härav må påpekas att enligt en inom styrelsen verkställd uppskattning skulle den 31 december 1960 i riket finnas 350 000 ynglingar och flickor i de tre årsklasserna 16—18 år, av vilka minst 225 000 eller omkring 65 % beräknas vara förvärvsarbetande. I sammanhanget må jämväl erinras om det framlagda förslaget om grundstipendier utan inkomstprövning till elever i åldern 16 och 17 år i vissa skolor eller kurser. Pensionsstyrelsen vill redan nu framhålla att styrelsen intet har att erinra mot att de särskilda barnbidrag, som utgår till barn med okänd fader, överförs till barnavården. Styrelsen finner det lämpligt att barnavårdsnämnderna får direkt ansvar för denna bidragsgivning med skyldighet att för utfående av statsbidrag redovisa frågan om faderskapets fastställande.

De kommunala bostadstilläggen. I sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande ansåg styrelsen att man borde överväga att, åtminstone för nytillträdande pensionärer, slopa de kommunala bostadstilläggen i folkpensionslagstiftningen och i de fall där de behövdes ersätta dem med kommunala hyresbidrag utan statsbidrag, beslutade och utbetalda av vederbörande kommun direkt. Beredningen ansluter sig i princip till önskemålen om en avveckling av de kommunala bostadstilläggen men anser sig i detta avseende endast kunna förorda att halva beloppen av de pensionsförhöjningar, som enligt dess förslag skall ske 1960 och senare, avräknas på bostadstilläggen. Efter den 1 juli 1968, då folkpensionen enligt förslaget skall ha uppnått sitt slutliga belopp, anser beredningen att alla bostadstillägg, som enligt de kommunala grunderna understiger 650 kr. om året för ensamstående pensionär och 430 kr. om året för envar av pensionsberättigade makar, skall ha försvunnit. De därefter kvarstående bostadstilläggen skulle däremot fortfarande utgå. Beredningen anför att kommunerna vid fastställande av nya grunder för kommunala bostadstillägg bör iaktta återhållsamhet och ta hänsyn till den höjda folkpensionsnivå som den föreslagna reformen innebär. Även om beredningens förslag till partiell avveckling av de kommunala bostadstilläggen något mildrar verkningarna av de olägenheter som för närvarande vidlåder tilläggen, kommer dessa olägenheter inte att försvinna. Ett genomförande av beredningens förslag skulle därjämte i andra avseenden medföra mycket otillfredsställande konsekvenser.

11 Eftersom någon höjning av hustrutilläggen inte är avsedd att äga rum, skulle bostadstilläggen sålunda utgå oförändrade till hustrur med hustrutillägg. Detta innebär att praktiskt taget alla kommuner även i fortsättningen får vara beredda att bevilja kommunalt bostadstillägg åt hustrur, som söker hustrutillägg, även om bostadstillägget försvunnit för övriga kategorier av pensionstagare inom kommunen. De kommunala bostadstillägg som kvarstode efter den slutliga höjningen av pensionsbeloppen skulle därjämte i många av de berörda kommunerna vara mycket små, ofta endast något 10-tal kr. om året. I en mängd kommuner skulle möjlighet att erhålla kommunalt bostadstillägg utom för hustrur med hustrutillägg kvarstå endast för vissa pensionärskategorier, t. ex. för envar av pensionsberättigade makar, medan däremot andra kategorier, t. ex. ogifta pensionärer, skulle vara uteslutna. Vidare skulle de efter avräkningen kvarstående tilläggsbeloppen ej stå i något naturligt inbördes storleksförhållande pensionärskategorierna emellan. Så t. ex. skulle det i vissa kommuner kunna inträffa att två makar tillsammans komme att få bostadstillägg med mindre belopp än vad som utginge till en ogift pensionär ensam. I andra kommuner finge den ogifte lägre bostadstillägg än vad som utginge till vardera av två makar, d. v. s. makarna finge mer än dubbelt så mycket som den ogifte. Av det sagda framgår att det, om pensionsberedningens förslag genomföres, måste finnas möjlighet för kommunerna att kunna justera de kvarstående bostadstilläggen så att de komme att utgå efter någorlunda rimliga grunder. Å andra sidan måste, för att icke den avsedda partiella avvecklingen av bostadstilläggen skulle bli ett slag i luften, garantier skapas mot nya höjningar av tilläggen. Att som beredningen gjort nöja sig med att understryka att kommunerna bör iaktta återhållsamhet vid fastställandet av nya kommunala bostadstillägg kan möjligen förväntas medföra avsett resultat under den första tiden, kanske något år framåt. Sedan förlorar en sådan rekommentation lätt sin aktualitet. Angående den tekniska metoden för bostadstilläggens avveckling på sätt beredningen förordar må följande anföras. När tilläggs- eller änkepension (änkebidrag, änklingsbidrag) utgår tillsammans med kommunalt bostadstillägg och pensionstagarens inkomst är så stor att pensionen skall reduceras med hänsyn härtill, skall enligt nu gällande regler inkomstavdraget fördelas proportionellt på bostadstillägget och den andra förmånen. Antalet här avsedda fall uppgår till över 30 000. En reduktion av bostadstillägget medför enligt nuvarande lagstiftning att en större del av inkomstavdraget skjutes över på tilläggs- eller änkepensionen, varför bostadstilläggen ej bortfaller i fullt så stor utsträckning som beredningen räknat med. För att åstadkomma ytterligare reduktion av bostadstilläggen föreslår beredningen att inkomstavdraget i första hand skall göras på bostadstillägget. Då avsikten med en sådan reform icke är att ändra pensionstagarnas sammanlagda förmåner får den vunna ökningen av antalet bortfallande bostadstillägg anses vara endast skenbar, i det att i stället tilläggspensionerna komme att utgå med ett motsvarande för högt belopp. Detta kan belysas genom följande exempel. Antag att tilläggspensionen utgår med 1 500 kr. och det kommunala bostadstillägget med 500 kr. samt att inkomstavdraget utgör 400 kr., enligt nu gällande regler fördelat med 300 kr. på tilläggspensionen och 100 kr. på bostadstillägget. Från standardtillägg och indextillägg kan i detta sammanhang bortses. Enligt beredningens förslag skall bostadstilläggen den 1 juli 1960 nedskäras med intill 350 kr. Vid nuvarande regler för inkomstavdragets fördelning komme det oavkor-

42 tade bostadstillägget att minska till (500 — 3 5 0 = ) 150 kr. Inkomstavdraget skulle fortfarande bli 400 kr. men fördelas på annat sätt, så att den på bostadstillägget fallande delen bleve mindre. Om däremot hela inkomstavdraget lägges på det kommunala bostadstillägget, som då bleve (500 — 400 = ) 100 kr., skulle detta försvinnna redan efter en reduktion med 100 kr. Återstående avdragssumma (350 — 100 = ) 250 kr. torde då böra dragas från tilläggspensionen, som på så sätt skulle förses med ett avdrag å 250 kr. medan inkomstavdraget å inkomstprövade förmåner skulle ha varit 400 kr. Tillläggspensionen komme alltså att utgå med (400 — 2 5 0 = ) 150 kr. mer än som är normalt när ingen annan inkomstprövad förmån utgår. Om bostadstilläggen skulle nedsättas även den 1 juli 1962 och den 1 juli 1964 på sätt beredningen föreslagit bör då, i konsekvens med vad styrelsen förutsatt skola ske den 1 juli 1960, tilläggspensionen minskas ytterligare med tillsammans 150 kr. Härigenom vunnes full överensstämmelse mellan beräknad inkomst och inkomstavdrag. Att reduktion av bostadstilläggen skall ha till följd att nedskärningen i många fall måste fortsätta även sedan bostadstillägget skenbart försvunnit måste framstå som egendomligt. Reduktionen måste i sådana fall fortsättas ända tills nedskärning skett med ett belopp utgörande det enligt kommunernas grunder bestämda oreducerade bostadstillägget. Mest rationellt och ur administrativ synpunkt enklast synes därför vara att inkomstavdraget i här avsedda fall i första hand överföres till tilläggspensionen resp. änkepensionen, vilket skulle medföra att avdraget från dessa poster icke behövde ändras vid successiva reduktioner av bostadstilläggen. Eftersom inkomstavdraget merendels helt ryms inom tilläggspensionen resp. änkepensionen, skulle bostadstillägget då i regel komma att utgå med det enligt kommunernas grunder fastställda beloppet minskat med de i lag beslutade nedskärningarna, vilket vore en fördel även ur systematisk synpunkt. För pensionstagarna medför de olika beräkningsmetoderna samma totala förmåner. Däremot kommer metodvalet att påverka kommunernas andel i pensionskostnaderna, eftersom kommunerna bidrar proportionsvis mer till bostadstilläggen än till övriga inkomstprövade förmåner i den mån maximigränsen för bidragen ej uppnås. Vid sidan av den kraftiga kostnadsminskning som en nedskärning aV de kommunala bostadstilläggen innebär för kommunerna torde den ökning av kostnaderna som den här förordade metoden innebär vara ytterst obetydlig. Kostnadsökningen kan nämligen uppskattas till högst 300 000 kr. om året. Med hänsyn till de olägenheter som enligt vad styrelsen sålunda påvisat är förknippade med pensionsberedningens förslag i fråga om de kommunala bostadstilläggen finner styrelsen förslaget i denna del såväl formellt som materiellt oantagbart. Vidare torde det vara nödvändigt att en avveckling av bostadstilläggen kombineras med förbud för kommunerna att från en viss bestämd tidpunkt införa eller höja sådana tillägg. I stället borde kommunerna få möjlighet att på sätt styrelsen föreslagit utgiva kommunala hyresbidrag, som finge bekostas och utbetalas av kommunerna själva. Överskottsproblemet. Pensionsstyrelsen har i olika sammanhang framhållit det angelägna i att finna en lösning på det s. k. överskottsproblemet. Problemet bottnar som styrelsen också påpekat i det förhållandet att folkpensionen är avsedd att förslå till livsuppehället under det att avgifterna å vissa anstalter, där åldringar eller invalider intages för stadigvarande vård, endast täcker en ringa del av kostnaderna. Det ligger något orimligt i att den aktiva befolkningen i sådana fall skall betala åldringarnas och invalidernas försörjning så att säga två gånger först genom folkpensionen och sedan genom en nästan kostnadsfri vård.

43 I nu angivna hänseende har kommunerna visat betydligt större förståelse för vad saken kräver. Sålunda är de flesta anstaltsvårdade pensionärer för närvarande uteslutna från rätt till kommunala bostadstillägg på grund av bestämmelser i de kommunala grunderna. I belysning av detta förhållande kommer beredningens förslag att medföra en ytterst otillfredsställande konsekvens. Anstaltsvårdade pensionärer utan kommunala bostadstillägg får nämligen tillgodoräkna sig hela de föreslagna höjningarna av pensionsbeloppen medan däremot icke anstaltsvårdade pensionärer med bostadstillägg — vilka säkerligen mycket bättre skulle behöva höjningarna — enligt förslaget får endast en del av höjningen genom att återstoden avräknas på det kommunala bostadstillägget. Pensionsberedningens betänkande innehåller icke något förslag till lösning av hithörande spörsmål. Det får anses ofrånkomligt att en sådan kommer till stånd i samband med den slutliga utformningen av förslaget. Med den avsevärt höjda pensionsnivå beredningen föreslår kommer givetvis överskottsproblemet i fortsättningen, om inga åtgärder vidtas, att få en mångdubbelt större betydelse än vad nu är fallet. Obligatorisk

tilläggspensionering

för

löntagare.

Pensionsförmånerna. I sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande anmärkte styrelsen att det främsta ändamålet med en pensionering som skulle komplettera folkpensionen måste vara att förhindra en alltför stor standardsänkning när arbetsinkomsten upphör. Efter att ur denna synpunkt ha kritiserat pensionsutredningens förslag framhöll styrelsen, att det ur skälighetssynpunkt och med hänsyn till pensionens syfte förefölle naturligt att pensionsnivån bestämdes i förhållande till vederbörande inkomstnivå under den aktiva tidens senare del. Så hade dittills ansetts böra ske inom statlig och kommunal verksamhet, och ur saklig synpunkt funnes intet skäl att ändra denna princip. Endast inkomster under en viss period i slutet av den aktiva tiden borde sålunda göras pensionsgrundande. Denna period borde förläggas på sådant sätt, att den å ena sidan inte uppmuntrade till ansamling av inkomst under de allra sista åren före pensioneringen och å andra sidan i allmänhet inte verkade nerdragande för personkategorier som regelmässigt finge sin arbetsinkomst minskad vid högre ålder. I alla åldrar före pensionsåldern borde emellertid erläggas avgifter efter enhetliga grunder, men av dessa avgifter skulle endast de som belöpte på den pensionsgrundande perioden få karaktär av premier. Förutom det materiellt mera tillfredsställande resultat som den sålunda skisserade anordningen medförde, skulle man härigenom uppnå den väsentliga fördelen att administrationen förenklades. Registreringen av avgifter bleve väsentligen mindre omfattande och pensionernas uträkning enklare. Fyra av beredningens ledamöter — här benämnda beredningens majoritet — förordar en obligatorisk påbyggnad av bottenpensioneringen för löntagare. Skyldighet att tillhöra denna tilläggspensionering, i den meningen att avgifter skall erläggas, och rätt att erhålla tilläggspension uppkommer för den som uppbär inkomst av tjänst. Vid avgörandet av frågan vad som skall anses som inkomst av tjänst uppställer beredningens majoritet tre alternativ, nämligen 1) ersättning såsom arbetstagare enligt det civilrättsliga arbetstagarebegreppet vilken definition används inom sjuk- och yrkesskadeförsäkringen samt innebär att ersättning på grund av uppdrag av olika slag inte medräknas, 2) inkomst av tjänst enligt den terminologi som används vid inkomstbeskattningen och som dit hänför även ersättning för olika slags uppdrag samt tillfälligt

44 bedriven vetenskaplig, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet ävensom pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd; samt 3) pensionsgrundande inkomst enligt pensionssystem av traditionell typ, nämligen inkomst enbart av den pensionsgrundande tjänst vederbörande innehar vid avgången med bortseende alltså från sådana inkomster som övertids- och vikariatsersättning, inkomst av bisysslor m. m. Enligt förslaget skall rätten att erhålla pension vara beroende av att vederbörande uppburit inkomst av tjänst i skatterättslig mening (alt. 2), varvid dock ej skall medräknas pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd. Pensionsgrundande skall enligt förslaget vara sådan inkomst av tjänst mellan 3 000 och 30 000 kr. — beloppen föreslås skola indexregleras enligt konsumtionsprisindex — som vederbörande erhåller under år då han fyller 16—65 år. För sådan inkomst erhålles pensionspoäng, som anger förhållandet mellan inkomstens pensionsgrundande del och basbeloppet. För rätt till full tilläggspension erfordras dock endast att i 30 år ha tillgodoräknats pensionspoäng. För rätt att över huvud taget erhålla tilläggspension fordras minst 3 års pensionspoäng. Tilläggspensionens storlek göres enligt förslaget beroende av vederbörandes medellön för de 15 bästa åren. Tilläggspensionen utgår med i princip 50 % av medellönen i vad denna överstiger 3 000 kr. men skall i förekommande fall utfyllas så att den tillsammans med det belopp, varmed bottenpensionen utgår för envar av två pensionsberättigade makar, kommer att uppgå till minst 65 % av medellönen. Härvid skall alltså bortses från att bottenpensionen ofta är högre, enligt beredningen i 70 % av hela antalet pensionsfall. I dessa fall kommer hela pensionen att vid exempelvis en medellön av 10 000 kr. utgå med 74 % av detta belopp. För makar, av vilka mannen haft en medellön av 10 000 kr. medan hustrun ej haft förvärvsarbete, kommer makarnas sammanlagda pensioner att utgå med 92 % av medellönen. Tilläggspensionerna skall enligt förslaget indexregleras efter konsumentprisindex på samma sätt som bottenpensionerna. Genom den av beredningens majoritet förordade metoden för att bestämma den pensionsgrundande inkomsten kommer häri att inrymmas inkomst av uppdrag — tillfälliga eller stadigvarande — vilka inte utgör inkomst av tjänst i civilrättslig mening men rubriceras som sådan i skatteförfattningarna. Härigenom uppkommer en principiell motsättning gentemot ej blott sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna, vilket beredningens majoritet särskilt påpekar, utan även nuvarande allmän och enskild pensionering. Beredningens majoritet finner detta sitt förslag icke helt tillfredsställande. Styrelsen, som instämmer häri, förutsätter att denna fråga utredes ytterligare. En väsentlig fördel med det nu framlagda förslaget i jämförelse med pensionsutredningens slutbetänkande är att den pensionspoängtid som erfordras för erhållande av full pension inskränkts till 30 år. Såsom framgår av den föregående redogörelsen förordade styrelsen i yttrandet över nämnda betänkande en väsentlig sådan förkortning. Styrelsen föreslog emellertid i detta sammanhang även att den pensionsgrundande tiden skulle avse en fast period i ganska nära anslutning till pensionsålderns inträde. På förut anförda skäl vidhåller styrelsen att härigenom skulle vinnas både ett materiellt mera tillfredsställande resultat och en administrativ förenkling. Frågan härom har ej diskuterats av beredningen och bör närmare utredas. Möjligen kan det visa sig lämpligt att ytterligare förkorta perioden, t. ex. till 20 år, med början i 40-årsåldern. Härvid vore det måhända lämpligt att låta hela periodens medelinkomst inverka på pensionens storlek och ej blott medelinkomsten för ett antal bästa år. Den föreslagna bestämmelsen att tilläggspensionen i fullfunktionsstadiet skall reduceras för den som efter fyllda 40 år ej

45 förvärvat pensionspoäng för minst 15 år finner styrelsen olämplig, då den utgör ett avsteg från den självklara regeln att pensionen inom en allmän försäkring skall vara oantastbar. Som styrelsen förut framhållit måste en rationell obligatorisk tilläggspensionering, som avses skola bestå för framtiden, bygga på en fullständig samordning med bottenpensioneringen. En sådan kan erhållas genom det av styrelsen förordade systemet att bottenpensionen för löntagarnas del ges karaktär av ett garantibelopp. Ett sådant system har ej valts i majoritetsförslaget, vilket fått till följd att de kompensationsgrader som genom totalpensionen skall uppnås kommer att rubbas vid ändringar enbart i bottenpensionen. Förslaget bygger på den folkpensionsnivå som beredningen beräknar skola komma till stånd 1968. Med denna utgångspunkt har tilläggspensionen konstruerats på sådant sätt, att den samlade pensionen i allmänhet ger högre kompensation i lägre tidigare inkomstlägen än i högre. Denna effekt förminskas, om den förutsatta bottenpensionsnivån ej uppnås. Styrelsen har vid behandlingen av beredningens förslag om höjd folkpensionsnivå framhållit, att denna ej bör i förväg bestämmas högre än vad de ekonomiska resurserna tillåter under en tid som kan överblickas. I konsekvens härmed bör tilläggspensionens konstruktion, med utgångspunkt från det av majoriteten föreslagna systemet, bygga på en sådan säker bottenpensionsnivå, i dagens läge ej högre än 3 000 kr. för ensamstående och motsvarande lägre belopp för envar av två pensionsberättigade makar. Då man härvid måste kunna räkna med att denna nivå framdeles kan komma att höjas, är det ej lämpligt att från början låta de sammanlagda pensionsförmånerna ge högre kompensation för den tidigare arbetslönens bortfallande i lägre inkomstlägen än i högre. Att märka är i detta avseende, att en låg medellön kan bero på att vederbörande haft lönearbete mer eller mindre som en bisyssla. Om man vid den tidpunkt, då avgifter för tilläggspensioneringen skall börja uttagas, beräknar uppnå en bottenpensionsnivå av 3 000 kr. för ensamstående och man nu bestämmer sig för en enhetlig pensionsnivå av 60 %, vilken förefaller naturligare än den av beredningen föreslagna 65-procentnivån, bör sålunda endast inkomst över 5 000 kr. anses grunda rätt till tilläggspension. Till de enligt styrelsens mening alltför höga kompensationsgrader beredningens majoritet enligt tabellen på sid. 74 förordar för ensamstående och övriga pensionstagare, som inte h a r pensionsberättigad make (i runt tal 70 % av samtliga), bidrar emellertid också i avsevärd grad att beredningen underlåtit att dra konsekvenserna av sitt förslag att bottenpensionen i likhet med den nuvarande folkpensionen skall vara högre för nämnda kategorier än för vardera av två makar vilka båda erhåller pension. Om bottenpensionen är 3 000 kr. och kompensationsgraden bestämmes till 60 %, bör pensionsnivån för denna kategori utgöra 60 % av medellönen från 5 000 kr. medellön och uppåt. Därvid erhålles följande pensionsbelopp. Medellön kr. 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

Bottenpension kr. 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000 3 000

Tilläggspension kr.

.—• 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000

Summa

Kompensationsgrad

kr. 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000 18 000

60 % 60 % 60 % 60 % 60 % 60 %

Samma tilläggspension bör utgå även när andra maken har pension. Eftersom bottenpensionen i dessa fall är lägre — h ä r räknas med 2 400 kr. för vardera maken — blir kompensationsgraden för make med tilläggspension något lägre, vilket

46 framgår av följande uppställning, motsvarande beredningens tabell överst sid. 73. Medellön kr. 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

Bottenpension kr. 2 400 2 400 2 400 2 400 2 400 2 400

Tilläggspension kr.

—. 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000

Summa kr. 2 400 5 400 8 400 11400 14 400 17 400

på

Kompensationsgrad 48 % 54 % 56 % 57 % 58 % 58 %

Dessa siffror blir emellertid endast tillämpliga på var och en av två makar, vilka var för sig haft en medellön av minst 5 000 kr. och som båda uppnått pensionsåldern. Har endast den ene av makarna haft löneinkomst, torde detta vanligen innebära att hustrun ägnat sig åt hemmets skötsel och därvid i regel genom att inbespara utgifter för hemhjälp o. dyl. åstadkommit att makarnas ekonomiska standard varit högre än om båda arbetat utom hemmet med en sammanlagd löneinkomst lika med den mannen här förutsattes ensam förtjäna. Sammanlagda pensionsbeloppen samt kompensationsgraden, beräknad i förhållande till dels mannens medellön, dels medellönen ökad med ett här till 5 000 resp. 3 000 kr. uppskattat medelvärde av hustruns hushållsarbete, blir då följande, motsvarande beredningens tabell nederst på sid. 73. Medellön kr. 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

Bottenpensioner kr. 4 800 4 800 4 800 4 800 4 800 4 800

Tilläggspension kr.

— 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000

Summa kr. 4 800 7 800 10 800 13 800 16 800 19 800

Kompensat] on i förhållande till medellönen 96 % 78 % 72 % 69 % 67 % 66 %

m + 3 000 60 % 60 % 60 % 60 % 60 % 60 %

m + 5( 48 % 52 % 54 % 55 % 56 % 57 %

Enligt såväl den av styrelsen skisserade som den av beredningen använda metoden blir kompensationsgraden lägre för makar, som båda erhåller tilläggspension, än för ensamstående och därmed jämställda tilläggspensionsberättigade. Den i detta avseende principiella skillnaden mellan metoderna ligger däri, att den som utgångspunkt valda kompensationsgraden — 65 resp. 60 % — av beredningens majoritet hänförts till makar som båda uppbär tilläggspension, en anordning som medför de stora överkompensationerna för tilläggspensionärer med den högre bottenpensionen, medan styrelsen anser att den valda kompensationsgraden skall avse den sistnämnda kategorien. En given konsekvens av den metod styrelsen har skisserat är att den som riktmärke uppställda kompensationsgraden ej uppnås av makar som båda fyllt 67 år och uppbär tilläggspension. Denna konsekvens är emellertid rimligare än den överkompensation för ensamstående och därmed jämställda tilläggspensionärer, som uppkommer enligt det av beredningens majoritet framlagda förslaget. När båda makarna under någon del av sin aktiva tid varit löntagare, har nämligen hustrun vanligen slutat sitt arbete åtskilligt tidigare än mannen — ej sällan redan i samband med giftermålet. Detta medför att makarnas sammanlagda pensioner får en tendens att bli oproportionerligt stora i förhållande till deras inkomst åren närmast före pensionsfallet. Med den av styrelsen skisserade metoden dämpas denna tendens något.

47 I de exempel som angivits i det föregående har styrelsen liksom i majoritetsförslaget utgått från att inkomst upp till 30 000 kr. skall vara pensionsgrundande. Med hänsyn till de uttalanden som i betänkandet och i en bilaga till detsamma görs angående möjligheterna att samordna en tilläggspensionering med befintliga pensioneringssystem kan ifrågasättas om det föreligger något egentligt behov att gå så högt. Det förutsätts ju att införandet av en obligatorisk tilläggspensionering inte skall leda till försämring i jämförelse med nuvarande personalpensionering och att i varje fall de mest utvecklade personalpensioneringarna skall fortsätta sin verksamhet parallellt med den föreslagna tilläggspensioneringen. Övergångstid. I sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande anförde styrelsen, att en eventuell lagstiftning om allmän pensionsförsäkring borde bygga vidare på den väg utredningen hade anvisat i sitt förslag till övergångsbestämmelser. Styrelsen gjorde i detta sammanhang sina förut refererade uttalanden om att endast inkomster under en viss period i slutet av den aktiva tiden borde göras pensionsgrundande. Ehuru ej direkt utsagt skulle följden härav bli att behovet av övergångsbestämmelser inskränktes. Beredningens majoritet föreslår att det minsta antal poänggivande år, som fordras för att tilläggspension skall utgå, övergångsvis nedsätts till två år. Under en övergångstid reduceras därjämte enligt förslaget det antal år som krävs för full pension till 20. Under en period av tio år därefter höjs det för full pension erforderliga antalet poänggivande år från 20 till 30. En tilläggspension enligt det framlagda förslaget skulle för kommande aktiva generationer innebära en enorm ekonomisk belastning med hänsyn till att den skulle, i en eller annan form, läggas ovanpå dem åvilande skattebörda. Därför är det förvisso viktigt att överkompensationer till övergångsgenerationen på de aktivas bekostnad i möjligaste mån undviks utan att reformens verkningar i form av pensionsutbetalningar alltför mycket fördröjs. Ur psykologisk synpunkt vore det härvid en fördel att så mycket som möjligt undvika särskilda övergångsbestämmelser av materiell natur. Enligt styrelsens uppfattning skulle sådana övergångsbestämmelser knappast erfordras om, som tidigare berörts, det antal poänggivande år som krävs för full tilläggspension generellt förkortas till 20 och pensionen bestämdes med hänsyn till medelinkomsten under samtliga dessa år. Finansieringen. I sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande ifrågasatte styrelsen införande av ett arbetsgivarbidrag till den grundläggande folkpensionen, om denna höjdes och sålunda minskade behovet av kompletterande arbetsgivarpensioner. Infogades folkpensionen som minimipension i en obligatorisk pensionsförsäkring vore, fortsatte styrelsen, en gemensam avgiftsdebitering och uppbörd naturlig. Infördes ett arbetsgivarbidrag till minimipensionen ifrågasattes huruvida icke starka både sakliga och folkpsykologiska skäl kunde anföras för att den som komme i åtnjutande av en högre pension borde själv erlägga avgifterna till denna. Med hänsyn till de garantier uppbörds- och indrivningsförfarandet finge anses lämna för att debiterade avgifter bleve erlagda, om den försäkrades försörjningsplikt och ekonomiska förhållanden tilläte detta, borde premiernas debitering och ej först deras erläggande genomgående grunda pensionsrätt. Härigenom skulle en betydelsefull förenkling av administrationen vinnas. Övervägas borde ock om inte staten skulle kunna garantera och leverera avgifterna på samma sätt som skedde med kommunalskatten i förhållande till kommunerna.

48 Den av beredningens majoritet förordade obligatoriska tilläggspensioneringen föreslås skola finansieras enligt fördelningsmetoden genom avgifter som uttas av arbetsgivarna. Enligt en uppgjord plan skulle avgifter uttas år 1960 med 3 å 4 %, år 1970 med 10 å 12 % och åren 1980—1985 med omkring 15 % av årslöner mellan 3 000 och 30 000 kr. i nuvarande penningvärde. Avgifterna skall enligt förslaget i likhet med arbetsgivarnas bidrag till den allmänna sjukförsäkringen vara av kollektiv karaktär. De skall beräknas endast å avlöning i civilrättslig mening och alltså ej på ersättning för olika slag av uppdrag, ehuru sådana ersättningar enligt förslaget grundar pensionsrätt. Såsom tidigare framhållits måste enligt pensionsstyrelsens uppfattning botlenoch tilläggspensioneringens finansiering betraktas som en enhet. F r å n denna utgångspunkt är det nödvändigt att den av beredningens majoritet skisserade finansieringsplanen upptas till förnyat övervägande. Om staten påtvingar en grupp medborgare en pensionering efter av staten helt dikterade linjer mot skyldighet att själva stå för samtliga därav förorsakade kostnader, kan det inte vara rimligt att staten därutöver skall kunna fordra att denna grupp medborgare genom sina skatter deltager i kostnaderna för andra välställda ehuru måhända mindre skattetyngda medborgargruppers pensionering. Införes en allmän tjänstepensionering, bör sålunda detta få till given följd att bottenpensionens finansiering förskjutes mot avgifter, vilka så långt det är möjligt uttas oberoende av inkomsten. I denna fråga hänvisar styrelsen till vad som tidigare anförts i detta utlåtande. Det synes icke lämpligt att, som beredningen förordar i fråga om bottenpensioneringens finansiering, höja pensionsavgiften i efterhand. När beslut fattas om en pensionshöjning och det därvid förutsattes att höjningen skall kombineras med en avgiftshöjning, bör denna avgiftshöjning tillämpas så snart det är tekniskt möjligt, oavsett om pensionshöjningen skall träda i kraft vid en senare tidpunkt. Invalid- och familjepensioneringen. Invalid- och familjepensioner från tilläggspensioneringen diskuteras av beredningen endast i allmänna drag. Beredningens mening synes vara att dessa frågor utgör detaljproblem som ej bör innefattas i ett principbeslut om tilläggspensionering. Även om detta resonemang enligt styrelsens uppfattning är oriktigt har styrelsen, då en närmare diskussion av hithörande spörsmål på grundval av betänkandet måste bli tämligen fruktlös, endast velat hänvisa till vad styrelsen förut i detta yttrande anfört om motsvarande problem inom en förbättrad folkpensionering. Administrationen. Enligt förslaget om obligatorisk tilläggspensionering skall den pensionsgrundande inkomsten beräknas med ledning av inkomstuppgifterna i självdeklarationerna för beskattningen. De lokala skattemyndigheterna skall upprätta förteckningar över summa löneinkomster och summa avdrag enligt taxeringsnämndens beslut. Bokföringen av pensionsgrundande inkomster förordas skola med hjälp av dessa förteckningar ske hos de allmänna sjukkassorna, oavsett om dessa eljest engageras för pensioneringens räkning eller ej, en fråga som ej n ä r m a r e diskuteras i betänkandet. Det anmärkes emellertid att tilläggspensionerna givetvis bör utbetalas tillsammans med bottenpensionerna. Debiteringen av de föreslagna arbetsgivaravgifterna förordas skola ske i samband med att arbetsgivarna påförs bidrag till sjuk- och moderskapsförsäkringarna och sådana yrkesskadeförsäkringsavgifter som erläggs till riksförsäkringsanstalten. Debiteringen av samtliga dessa avgifter skall enligt förslaget tills vidare skötas av anstalten. Uppbörden av avgifterna från arbetsgivare som sysselsätter högst en

49 årsarbetare skall liksom nu ske i samband med den allmänna skatteuppbörden, medan avgifterna från de större arbetsgivarna föreslås skola uppbäras direkt av riksförsäkringsanstalten. Ehuru i övrigt inga definitiva riktlinjer för tilläggspensioneringens administration anges och kostnaderna därför ej kan närmare beräknas, antas de offentliga administrationskostnaderna för den obligatoriska tilläggspensioneringen komma att understiga 10 milj. kr. om året. Till det allmännas kostnader kommer arbetsgivarnas. Förslaget att bokföringen av pensionsgrundande inkomster skall ske hos sjukkassorna oavsett om de i övrigt engageras för pensioneringens räkning motiveras i betänkandet med att kassorna behöver de föreslagna inkomstförteckningarna från skattemyndigheterna för kontroll av placeringen i sjukpenningklasser, och vidare anförs att allmänheten i sjukkassorna lätt skulle kunna ta del av de uppgifter som ligger till grund för tilläggspensioneringen. Enligt vad under hand inhämtats från riksförsäkringsanstalten h a r sjukkassorna hittills, trots de olägenheter detta lär ha medfört för skattemyndigheterna, årligen för kontrolländamål erhållit genomslagskopior av inkomstlängderna. För försäkringens genomförande torde det vara ofrånkomligt att de föreslagna förteckningarna upprättas, och givetvis måste detta arbete utföras av skattemyndigheterna. Även om sjukkassorna av annan anledning har intresse av att få del av sådana förteckningar, synes detta i och för sig inte utgöra något skäl för att inkomstregistreringen skulle anförtros dessa kassor oavsett om de eljest kommer att engageras för pensioneringen. Sistnämnda fråga har beredningen ej närmare diskuterat. Emellertid torde såväl inkomstregistreringen som pensionernas uträkning och utbetalning med stor fördel kunna utföras med databehandlingsmaskiner; för att detta skall bli möjligt är det dock nödvändigt att arbetet utföres centralt. Inkomstförteckningarna bör då antingen av skattemyndigheterna utskrivas i två exemplar, varav ett sändes till pensionsorganet och ett till vederbörande sjukkassa, eller också bör det ordnas så att varje förteckning utnyttjas av båda parterna. Skall inkomstregistreringen handhas av centralt organ, kommer uppgifter om pensionsgrundande inkomst eller intjänt poäng visserligen inte att, som i förslaget förutsattes, kunna erhållas av sjukkassan i vederbörande mantalsskrivningsort. Med hänsyn till de många omständigheter som enligt beredningens förslag är att beakta vid beräkningen av förvärvad pensionsrätt — bästa 15 åren, antal år med poäng, övergångsbestämmelserna, nedsättning om inte poäng förvärvas tillräckligt många år efter fyllda 40 år — torde det emellertid vara tveksamt om de olika lokalsjukkassorna, utan att anställa kvalificerad och därmed också d y r b a r arbetskraft för ändamålet, kan lämna tillförlitliga uppgifter härom; sådana torde betydligt enklare kunna erhållas från ett centralt organ. Vad som ytterligare starkt talar mot sjukkassornas handhavande av uppgifterna är att dessa, som är oersättliga originalhandlingar och skall bevaras i upp till 50 år, komme att vandra mellan olika lokalsjukkassor i samband med flyttningar och då lätt komme bort. I ett avseende är metoden med lokalsjukkassorna som registrerande organ överlägsen. Skall, som föreslagits, underrättelser om bokförd pensionsgivande inkomst regelmässigt lämnas de försäkrade, uppstår svårigheter härutinnan för ett centralregister, som av praktiska skäl bör vara ordnat efter födelsenummer och enligt sakens natur ej kan hållas aktuellt i fråga om adresser. Att utan anmodan utsända löpande underrättelser torde dock ej vara behövligt. Om inkomsten det år man fyller 65 år skall vara den sista som grundar rätt till A—704917

50 tilläggspension, kan denna inkomst ej redovisas i sådan förteckning som nyss nämnts förrän taxeringen under det år 66-årsåldern uppnås är avslutad. Ifall förteckningen ej kommer den pensionsuträknande myndigheten till hända i tid, måste pensionerna till dem som fyller 67 år i början av följande kalenderår omräknas eller pensionens beviljande uppskjutas. För undvikande av denna olägenhet förutsattes i pensionsutredningens slutbetänkande att sista pensionsgrundande avgiften skulle erläggas för det kalenderår då 64-årsåldern uppnåddes. Om inkomstförteckningarna ej i tillräckligt god tid skulle kunna översändas till försäkringsorganet, torde därför inkomsten för det år, under vilket 65-årsåldern uppnås, ej böra grunda pensionsrätt. Gentemot de synpunkter beredningens majoritet anlägger på frågorna om avgiftsdebitering och avgiftsuppbörd har styrelsen intet att erinra. Enligt styrelsens mening är det uppenbart att administrationskostnaderna för tilläggspensioneringen i betänkandet uppskattas till alltför lågt belopp. Frivillig

pensionsförsäkring.

Frivillig kollektiv försäkring som alternativ till obligatorisk tilläggspensionering. Den av tre ledamöter som ett alternativ till en obligatorisk tilläggspensionering förordade frivilliga kollektiva pensionsförsäkringen — här nedan kallad kollektivförsäkringen — avser en försäkring byggd på premiereservsystemet men med premier utjämnade inom kollektivet. Inom kollektivet kan givetvis inte inrymmas någon individuell frihet i fråga om anslutningen, då i så fall åldersfördelningen skulle kunna bli alltför ofördelaktig. Tidigare i detta utlåtande har pensionsstyrelsen tillstyrkt en förbättrad folkpensionering kompletterad med en frivillig försäkring beslutad genom avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Skälen härför har angivits i det föregående. Hur en sådan kompletterande försäkring kommer att se ut vet man ingenting om i dagens läge. Det beror ju —• något som också är meningen — på vilka förpliktelser inte blott arbetsgivarna utan även arbetstagarna själva vill åta sig. Den jämförelse styrelsen i det följande gör mellan kollektivförsäkringen och den obligatoriska tilläggsförsäkringen avser givetvis inte ett förnyat vägande av skälen för och emot de två alternativen utan i huvudsak endast en jämförelse mellan vissa mera formellt betonade principer i förslagen. Först må emellertid framhållas att förvaltningen av försäkringen, om meningen är att flera försäkringsinrättningar skall handha densamma, måste bli onödigt tungrodd. Därjämte bör när det gäller utbetalningarna undersökas ifall inte vissa fördelar skulle kunna vinnas genom en anknytning till folkpensioneringens utbetalningar efter införande av databehandlingsmaskiner. Vidare bör övervägas om inte vissa av försäkringens materiella regler skulle kunna förenklas eventuellt genom en anknytning till folkpensioneringens. Om man ur anslutningssynpunkt jämför kollektivförsäkringen med den frivilliga försäkring vilken ingår som ett komplement till den obligatoriska tilläggsförsäkringen, kan man med hänsyn till att kollektivförsäkringen är avsedd att helt ersätta obligatoriet utgå ifrån att den skulle bli bärkraftig på ett helt annat sätt. Man kan nämligen räkna med avsevärt större anslutning och, när kollektivförsäkringen blir fullt utbyggd, praktiskt taget hela det svenska näringslivet. Även om det svårligen låter sig på förhand med säkerhet bedömas i vilken omfattning pensionerna inom kollektivförsäkringen kan hållas värdebeständiga och att obligatoriet således i detta avseende är överlägset med hänsyn till statens större resurser och makt, får man å andra sidan inte glömma bort att i obligatoriet blir upprätthållandet av en hög och värdebeständig pensionsnivå i förhållande till de

51 aktivas standard i realiteten beroende på de framtida generationernas uppfattning om möjligheten och nödvändigheten härav. Att man jämväl bland dem som står bakom majoritetsförslaget känt tvekan härom synes bl. a. framgå av orförandens i beredningen uttalande att man kunde känna en viss tveksamhet huruvida de stora löntagargrupper som ej är stats- eller kommunalanställda är beredda att i framtiden inskränka sin konsumtion under den aktiva tiden i den utsträckning, som erfordras för att ett pensionsskydd av den föreslagna standarden skall genomföras. I vissa avseenden är kollektivförsäkringen överlägsen obligatoriet. Det för skilda kategorier föreliggande behovet av ålderspension från lägre åldrar än 67 år kan — liksom även önskemål om andra särbestämmelser —• tillgodoses inom kollektivförsäkringen. Inom obligatoriet kräves härför ytterligare påbyggnader. Intjänt rätt till pension är enligt kollektivförsäkringen oantastbar. Så kan som förut berörts inte sägas om obligatoriet, eftersom där förutsattes att intjänt pension skall i fullfunktionsstadiet reduceras för den som efter uppnådda 40 års ålder ej förvärvat pensionspoäng för minst 15 år. Uppgifterna rörande kollektivförsäkringen att levnadskostnadsstegringen i anförda exempel skulle ha kompenserats med 57,0 resp. 67,8 och 40 % är missvisande. Siffrorna avser förhållandena vid inträdet i pensionsåldern och är alltså riktiga endast under förutsättning att inga levnadskostnadsstegringar inträffar därefter. Beträffande det som komplement till kollektivförsäkringen framlagda förslaget om individuell frivillig pensionsförsäkring med enligt premiereservmetoden beräknade avgifter hänvisar styrelsen i tillämpliga delar till vad styrelsen i ett följande avsnitt anför r ö r a n d e motsvarande spörsmål beträffande andra frivilliga kompletteringsförsäkringar. Frivillig pensionsförsäkring som komplement till obligatorisk tilläggspensionering. I sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande framförde styrelsen vissa synpunkter rörande en av staten anordnad värdebeständig frivillig försäkring. Styrelsen framhöll att en sådan försäkring icke kunde ordnas utan närmare utredning och att vad styrelsen framfört av naturliga skäl endast vore ett uppslag för vidare diskussion. Styrelsen utgick ifrån att premierna till en dylik försäkring borde vara högre samt att vissa begränsningar borde göras i rätten att inbetala premier. Försäkringen borde om möjligt tecknas kollektivt, eventuellt under medverkan av vederbörande intresseorganisationer. Rörande det i avdelning III av pensionsberedningens betänkande upptagna förslaget om frivillig tilläggspensionering som ett komplement till en obligatorisk sådan för anställda framhålles av de fyra förslagsställarna svårigheterna att ordna en dylik försäkring värdebeständig. Den omständigheten att försäkringen är frivillig gör det nödvändigt att tillämpa premiereservsystemet. Vidare måste, om verklig värdebeständighet skall garanteras, staten ta ansvaret för eventuella förluster, vilket gör stark restriktivitet erforderlig. Försäkringen förutsattes böra inskränkas till att göra det möjligt för personer med mera begränsade inkomster att tillförsäkra sig en värdebeständig förhöjning av folkpensionen. Enligt förslaget bör en anknytning ske till poängberäkningen i den obligatoriska tilläggspensioneringen på så sätt att försäkringen för varje år ställes i relation till en beräknad årsinkomst av annat förvärvsarbete än lönearbete. Varje avgift avser poängen för det kalenderår som avgiftsbetalningen gäller, och genom att försäkra sig för viss poäng under ett flertal år kan vederbörande skaffa sig en tillfredsställande tilläggspension. Hänsyn till regeln om de 15 bästa åren skall

52 därvid ej tas. Premierna bestäms med hänsyn till den försäkrades ålder vid inbetalningen, vilket har den nackdelen att avgifterna för den försäkrade kommer att stiga allteftersom han u p p n å r högre levnadsålder. Man bör därför utgå från att den försäkrade skall kunna tillförsäkra sig en viss årspoäng genom att binda sig för att göra inbetalningar under ett visst antal år i följd mot en fix årsavgift som dock skall vara indexreglerad. Vid avtal om en sådan försäkring får försämrande jämkningar i försäkringen ske endast när vederbörandes förvärvsförhållanden undergått en mera väsentlig förändring. Det framhålles att det även torde kunna tänkas att försäkringsavtal träffas med ett fast avgränsat kollektiv som kan tillämpa samma årspremie per poäng oberoende av den individuella levnadsåldern hos kollektivets medlemmar. Begränsningen av försäkringen skall enligt förslaget vinnas genom att frivillig försäkring ej får tecknas till högre belopp än att poängsumman för året från obligatorisk och frivillig försäkring uppgår till högst ett visst tal; som maximibelopp nämns två pensionspoäng. Vidare föreslås att genom den frivilliga försäkringen får förvärvas pensionspoäng högst motsvarande den inkomst av annat förvärvsarbete än lönearbete som vederbörande kan antas åtnjuta under året. Förslagsställarna synes mena att premietarifferna bör beräknas utan hänsyn till de ökade kostnaderna för värdebeständigheten; eventuellt uppkommande brist skall täckas av staten och premiemedlen insättas hos riksgäldskontoret. Därjämte föreslås, under en övergångtid, statsbidrag till pensionsavgifterna för dem som vid reformens ikraftträdande uppnått högre ålder. Slutligen må nämnas att den föreslagna försäkringen avses skola omfatta även invalid- och familjepension vilka försäkringsformer skall kunna tecknas enbart. Att den för en frivillig avgift utgående pensionen skall bestämmas i poäng finner styrelsen föga lyckat. Poängtalens ändamål är enligt förslaget om obligatorisk tilläggsförsäkring att tjäna som grund för beräknande av en medelpoäng efter vilken pensionsbeloppet skall utgå. Pensionen bestämmes även med hänsyn till det antal år pensionspoäng förvärvats. Vidare är att märka att poängtal och motsvarande tilläggspension inte är proportionella mot varandra då poängen överstiger l 2 /s. Att avgöra hur premien per viss poängsumma skulle kunna beräknas synes vanskligt. Vid en frivillig försäkring torde man böra räkna med att försäkringstagarna vill få veta exakt i kronor hur stora förmåner som de, bortsett från värdebeständighetstillägg, erhåller för sina premier. En på annat sätt anordnad försäkring torde vinna ringa anslutning. I de exempel som anföres i betänkandet rörande frivillig tilläggspensionering räknas också med premie för en viss i kronor uttryckt årspension. Att en begränsning krävs inom en försäkring som den föreslagna är givet. Att bestämma maximeringen med hänsyn till poängsumman inom den obligatoriska försäkringen torde dock vara alltför invecklat, helst om man skulle laborera med antaganden om den löneinkomst vederbörande kan komma att åtnjuta under året. Styrelsen finner det lämpligare att begränsningen sker genom att en försäkring av h ä r avsett slag får tecknas för högst vissa i relation till den valda pensionsåldern ställda belopp, t. ex. högst 3 000 kr. i nuvarande penningvärde om pensionsåldern 67 år väljs. Uttalandet i betänkandet att en nackdel skulle ligga däri att den försäkrades avgifter komme att successivt stiga på grund av den allt högre levnadsåldern synes ej kunna förklaras på annat sätt än att det förutsatts att lika stor poäng skulle förvärvas varje år. Intet h i n d r a r att enligt en viss plan erlägga — under förutsättning av något så när oförändrat penningvärde — lika stora avgifter varje år för den avsedda pensionen. Att låta försäkringstagarna binda sig för indexregle-

53 rade årliga avgifter synes mindre tilltalande, även om undantag skulle medges när förvärvsförhållandena undergått en mera väsentlig förändring. Att i praktiken bedöma när detta skall anses ha inträffat synes många gånger bli vanskligt och medföra fördyrad administration. Beträffande förslaget om kollektivanslutning till försäkringen med premier oberoende av åldern må följande anföras. Ett mindre kollektiv — och ett sådant torde man i regel få räkna med eftersom en obligatorisk tilläggsförsäkring förutsätts ordnad för löntagarna — kan ej ha samma styrka som ett av de större arbetsgivarorganisationerna anordnat kollektiv. Man torde därför kunna förutsätta ej ringa ekonomiska risker för en dylik försäkring. Någon anledning att staten skulle åtaga sig ansvaret härför torde icke föreligga. En kollektiv pensionsförsäkring som bygger på premiereservmetoden och som avser en utjämning av premierna mellan försäkrade i olika åldersgrupper innebär alltid att premierna i större utsträckning kommer de högre årsklasserna till godo, för vilka individuellt sett större premier erfordras än för de yngre. Detta medför givetvis ingen olägenhet så länge kollektivet fortbestår med oförändrad åldersfördelning. Skulle kollektivet upphöra eller en åldersförskjutning uppåt inträda, uppstår förluster för de yngre. Vid dessas inträde i pensionsåldern skulle deras avgifter till viss grad ha förbrukats för utgivande av i förhållande till kollektivets samlade premier alltför höga redan utgående pensioner. Detta skulle åtminstone delvis kunna undgås om redan utgående pensioner i sådant fall sänktes men en dylik utväg bör undvikas i en på premiereservsystemet byggd frivillig försäkring. Det synes därför angeläget att kollektivet utmärks av en mycket hög grad av stabilitet, något man i regel knappast torde kunna räkna med i sådana fall som här avses. För kollektivets räkning skulle ett sådant statsbidrag till premierna som för en övergångstid föreslagits givetvis kunna medföra att de yngre årsklasserna ej skulle behöva bidra så mycket till de äldres pensionering som eljest. Ur principiella synpunkter avstyrker styrelsen emellertid ett sådant bidrag. Vad nu anförts gäller närmast ålderspensioneringen för vilken premierna varier a r kraftigt med åldern. Inom invaliditets- och i viss mån familjepensioneringen skulle variationerna bli avsevärt mindre, varför dessa försäkringsformer lämpar sig bättre för en kollektiv utjämning. Att premierna i en försäkring varom nu är fråga bör beräknas med skälig hänsyn till värdebeständigheten och att, om premiemedlen skall insättas i riksgäldskontoret, detta bör ske genom att kontoret utfärdar åtminstone till viss del värdebeständiga skuldförbindelser samt att värdebeständigheten skall vara någorlunda säkrad genom en lämplig kombination av förhöjda premier och dylika skuldförbindelser synes styrelsen uppenbart. I detta avseende hänvisar styrelsen till vad i liknande frågor anförs i följande avsnitt. Såsom i betänkandet framhålls blir den försäkring som ovan skisserats avsevärt mera komplicerad ur administrativ synpunkt än styrelsens nuvarande frivilliga försäkring. Särskilt blir detta givetvis fallet om densamma skall omfatta invaliditets- och familjepensionering. Annan frivillig försäkring. I de olika förslag rörande värdebeständig frivillig försäkring som framlägges i betänkandet synes man genomgående ha utgått från att försäkringstagarna ej skall behöva betala högre premier än som svarar mot levnadskostnaderna vid inbetalningstillfället. Kostnaden för senare inträdd fördyring skall tryggas genom indexreglerade placeringar eller ev. genom statsgaranti.

54 Därjämte ifrågasätts statsbidrag till premierna dels i det å sid. 160 i betänkandet reservationsvis framlagda förslaget om frivillig tilläggspensionering anordnad av staten, dels som tidigare nämnts i det av majoriteten som komplement till obligatoriet framlagda förslaget om frivillig tilläggspensionering, där statsbidrag ansetts böra utgå under en övergångstid. Endast i ett undantagsfall synes höjda premier från de försäkrade ha ifrågasatts, nämligen i det som alternativ till obligatoriet framlagda förslaget om påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring där man räknat med att en temporär höjning av premieuttaget kan bli nödvändig i det speciella fallet att en stark penningvärdeförsämring inträffar. Det synes rimligt att även de försäkrade bidrar till kostnaderna för värdebeständigheten och att man alltså inte enbart litar på möjligheten att göra indexbundna placeringar, eventuellt kompletterade med statsgaranti. Liksom under lång tid tillbaka en i stort sett oavbruten försämring av penningvärdet pågått torde man böra räkna med en sådan försämring även för framtiden. Av långtidsutredningens betänkande om balanserad expansion framgår att tillväxten av den totala privata konsumtionen måste hållas inom relativt snäva gränser. Utredningen framhåller ju, som redan påpekats, därjämte att om förslaget till höjning av folkpensionerna genomförs möjligheten att öka den konsumtion som baseras på andra inkomster väsentligt reduceras; under ogynnsamma produktionsbetingelser skulle utrymmet för en ökning av denna konsumtion sjunka ned mot noll. Även dessa uttalanden ger anledning befara en fortsatt penningvärdeförsämring. I det följande intagen tabell avser att belysa hur stora värdebeständiga ålderspensioner som skulle kunna utgå för en engångsavgift å 100 kr., om vid premietariffernas upprättande antagits att levnadskostnaderna årligen kommer att stiga med 1 resp. 3 %. Vid uträkningen har tillämpats räntefoten 3 % samt en dödlighet i överensstämmelse med den av försäkringsbolagen begagnade tabellen L 55. För

Värdebeständig pension för en engångsavgift av 100 kr Pensionens nominella tariffvärde inbetalningsåret (inom parentes icke värdebeständig pension enligt vanlig tariff) Beräknad årlig prisstegring 1 % Under inbetalningsåret uppnådd ålder

Beräknad årlig prisstegring 3 %

P-ålder 60 år

P-ålder 67 år

P-ålder 60 år

P-ålder 67 år

Man kr.

Kv. kr.

Man kr.

Kv. kr.

Man kr.

Kv. kr.

Man kr.

Kv. kr.

30 år

12,69 (18,87)

11,71 (17,53)

20,91 (32,64)

18,64 (29,28)

5,70 (18,87)

5,19 (17,53)

8,60 (32,64)

7,56 (29,28)

40 år

10,27 (13,82)

9,49 (12,86)

16,92 (23,91)

15,10 (21,47)

5,61 (13,82)

5,12 (12,86)

8,46 (23,91)

7,46 (21,47)

50 år

8,20 (10,00)

7,60 (9,33)

13,51 (17,29)

12,11 (15,58)

5,45 (10,00)

4,99 (9,33)

8,22 (17,29)

7,27 (15,58)

55 år

7,25 (8,40)

6,76 (7,88)

11,95 (14,54)

10,75 (13,16)

5,31 (8,40)

4,88 (7,88)

8,02 (14,54)

7,11 (13,16)

60 år

10,40 (12,04)

9,42 (10,98)

7,70 (12,04)

6,88 (10,98)

65 år

8,83 (9,73)

8,10 (8,97)

7,21 (9,73)

6,52 (8,97)

55 kvinnor räknas härvid med en ålder som är två år lägre än den i tabellen angivna. Från säkerhets- och omkostnadstillägg har bortsetts. Pensionsbeloppen är uträknade för män och kvinnor, för pensionsåldrarna 60 och 67 samt för inbetalningsåldrarna 30, 40, 50, 55, 60 och 65 år. Flera pensionsåldrar bör finnas att välja på vid en dylik försäkring, utom 60 och 67 år även t. ex. 65 år. Någon sådan valfrihet att efter viss u p p n å d ålder få utta pensionen, som finns inom styrelsens nuvarande frivilliga försäkring, torde ej böra medges inom en värdebeständig försäkring med hänsyn till att man kan vänta att de ekonomiska konjunkturerna inom landet kommer att påverka försäkringstagarnas beslut om uttagande av pension och därmed även påverka försäkringens ekonomi. För att belysa hur tabellen upprättats må ett exempel anföras. Om en man erlägger 100 kr. vid 30 års ålder för att vid fyllda 60 år utfå en värdebeständig försäkring och man kalkylerat med 1 procents årlig levnadskostnadsökning, är enligt tabellen köpkraften av den pension som han tillförsäkrar sig densamma som av kr. 12:69 under inbetalningsåret. Vid beräkningen av pensionsprocenten har antagits att, då han 30 år senare vid fyllda 60 år uttar pensionen, levnadskostnaderna vuxit med 1 % om året vilket ackumulerat svarar mot en ökning med 34,78 %. Vid tariffernas uträknande har alltså förutsatts att han vid fyllda 60 år kommer att lyfta i pension (12: 69 X 1,3478 = ) kr. 17: 10 om året. Vid tariffernas tillämpande däremot skulle pensionen höjas med hänsyn till den verkliga levnadskostnadsökningen. För att visa till vilken storleksordning förhöjningarna beräknats kunna uppgå må ytterligare nämnas följande. Av tabellen framgår att en 30-årig kvinna som inbetalar 100 kr. för att få pension från fyllda 67 år enligt en tariff, vid vars uträknande förutsatts 3 % årlig ökning av levnadskostnaderna, skulle erhålla en pension som svarade mot den köpkraft som kr. 7:56 hade vid inbetalningstillfället. Vid tariffens beräkning har sålunda antagits att hon t. ex. vid fyllda 70 år skulle få en förhöjning utgörande 3 % årligen ackumulerade under 40 år, vilket svarar mot en höjning med 226,2% eller mot pensionsbeloppet ( 7 : 5 6 + 7 : 5 6 x 2 , 2 6 2 = ) kr. 24:66. Det kan erinras om att levnadskostnadsstegringen (beräknad utan skatter och sociala förmåner) från juli 1914 till juli 1956 kan beräknas ha stigit med ungefär 256 %, vilket svarar mot en ackumulerad årlig ökning med något mer än 3 %. Innebörden med tariffer upprättade på detta sätt är den att, såsom framgår av det föregående, de försäkrade själva skulle bära kostnaderna för en levnadskostnadsstegring å 1, resp. 3 %. I den mån ökningen av levnadskostnadsindex bleve större skulle försäkringsgivaren med hjälp av värdebeständiga placeringar bekosta mellanskillnaden. Risken med en dylik försäkring vore givetvis mindre än för en försäkring utan premieförhöjning. Om penningvärdeförsämringen bleve mindre än nämnda procenttal anger skulle försäkringstagaren utfå i pension endast vad som svarar mot den verkliga levnadskostnadsökningen men de överskott som då skulle uppkomma å försäkringsrörelsen kunde sedermera komma de försäkrade till godo i form av vinst, såvida medlen icke behövde reserveras för senare eventuellt inträffande kraftigare penningvärdeförsämringar. Huruvida en sådan försäkring som h ä r skisserats lämpligen bör införas beror i ej ringa grad på i vad mån premieförhöjningen kan inskränkas och huvudvikten i stället läggas på värdebeständiga skuldförbindelser. Anordnas en värdebeständig försäkring på så sätt att försäkringstagaren får bestrida en del av kostnaden för en väntad penningvärdeförsämring bör försäkringen stå öppen för alla. Däremot bör den högsta medgivna försäkringssumman på lämpligt sätt begränsas.

56 Administrationen av en sådan försäkring skulle för så vitt det endast rör sig om ålderspensioner kunna skötas i stort sett efter samma linjer som styrelsens nuvarande frivilliga försäkring men bleve givetvis mer invecklad och kostsam. Vad nu anförts gäller även det av en reservant inom beredningen framlagda förslaget till värdebeständig frivillig försäkring. Som framgår av vad förut sagts finns det ingen anledning för staten att garantera en sådan under annan förutsättning än att värdebeständigheten är någorlunda säkrad t. ex. genom en lämplig kombination av något förhöjda premier och åtminstone delvis värdebeständiga skuldförbindelser. Denna garanti kan, under en ogynnsammare utveckling än man utgått ifrån, komma att åsamka statsverket utgifter som man ej på förhand kan bedöma. Styrelsen avstyrker, både av principiella och praktiska skäl, jämväl reservantens förslag om särskilt statsbidrag med hänsyn till små inkomsttagare. Det framgår inte klart hur reservanten tänkt sig bidraget. Om meningen emellertid varit att detta endast skulle avse små inkomsttagare må framhållas att förslaget är orealiserbart redan av den anledningen att det inte finns några som helst garantier för att den som under vissa perioder av sin levnad har inga eller obetydliga inkomster, då väl statsbidrag till premierna skulle utgå, också befinner sig i samma belägenhet under större delen av sin levnad eller, vilket väl borde vara det avgörande, vid pensionstillfället. Och att inrätta en försäkring där alla skulle kunna få statsbidrag till premierna torde vara uteslutet. Samordningsfrågor. Samordning med annan socialförsäkring. I sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande underströk styrelsen angelägenheten av en samordning med övrig socialförsäkring. Styrelsen påpekade att det måhända i teorien kunde synas enkelt att lösa hithörande problem men att det i praktiken vore ytterst svårt. En samordning som siktade till att vara fullständig kunde nämligen inte komma till stånd utan att förmånerna utginge efter i stort sett liknande grunder. I detta hänseende utvisade vår socialförsäkring, som tillkommit på skilda tider och med olika förutsättningar, en provkarta på olika principer. Å andra sidan finge en samordning inte köpas till priset av att kostnaderna för socialförsäkringen av denna anledning sprunge i höjden; då bleve det en samordning för dess egen skull. Beredningen påpekar att redan med den nuvarande folkpensioneringen föreligger svårlösta problem rörande samordningen med bl. a. annan socialförsäkring. En förbättring av folkpensioneringen enligt beredningens förslag skulle medföra att dessa problem ökade i räckvidd, framför allt genom utbyggnaden av familjepensioneringen, och finge större betydelse genom pensionsbeloppens höjning. En komplettering av folkpensioneringen med en tilläggspensionering skulle medföra analoga eller särskilda samordningsproblem för tilläggspensioneringens del. Emellertid kommer samordningsproblemen beträffande folkpensioneringen (bottenpensioneringen) att förbli de dominerande för lång tid framåt av den anledningen att en tilläggspensionering och därmed de till denna knutna samordningsfrågorna inte omedelbart skulle få full vidd utan först successivt tillväxa. Beredningen framhåller att samordningen kräver mycket ingående och tidskrävande undersökningar, varför beredningen i betänkandet inte kunnat ta upp problemen om samordning mella de olika socialförsäkringsgrenarna till fullständig behandling utan endast något redovisa problemens art. De materiella reglerna rörande folkpensionering samt sjuk- och yrkesskadeförsäkring är, framhåller beredningen, i allmänhet uppbyggda efter vitt skilda

57 principer. Sjukpenning och livränta beror direkt men invalidpension och sjukbidrag ej alls av de sjukes inkomst av förvärvsarbete vid försäkringsfallets inträffande. Invaliditetsbegreppen har olika innebörd. Sjukpenningen utgör inte skattepliktig inkomst, yrkesskadelivräntorna är i vissa fall delvis och i andra fall helt skattepliktiga, och folkpensionsförmånerna är i princip helt skattepliktiga. Finansieringen är helt olika anordnad. Folkpensioneringen bekostas till större delen av staten och i övrigt av kommunerna samt genom avgifter av de enskilda. Sjukförsäkringen finansieras genom avgifter samt bidrag av staten och arbetsgivarna. Yrkesskadeförsäkringen finansieras i princip genom försäkringsavgifter av arbetsgivarna. Det bör observeras att en ändring av de materiella reglerna kan medföra en överflyttning av kostnader från en socialförsäkringsgren till en annan. Slutligen föreligger olikheter i fråga om administrationen. Folkpensioneringen administreras av pensionsnämnderna med pensionsstyrelsen som centralorgan, sjukförsäkringen av lokal- och centralsjukkassor och yrkesskadeförsäkringen för viss tid av sjukkassorna och i övrigt av riksförsäkringsanstalten eller något av de ömsesidiga socialförsäkringsbolagen. En närmare samordning mellan folkpensionering och sjukförsäkring bör enligt beredningen övervägas först i samband med frågan om invalidpensioneringens ordnande. Vad angår samordningen mellan folkpensionering och yrkesskadeförsäkring kan det enligt beredningen ej komma i fråga att minska förmåner som utges på grund av tidigare inträffade yrkesskadefall. Beträffande nya yrkesskadelivräntor i förening med kraftigt höjda ålderspensioner talar enligt beredningen bl. a. överförsäkringshänsyn för en större reduktion av livräntorna efter 67 års ålder än den nuvarande minskningen med en fjärdedel. Att helt dra in livräntorna efter 67 års ålder anses emellertid inte böra komma i fråga. Dels är det, påpekar beredningen, inte sällsynt att ålderspensionärerna upp till ganska hög ålder utför visst förvärvsarbete och dels synes det rimligt att ge åtminstone någon livränta åt ålderspensionärer med hänsyn till de olägenheter för livsföringen i övrigt som den av yrkesskadan orsakade invaliditeten medför. Vid utbyggd familjepensionering och slopande av inkomstprövningen bör, anser beredningen, i princip samtidigt utgående efterlevandelivränta från yrkesskadeförsäkringen minskas med familjepensionens hela belopp. Emellertid har den under senare år vidtagna liberaliseringen av reglerna om efterlevandeförmåner från folkpensioneringen medfört att i vissa fall utgår såväl sådan förmån som yrkesskadelivränta. Om man skulle önska att generellt ge en merförmån vid yrkesskada, kunde detta ske genom en föreskrift att t. ex. minst en fjärdedel av livräntan alltid skall utgå. Motsvarande synpunkter bör enligt beredningen läggas på de fall då änkeoch änklingslivränta utgår efter 67 års ålder och sammanträffar med ålderspension. Samordningen av invalidpension och yrkesskadelivränta blir beroende av invalidpensioneringens ordnande. Rörande frågorna om samordning mellan den föreslagna pensioneringen å ena samt sjuk- och yrkesskadeförsäkring å andra sidan har beredningen i viss omfattning skisserat lösningar och ibland angivit alternativ utan att själv ta ställning till dem. I övrigt framhåller beredningen att mycket ingående och tidskrävande undersökningar i fortsättningen måste ägnas åt samordningsproblemen. Det hade varit önskvärt att beredningen redan nu till närmare behandling tagit upp det minst svåra problemet i detta sammanhang, nämligen det om sam-

58 ordning av folkpensioneringens förhöjda icke inkomstprövade ålderspension och yrkesskadeförsäkringens efter 67 år utgående livräntor. Enligt beredningen bör det ej komma i fråga att minska redan utgående förmåner från yrkesskadeförsäkringen. Emellertid kan principiella hinder ej föreligga att i stället u n d a n t a livräntetagare från rätt till förhöjd pension. Detta skulle emellertid åstadkomma administrativa besvärligheter. Under sådana förhållanden bör eftersträvas att, t. ex. i samband med en samordning av utbetalningarna, jämväl för dessa åstadkomma en sådan på det materiella planet. Slutmålet, som kan uppnås när en tilläggspensionering kommer i full tillämpning, måste vara en fullständig samordning. Blir tilläggspensioneringen obligatorisk, bör denna i förening med bottenpensioneringen så småningom kunna helt träda i stället för yrkesskadeförsäkringens invalid- och efterlevandelivräntor i den mån de utgår efter fyllda 67 år. Även för tiden dessförinnan bör en fullständig samordning eftersträvas, varvid torde få övervägas att efter mönster av våra nordiska grannländer, särskilt Danmark, föreskriva obligatoriskt utbyte av livränta mot lämpligt engångsbelopp vid lägre invaliditetsgrader. Samordning med nuvarande personalpensionering. Pensionsutredningen hade i sitt slutbetänkande föreslagit att även grupper med ordnad pensionering skulle obligatoriskt ingå i en allmän pensionsförsäkring och motiverat detta bl. a. med att personer med pensionsgivande tjänst ofta har inkomster vid sidan, som borde pensionsförsäkras. I sitt remissyttrande över pensionsutredningens förslag framhöll styrelsen att de stats- och kommunalanställdas pensioner vore avsedda att trygga pensionsålderns behov utöver den minimistandard som representerades av folkpensionen och att det därför för dessas del inte kunde vara angeläget att deras extrainkomster sedan de tillträtt pensionsgrundande tjänst bleve pensionsgrundande. Frågan om privatanställdas undantagande kunde knappast n ä r m a r e bedömas utan ytterligare utredning. Beredningen anser att ingen personalgrupp är tillförsäkrad pensionsförmåner, vilka är likvärdiga med eller större än de pensioner som den allmänna pensioneringen kan väntas ge, och att därför ingen grupp bör undantas från pensioneringen. Vidare anför beredningen att de statsanställda anses ha en mycket tillfredsställande pensionering men att tilläggsersättningar vid visst slag av arbete samt övertids- och vikariatsersättning ävensom vikariatslön vid längre vikariat ej är pensionsgrundande. I varje fall är den statliga pensioneringen inte likvärdig med den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen i fråga om förmåner när anställningen upphör innan pensionsfallet inträffar. Motsvarande gäller väsentligen även de kommunalanställda och vissa andra grupper. Eftersom det inte kan komma i fråga att genom lagstiftning beröva någon den pensionsrätt, som han intjänat på grund av tidigare givna bindande pensionsutfästelser, bör den som intjänat viss pensionsrätt hos exempelvis SPP ha kvar denna rätt (fribrevsvärdet). Detta kan tänkas i enskilda fall leda till att pensioner kommer att utgå från två håll samtidigt med belopp som överstiger en rimlig tjänstepensionsnivå, men sådana övergångsvis uppträdande inadvertenser måste enligt beredningen godtagas. Uppkommande anpassningsproblem bör enligt beredningen lösas förhandlingsvägen och inte genom åtgärder från det allmännas sida. Beredningen finner sig därför sakna anledning att i betänkandet gå in på anpassningsproblemen i detalj men uttalar att gällande pensionsvillkor inte bör få försämras genom införandet av en obligatorisk tilläggspensionering. I en vid betänkandet fogad promemoria av 1951 års pensionsutredning, vilken promemoria inte föranleder någon erinran

59 från beredningens sida, förordas för anställda med ordnad pensionering att dessa erhåller pension med det högsta av de belopp som framgår av en jämförelse mellan pensionen enligt anställningsvillkoren och den lagstadgade pensionen. För att minska olägenheterna av härav föranledda två administrativa pensionsanordningar föreslås i promemorian införande av möjlighet i begränsad omfattning att ordna så att utbetalningen endast sker från ett håll. När bottenpensionen (folkpensionen) på sådant sätt samordnas med pensionen enligt anställningsvillkoren, kan frågan om kompensation till de anställda för förhöjda folkpensionsavgifter aktualiseras. Någon sådan fråga kan däremot, anmärker beredningen, inte aktualiseras i fråga om samordningen mellan en obligatorisk tilläggspension och pensionen enligt anställningsvilkoren, eftersom tilläggspensionen enligt förslaget skall finansieras av arbetsgivarna. Beredningen framhåller att de statsanställda och vissa andra anställda anses ha en mycket tillfredsställande pensionering men gör vissa anmärkningar mot det statliga pensioneringssystemet. I några av dessa anmärkningar kan styrelsen instämma. Sålunda är det knappast rimligt att tjänstgöring i decennier på högre tjänst, vars innehavare inte uppehåller densamma, saknar betydelse för pensionens storlek, och vidare innebär fribrevsberäkningen att principen om pensionsrättens oantastbarhet är sämre tillgodosedd inom den statliga än inom den kommunala och den till SPP anslutna enskilda pensioneringen. Dessa brister synes emellertid vara av natur att de utan större svårigheter borde kunna avhjälpas. Andra av beredningen mot det statliga pensioneringssystemet riktade anmärkningar kan styrelsen inte biträda. Att inom detta system pensionen ej påverkas av rent tillfälliga ersättningar eller ersättningar, som ej avser merarbete utan ger individuell kompensation för merkostnader vid speciell tjänstgöring, torde ur rättvisesynpunkt närmast få anses som en fördel i jämförelse med förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Vidare kan det ur statlig arbetsgivaresynpunkt knappast vara lyckligt att — såsom avses skola ske genom en obligatorisk tilläggspensionering — heltidsanställda tjänstemäns och arbetares extraarbete göres än mer lockande genom att grunda rätt till pension utöver den statliga. Med hänsyn till det nu anförda är styrelsen inte övertygad om att det skulle vara förenat med övervägande nackdelar att från en obligatorisk tilläggspensionering undantaga persongrupper med föredömligt ordnad pensionering. Genom sådana undantaganden skulle problemet om samordningar med existerande pensionsanordningar till stor del u p p h ö r a att existera. Med beredningens förslag att undantaganden ej skall få förekomma synes dessa problem närmast olösliga. Beredningen hänvisar till den av 1951 års pensionsutredning upprättade promemorian och framhåller att den däri angivna samordningsmetoden ej föranleder någon erinran. I promemorian har man emellertid kommit fram till att någon annan samordning än m å h ä n d a rent utbetalningsmässigt är omöjlig att åstadkomma under den av beredningen angivna förutsättningen att gällande pensionsvillkor ej får försämras. Enligt förslaget skall sålunda varje pensioneringsorgan fortsätta att bevilja pensioner som hittills, och dessutom skall det statliga organ som har hand om den obligatoriska tilläggspensioneringen bestämma samma anställdas pensioner enligt detta system, varefter de erhållna resultaten jämförs och det högsta beloppet utbetalas. För att ändå uppnå samordning av något slag ifrågasätts i promemorian att möjlighet skall öppnas för vissa arbetsgivare med ett större antal pensionstagare, i första hand staten och kommunerna, att verkställa gemensam utbetalning av personalpension och obligatorisk pension. Härtill må anmärkas, att det synes

60 mera rationellt att det statliga organ som skall ha hand om en eventuell obligatorisk tilläggspensionering utbetalar såväl obligatorisk pension som personalpension och dessutom i lämplig omfattning övertar de övriga funktioner som nu utövas av olika personalpensioneringsorgan. Slutligen må anmärkas, att beredningen påpekat möjligheten av överkompensationer vid övergång till en obligatorisk tilläggspensionering genom att pensionsrätt kan ha intjänats på grund av tidigare givna bindande pensionsutfästelser. Detta bör enligt styrelsens mening belysas mera än som skett genom beredningens knapphändiga framställning å sid. 107. Pensionsreformens

ikraftträdande.

I styrelsens yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande nämndes, att styrelsen verkställt vissa undersökningar rörande de besparingar som skulle vinnas genom anskaffande av elektronmaskiner. Såsom i en vid yttrandet fogad promemoria påvisades skulle en mycket betydande personalminskning vinnas inom styrelsen genom förhyrande av en datamaskinanläggning i stället för de nu använda hålkortsmaskinerna. Totala besparingen beräknades till omkring 1 milj. kr. om året. Härvid bortsågs från kostnader av engångsnatur, och vidare förutsattes att anläggningen, som vid tvåskiftsbruk endast till 25 % beräknades utnyttjas för folkpensioneringen, kunde till återstående del disponeras för andra ändamål, varför endast en fjärdedel av den till 3,15 milj. kr. beräknade totalhyran skulle falla på pensionsstyrelsen och återstående tre fjärdelar eller i runt tal 2Vs milj. kr. bekostas på annat sätt. Vidare förutsattes att anläggningen jämväl skulle utnyttjas för en allmän pensionsförsäkring om en sådan infördes. Det beräknades att även härför skulle erfordras en fjärdedel av maskinens kapacitet vid tvåskiftsbruk. Hälften av maskinens arbetsförmåga skulle i så fall kunna disponeras för andra ändamål än styrelsens arbetsuppgifter. Även beredningen förutsätter att vid de reformer beträffande folkpensioneringen, som föreslås skola träda i kraft den 1 juli 1960, den maskinella utvecklingens möjligheter utnyttjas. Rörande merkostnaden för utbetalningar av den författningsreglerade påbyggnaden av bottenpensioneringen anföres att dessa kostnader torde kunna bli relativt små om moderna hålkortsmaskiner kommer till användning. I anledning av beredningens uttalande om användning av hålkortsmaskiner må följande framhållas. Det är inte möjligt att med tillhjälp av sådana maskiner bemästra övergången till och det framtida handhavandet av såväl en utbyggd folkpensionering som en obligatorisk tilläggspensionering enligt beredningens förslag utan en så stark utökning av personal och lokaler att detta måste betraktas som orealistiskt. Med insikt om att en stor reform inom folkpensioneringen snart kunde bli aktuell påbörjade styrelsen redan innan pensionsutredningens slutbetänkande förelåg vissa förberedande undersökningar rörande användandet av databehandlingsmaskiner. Då styrelsens i skrivelse till Konungen den 1 augusti 1956 gjorda hemställan om anslag fr. o. m. den 1 september till en särskild arbetsgrupp för ändamålet, en framställning vars angelägenhet understrukits såväl vid påpekanden under hand som ytterligare i skrivelse den 21 november samma år, icke bifallits, har dessa undersökningar hittills i huvudsak måst ligga nere. Först på grund av hemställan i styrelsens petitaskrivelse för budgetåret 1957/58 har i årets statsverksproposition begärts anslag för en sådan utredning avseende tiden fr. o. m.

61 den 1 juli 1957. Härigenom kommer ett uppskov på inemot tio månader med utredningens fullföljande att uppstå. Till verkningarna härav återkommer styrelsen i det följande. Behovet för styrelsen av rationaliseringar, vilka ej syns kunna åstadkommas på annat sätt än genom databehandlingsmaskiner, är synnerligen stort till följd av styrelsens även vid oförändrade lagbestämmelser successivt växande arbetsbörda. För att ge en uppfattning om den storlek till vilken den sammanlagda arbetsvolymen redan nu uppgår må här endast nämnas, att styrelsen under år 1956 uträknat cirka 260 000 nybeviljade och jämkade pensioner, framställt cirka 11 000 000 anvisningar och girokort jämte postlistor samt för kommunbidragsberäkningarna bokfört cirka 2 500 000 delposter. De stora rutinmässiga arbetsmängderna motiverar utan tvivel redan i nuvarande organisation anskaffandet av en datamaskinanläggning. Tillgången till en sådan skulle dessutom snabbt kunna nedbringa de arbetsbalanser, som tid efter annan uppstår för pensionsuträkningsavdelningen, och skulle därmed bidra till en förbättrad service för folkpensionärerna. Leveranstiden för databehandlingsmaskiner är mycket lång, man torde få räkna med minst två år. Även om man skulle våga utgå ifrån att denna tid kan hållas kräver en övergång till ett nytt system att detta, sedan maskinerna levererats och alla rutiner gjorts klara, provkörs under en tid av minst tre månader då således det gamla och det nya systemet skulle vara i gång samtidigt. Att härvid justeringar kan behöva göras, varigenom ytterligare tidsutdräkt vållas, torde ligga i sakens natur. Av säkerhetsskäl bör man därför icke räkna med att anläggningen definitivt kan tas i bruk förrän cirka tre år efter den tid då kontrakt tecknats. Denna tid torde för övrigt vara erforderlig för de arbeten som behövs för att överföra styrelsens hithörande arbetsuppgifter till de databehandlingsrutiner som maskinerna fordrar samt att utbilda och trimma personal såväl teoretiskt som praktiskt för ändamålet. Härom mera nedan. Innan kontrakt avslutas måste ett avgörande ha skett av den mycket svåra och ekonomiskt betydelsefulla frågan vilken maskintyp som skall väljas. Flera olika firmor tillverkar nämligen sådana maskiner samt dessutom maskiner av olika kapacitet och därmed följande olika pris. Troligen kan ett dylikt avgörande inte träffas förrän en genomgång av de maskiner som kan komma i fråga skett på ort och ställe. Man får i detta sammanhang komma ihåg att det gäller maskiner där hyran kan komma att överstiga 3 milj. kr. årligen. Saken kompliceras genom att vissa av maskinerna inte finns tillgängliga i Europa utan endast i USA. De som inom styrelsen skall biträda vid avgörandet av maskintyp måste, före eventuell genomgång av maskinerna på ort och ställe, ha en fullständig om än mera teoretisk kännedom om de olika maskintypernas konstruktion och kapacitet såväl i allmänhet som beträffande deras möjligheter att lösa styrelsens speciella arbetsuppgifter. Helst bör rutiner vara upplagda på åtminstone en del av styrelsens mest invecklade arbetsuppgifter och om möjligt vara provkörda på de maskiner som kan komma i fråga för att man mera i detalj skall kunna bedöma maskinernas förmåga att lösa dem. För detta ändamål fordras ett mycket ingående och tidskrävande samarbete med respektive maskinfirmor och dessas experter. Om det visar sig önskvärt att välja en anläggning av den storleksordning styrelsen närmast avsåg i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande, bör även föreligga utredning om h u r anläggningen skall utnyttjas i den mån den ej tas i anspråk av styrelsen. Allt detta är uppgifter som skulle ha påbörjats och delvis slutförts av den nyss omförmälda arbetsgruppen under de tio månader dess arbete i huvudsak måste ligga nere.

62 Det är nödvändigt att maskinernas inpassande i organisationen noga förbereds. Arbetet härmed blir utomordentligt krävande och som nämnts torde säkerligen leveranstiden för maskinerna vara nödvändig härför. Alla arbetsuppgifter skall analyseras och detaljbestämmas samt för den blivande maskinbehandlingen sammanfogas i logiska operationskedjor. Vidare måste antagligen ansöknings- och beslutsförfarandet läggas om ur formella synpunkter för att kunna passa in i maskintekniken. Kvalificerad arbetskraft, i första hand civilekonomer och tekniker, måste anställas i god tid, helst omedelbart, för alt sätta sig in i styrelsens organisation och de problem som sammanhänger med de nya maskinerna och deras användning för styrelsens räkning. Hade styrelsen fått medel till den särskilda arbetsgruppen skulle en del av denna arbetskraft kunnat vara anställd redan nu som ersättare för gruppens medlemmar. Lokalerna, där maskinerna skall placeras, måste också inrättas på särskilt sätt. Den föreslagna förhöjningen av folkpensionerna per den 1 juli 1958 kan genomföras utan något mera väsentligt besvär för styrelsen. Här kan man nämligen följa samma rutiner som tillämpats vid tidigare standardförhöjningar av pensionerna. Visst merarbete uppstår dock därigenom att hustrutilläggen undantas från förhöjningen och därför en särskild rutin måste tillämpas för detta slag av pensioner. Av vad i det föregående anförts rörande anskaffningen av och förberedelsen för en datamaskinanläggning framgår att det är uteslutet att kunna till den av beredningen föreslagna omräkningen per den 1 juli 1960 hinna övergå till databehandlingsmetoden. Med hänsyn till det samtidigt pågående förberedelsearbetet för reformen i övrigt torde det icke vara möjligt att anskaffa den ytterligare mycket betydande arbetskraft jämte lokaler som skulle behövas, ifall omräkningen i fråga skulle utföras med den nuvarande maskinutrustningen och i övrigt manuellt. Styrelsen har därför måst undersöka ifall omräkningen i fråga kan ske på annat sätt. Undersökningen har givit vid handen att styrelsen torde kunna bemästra arbetsuppgifterna om, jämte det styrelsens uppsättning av hålkortsmaskiner tillfälligt utökas, en mindre databehandlingsmaskin används för uträkning av den föreslagna höjningen av vissa och sänkningen av andra förmåner. Detta innebär icke övergång till någon databehandlingsmetod, vilket som förut nämnts av tekniska skäl är omöjligt till denna tidpunkt. Det material, som styrelsen efter en sådan omräkning skulle använda för det löpande arbetet, vore nämligen hålkort och ej som vid databehandlingsmetoden magnetiska tapes. En av förutsättningarna för arrangemanget är att styrelsen kan i tillräckligt god tid få disponera en databehandlingsmaskin av nyss angiven typ, vilket styrelsen utgår ifrån skall bli möjligt. Omräkningen per den 1 juli 1960 fordrar, ifall den sker på nyss angivna sätt ett års förberedelsetid samt efterarbeten, påföring av huvudkort, under ett halvt år. Under denna tid skulle personalen behöva utökas med omkring 40 arbetskrafter. Omräkningen skulle vidare kräva framställning av nya huvudkort och hålkort för hela pensionärsbeståndet och vid sidan av dessa skulle de tidigare gällande korten behöva vara tillgängliga under en längre tid. Under dessa förhållanden är de för styrelsen disponibla lokalerna ej tillräckliga. Vidare torde vissa förstärkningsarbeten i lokalerna behöva utföras. Till lokalfrågan återkommer styrelsen i det följande. En oeftergivlig förutsättning för att den av beredningen föreslagna reformen skall kunna genomföras ur maskinteknisk synpunkt är att intill dess övergång sker till databehandlingsmetoden inga sådana indextillägg och liknande tillägg införes, som ej kan verkställas med hålkortsmetoden, ej heller att mera betydande omräkningsarbeten skall ske. Databehandlingsmetoden är nämligen ofrånkomlig

63 om, såsom i betänkandet förutsattes, en serie av vartannat år återkommande omräkningar av folkpensionerna skall verkställas. Likaledes ofrånkomlig blir databehandlingsmetoden om indextillägg och andra förhöjningar skall beräknas enligt mer invecklade regler än för närvarande. I detta avseende må erinras om beredningens påpekande att standardförbättringarna kan knytas antingen till botten- eller tilläggspensioneringen eller till bådadera samt utformas på olika sätt, bl. a. genom fixa eller procentuella belopp. Med hålkortsmaskiner kan endast åstadkommas tillägg som bestäms enligt enkla, fasta regler efter samma eller liknande normer som nu. Procentuella indexförhöjningar eller på annat sätt än nyss berörts bestämda fasta tillägg är ej praktiskt genomförbara med hålkortsmetoden men däremot med databehandlingsmaskiner. Som förut sagts kräver det av beredningen föreslagna systemet med en rad vart annat år återkommande genomgripande omräkningar övergång till databehandlingsmetoden. Att genomföra en sådan omläggning under den korta tiden mellan två av dessa är omöjligt. Man blir därför av maskintekniska skäl tvungen uppskjuta antingen omräkningen per den 1 juli 1960 ett år och övergå till databehandlingsmetoden dessförinnan, eller 1962 års omräkning ett år, så att tiden mellan de två första stora omräkningarna skulle utsträckas till tre år för att under mellantiden kunna hinna med övergången. Skjutes reformens ikraftträdande till den 1 juli 1961 skulle detta möjliggöra att databehandlingsmaskinen kunde användas för den av styrelsen föreslagna registreringen av poäng i en obligatorisk tilläggspensionering, varigenom en mycket betydande arbetsbesparing skulle vinnas. För att de berörda arbetsuppgifterna skall kunna utföras till den angivna tiden, d. v. s. till den 1 juli 1961, måste datamaskinanläggningen kontrakteras helst i början av år 1958 och senast i mitten av året. På sätt redan framhållits skulle vid en övergång till databehandlingsmetoden både detta och hålkortssystemet under en tid behöva användas samtidigt. Under denna tid och under de nödvändiga förberedelse- och avslutningsarbetena krävs ett avsevärt ökat utrymme. Då den nya anläggningen bör placeras i de rum där styrelsen nu har sina hålkortsmaskiner måste under tiden utrymme beredas för dessa på annat håll. Ändringen av lokalerna för att dessa skall kunna användas för de nya maskinerna blir omfattande och tidskrävande: luftslussar måste inrättas då visst övertryck krävs i maskinrummet, särskilda kraftledningar behöver föras under golvet till olika delar av maskinaggregaten, nya anordningar göras för luftkonditionering och ventilation m. m. Det utrymme som under omläggningstiden blir erforderligt utanför styrelsens egna lokaler kan med vissa biutrymmen uppskattas till minst 700 m2. Då det inte torde vara möjligt att inom rimlig tid fullgöra arbetsuppgifterna i andra lokaler än sådana som ligger i nära anslutning till styrelsens nuvarande och då dessutom dessa lokaler måste vara inrättade för maskinändamål ser styrelsen ingen annan utväg än att en särskild provisorisk byggnad uppföres för ändamålet i omedelbar närhet av styrelsens nuvarande lokaler. Då en lösning av lokalfrågan är nödvändig för att reformen skall kunna genomföras, måste densamma vara ordnad innan beslut kan fattas om reformen. När hålkortsmaskinerna i huvudsak kan avvaras och omläggningstidens svårigheter bemästrats, minskas lokalbehovet såväl på grund härav som på grund av personalminskning. Styrelsens nuvarande lokaler synes då bli något så när tillräckliga för den närmaste framtiden. Styrelsen förutsätter härvid att mikrofotografering kan ske av det betydande antal huvudkort som måst framställas på grund av de planerade omräkningarna och som behöver förvaras viss tid. Huruvida ökat lokalutrymme erfordras i framtiden, om styrelsen kommer att handha en obligatorisk pensionsförsäkring, är inte möjligt att nu bedöma.

64 Pensionsstyrelsen har i det föregående i huvudsak behandlat frågan hur styrelsen ur teknisk synpunkt skall kunna bemästra de nya arbetsuppgifterna och lämnat vissa tidsuppgifter i anslutning härtill. Emellertid måste även andra synpunkter i detta sammanhang anföras. Redan med beredningens förslag föreligger pensionsreformen i ett ytterst ofullbordat skick. Detta understrykes ytterligare genom de erinringar styrelsen gjort mot förslaget varav framgår att jämväl vissa andra delar av reformen kräver utredning. Även med beredningens förslag vet man emellertid ingenting om hur invalidpensioneringen skall vara beskaffad, hur styrelsens organisation skall se ut, ej heller hur fondförvaltningen skall handhas, ehuru det förutsattes att redan år 1961 skall inflyta 6 å 700 milj. kr. i avgifter som skall placeras. Beredningen anmärker själv att de utredningar som skall göras blir tidskrävande och i vissa fall inte torde medhinnas före den dag reformen föreslagits skola träda i kraft. En fråga som ej berörts är hur man skall förfara med det betydande antal befattningshavare som friställs genom anskaffandet av en datamaskinanläggning. Denna fråga underlättas visserligen för styrelsens del i någon mån därigenom att en del av den nuvarande kvinnliga arbetskraften avgår med pension under de närmaste åren men kommer ändå att medföra mycket besvärliga problem. Dessa och andra personalfrågor måste i god tid planläggas. Detta fordrar å andra sidan att man på ett tidigt stadium vet hur styrelsens organisation skall se ut. Med den rådande skarpa konkurrens om den kvalificerade arbetskraften — särskilt hård torde den bli om dem som skall syssla med databehandlingsarbetet — måste man i god tid veta vilka tjänster som kan erbjudas. Annars blir följden den att man icke får den arbetskraft man vill ha eller att de anställda, sedan de hos styrelsen lärt sig de nya arbetsuppgifterna, övergår till annan verksamhet, där man mera definitivt vet vilka förmåner man kommer att få. Även ur denna synpunkt är det nödvändigt att styrelsens organisation i sina huvuddrag är klar i god tid innan reformen skall träda i kraft. Man har sagt att den föreslagna pensionsreformen är »Sveriges största affär». En minimifordran, när man skall besluta om en reform av sådana mått, borde vara att man i god tid före ikraftträdandet vet åtminstone beskaffenheten av de förmåner som skall tillhandahållas, likaledes huvudlinjerna i den organisation som skall föra reformen ut i livet. Av vad beredningen själv anfört framgår att de nämnda minimifordringarna ej blir uppfyllda om reformen träder i kraft den 1 juli 1960. Styrelsen hemställer därför att ikraftträdandet bestämmes till sådan tidpunkt att de av beredningen eller eljest föreslagna kompletterande utredningarna hunnit verkställas samt lagtexter och organisationsplaner m. m. beslutats av statsmakterna i så god tid före ikraftträdandet att det sedan finns möjlighet för den centrala myndigheten att föra ut reformen i det praktiska livet. Självfallet bör, när principbeslut skall fattas om reformen, en detaljerad plan för dess genomförande och organisation föreligga, innefattande jämväl uppgift när de ännu obefintliga delarna av reformen kan beräknas föreligga i beslut av statsmakterna.

Sammanfattning. Pensionsstyrelsen påpekar inledningsvis, att pensionsberedningens forcerade behandling av sitt ämne medför stora svårigheter för remissorganen att ta ställning till de uppställda problemen samt att svårigheterna förstoras genom den alltför knappt tilltagna remisstiden. I remissyttrandet har styrelsen i huvudsak följt den ordning vari beredningen behandlat de olika spörsmålen.

65 Sgnpunkter på pensioneringsmetod och finansiering. I sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande av år 1955 tänkte sig styrelsen i första hand en väsentligt förbättrad folkpensionering och en därpå grundad frivillig påbyggnad. Varken det av beredningen utgivna sammandraget av remissyttrandena över nämnda betänkande eller beredningens egna överväganden har föranlett styrelsen att ändra ståndpunkt härutinnan. Visserligen kan också invändningar göras mot en frivillig påbyggnad på folkpensioneringen, men enligt styrelsens uppfattning talar alltjämt övervägande skäl, framför allt samhällsekonomiska, för att pensionsfrågan löses på detta sätt. Ett naturligt samband föreligger mellan avvägningen av lön och pension. Konsekvenserna av att löntagarnas pensioner reglerades i offentligrättslig form skulle ytterst kunna bli att, såsom fallet är på det statliga och kommunala området, även lönen bestämdes av någon annan än parterna gemensamt. Av långtidsutredningens betänkande kan slutas att ett realiserande av pensionsberedningens förslag inte ger utrymme för någon löneförhöjning inom de närmaste åren, ett förhållande som visar att varje påbyggnad på en skäligt avvägd botten- eller folkpension bör avgöras i samband med löneförhandlingarna så att båda parterna känner sitt direkta ansvar för dessa frågor som en enhet. Härtill kommer att det ligger i linje med ett någorlunda fritt näringsliv samt arbetsgivares och arbetstagares gemensamma ansvar för dess utveckling att de tillgångar som skapas inom företagen i den mån det är möjligt stannar inom dessa. För detta finns inga garantier i den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen. Går man ändå in för en obligatorisk löntagarpensionering bör folkpensioneringen i princip slopas som pensionsform för löntagarna och för dem bibehållas endast som en minimipension. Det kan inte finnas något formellt hinder att ordna en på avgifter baserad obligatorisk pensionsförsäkring för i första hand löntagare men med en bottenpensionering för nuvarande folkpensionärer och alla som i framtiden av en eller annan anledning inte kommer upp till en försörjningsduglig löntagarpension. Skall en sådan försäkring för löntagarnas del finansieras genom kollektiva arbetsgivaravgifter, bör individuell pensionsavgift för bottenpensioneringen för visst år endast erläggas i den mån vederbörande inte varit löntagare. Avgiften bör så avvägas, att den jämte eventuell arbetsgivaravgift i huvudsak täcker kostnaderna för bottenpensionens finansiering. I princip borde avgifternas storlek göras oberoende av inkomsten, eftersom bottenpensionen skall vara lika för alla, men praktiska skäl kan tala för en avtrappning nedåt för personer med låg inkomst. Pensionen till dem, för vilka tillräcklig pensionsavgift ej uttagits/ borde finansieras genom indirekt konsumtionshindrande pensionsskatt, eventuellt genom kombination av sådan och direkt skatt. En pensionsskatt, likartad med under krigsåren gällande omsättningsskatt, beräknas ge 800 milj. kr. En särskild pensionsbudget föreslås skola uppläggas, där bl. a. den indirekta pensionsskatten skulle upptas som inkomst. Det grundläggande pensionsskgddet. Om man tar hänsyn till långtidsutredningens betänkande och även beaktar vissa utgifter som denna ej kunnat ta hänsyn till, framstår det som föga sannolikt att det finns möjlighet att med någorlunda bibehållet penningvärde genomföra den utbgggnad av folkpensioneringen som pensionsberedningen föreslagit skola träda i kraft den 1 juli 1960, varvid pensionen för ensamstående skulle uppgå till 3 000 kr. om året. I vad mån utrymme finns för ytterligare höjningar av folkpensionerna under 1960-talet förefaller vanskligt att redan nu bedöma. I varje fall synes det nödvändigt att 5— 704917

66 nedbringa kostnaderna för reformen. I detta sammanhang påpekas att styrelsens förslag, ehuru även det innefattar en pension av 3 000 kr. för ensamstående, reducerar kostnaderna med 310 milj. kr. framför allt på grund av vissa olikheter beträffande familjepensioneringen och de kommunala bostadstilläggen. Gentemot pensionsberedningens förslag, att pensionsåldern skall vara 67 år samt att ålderspensionen skall höjas med Vi % för varje månad den pensionsberättigade uppskjuter pensionens uttagande, invänder styrelsen att en höjning med Va % synes alltför låg ur försäkringsteknisk synpunkt. Styrelsen förordar höjning med 2J/-> % för varje kvartals uppskov. Emellertid vidhåller styrelsen i första hand ett i yttrandet över pensionsutredningens slutbetänkande angivet alternativ, enligt vilket man borde söka leda in pensionsåldern på en högre nivå, förslagsvis 70 år. Grundtanken i detta alternativ skulle vara att man för att stimulera nytillträdande ålderspensionärer till uttag vid 70 års ålder höjde upp pensionen fr. o. m. denna ålder till ett något högre belopp än den försäkringsmässigt betingade, förslagsvis till 4 500 kr. för ensamstående och 7 200 kr. för äkta makar. Samtidigt skulle man medge uttag tidigare ner till 67 års ålder, där pensionen skulle utgöra 3 000 resp. 4 800 kr. De sist angivna beloppen motsvarar den pensionsnivå som beredningen förutsätter skola inträda den 1 juli 1960, dock med den skillnaden att beredningen föreslår 4 500 kr. för makar, vilket innebär en i förhållande till nuvarande regler försämrad relation för makarna. Detta kritiseras av styrelsen, som i sammanhanget även erinrar om vissa svårigheter vid tillämpningen av 12 § folkpensioneringslagen. Med hänsyn till invalidpensioneringens ovissa läge finner styrelsen nu ej skäl att närmare ingå på hithörande spörsmål. Då den förutsatta utredningen om denna pensionerings materiella utformning kommer att ta lång tid, anser styrelsen önskvärt att det icke inkomstprövade grundbeloppet, för närvarande 200 kr. om året, höjes innan slutlig ställning tages till invalidpensionsfrågan i övrigt. Vidare anser styrelsen i vissa hänseenden en mildare invaliditetsbedömning skälig. En sådan bör emellertid med hänsyn till sakens finansiella sida godkännas av statsmakterna. Mot pensionsberedningens förslag till familjepensionering uppställer styrelsen ett flertal invändningar ur principiella synpunkter och med hänsyn till kostnaderna. Därtill kommer att förslaget helt föregriper en förutsättningslös utredning av invalidpensioneringen. Styrelsen anser därför att detsamma inte kan läggas till grund för lagstiftning i ämnet. Vidare påpekar styrelsen vissa egendomliga konsekvenser av beredningens metod för avveckling av de kommunala bostadstilläggen. Styrelsen ifrågasätter deras avskaffande och ersättande med av kommunerna helt bekostade hyresbidrag i kommunernas egen regi. Styrelsen anser det ofrånkomligt att en lösning av det s. k. överskottsproblemet kommer till stånd i samband med den slutliga utformningen av förslaget. Problemet bottnar i det förhållandet att folkpensionen är avsedd att förslå till livsuppehället under det att avgifterna å vissa anstalter, där åldringar eller invalider intages för stadigvarande vård, endast täcker en ringa del av kostnaderna. Obligatorisk tilläggspensionering för löntagare. Vid granskningen av förslaget om obligatorisk tilläggspensionering konstaterar styrelsen till en början att enligt detsamma inkomst av visst slag medför pensionsrätt men ej avgiftsskyldighet. Denna fråga förutsattes bli ytterligare utredd. En väsentlig fördel i jämförelse med tidigare förslag anser styrelsen vara att den för full pension erforderliga poängtiden inskränkts till 30 år. Ett mera tillfredsställande resultat skulle emellertid vinnas om denna finge avse en fast period,.

67 möjligen ytterligare förkortad, i ganska nära anslutning till pensionsålderns inträde. Beredningen har, påpekar styrelsen, underlåtit att dra konsekvenserna av sitt förslag om högre bottenpension för ensamstående än för vardera av två makar, vilket inom tilläggspensioneringen medfört alltför höga kompensationsgrader för ensamstående. Den pensionsnivå som man finner skälig bör fastställas för ensamstående under beaktande även av bottenpensionen för dessa. Den tilläggspension som därvid erhålles bör utgå även i andra fall. Att den som riktmärke uppställda kompensationsgraden då ej uppnås av makar som fyllt 67 år och båda har tilläggspension är av vissa skäl en rimligare konsekvens än den överkompensation i förhållande till medelinkomsten som uppkommer enligt beredningens metod att bestämma pensionerna. Beträffande administrationen anser styrelsen att registreringen av pensionsgrundande inkomst blir onödigt arbetskrävande om den förlägges till sjukkassorna. Denna uppgift kan på ett enklare sätt utföras av ett centralt med databehandlingsmaskiner utrustat organ. Frivillig pensionsförsäkring. Rörande det som ett alternativ till en obligatorisk tilläggspensionering framlagda förslaget till frivillig kollektiv försäkring anmärker styrelsen att dess förvaltning, i varje fall om flera försäkringsinrättningar skall handha densamma, torde bli onödigt tungrodd. Åtminstone när det gäller utbetalningarna bör undersökas ifall inte vissa fördelar skulle kunna vinnas genom en anknytning till folkpensioneringen. Det låter sig svårligen på förhand bedömas i vilken omfattning pensionerna inom kollektivförsäkringen kan hållas värdebeständiga. Även om obligatoriet således i detta avseende är överlägset med hänsyn till statens större resurser och makt, får man inte glömma bort att i obligatoriet blir upprätthållandet av en hög och värdebeständig pensionsnivå i förhållande till de aktivas standard i realiteten beroende på de framtida generationernas uppfattning om möjligheten och nödvändigheten härav. I vissa avseenden är kollektivförsäkringen överlägsen obligatoriet, bl. a. därigenom att den tillgodoser det för skilda kategorier föreliggande behovet av ålderspension från lägre åldrar än 67 år. Gentemot de frivilliga individuella försäkringar som av beredningen eller vissa dess ledamöter föreslås såsom komplement antingen till en obligatorisk tilläggspensionering eller till en kollektiv pensionsförsäkring eller som fristående alternativ till dessa har styrelsen vissa erinringar. Att statsbidrag övergångsvis eller eljest skulle kunna utgå avstyrkes. Samordningsfrågor. I särskilda avsnitt behandlas samordning med annan socialförsäkring och med nuvarande personalpensionering och framföres vissa synpunkter på detta problem. I fråga om samordningen med annan socialförsäkring påpekas att slutmålet, som kan uppnås när en tilläggspensionering kommer i full tillämpning, måste vara en fullständig samordning. Pensionsreformens ikraftträdande. På frågan om pensionsreformens ikraftträdande anlägger styrelsen vissa maskintekniska synpunkter och påvisar med utgångspunkt härifrån att förskjutningar i den av pensionsberedningen angivna tidtabellen för folkpensionsförhöjningarna kan bli nödvändiga, om förhöjningarna skall kombineras med föreslagna ändringar i folkpensionernas konstruktion. Styrelsen anser att man bör övergå till databehandlingsmaskiner för folkpensioneringens administration och pekar på vissa personal- och lokalfrågor som därvid aktualiseras. Vidare framhålles att de av beredningen eller eljest föreslagna kompletterande utredningarna måste ha hunnit verkställas samt lagtexter och organisationsplanering m. m. beslutats av statsmakterna i god tid före reformens ikraftträdande.

68 Statskontoret

(majoriteten)

Alltsedan den Åkessonska pensionsutredningen år 1950 avgav sitt p r i n c i p b e tänkande med undersökningar och förslag till en allmän pensionsförsäkring h a r pensionsfrågan stått i brännpunkten för den politiska och ekonomiska debatten i vårt land. Medan pensionsutredningens slutliga förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955: 32) icke innehöll några mer anmärkningsvärda nyheter i förhållande till principbetänkandet, innefattar allmänna pensionsberedningens betänkande angående förbättrad pensionering ett försök till lösning av pensionsfrågan från delvis nya utgångspunkter. Jämsides med den Åkessonska pensionsutredningen pågick nämligen arbetet med en utbyggnad av andra grenar inom socialförsäkringen. Sålunda förbättrades den allmänna folkpensionen avsevärt, obligatorisk sjukförsäkring genomfördes, varjämte ny lag om yrkesskadeförsäkring medförde betydligt förmånligare ersättningsgrunder än tidigare. Spörsmålet om vilken inverkan en allmän pensionsförsäkring skulle få på utformningen av annan socialförsäkring, främst folkpensioneringen, angavs också såsom en av huvudpunkterna i direktiven för allmänna pensionsberedningen. Då det inom beredningen ansetts uppenbart, att två, oberoende av varandra utformade obligatoriska pensionssystem — folkpension och allmän tjänstepension -— under inga förhållanden borde förekomma, h a r beredningen funnit naturligt, att lösningen av pensionsfrågan skedde med utgångspunkt i folkpensioneringen. I betänkandet föreligger sålunda ett principförslag om en väsentligt förbättrad folkpensionering, genomförd i etapper. Emellertid finner beredningen, att pensionsfrågan därmed icke är tillfyllest löst utan att ytterligare pensionsanordningar äro erforderliga. Rörande den närmare utformningen av dessa kompletterande anordningar ha delade meningar yppats inom beredningen, varför alternativa förslag framlagts härutinnan. Det ena av de båda huvudalternativen förordar anordnandet inom folkpensioneringens ram av en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare, kompletterad med en frivillig, begränsad pensionering för övriga förvärvsarbetande. I det andra hävdas däremot att åt arbetsmarknadens parter bör överlåtas att genom kollektivavtal eller annorledes besluta om kollektivt eller individuellt tecknade försäkringar vid sidan av den förbättrade folkpensionen. Såsom ett tredje alternativ har i ett särskilt yttrande framförts förslag om att genom statens försorg anordnas en begränsad och från individens synpunkt frivillig pensionering till komplettering av folkpensionen. I den mångåriga debatt som förts kring pensionsfrågan ha åsikterna brutits rörande sättet för pensioneringens anordnande, förmånernas storlek, finansieringen m. m. Ostridigt är dock, att ett klart behov av förbättrade pensionsförhållanden föreligger för stora folkgrupper. I likhet med pensionsberedningen anser statskontoret önskvärt och skäligt, att åtgärder nu vidtagas för åstadkommande av en förbättring på detta område. Möjligheter härtill torde också föreligga bl. a. genom den allmänna standardhöjning som skett, icke minst under det senaste årtiondet. I sitt den 9 februari 1956 avgivna utlåtande över pensionsutredningens slutliga förslag till allmän pensionsförsäkring framhöll statskontoret, att med den utveckling som under senare år skett på det sociala området syftet med en allmän pensionsförsäkring i första hand borde tillgodoses genom en måttlig och successiv utbyggnad av folkpensionen. Förmånerna från folkpensioneringen böra således, som beredningen föreslagit, förbättras ävensom kompletteras med en för efterlevande avsedd icke behovsprövad familjepension. Redan här vill statskontoret med hänsyn bl. a. till de stora summor som nu disponeras

69 för folkpensionsändamål ävensom till den framtida befolkningsutvecklingen understryka, att frågan om storleken av en förhöjd folkpension och den tid, inom vilken förhöjningarna till avsett maximum skola genomföras, måste bedömas med utgångspunkt från den samhällsekonomiska utvecklingen. I finansplanen till 1957 års riksdag konstateras, att produktionen under 1956 stigit något mindre än normalt ävensom att den uppbromsning av expansionstakten inom industrin, som kunde skönjas 1955, förstärkts. Även för 1957 väntas produktionsökningen bli lägre än normalt. Liknande tendenser torde enligt 1955 års långtidsutredning komma att göra sig gällande under den närmaste femårsperioden. Frågan om avvägningen mellan konsumtion och investeringar intar en central ställning i långtidsutredningens nyligen avgivna betänkande. Därvid understrykes särskilt nödvändigheten av att utrymme skapas för tillgodoseende av de väldiga investeringsbehov, som redan förefinnas och som tränga sig på med än större kraft under de kommande åren. Såsom särskilt angelägna finner långtidsutredningen behoven av bostäder och skolor, inom vilka områden en exceptionell köbildning uppstått. Kapitalkrävande investeringar erfordras även på sjukvårdens område liksom inom vägväsendet. Icke minst viktigt är enligt långtidsutredningen att tillgodose industrins investeringsbehov, särskilt där en kapacitetsökning kan förstärka vår bytesbalans. Den snabba utvecklingen på »automationens» område kommer också att ställa stora krav på våra kapitalresurser. I en siffermässig sammanställning redovisas de osovrade ny- och reinvesteringsbehoven — bortsett från försvaret — under perioden 1956—1965 till 122 miljarder, innebärande, om de skulle tillgodoses, en ökning av de årliga investeringarna i förhållande till 1955 med 2,5 miljarder eller 28 % under tiden 1956—1960 och med 3,7 miljarder eller 40 % för perioden 1961—1965. Enligt utredningens mening är därför stor återhållsamhet av nöden beträffande konsumtionens tillväxt till förmån för en stark ökning av investeringsvolymen. I detta läge, då åtgärder erfordras för en begränsning av löpande utgifter inom den offentliga sektorn och i all synnerhet beträffande den privata konsumtionen, uppställer sig omedelbart frågan om samhället överhuvudtaget har resurser att genomföra en bottenpensionering för alla medborgare av föreslagen storlek. Kostnaderna för folkpensioneringen skulle — vid oförändrat penningvärde och konstant lönenivå — enligt beredningen stiga från 2 miljarder 1957/58 till 3,7 miljarder 1968/69, 4,9 miljarder 1980 och 5,4 miljarder 1990. Härvid är emellertid att märka att vissa automatiska utgiftsökningar ingå i dessa siffror. Sålunda skulle det ökade antalet åldringar fram till 1968/69 med oförändrad folkpension medföra en ökning av 380 miljoner kronor. Då pensionsreformen väl icke bör få ta i anspråk alltför stor del av den väntade produktivitetsökningen, skulle det ligga närmast till hands att begränsa beredningens målsättning rörande folkpensionens slutliga storlek — i dagens penningvärde — 3 600 kronor för ensamstående och 5 400 kronor för två makar. Enligt statskontorets mening är det, då pensionsfrågans lösning i första hand sökes genom en utbyggnad av folkpensionen, emellertid i och för sig önskvärt att grundskyddet bestämmes till en sådan nivå, att det kan betraktas såsom en pension i egentlig mening. Från denna utgångspunkt vill ämbetsverket ej motsätta sig den av beredningen förordade slutliga nivån för folkpensionen. Stora svårigheter föreligga vid bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen. Anspråken på samhällets resurser äro ofantliga, icke minst på sedan lång tid tillbaka eftersatta områden, medan produktionsutvecklingen kan befaras bliva mindre gynnsam än under den senaste tioårsperioden. Detta måste enligt

70 statskontorets mening mana till stor försiktighet då det gäller beslut om stora automatiska utgiftsökningar för lång tid framåt. För ämbetsverket ter det sig sålunda uteslutet, att statsmakterna redan nu skulle fatta ställning till vare sig den tidsperiod, inom vilken folkpensionsmaximum skall vara uppnått, eller de belopp med vilka höjningarna skola ske inom perioden. Tveksamhet må anföras mot lämpligheten av den ojämna takt — med tyngdpunkten förlagd till den 1 juli I960 — i vilken förhöjningarna föreslagits skola genomföras. Den successiva höjningen bör ske genom beslut från tid till annan exempelvis för en tvåårsperiod i sänder, därvid hänsyn särskilt kan tagas till avvägningen i förhållande till andra angelägna ändamål. Å andra sidan anser statskontoret det vara av stor vikt, att grundskyddet så snart som möjligt föres upp till en rimlig nivå. För att möjliggöra detta är det angeläget, att åtgärder i utgiftsbegränsande syfte vidtagas inom alla områden, där så kan ske utan hämmande inverkan på produktionsutvecklingen. I sitt förenämnda utlåtande den 9 februari 1956 ansåg statskontoret en höjning av folkpensionen böra kombineras med dels en avveckling av de inkomstprövade bostadstilläggen, dels ock en för efterlevande avsedd, icke inkomstprövad pension. Beträffande bostadstilläggen har beredningen förordat, att hälften av de pensionshöjningar som sker 1960 eller senare avräknas å dessa tillägg. Även om det rent principiellt vore riktigast, att avräkning skedde med höjningarna i dess helhet, vill ämbetsverket, med hänsyn till att realförbättringarna därvid skulle bli ringa för de ekonomiskt sämst ställda pensionärerna, icke motsätta sig beredningens förslag härutinnan. Då den föreslagna avräkningsregeln kommer att medföra utgiftsminskning för kommunerna, anser statskontoret i likhet med beredningen fullgoda motiv föreligga för en höjning av maximigränsen för kommunernas bidrag till dessa tillägg. Ämbetsverket tillstyrker, att gränsen höjes från 60 till föreslagna 80 %. Den för efterlevande avsedda pensioneringen har i vad gäller änkepensionen begränsats på visst sätt i förhållande till änkans ålder och förekomsten av pensionsberättigade barn — under 19 år. För änkling föreslås rätt till familjepension, motsvarande hälften av full änkepension, i fall då barn under 19 år finnas i hemmet. Med hänsyn till att den förhöjda och utbyggda folkpensionen är avsedd att bliva ett verkligt grundskydd i pensionshänseende, hade det varit önskvärt, att i vart fall för änka oinskränkt rätt till familjepension införts. Med den uppbyggnad i finansiellt avseende som bottenpensioneringen fått och de stora kostnader, den kommer att föra med sig, kan det emellertid icke undvikas, att vissa behovssynpunkter måste spela in. Ämbetsverket anser sig fördenskull icke böra göra erinran mot beredningens förslag till efterlevandepensioneringens anordnande. F ö r m å n e r n a från folkpensioneringen föreslås i likhet med vad som nu är fallet bliva automatiskt reglerade i anslutning till konsumentprisindex, medan standardbeständigheten skall vara beroende av tid efter annan fattade beslut. Statskontoret har i andra sammanhang hävdat, att automatiskt verkande indexregleringar om möjligt böra undvikas, med tanke bl. a. på att de kunna befaras verka i inflationsbefrämjande riktning. För att den nu förordade bottenpensioneringen skall fullgöra sitt syfte helt torde det likväl vara ofrånkomligt med en garanti om värdebeständighet, varför ämbetsverket icke vill motsätta sig en dylik indexreglering av dessa pensioner. De höjda folkpensionsförmånerna skola till en del finansieras genom höjda folkpensionsavgifter. Proportionen mellan statens och avgifternas del av pensionskostnaderna kommer emellertid härigenom icke, genomsnittligt sett, att undergå några väsentliga förändringar i förhållande till vad som nu gäller. Med hänsyn till den storlek pensionsförmånerna komma att få vill statskontoret starkt

71 understryka vikten av att pensionsavgifterna så avvägas, att ökad del av kostnaderna täckas av avgifter. Härvid bör dock maximiavgiften, på sätt hittills skett, begränsas så att pensionen försäkringsmässigt sett ger full valuta för erlagda avgifter. Under inga förhållanden torde avgiften kunna, såsom ifrågasatts, stanna vid 5 %, enär därvid fr. o. m. budgetåret 1964/65 avgifternas procentuella andel av pensionskostnaderna skulle nedgå (jfr tablån å sid. 53). För att förhindra detta torde i vart fall den ifrågasatta höjningen till 6 % vara ofrånkomlig. Beredningen har även diskuterat frågan om höjning av minimigränsen för avgiften från 1 200 till 1 800 kronor för år i samband med en eventuell höjning av deklarationspliktsgränsen. Då statskontoret i princip anser, att folkpensions- liksom även sjukförsäkringsavgift med visst minimibelopp bör erläggas av samtliga medborgare, som icke äro oförmögna till förvärvsarbete, måste ämbetsverket bestämt avstyrka, att ytterligare en grupp medborgare i samhället befrias från avgiftsplikt. Med denna sin uppfattning får statskontoret också motsätta sig, att de som ha inkomster understigande existensminimum undantagas från avgiftsdebitering. I detta sammanhang har beredningen ifrågasatt viss ändring av den budgetmässiga redovisningen av folkpensionens inkomster och utgifter, varigenom i riksstaten skulle återfinnas endast statens nettoutgifter. Folkpensionsavgifterna äro sedan budgetåret 1954/55 ej särskilt redovisade utan inräknade i posten A.I. l a : Skatt å inkomst och förmögenhet m. m. (prop. 1954: 1 Bil. 1 sid. 35). Redan detta innebär enligt statskontorets mening vissa olägenheter. Ämbetsverket vill därför ifrågasätta huruvida icke en återgång kan ske till särskild redovisning i riksstaten av avgifterna. Detta synes särskilt motiverat med hänsyn till den ännu mer dominerande ställning som dessa utgifter och inkomster komma att få i en framtid. Ett genomförande av den föreslagna folkpensionshöjningen kommer att ge en god grundtrygghet för ålderdomen. Problemet om en tilläggspension, den må konstrueras såsom obligatorisk eller frivillig, blir därmed ett helt annat än då den Åkessonska utredningen tillkallades. Vid denna tidpunkt utgjorde den icke inkomstprövade folkpensionen för ensamstående 1 000 kr. och för två makar 1 600 kr. för år. Behovet av tilläggspension kan nämligen ej alls anses vara detsamma i ett läge då en värdebeständig folkpension för två äkta makar — 5 400 kr. — kommer att utgöra 60 % av en inkomst å 9 000 kr., motsvarande ungefär medelinkomsten i landet för fysiska personer. Mot bakgrunden av bl. a. detta förhållande är det alltså som de olika förslagen till tilläggspensioneringens ordnande skola skärskådas. Vid ställningstagandet till huvudfrågan om den önskvärda tilläggspensioneringen skall åstadkommas genom en obligatorisk pensionsförsäkring för löntagare eller genom en fortsatt utveckling på frivillighetens väg av redan existerande pensionsanordningar, träda de samhällsekonomiska synpunkterna ånyo i förgrunden. Verkningarna på samhällsekonomien förefalla här att vara betydligt svårare att bedöma än i fråga om utbyggnaden av bottenpensionen. Ett beslut om en obligatorisk pensionsförsäkring kan antagas medföra en omedelbar strukturförändring beträffande det sparande som äger rum för pensionering och dödsfall. Det redan nu knappa enskilda sparandet torde sålunda komma att utsättas för en ytterst oläglig reducering. Särskilda åtgärder för motverkande av en sådan utveckling måste vidtagas, om en dylik pensionsförsäkring skall låta sig genomföras. Spörsmålet blir då, vilka åtgärder som i sådant avseende äro tänkbara. Pensionsberedningen har redovisat endast en lösning av detta problem, nämligen

72 skapandet av en statlig pensionsfond av avsevärd omfattning. Den fond, som föreslås, blir omkring fyra gånger så stor som livbolagens samlade tillgångar, dubbelt så stor som landets statsskuld samt väsentligt större än den totala inlåningen i våra affärs- och sparbanker. Förslaget innebär vidare en flerdubbling av den fond som pensionsutredningen föreslagit och vilken statskontoret i sitt förenämnda utlåtande ansåg ingiva allvarliga betänkligheter. Någon närmare utredning rörande de samhällsekonomiska problem och rubbningar, som en omläggning av sparandet från företagare och enskilda till staten kan medföra, har icke förebragts. Rent allmänt kan visserligen antagas, att fondbildningen under tillväxtperioden skulle till väsentlig del konsumera detta sparande. Hur utvecklingen blir framdeles, då fondbildningen stagnerar och pensioneringen finansieras huvudsakligen genom erlagda avgifter, är däremot betydligt vanskligare att bedöma. På längre sikt måste den stora fondbildningen medföra en till sina konsekvenser ytterst svårbedömbar centralisering av större delen av penning- och kapitalmarknaden. Det hade här varit av värde att närmare redogörelse lämnats för det samråd som skett med konjunkturinstitutet. De promemorior med begränsad målsättning, som bifogats utredningens och beredningens betänkanden, kunna uppenbarligen icke ersätta ett ställningstagande från institutets sida. För statskontoret faller det sig otänkbart att biträda beredningens förslag utan en mera ingående bedömning av följdverkningarna. Likaledes bör fondens placering och ställning närmare klarläggas före ett principiellt ställningstagande. Såsom ett huvudargument för den obligatoriska linjen har anförts, att pensionerna därigenom kunna göras värdebeständiga. Ur pensionärernas synpunkt är detta otvivelaktigt av värde. Det får dock icke förbises, att denna förmån för pensionärerna torde få köpas på löntagarnas bekostnad. En värdebeständighetsgaranti kan därvid verka inflationsdrivande. För omkring en tredjedel av de löntagare, om vilka här är fråga, ha pensionsanordningar redan vidtagits. I stället för att rasera vad sålunda byggts upp bör en fortsättning på den inslagna vägen prövas under den tid då bottenpensionen byggs ut. Med den styrka, löntagarnas fackliga organisationer besitta i vår tid, lära svårigheter icke föreligga för en önskvärd utveckling på detta område. Intresset för en lösning på frivillighetens väg torde också bliva betydligt mera levande än det av naturliga skäl varit under pågående utredningsarbeten. Då en obligatorisk pensionsförsäkring förutsätter samma bestämmelser för alla i fråga om pensionsålder, pensionsnivå, premier m. m., finnes icke något utrymme för individuella behov eller önskemål. Med hänsyn särskilt till den inom många yrken för höga pensionsåldern, 67 år, måste en dylik pensionsförsäkring kompletteras med andra pensionsanordningar. Under en lång övergångstid komma också redan befintliga pensionssystem att bliva bestående. Samordningsproblemen bliva härigenom både många och svårbemästrade. I sitt berörda utlåtande den 9 februari 1956 förklarade sig statskontoret på anförda skäl icke berett tillstyrka pensionsutredningens förslag om införandet i vårt land av en obligatorisk allmän pensionsförsäkring. Den nu föreslagna obligatoriska försäkringen är begränsad till enbart löntagare. Av vad statskontoret ovan anfört torde framgå, att ämbetsverket funnit detta nya förslag förenat med än större risker för menliga inverkningar på den samhällsekonomiska balansen. Härtill kommer dels att behovet av en tilläggsförsäkring, såsom ovan framhållits, blir betydligt mindre framträdande med en bottenpensionering av förordad storlek än då det Åkessonska förslaget förelåg till behandling, dels ock att redan folkpensionens utbyggnad kommer att hårt anstränga samhällets resurser. Ämbetsverket vill fördenskull bestämt avstyrka pensionsberedningens förslag om obligatorisk tilläggspensionering för löntagare.

73 Detta statskontorets ställningstagande innebär icke, att ämbetsverket funnit det system, som skisserats av representanterna för det andra huvudalternativet, den s. k. avtalslinjen, böra uppsättas såsom ett eftersträvansvärt exempel på hur en tilläggspensionering bör vara ordnad. Beträffande pensioneringens villkor och utformning göra sig självfallet mycket olika behov, anspråk och önskemål gällande. Kompletterande pensionsanordningar torde få ske i hävdvunna former, vilka säkerligen kunna förbättras efter hand. Sålunda torde exempelvis större oantastbarhet för intjänta pensionsförmåner vid övergång till annan arbetsgivare icke vara omöjlig att åstadkomma. Därest det icke skulle anses tillfyllest att under tiden för bottenpensioneringens utbyggnad avvakta utvecklingen av redan existerande frivilliga pensionsanordningar, lära andra utvägar stå till buds för statens engagemang än en obligatorisk tilläggspensionering för alla löntagare. Närmast till hands skulle väl vara en utbyggnad av pensionsstyrelsens frivilliga försäkring till ett institut, liknande det som förordats av en ledamot i beredningen såsom ett tredje alternativ. En sådan tilläggsförsäkring, maximerad till förslagsvis 3 000 kr., bör emellertid enligt statskontorets mening vara uppbyggd helt efter försäkringsmässiga grunder, därvid en viss värdebeständighet synes kunna ernås inom försäkringen. Några statsbidrag torde däremot icke böra ifrågakomma. En annan utväg vore måhända, att statsmakterna inom ramen för det enskilda försäkringssparandet bidraga till en ökad värdebeständighet åt sådant sparande. Härvid kunde övervägas att en särskild, till beloppet begränsad pensionsförsäkring skapas med rätt till antingen friare placering för viss del av premien än vad nu är fallet inom försäkringsväsendet eller placering i värdefasta statsobligationer. Ehuru statskontoret i det föregående tagit avstånd från det föreliggande förslaget om obligatorisk påbyggnad av bottenpensioneringen, anser sig ämbetsverket likväl böra framföra vissa synpunkter i anslutning till detsamma. Den önskvärda pensionsnivån (= summan av bottenpension och tilläggspension) har angivits till 65 % av medellönen under de femton bästa åren utan avdrag av folkpensionsavgifter. Med den valda konstruktionen av minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten har nivån emellertid för flertalet inkomsttagare blivit väsentligt högre. Då bottenpensionen utgör lägst 3 600 kr. för ensamstående, skulle de sammanlagda pensionsförmånerna i medelinkomstläget 9 000 kr. uppgå till 75 % av denna lön. En medellön på 20 000 kr. skulle ge 70 % och på 30 000 kr. 68 %. Ha båda makarna bottenpension, blir kompensationsgraden i förhållande till lönen ännu större. Enligt statskontorets mening finns icke några som helst skäl för att förenämnda minimigräns sättes lägre än det inkomstbelopp, som kan anses kompenserat av bottenpensionen, alltså vid 65 %-nivån 5 400 kr. I förslaget har gränsen satts så lågt som till 3 000 kr. Då kompensationsgraden ställts i relation till medellönen utan avdrag av folkpensionsavgift, blir den i själva verket större om, såsom rätteligen bort ske, nettoinkomsten tages till utgångspunkt. En fullgod pensionsnivå skulle därför uppnås även om kompensationsgraden nedsättes till 60 % av en medellön, beräknad såsom i förslaget å bruttoinkomsten — alltså utan folkpensionsavdrag. Basbeloppet skulle härigenom kunna bestämmas till 6 000 kr. och inkomsten under detta belopp alltså icke omfattas av försäkringen. Pensionsutfallet i ett sådant system framgår av nedanstående tablå (jfr betänkandet sid. 73—74): Vid en sådan begränsning av pensionsnivån skulle försäkringens omfattning och därmed även fondbildningen nedgå med minst en tredjedel. Av tillgängligt material i betänkandet kan nämligen utläsas att lönesumman mellan 6 000 och 30 000 kr. torde understiga 10 miljarder, medan lönesumman mellan 3 000 och 30 000 kr. uppskattats till 15 miljarder. Nedsättes pensionsnivån p å sätt ovan an-

74 Pensionsgivande

inkomst (för tilläggspension)

6 000—30 000 kr.

Tilläggspension Medellön

Bottenpension

kr.

kr.

6 000 8 000 10 000 12 000 15 000 20 000 25 000 30 000

3 600 3 600 3 600 3 600 3 600 3 600 3 600 3 600

Summa

kr.

i % av pensionsgrundande inkomst

kr.

i % av medellönen (ut. avdrag av folkp.avg.)

1200 2 400 3 600 5 400 8 400 11400 14 400

60 60 60 60 60 60 60

3 600 4 800 6 000 7 200 9 000 12 000 15 000 18 000

60 60 60 60 60 60 60 60

givits, kan naturligtvis diskuteras om pensionen bör beräknas på ett något lägre antal bästa år än 15, exempelvis 10 år. För rätt till full pension föreslog pensionsutredningen, att hela avgiftspliktstiden 48 år borde beaktas. Pensionsberedningen anser, att denna tid bör vara 30 år. Det är dock enligt statskontorets mening naturligare i en försäkring av denna typ, att antalet för hel pension erforderliga år bestämmes till 35. Statskontoret har redan tidigare givit uttryck för den uppfattningen, att det är principiellt oriktigt att i ett pensionssystem, som uppbyggts efter försäkringsmässiga grunder, överhuvud medgiva någon överkompensation under en övergångstid. Med den utbyggda bottenpensionering som förordas, torde något större behov härav icke heller föreligga. Även problemet om samordning med redan existerande pensionsanordningar måste bli mera komplicerat, om överkompensation medgives. Vid nu angivna förhållanden kan ämbetsverket icke biträda förslaget härom. En obligatorisk försäkring bör med hänsyn till sin stora omfattning och ekonomiska räckvidd administreras av en statlig myndighet. Det finns alltså enligt statskontorets mening icke anledning överväga att överlåta administrationen åt exempelvis en allmän pensionskassa. I en till betänkandet fogad, av 1951 års pensionsutredning utarbetad promemoria har diskuterats frågan om samordning mellan personalpensionering och obligatorisk pensionering, däri även inräknats den föreslagna bottenpensioneringen. Av vad i promemorian anförts torde framgå att förutsättningar icke finnas för ett undantagande av vissa personalkategorier från den obligatoriska pensioneringen, i vart fall icke om försämringar av totalförmånerna skola kunna undvikas. Statskontoret delar utredningens uppfattning, att den enda framkomliga vägen i fråga om såväl bottenpensioneringen som en obligatorisk tilläggspensionering torde vara den s. k. bruttometoden. Samordningen med bottenpensioneringen lärer härvid icke behöva bliva särskilt komplicerad. När det åter gäller tilläggspensioneringen kunna svårigheterna vid en detaljreglering av samordningen beräknas bli utomordentligt stora. Då något detaljerat förslag till samordning ej utarbetats, har ämbetsverket icke funnit anledning ingå närmare på samordningsfrågorna. Statskontoret vill slutligen understryka vikten av att vid den utredning om invalidpensioneringens problem, som förutsatts skola äga rum, till ingående prövning upptagas jämväl alla frågor om samordning av förmåner från olika socialförsäkringsgrenar. Härvid bör varje form av överförsäkring undvikas.

75 En ledamot

av statskontoret

(statskommissarie Kull).

De senaste årtiondenas ekonomiska politik har varit inriktad på en omfördelning och utjämning av inkomsterna i samhället med skattepolitiken som medel. De avsevärt ökade skattemedlen ha disponerats för en mängd önskvärda sociala reformer. Följden härav h a r blivit en ökande konsumtion hos stora befolkningsgrupper med uppdämda konsumtionsbehov, som icke motsvarats av konsumtionsminskning på annat håll. Verkningarna härav ha skärpts genom efterkrigstidens inflationistiska utveckling, som i hög grad betingats av efterfrågeökning på varor. Denna utveckling har på grund av progressiviteten i skatteskalorna nödvändiggjort en jämkning av dessa, men så har skett huvudsakligen för de smärre inkomsttagarna. De successivt ökande lönebeloppen ha således till största del kunnat användas för återigen ökad efterfrågan på varor. En typisk inflationsspiral kom i rörelse. Hand i hand med denna utveckling framkommo under de första efterkrigsåren uttalanden och förslag, som satte sparandet i farozonen. Denna omständighet och de sociala reformer, som allt mer undanröjde eller nedtonade behovet av sparkapital, bidrog i sin mån till att ytterligare öka konsumtionsvilligheten hos det stora flertalet av inkomsttagarna. I samma riktning verkade också slopandet av omsättningsskatten. Riskerna med den samhällsekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden ligga i öppen dag och näraliggande konkreta exempel på dessa risker saknas inte. Olika möjligheter att bromsa de tidigare frammanade farliga tendenserna finnas emellertid och statsmakterna ha under senare tid prövat framkomligheten på skilda vägar. Det nu föreliggande förslaget om ett pensionssparande synes ha utformats med tanke på att utgöra ett led i dessa försök. Svagheten i dagens samhällsekonomiska läge torde i korthet kunna angivas på följande sätt. Vårt sparande är otillräckligt och vi konsumera för löpande behov en alltför stor del av den produktivitetsökning, som kan uppnås. Penningvärdet h a r utsatts för en fortlöpande press i nedåtgående riktning. Denna utveckling har aktualiserats för mig i min egenskap av chef för statskontorets fondbyrå och föranlett initiativ för att utverka en mera sakvärdebeständig placering av fondtillgångarna än som nu är möjlig. Värdet av de förmåner i form av understöd och stipendier, som utgå ur avkastningen av de under statskontorets förvaltning ställda donationsfonderna, h a r nämligen allt mera urholkats. En begränsning av konsumtionsbenägenheten, som kan hejda eller i varje fall fördröja de för penningvärdet ogynnsamma utvecklingstendenserna, framstår därför som synnerligen angelägen. Ur denna synpunkt tala goda skäl för ett pensionssparande, som överstiger det nu förekommande. Då det gäller formerna härför, är det enligt min mening mot bakgrunden av den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden av yttersta vikt, att det ökade sparandet åstadkommes på sådant sätt att det icke leder till nya rubbningar i samhällsekonomien. Riskerna härför måste bli betydande redan vid ett genomförande av förslaget om folkpensionen och därmed följande ofrånkomlig konsumtionsökning. Den takt, i vilken utbyggnaden av folkpensionen kommer att ske, blir avgörande för storleken av den marginal av produktivitetsökningen, som må stå till förfogande för andra ändamål såsom investeringar, direkta löneökningar, arbetstidsförkortning, förbättrade tilläggspensioner eller dylikt. I detta läge är det enligt min mening mest realistiskt att räkna med att arbetsmarknadens parter på grundval av de senaste årens erfarenheter skola vid frivilliga uppgörelser kunna beakta de begränsade möjligheterna att samtidigt tillgodose önskemålen om standardförbättringar för såväl de aktiva som de inaktiva grupperna inom samhället. Möjligheterna till återhållsamma avtalsuppgörelser te sig mera ovissa

76 vid ett av statsmakterna föreskrivet obligatorium. Den offentliga diskussionen i detta ämne ger icke anledning till optimism. Den lätt insebara följden av ett ur ekonomiska synvinklar icke realistiskt handlande blir igångsättandet av en ny inflationsspiral. Farhågorna och riskerna för sådana följder böra enligt min mening ge anledning till ett avståndstagande från förslaget. I statskontorets utlåtande har understrukits den föreslagna fondbildningens återverkningar i form av en centralisering av större delen av landets penningoch kapitalmarknad. En i ett demokratiskt samhälle i modern tid oöverträffad maktställning på detta område skulle härigenom skapas för det statliga organ, som skulle handhava fonden och svara för dess placeringar. Gentemot detta organ skulle riksbankens möjligheter att föra en självständig ekonomisk politik försvåras eller omöjliggöras. Riskerna med en sådan maktställning ligga i öppen dag. Såväl kommunernas som näringslivets försörjning med lånemedel kommer att helt eller delvis kunna direkt eller indirekt dirigeras av fondorganet. Hur detta än blir sammansatt, kommer dess ställning att bli utomordentligt svår. Slutligen h a r jag ansett mig böra uttala, att den föreliggande frågan om en tillläggspensionering enligt min mening har sådan omfattning och betydelse för hela samhället, att dess lösande borde ske i samförstånd mellan samtliga demokratiska partier.

En reservant

i statskontoret

(statskommissarie Jerdenius).

I den föreliggande utomordentligt betydelsefulla pensionsfrågan synes i stort sett enighet föreligga om att målet bör vara att inom de närmaste decennierna få till stånd en pensionering med allmän utbredning och med förmåner som på skäligt sätt skall kunna graderas med hänsyn till den inkomststandard de förvärvsarbetande haft under sin aktiva tid. Meningsskiljaktigheterna i pensionsfrågan synas mest gälla spörsmålet hur det angivna målet bäst skall kunna uppnås. Frågan huruvida pensioneringen bör ordnas med eller utan statens medverkan och i vilken utsträckning ett eventuellt statligt engagemang bör komma till stånd bör därför betraktas inte såsom en allmänt principiell fråga angående ramen för statens verksamhet utan såsom en rent praktisk fråga om hur det uppställda målet bäst skall kunna realiseras. Såsom ledamot av 1951 års pensionsutredning har jag tidigare haft att ta ställning till den andra Åkessonska kommitténs förslag om allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). Härvid har jag biträtt den ståndpunkt, som i remissutlåtandet intagits av utredningens flesta ledamöter, nämligen att statens medverkan genom lagstiftning om allmän pensionsförsäkring vore den lämpliga och även nödvändiga vägen för uppnående av det förutsatta syftet. Vad beträffar pensionsutredningens mycket ingående motiveringar för detta ställningstagande — till vilka jag vill hänvisa — finner jag i detta sammanhang tillfyllest att utöver det inledningsvis anförda erinra om följande. Om man önskar uppbygga en ålderspensionering, vars förmåner efter någon grund är anpassade efter realvärdet av den inkomststandard, som den pensionsförsäkrade uppnått mot slutet av sin aktiva tid, och överväger vilka möjligheter, som finnas att nå detta syfte, kan man konstatera, att inte ens det realvärde pensionerna med hänsyn till denna målsättning bör ha, kan bestämmas annat än i stora drag förrän vid slutet av vederbörandes aktiva tid och att förmånernas storlek i kronor räknat kan fixeras först successivt under pensionärstiden. Slutsatsen härav måste bli, att pensionsförmåner av angivna typ väsentligen måste finansieras i nära anslutning till de särskilda tidsperioder, under vilka de utgå.

77 Att under sådana förhållanden finansiera kostnaderna genom förhandsavsättningar före vederbörandes pensionsålder skulle i praktiken inte vara möjligt utan stöd av lagbestämmelser om obligatoriska avgifter. Är man åter hänvisad till att finansiera pensioneringen genom förhandsavsättningar, måste man räkna med att pensionsförmånerna bli i avsevärd mån beroende av de vanligen förhållandevis låga inkomster vederbörande haft under de tidigare skedena av sin aktiva tid. Vidare måste det bedömas som högst osäkert om utgående pensioner kunna hållas värdebeständiga under de långa tidsperioder, som komma i fråga. Skall man inte i betydande grad frångå den förut angivna målsättningen i fråga om pensionsförmånerna, nödgas man därför bygga på en finansiering genom direkttäckning av utgående pensionskostnader. En sådan finansieringsmetod förutsätter, att pensioneringskollektivet hålles samman genom lagbestämmelser om skyldighet att erlägga de erforderliga avgifterna. Frågan om försörjningsbehovens tillgodoseende vid sjukdom — alltså under vanligtvis mycket kortvarig arbetsoförmåga — har nyligen blivit löst genom lagstiftningen om allmän sjukförsäkring. Denna lagstiftning innebär bl. a., att löntagare äro genom obligatorisk försäkring tryggade med avseende å inte bara en minimiförsörjning utan därutöver en efter arbetsinkomsten graderad tilläggsförsörjning intill viss gräns. Eftersom behovet av trygghetsanordningar när det gäller pensionsfallen — alltså de vanligtvis mycket långvariga fallen av arbetsoförmåga — är så mycket större och svårigheterna att tillgodose pensionsbehoven också är så mycket mera framträdande än vad beträffar nyssnämnda korttidsfall ligger det i öppen dag, att skälen för ett statsingripande genom lagstiftning om allmän pensionsförsäkring är ojämförligt starkare än skälen för den med principiell anslutning från alla de politiska partierna redan genomförda lagstiftningen om allmän sjukförsäkring. Vad beträffar huvudgrunderna för utformningen av en allmän pensionsförsäkring förordade 1951 års pensionsutredning i sitt förutnämnda utlåtande, att försäkringen skulle ta sikte på såväl anställda som fria yrkesutövare, att den skulle samordnas med folkpensioneringen på sådant sätt, att dennas funktioner successivt kunde begränsas till att avse att ge garanti för att även den, som inte erhöll någon försäkringspension eller endast en begränsad sådan, i varje fall skulle få vissa minimiförmåner, samt — vad angår sambandet mellan pensionsförsäkringens förmånssystem och försäkringens finansieringssystem — att förmånssystemet borde vara det primära, efter vilket finansieringsgrunderna inom rimliga gränser finge anpassas. Enligt allmänna pensionsberedningens förslag skall den nuvarande folkpensioneringen med bibehållande av sin karaktär av allmän bottenpensionering byggas ut avsevärt och alltjämt finansieras annorledes än genom avgifter i proportion till förmånerna. De av beredningen redovisade förslagen i övrigt gälla alternativa lösningar av frågan om avgiftsfinansierad och för företrädesvis löntagare avsedd tilläggspensionering till en utbyggd folkpensionering. Med den föreslagna avvägningen av å ena sidan folkpensionsförmånernas storlek och å andra sidan tillläggspensionsnivån enligt det i detta avseende preciserade alternativet kommer ända framemot nästa sekelskifte folkpensioneringen att kräva den starkt övervägande delen av totalkostnaderna för den föreslagna pensioneringen. Allmänna pensionsberedningens förslag innebär sålunda på avgörande punkter en lösning efter andra linjer än de förut angivna principer, som jag tidigare biträtt och som jag alltjämt anser vara de mest rationella. Om utbyggnaden av folkpensioneringen i enlighet med allmänna pensionsberedningens förslag får uppfattas som en utgångspunkt vid ordnandet av pensioneringen i övrigt, är det nödvändigt att

78 söka en lösning av tilläggspensioneringen efter delvis andra principer än de nyssnämnda. Härvid synes emellertid inte böra göras andra avsteg än som är påkallat med hänsyn till förutsättningen i fråga om folkpensioneringen. Tilläggspensioneringen bör sålunda enligt min mening regleras genom en allmän pensionsförsäkring omfattande såväl löntagare som fria yrkesutövare, och dessa grupper böra härvid så långt detta är praktiskt möjligt behandlas i princip lika i fråga om förmåner och skyldigheter. Pensionsprocenten synes få sättas lägre än enligt det nu framlagda förslaget angående författningsreglerad tilläggspensionering, och någon särskild miniminivå för tilläggspensionen synes inte böra fastställas i syfte att de mot vissa inkomstlägen svarande totala pensionsförmånerna skola ge högre kompensationsgrad än den i allmänhet åsyftade. I sammanhanget förtjänar beaktas, att den föreslagna författningsreglerade tillläggspensioneringen skulle i fråga om förmånsnivån komma att ligga avsevärt över den kollektivavtalsreglerade tilläggspensioneringen, även om man förutsatte samma pensionsprocent i båda systemen, eftersom enligt det förstnämnda systemet procenttalet skall appliceras på den genomsnittliga reallönen under de 15 bästa inkomståren medan enligt det andra systemet förmånernas storlek skall beräknas med utgående från genomsnittslönen — måhända bestämd av de faktiska lönerna mer eller mindre oberoende av penningvärdesutvecklingen — u n d e r så lång tid som 35 år. Vad beträffar de samordningsfrågor, som aktualiseras av de alternativa förslagen om tilläggspensionering, vill jag hänvisa till den av 1951 års pensionsutredning utarbetade promemoria i ämnet, vilken fogats som bilaga 2 till betänkandet. Vad särskilt angår de stats- och kommunalanställda skulle det vid en utformning av personalpensioneringen enligt de i promemorian förordade riktlinjerna ur samordningssynpunkt vara för dessa grupper fördelaktigare om man genomför förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering än om man väljer alternativet med kollektivavtalsreglerad sådan pensionering. Det förhållandet, att en samordning av de i offentlig tjänst anställdas personalpensioner med förutom folkpension även obligatorisk tilläggspension medför ökade administrationskostnader för berörda personalpensionering, bör enligt min mening rimligtvis inte få förhindra att pensioneringen för andra grupper — om förutsättningar härför i övrigt föreligga — ordnas efter det system, som anses nödvändigt för att dessa gruppers pensionsförmåner skall kunna åtminstone bringas i närheten av vad som gäller för de i offentlig tjänst anställda. Vad beträffar de samhällsekonomiska aspekterna på pensioneringsfrågan biträder jag i allt väsentligt de synpunkter majoriteten anlagt på förslaget om utbyggnaden av folkpensioneringen och om finansieringen av denna. Jag delar också de av majoriteten anförda betänkligheterna mot den föreslagna betydande fondbildningen. Statistiska centralbyrån I sitt betänkande angående allmän pensionsförsäkring (SOU 1955: 32) har pensionsutredningen i bilaga 5, tab. 1 lagt fram en prognos som med utgångspunkt från befolkningens fördelning efter ålder och kön enligt 1950 års folkräkning ger befolkningens beräknade sammansättning vart femte år fr. o. m. år 1960 t. o. m. år 1990. Pensionsberedningen omnämner inledningsvis denna prognos på sid. 23—24 i sitt betänkande vid sidan av den prognos, som beredningen använt och som enligt uppgift bygger på vissa beräkningar av Försäkringstekniska forskningsnämnden rörande dödlighetens framtida förändringar. Beredningen framhåller, att den

79 nya prognosen uppvisar en betydligt starkare ökning av antalet åldringar än den förra. För år 1990 skulle skillnaden i antalet åldringar mellan prognoserna bli icke mindre än i runt tal 200 000. Det innebär, att den nya prognosen här skulle öka antalet personer i åldern 67 år och däröver med 20 %. Beredningen har dock ej ingått på en prövning av hållbarheten av de olika prognoserna utan säger sig vid sina kostnadsberäkningar »av försiktighetsskäl» ha använt den nya prognosen. Statistiska centralbyrån som ej haft tillfälle att närmare taga del av den nya prognosen och de principer, som varit vägledande vid dess utarbetande, kan ej behandla denna i sitt yttrande. Ämbetsverket har i stället inriktat sig på att ur vissa synpunkter belysa bärigheten i pensionsutredningens prognos. Vid numera möjliga jämförelser med den faktiska befolkningsutvecklingen fram till år 1955 har centralbyrån funnit åtskilliga skäl för uppfattningen, att pensionsutredningens prognos icke bör komma till användning vid pensionsberedningens kostnadsberäkningar. I sammanhanget har även visat sig, att ej heller en utbyggnad av statistiska centralbyråns prognos (1950 års folkräknings berättelse, del V) kan utan vidare prövning förutsättas bli tillfredsställande på längre sikt. Centralbyrån övergår nu till en närmare granskning av pensionsutredningens prognos. Uppgifterna t. o. m. år 1970 i denna prognos överensstämma i åldrarna fr. o. m. 20 år med en befolkningsframskrivning, som utarbetats av statistiska centralbyrån på grundval av dödlighets- och livslängdstabellen för åren 1946—1950 och publicerats i Statistisk tidskrift 7/1954. Centralbyrån har vidare i denna framskrivning förutsatt, att den framtida invandringen skulle bli av ungefär samma storleksordning som utvandringen, så att man kunde bortse från den utrikes omflyttningen. Denna förutsättning har senare visat sig helt orealistisk. Från ett minimivärde av 1 700 personer år 1953 har nämligen den kyrkobokförda nettoimmigrationen åter ökat och har under åren 1951—1956 uppgått till sammanlagt ungefär 70 000 personer. Till den stegrade nettoinvandringen kommer en i flera sammanhang konstaterad avsevärd förbättring av dödligheten under förra hälften av 1950-talet. Statistiska centralbyrån har sökt att i görligaste mån taga hänsyn till denna utveckling i en prognos, som centralbyrån utarbetat och framlagt i redogörelsen för 1950 års folkräkning, del V. I denna senare prognos har införts antagande om fortsatt förbättring av dödligheten i vissa åldrar och vidare har hänsyn tagits till den registrerade nettoimmigrationen, dock endast under åren 1951—1953. En första möjlighet erbjuder sig nu att pröva bärigheten i denna prognos genom jämförelse mellan prognosens siffror för samtliga åldrar, med undantag av 0—4 år, vid utgången av år 1955 och motsvarande preliminära uppgifter i den årliga befolkningsstatistiken. Jämförelsen utfaller för några av de högsta åldersgrupperna på följande sätt (siffrorna i 1 000-tal). Män Åldersår

65—69 70—74 75—79 80—84 85—89 90—94 5—w

Observerade tal 139,5 105,8 71,61 36,9 12,5 f 1 4 '

Kvinnor Prognos

Prognos

138,2 104,6

158,5 121,0 83,71

156,8 119,5

122,0

$ | 150,0 5,0J

145,9

3,lJ

3 360,0

Observerade tal

3 342,9

3 397,6

3 375,7

80 Om alla åldrar fr. o. m. 5 år adderas, ger prognosen ett underskott i förhållande till den observerade folkmängden år 1955 på 17 000 män och 22 000 kvinnor eller sammanlagt 39 000 personer. Närmare 25 000 av underskottet beror på att nettoinvandringen för åren 1954 och 1955 icke ingår i beräkningarna. Återstoden bör i huvudsak tillskrivas oförutsedd förbättring av dödligheten. Utsträckes jämförelsen till samtliga åldrar år 1955 visar det sig, att centralbyråns prognos genomgående ger något för låga värden. Avvikelsen är mest framträdande i de yngre förvärvsåldrarna 20—30 år. Differenserna mellan observerade tal och prognos för de högsta åldrarna i ovanstående tablå ha ej rönt nämnvärd påverkan av utrikes omflyttning. Vid den gjorda jämförelsen mellan centralbyråns prognos och den faktiska befolkningsutvecklingen framträdde som nämnts tecken på att förbättringen av dödligheten varit mera omfattande än som förutsatts i prognosen. I samma riktning utfaller en jämförelse mellan dödstalen i olika åldrar för år 1954 och motsvarande tal för femårsperioden 1946—1950, här angivna på 1 000 av medelfolkmängden. Ålder

År 1954

Årl. 1946—1950

Ålder

År 1954

Årl. 1946—1950

0—4 5—9 10—14 15—19 20—24 25—29 30—34 35—39

4,39 0,44 0,42 0,64 0,90 1,01 1,23 1,65

5,91 0,67 0,55 1,01 1,55 1,58 1,77 2,20

40—44 45—49 50—54 55—59 60—64 65—69 70—74 75—79

2,38 3,82 5,89 9,54 15,62 26,67 45,36 75,65

2,91 4,51 7,03 10,82 17,37 28,49 47,93 81,55

80—w

(165,81)

(175,37)

Genom det anförda har framgått, att centralbyråns prognos som utgår från 1950 års folkräkning och gör vissa antaganden om successivt förbättrad dödlighet, ger för låga siffror för antalet kvarlevande redan efter fem år. Den synes därför icke lämplig att använda för beräkningar på längre sikt. Ännu större bli emellertid felmarginalerna i pensionsutredningens prognos bland annat annat därför att den förutsätter oförändrade dödlighetsförhållanden. Vid en beräkning av antalet personer i åldern 67 år och däröver under de närmaste decennierna är det till en början utan större betydelse, att pensionsberedningens prognos inrymmer förutsättningar om ett årligt invandringsöverskott. Verkningarna av ett sådant antagande måste först på längre sikt bli mera märkbara i de högsta åldrarna. Med hänsyn till att huvuddelen av såväl immigranter som emigranter — i regel omkring två tredjedelar — är i åldern 20—40 år, hade det varit önskvärt för bedömande av prognosen att man genom en särskild undersökning kunnat närmare klarlägga huru länge flertalet immigranter i arbetsför ålder brukar kvarstanna i landet. Den inledningsvis påtalade differensen mellan prognoserna år 1990 i fråga om antalet åldringar (200 000) borde ha kompletterats med en uppgift om hur stor andel av detta antal, som belöper på ackumulerade invandringsöverskott enligt pensionsberedningens beräkningar. Det hade därigenom blivit möjligt att bedöma vad invandringsöverskottet verkligen betyder för prognosen.

81 Riksräkenskapsverket I det slutliga förslag till pensionsfrågans lösning, som pensionsutredningen framlade i oktober 1955, föreslogs en allmän obligatorisk pensionsförsäkring, som i överensstämmelse med givna direktiv utformats utan samband med den allmänna folkpensioneringen. Vid ett genomförande av detta förslag skulle man alltså fått två från varandra helt skilda pensioneringssystem av obligatorisk karaktär. Pensionsberedningen fick i uppdrag att bilda sig en uppfattning i stora drag om den inverkan som nyssnämnda förslag skulle få eller lämpligen borde få på utformningen av annan socialförsäkring, främst folkpensioneringen, den allmänna sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen. Beredningen borde även närmare undersöka alternativa lösningar av pensionsfrågan med ledning av bl. a. vad som framkommit vid remissbehandlingen. Pensionsberedningen föreslår nu en högst väsentlig höjning av folkpensionsförmånerna och utbyggnad av pensioneringen. Höjningen föreslås skola genomföras i etapper under en period av elva år. Allt efter som de utan behovsprövning utgående pensionsbeloppen höjas, skola de behovsprövade kommunala bostadstilläggen till viss del avräknas. Familjepensioneringen skall utvidgas. Frågan om invalidpensioneringens plats i systemet anses påkalla särskild utredning. Beredningen är vidare enig om att folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner i någon form. I fråga om den lämpliga utformningen av en tilläggspensionering skilja sig däremot meningarna. Sålunda föreligger ett förslag om obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en begränsad frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande samt ett annat förslag, vari förordas en frivillig men i största utsträckning på kollektivavtal eller enligt andra kollektiva anslutningsplaner grundad försäkring i enskilda försäkringsinrättningar. En av ledamöterna biträder intetdera av dessa förslag utan förordar att genom statens försorg beredes möjlighet till en begränsad frivillig tilläggspensionering. Efter att ha gjort en avvägning mellan våra framtida resurser och de krav, som andra aktuella reformbehov kunna väntas ställa, har beredningen funnit utrymme föreligga för att folkpensionen för ensamstående ålderspensionär bör kunna höjas från nuvarande 2 150 kr. till 3 600 kr. Då en sådan höjning likväl av samhällsekonomiska skäl icke ansetts kunna ske på en gång, har den betecknats som ett mål, som skall vara uppnått 1968 på så sätt att en höjning till 3 000 kr. skall vara vidtagen 1960 och fyra höjningar å 150 kr. vardera äga r u m vartannat år därefter. Den kostnadsökning för det allmänna, som denna standardhöjning jämte övriga föreslagna ändringar i folkpensioneringen medför, leder på grund av befolkningsutvecklingen till att totalkostnaderna för folkpensioneringen, som nu något överstiga 2 miljarder, vid oförändrat penningvärde kunna uppskattas till 4 miljarder 1970 och närmare 5 miljarder 1980. Om ett sådant program för folkpensioneringens utbyggnad fastställes av statsmakterna skulle automatiska utgiftsökningar uppkomma av en storleksordning vida överstigande de krav som hitintills ställts på budgeten i anledning av genomförda sociala reformer. Det är därvid att märka att dessa sistnämnda utgiftsökningar kunnat bäras till följd av de exceptionellt goda betingelser för inkomstutvecklingen som varit rådande under det närmaste årtiondet efter kriget samt att värdet av de genomförda reformerna trots dessa gynnsamma förutsättningar i viss mån kommit att urholkas. Redan den ogynnsamma prognos beträffande den kommande befolkningsutvecklingen, som beredningen redovisar, synes mana till försiktighet i fråga om åtaganden, som skola infrias av de aktivt verksamma under de kommande år6—704917

82 tiondena. Beredningen erinrar vidare själv, att även andra samhällsändamål komma att ställa högst betydande anspråk på de disponibla resurserna under en längre tidsperiod. I långtidsutredningens nyligen avgivna betänkande har påvisats det snäva utrymme för konsumtionsökning som under framförliggande femårsperiod kommer att finnas, om de redovisade, för samhällsutvecklingen mycket viktiga och angelägna investeringsbehoven skola tillgodoses. Kostnaderna för folkpensioneringen komma visserligen att kulminera något längre fram i tiden, men det måste även anses ovisst om utrymme inom samhällsekonomien då kan beredas för den stora konsumtionsansvällning som måste följa i reformens spår. Riksräkenskapsverket har självfallet intet att erinra mot att det grundläggande åldersskyddet göres så betryggande som det med hänsyn till samhällsekonomien är möjligt. Redan den höjning av pensioneringsstandarden, som föreslås skola uppnås år 1960, torde emellertid såsom förut antytts komma att medföra svårbemästrade finansieringsproblem. Riksräkenskapsverket anser för sin del, att det vore ur statsfinansiell synpunkt välbetänkt att såsom ett första mål uppställa en höjning till denna nivå men att låta frågan om ett genomförande av en sådan höjning bli beroende av särskild prövning från statsmakternas sida med hänsyn till de samhällsekonomiska och statsfinansiella resurser som kunna föreligga vid den tänkta tidpunkten för höjningens genomförande. I likhet med beredningen anser riksräkenskapsverket — därest det av beredningen uppställda programmet förverkligas — skäl föreligga för en avsevärd höjning av folkpensioneringsavgiften i anslutning till de föreslagna förbättrade förmånerna. Beredningen har förordat en höjning från nuvarande 2,5 % av den taxerade inkomsten till 4 % 1959 och 5 % 1961, varefter en höjning till 6 % under de därpå följande åren borde övervägas om det befunnes vara motiverat med hänsyn till det statsfinansiella läget. Ej minst det förbättrade skyddet för efterlevande talar enligt riksräkenskapsverkets mening för det berättigade i att avgifterna höjas så långt det är möjligt. I varje fall bör man kunna gå längre än beredningen föreslagit. Den andel av totalkostnaderna, som täckes av avgifterna, kommer likväl att vara relativt måttlig. I detta sammanhang vill riksräkenskapsverket beröra den av beredningen ifrågasatta omläggningen i den budgetmässiga redovisningen av folkpensioneringens inkomster och utgifter. Enligt beredningen borde det övervägas att upprätta en särskild budget för folkpensioneringen så att i riksstaten endast återfinnas statens nettoutgifter för pensioneringen. Därest beredningen avsett att en specialbudget skulle tillskapas för folkpensioneringen, kan riksräkenskapsverket för sin del icke finna detta förenligt med gällande budgetsystem. Riksräkenskapsverket vill sålunda erinra om att folkpensioneringsfonden — i likhet med vad som i motsvarande avseende gäller för andra förut avvecklade statliga pensionsfonder — redovisas som en från folkpensioneringen helt frikopplad statlig kapitalfond utan speciell funktion samt att de nuvarande folkpensionsavgifterna ingå i skatteuppbörden och icke kunna särredovisas. Det låter sig sålunda icke göra att redovisa beloppet av de influtna avgifterna. Uppgift om beloppet av de under varje år påförda pensionsavgifterna kan emellertid till vägledning för en överblick av statens nettoutgift för folkpensioneringen hämtas ur den i budgetredovisningen intagna tablån över debiterade riksstatsmedel. De inkomstprövade kommunala bostadstilläggen föreslås av beredningen successivt skola minskas genom avräkning mot halva beloppet av de föreslagna pensionshöjningarna år 1960 och senare. Härigenom skulle de kommunala bostadstilläggen visserligen komma att delvis avvecklas, men enligt riksräkenskapsverkets mening

85 böra de i p r i n c i p utmönstras ur folkpensioneringen. Det torde därvid kunna övervägas att — i den mån sociala åtgärder fortfarande erfordras på detta område — dessa i stället inordnas bland de bostadsstödjande åtgärder som vidtagas som ett led i bostadspolitiken. Riksräkenskapsverket anser, att möjligheterna till ett snabbare genomförande av en fullständig avveckling böra särskilt utredas. Beträffande pensioneringen av änkor utan barn i försörjningspliktig ålder h a r föreslagits, att pension skall utgå efter en skala som spänner över ett relativt brett åldersskikt, förslagsvis åldrarna 36—54 år. En kvinna, som är 36 år då maken avlider, skulle erhålla 1ho av full änkepension, den som är 40 år 5/2o o. s. v. För änka, som är yngre än 40 år vid mannens frånfälle, skulle emellertid pensionen utbytas mot ett visst engångsbelopp, motsvarande exempelvis den pension, som eljest skulle tillkommit vederbörande under fem år, detta enär det ej vore rationellt att utbetala så små årliga pensionsbelopp. Enligt riksräkenskapsverkets mening kan det ur sistnämnda synpunkt ifrågasättas om dessa engångsutbetalningar, som till beloppet äro relativt små och sålunda ur försörjningssynpunkt äro av underordnad betydelse, överhuvud böra äga rum. Med hänsyn till de möjligheter, som böra föreligga att ernå en tryggad försörjning genom eget förvärvsarbete, torde vidare kunna ifrågasättas, om icke något högre levnadsålder för änka utan barn, förslagsvis 45 år vid mannens dödsfall, normalt bör uppställas som villkor för pension. Frågan om den lämpliga utformningen av en tilläggspensionering kommer i nytt läge, då den skall bedömas med utgångspunkt från de väsentligt förbättrade folkpensionsförmåner som nu föreslagits. Enligt de båda föreslagna huvudalternativen till frågans lösning tar man icke sikte p å samtliga inkomsttagare, såsom fallet var enligt pensionsutredningens förslag, utan allenast på löntagarna. Detta får anses innebära ett förenklat betraktelsesätt och ett uppgivande av vissa rättvisekrav. Åtskilliga grupper av egna företagare torde i själva verket ha mindre möjligheter att i någon form själva ordna sin pensionsfråga än vad fallet är med stora grupper av löntagare. Detta synes närmast tala för att man i första hand begränsar sig till att förbättra folkpensionen och härutöver öppnar möjlighet till en sådan individuell frivillig tilläggspensionering som ledamoten herr Carlsson förordat, därvid staten bör medverka till pensionsförmånernas värdebeständighet. Det synes icke oberättigat att betrakta den förbättrade folkpensionen som pension hänförlig till inkomst i allmänhet upp till ett visst belopp. För löntagarna kan den då .Jämställas med tjänstepension för en motsvarande inkomst. Med utgångspunkt härifrån synes det under alla förhållanden motiverat, att i ett system med obligatorisk tillläggspensionering höja basbeloppet från föreslagna 3 000 kr. till 5 å 6 000 kr. Härigenom skulle en avsevärd administrativ neddimensionering komma till stånd och den förutsatta mycket stora fonderingen kunna nedbringas. Ur förenämnda rättvisesynpunkter skulle även kunna ifrågasättas, om icke tilläggspensionsförmånerna borde maximeras till exempelvis 3 000 kr. Systemet skulle då måhända kunna byggas helt på fördelningsprincipen och någon fondering icke behöva vidtagas. Som tidigare framhållits kommer enligt riksräkenskapsverkets uppfattning redan den föreslagna väsentligt förbättrade folkpensioneringen att medföra allvarliga finansieringssvårigheter och därmed stora krav på skattebetalarna och samhällsekonomien. De samhällsekonomiska verkningarna av ett så stort upplagt projekt som den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen lära icke kunna överblickas. Det förefaller ovisst, huruvida en sådan standardförbättring för ålderdomen, som förslaget torde vara avsett att för stora skikt skapa, för den enskilde löntagaren verkligen kommer att motsvaras av en inknappning under den aktiva

84 tiden. Därest så ej blir fallet har man anledning fråga sig, hur jämvikt skall kunna hållas. Det är enligt riksräkenskapsverkets mening icke klarlagt att utrymme för en sådan inknappning överhuvud taget finnes med hänsyn till de större krav, som normalt ställas på den enskildes ekonomi under barnens uppväxttid. Det är också ovisst, huruvida de enskilda medborgarna verkligen själva vilja ha en sådan omfördelning som förslaget förutsätter. Med hänsyn härtill anser sig riksräkenskapsverket icke kunna tillstyrka förslaget om obligatorisk tilläggspensionering, även om det i avseende på den tekniska utformningen har vissa förtjänster jämfört med tidigare förslag. En lösning av pensionsfrågan synes för betydande grupper av anställda ligga inom räckhåll avtalsvägen med hänsyn till den starka ställning arbetstagarnas organisationer inta i dagens samhälle. Svårigheterna att på denna väg nå en mera fullständig lösning äro dock sannolikt stora. Även frivilligalternativet, såsom det skisserats, synes enligt riksräkenskapsverkets mening vanskligt. De större arbetsgivarna skulle enligt detta förslag kunna fullgöra sina löpande skyldigheter gentemot försäkringsinrättningarna genom att utfärda reverser å värdebeständiga amorteringslån. Ett sådant system förefaller betänkligt. Frågan om möjligheten att införa värdebeständiga förbindelser i allmänhet torde i varje fall böra utredas.

Riksskattenämnden Den 22 mars 1956 avgav riksskattenämnden utlåtande över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). Därvid begränsades utlåtandet till de delar av betänkandet, som hade samband med taxeringsspörsmål, varjämte nämnden även berörde frågor, som avsågo uppbörden av pensionspremier. Nämnden har funnit sig böra begränsa sitt utlåtande över allmänna ]:>ensionsberedningens nu förevarande betänkande på i huvudsak motsvarande sätt. Beskattningsfrågor. Det föreslagna pensioneringssystemet kommer att medföra en belastning för de enskilda av i stort sett samma slag som inkomstbeskattningen. Detta gäller ej endast avgifterna för den så kallade bottenpensioneringen, vilka skola uttagas direkt av inkomsttagarna, utan även avgifterna för den obligatoriska tilläggspensioneringen, vilka till huvudsaklig del komma att i sista hand åvila löntagarna genom att dessa erhålla lägre löneinkomster än om det avgifterna motsvarande beloppet i stället stode till förfogande för löneförbättringar. Bottenpensioneringen och den obligatoriska tilläggspensioneringen innebära sålunda en betydande överflyttning av inkomster från de lägre till de högre åldersklasserna. När skattetryckets storlek för olika grupper skall bedömas, kan man därför icke undgå att även taga hänsyn till förevarande pensioneringskostnader. Det har i skilda sammanhang konstaterats att skattetrycket, även om hänsyn tages till barnbidrag och andra sociala förmåner, för närvarande drabbar barnfamiljerna betydligt h å r d a r e än övriga grupper. Detta ur många synpunkter otillfredsställande förhållande kommer att ytterligare accentueras genom den föreslagna pensionsreformen. Det är därför önskvärt, att skattebördans fördelning mellan olika grupper omprövas i samband med ett eventuellt genomförande av pensionsreformen. Till följd av att förevarande betänkande endast avser att angiva huvudlinjerna för den blivande pensionsreformen, hava beskattningsspörsmålen icke närmare behandlats i betänkandet. I regel hänvisar beredningen beträffande dessa frågor till senare utredningar och överväganden. Detta medför att riksskattenämnden

85 saknar underlag för en mera ingående granskning av de speciella beskattningsfrågor, som sammanhänga med reformen. Riksskattenämnden förutsätter emellertid att utgående pensioner i princip skola utgöra skattepliktig inkomst och att avdragsrätt skall föreligga för avgifter till bottenpensioneringen. Att arbetsgivaravgifterna böra vara avdragsgilla har beredningen ansett naturligt (sid. 100). För närvarande gäller enligt kommunalskattelagen, att skattskyldig vars inkomst helt eller till huvudsaklig del utgjorts av folkpension skall — därest särskilda omständigheter icke till annat föranleda — erhålla extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Denna bestämmelse, som icke bar motsvarighet vid statsbeskattningen, sammanhänger med att de kommunala ortsavdragen äro lägre än folkpensionsbeloppen, vilket däremot vid tiden för bestämmelsens tillkomst icke yar fallet med de statliga ortsavdragen. Spörsmålet om bestämmelsens bibehållande även efter den höjning av de kommunala ortsavdragen, som för närvarande är aktuell, berördes av riksskattenämnden i yttrande den 2 januari 1957 över 1956 års kommunalskatterevisions betänkande med förslag till nya kommunala ortsavdrag (SOU 1956:41). Riksskattenämnden framhöll bland annat att det icke vore lämpligt att borttaga ifrågavarande bestämmelse ur kommunalskattelagen i samband med genomförandet av den föreslagna höjningen av ortsavdragen, enär revisionen av de kommunala ortsavdragen syftade till en skattelindring för samtliga inkomsttagare. I stället borde frågan om det principiellt riktiga i att bibehålla folkpensionärernas särställning med avseende å beskattningen behandlas i samband med kommande förslag om höjning av folkpensionerna. I den proposition (nr 97), som nu avlåtits på grundval av kommunalskatterevisionens betänkande, föreslås att ifrågavarande bestämmelse i kommunalskattelagen skall göras tillämplig jämväl med avseende å statsbeskattningen. Riksskattenämnden anser emellertid alltjämt, att frågan om bestämmelsens bibehållande bör omprövas vid den utredning om vissa skattefrågor, som pensionsberedningen förutsätter skola komma till stånd i samband med pensionsreformen. I sitt ovannämnda yttrande den 22 mars 1956 över pensionsutredningens belänkande (jfr sid. 173 och 174 i remissyttrandena, SOU 1956: 31) framhöll riksskattenämnden, att ett olyckligt osäkerhetstillstånd uppkommit med avseende på frågorna om förefintliga pensionsanordningars anpassning till allmänna pensionsförsäkringen och att dessa problem därför bort närmare utredas redan i betänkandet i stället för att, såsom skett, hänvisas till en blivande särskild undersökning. Riksskattenämnden vill erinra om att dessa frågor alltjämt äro olösta. Särskilt svårlöst förefaller det civilrättsliga problemet att över huvud genom lagstiftning ändra en pensionsstiftelses ändamål, ehuru något hinder för ändamålets fullföljande i själva verket icke föreligger. I anledning av beredningens uttalanden (sid. 49) om gränsen för deklarationsplikten får riksskattenämnden understryka vikten ur taxeringssynpunkt av atfc deklarationsplikten sammanfaller med gränsen för skatteplikt och alltså så nära som möjligt anslutes till beloppet för lägsta ortsavdrag. Allmänheten och skattemyndigheterna böra icke belastas med deklarationer, som icke äro erforderliga för taxeringsarbetet. Riksskattenämnden får i detta sammanhang framhålla, att enligt nämndens uppfattning det av pensionsberedningen berörda tröskelproblemet icke är av beskaffenhet att böra hindra den ifrågasatta höjningen. Angeläget är vidare att folkpensionsavgift icke påföres personer, som genom särskilt avdrag för existensminimum eller s. k. ömmande omständigheter befriats från inkomstskatt (jfr sid. 50 i betänkandet). Beräkning och uppbörd av pensionsavgifter och andra skattemgndigheterna berörande frågor. Pensionsutredningens betänkande upptog detaljerade förslag

86 beträffande debitering och uppbörd av pensionspremier. Det administrativa förfarande, som föreslogs, var ytterst komplicerat och föranledde stark kritik i många remissyttranden. Den främsta anledningen till att systemet blev invecklat var avgifternas uppdelning i lönepremier och egenpremier samt den avräkning mellan premierna som skulle äga rum. Förevarande förslag innebär en förenkling härvidlag. Genom att arbetsgivaravgifterna för den obligatoriska tilläggspensioneringen gjorts kollektiva och icke behöva ledas över till de enskilda löntagarna har förslaget kunnat undvika många av de administrativa olägenheter som vidlådde pensionsutredningens förslag. På grund av att pensionsberedningen endast framlagt ett principbetänkande h a r emellertid det administrativa förfarandet blott skisserats i grova drag, vilket gör det svårt att bedöma om förfarandet kommer att kunna fungera på ett tillfredsställande sätt. Vissa till synes svårbemästrade problem uppkomma i stället för dem man undvikit genom att frångå pensionsutredningens förslag. Dessa nya problem sammanhänga till stor del med att den pensionsgrundande inkomsten i huvudsak knutits till det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst, medan arbetsgivaravgifterna bestämts med hänsyn till det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Denna bristande överensstämmelse medför även betydande kontrollsvårigheter. En inadvertens synes föreligga med avseende å personer med styrelseuppdrag och kommunala förtroendeuppdrag m. m. samt beträffande vissa författare m. fl., som icke bedriva rörelse. Nämnda personer falla icke under det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, varför arbetsgivaravgifter icke skola beräknas för dem. Emellertid rubriceras deras ifrågavarande inkomster som inkomst av tjänst och äro sålunda pensionsgrundande. Icke sällan behållas bisysslor efter u p p n å d d pensionsålder. I dessa fall kommer såväl arvodet som därå grundad pension att utgå samtidigt. En betydande olägenhet är att många arbetsgivare kunna befaras komma att i viss utsträckning i stället för lön utgiva sådana förmåner, som icke inräknas i de egentliga lönekostnaderna och därför enligt förslaget icke medföra att arbetsgivaravgift påföres. Beredningens antydan (sid. 114—115), att kontrollen av arbetsgivaravgifterna mot de i arbetsgivarnas deklarationer avdragna lönekostnaderna skulle vara effektiv, synes därför icke riktig. Det ställer sig exempelvis gynnsamt för arbetsgivarna att beteckna löner till anställda såsom traktamenten eller kostnadsersättningar, varigenom utbetalningarna komma att belasta andra konton än lönekontot men likväl bliva avdragsgilla vid beskattningen. Hos mottagarna bliva dessa traktamenten och kostnadsersättningar, i den mån mottagarna icke erhålla avdrag för desamma vid sin taxering, pensionsgrundande inkomster. Den tendens till att i skatteflyktssyfte beteckna löneförmåner såsom traktamenten eller andra former av ersättning, vilken på senare tid börjat framträda och som riksskattenämnden tidigare haft anledning att uttala sig om, främjas genom förevarande förslag. Hittills har det nämligen varit enbart i de anställdas intresse att löneförmåner på angivet sätt felrubricerats, men såsom förslaget utformats blir detta på grund av tilläggspensionsavgifterna även ett arbetsgivarintresse. Man kan därför med hänsyn till storleken av den föreslagna uttagningskvoten befara, att vid sidan av det »skattetänkande», som numera ganska allmänt förekommer, uppkommer jämväl ett »pensionsavgiftstänkande». De flesta från arbetsgivare erhållna naturaförmåner torde vara att anse såsom pensionsgrundande, exempelvis förmån av fri semesterresa, rätt att begagna arbetsgivaren tillhörig bil, rätt till fri kost och bostad samt fria kläder m. m. Motsvarande kostnader bruka emellertid i arbetsgivarens bokföring icke redovi-

87 sas å lönekontot eller kanske överhuvud icke synligt belasta räkenskaperna. De åsyftade förmånerna äro sålunda pensionsgrundande, ehuru pensionsavgift icke kommer att erläggas i vart fall icke om avgiften direkt knytes till lönekontot. Motsvarande situation uppkommer, då en anställd anlitas för icke avdragsgillt anläggningsarbete; i dylikt fall skall den lön, som hänför sig till sådant arbete, icke belasta lönekontot utan ett anläggningskonto. Det är emellertid uppenbart, att lönen bör vara pensionsgrundande. Det av pensionsberedningen föreslagna evalveringsförfarandet (sid. 94—95) kan utan tvivel i vissa fall bliva svårbemästrat. Så till exempel kommer man att få bedöma i vad mån en anställd, vilken utför arbete i hemmet eller på beting och för vilken någon tillförlitlig uppgift om antalet arbetstimmar icke finnes, skall behandlas som hel- eller deltidsanställd vid beräknandet av antalet årsarbetare. Samma problem uppkommer beträffande sådana jordbrukare med inkomst av skogskörslor, som skola anses hava pensionsgrundande inkomst (sid. 110). Svårigheter kunna också uppkomma när det gäller att avgöra hur stor del av utbetalad ersättning, t. ex. till nyssnämnda jordbrukare, som motsvarar mottagarens omkostnader och hur stor del som utgör pensionsgrundande lön. Man lärer icke kunna avfärda de nu berörda problemen allenast med en hänvisning till att vissa av dem redan fått en i huvudsak tillfredsställande lösning i fråga om avgifterna till yrkesskadeförsäkringen. Sistnämnda avgifter äro nämligen förhållandevis små och tilldraga sig därför ganska ringa intresse. Situationen kan väntas bliva en helt annan i fråga om arbetsgivaravgifterna till pensioneringen, enär sistnämnda bidrag avse betydligt större belopp. Det anförda torde visa, att om arbetsgivaravgiften skall beräknas kollektivt på grundval av lönekostnaderna, det blir nödvändigt att meddela n ä r m a r e bestämmelser om vilka kostnader, som skola i förevarande sammanhang räknas som lönekostnader. Vidare måste en omfattande kontroll anordnas. Förslaget anvisar (sid. 116 och 117) utvägen att ganskningsverksamheten samordnas med den granskning, som för deklarationskontrollen utföres inom länsstyrelses taxeringssektion, och med motsvarande granskning för skatteuppbördskontrollen samt framhåller att härför kräves förstärkning av revisionspersonalen hos länsstyrelserna. Erfarenhetsmässigt kan emellertid den kontroll, som för närvarande sker vid taxeringssektionerna, årligen omfatta endast en mycket ringa del av arbetsgivarna. Den skatteuppbördskontroll, som för närvarande sker, torde ej heller omfatta ett större antal arbetsgivare och är i vart fall av betydligt enklare beskaffenhet än den kontroll som kommer att erfordras med avseende på arbetsgivaravgifterna. Den revisionsförstärkning, som behöves för kontrollen av dessa avgifter, kan sålunda befaras bliva betydande. Beredningen anför (sid. 115) att arbetsgivare i vissa fall bör kunna medgivas anstånd med uppgiftsskyldighetens fullgörande. Denna uppgiftsskyldighet har nära samband med skyldigheten att lämna kontrolluppgifter till taxeringen, varför det i och för sig vore önskvärt med en samordning av de berörda skyldigheterna. Det står emellertid klart att, om en dylik samordning sker, anstånd icke kan medgivas annat än för kortare tid, varjämte antalet anståndsfall måste starkt begränsas. Det hittills anförda har främst haft avseende på de problem, som sammanhänga med uträknandet och kontrollen av arbetsgivaravgifterna. Även kontrollen av den pensionsgrundande inkomsten erbjuder emellertid åtskilliga problem. Pensionsberedningen synes ha eftersträvat att i görligaste mån undvika att belasta taxeringsnämnderna med kontrollen av de pensionsgrundande inkomsterna.

88 Detta arbete har i stället lagts på de lokala skattemyndigheterna och sjukkassorna. Med hänsyn till taxeringsarbetets behöriga gång är det också angeläget att taxeringsnämnderna icke tvingas medverka i pensioneringssystemet. Erfarenheterna från exempelvis sparpremierna ha därjämte visat att det är svårt att i tillräcklig grad vinna taxeringsnämndsordförandenas medverkan till andra arbetsuppgifter än som tillhöra det egentliga taxeringsarbetet. Emellertid måste det oaktat ifrågasättas om det icke likväl blir nödvändigt att lita till taxeringsnämndernas medverkan vid kontrollen av de pensionsgrundande inkomsterna i större omfattning än betänkandet angiver. Det som här främst åsyftas är prövningen huruvida en viss inkomst skall hänföras till förvärvskällans tjänst och således bliva pensionsgrundandc eller om densamma tillhör annan förvärvskälla, främst rörelse. Det är nämligen ofta tveksamt huruvida vissa av exempelvis de inkomster, som uppbäras av hantverkare samt av läkare, advokater och författare m. fl., utgöra intäkt av tjänst eller rörelse. Motsvarande spörsmål uppkommer vidare — även bortsett från de i annat sammanhang berörda inkomsterna av skogskörslor — beträffande vissa jordbrukares inkomster. Den prövning, varom här är fråga, synes knappast, om den skall bliva effektiv, kunna åläggas lokal skattemyndighet eller sjukkassa. Att prövning verkligen sker synes angeläget, då det här gäller att undvika att personer, för vilka arbetsgivaravgift i princip icke erlägges och vilka enligt förslaget hänvisats att ordna sin pensionering medelst frivilliga avgifter, »gratis» skaffa sig pensionsförmåner. Observeras bör emellertid att enligt gällande bestämmelser taxeringsnämndens beslut i dylikt fall icke kan överklagas, såvida icke även det taxerade beloppet påverkats av beslutet, vilket dock i regel icke torde vara fallet. Särskilda besvärsregler torde sålunda vara erforderliga. I betänkandet framhålles (sid. 112), att den försäkrade bör på lämpligt sätt underrättas om den för honom bokförda pensionsgrundande inkomsten samt att spörsmålet om hur besvärsförfarandet i pensionsärenden bör utformas icke synes behöva upptagas till bedömning i förevarande sammanhang. Riksskattenämnden vill understryka angelägenheten av att uppgifter om pensionsgrundande inkomst lämnas kontinuerligt. Vidare får nämnden anföra att även om besvärsinstitutet icke behöver närmare utformas i ett principbetänkande av förevarande slag, det dock enligt nämndens mening redan från början bör fastslås, att ett tillfredsställande underlag för bedömande av pensionsrättens omfattning måste bevaras under mycket lång tid. Säkerligen komma många personer att intressera sig för storleken av sin pension först i och med att de närma sig eller uppnå pensionsåldern. Material måste då med hänsyn till rättssäkerheten finnas för möjliggörande av kontroll att tillgodoförda pensionspoäng blivit riktigt beräknade enligt de av den pensionsberättigade själv ursprungligen lämnade uppgifterna om den pensionsgrundande inkomsten. Härvid blir även arkiveringsfrågan aktuell. Beträffande uppbörden av de obligatoriska pensionsavgifterna och andra därmed sammanhängande, nu berörda administrativa frågor får riksskattenämnden sammanfattningsvis framhålla, att dessa spörsmål — även med hänsyn till att betänkandet endast syftar till att uppdraga huvudlinjerna för pensionsreformen — kommit att i alltför hög grad skjutas åt sidan i förslaget. Redan på det stadium, då man har att taga ställning till de grundläggande principerna för en pensionsreform, borde det vara klarlagt att reformen verkligen kan bringas att fungera på ett tillfredsställande sätt. Administrationen av den frivilliga tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande än löntagare, som avses skola komplettera den obligatoriska tilläggspensioneringen, beröres av beredningen endast i förbigående. Även om denna frivilliga

89 pensionsform, såsom i förslaget (sid. 120) antytts, kommer att bliva i administrativt avseende komplicerad, synes den, såvitt nu kan bedömas, icke behöva i mera betydande omfattning belasta skattemyndigheterna. Detsamma gäller det av tre medlemmar av beredningen framlagda förslaget om påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Riksskattenämnden anser därför — ur de synpunkter nämnden främst har att pröva förslaget — att någon form av frivillig tilläggspensionering till den så kallade bottenpensioneringen är att föredraga framför en obligatorisk tilläggspensionering av i betänkandet angiven beskaffenhet. Sammanfattning. Särskilt med hänsyn till det ovanberörda nära sambandet mellan den föreslagna betydande inkomstöverflyttningen från lägre till högre åldersklasser och skatteavvägningen mellan olika grupper av skattskyldiga, främst mellan barnfamiljer och övriga skattskyldiga, har riksskattenämnden kommit till den uppfattningen, att det ur de synpunkter nämnden företräder icke vore välbetänkt att besluta en obligatorisk tilläggspensionering i enlighet med i betänkandet angivna riktlinjer utan att dessförinnan de långtgående verkningarna därav i fråga om olika gruppers belastning blivit klarlagda. Behovet av en sådan utredning är enligt nämndens mening desto mer påtagligt som det uppenbarligen måste befaras att de avgifter vilka förorsaka det ytterligare inkomstbortfall utöver skatterna, skattskyldiga i medelåldern inklusive barnfamiljer skulle nödgas bära, till icke ringa del komme att användas till överkompensation vid pensioneringen. Beredningen har ej heller, såsom nämndens erinringar mot de skattemyndigheterna berörande frågorna torde ådagalägga, ingått i något närmare övervägande av dessa frågor, och det är ovisst, huruvida de allenast skisserade anordningarna för avgifternas beräkning och uppbörd samt den pensionsgrundande inkomstens beräkning och redovisning kan bringas att fungera på ett tillfredsställande sätt. Om dessa uppgifter huvudsakligen skola anförtros taxerings- och uppbördsmyndigheterna kräves under alla förhållanden, att dessa myndigheter tillföras personalförstärkning av betydande omfattning. Det föreliggande betänkandet är, i vad det avser tilläggspensioneringen, enligt riksskattenämndens mening behäftat med sådana brister, att det icke i denna del utan ytterligare överarbetning synes böra läggas till grund för proposition till riksdagen.

Centrala uppbördsnämnden Yttrandet begränsas till de delar av betänkandet som gälla avgiftsplikten inom folkpensioneringen samt pensionsgrundande inkomst, avgiftsplikt, debitering och uppbörd i en obligatorisk tilläggsförsäkring jämte därmed sammanhängande frågor. Avgiftsplikten

inom

folkpensioneringen

Nämnden ansluter sig till vad beredningen anfört rörande minimigränsen för skyldigheten att erlägga folkpensionsavgift, befrielse från pensionsavgift vid existensminimum samt avgiftsmaximum. Beredningens förslag om höjning av den övre gränsen för avgiftsplikten från 10 000 till 15 000 kronor till statlig inkomstskatt taxerad inkomst innebär en från nuvarande 250 kronor till 900 kronor förhöjd maximiavgift. En så kraftig höjning medför en ytterligare proportionsvis ökad belastning för de grupper, som har

90 sin tjänstepensionering ordnad, i förhållande till andra grupper. Denna förskjutning av de individuella prestationerna inom den avgifts- och skattefinansierade delen av folkpensionskostnaderna är ägnad att inge oro och bör uppmärksammas vid den fortsatta prövningen av folkpensionsförmånernas storlek. Den obligatoriska

tilläggsförsäkringen.

Pensionsgrundande inkomst. Förslaget att det skatterättsliga begreppet inkomst av tjänst skall tillämpas vid bestämmandet av pensionsgrundande inkomst innebär också att det mot sagda begrepp korresponderande skatterättsliga arbetstagarbegreppet blir utslagsgivande för vilka personer, som komma att pensionsförsäkras. Av skäl som redovisas nedan i det följande bör — om den obligatoriska tilläggsförsäkringen genomföres — rätten att tillgodoräkna pensionsgrundande inkomst enligt nämndens uppfattning inskränkas till att omfatta allenast personer med anställning eller uppdrag, som avses i första dels-satsen i 31 § första stycket kommunalskattelagen. Beredningen framhåller att de för beräkningen av pensionsgrundande inkomst erforderliga uppgifterna antingen kunna hämtas ur självdeklarationerna eller av den försäkrade lämnas i samband med denna på särskild blankett. Sistnämnda alternativ avvisas med hänsyn till att man om möjligt bör undvika att införa en ny uppgiftsskyldighet. Om hållbarheten i detta skäl är nämnden icke helt övertygad; det kan med visst fog göras gällande att den som vill komma i åtnjutande av en rättighet själv också bör bidraga med de uppgifter som fordras för rättighetens fastställande. Beredningens förslag att i den pensionsgrundande inkomsten skall inräknas belopp, som motsvarar vissa slag av utgifter, vilka vid taxering få avdragas från intäkt av tjänst, nämligen kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen samt för räntor å studielån o. d. kommer om det genomföres att icke oväsentligt komplicera det tekniska förfarandet. Nämnden kan icke finna att beredningens motivering för detta förslag är bärande. Med lika stort fog kan påstås att den som nödgas avstå en del av sin inkomst för inköp eller underhåll av exempelvis instrument eller redskap eller för inköp av nödvändig litteratur icke bör komma i annan ställning än den som slipper dylika utgifter. Det synes mindre rationellt att fastställa begreppet pensionsgrundande inkomst med utgångspunkt från uppfattningen om vad som i förevarande hänseende är rimligt eller icke rimligt. Vad beträffar räntor å studielån måste kontroll anordnas över att ränteutgiften verkligen avser studielån och ej någon annan skuld. Vid taxeringen är en sådan kontroll mindre angelägen och torde vanligen underlåtas, då ju slutresultatet ej påverkas; vid bestämmandet av pensionsunderlaget blir däremot behovet av kontroll mera framträdande, eftersom avdragsbeloppet inverkar på pensionens storlek. På anförda skäl avstyrker nämnden förslaget att belopp, varmed den skattskyldige bekostat resor mellan bostaden och arbetsplatsen samt räntor å studielån o. d., skall ingå i den pensionsgrundande inkomsten. Vad som med skattelagarnas terminologi benämnes inkomst av tjänst, d. v. s. intäkter minskade med omkostnader, bör utgöra underlag för beräkning av pensionsgrundande inkomst, dock att därifrån bör avgå pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd samt vissa tillfälliga inkomster. Oavsett hur uppgifterna för beräkning av pensionsgrundande inkomst tillhandahållas är det nödvändigt att genom uttrycklig föreskrift fastslå huruvida och i vad mån dylik inkomst skall gottskrivas den som icke deklarerat och till följd härav åsatts taxering efter skön för inkomst av tjänst. Likaså erfordras bestämmelser

91 om förfarandet då den skattepliktiga inkomsten av tjänst genom beslut om ändrad taxering ökats eller minskats på sådant sätt att den pensionsgrundande inkomsten påverkas. Slutligen måste ståndpunkt tagas till frågan om utländska medborgare böra vara pensionsförsäkrade och till därmed sammanhängande spörsmål. Bestämmandet av sådan del av ersättning för skogskörslor, vilken — ehuru taxerad som intäkt av jordbruksfastighet — skall utgöra pensionsgrundande inkomst för köraren personligen synes, av förslaget att döma, anses böra ske i den formen att hänsyn tages till en hypotetisk lön, beräknad enligt kollektiv- eller arbetsavtal eller enligt ortens sed. Är denna uppfattning om förslagets innebörd riktig, synes nödvändigt att den skattskyldige lämnar uppgift i deklarationen om det antal timmar varunder han personligen utfört arbete av detta slag, kanske också om den timpenning, vartill en löntagare med samma arbete anses äga rätt. Härigenom släpper man emellertid sambandet mellan pensionsunderlag och skattepliktig inkomst samt därmed garantin mot att pensionsunderlaget redovisas för högt. Möjligheterna att genom antydda metod vinna en något så när riktig uppfattning av det belopp, som skall vara pensionsgrundande, måste betraktas som små. En annan väg är naturligtvis att man söker framräkna den behållna inkomst dessa jordbrukare i verkligheten haft av skogskörslor. Förutsättning härför är att den skattskyldige lämnar specificerade uppgifter ej endast om bruttointäkten utan även om de olika slag av kostnader som belöpa på intäkten så att nettot kan renodlas. Inte heller denna metod torde dock kunna förenas med en kontroll av rimlig säkerhetsgrad, i varje fall ej utan tidsödande arbete beträffande varje särskild skattskyldig. Vid tillämpning av semester- och yrkesskadeförsäkringslagarna ligger saken till på ett annat sätt; här gäller det att på grund av bevisning som framlagts av parter bedöma omständigheterna i ett visst isolerat fall och ett engångsavgörande beträffande rätten till förmånen jämte förmånens storlek vid en bestämd tidpunkt, medan uppskattningen av pensionsgrundande inkomst verkställes i rent administrativ ordning och återkommer år från år för i stort sett samma individer samt dessutom påverkar en framtida pension, om vars storlek i kronor ingenting är känt vid tidpunkterna för underlagets fixerande. Sjukförsäkringen kan sägas inta en mellanställning; på grund av systemet med sjukpenningklasser förorsakar dock här bestämmandet av den norm, enligt vilken förmånen skall utgå, i regel icke någon svårighet. Innan utredning verkställts angående sättet för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten för skogskörare, som tillika är jordbrukare, torde det icke vara möjligt att med säkerhet avgöra, huruvida dessa inkomsttagare kunna tekniskt inbegripas i en obligatorisk tilläggsförsäkring. Detta problem synes böra ägnas uppmärksamhet. Det förefaller tveksamt om de lokala skattemyndigheterna äro de som bäst lämpar sig för att bestämma pensionsunderlaget för de omförmälda skogskörarna, därest dessa medtagas i den obligatoriska försäkringen; särskild hänsyn bör tagas till svårigheten för de lokala skattemyndigheterna att vid sidan av sin normala verksamhet medhinna även ifrågavarande uppgift, vilken otvivelaktigt kommer att kräva specialberäkningar och extra arbete i samband därmed. Beredningens skrivsätt tyder närmast på att själva beräkningen av pensionsgrundande inkomst — d. v. s. uppgiften att dels gallra ut under- och överåriga och dels framräkna det belopp i intervallet 3 000—30 000 kronor som är pensionsgrundande — anses böra utföras av sjukkassorna (lokalsjukkassorna), vilka enligt förslaget skola svara för registreringen av pensionsgrundande inkomster. Häremot är icke något att från n ä m n d e n s sida invända.

92 Avgifts plikt m. m. Den obligatoriska tilläggsförsäkringen är avsedd att finansieras genom årliga avgifter från arbetsgivarna. Dylik avgift beräknas kollektivt i förhållande till den på visst sätt reducerade summan av de löner, som arbetsgivaren under ett år utbetalat till samtliga arbetstagare, oberoende av åldern. Vid avgörandet vem som är arbetstagare skall liksom inom yrkesskadeförsäkringen det civilrättsliga arbetstagarbegreppet tillämpas; härigenom kommer underlaget för beräkningen av arbetsgivaravgiften för tilläggsförsäkringen att omfatta samma personkrets som underlaget för beräkningen av arbetsgivarbidragen till sjuk- och moderskapsförsäkringarna samt av yrkesskade- och byggnadsforskningsavgifterna. Avgift för tilläggsförsäkringen skall påföras och inbetalas gemensamt med nyssnämnda bidrag och avgifter. Enär vad som utgör inkomst av tjänst i skatterättslig bemärkelse skall vara pensionsunderlag, medan den inkomst av tjänst, för vilken arbetsgivaravgift skall erläggas, baseras på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, kommer full reciprocitet icke att föreligga mellan pensionsgrundande inkomst och avgiftsplikt. Inkomster som tidigare hänfördes till tillfällig förvärvsverksamhet men numera tillhöra förvärvskällan tjänst, d. v. s. tillfälliga inkomster enliga andra dels-satsen i 31 § första stycket kommunalskattelagen, komma att ingå i underlaget för pensionsgrundande inkomst, ehuru arbetsgivaravgift icke skall erläggas; sålunda bli exempelvis kontanta pristävlingsvinster, även till stora belopp, pensionsgrundande, trots att tävlingsanordnaren ej är avgiftspliktig. Konsekvenser av detta slag måste betraktas som otillfredsställande. Nämnden föreslår därför att åsyftade tillfälliga inkomster av tjänst icke skola inräknas i pensionsunderlaget och till följd härav att såsom inkomst av tjänst inom tilläggsförsäkringen skall anses allenast inkomst som härrör av vad i första dels-satsen i 31 § första stycket kommunalskattelagen betecknas som »allmän eller enskild tjänst eller stadigvarande uppdrag ävensom varje annan fast eller tillfällig arbetsanställning». Debitering och uppbörd. Enligt förslaget skola de lokala skattemyndigheterna åläggas sörja för att arbetsgivarna lämna uppgift om anlitad arbetskraft. De åtgärder som erfordras för nämnda ändamål skola vidtagas dels i början av januari varje år och dels efter den 31 i samma månad, då arbetsgivaruppgifterna senast bör ha inkommit. Det bör observeras att de lokala skattemyndigheternas ifrågavarande åligganden komma att till en avsevärd del infalla under en tid på året då dessa myndigheter äro särskilt arbetstyngda (skriftväxling rörande mantalsskrivningen, utfärdande av debetsedlar å preliminär skatt, sådana beslut angående jämkning, existensminimum och anstånd som skall tillämpas från årets början, »klagomuren» m. m.). Även om arbetsgivarförteckningarna slopas, uppstår tämligen säkert en ökning av arbetet jämfört med nuvarande förhållanden. De lokala skattemyndigheterna föreslås få befogenhet att förelägga försumlig arbetsgivare vid vite att inkomma med arbetsgivaruppgift. Förslaget i denna del bör kompletteras med angivande av vilken myndighet som skall äga behörighet att utdöma förelagt vite; närmast torde länsstyrelserna komma ifråga. Om sättet för avgiftsberäkningen då arbetsgivaruppgift trots föreläggande saknas, har beredningen ej uttalat sig. Även denna fråga måste lösas. Kontrollen av arbetsgivaruppgifterna anses böra utföras hos de lokala skattemyndigheterna, vartill möjlighet, med visst angivet undantag, säges ha beretts genom den nya taxeringsreformen. I och för sig synes det lämpligt att kontrollen anförtros nämnda myndigheter, men i sådant fall erfordras speciella åtgärder, om dessa redan under taxeringsperioden skola få tillgång till de deklarationer som avlämnats av arbetsgivare tillhörande andra taxeringsdistrikt än de nya särskilda distrikten (för taxering av rörelseidkare m. fl. kategorier); endast dekla-

93 rationer inom sistnämnda distrikt äro nämligen avsedda att under taxeringsperioden finnas tillgängliga hos lokal skattemyndighet. Att verkställa kontrollen sedan taxeringsnämndernas arbete avslutats torde, även om den sker i omedelbar anslutning därtill, icke vara lämpligt; de ändringar i avgiftsuebiteringen, som kunna bli en följd av kontrollen, komma till stånd på ett alltför sent stadium. För den händelse planerad mekanisering av arbetet med debiteringen av de allmänna skatterna ej blir förverkligad innan tilläggsförsäkringen genomföres, äro vidare de lokala skattemyndigheterna efter taxeringsperiodens slut fullt upptagna av bl. a. nämnda debiteringsgöromål. Om beräkningen av yrkesskadeförsäkringsavgifterna skulle kunna förenklas, vilket i och för sig synes önskvärt, torde det vara möjligt att inordna uträkningen av arbetsgivaravgifterna i de lokala skattemyndigheternas arbetsschema; detta förutsätter att myndigheterna erhålla personalförstärkning i händelse icke skattedebiteringen mekaniseras och överflyttas på andra organ. Beredningen har, såsom delvis framgår av det ovan anförda, i sitt förslag till obligatorisk tilläggsförsäkring lämnat en mängd problem av såväl materiell som teknisk natur olösta. De omfattande ytterligare utredningar som erfordras synas svårligen hinna slutföras tillräckligt lång tid före den tidpunkt då tilläggspensioneringen föreslås träda i kraft eller den 1 juli 1960, i varje fall icke utan en stark forcering med åtföljande olägenheter.

Statens organisationsnämnd Huvuddelen av det föreliggande betänkandet upptas av principiella frågor r ö r a n d e en förbättrad folkpensionering och en komplettering av denna med tillläggspensioner. Till dessa frågor har organisationsnämnden icke haft anledning att taga ställning. Ej heller har nämnden till behandling tagit upp frågan om organisationen av en frivillig tilläggspensionsförsäkring meddelad av enskild försäkringsinrättning eller av staten, då närmare förslag i denna fråga ej redovisas i betänkandet. Nämnden har därför begränsat sitt yttrande till att avse enbart administrativa och organisatoriska frågor rörande folkpensioneringen och en obligatorisk tillläggspensionering för löntagare. Det grundläggande pensionsskgddet. Såsom framgår av det föreliggande betänkandet kräver ett genomförande av en förbättrad folkpensionering enligt pensionsberedningens förslag ytterligare utredning rörande åtskilliga frågor av materiell natur, bl. a. r ö r a n d e inkomstprövningen av vissa folkpensionsförmåner samt vad gäller samordningen med andra socialförsäkringsgrenar. Även frågan om invalidpensioneringens n ä r m a r e utformning och ställning inom socialförsäkringssystemet kvarstår alltjämt såsom olöst och förutsattes enligt beredningen skola undersökas i särskild ordning. Med hänsyn till anförda förhållanden kan självfallet icke för närvarande bedömas hur den framtida organisationen av folkpensioneringen lämpligen bör utformas. Organisationsnämnden delar pensionsberedningens uppfattning att en översyn av socialförsäkringsadministrationen i dess helhet bör verkställas jämsides med det i övrigt erforderliga utredningsarbetet för genomförandet av den åsyftade reformen.

94 Pensionsberedningen föreslår, att den avsedda reformen av folkpensioneringen genomföres etappvis med början den 1 juli 1958. Såsom beredningen framhållit torde den första etappen icke medföra några större administrativa problem utan kunna genomföras inom ramen för den nuvarande organisationen. Enligt nämndens mening bör däremot den därefter avsedda utbyggnaden av folkpensioneringen icke lämpligen ske förrän ovan berörda frågekomplex äro fullständigt utredda och därav betingade förändringar av socialförsäkringssystemets organisation i dess helhet vidtagits. Författningsreglerad påbgggnad av bottenpensioneringen. Därest folkpensioneringen påbygges med en obligatorisk tilläggspensionering för alla löntagare enligt det i betänkandet redovisade förslaget, framstår det enligt nämndens u p p fattning såsom än mer angeläget att de organisatoriska frågorna rörande pensionssystemet och övriga socialförsäkringar äro lösta före reformens ikraftträdande. Ifråga om organisationen av denna tilläggspensionering framlägges i betänkandet mera konkreta förslag endast vad gäller registrering av pensionsgrundande inkomster samt debitering och uppbörd av avgifter. Nämnden biträder förslaget att de för registrering av pensionsgrundande inkomst erforderliga uppgifterna hämtas från självdeklarationerna. Enligt beredningens förslag skall bestämmandet av den pensionsgrundande inkomsten anförtros åt de allmänna sjukkassorna. För sin ifrågavarande arbetsuppgift kommer sjukkassa i praktiken alltid att vara hänvisad att utan prövning godtaga de av skattemyndighet för ändamålet tillhandahållna uppgifterna, såvida icke sjukkassa även tillhandahålles deklarationsmaterialet, vilket icke torde kunna komma ifråga. Föreslagen lösning torde även komplicera förfarandet vid ändring av den pensionsgrundande inkomsten i anledning av besvär eller ändrad taxering. Organisationsnämnden ifrågasätter därför om icke denna arbetsuppgift bör ankomma på taxeringsnämnd eller skattemyndighet. Härigenom ges möjlighet att på ett enklare sätt underrätta försäkrad om den för honom fastställda pensionsgradande inkomsten för varje år, t. ex. genom att uppgift därom intages i debetsedel å slutlig skatt. Förlägges registeringen av pensionsgrundande inkomst till sjukkassorna, har man vidare att räkna med att detta årligen återkommande arbete i stor utsträckning måste utföras enligt rent manuella arbetsmetoder och medföra betydande kostnader. Det föreslagna registreringssystemet kräver även ett manuellt förfarande vid utväljandet av de pensionsgrundande inkomster, som skola vara bestämmande för pensionsuträkningen vid inträffade pensioneringsfall. Då de nämnda arbetena synas vara lämpliga för mekanisering, bör eftersträvas att från början redovisa den pensionsgrundande inkomsten för varje år på ett medium som är direkt användbart för en maskinell registrering samt att förlägga denna registrering till organ, där en sådan registrering ställer sig ekonomisk. Därest pensionsutbetalningen kommer att handhavas av ett centralt organ, bör i första hand övervägas att förlägga den årligen återkommande registreringen av pensionsgrundande inkomst till detta organ och att låta skattemyndighet direkt tillhandahålla detta centralorgan de för registreringen behövliga uppgifterna. En dylik centraliserad registrering torde ställa sig betydligt mera ekonomisk och tillförlitligare än en till sjukkassorna förlagd registrering men ger de försäkrade icke möjlighet att lika lätt taga del av de uppgifter, vilka ligga till grund för pensioneringen. Sistnämnda omständighet bör enligt nämndens förmenande emellertid icke vara avgörande för systemutformningen. I detta sammanhang må även framhållas att sjukkassornas behov av uppgifter från skattemyndigheterna för kontroll av placeringen i sjukpenningsklasser kan tillgodoses på andra vägar än genom en till sjukkassorna förlagd registrering av den pensionsgrundande inkomsten, exempelvis genom inkomstlängden.

95 I betänkandet förordas att tilläggspensioneringen skall finansieras med avgifter genom arbetsgivarna. I sådant fall anser nämnden, att avgifterna böra beräknas och redovisas kollektivt med hänsyn till de fördelar i administrativt avseende denna metod erbjuder framför en individuell avgiftsberäkning och -redovisning för varje försäkrad. Vad angår debitering och uppbörd av avgifterna för tilläggsförsäkringen och arbetsgivares övriga avgifter har nämnden i huvudsak icke något att erinra mot det härför föreslagna systemet. Det må framhållas, att förordad omläggning av arbetsgivares uppgiftsskyldighet synes möjliggöra ett betydligt mera effektivt system för redovisning av ifrågavarande avgifter än det nuvarande. Nämnden ifrågasätter emellertid om anledning finns att varje år anmana alla registrerade arbetsgivare att inkomma med arbetsgivaruppgift. Det synes tillräckligt, att anmaning sker först i de fall då uppgiftsskyldigheten icke rättidigt fullgjorts. Nämnden förutsätter vidare, att det avsedda arbetsgivareregistret hos lokal skattemyndighet samordnas med det hos denna myndighet nu för skatteuppbördskontrollen förekommande registret över arbetsgivarna.

Försäkringsinspektionen

(majoriteten)

Pensionsberedningen har, i betraktande av den korta utredningstiden och problemets omfattning och utomordentligt komplicerade beskaffenhet, gjort en god utredningsprestation, som ytterligare fört diskussionen i detta viktiga ämne framåt. Men av naturliga skäl har det icke lyckats att under denna korta utredningstid presentera någon i alla avseenden färdig problemlösning, som lämpligen kan föras till förverkligande, utan att först avsevärda omarbetningar och kompletteringar företages. Detta omdöme gäller såväl om det enhälliga förslaget om höjda folkpensioner som om de tre alternativa huvudförslagen om tilläggspensionering. Det av herr Carlsson framförda alternativet åsyftar en i egentlig mening frivillig tilläggspensionering. Det förslag, som framlagts av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén är inriktat på en lösning av tjänstepensionsfrågan genom kollektiva anslutningsformer, men av naturliga skäl är det i viss mån skissartat. Mest utarbetat är förslaget om obligatorisk tilläggspensionering av löntagare, som delvis utgår från tankegångar i de av generaldirektör Åkesson ledda utredningarna, men delvis också är grundat på nya principer. Det återstår likväl här många viktiga olösta frågor, bl. a. frågan om invalidpensioneringen, och dessutom behöver utformningen även eljest avvägas på ett delvis annat sätt. Innan de olika förslagen närmare diskuteras, synes det lämpligt att först beröra ett par av de huvudkriterier, som måste läggas till grund för bedömningen. Avvägningen mellan behov och samhällsekonomiska synpunkter. Det tillkommer icke försäkringsinspektionen att förorda några sociala värderingsnormer. Men inspektionen utgår ifrån att vissa i sammanhanget relevanta normer blivit mycket allmänt accepterade. Det gäller om kravet på en utbyggnad av försörjningen åt åldringar och invalider. Det gäller också kravet på att till alla grupper av löntagare utvidga tillgången till institutionella former för en ändamålsenligt ordnad pensionering i relation till aktivtidens inkomster. I ett pensionssystem, som tillgodoser sådana krav, borde i princip även företagare inbegripas, eftersom flertalet av dessa har en ekonomisk ställning motsvarande löntagares. Denna fråga skall beröras i det följande. Vid sidan av nyss angivna värdenormer finns emellertid även andra som måste beaktas i sammanhanget. Ett pensionssystem, som täcker de behov som nyss

96 antytts, måste få en sådan omfattning och djupt ingripande betydelse i folkhushållet, att hånsyn måste tagas till konkurrensen med andra viktiga behov, som ävenledes har sin grund i mycket allmänt omfattade värdenormer. Hit hör t. ex. kravet på att ta bort ekonomiska utbildningshinder och bättre sörja för folkundervisningen, att sanera den starkt eftersatta sinnessjukvården, råda bot på vattensnusket och undanröja de allvarliga orättvisor, som sammanhänger med köbildningar av olika slag, bl. a. bostadsköer, skolköer och sjukvårdsköer. Hit hör kravet på resurser för sådan utbyggnad och effektivering av vårt näringsliv, som kan skapa en ännu säkrare grund för vårt folkhushåll och ge ett underlag för fortsatta standardförbättringar i framtiden, såväl för aktiva som för pensionärer. Hit hör också kravet på ett fast penningvärde. Att detta sista krav tillgodoses — utan att därför önskemålet om att den fulla sysselsättningen någorlunda bevaras blir eftersatt — är en förutsättning för att det inte blir nya svåra orättvisor. Om dessa och andra angelägna behov skall kunna täckas, måste förutsättas att summan av de anspråk som i övrigt ställs blir sådan, att den totala efterfrågan håller sig inom ramen för de tillgängliga reala resurserna. Det innebär bl. a. att det måste bli en mera stabil balans mellan kapitalbildning och efterfrågan för investeringsändamål. Och med hänsyn till de aktuella svårigheter, som nyligen redovisats av långtidsutredningen, att tillgodose ens mycket viktiga investeringsbehov på ett sätt som svarar mot allmänt omfattade värderingar, bör härvid en balans på hög nivå eftersträvas. Trots att en växande andel av en växande nationalprodukt ägnas åt investeringar, så att den totala volymen av bruttoinvesteringar blivit grovt räknat dubbelt så stor som före kriget, räcker det uppenbarligen ändå inte. Skall en pensionsreform genomföras i ett folkhushåll, där det redan föreligger dels svårigheter att hålla ekonomisk stabilitet och dels mycket allmänt omfattade önskemål om starkt ökade investeringar för att upphäva bristsituationer inom viktiga områden och förbättra näringslivets villkor, måste denna pensionsreform självklart anpassas efter dessa förutsättningar. En sådan anpassning innebär att reformen i följande tre avseenden får en rimlig avvägning: 1) Även om reformen med hänsyn till de först berörda värdenormerna måste få en betydande omfattning, bör å andra sidan förmånerna dimensioneras så att de icke går utöver vad som har hög angelägenhetsgrad. 2) Takten i genomförandet måste anpassas till de samhällsekonomiska betingelserna. 3) Det valda systemet bör vara sådant, att det producerar ett sparande, som minst motsvarar det sparande, som kan förväntas bortfalla till följd av reformen, nämligen dels därför att ett sparande i andra pensionsförsäkringsformer kan inskränkas och dels därför att belastningen på den aktiva generationen minskar dennas sparande mer än som svarar mot ökningen i pensionärernas. Eljest måste andra åtgärder vidtagas för att detta syfte skall nås. Med andra o r d : reformens nettoeffekt på kapitalbildningen får i alla händelser icke vara negativ utan bör snarare vara positiv. Självklart föreligger dock stora svårigheter att beräkna dessa nettoverkningar på kapitalbildningen. Det totala försäkringssparandet i livbolag uppgick 1955 till ca 750 mkr., varav mer än hälften inom SPP; härtill kommer pensionssparande i andra former. Man kan icke säkert förutsäga på vad sätt denna del av sparandet kommer att påverkas på grund av en reform av här förevarande slag. Men det är möjligt att det blir en stark minskning och att den delvis inträder snabbt. De särskilda svårigheter att sörja för angelägna investeringsbehov u n d e r den period av »fem magra år», som vi enligt långtidsutredningen just nu skulle befinna oss

97 i, manar till speciell försiktighet. Kan man icke eller vill man icke i själva systemet bygga in ett tillräckligt stort »kompenserande» sparande, bör det inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken vidtagas sådana kompletterande anordningar (t. ex. omsättningsskatt; skatt å utgifter i stället för skatt å inkomster; lättnader i företagsbeskattningen som tar bort motiv till skatteflyktsutgifter och även eljest verkar sparfrämjande) att riskerna för en ogynnsam total nettoeffekt på kapitalbildningen kan undanröjas. Det bör än en gång understrykas, att nyss anförda kriterier har sitt berättigande på grund av nödvändigheten att åstadkomma en sådan avvägning, att det icke uppstår ökade svårigheter att sörja för andra behov, som likaledes är allvarligt eftersatta och sålunda även de bör tillerkännas prioritet. Bördor och förmåner måste framstå såsom rimliga även för kommande generationer. Medan den enskildes pensionsrätt i ett premiereservsystem successivt bygges upp genom avsättandet av avgifter och räntor, tillhörande den försäkrade, till premiereserven, så är pensionerna vid ett fördelningssystem helt grundade på fortlöpande avgiftsbetalning från andra personer — de aktiva. Om under någon period de aktiva skulle sänka eller öka avgiftsbetalningen på annat sätt än systemet från början förutsatt, medför detta vid ett premiereservsystem lägre eller högre framtida pensioner för dem själva, men berör icke den aktuella pensionstagargenerationens förmåner. Vid fördelningssystemet medför däremot en sådan ändrad premiebetalning från de aktivas sida ett motsvarande utslag på förmånerna för den aktuella pensionstagargenerationen, men behöver icke beröra de aktivas egna pensioner, som kommer att bero av framtida avgiftsbetalningar. Om ett igång varande fördelningssystem avbrytes innebär de givna utfästelserna att de aktiva likväl måste fortsätta med avgiftsbetalning för finansiering av redan intjänta pensionsrätter under en mycket lång övergångstid, utan att dessa avgifter ger dem själva rätt till pension eller annan förmån. Motsvarande gäller om man vid någon tidpunkt minskar omfattningen av pensioneringen. Varje utfästelse om att ett fördelningssystem och däri inbegripna förmåner skall utvecklas på ett visst sätt, är sålunda en utfästelse som skall infrias av andra än som utfärdar den. Kommer dessa andra vara villiga att infria utfästelserna? Nu är skillnaden mellan ett premiereservsystem och ett fördelningssystem delvis av formell art. Ser man saken från samhällsekonomisk synpunkt betalas även i ett premiereservsystem löpande pensioner ur det löpande produktionsresultatet, låt vara att detta kan antagas ha blivit större än vid rent fördelningssystem till följd av den produktionsbefrämjande kapitalbildning, som ligger i premiereservsystemet. Även i ett mer eller mindre utpräglat fördelningssystem har en pensionär, som medverkat till avgiftsbetalningen till förmån för en föregående pensionärsgeneration, på grund av denna prestation, som registrerats hos pensionsanstalten, rätt till sin utfästa pension oaktat han icke kan peka på ett kapital, som just han äger och som är fullt tillräckligt för att motsvara hela hans pensionsrätt. Och fast hans rättsanspråk inte har samma stöd i civilrättsligt utbildade fasta kutymer, som vid ett premiereservsystem, har han, så vitt de utfästa förmånerna framstår som rimliga och berättigade ändå goda utsikter att göra dem gällande i ett demokratiskt samhälle, där ingen politisk ledning kan antagas ha några möjligheter att stanna vid makten, om den — annat än där folkhushållet blivit helt utarmat på grund av krig — skulle rygga givna pensionsutfästelser av rimlig omfattning. I ett avseende, som är av avgörande betydelse, är hans pensionsrätt t. o. m. bättre tryggad än vid ett premiereservsystem av hittills vanlig typ, eftersom sådana system icke kunnat erbjuda någon penningvärdessäkring. 1—704917

98 Dock manar de här anförda övervägandena till försiktighet när det gäller att utfärda utfästelser, som skall infrias av andra än dem som utfärdar dem. I den mån utfästelserna inbegriper element, som kan befaras framdeles te sig alltför långtgående, kan det i alla händelser leda till allvarliga irritationer och spänningar längre fram. Det förefaller lämpligare att icke från början slutgiltigt dimensionera förmånerna inom en konstruktion, som skall utveckla sig efter ett visst mönster under kommande generationer, utan hellre lämna dessa kommande generationer ett utrymme för påbyggnader, som dessa efter sina erfarenheter finner vara ändamålsenliga. Kritik av folkpensionshöjningen. Ur synpunkten av de kriterier som ovan anförts, finns det särskilt starka skäl att rikta invändningar mot utformningen av folkpensionshöjningen. Beträffande denna del av systemet gäller bl. a., att dess nettoeffekt på kapitalbildningen måste bli i hög grad negativ. Betydelsen av detta förhållande är så mycket större som folkpensionsdelen, t. o. m. om den förenas med en obligatorisk tilläggspensionering enligt förslaget, ännu år 1990 skulle svara för inemot två tredjedelar av detta kombinerade systems totalkostnader. Vid kombination med frivilliga system kan dess relativa vikt bli ännu större, åtminstone under den närmaste framtiden. Det föreligger anledning att bestämt avråda från att i föreliggande form acceptera ett förslag som i så hög grad negligerar verkningarna på kapitalbildningen. Visserligen har under efterkrigstiden genomförts reformer i folkpensioneringen, mot vilka samma kritik kan riktas. Men nu föreligger en samlad erfarenhet från tolv efterkrigsår, under vilka mängder av för människornas välfärd och trivsel angelägna investeringsprojekt fått ställas på framtiden och man dessutom haft ständigt återkommande svårigheter att hålla balans mellan investeringsutrymme och investeringsbehov, vilket starkt medverkat till svåra penningvärdeförsämringar. Nu föreligger slutligen tack vare långtidsutredningen ett material som visar, att samma svårigheter kommer att göra sig gällande åtminstone under flera år framåt. I om möjligt ännu mindre grad än förut skulle man nu ha någon ursäkt för en fortsatt försummelse i fråga om kravet på att vid konstruktion av folkpensionsreformer hänsyn skall tagas till verkningarna på kapitalbildningen. Kostnaderna för de föreslagna höjda folkpensionerna stiger under flertalet år med förhållandevis begränsade belopp. Härvidlag framträder dock ett väsentligt undantag. Från budgetåret 1959/60 till budgetåret 1960/61 ökar totalkostnaden på en gång med mer än 600 mkr. Denna höjning synes alltför stor och abrupt. Vidtages icke samtidigt anordningar för att öka det offentliga sparandet eller effektivt främja annat sparande, leder det säkert till ett uppskov med tillgodoseendet av åtskilliga synnerligen viktiga behov, t. ex. byggandet av skolor och sinnessjukhus. Härtill kommer att den betydande bottendel som folkpensionen enligt förslaget skulle komma att utgöra, och som utformats enligt tankegångar som hittills varit vanliga i socialförsäkringssammanhang, icke låter sig på ett rationellt sätt sammanfoga med en obligatorisk tilläggspensionering, som blir mer än ett obetydligt komplement och som utformas enligt helt andra grunder. Söker man ändå åstadkomma en sammanfogning mellan två sådana olikartade element, som båda är betydande, blir det svårt att undvika att förmånerna i åtskilliga fall kommer att te sig så höga i förhållande till inkomsten under aktivtiden, att detta ger anledning till spänningar och missnöje, när ett dylikt kombinerat system nått en sådan utveckling att alla får tillfälle att studera vad det praktiskt innebär i fråga om förmåner i olika fall och i fråga om finansiell belastning. Inspektionen återkommer senare till denna synpunkt och kommer därvid att föreslå att folkpensionen i ett obligatoriskt pensionssystem ges en mera begränsad uppgift samt att en höjning

99 nu av dess förmåner får temporär karaktär, ges avsevärt mindre dimensioner än vad beredningen föreslagit och finansieras genom avgifter av aktiva. Även bortsett från vad som blir resultatet vid en kombination med en tilläggspensionering av ena eller andra slaget, synes vissa av förmånerna vara alltför långtgående i betraktande av de för medborgarnas trivsel och välfärd angelägna krav på hushållningen, som ställs på andra områden. Det gäller t. ex. om förslaget att folkpensionsmedel skall användas för pensionering av änkor även i den lägre medelåldern; i sådana fall synes endast omskolnings- och yrkesutbildningsbidrag vid behov kunna komma i fråga. Även om det otvivelaktigt kan anföras skäl för en änklingspension, är dessa skäl dock icke så vägande att de kan ges företräde framför andra betydelsefulla krav i folkhushållet. Det synes föga rimligt, i varje fall inom ramen för folkpensioneringen, att utge barnpensioner åt ungdomar, som nått den ålder, där förvärvsarbete är en vanlig företeelse. Däremot bör stipendier för utbildning komma i fråga i större utsträckning än nu, något som dock naturligtvis faller utanför pensionssystemet. Vad avser föreslagna villkor för uppskov med uttag av ålderspension vill det förefalla som om det skulle innebära en försämring jämfört med pensionsutredningens senaste förslag, att den höjning i pensionen som skulle erhållas vid pensionsuppskov begränsats från 1 % till Va % per månad. Pensionsutredningens förslag grundade sig på en försäkringsteknisk beräkning av uppskovets ekonomiska betydelse. Då underlaget för en sådan beräkning kan behöva ändras från tid till annan, synes det lämpligast att icke införa ett visst tal i lagen, utan föreskriva att förhöjningen skall bestämmas av Kungl. Maj:t på sådant sätt, att uppskoven så vitt förutses kan icke medföra någon vinst eller förlust för försäkringsinrättningen. Herr Carlssons förslag. De av herr Carlsson framlagda önskemålen om en frivillig tilläggspensionering å högst 3 000 kr., som skulle förses med statlig penningvärdegaranti, är till sin verkan i olika avseenden svåra att bedöma. Dels har de icke karaktär av ett helt genomdiskuterat förslag och dels föreligger ingen möjlighet att förutse hur omfattande den frivilliga anslutningen till ett sådant system skulle komma att bli. Det är naturligtvis inte otänkbart, att anslutningen blir betydande. Penningvärdegarantin gör erbjudandet förmånligt. I den mån arbetsmarknadsparterna blir intresserade av förslaget kan en omfattande kollektiv anslutning komma till stånd. Förutsatt att anslutningen blir stor leder denna tilläggsförsäkring till ett betydande sparande eftersom den bygger på premiereservsystemet. Premiereservsystemet betyder å andra sidan, att det tar avsevärd tid, innan frukterna av tilläggspensioneringen hinner mogna ut; den kan icke få något nämnvärt värde för dem som n ä r m a r sig pensionsåldern när anslutningen till systemet kommer till stånd. Skulle anslutningen av detta eller andra skäl bli ringa, kommer folkpensioneringen, vars effekt på kapitalbildningen får antas vara negativ, att bli helt dominerande. Särskilt om anslutningen skulle bli obetydlig, föreligger den risken att de förmåner som erbjudes bli proportionsvis mer utnyttjade av personer i bättre ekonomiska omständigheter än av andra personer. Emellertid h a r herr Carlsson även räknat med att personer med låga inkomster skulle få särskilda statsbidrag som skulle reducera kostnaderna, därest premierna befinnes vara för höga för dem. Sådana bidrag skulle onekligen minska nämnda risk men samtidigt ökas möjligheterna till diskrepans mellan förmåner och belastningar. Trots att det icke kan n ä r m a r e avgöras hur stor anslutningen till det av herr Carlsson förordade systemet skulle bli, är det i varje fall tydligt, att det med ett sådant system icke blir möjligt att inom den framtid, som nu kan överblickas,

100 åstadkomma en mera allmän tilläggspensionering, som blir av positiv betydelse för den närmaste pensionärsgenerationen. Ur denna viktiga synpunkt framstår herr Carlssons förslag såsom underlägset i jämförelse med en lämpligt utformad obligatorisk tilläggspensionering. Herrar Aastrups, Ahlbergs och Hgdéns förslag. Planläggningen är h ä r att ett ramavtal skall ingås mellan arbetsmarknadens parter om en viss försäkringsanordning vars huvuddrag skisseras i förslaget. Anslutning skulle därefter stå öppen för grupper av anställda eller andra grupper och enskilda efter avtal i vart särskilt fall och med iakttagande av speciella behov ifråga om pensionsålder etc. Det är välbekant, att förslaget till stor del bygger på en inom svenska arbetsgivarföreningen utformad principkonstruktion. Den omständigheten, att vissa av de bärande tankegångarna sålunda emanerar från representativt arbetsgivarhåll, bör ha en positiv verkan på möjligheterna till avtalsöverenskommelser i enlighet med den föreslagna ordningen. Det torde dock komma att taga en avsevärd tid innan pensionsfrågan denna väg fått en mera omfattande lösning, varjämte risk alltid finnes att olikheterna i de olika gruppernas pensionssystem kommer att bli större, än vad en rationell anpassning efter olika behov skulle kräva, med en icke önskvärd splittring som följd. Denna splittring samt ojämnheter i pensioneringens utbredning kommer att verka h i n d r a n d e på arbetskraftens rörlighet. Det skisserade försäkringsförslaget avser ett säkerställande enligt premiereservsystemet av nominella pensionsförpliktelser samt därutöver vissa åtgärder för att åstadkomma medel att tillgripa för utfyllnad av pensionsförmånerna vid penningvärdeförsämring. Sålunda räknar man med att premierna för de nominella förpliktelserna skall bestämmas på sådant sätt att betydande överskott skall kunna förväntas uppstå, varjämte premierna dels skall vara indexreglerade, dels kunna för begränsad tid höjas med högst ett visst procenttal, samt tänker man sig att fonden i viss utsträckning skall kunna placeras i indexbundna lån. Dessa åtgärder för kompensering av värdeförsämring är dock icke tillräckliga för att någon utfästelse om värdegaranti skall kunna ske. En sådan garanti inom ett premiereservsystem skulle förutsätta icke endast indexreglerade premier, utan även att premiereserven i sin helhet kunde placeras i tillgångar, som vore på samma sätt som förmånerna indexreglerade. Det sistnämnda förutsätter bl. a. att arbetsgivare, som beredes tillfälle att delvis inbetala premier i form av reverser, kunde vara villiga att utfärda sådana reverser i värdefast form. Men fast förslagsställarna nämner detta uppslag, uttalar de samtidigt ovisshet om möjligheterna att få denna förutsättning uppfylld. De synes däremot räkna med större möjligheter att få till stånd en statlig penningvärdegaranti, men denna är avsedd att gälla medel placerade i statliga värdehandlingar och löser sålunda icke problemet för den väsentliga del av premiereserven, som förutsattes komma att representeras av företagarreverser. I sammanhang med det sistnämnda kan konstateras att placeringsvillkoren enligt förslaget är mindre förmånliga för de små företag för vilka det icke lyckas att organisera kollektiv. Detta kan föranleda svårigheter att få med sådana småföretag i systemet. Även av andra skäl kan det visa sig svårt att få med småföretagen i ett system av denna karaktär. Likaledes kan företag med en hög proportion av ung personal finna det oförmånligt att ansluta sig, i varje fall om icke premien i sådana fall blir lägre än den allmänna genomsnittspremien, vilket dock icke synes ha förutsatts av förslagsställarna; dessa har däremot räknat med ett premietillägg för grupper med påtagligt ogynnsam ålderssammansättning. I den mån systemet likväl får betydande anslutning, kommer därigenom även en betydande, och vid stigande reallöner även stigande fondbildning till stånd.

101 Vad avser den föreslagna försäkringsanordningen som sådan, kommer densamma om den aktualiseras — efter de överväganden och förhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna som då först måste ha ägt rum — att kräva bl. a. närmare överväganden av försäkringsteknisk och lagteknisk art, på vilka inspektionen icke nu ansett sig ha anledning ingå med hänsyn till förslagets skissartade karaktär. Vissa svagheter i systemet har ovan berörts. Den obligatoriska tilläggspensioneringen Den föreslagna totalpensionen skulle i många fall bli för hög i förhållande till aktivinkomsten. Den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen måste bedömas i sitt sammanhang med den föreslagna höjda, icke inkomstprövade folkpensionen, med vilken den är avsedd att samordnas. Vad nedan anföres avser den uppkommande totala obligatoriska pensioneringen och, där icke annat sägs, ålderspensioneringen. Av en i betänkandet upprättad tabell framgår, att pensionen uttryckt i procent av den med hänsyn till förändringar i levnadskostnadsindex korrigerade medelinkomsten under de 15 bästa åren, för ogift pensionstagare eller pensionstagare vars make icke uppbär folkpension utgör 76 vid en inkomst av 8 000 kr. och sedan sjunker med stigande inkomst till 68 vid 30 000 kr. inkomst. Vid 6 000 kr. inkomst utgör pensionsprocenten 85 och i 3 000-kronorsläget 120, För gift pensionstagare vars make uppbär folkpension, utgör procenttalen 99 vid en inkomst av 8 000 kr. och sjunker med stigande inkomst till 74 vid 30 000 kr. inkomst. Vid 6 000 kr. inkomst utgör pensionsprocenten 115 och stiger sedan med fallande inkomst. Dessa procenttal framkommer som den sammanlagda effekten av dels ett grundläggande schema, i vilket beredningen föreslår pensionsprocenten 65 för inkomster mellan 8 000 och 30 000 samt högre pensionsprocent i inkomstlägen under 8 000 kr., dels särskilda obligatoriska tillägg, nämligen 900 kr. för ensam pensionstagare och 2 700 kr. för gift pensionsagare, vars hustru är berättigad till folkpension. Pensionerna skola vara värdebeständiga. I det grundläggande schemat har man härigenom inskrivit ett program, som för inkomster mellan 8 000 kr. och 30 000 kr. ansluter sig till det för statstjänstemän gällande och för lägre inkomster går därutöver. Genom de nyss nämnda tilläggen blir emellertid i realiteten pensionsnivån genomgående högre än statstjänstemännens. Alldeles speciellt gäller detta pensionstagare, vars hustrur uppbär folkpension. Den omständigheten, att även inkomster av bisysslor skall vara pensionsbildande, accentuerar ytterligare slutsatsen att man kommit till en högre pensionsnivå än för statstjänstemännen. Det bör i sammanhanget framhållas, att pensionsnivån för tjänstemän i enskild tjänst i allmänhet ligger lägre än statstjänstemännens, och att för dessa indexreglering förekommer endast i begränsad omfattning. Mot bakgrunden av vad inspektionen inledningsvis anfört framstår det nämnda programmet som alltför vittomfattande. I än högre grad gäller detta med hänsyn tagen även till de särskilda tillägg, som alltid skall utgå. Inspektionen finner det erforderligt, att målsättningen tills vidare blir mera begränsad, och att beslut om framtida utvidgningar överlämnas åt dem, som då skall bära de ökade bördorna. Innan inspektionen går närmare in på frågan om pensionsnivåns lämpliga avvägning vid den målsättningen som nu skall accepteras, bör emellertid ett par andra spörsmål med anknytning härtill beröras. Tilläggsförsäkringen bör efterhand bli dominerande element. De nyss anförda sakuppgifterna bekräftar den tes som förut framförts, nämligen att det blir svårt

102 att undvika orimliga konsekvenser, när två från olika utgångspunkter konstruerade pensionselement, som vart och ett för sig är betydande, nämligen folkpensioner och tilläggspensioner, skall sammanfogas till ett helt. Nu hänför sig de här berörda orimligheterna huvudsakligen till den tid, då tilläggspensionerna nått en mera betydande storlek och icke till övergångstiden, då förmånerna från tilläggsförsäkringen blir förhållandevis obetydliga. Som förut anförts föreligger också under övergångstiden behov av förbättrade folkpensioner för de nuvarande och de närmaste årens nya folkpensionstagare. En sådan förbättring är bl. a. motiverad med hänsyn till den överkompensation, som beredes övergångsgenerationen inom den nya obligatoriska försäkringen. Men höjningen av folkpensionsförmånerna bör vara avsevärt mindre än vad beredningen föreslagit samt avvecklas samtidigt med att förmånerna från tilläggspensioneringen växer. I vad avser förhållandena i fullfunktionsstadiet framförde inspektionen i sitt utlåtande över pensionsutredningens förslag den tanken, att man borde införa den målsättningen för samordningen mellan folkpensioneringen och den obligatoriska tilläggsförsäkringen, att den senare skulle helt ersätta den icke inkomstprövade folkpensionen. Det nu framlagda förslaget till obligatorisk försäkring markerar enligt inspektionens mening ytterligare det önskvärda av en sådan lösning. Det kan icke vara riktigt, att pensionssystemet skall tillhandahålla pensionsförmåner, som i stora inkomstintervall t. o. m. är större än inkomsterna under aktivtiden med dess större försörjningsbördor. Den icke inkomstprövade folkpensionen utgör uppenbarligen ett hinder för utformandet av en rationell, obligatorisk pensionsförsäkring, och detta förhållande framträder ännu mer vid en höjning av folkpensionen. Det är också en anomali att man i ett samhälle, där arbetets produktivitet nått det utvecklingsstadiet, att tiden allmänt ansetts mogen för införandet av en allmän åldersförsörjning utöver den nödtorftiga bärgningen och graderad efter aktivtidens inkomster, en betydande del därav skall finansieras av allmänna skattemedel. Folkpensioneringens uppgift i ett obligatoriskt sådant pensionssystem bör vara att ge behovsprövade tilläggspensioner åt dem, som icke genom eget arbete kunnat förvärva en pension av viss minsta storlek. Fråga är emellertid huruvida en sådan utveckling som här rekommenderats lämpligen bör föras så långt, att den icke inkomstprövade bottendelen i systemet helt borttages. Skulle ett sådant försök göras, möter bl. a. det problem, som skulle vållas av registreringen av inkomster, som ligger under gränsen för den allmänna deklarationsplikten, i och för pensionsberäkningen. Å andra sidan skulle man vinna en förenkling i avgiftsledet genom att slippa frånräkna inkomster under viss gräns. Genom att en viss mindre folkpensionsdel finge kvarstå även i slutstadiet skulle antalet av sådana fall begränsas, där behovsprövade pensioner behöver utgå till personer, som under aktivåren haft för små inkomster för att enligt den i övrigt föreslagna ordningen komma upp i tillräckliga pensionsbelopp. Antalet sådana fall begränsas dock redan genom en effektiv invalidpensionering, förutsatt att denna är förenad med delaktighet i ålderspensioneringen, varjämte bestämmandet av de behovsprövade förmånerna i betydande utsträckning torde kunna ske enligt fasta regler. Företagarpensioneringen. Ett annat problem som måste lösas för att den här skisserade ordningen skall kunna framstå såsom i alla väsentliga avseenden rationell ligger i frågan om företagarpensioneringen. Ett hinder för en sådan reform som här förordats skulle nämligen föreligga, om man hölle fast vid förslaget om att begränsa obligatoriet till löntagare. Man

103 kan naturligtvis icke gärna taga bort den icke inkomstprövade, värdebeständiga och i viss ordning standardkompenserade folkpensionen för dem utan att sätta något annat i stället. Icke heller kan man tänka sig att bibehålla en i huvudsak av allmänna skattemedel finansierad pensionsdel för de egna företagarna om man inriktar sig på avgiftsfinansiering i fråga om löntagare. Man blir därför nödsakad att söka inordna även egna företagare under den obligatoriska försäkringen. Härför talar emellertid synnerligen starkt även andra skäl, framförallt den omständigheten att pensioneringsbehov av samma art som för löntagare får anses föreligga även för en mycket stor del av de egna företagarna, i första hand för dem, som ifråga om levnadsvillkor och arbetsförhållanden äro i stort sett jämställda med löntagare. Den av beredningen föreslagna frivilliga försäkringen för egna företagare, som även lider av allvarliga brister i avseende på finansieringsförhållandena, kan icke utgöra en tillfredsställande lösning av pensionsfrågan för berörda grupper av egna företagare, om man samtidigt anser det erforderligt med en obligatorisk försäkring för löntagare. Å andra sidan förhåller det sig otvivelaktigt så, att delaktighet i den allmänna pensioneringen kan framstå såsom mindre behövlig eller rentav mindre lämplig för de egna företagare, vilka i vad som nedlägges i det egna företaget se sin förnämsta åldersförsörjning. Något av denna aspekt finnes förmodligen hos flertalet egna företagare. Det kan därför vara ändamålsenligt att begränsa delaktigheten i den allmänna försäkringen för de egna företagarna. Så fort frågan om delaktighet för de egna företagarna upptages, anmäler sig emellertid problemet om kapitalinkomstens ställning i systemet. Vid en lämpligt begränsad delaktighet förlorar dock detta problem i vikt. Beredningen har enhälligt föreslagit en höjning av folkpensionen för två makar till 5 400 kr. Denna pension skulle komma att utgå till alla oavsett behov, och även till kapitalinkomsttagare. Utgår man från denna bedömning, torde man heller icke kunna göra någon invändning mot att all inkomst, oavsett dess art, medtages i en allmän pensionsförsäkring, så länge man begränsar delaktigheten till ett inkomstbelopp, som icke alltför mycket överstiger den av beredningen föreslagna, höjda folkpensionen. Det maximala inkomstbeloppet för egna företagares delaktighet bör kunna sättas något högre och möjligen så högt som 15 000 kr.; avdrag för botteninkomst har då icke gjorts. Härigenom skulle en maximal pensionsnivå motsvarande den av beredningen föreslagna folkpensionen jämte en påbyggnad ungefär motsvarande den av beredningen föreslagna maximala frivilliga tilläggspensionen erhållas även om en något lägre pensionsprocent tillämpas än den föreslagna. I den mån inkomst av tjänst icke uppgår till nämnda belopp finge då densamma ökas med eventuella andra inkomster, dock högst till beloppet ifråga. Finansiering av folkpensionshöjning och tilläggspensionering. Vad gäller den på inkomst av tjänst grundade tilläggspensioneringen föreslår inspektionen ingen ändring av förslagets principer. Ifråga om annan inkomst, som inspektionen föreslagit skola medtagas i försäkringen, erfordras en komplettering genom bestämmelser om egenpremie. Dessutom vill inspektionen av förut anförda skäl föreslå att även den av inspektionen föreslagna höjningen av folkpensionsförmånerna finansieras i anslutning till ovanstående principer, d. v. s. genom arbetsgivaravgifter och egenpremier. Härigenom minskas också uppbyggnadstidens överkompensation. I detta sammanhang vill inspektionen beröra en viktig principfråga. Det skulle ur många synpunkter vara ägnat att skapa klarhet beträffande pensionssystemets sätt att fungera, därest alla avgifter påfördes individuellt, d. v. s. såsom egen-

104 premier, vilka dock för löntagare skulle uppbäras via arbetsgivaren. Genom en sådan ordning skulle också vinnas, att samma begrepp »inkomst av tjänst» skulle kunna tillämpas vid beräkningen av både avgifter och pensionsförmåner och som följd härav icke längre vissa inkomster kunna bli pensionsbildande utan att avgift påförts för desamma. En dylik organisation har utretts och kostnadsberäknats genom den förutvarande pensionsutredningen. Inspektionen förstår dock att den i praktiken kan vara svår att förverkliga på grund av motstånd från löntagarhåll; den har heller icke genomförts vare sig i det statliga pensionssystemet eller i den privata kollektiva tjänstepensioneringen. Icke förty anser sig inspektionen böra understryka, att den i princip skulle vara önskvärd. En modifikation av nyssnämnda tanke skulle gå ut på att löntagaravgifterna inte påfördes vederbörande men däremot ändå bleve individuellt registrerade hos försäkringsinrättningen. En sådan ordning skulle liksom den ovan nämnda vålla avsevärda merkostnader på det administrativa planet, men det synes som även ganska betydande kostnader kan vara värda att tagas för att skapa den reda, som därmed skulle uppnås. Detta problem bör därför i varje fall vara värt ytterligare övervägande. Pensionsnivån i det sgstem som nu planlägges. Av skäl som redan berörts, bör man icke redan från början slutgiltigt dimensionera förmånerna inom pensionssystemet utan avväga dessa med viss försiktighet och till kommande generationer lämna ett utrymme för påbyggnader, som dessa efter sina erfarenheter finner vara ändamålsenliga. För att avgöra vilken pensionsnivå, som nu bör eftersträvas torde erfordras ytterligare överväganden och beräkningar bl. a. avseende den belastning som kan förväntas framstå såsom rimlig även när det kravet blir tillgodosett att nettoverkningarna på kapitalbildningen i samhället icke skall bli negativa. Såvitt nu kan bedömas förefaller det icke sannolikt, att det efter sådana överväganden och beräkningar kommer att framstå såsom klokt att inrikta sig på högre nivå för ålderspensionens totalförmåner än högst 60 % av den reala medelinkomsten under aktivtidens år. Av särskild vikt är att problemet om invalidpensioneringen, som har central betydelse i systemet, icke skjutes på framtiden utan upptages till prövning i samband med ålderspensioneringen. Även familjepensioneringen bör i sammanhanget få sin slutliga utformning. Vissa överkompensationsproblem. Såväl i diskussionen av pensionsutredningens förslag som i debatten kring det nu föreliggande förslaget från pensionsberedningen h a r stor uppmärksamhet ägnats åt frågan om den överkompensation som kommer övergångsgenerationen till del. En del av kritiken h a r härvid otvivelaktigt skjutit över målet. Det har förekommit, att all den överkompensation inom tilläggsförsäkringen, som framträder när man jämför med hur ett premiereservsystem skulle verka, betraktats såsom mer eller m i n d r e orättmätig. Samtidigt har den höjda folkpensionen dock icke föranlett kritik ur överkompensationssynpunkt, oaktat överkompensationen här är särskilt påfallande. En överkompensation i ena eller andra formen under övergångstiden får anses ofrånkomlig för att försäkringen någorlunda snabbt skall bli effektiv. Som förut anförts måste emellertid på systemet i dess helhet —• d. v. s. på botten- och tillläggspensioneringen tillhopa — ställas det kravet, att dess nettoeffekt på kapitalbildningen icke blir negativ. Det föreliggande förslaget till höjda folkpensioner och obligatorisk tilläggspensionering kan enligt inspektionens mening tillsammantaget icke fylla detta krav — till större delen beroende på att folkpensionsdelen icke är kombinerad med något sparande. Även i detta väsentliga avseende

105 är sålunda en omkonstruktion av förslaget erforderlig. Därigenom skulle även överkompensationsproblemet minska i betydelse. Under angivna förutsättning synes emellertid icke skäl föreligga att motsätta sig den huvudregel, som föreslagits av pensionsberedningen, nämligen att för den som fyller 65 år under det tjugonde året från lagstiftningens ikraftträdande och sålunda u p p n å r pensionsåldern under det tjuguandra året efter ikraftträdandet, skall fordras endast 20 års avgiftsbetalning för erhållande av full pension, och att kravet därefter successivt stegras för varje år. Detta innebär i verkligheten i utgångsläget en överkompensation i förmånsledet av 150 %, sett mot bakgrunden av att avgiftsbetalningstiden när systemet passerat övergångstiden är 50 år. Pensionsberedningen anger visserligen överkompensationsgraden till 50 %, men härvid räknar beredningen från en annan utgångspunkt, som icke kan anses vara den i sammanhanget relevanta. Däremot vill försäkringsinspektionen avstyrka de ytterligare överkompensationsregler, som är avsedda att gälla även efter övergångstiden, d. v. s. inbyggas i systemet, och som går ut på att 30 avgiftsår skall vara tillräckligt för full pensionsrätt och att inkomsterna under de 15 »bästa åren» skall bestämma pensionsnivåns höjd. Dessa regler kan visserligen te sig lockande för många inom övergångsgenerationen, men detta måste i så fall vara irrationellt eftersom de ha ingen eller ringa verkan under den första tid av 20 år, då endast begränsad pensionsrätt kan erhållas. De är ägnade att senare skapa orättvisor mellan grupper och enskilda, vilket kan befaras komma att vålla allvarliga irritationer. Genom 15-årsregeln gynnas grupper med under aktivtiden starkt stigande inkomster och personer med ojämna inkomster under aktivtidens år, på bekostnad av grupper, vilkas inkomstkurvor är mera flacka, och detta förhållande måste efterhand bli uppenbart samt kan då förväntas vålla ogynnsamma reaktioner hos de missgynnade, icke minst bland många kroppsarbetare och lägre tjänstemän. De angivna reglerna kan också leda till icke önskvärd spekulation. En förvärvsarbetande gift kvinna kan t. ex. på grand av 30-årsregeln lämna sitt yrkesarbete helt eller delvis många år före pensionsåldern i medvetande om att hon ändå kommer att erhålla full pension, grundad på de 15 bästa inkomståren. Den sammanlagda pensionen för henne och hennes make kan då komma att bli hög i förhållande till familjens inkomster under en följd av år före pensionsfallets inträde. Överhuvudtaget får man räkna med att sådana avsteg från principen om en fast relation mellan avgifter och förmåner ofta får en karaktär, som är föga förenlig med allmänt accepterade värderingar. Det räcker icke för att försvara ett brott mot denna princip att man kan hänvisa till alt det blir till förmån för vissa. Ty denna förmån innebär dock en motsvarande belastning för andra, som sannolikt kommer att känna sig mindre rättvist behandlade. Överhuvud får enligt inspektionens mening en n ä r m a r e anknytning mellan avgifter och förmåner anses vara en av förutsättningarna för systemets planenliga utveckling. Nu kan framför allt 15-årsregeln ha tillkommit bl. a. med tanke på vissa tjänstemannagrupper med relativt brant stigande livsinkomster och ofta med lång studietid, som föregår förvärvsarbetet. I den mån sådana tjänstemän är statligt anställda, har emellertid problemet för deras del redan fått en lösning, som det ju icke är meningen att här ifrågavarande nya pensionssystem skall bringa någon försämring i. I andra fall torde det vara möjligt att genom uppgörelser mellan parterna nå en ordning vid sidan om här ifrågavarande system. För övrigt gör penningvärdessäkringen i systemet, att relationen mellan pension och slutlön i praktiken blir mera förmånlig, än vad som framgår vid direkt jämförelse med många nu förefintliga pensionssystem, som icke innehåller någon sådan garanti.

106 Huvudregeln bör av här anförda skäl vara, att intjäningstiden för full pension är hela den möjliga avgiftsbetalningstiden. Denna regel måste dock kompletteras med särskilda bestämmelser om en poängberäkning vid ersättningsberättigad arbetsoförmåga, såsom även föreslogs av den föregående pensionsutredningen. Fråga om hur detta skall ske tillhör emellertid invalidpensioneringens problem, som ännu icke närmare utretts. Även vid fall av oförvållad arbetslöshet bör en motsvarande lättnad eftersträvas. Penningvärdessäkringen och frågan om standardföljsamhet. Försäkringsinspektionen biträder förslaget om att pensionsförmånerna skall penningvärdessäkras. Vad avser det indextal, som skall styra anpassningar efter förändringar i penningvärdet, är det av vikt att detsamma så bestämmes, att pensionstagarna icke undantages från indirekta beskattningsåtgärder. Det skulle vara i hög grad önskvärt, att pensionsförmånerna dessutom kunde förses med en garanti för standardföljsamhet av ungefär det slag som föreslogs av pensionsutredningen och som då tillstyrktes. Pensionärerna borde m. a. o. vara tillförsäkrade sådana standardstegringar, som kommer den aktiva befolkningen till del. Emellertid finner inspektionen vid n ä r m a r e övervägande, att det nu skulle föra för långt att på detta sätt omedelbart utvidga de utfästelser som skall infrias av kommande generationer. Man torde under alla förhållanden kunna räkna med att dessa kommer att uppmärksamma h ä r ifrågavarande ytterligare krav och i mån av möjligheter kommer att söka tillgodose det på ändamålsenligt sätt. En av fördelarna med den standardgaranti, som inbegreps i pensionsutredningens förslag, var att en automatisk minskning i pensionsförmånerna skulle bli en följd, när aktivgenerationens inkomster kunde komma att sänkas. Avstår man från att införa en standardgaranti, föreligger emellertid ingen automatik i sistnämnda hänseende heller. Dock är uppenbart att det i krigsfall eller därmed jämförliga katastroflägen kan inträda förhållanden, som gör att frågan om en viss reduktion även i pensionsförmånerna då kan bli aktuell. Det är därför nödvändigt att de utfästelser som nu görs, förses med ett förbehåll av denna karaktär och att detta förbehåll blir mera bestämt uttryckt än i den antydan som gjorts av pensionsberedningen. Frågan om pensionsmedlens förvaltning. Stor uppmärksamhet har i diskussionen ägnats åt frågan om förvaltningen av den pensionsfond, som enligt förslaget till obligatorisk tilläggsförsäkring skulle komma att bildas. I denna fråga vill inspektionen först än en gång erinra om att en betydande fondering av pensionsmedel måste förekomma, om systemet icke skall leda till en ogynnsam nettoeffekt på kapitalbildningen. I själva verket måste denna fondering vara ännu större än enligt förslaget om obligatorisk tilläggsförsäkring — i varje fall om icke tillräckligt kraftiga åtgärder till stöd för kapitalbildningen vidtages i annan ordning. Emellertid har kritiken i första hand sin grund i farhågor om en alltför centralistisk förvaltning av fondmedlen, som skulle hindra företagen att tillgodose sina kreditbehov. I vad mån tendenser till centralistisk reglering av pensionsmedels användningkommer att göra sig gällande eller ej, beror emellertid i hög grad på kapitaltillgången och på balansen mellan tillgång och efterfrågan på kapital. Och detta kan gälla oavsett om sådana pensionsmedel förvaltas i en enda fond eller förvaltningssystemet är uppbyggt efter en mera decentraliserad p r i n c i p . Detta förhållande understryker än mer angelägenheten av att pensionsreformen i sin helhet blir så konstruerad att den i varje fall icke medför oförmånliga nettoverkningar på kapitalbildningen.

107 Nu förefaller pensionsberedningens förslag vara så uppbyggt, att kapitalförvaltningen i praktiken i hög grad kan bli decentraliserad under förutsättning att nyssnämnda villkor blir tillgodosett. Det h i n d r a r inte att ytterligare överväganden i denna fråga är påkallade. Även i andra hänseenden tarvar frågan om fondens förvaltning, liksom även spörsmålet om den förändring som tillkomsten av densamma måste medföra för kapitalmarknadens struktur, ytterligare undersökningar. Sammanfattande slutsatser. Accepterar man den målsättningen för den aktuella pensionsreformen att densamma inom en relativt nära framtid skall åstadkomma en allmänt utbredd pensionsordning med värdebeständiga förmåner relaterade till aktivtidens inkomster, bör ett obligatoriskt system väljas. För att komma fram till ett sådant system som jämväl framstår som godtagbart från synpunkten av att även andra eftersatta och angelägna behov i samhället och i näringslivet i rimlig grad skall kunna tillgodoses, samt vidare från synpunkten av rättviseoch rättssäkerhetskrav inom systemet, bör emellertid det föreliggande förslaget om höjda folkpensioner och obligatorisk tilläggspensionering omarbetas och kompletteras i enlighet med de riktlinjer som här anförts, bl. a. följande: 1) Systemets nettoeffekt på kapitalbildningen får i alla händelser icke bli negativ, såsom fallet måste bli enligt det föreliggande förslaget, främst till följd av att folkpensionen icke inbegriper något sparande. 2) Planläggningen bör icke nu inriktas på en slutgiltig dimensionering av pensionssystemet, utan utrymme ges för kommande generationer att efter sina erfarenheter utforma ytterligare förbättringar. 3) Med hänsyn till dessa båda krav bör en ny avvägning företagas av den pensionsnivå, som strävandena nu bör inriktas mot. Det förefaller inte sannolikt att denna nivå för ålderspensionens totalförmåner kan motsvara mer än högst 60 % av den reala medelinkomsten under aktivtidens år. 4) Folkpensionerna förbättras till en början, ehuru till ett avsevärt lägre tak än vad pensionsberedningen enhälligt föreslagit. Därefter avvecklas emellertid folkpensionsdelen av förmånerna successivt, helt eller i vart fall till väsentlig del, samtidigt med att tilläggspensioneringen vinner större omfattning. 5) Bl. a. med hänsyn till det i föregående punkt sagda, inbegripes även egna företagare i obligatoriet, ehuru med en starkare begränsning av den högsta pensionsbildande inkomsten än som föreslagits för löntagare. För detta ändamål uttages egenpremier å annan inkomst än inkomst av tjänst. 6) Folkpensionshöjningen finansleras på samma sätt som tilläggspensionen: genom arbetsgivaravgift för inkomst av tjänst och genom egenpremie för annan inkomst. 7) Överkompensation tillätes under övergångstiden, men — för att icke bl. a. personer med mera flack inkomstkurva skall bli missgynnade i förhållande till personer med starkt stigande inkomstkurva, samt överhuvudtaget för en närmare anknytning mellan avgifter och förmåner — bör därefter gälla dels att tiden för intjänandet av full ålderspension skall vara lika med den längsta möjliga avgiftsbetalningstiden, dels att underlaget för pensionsberäkningen skall vara medelvärdet av de med hänsyn till förändringar i levnadskostnadsindex korrigerade inkomsterna under samtliga år inom intjäningstiden för full pension. Dock skall tid av ersättningsberättigad arbetsoförmåga enligt särskilda regler få medräknas i delaktigheten för ålders- och familjepension. Även vid fall av oförvållad arbetslöshet bör en liknande lättnad eftersträvas. 8) Invalidpensionsfrågan bör icke skjutas till en senare tidpunkt utan utredas och lösas i sitt samband med här ifrågavarande problem. Detsamma gäller den

108 närmare utformningen av familjepensioneringen och de betydande samordningsfrågor, som ännu är olösta. 9) För personer som icke omfattas av det föreslagna pensionssystemet — t. ex. personer med medfödd invaliditet — eller icke erhåller pensionsförmåner av tillräcklig storlek genom detsamma, bör inom den behovsprövade folkpensioneringen så långt möjligt fasta regler för skattefinansierat understöd utarbetas. En reservant

i försäkringsinspektionen

(byråchefen Vogel)

Sociala synpunkter. Allmänna pensionsberedningens majoritet har föreslagit, att folkpensionerna för löntagare i fortsättningen skall bestå av två delar, en bottenpension och en tilläggspension. För den sammanlagda folkpensionen uppställes målet, att den skall ge löntagarna pensioner, som står i viss relation till deras inkomster under de 15 bästa åren av den aktiva tiden. Den av beredningsmajoriteten förordade nya folkpensioneringen får således för löntagarnas del en helt annan målsättning än den nuvarande folkpensioneringen. Folkpensioneringen vill nu garantera de gamla en levnadsnivå, som kan anses skälig i förhållande till den nivå, som medborgare i gemen med låga inkomster lever på. Den av beredningsmajoriteten förordade folkpensioneringen vill däremot för löntagarnas del trygga en standard, som står i relation till vederbörandes standard under den bästa delen av den aktiva tiden. I stort sett samma målsättning har försäkringsinspektionens majoritet. Inspektionen vill dock låta inkomsterna under hela den aktiva tiden och icke blott under de 15 bästa åren bliva avgörande för pensionernas storlek och vill dessutom i viss utsträckning låta pensionssystemet ifråga omfatta jämväl företagare m. fl. Det kan enligt min mening starkt ifrågasättas, om staten bör begagna sin lagstiftningsmakt till att konservera inkomstolikheter på det sätt som sker, därest beredningsmajoritctens eller försäkringsinspektionens förslag genomföres. Bortser man från skattelagstiftningen, är inkomstbildningen i dagens samhälle i princip fri. Staten ser icke till att den, som ett visst antal år haft en viss inkomst, får behålla denna inkomst eller en bråkdel därav under kommande år. Den planerade nya lagstiftningen innebär emellertid, att staten skulle göra avsteg från denna linje. Så snart en person u p p n å r 67 års ålder eller blir invalid, skall staten garantera, att han under hela sin fortsatta livstid får en inkomst, som står i viss relation till hans tidigare inkomst. Staten skall genom sin lagstiftning garantera, att den som haft en dubbelt så hög inkomst som en annan person skall under sitt återstående liv få en dubbelt så hög pension från staten som den andre. Man kan fråga sig, om det finns någon rimlig anledning till att samhället på dylikt sätt skall sörja för fortbeståndet av tidigare inkomstolikheter. Inga sociala skäl synes tala för att staten lagstiftningsvägen skall framtvinga, att inkomstskillnader mellan olika arbetargrupper eller mellan olika grupper löntagare bibehålies även sedan vederbörande på grund av ålder eller invaliditet upphört med produktivt arbete. Gentemot det nu anförda kan möjligen invändas, att yrkesskadeförsäkringen ger förmåner, vilkas storlek varierar med inkomsten, och att jämväl den allmänna sjukförsäkringen för löntagare bygger på inkomstbortfallsprincipen. Läget är emellertid ett annat vid dessa sistnämnda två socialförsäkringsgrenar. Yrkesskadeförsäkringen är en speciell företeelse. Livräntorna enligt yrkesskadeförsäkringslagen har i själva verket karaktären av ett arbetsgivaren åvilande skadestånd. Försäkringskonstruktionen har valts för att ge de anställda garantier för att de verkligen skall utfå de belopp, vartill de är berättigade, och för att skydda mindre arbetsgivare mot att behöva utgiva ersättningar, som skulle kunna bli ruinerande. Någon motsvarande skadeståndstanke kan icke åberopas vid folkpensioneringen

109 för löntagare. Vad angår den allmänna sjukförsäkringen har vid utformningen av densamma spelat in, att man velat möjliggöra en samordning mellan den och yrkesskadeförsäkringen. Härtill kommer den viktiga omständigheten, att den allmänna sjukförsäkringen är uppbyggd huvudsakligen med tanke på övergående sjukdomsfall. Det är en sak, att staten ger inkomstgraderade förmåner under ett kortare inkomstbortfall, efter vilket vederbörande i allmänhet ganska automatiskt åter kommer u p p i sin gamla inkomst. En helt annan sak är, att staten skall garantera personer att under hela deras återstående livstid, ofta årtionden framåt i tiden, ha en inkomst som ligger högre än många andra medborgares. I enlighet med det anförda vill jag avstyrka, att staten lagstiftningsvägen framtvingar att inkomstrelationerna mellan olika individer under den aktiva tiden bibehålles även sedan vederbörande blivit arbetsoförmögna på grund av ålder eller invaliditet. Sociala skäl synes tala för att statens program bör vara att garantera gamla och invalider m. fl. en skälig minimistandard. Denna minimistandard bör givetvis avvägas med hänsyn till förhållandena vid varje tidpunkt i samhället och bör självfallet förbättras, när den allmänna standarden i samhället stiger och mera angelägna reformer icke lägger hinder i vägen för en dylik förbättring. Det bör sedan i princip vara varje grupps eller individs ensak att avgöra, om vederbörande vill nöja sig med denna minimipensionsstandard eller om vederbörande, mot avstående av konsumtion under den aktiva tiden, vill göra påbyggnader på miniminivån genom frivilliga pensionsanordningar av olika slag. Frågan om behovet av en obligatorisk tilläggspensionering. Gentemot den ovan förordade begränsningen av statens engagemang på pensionsområdet har åberopats, att en obligatorisk statlig tilläggspensionering är en förutsättning för att arbetarnas pensionsfråga inom rimlig tid skall bliva löst. Arbetarna anses icke kunna finna sig i att företagens nuvarande tjänstepensionering i stort sett endast omfattar tjänstemän och icke arbetare. Den nuvarande åtskillnaden mellan tjänstemännens och arbetarnas läge i fråga om rätten till tjänstepensioner beror emellertid icke på att arbetsgivarna ömmat mera för tjänstemännen än för arbetarna. Åtskillnaden torde i huvudsak sammanhänga med att av nyssnämnda två löntagarkategorier arbetarna tidigare icke visat eller kunnat visa samma intresse som tjänstemännen för en ordnad tjänstepensionering. Medan tjänstemännen varit beredda att reducera sina anspråk på månadslön mot att de blivit tillförsäkrade pension, synes arbetarna ha önskat få ut samtliga möjliga löneförhöjningar i nuet och har icke velat konvertera en del av kontantlönen till pensioner. Sedan numera inställningen på arbetarsidan förändrats — vilket torde sammanhänga med att arbetarna i dag har en sådan standard att de genomsnittligt sett utan större svårighet kan avstå medel för förbättring av sin ålderdomsförsörjning — och då samtidigt från arbetsgivarsidan klart deklarerats, att man är positivt intresserad av en lösning avtalsvägen av arbetarpensioneringsfrågorna, kan det med all säkerhet förväntas att arbetarna avtalsvägen kommer att kunna lösa sin pensionsfråga på ett tillfredsställande sätt liksom tjänstemännen till stor del gjort. Då arbetarnas fackliga organisationer torde få anses vara slagkraftigare än tjänstemännens, finns det ingen anledning befara att arbetarna kommer att bli sämre ställda i pensionshänseende än tjänstemännen om de är beredda att göra motsvarande uppoffringar på kontantlöneområdet. Arbetarnas möjligheter att få sin pensionsfråga löst avtalsvägen har i den offentliga debatten erkänts även av anhängare av den obligatoriska tilläggspensioneringen. Det torde således kunna slås fast, att det icke föreligger något behov av en statlig obligatorisk tilläggspensionering. Något som bidragit till att arbetarnas pensioneringsfråga hittills i stort sett bli-

110 vit olöst har varit den nuvarande inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Det har från både arbetar- och arbetsgivarhåll ansetts ganska meningslöst att bygga upp arbetarpensioner, som till stor del ätes upp av åtföljande minskning av de inkomstprövade förmånerna i folkpensionen. Allmänna pensionsberedningen har tagit ett viktigt steg i rätt riktning, då beredningen förordar en reducering av inkomstprövningen i folkpensioneringen. Genom en omarbetning av folkpensioneringen på denna punkt öppnar statsmakterna på ett naturligt sätt vägen för frivilliga pensionspåbyggnader. Härigenom uppmuntras också andra åtgärder, siktande på framtiden, från den enskildes sida för underlättande av ålderdomsförsörjningen. Samtidigt stimuleras de gamla att göra arbetsinsatser i samhället även sedan de uppnått folkpensionsåldern. Ett avskaffande undan för undan av inkomstprövningen inom folkpensioneringen synes vara den åtgärd som samhället främst bör vidtaga för att främja tjänstepensioneringens utbredning. Frågan om arbetsmarknadens frihet. En anställds pension betraktas nu för tiden såsom uppskjuten lön. Liksom lönen i övrigt utgör pensionen en direkt ersättning för det arbete den anställde utfört i arbetsgivarens tjänst. Pensionens karaktär av ett moment i lönen har blivit erkänd även i lagstiftningen. Det har hittills alltid ansetts vara en angelägenhet för arbetsmarknadens parter — enskilda och organisationer — att bestämma om avlöningens storlek och närmare utformning i olika fall. Principen har varit att staten icke bör blanda sig i sådana frågor. Beredningens majoritetsförslag liksom försäkringsinspektionens förslag innebär emellertid, att de anställda och arbetsgivarna icke längre fritt skall få komma överens om hur mycket av lönen de anställda skall få ut idag och hur mycket som skall utgå till pensionering. Även om exempelvis medlemmarna i en låglönegrupp icke anser sig ha råd med samma procentuella pensionsnivå som höglönegrupperna, skall de tvingas att reducera lönen under den aktiva tiden så mycket som kräves för att de skall få samma procentuella pension som de högavlönade. En sådan ordning synes icke förenlig med hittills gällande p r i n c i p e r rörande arbetsmarknadens frihet. Det synes mycket möjligt att åtminstone vissa grupper av löntagarna i vårt land icke kominer att vilja vara med om att avstå sammanlagt cirka 20 % av sin inkomst till pensioner, när den dagen kommer då ett så stort uttag av pensionsavgifter i vidsträckt bemärkelse blir aktuell. Många löntagare anser det kanske ändamålsenligare ur behovstillfredsställelsesynpunkter, att de får disponera mera under sin aktiva tid och mindre på ålderns dagar. Icke minst för barnfamiljerna kan en obligatorisk pensionsordning kännas som en tryckande börda. Det synes ej kunna ligga i samhällets intresse att tvångsvis genomföra en enhetlig pensionering, som icke lämnar utrymme för hänsynstagande till särskilda önskemål, som framträder inom olika löntagargrupper. Möjlighet synes böra finnas för olika grupper på arbetsmarknaden att ordna sin pensionering var och en på det sätt som den gruppen finner ändamålsenligast. Faran för politisering och minskad rättssäkerhet. Genomföres beredningens majoritetslinje eller de av försäkringsinspektionens majoritet föreslagna ändringarna, blir det så småningom föga utrymme för pensioneringsöverenskommelser mellan arbetsgivare och anställda och för pensionsförsäkringar av olika slag. De anställda — enligt försäkringsinspektionens linje i viss utsträckning även andra grupper av medborgare — kommer härvid i det läget, att de icke alls eller i mindre utsträckning än förut får privaträttsliga pensionsanspråk. De blir i stället beroende av innehållet i samhällets pensioneringslagstiftning. Denna lagstiftning har icke karaktären av en privaträttslig lagstiftning rörande enskildas betalningsförpliktél-

Ill ser gentemot varandra, vartill staten i stort sett står neutral. Vid en obligatorisk pensionering av den av beredningsmajoriteten eller försäkringsinspektionen förordade typen är det staten som skall betala och denna statsutgift har att konkurrera med många andra statsutsgifter av hög prioritetsordning. Pensionerna till de gamla kan ej i och för sig anses viktigare än statens stöd åt barnfamiljerna, utbyggnaden av skolor och forskningsanstalter, utbyggnaden av kropps- och sinnessjukhusen, vidmakthållandet och stärkandet av vårt försvar m. m. Om tio år kan det mycket väl bli nödvändigt för staten att begränsa de statliga pensionsutgifterna för att bereda utrymme för andra åtgärder, som på grund av de förhållanden som då råder måste anses viktigare. Det h a r ibland gjorts gällande, att sådana ändringar icke kan göras, därför att de skulle stå i strid med det kontrakt, som ingåtts mellan nuvarande och kommande generationer genom antagandet av nu ifrågavarande lagstiftning. Det finns emellertid inget sådant kontrakt. En folkpensioneringslagstiftning — och detta gäller både den nuvarande folkpensioneringen, den av beredningsmajoriteten föreslagna botten- och tilläggspensioneringen och den av försäkringsinspektionen förordade pensionsordningen — är icke mera orubblig än vilken annan sociallagstiftning som helst. Det ligger i den lagstiftningens natur, att den anpasar sig efter de Vid varje tidpunkt rådande förhållandena och värderingarna. En klar bild av möjligheterna att på godtyckligt sätt ändra en pensionslagstiftning av den av beredningsmajoriteten föreslagna typen erhålles av beredningens eget betänkande. Jag syftar härvid på sid. 82 i betänkandet, där beredningen avvisar tanken att göra tilläggspensionerna automatiskt standardföljsamma och anför följande: »Finner statsmakterna erforderligt att utöver den begränsade standardföljsamhet, som redan ligger i systemet, införa ytterligare standardförbättringar, kan detta ske med det valda systemet. Standardförbättringarna kan anknytas antingen till bottenpensioneringen eller till tilläggspensioneringen eller till bådadera. Sådana standardförhöjningar kan vidare utformas på många olika sätt. Sålunda kan utgående pensioner förhöjas genom fixa eller procentuella belopp eller pensioner under viss nivå förhöjas till denna nivå. Vidare kan pensionspoäng, som förvärvats u n d e r visst eller vissa år, uppräknas eller basbeloppet höjas med eller utan ändring av redan förvärvade pensionspoäng. Standardförbättringarna behöver för övrigt inte med nödvändighet ta sig uttryck i en förhöjd pensionsnivå, då en höjd standard även kan anses uppkomma om t. ex. pensionsåldern sänkes eller villkoren för erhållandet av invalid- eller familjepension uppmjukas.» Av citatet framgår att man idag icke vet någonting om framtidens utformning av en obligatorisk pensionslagstiftning. Icke minst då man betänker, att omvändningsvis precis samma möjligheter finns att försämra pensionerna, framträder rättsosäkerheten i en bjärt dager. Indirekt kan ju ur betänkandet utläsas, att när det från samhällets synpunkt finnes påkallat, utgående pensioner kan sänkas med fixa eller procentuella belopp eller pensioner över viss nivå sänkas till denna nivå, förvärvade pensionspoäng nedräknas o. s. v. Hur pensionsförmånerna inom en obligatorisk pensionering av den av beredningsmajoriteten eller försäkringsinspektionen förordade typen kommer att utvecklas beror helt på de politiska förhållandena i framtiden. Några rättsliga garantier för en viss pension har icke den enskilde. Ändringar som kränker vissa gruppers intressen är icke på något sätt uteslutna. Även om man skulle våga antaga, att någon minskning av de en gång beslutade pensionsförmånerna icke kommer att genomföras av statsmakterna, kan det ändock för de enskilda individerna föreligga en stor rättsosäkerhet vid ett system

112 av den av beredningsmajoriteten eller försäkringsinspektionens majoritet förordade typen. Om man såsom jämförelse tager en pensionsförsäkring i ett vanligt livförsäkringsbolag, finner man, att rättssäkerheten ligger icke blott däri, att den enskilde har mycket starka rättsliga garantier för att han kommer att få ut det försäkringsbelopp, som livbolaget utfäst sig att utge vid försäkringsfall, utan även däri, att den enskilde har garantier för att han får sin pension till det pris, mot den ekonomiska uppoffring, som han från början räknat med. Försäkringsbolaget kan icke ensidigt höja premien. Vid en obligatorisk statlig pensionering av det av beredningsmajoriteten eller inspektionens majoritet förordade slaget finns inga sådana garantier. Den som idag betalar 1 500 kronor till staten för pensioneringsändamål kan i morgon få betala 3 000 kronor utan att därför få högre pension. Finansieringsmetoderna för den statliga pensioneringen kan ändras icke blott beträffande bottenpensionen utan även beträffande tilläggspensionen. I detta sammanhang må erinras om att i starten 1 miljard kronor av skattemedel tillskjutes till tilläggspensioneringen. Ingenting h i n d r a r att statsmakterna i framtiden kastar in ytterligare skattemedel i denna pensionering eller beslutar helt nya avgiftsgrunder. Möjligheten att fritt ändra reglerna för finansieringen av pensionerna betraktas av en ledamot av beredningen såsom en fördel. Enligt min syn är denna möjlighet ett, och ett mycket viktigt, uttryck för den rättsosäkerhet, som vidlåder ett pensionssystem av den typ som beredningsmajoriteten och försäkringsinspektionens majoritet förordar. Understrykas må vidare, att det icke blott är finansieringsmetoderna som kan ändras vid en pensionering av den ovan diskuterade typen. Detsamma gäller det sammanlagda avgiftsuttaget. Vid ett fördelningssystem med fondering kan, såsom beredningen också bekräftar, avgiftsuttaget bestämmas ganska fritt och godtyckligt. Systemet öppnar möjlighet för de politiska instanserna att under den mindre irriterande rubriken arbetsgivaravgift genomföra en köpkraftsindragning, som eljest skulle behöva ske i den kanske mera impopulära skatteformen. Medborgarnas intresse av full klarhet beträffande innehållet i statens pålagor kan härigenom komma att åsidosättas. Pensioneringsfondens storlek kan komma att påverkas av hänsyn, som icke sammanhänger med pensioneringen. Rent politiska aspekter kan komma att spela en roll. Vid diskussionen av frågan om en förbättrad löntagarpensionering synes det uttryckligen böra slås fast, att löntagarnas pensioner får en helt ny karaktär, därest beredningsmajoritetens eller försäkringsinspektionens linje genomföres. Pensionen upphör att vara en intjänt, rättsligt säkrad löneförmån. Den blir en socialförmån, vars innehåll beror på värderingarna och uppfattningen hos dem som äger den politiska makten i samhället. Ekonomiska synpunkter m. m. Allmänna pensionsberedningen har enhälligt föreslagit mycket kraftiga höjningar av den nuvarande folkpensionen (den föreslagna bottenpensionen). Höjningar skall genomföras 1958, 1960, 1962, 1964, 1966 och 1968. Höjningen 1960 skall bliva särskilt kraftig. Beredningen har icke undersökt, huruvida förutsättningar finnes att genomföra det föreslagna programmet. Någon närmare avvägning mellan folkpensionärernas behov av höjda pensioner och andra reformbehov i samhället har icke företagits, såvitt framgår av beredningens betänkande. Det h a r icke heller gjorts något försök till analys av den grundläggande frågan, huruvida samhällsekonomiskt utrymme finnes för den föreslagna folkpensionshöjningen, därest hänsyn samtidigt tages till övriga behov i samhället. Frågan om utrymmet för en folkpensionshöjning eller, om man så vill, verkningarna av en folkpensionshöjning av den av beredningen tänkta storleksordningen

113 har emellertid belysts på ett intressant sätt i 1955 års långtidsutrednings betänkande Balanserad expansion. Långtidsutredningen har räknat med två produktionsalternativ. Enligt det ena av dessa — som räknar med att vår nationalprodukt skall kunna öka med 2,8 % om året, om man bortser från arbetstidsförkortningen — kan standardökningen för folkpensionärerna komina att taga i anspråk det för de närmaste fyra åren föreliggande utrymmet för konsumtionsökning. Enligt det andra alternativet — som räknar med en årlig ökning av nationalprodukten med 3,7 % i stället för med 2,8 % — skulle den konsumtion, som finansieras med andra inkomster än folkpensioner, endast kunna stiga med omkring 5 % sammanlagt under de närmaste fyra åren, därest en höjning av folkpensionerna av den aktuella storleksordningen genomföres. Även om givetvis långtidsutredningens beräkningar har betydande felmarginaler och de förutsättningar, som de bygger på, icke kan anses fullt bärkraftiga förefaller det dock som om utredningens betänkande ger belägg för att under de närmaste åren samhällsekonomiskt utrymme icke finnes för folkpensionshöjningar av den av beredningen föreslagla storleksordningen. Innan statsmakterna fattar beslut rörade folkpensionsbeloppen, måste en kartläggning och avvägning göras mellan olika konkurrerande utgiftsbehov, så att en turordning mellan olika reformer och åtgärder kan presenteras. När man därefter överväger vilket utrymme som finnes för höjningar av folkpensionen, bör man realistiskt räkna med att de aktiva icke kommer att nöja sig med en stillastående konsumtion eller en allenast mycket obetydlig konsumtionsökning. Genomföres en folkpensioneringsreform utan att tillräcklig hänsyn tages till de konkurrerande behoven och till de aktivas önskemål om ökad konsumtion, torde resultatet ofelbart bli en ytterligare inflation. Övervägande skäl synes tala för att under tiden fram till och med 1960 folkpensionerna icke, med bevarad samhällsekonomisk balans, kommer att kunna höjas med tillnärmelsevis de belopp, som pensionsutredningen förordat. Det torde icke vara tillfyllest att blott göra mindre prutningar, såsom en sänkning av maximiåldern för barnpensioner från 19 till 16 år och en minskning av de yngre änkornas pensioner. Helt radikalt synes man bli tvungen att sikta på en helt annan och lägre nivå för 1960 års folkpensioner än vad beredningen föreslagit. Givet är att möjlighet finnes att med bevarad samhällsekonomisk balans genomföra mera betydande höjningar av folkpensionerna, därest samtidigt ett tvångssparande genomföres genom en omsättningsskatt eller liknande. Enligt min mening bör emellertid icke en folkpensionshöjning genomföras till det priset. Höjningen av folkpensionen synes böra begränsas till de belopp, som samhället kan bära utan att behöva tvångsvis ytterligare beskära de aktivas konsumtion. Vad angår tiden efter 1960 synes det ur samhällets synpunkt oklokt, att statsmakterna nu låser sig för en viss stigande pensionsnivå. Det kan icke vara förenligt med sunda samhällsekonomiska principer, att man i dag bestämmer den takt, i vilken folkpensionen skall utbyggas under mer än tio år framåt i tiden. Vi vet så litet om de utgiftsbehov som framträder på 1960-talet och om landets ekonomiska ställning vid ifrågavarande tidpunkt, att vi icke bör binda oss för automatiska utgiftsökningar mer än nödvändigt. Det kan icke vara en sund samhällsekonomisk politik att bestämma folkpensionernas storlek för längre tid framåt än man nu ekonomiskt sett kan överblicka. Pensionsgrundande inkomst — avgiftsgrundande inkomst m. m. Enligt beredningsmajoritetens förslag till obligatorisk tilläggspensionering skall i stort sett det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst vara avgörande för den inkomst, som skall bestämma tilläggspensionernas storlek, den pensionsgrundande in8—704917

114 komsten. Däremot skall ett helt annat tjänstebegrepp, nämligen det civilrättsliga, utgöra underlaget för uttagandet av pensionsavgifter. Denna åtskillnad mellan pensionsgrundande och avgiftsgrundande inkomst inger stora betänkligheter. Den medför exempelvis att en löntagare, som har betydande extrainkomster genom olika uppdrag m. m. erhåller pension, grundad även på hans inkomster från ifrågavarande bisysslor, fastän dessa bisysslor icke föranlett någon avgiftsinbetalning. En sådan ordning synes icke acceptabel. Jämväl i övrigt lider beredningens förslag till tilläggspensionering av den svagheten att det icke finns något samband mellan utgående pensioner och den enskildes uppoffringar för pensionsändamål. Det kan icke vara riktigt att å ena sidan en person, som arbetat fullt under 50 år, och å andra sidan en person, som arbetat fullt under 15 år och därefter under ytterligare 15 år arbetat endast så mycket att hans inkomst kommit att överstiga 3 000 kr. om året, erhåller samma pension, om deras inkomst under de 15 bästa åren varit densamma. Dessa två individer har genom den reducering av lönen, som arbetsgivareavgiften måste antagas ha medfört, gjort helt olika ekonomiska uppoffringar för sin pensionering och bör då också ha olika stora pensioner. De praktiska, administrativa skäl som ligger bakom den föreslagna finansieringsordningen för tilläggspensioneringen synes icke vara så starka, att de kan motivera ett bristande samband mellan individernas pensioner och de ekonomiska uppoffringar samma individer gjort för pensionsändamål. En annan svaghet hos den kollektiva arbetsgivaravgiften är, att den skymmer den ekonomiska mekanismen i pensioneringen. Individen får icke på samma sätt som vid en individuell debitering av pensionsavgifter en bild av vad en pension verkligen kostar. Från de ovan nämnda synpunkterna måste den av pensionsberedningen föreslagna finansieringsmetoden betraktas såsom en svag punkt. Skall en statlig tillläggspensionering införas — vilket jag, såsom ovan nämnts, icke vill tillstyrka — synes den avgiftsgrundande och den pensionsgrundande inkomsten böra vara densamma och synes pensionsavgifterna böra upptagas via skattsedlarna. Fördelarna härav synes vara så stora, att de uppväger även en betydande fördyring av administrationen. Övergångstidens tilläggspensioner. Såsom försäkringsinspektionen framhållit är överkompensationen av de av beredningsmajoriteten föreslagna tilläggspensionerna under övergångstiden i själva verket väsentligt större än de av beredningen angivna 50 %. Inspektionens majoritet har icke haft något att invända mot den sålunda föreslagna överkompensationen. Såvitt jag kan finna föreligger det emellertid icke någon rimlig proportion mellan den konsumtion övergångstidens pensionärer avstått under sin aktiva tid och de pensioner vederbörande erhåller. Räknat försäkringsmatematiskt gör massor av pensionärer under övergångstiden vinster på flera tiotal tusen kronor genom de överkompenserade tilläggspensionerna. Sociala skäl talar för att samhället ger en medborgare en minimipension, som skall trygga honom mot nöd, även om han under den aktiva tiden icke kunnat göra en motsvarande insats för sin pensionering. Däremot synes inga sociala skäl tala för att personer i goda ekonomiska förhållanden skall subventioneras med betydligt överkompenserade tillläggspensioner, överkompensationen i tilläggspensionssystemet under övergångstiden synes därför böra i stort sett avvisas eller i allt fall starkt begränsas. Pensioneringen av företagare m. fl. Allmänna pensionsberedningen har föreslagit, att en obligatorisk tilläggspensionering skall anordnas endast för löntagare. Företagarna skall icke omfattas av annan obligatorisk pensionering än bottenpensioneringen.

115 Försäkringsinspektionens majoritet, som vill att tilläggspensionerna så småningom skall uppsluka hela eller i allt fall den väsentliga delen av de nuvarande folkpensionerna, förordar att tilläggspensioneringen utsträckes till att omfatta alla medborgargrupper i landet. Inspektionen stannar emellertid icke vid att för andra grupper än löntagare förorda tilläggspensioner till belopp, som motsvarar den folkpension som tillerkännes dagens och den närmaste framtidens folkpensionärer. Inspektionen vill låta den obligatoriska pensioneringen för andra än löntagare stiga till en högre nivå. Härigenom drabbas inspektionen av den enligt min mening berättigade kritik, som allmänna pensionsberedningen riktat mot en obligatorisk tilläggspensionering för företagare, kapitalägare o. d. Nu ifrågavarande kategorier människor innehar tillgångar i form av rörelser m. m., som i stor utsträckning ger avkastning även då vederbörandes egen arbetsinsats minskas eller upphör. De har därför icke samma behov av en pension på ålderns dagar som anställda. Företagarna finner det dessutom ofta förmånligare att i sin rörelse investera vad som motsvarar de pensionsavgifter, som skulle uttagas av dem vid en obligatorisk tillläggsförsäkring, än att erlägga dessa medel till pensionssystemet. Jag kan därför icke tillstyrka, att företagare o. d. omfattas av en obligatorisk statlig pensionering till högre belopp än som motsvarar en skäligt avvägd minimipension (folkpension), som tillfaller alla medborgare. Inspektionens linje leder till att inkomst av kapital blir i viss utsträckning pensionsgrundande både för löntagare och för andra medborgargrupper. En sådan ordning synes icke böra accepteras, enär en inkomst av kapital icke bortfaller i och med arbetsoförmåga hos vederbörande kapitalägare. Slutsatser och rekommendationer. Av det anförda framgår, att jag förordar att staten begränsar sitt pensioneringsprogram till att omfatta en skälig minimipension, som i princip är lika för alla medborgare. Med denna utgångspunkt är jag beredd att tillstyrka, att under de närmaste åren en eller flera lämpligt avvägda höjningar av folkpensionerna kommer till stånd. Höjningarna får dock icke vara så stora, att de äventyrar den samhällsekonomiska balansen. Det program, som nu uppställes för folkpensionernas förbättring, bör icke överspänna en längre tidsperiod framåt än som täckes av någotsånär tillförlitliga samhällsekonomiska prognoser. Att nu bestämma folkpensionsnivån långt in på 1960-talet kan icke vara förenligt med en klok ekonomisk politik. Vad angår finansieringen av folkpensionen har försäkringsinspektionens majoritet uttalat, att det numera än en anomali, att en betydande del av folkpensionerna skall bestridas av allmänna skattemedel. 1 detta uttalande kan jag helt instämma. Med den inkomststandard, som medborgarna i dagens Sverige har, finns förutsättningar för en omläggning av folkpensionsfinansieringen så, att en bättre relation erhålles mellan förmåner och belastning. Jag vill därför förorda den omläggningen av finansieringsmetoden för folkpensionerna, att skattefinansieringen starkt minskas och samtidigt folkpensionsavgifterna reformeras så, att ett bättre samband erhålles mellan vad var och en erlägger i folkpensionsavgift och vad han sedermera får i pension. Endast för sådana mindre grupper, som fortfarande saknar ekonomiska möjligheter att bestrida kostnaderna för de minimipensioner, som folkpensioneringen ger, bör avsteg göras från principen att var och en skall stå kostnaden för sin egen pension. Ingen skälig anledning synes finnas att icke låta p r i n c i p e n om en försäkringsmässig finansiering gälla även beträffande de nuvarande folkpensionerna. Inspektionens majoritet synes icke vara konsekvent, då den underlåter att föreslå detta. Det bör i princip vara varje grupps eller individs ensak att avgöra, om veder-

116 börande vill nöja sig med den minimistandard, som folkpensionen ger, eller om vederbörande, mot avstående av konsumtion u n d e r den aktiva tiden, vill göra påbyggnader på miniminivån genom frivilliga pensionsanordningar av olika slag. Den egentliga tjänstepensioneringen för arbetare och andra grupper löntagare, vilka ännu icke tillförsäkrats pensioner i tjänsten, synes böra lösas avtalsvägen på samma sätt som tjänstemannagrupperna redan i stor utsträckning löst sina pensionsfrågor. Förutsättningarna på arbetsmarknaden för en lösning avtalsvägen måste f. n. anses vara goda. Några stora administrativa svårigheter behöver en frivilliglinje icke heller medföra. Icke minst genom automationen på det kontorstekniska området blir det möjligt för de försäkringsbolag, som kan komma att anlitas, att utan större svårigheter lösa de tekniska problem, som uppkommer vid en snabb och kraftig utökning av den frivilliga tjänstepensionsförsäkringen. Jag kan icke tillstyrka, att staten tager som sin uppgift att lagstiftningsvägen framtvinga inkomstolikheter mellan olika kategorier åldringar och invalider. Jag kan icke heller finna det vara förenligt med en sund samhällsutveckling, att staten förvandlar tjänstepensionerna från att vara intjänt lön till att bli en socialförmån, vars innehåll och finansiering bestämmes av de politiska instanserna med hänsyn till förhållandena vid varje tidpunkt. F ö r att underlätta den frivilliga tjänstepensioneringens utbredning synes det önskvärt, att inkomstprövningen inom folkpensioneringen undan för undan, i samb a n d med förbättringar av pensionsnivån, beskäres. Jämväl på andra sätt synes staten böra främja den privata tjänstepensioneringen. Av stor vikt är sålunda att frågan om införande på kapitalmarknaden av värdefasta obligationer och värdefasta reverser snabbt göres till föremål för en grundlig utredning. Det synes vidare önskvärt, att man överväger en uppmjukning av bestämmelserna i lagen om försäkringsrörelse angående livförsäkringsbolagens kapitalplaceringar. Även frågan om införande av förmånsrätt för fordringar på grund av reinvesteringar i företag av pensionspremier synes böra utredas.

Överståthållarämbetet

I sitt yttrande över Åkessonska förslaget behandlade överståthållarämbetet, i anslutning till ett av ledamoten av pensionsutredningen herr Ahlberg avgivet särskilt yttrande, i första hand möjligheten av att pensionsförmånerna inom folkpensioneringens ram bringades upp till en sådan nivå, att en på detta sätt utbyggd folkpensionering, kompletterad med avtalsenliga tjänstepensioner eller frivilliga försäkringar, kunde framstå som ett tänkbart alternativ till utredningens förslag om införande av en obligatorisk pensionsförsäkring vid sidan av folkpensioneringen. Ämbetet kom därvid till den slutsatsen, att det icke vore möjligt att enbart genom en höjning av folkpensionsförmånerna lösa pensionsfrågan för flertalet medborgare. Pensionens storlek bleve nämligen i så fall icke i någon mån beroende av inkomsten under den aktiva tiden och beloppet av de därunder erlagda avgifterna, och utrymme gåves icke för uppfattningen om tjänstepensionen som en uppskjuten löneförmån. Då en kraftigt utbyggd folkpension måste göras i hög grad skattefinansierad, föranleddes därav så höga statsutgifter för pensionsändamål, att skatteuttaget måste hållas på en nivå, mot vilken avgör a n d e invändningar kunde resas. Frågan om att tillförsäkra de ur aktiv tjänst avgångna en standard, som stode i viss relation till den de vunnit, kunde icke

117 lösas genom en hänvisning till att de enskilda kunde genom frivilliga pensioner bygga på folkpensionen. Ämbetet ansåg en obligatorisk pensionsförsäkring innebära en sådan social landvinning, att den vore värd de besvärligheter av administrativ art, till priset av vilka den måste köpas. Ämbetet tillstyrkte därför i princip förslaget om införande av en obligatorisk pensionsförsäkring. Därvid gjorde emellertid ämbetet det förbehållet, att frågan om att till ett enhetligt system sammanföra den obligatoriska pensionsförsäkringen och folkpensioneringen icke finge skjutas undan. En successiv avveckling av den ej inkomstprövade delen av folkpensionen syntes utgöra ett alternativ till förslaget om två på helt olika grund uppbyggda pensioneringssystem. Ämbetet påyrkade en förutsättningslös utredning av frågan och framhöll, att en sådan avveckling ej behövde betyda en begränsning av statens och kommunernas ekonomiska insatser för pensioneringsändamål till de inkomstprövade folkpensionsförmånerna. Det är till ett på mycket väsentliga punkter annorlunda konstruerat förslag till obligatorisk pensionsförsäkring än det Åkessonska överståthållarämbetet nu h a r att taga ställning. Sålunda har den obligatoriska försäkringen begränsats till enbart löntagare och framstår därjämte endast som en påbyggnad av en förhöjd folkpension. Dessutom föreligga två alternativa förslag till lösning av pensionsfrågan utan någon lagstadgad påbyggnad av folkpensionen. Genom tillkomsten av verkliga alternativförslag med icke-obligatorisk konstruktion synes det böra ankomma på överståthållarämbetet att överväga, huruvida ämbetet vill frångå sitt tidigare principiella tillstyrkande av en obligatorisk pensionsförsäkring. De framlagda frivilligalternativen böra emellertid ställas icke blott mot en obligatorisk pensionsförsäkring sådan denna i sina huvuddrag utformats i det remitterade förslaget, utan också mot en obligatorisk pensionsförsäkring med den ändrade konstruktion den enligt ämbetets uppfattning borde erhålla. Först skola därför beröras några huvudpunkter i förslaget till obligatorisk pensionsförsäkring, i fråga om vilka ämbetet skulle önska en annan utformning än förslagsställarnas. Försäkringens omfattning. Även om behovet av en förbättrad pensionering generellt sett icke är lika framträdande hos självständiga företagare som hos löntagarna, utgör denna omständighet icke tillräckligt skäl för att lämna företagarna åt sitt öde. Det synes sannolikt, att majoriteten av företagare har lika stort pensioneringsbehov som löntagarna i motsvarande inkomstgrupp. Vad särskilt angår jordbruksbefolkningen torde utvecklingen — bl. a. genom bristen på arbetskraft och genom att sönerna lämna näringen — ökat svårigheterna för ägarna att fortsätta jordbruket på äldre dagar och medfört en väsentligt minskad tillämpning av systemet att säljare av jordbruksfastighet får undantagsförmåner på gården. Mot argumentet att många företagare vilja använda premierna till investeringar kan anföras, att det allmänna bör motverka en inställning, enligt vilken ålderdomsskyddet försummas; det finns för övrigt även många löntagare, som icke vilja bliva inlemmade i en obligatorisk pensionsförsäkring, vartill dock någon hänsyn icke tages. Gränsdragningen mellan dem, som skulle omfattas av försäkringen, och dem, som skulle lämnas utanför, blir också i vissa fall föga rationell. En företagare, vars rörelse nått en sådan omfattning, att han anser det lämpligt att driva den i aktiebolagets form, blir sålunda genom att han i fortsättningen tar ut ersättningen för sin arbetsinsats som lön delaktig i försäkringen, även om bolaget skulle vara ett enmansbolag. Skulle en person, som har sin huvudsakliga inkomst från fastighet — vare sig det är jordbruksfastighet eller annan fastighet — vid sidan härav ha inkomst av olika uppdrag, kan vidare denna inkomst

118 bli pensionsgivande, medan motsatsen blir fallet, om inkomsten ingått i en yrkesutövares, exempelvis en advokats eller mäklares, rörelse. Då företagarna icke skola omfattas av den obligatoriska försäkringen och tjänstemännen redan nu i stor utsträckning ha sin pensionsfråga ordnad, kan såsom ett allmänt omdöme om förslaget sägas, att av idén om en i p r i n c i p allmän pensionsförsäkring blivit — utan att härför lämnats annat än en k n a p p h ä n d i g och grund motivering — endast en arbetarförsäkring. Detta kan icke anses tillfredsställande. Överståthållarämbetet får slutligen framhålla, att om även företagarna bli pensionsförsäkrade, intresset av ökat sparande via premierna kan bli bättre tillgodosett. Folkpension — pensionsförsäkring. Genom remitterade förslaget har mellan dessa båda pensionsformer tillskapats en samordning, vilket i och för sig är tacknämligt med hänsyn till avsaknaden av en sådan i det Åkessonska förslaget. Denna samordning har dock skett på det sättet att ökat utrymme beretts den till stor del skattefinansierade folkpensionen, medan den obligatoriska pensionsförsäkringen blivit en tilläggsförsäkring. Man ställer sig då två frågor: a) Vilka bli verkningarna av den därav följande stegringen av statsutgifterna? b) Är det nödvändigt att anlita skattemedel för att bereda pensionsskydd åt dem som under sin aktiva tid ha ett normalt inkomstläge? ad a) Av tabellen å sid. 53 i betänkandet framgår, att statens nettokostnader för folkpensioneringen under de närmaste 11 åren — vid oförändrat penningvärde och konstant inkomstnivå — komma att successivt stiga från 1 050 miljoner kronor (mkr.) om året till 2 200 mkr. om året eller således med 1 150 mkr. Även i fråga om tiden därefter förutses en mycket betydande stegring (till icke mindre än 3 400 mkr. år 1980). För dessa ökade utgifter skall staten nu binda sig, varför det vid en statsfinansiellt trängd situation skulle bliva de andra utgiftsbehoven — undervisning, försvar, sjukvård, andra sociala behov, löner m. m. — som finge maka åt sig. Erfarenheten visar emellertid att, med den allmänna politik som i relativ enighet föres, det är ytterst svårt att hålla utgifterna för sådana ändamål tillbaka. Som en konsekvens av att så betydande belopp av statens intäkter bindas för folkpensionerna måste man därför räkna med ett betydligt skärpt skattetryck. Ett sådant skattetryck kan få accepteras, om det är absolut nödvändigt, men i första hand bör undersökas möjligheten av andra finansieringsmetoder för att få till stånd ett tillfredsställande ålderdomsskydd. En finansiering med pensionsavgifter är därvid att obetingat föredraga framför en skattefinansiering. En skärpning av skatterna kommer — hur den än fördelas mellan direkta och indirekta skatter — att förstärka det s. k. skattetänkandet och verka snedvridande på det ekonomiska handlandet, ytterligare sänka skattemoralen, varmed följer orättfärdiga standardskillnader mellan skatteskolkare och ordentliga skattebetalare, samt verka kostnadsfördyrande på våra exportvaror. ad b) Vid 1946 års reformering av folkpensioneringen rådde stor tvekan om den allmänna ålderspensioneringen borde göras oberoende av inkomstprövning. Det kan icke vara försvarligt att underlåta att ompröva ställningstagandet, därest en obligatorisk pensionsförsäkring införes. Man frågar sig då av vilka skäl ålderdomsskyddet för exempelvis en arbetare i medellönegrupp skall finansieras med dels folkpensionsavgift, dels statsskatt, dels pensionsförsäkringspremie. Spörsmålet beröres i de särskilda yttranden, som ledamöterna i beredningen h e r r a r Kellgren och Nordenskiöld var för sig avgivit. Den förre h a r därvid av tekniska skäl avvisat tanken på att konstruera försäkringssystemet för löntagare på ett sådant sätt att bottenpensionerna, d. v. s. folkpensionerna, erbjuda en slags garantistandard att utgå endast i de fall då tjänstepensionen skulle understiga

119 denna standard, medan den senare förklarat sig förutsätta, att finansieringsfrågorna erhålla en tillfredsställande lösning vid folkpensioneringens utbyggnad. Härmed har denne ledamot avsett, att de direkt över den statliga budgeten finansierade kostnaderna skulle hållas så låga som möjligt. Överståthållarämbetet har svårt föreställa sig, att det skulle vara tekniskt ogörligt att konstruera ålderdomsskyddet enligt följande linjer: Den obligatoriska pensionsförsäkringen omfattar alla inkomsttagare i enlighet med Åkessons förslag och uttagningskvoten för premierna anpassas på ett sådant sätt, att en tillfredsställande pensionsnivå erhålles. Folkpensionsavgifterna slopas och en helt skattefinansierad folkpension å 2 700 kr. — motsvarande det av pensionsutredningen föreslagna beloppet utan tillägget för ensamstående — utgår till dem, som ej förvärvat pensionsrätt enligt den obligatoriska försäkringen. Till dem vilkas pension ej uppgår till 2 700 kr. utgår fyllnadsbelopp. Om så anses lämpligt, kan rätten till dessa garantipensioner helt eller delvis göras beroende jämväl av avsaknaden av andra inkomster än pension från den allmänna pensionsförsäkringen. Med hänsyn till folkpensionernas betydelse under övergångstiden torde avskaffandet av folkpensionsavgifterna lämpligen kunna ske successivt i takt med försäkringspremiernas höjning. Fondbildningen, överståthållarämbetet vill icke bestrida behovet från samhällsekonomisk synpunkt av en fondbildning under övergångstiden. Däremot anser sig ämbetet sakna förutsättningar att ha någon bestämd mening om hur stor fonden lämpligen bör bliva. Det synes dock som om det för bemästrandet av de inflatoriska krafterna funnes anledning att av olika alternativ stanna för det som snabbt leder till en förhållandevis stor fondbildning; även från denna synpunkt bör ett inlemmande av företagarna i pensionssystemet utgöra en fördel. Överståthållarämbetet kan dock icke underlåta att framhålla, att för de arbetsgivare, som redan löst pensioneringsfrågan för sina anställda och därvid valt att utan fondering utbetala pensionerna ur de löpande inkomsterna, kommer skyldigheten att erlägga premier för att möjliggöra en fondering att medföra en dubbel belastning under övergångstiden. Det nu anförda gäller framförallt staten och kommunerna. Förslaget om fondbildning, sådant det utformats i obligatoriet, leder emellertid till en ytterligt stark maktkoncentration hos fondstyrelsen. Trots att försäkringen endast skulle omfatta löntagarna, skulle fonden 1990 uppgå till, enligt det lägsta alternativet 30 miljarder kr. och enligt det högsta alternativet 69 miljarder kr. Det förutsattes att via förefintliga kreditinrättningar utlåning av dessa medel skall ske till näringslivet. Detta torde i realiteten innebära, att fondstyrelsen får inflytande på urvalet av låntagare. Någon garanti för att detta inflytande utnyttjas endast efter strikt affärsmässiga grunder finnes icke, och med hänsyn till fondens dominerande ställning på kapitalmarknaden kan vägran av lån av fondmedel vara liktydig med total kreditstrypning och därmed också innebära omöjliggörande av ett företags fortsatta existens. Till bilden hör också, att skyldigheten att betala arbetsgivareavgifter torde försvåra självfinansiering av företagens investeringar, överståthållarämbetet ställer sig icke principiellt avvisande till ett ökat statligt inflytande över kapitalmarknaden men tror, att det skulle vara till men för kapitalförsörjningen, om staten erhölle möjlighet att dirigera kreditmarknaden i den utsträckning, som förfogandet över fonden gave tillfälle till. I stället bör den ledande principen i fråga om fondmedlens placering vara att arbetsgivarna, med undantag för dem som endast ha ett ringa antal arbetare, få mot revers låta avgifterna innestå hos företaget. Huruvida detta skall ordnas på det sätt som föreslås i avd. IV i betänkandet anser sig överståthållarämbetet icke nu kunna taga ställning till. Överståthållarämbetet vill emellertid under-

120 stryka, att avkall icke får göras på kraven på betryggande säkerhet och tillfredsställande förräntning. De företagare, som icke kunna tillgodose dessa krav, måste avkrävas avgifterna. Med en sådan uppläggning av placeringsfrågan blir sannolikt administrationen av fonden betydligt tyngre, men denna omständighet påverkar icke ställningstagandet för överståthållarämbetet, som icke kan godtaga remitterade förslaget i denna del med dess för vårt ekonomiska liv mycket vittgående konsekvenser. Pensionsnivån. Ehuru pensionsnivån enligt det Åkessonska förslaget var förhållandevis låg, översteg den dock, om folkpensionen medräknas, i de lägsta inkomstlägena den genomsnittliga inkomsten under den aktiva tiden. Företeelsen gjorde sig starkast gällande i fråga om gifta, som båda uppnått pensionsåldern, där »överkompensationen» försvann först vid en genomsnittlig pensionsgivande inkomst av mellan 6 000 och 7 000 kr., vilket med hänsyn till det sätt, varpå ifrågavarande inkomst beräknades, i allmänhet betydde en högre slutinkomst. Pensionens procentuella del av den pensionsgivande inkomsten sjönk därefter, så att den vid en inkomst av 30 000 kr. utgjorde för ogift 42 och för makar, som båda nått pensionsåldern, 46 %. Riktpunkten för det remitterade förslaget är att summan av grundbeloppet av den pensionsberättigades egen folkpension samt tilläggspensionen ej skall underskrida 65 %. För gift pensionsberättigad person, vars make också är berättigad till folkpension, kommer denna kompensationsgrad att överskridas i lönelägen u n d e r 8 000 kr., även om makens folkpension ej medräknas. Om så sker, utgör kompensationsgraden för pensionerade makar, av vilka endast den ene varit löntagare, vid 6 000 kr:s medellön 1 1 5 % och vid 8 000 kr:s medellön 9 9 % . Vid 30 000 k r : s medellön är i motsvarande fall kompensationsgraden 7 4 % . För ensamstående eller gift, som icke har pensionsberättigad make, blir kompensationsgraden respektive 85, 76 och 68 %. Det torde böra uppmärksammas att medellön i senare fallet icke är detsamma som pensionsgivande inkomst i förra fallet utan beräknas på ett för pensionstagaren gynnsammare sätt. Enligt överståthållarämbetets mening är det icke önskvärt att en så hög pensionsnivå som den ovan angivna fastställes. Det bör icke bortses från att pensionärerna i allmänhet äro befriade från de dryga kostnader som sammanhänga med försörjning av barn, att åtskilliga andra utgiftsposter få mindre aktualitet i de högre åldrarna samt att de eljest för pensionärerna betungande sjukdomskostnaderna utjämnats genom den allmänna sjukförsäkringen. Det kan befaras att den generation, som befinner sig i de produktiva åldrarna, då pensioneringen nått fullfunktionsstadiet kommer att finna de föreslagna pensionerna alltför rundh ä n t tillmätta och därav föranledes till en kritisk inställning till pensioneringen som sådan. Det synes därför som om en tillräckligt hög standard skulle tillförsäkras pensionärerna, även om pensionsnivån något sänktes. Förslagsvis kan överståthållarämbetet för egen del förorda den sänkningen av pensionsnivån, att för två makar, som båda uppnått 67 års ålder och av vilka endast mannen varit inkomsttagare, därvid han förvärvat full pensionsrätt, den sammanlagda pensionen ej får understiga 65 % av mannens medelinkomst. Denna princip bör tilllämpas vid den högsta medelinkomsten och graden av kompensation något stiga med lägre medelinkomst. Synpunkter på frivilligalternativen. Av de båda alternativen synes företräde böra lämnas åt det som redovisas i avd. IV av betänkandet. Det andra frivilligalternativet, som framlagts av ledamoten herr Carlsson i ett särskilt yttrande, innebär endast värdebeständighetsgaranti för och i fråga om små inkomsttagare

121 statsbidrag till den allmänna kompletteringsförsäkringen enligt förslaget om en obligatorisk tilläggsförsäkring för löntagare. Hur man än bedömer den praktiska effekten av alternativet i avd. IV, är det tydligt, att effekten blir större än enligt Carlssons alternativ. Denne synes för övrigt knappast ha avsett att i det hänseendet konkurrera med det andra alternativet. I fråga om alternativet i avd. IV får överståthållarämbetet till en början framhålla, att beteckningen frivillig ej är adekvat. Det utmärkande för alternativet kan bättre betecknas genom termen avtalsreglerad (i motsats till författningsreglerad). I övrigt inskränker sig överståthållarämbetet till att framhålla följande huvudsynpunkter. a) En fördel med detta alternativ är att man ej nödgas i systemet infoga löntagargrupper, som anse sig ha sin pensionsfråga ordnad på ett fullt tillfredsställande sätt. Framhållas må att en dylik begränsning i vissa fall även är av betydelse för arbetsgivaren, vilken eljest kan bliva nödsakad att under övergångstiden vidkännas en dubbel belastning för pensionsändamål. b) Frivilligsystemet medger variationer i fråga om både pensionsålder och pensionsnivå. Olikartade förhållanden inom olika branscher skapa ett behov av sådana variationsmöjligheter. Emellertid kunna variationerna i fråga om pensionsnivån vara ett uttryck för att inom vissa branscher pensionen är otillräcklig. Dessutom bör vid jämförelse med obligatoriet beaktas, att detta icke h i n d r a r att exempelvis åren mellan 65 och 67 år åldersskyddas genom en avtalsreglerad pension. c) De olika uppfattningarna om samordningsmöjligheterna enligt de båda systemen finnas redovisade i det av Kellgren avgivna särskilda yttrandet. Ämbetet är för sin del benäget att i detta avseende ansluta sig till Kellgrens uppfattning, förutsatt att det ej blir en stor enhetlighet i fråga om pensionsvillkoren i det avtalsreglerade systemet. Skulle det å andra sidan bli en sådan enhetlighet, försvinner till stor del den anpassbarhet som sagts utmärka detta system. d) Det torde vara missvisande att säga, att man ingenting kan veta om pensioneringens omfattning. Den anslutning till förslaget som skett på ledande arbetsgivarhåll synes utgöra en garanti för att icke något arbetsgivarförbund kommer att vid framtida avtalsförhandlingar intaga någon principiellt avvisande ställning till en pensionering genom arbetsgivaravgifter. Däremot torde det icke vara möjligt att förutsäga, i vilken utsträckning genom arbetsgivarnas medverkan kommer att erhållas pensionsvillkor, som kunna betraktas som någorlunda tillfredsställande. Härför torde få krävas en pensionsnivå, som ej understiger 50 % av medellönen. Men även med antagande att praktiskt taget samtliga kollektivavtalsanställda erhölle en tillfredsställande pension, blir frågan därmed icke löst för de arbetare, som ej ha kollektivavtal. Dessa utgöra enligt uppgifter i betänkandet en tredjedel av hela antalet arbetare. överståthållarämbetets ställningstagande. Ämbetet har i det föregående inskränkt sig till att beröra endast själva ålderspensioneringen. Ej heller i det följande kommer ämbetet att ingå på andra pensionsformer. Överståthållarämbetet är alltjämt av den uppfattningen, att en fullt tillfredsställande lösning av frågan om en förbättrad pensionering icke kan åstadkommas annat än genom en obligatorisk pensionsförsäkring. Endast härigenom synes en tillräcklig pensionsnivå kunna garanteras och försäkringen erhålla en sådan omfattning, att pensionsfrågan löses för det stora flertalet inkomsttagare. Detta sistnämnda önskemål tillgodoses emellertid icke av det förslag till en obligatorisk försäkring, som det remitterade betänkandet innehåller. Även i andra hänseenden har detta förslag givit anledning till erinringar, bl. a. beträffande förhållandet

122 mellan folkpensioneringen och pensionsförsäkringen och de därmed sammanhängande finansieringsfrågorna samt i fråga om förvaltningen av fondmedlen. Vidare h a r ämbetet ansett, att det slutmål beträffande pensionsnivån, som uppställts för en fullt utbyggd försäkring, är väl högt såväl i och för sig som med hänsyn till kommande generations inställning. Beträffande de av ämbetet sålunda framförda erinringarna mot betänkandets förslag om obligatorisk försäkring får ämbetet hänvisa till vad som tidigare anförts i utlåtandet. I enlighet med sin nu redovisade uppfattning tillstyrker ämbetet i första hand, att pensionsfrågan löses genom en obligatorisk pensionsförsäkring, utformad med beaktande av de av ämbetet framställda erinringarna. Då dessa erinringar avse väsentliga spörsmål i samband med införandet av en obligatorisk försäkring, har överståthållarämbetet ansett sig böra överväga huruvida — därest dessa erinringar helt eller delvis skulle lämnas obeaktade — ämbetet kan dels vidhålla sin uppfattning att den obligatoriska linjen är att föredraga framför den avtalsreglcrade, dels ock tillstyrka att pensionsfrågan löses enligt någotdera alternativet. Även om en obligatorisk försäkring begränsas till löntagarna, kan den likväl förutses få en betydligt större omfattning än de frivilliga (avtalsreglerade) försäkringarna. Den innefattar dessutom större garantier för en tillfredsställande pensionsnivå än dessa. Också vid denna begränsning av försäkringens omfattning anser ämbetet den obligatoriska linjen böra föredragas framför den avtalsreglerade. De erinringar ämbetet framställt mot den föreslagna pensionsnivån i obligatoriet tillmäter ämbetet för egen del väsentlig betydelse. Ämbetet är dock, om än med tvekan, berett att förorda den obligatoriska linjen framför den avtalsreglerade, även om den föreslagna pensionsnivån skulle förbli oförändrad. Det återstår då att göra motsvarande avvägning för den händelse ämbetets erinringar beträffande förvaltningen av fondmedlen lämnas obeaktade. Detta skulle alltså innebära, att arbetsgivarna icke skulle erhålla någon författningsenlig rätt att under vissa villkor få ha avgiftsmedlen innestående i företaget; endast i den mån arbetsgivaren i konkurrens med alla andra arbetsgivare, såväl offentliga som enskilda, erhölle lån av fondmedlen, skulle icke alls eller endast i minskad grad inträda den verkan av obligatoriet att kapital droges ur företaget. Med hänsyn till fondmedlens storlek anser ämbetet frågan om deras placering ha en sådan räckvidd, att om denna fråga icke löses på ett sätt som tager hänsyn till näringslivets krav, försiktigheten utan tvekan bjuder att föredraga alternativet med avtalsreglerade pensioner framför den obligatoriska linjen. När det gäller frågan om bottenpensioneringen, kan mellan den obligatoriska och den avtalsreglerade linjen icke göras motsvarande avvägning som ovan företagits med hänsyn till pensioneringens omfattning, pensionsnivån och fondmedelsplaceringen. I fråga om bottenpensioneringen föreligger nämligen ingen skillnad mellan de båda alternativen. I detta fall blir därför frågeställningen, huruvida ämbetet kan tillstyrka ett förslag, på vilket de ovan under punkten 2 anförda sjmpunkterna icke fått röna inverkan. Ämbetets ståndpunkt härutinnan är, att anslutning icke kan ges till att planen för folkpensioneringens utbyggnad fastlåses på ett sätt, som gör ett realiserande av planen reellt bindande för statsmakterna. Även om pensionsförsäkringen nu i detta hänseende utformas i överensstämmelse med betänkandet, bör frågan om folkpensioneringens utbyggnad efter den 1 juli 1958 lämnas öppen och närmare utredning om finansieringen av bottenpensionerna göras i sådan tid, att därpå grundat förslag kan börja till-

123 lämpas år 1960. Endast i den mån så sker, kan ämbetet tillstyrka förslag, som bygga p å ett genomförande av vad som innehålles i avd. II av betänkandet. Vid överståthållarämbetets yttrande har fogats ett yttrande av uppbördsdirektören i Stockholm.

Länsstyrelsen i Stockholms län I sitt utlåtande över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring underströk länsstyrelsen bland annat, att många åldringar och invalider i vårt land vore för sin försörjning helt beroende av folkpensionen. Även om pensionerna efter hand förbättrats, gåve de dock fortfarande endast en nödtorftig bärgning och det hade framstått som ett starkt socialt önskemål, att alla medborgare tillförsäkrades ett tillfredsställande ålders-, invaliditets- och efterlevandeskydd. Behovet av en utvidgad pensionering hade också allmänt omvittnats men de problem det gällde att lösa komplicerades därav, att å ena sidan behovet måste tillgodoses för dem, som inte hade pensionsfrågan ordnad, och å andra sidan måste tillses, att de som redan hade tillfredsställande pension inte komme i sämre läge. Länsstyrelsen framhöll också att en anordning med ett visst grundbelopp för alla och ett tilläggsbelopp för dem, som på grund av tidigare arbetsanställning vore pensionsberättigade, kunde vara möjlig. Det är alltså med tillfredsställelse länsstyrelsen konstaterar den enighet som i det nu framlagda förslaget råder om folkpensionens successiva utbyggnad. Därigenom beredes alla medborgare i samhället ett mera betryggande ekonomiskt grundskydd och reformen kommer att för stora grupper skapa väsentligt förbättrade villkor på ålderns dagar. Såsom mål för höjningen av ålderspensioneringen uppställer beredningen i förslaget ett belopp av 3 600 kr. för ensamstående och 5 400 kr. för två pensionsberättigade makar tillsammans. Även om länsstyrelsen ansluter sig till detta mål och anser förslaget härom vara ägnat att läggas till grund för lagstiftning i ämnet, kan länsstyrelsen icke underlåta framhålla den allvarliga brist i utredningen, som förefinnes därigenom att problemen beträffande samordningen med nuvarande personalpensionering icke blivit lösta. Redan höjningen av pensionsavgifterna innebär en belastning för dem, som redan har sin pensionsfråga ordnad, och den reducering av tjänstepensionen, som nu sker vid sammanträffandefall med folkpensionen hos icke bara stats- och kommunaltjänstemän utan också beträffande vissa industritjänstemän, aktualiserar problem av betydande räckvidd, som borde lösas innan beslut om utbyggnad av bottenpensioneringen fattas. Frågan huruvida den förbättrade folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner är ytterst beroende på de resurser som står till förfogande och i vad mån den aktiva befolkningen vill och kan belastas för att trygga en god försörjning på ålderdomen. Redan en höjd bottenpensionering medför ekonomiska uppoffringar av icke ringa betydelse. Långtidsutredningen har på ett övertygande sätt gjort sannolikt, att utrymmet för mera kostnadskrävande reformer är ganska begränsat under den närmaste framtiden. Länsstyrelsen har tidigare haft anledning framhålla, att det med hänsyn till våra begränsade ekonomiska resurser vore önskvärt med upprättande av ett socialt reformprogram avseende en följd av år. I detta program borde de sociala

124 reformerna upptagas efter angelägenhetsgrad med beaktande av de sannolika resurserna. Länsstyrelsen är icke övertygad om att en så hög pensionsnivå, som i betänkandet åsyftats, vid en dylik prövning framstår som möjlig eller lämplig. Inom beredningen har man haft den uppfattningen, att enbart en reformering av folkpensioneringen inte är tillfyllest för att lösa pensionsfrågan. Länsstyrelsen delar i princip denna uppfattning. Då det gäller spörsmålet hur de pensionsanordningar bör vara beskaffade, som är önskvärda för vissa befolkningsgrupper eller enskilda individer såsom komplettering av förmånerna från folkpensioneringen h a r olika meningar yppats inom beredningen. Två huvudalternativ har framlagts. I det ena har förordats att inom folkpensioneringens ram anordnas en obligatorisk tilläggspensionering för löntagarnas del samt dessutom en mera begränsad, kompletterande pensionering av frivillig natur. Det andra huvudalternativet innefattar ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen huvudsakligen genom kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner. Dessa båda alternativ har betecknats »obligatoriet» respektive »frivilliglinjen». Länsstyrelsen föredrager för sin del att benämna dem »lagalternativet» respektive »avtalsalternativet». Vilket av de båda huvudalternativen som än väljes för en påbyggnad av folkpensioneringen bör man enligt länsstyrelsens uppfattning alltid ha för ögonen att en fortsatt snabb framstegstakt i produktionen måste säkras och att näringslivet icke berövas möjligheter till erforderliga investeringar. Det bör också ihågkommas att det måste bli fråga om en betydande belastning för alla i produktiv ålder både om tilläggspensionen ordnas genom lagstiftning och om densamma genomföres genom avtal på arbetsmarknaden. Ett studium av de båda huvudalternativen ger vid handen att båda har sina föroch nackdelar. Avtalsalternativets nackdelar synes enligt länsstyrelsens mening huvudsakligen vara dess löslighet i konstruktionen och att risk förefinnes att grupper av medborgare kan ställas utanför. Vidare kan detsamma i tillämpningen leda till skiftande resultat som icke framstår som påkallade av särskilda förhållanden. Å andra sidan får detta alternativ anses ha icke obetydliga fördelar genom sin större smidighet och möjlighet till anpassning av lägre pensionsålder för vissa grupper som är utsatta för stark förslitning i arbetet. Alternativet erbjuder också möjlighet att lämpa pensionsnivån efter olika gruppers ekonomiska läge. Lågavlönade kan sålunda tänkas föredraga en löneökning och i stället nöja sig med ett reducerat åldersskydd. Avtalsalternativet synes vidare föranleda mindre problem än lagalternativet beträffande samordningen med nuvarande personalpensionering. Det h a r också ur principiell synpunkt med visst fog gjorts gällande, att statens uppgift bör begränsas till att skapa en acceptabel grundpension och att det sedan borde ankomma på medborgarna att genom kollektivavtal eller individuella åtgärder sörja för en påbyggnad av åldersskyddet. Lagalternativet åter karakteriseras av en stelhet i systemet. Pensionsåldern fixeras till 67 år, ehuru pensionsbehov föreligger för vissa grupper dessförinnan. Genom den höga pensionsnivån med därav följande avgifter minskas avsevärt möjligheterna till lönelyftning (jfr långtidsutredningen) och följaktligen också möjligheterna att tillgodose individuella behov under den aktiva arbetsperioden. Utrymmet för andra angelägna kostnadskrävande reformer torde under åtskilliga år bli mycket knappt. Den väldiga anhopning av kapital, som ligger i den tilltänkta pensionsfonden i statens hand, är ägnad att väcka betänkligheter. Lagalternativet innebär en enhetlig garanterad ordning, vilket i stort sett måste anses utgöra en fördel. Ur administrativ och teknisk synpunkt måste detta system

125 också medföra avgjorda fördelar och verka kostnadsbesparande. Vidare underlättar onekligen en pensionering efter enhetliga grunder övergång från en anställning till en annan och möjliggör alltså en omställning av arbetskraft utan att pcnsionsförhållandena påverkas. Vid vägande av de olika alternativen mot varandra har länsstyrelsen, ehuru med viss tvekan, funnit att en linje efter enhetlig garanterad ordning är att föredraga. Därav följer emellertid icke, att länsstyrelsen är beredd att utan jämkningar acceptera lagalternativet så som det utformats i förslaget. Länsstyrelsen har övervägt, huruvida inte en kompromisslösning mellan de båda huvudalternativen vore möjlig. Närmast till hands ligger härvid frågan om inte en uppmjukning av stelheten i systemet enligt lagalternativet kan ske och en minskning av fondkapitalet kan åvägabringas. Möjligen torde en uppmjukning kunna åstadkommas på så sätt att överenskommelse branschvis mellan arbetsgivare och arbetstagare medgåves i fråga om pensionsålder och pensionsbelopp. Finnes ett gemensamt önskemål i detta avseende föreligger väl också en presumtion för behovet av en jämkning. Kan överenskommelse ej träffas, skulle de legala reglerna följaktligen gälla. Emellertid synes ett inordnande i systemet av sådana överenskommelser förenat med tekniska komplikationer av svårlöst natur. En uppmjukning med hänsyn till individuella behov är måhända också i och för sig tänkbar. En löntagare kan finna det för sig förmånligare att avstå från en viss del av sin kommande pension och i stället tillgodose mera aktuella behov. Detta skulle möjligen kunna ordnas så att man införde en rätt till återuttag av viss andel i fondbildningen för att finansiera exempelvis förvärv av eget hem eller att viss reducering av avgifter till tilläggspensioneringen skedde under den familjeuppbyggande arbetsperioden. Emellertid torde ett sådant system förmodligen bli än mera svårlöst än en uppmjukning genom branschöverenskommelser. Det förefaller föga sannolikt att denna väg är framkomlig. Denna svårighet torde i allt väsentligt föreligga även i fråga om avtalsalternativet. Oavsett om jämkningar av nyss antydd art är möjliga att genomföra, anser länsstyrelsen att man tills vidare ur såväl statsfinansiella som allmänt medborgerliga synpunkter bör stanna vid en något lägre pensionsnivå än den ifrågasatta, förslagsvis till 55—60 % i de fall då 65 % förordats med motsvarande reducering vid lägre medellön. Såsom ovan framhållits är länsstyrelsen nämligen inte övertygad om att en så hög procent för tilläggspensionen som förordats är nödvändig eller ens genomförbar. Länsstyrelsen har härvid beaktat vad långtidsutredningen anfört om den sannolika ekonomiska utvecklingen under den närmaste framtiden. En sänkning av pensionsnivån skulle i viss utsträckning komma att medföra fördelar genom reducering av avgifter med därav följande bättre förutsättningar för gynnsam löneutveckling, ge större möjlighet för löntagarna att tillgodose individuella behov under sin aktiva tid, åstadkomma ökat utrymme för reformer av annat slag och möjliggöra en önskvärd reducering av pensionsfonden. Tanken på en sänkning av pensionsnivån h a r enligt vad som framgår av betänkandet icke varit främmande för beredningen. Den föreslagna pensionsnivån har sålunda berörts av beredningens ordförande i hans i betänkandet införda särskilda yttrande. Han har där framhållit tveksamhet huruvida löntagargrupperna är beredda att i framtiden inskränka sin konsumtion under den aktiva tiden i den utsträckning, som erfordras när ett pensionsskydd av den föreslagna standarden skall genomföras. Länsstyrelsen kan härtill lägga att pensionsnivåns höjd är avhängig icke enbart av individens beredvillighet att inskränka sin konsumtion utan jämväl av de resurser, som står till buds att genomföra denna och andra angelägna reformer.

126 Även beredningens expert Broberg har varit inne på en viss återhållsamhet vid bestämmande av pensionsnivån, då han i sitt yttrande ifrågasätter, om »inte målsättningen i fråga om förmånernas storlek borde begränsas intill dess de ekonomiska förutsättningarna för pensioneringens genomförande kan säkrare bedömas». Han framhåller också att hinder av teknisk natur att framdeles höja pensionsförmånerna inte torde föreligga. Beträffande den fondbildning som föreslagits har — uppenbarligen inte utan fog — stora betänkligheter kommit till synes. Enligt länsstyrelsens uppfattning måste en så stor pensionsfond ha berättigande endast om den anses oundgängligen nödvändig just för att pensionsreformen skall kunna genomföras. Är så inte förhållandet eller har fondens storlek bestämts med hänsyn även till andra synpunkter bör den kunna reduceras. Ur statsfinansiella synpunkter kan exempelvis ett stort kollektivt sparande vara önskvärt för att dämpa inflationstendenser och öka investeringar men detta kan enligt länsstyrelsens mening icke godtagas som motivering för pensionsfondens storlek. Är fonden inte nödvändig ur pensionssynpunkt, får det offentliga sparandet åstadkommas genom andra metoder. Länsstyrelsen är inte övertygad om att en så stor fond erfordras för att säkerställa den tilläggspension, som föreslagits i beredningens betänkande. Sänkes pensionsnivån ökas automatiskt möjligheterna att minska fonden. Genom fondens minskning skulle också frigöras ett betydande kapital, som skulle möjliggöra ökade investeringar i produktionen. Även om en fond av viss storlek erfordras för pensionsreformens genomförande bör det vara en angelägenhet av högsta vikt att en betydande del av fonden ställes till näringslivets förfogande för produktionsfrämjande ändamål. Detta bör i regel ske över de vanliga kreditinrättningarna. Behov förefinnes av en fortgående kraftig upprustning av näringslivet inte minst med hänsyn till konkurrensen med utlandet. Det torde i detta sammanhang böra påpekas önskvärdheten att den skärpning av företagsbeskattningen som skett snarast möjligt blir föremål för omprövning. Även andra effektivitetshindrande åtgärder bör i möjligaste mån avlägsnas. Om alltså länsstyrelsen i nuvarande läge närmast är böjd för att i p r i n c i p godtaga lagalternativet med vissa väsentliga jämkningar, innebär detta inte ett definitivt ställningstagande till problemet. Länsstyrelsen anser nämligen att frågan om tilläggspensioneringen har sådan räckvidd och medför så betydande konsekvenser för varje enskild samhällsmedlem att frågan — trots dess förhållandevis komplicerade natur — bör underställas medborgarna genom folkomröstning. Varje röstberättigad bör innan beslut fattas om en tilläggspensionering få tillfälle att säga sin mening om alternativa förslag. Fördenskull synes en broschyr böra utarbetas och tillställas samtliga röstberättigade. I denna broschyr bör olika förslag fullt objektivt belysas. Skulle det vid en folkomröstning visa sig att en betydande majoritet för det ena eller andra alternativet finnes, bör det vara avgörande för statsmakternas ställningstagande till ärendet. Rörande den tekniska och administrativa organisationen av en tilläggspensionering enligt lagalternativet får länsstyrelsen anföra följande. Enligt förslaget bör det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst tillämpas vid bestämmandet av pensionsgrundande inkomst. Pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd skall dock inte grunda någon rätt till tilläggspension. I vad sålunda förordats har gjorts två modifikationer. Den ena innebär, att till pensionsgrundande inkomst bör räknas till intäkt av jordbruksfastighet vid taxering hänförd ersättning för skogskörslor till den del ersättningen »enligt kollektiv- eller arbetsavtal eller enligt ortens sed anses belöpa p å köraren person-

127 ligen». Den andra modifikationen avser att omkostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen samt för räntor å studielån o. d. skall inräknas i den pensionsgrundande inkomsten. Undantaget att pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd icke skall hänföras till pensionsgrundande inkomst torde icke behöva vålla några svårigheter vid införandet från självdeklarationerna till de föreslagna förteckningarna. Skall viss del av ersättning för skogskörslor vara pensionsgrundande, erfordras emellertid kompletterande uppgifter i självdeklarationen av den skattskyldige: det antal timmar varunder han personligen utfört arbetet i fråga och om den timpenning, vartill en löntagare med samma arbete äger rätt. Även om sådana uppgifter lämnas torde det vara förenat med stora svårigheter att få fram det belopp, som skall grunda rätt till pension. En viss schablonmässig uppskattning kan möjligen tänkas. I förslaget lämnas icke någon lösning på denna fråga och det synes icke möjligt att nu avgöra, om dessa inkomsttagare, som väl i realiteten är att betrakta som självständiga företagare, kan tekniskt inrangeras i systemet. Förslaget om att vid taxering avdragsgilla kostnader för resor till och från arbetsplatsen samt för räntor å studielån skall inräknas i pensionsgrundande inkomst kommer att icke obetydligt försvåra arbetet. Bortsåg man från dessa omkostnader och lät nettoinkomsten av tjänst grunda rätt till pension, skulle det rent av bli möjligt att undvara de särskilda förteckningarna. I så fall skulle vid längdföringen i särskilda kolumner kunna införas pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd för sig och övrig nettoinkomst av tjänst för sig. Med den konstruktion i grova drag som förslaget i övrigt har (man har t. ex. inte samma tjänsteinkomstbegrepp för avgifts- och pensionsberäkningen, vilket inte ansetts föranleda några större betänkligheter) torde ett bortseende från resekostnader och studielåneräntor i förevarande fall innebära så uppenbara fördelar ur teknisk synpunkt, att de synes uppväga nackdelarna. Räntor å studielån skulle också kunna — om dessa anses böra innefattas i pensionsgrundande inkomst — överflyttas och avdragas under inkomst av kapital. Förslaget att själva beräkningen av pensionsgrundande inkomst — utgallring av under- och överåriga och framräkning av det belopp mellan 3 000 och 30 000 kr. som är pensionsgrundande — bör utföras av sjukkassorna, vilka också skulle svara för registreringen av pensionsgrundande inkomster, anser länsstyrelsen välbetänkt. De åtgärder, som enligt förslaget skall åligga de lokala skattemyndigheterna i fråga om övervakning av att arbetsgivarna lämnar uppgifter om anlitad arbetskraft, måste vidtagas dels i början av januari varje år och dels omedelbart efter den 31 januari, då arbetsgivaruppgifterna senast bör ha inkommit. Länsstyrelsen vill erinra om att de ifrågavarande åtgärderna kommer att infalla under en tid, då dessa myndigheter är särskilt arbetstyngda. De lokala skattemyndigheterna föreslås få befogenhet att förelägga försumlig arbetsgivare vid vite att inkomma med arbetsgivaruppgift. Förslaget innehåller emellertid ingenting om vilken myndighet som skall äga behörighet att utdöma förelagt vite. Kompletterande bestämmelse härutinnan är önskvärd, varvid länsstyrelserna närmast torde komma i fråga. Kontrollen av arbetsgivaruppgifterna mot arbetsgivarnas självdeklarationer föreslås skola ske hos de lokala skattemyndigheterna under taxeringsperioden eller i omedelbar anslutning därtill. Såsom skäl härför åberopas att kontrollen ur taxeringssynpunkt inte bör åläggas taxeringsnämnderna och att den nya taxeringsreformen möjliggjort kontroll hos de lokala skattemyndigheterna. Det bör

128 emellertid härvidlag ihågkommas, att under taxeringsperioden inte andra deklarationer än sådana som tillhöra de nya särskilda taxeringsdistrikten är tillgängliga för dessa myndigheter. Skall kontrollen ske under taxeringsperioden, vilket ur de lokala skattemyndigheternas synpunkt är önskvärt, måste särskilda åtgärder vidtagas för att myndigheterna skall få tillgång till samtliga deklarationer inom myndigheternas verksamhetsområden (med undantag av deklarationer för bolag o. d.). Med hänsyn till att beredningen lämnat ett flertal problem av teknisk natur olösta i sitt förslag till en författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen är det nödvändigt, att de omfattande utredningar, som ytterligare erfordras i detta hänseende, igångsättas snarast möjligt. Särskilt gttrande: Landssekreteraren Åkesson anmälde skiljaktig mening under förklaring, att han för sin del icke vore beredd förorda en tvångsvis genomförd tilläggspensionering.

Länsstyrelsen i Uppsala län Det grundläggande pensionsskgddet. Folkpensioneringens uppgift är att garantera ett för alla medborgare lika och tillfredsställande grundskydd för ålderdomsförsörjningen. Härjämte avser folkpensioneringen att tillförsäkra envar ekonomisk hjälp vid förtida arbetsoförmåga ävensom vissa efterlevande förmåner vid dödsfall. Sedan länge har behov förelegat av en förbättring av denna pensionering. Den målsättning som beredningen uppställer för tillgodoseende av detta behov synes i princip kunna godtagas så långt som ekonomiska förutsättningar föreligga för dess genomförande. Såsom väsentliga fördelar hos förslaget framstå sålunda den avsevärda höjningen av förmånsnivån, den långt gående avvecklingen av inkomstprövningen samt den större enhetligheten i fråga om familjepensioneringen. I åtskilliga avseenden ger emellertid förslaget anledning till erinringar. Härutinnan må framhållas följande. Rätt till ålderspension skall liksom nu inträda vid 67 års ålder. Möjlighet till uppskjutet pensionsuttag skall dock i viss utsträckning föreligga. Däremot avvisar beredningen tanken att genomföra en rätt till förtida pensionsuttag. En sådan anordning skulle dock vara ägnad att medföra vissa fördelar. Särskilt gäller detta den stora kategori arbetstagare som pensioneras redan vid 65 års ålder. Frågan härom synes därför böra bli föremål för ytterligare prövning. Spörsmålet om de kommunala bostadstilläggens fortbestånd har beredningen löst på det sättet att hälften av de pensionshöjningar som sker år 1960 och senare skola avräknas på ifrågavarande tillägg. Fråga är om icke beredningen på denna punkt bort gå ett steg längre och låtit de föreslagna höjningarna helt avräknas på bostadstilläggen. Då det enligt beredningens uppfattning framstår såsom önskvärt att nämnda tillägg utan dröjsmål avvecklas synes med de betydande höjningar, som genomföras i pensionsnivån ett lämpligt tillfälle vara inne att åtminstone från och med år 1960 tillämpa en sådan avräkning. I fråga om familjepensioneringen biträder länsstyrelsen experten Brobergs yttrande, att åldern för rätt till barnpensioner och barntillägg sänkes från förordade 19 år till 16 år — vilken sistnämnda ålder nu gäller beträffande allmänna och särskilda barnbidrag — och att i analogi härmed 16-årsåldern hos det yngsta

129 barnet blir avgörande för yngre änkors rätt till änkepension och för rätten till änklingspension. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang erinra om 16-årsålderns betydelse inom barnavårdslagstiftningen samt att enligt förslaget till obligatorisk tilläggspension pensionsavgift skall uttagas å den inkomst av tjänst som uppbäres från och med det år då vederbörande uppnår 16 års ålder. Därest änkepension (engångsbelopp) skall utgå redan vid 36 års ålder ifrågasätter länsstyrelsen om icke denna alltjämt bör vara inkomstprövad. De av beredningen åberopade skälen för utgivande av sådan pension kunna nämligen knappast anses äga full styrka därest man går så långt ner i åldersklasserna som beredningen gjort i sitt förslag. De samordningsproblem som vid ett genomförande av beredningens förslag uppstå mellan folkpensioneringen och annan socialförsäkring respektive redan existerande personalpensionsanordningar har beredningen icke i detalj penetrerat utan huvudsakligen endast diskuterat. Inom området falla dock många och svårlösta problem. Av vikt synes vara att dubbelersättning (överförsäkring) i varje läge undvikes. Sjukförsäkring torde sålunda icke böra utgå i fall då vederbörande har ålderspension. Det kan vidare ifrågasättas huruvida efter de föreslagna höjningarna av ålderspensionen yrkesskadeförsäkring bör utgå samtidigt med sådan pension. I vad angår samordningen med nuvarande personalpensionering vill länsstyrelsen med styrka understryka beredningens uttalande att vid tillämpning av den s. k. bruttometoden någon risk icke behöver föreligga för försämring i jämförelse med nuvarande pensionsvillkor. Några garantier lämnas emellertid icke härför. De betydelsefulla samordningsproblemen ha över huvud taget icke på ett tillfredsställande sätt blivit klarlagda av kommittén. De böra, enligt länsstyrelsens mening, bliva föremål för en ny och grundligare utredning. Vad angår de nya folkpensionsförmånernas finansiering må framhållas att starka skäl onekligen tala för en modifiering av beredningens förslag till kostnadsfördelning. Det kan sålunda ifrågasättas huruvida icke kostnaderna böra i större utsträckning än som föreslagits finansieras genom avgifter. Härigenom skulle man vinna en bättre avvägning mellan prestationer och förmåner, vilket ur psykologisk synpunkt vore till fördel. Vidare skulle inkomsttagarna i mellanskikten, för vilka den föreslagna kostnadsfördelningen verkar synnerligen ofördelaktig, få en viss lättnad. Avgiftsplikten inom det grundläggande pensionsskgddet. Den undre gränsen för uttagande av folkpensionsavgift föreslås höjd från 1 200 kr. till 1 800 kr. Detta har samband med en höjning av deklarationspliktsgränsen från 1 200 kr. till 1 800 kr. En sådan höjning av deklarationspliktsgränsen synes ur taxeringssynpunkt mycket angelägen och har även diskuterats i det betänkande med förslag till nya kommunala ortsavdrag, vilket 1956 års kommunalskatterevision nyligen avlämnat. Med hänsyn till konsekvenserna bland annat för folkpensions- och sjukförsäkringsavgifterna, som en höjning av deklarationspliktsgränsen skulle medföra, avstod dock revisionen från att framlägga något förslag i denna punkt. Länsstyrelsen anser emellertid, att därest en kommunal ortsavdragsreform genomföres i enlighet med det av kommunalskatterevisionen framlagda förslaget, deklarationspliktsgränsen bör höjas till lägst 1 800 kr. och som följd härav, i likhet med beredningen, att en höjning till 1 800 kr. av minimigränsen för erläggande av folkpensionsavgift bör ske. Höjningen skulle medföra en minskning av det debiterade folkpensionsavgiftsbeloppet med ca 10 miljoner. Dock räknar beredningen med att nettominskningen för statsverkets del sannolikt skulle bli betydligt lägre, då en betydande del av de avgifter, som nu påföras avgiftspliktiga i intervallet 1 200—1 800 kr. taxerad inkomst, inte inflyter. Länsstyrelsen anser att detta antagande saknar grund. De folkpensionsavgifter, som påföras dessa 9— 704917

130 lägre inkomsttagare, kunna tvärtom till huvudsaklig del beräknas inflyta. Dessa skattskyldiga utgöras nämligen till största delen av löntagare, som arbetat endast en del av året, och för vilka preliminär A-skatt avdragits av arbetsgivaren. Folkpensionsavgiften uttages sålunda i de flesta fall i form av preliminär skatt. Vidare anser beredningen det önskvärt, att avgiftspliktiga med inkomster understigande existensminimum kunna befrias från pensionsavgift i likhet med vad som gäller i fråga om inkomstskatt. Länsstyrelsen biträder detta önskemål. De av beredningen sålunda ifrågasatta förändringarna i fråga om uttag av folkpensionsavgifter skulle enligt länsstyrelsens förmenande även ur debiterings- och uppbördssynpunkt underlätta berörda myndigheters arbete. Påbgggnad av bottenpensioneringen. De flesta torde vara ense om att åtminstone för löntagarnas del behov föreligger av en påbyggnad av folkpensioneringen. Behovet är emellertid mycket olika för olika kategorier. En del hava redan sina pensionsförhållanden ordnade medan andra helt sakna pension. Inom den förra gruppen äro vidare pensionsvillkoren synnerligen varierande. Med fog kan emellertid göras gällande att möjligheter böra skapas för alla att erhålla en i förhållande till deras arbetsinsats och lönevillkor lämplig och skälig tilläggspension. I betänkandet framläggas icke mindre än tre förslag till lösning av förevarande spörsmål; därjämte framföra enskilda ledamöter av beredningen sina särskilda synpunkter och önskemål. Närmast i blickfältet stå emellertid endast två av förslagen — författningsreglerad påbyggnad av folkpensioneringen (här nedan kallad det obligatoriska systemet) och påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring (här nedan kallad det frivilliga systemet) — och länsstyrelsen begränsar därför sitt yttrande till dessa. Det obligatoriska sgstemet. Mot det obligatoriska systemet kan till en början anföras att pension hittills varit att betrakta såsom intjänad lön och att det därför liksom i fråga om andra anställnings- och lönevillkor synes böra ankomma på arbetsmarknadens parter att reglera de med pensioneringen sammanhängande spörsmålen. Mot nämnda system kan vidare riktas den invändningen att det eliminerar den enskildes möjligheter att själv bestämma huru hans inkomster skall fördelas mellan konsumtion och sparande och, därest han väljer sparande, hur och för vilket ändamål sparandet skall äga rum. För många torde sålunda byggandet av ett eget hem eller öppnandet av en rörelse te sig såsom mera eftersträvansvärda mål än en tilläggspension. Det kan vidare ifrågasättas huruvida icke målsättningen i fråga om förmånernas storlek är väl hög. Såväl det maximala inkomstbeloppet, 30 000 kr., som den procentsats efter vilken pensionerna skola utgå — 65 % av medellönen — förefalla sålunda höga. Det måste anses mycket tveksamt om löntagarna under sin aktiva tid äro villiga att offra så stora andelar av sina inkomster som erfordras för att skapa ett åldersskydd av denna omfattning. Särskilt för familjer med omfattande försörjningsbörda kommer belastningen troligen att bliva för stor. För en begränsning av målsättningen talar vidare att man synes böra erhålla ett säkrare bedömande av de ekonomiska förutsättningarna för pensioneringens genomförande innan man ger denna den föreslagna omfattningen. Mot det obligatoriska systemet kan ytterligare riktas den anmärkningen att det i för stor utsträckning binder kommande generationer. Uttagningskvotcn avses ju att stiga från 3 å 4 % år 1960 till 10 å 12 % år 1970, varefter ytterligare höjningar skola ske i mån av behov. Det får betraktas som synnerligen ovisst huruvida man i en framtid kommer att vara villig att underkasta sig avgifter av denna storleksordning. En uttagningskvot av angiven storlek kommer vidare att för många företagare, vilka arbeta med liten vinstmarginal eller vilkas löne-

131 sättning är beroende av världsmarknadsläget, medföra svårigheter. I den mån avgifterna icke kunna övervältras p å de anställda kunna dessa svårigheter få den omfattningen att de äventyra företagets fortsatta bestånd. Det obligatoriska systemet kommer sannolikt att medföra ett minskat sparande hos de enskilda. I viss utsträckning kommer detta att kompenseras genom den fondbildning, som är avsedd att äga rum inom systemet. För närvarande uppsamlas emellertid en väsentlig del av sparandet hos ett flertal företag — affärsbanker, sparbanker och försäkringsinrättningar — vilka i konkurrens ställa de insamlade medlen till förfogande för näringslivet och andra ändamål. Inom det obligatoriska systemet åter sammanföras avgifterna till en enda fond, vilken efter hand kommer att få en efter svenska förhållanden jättelik omfattning. Uppenbart är att denna fond så småningom kommer att få ett dominerande inflytande över näringslivet. F a r a föreligger vidare för att en sådan fond under vissa politiska eller ekonomiska förhållanden kan komma att utnyttjas för syften, vilka äro helt främmande för det med densamma avsedda ändamålet. Den allmänna folkpensionen avser att garantera en viss minimistandard åt alla medborgare. Tilläggspensionen åter är avsedd att skapa ett komplement till grundpensionen, som är satt i relation till den enskildes arbetsinsatser och löneförhållanden. Åtnjuter vederbörande redan en pension av sistnämnda slag —• vilket är fallet med stats- och kommunalanställda samt stora grupper hos enskilda arbetsgivare anställda arbetstagare — synes behov över huvud taget icke föreligga av en författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. Enligt det obligatoriska systemet skall emellertid alla omfattas jämväl av tilläggspensioneringen. Förslaget går härigenom utöver syftet med en dylik pensionering — att bereda dem som äro i behov därav en ökad ekonomisk trygghet på ålderdomen. Vid det obligatoriska systemet komma att i viss utsträckning möta samma samordningsproblem som vid den allmänna folkpensioneringen. I förhållande till nuvarande personalpensionering komma dock dessa problem att bli än mer accentuerade. Väl är det sagt att de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren inte få försämras genom den obligatoriska tilläggspensioneringens genomförande. Samtidigt utsäges emellertid att uppkommande anpassningsproblem böra lösas förhandlingsvägen av dem som beröras av eller representera existerande pensionsanordningar. Hur dessa förhandlingar skola utfalla, därom kan man förvisso icke för närvarande bilda sig någon mening. Mot det obligatoriska systemet kan slutligen riktas den anmärkningen att detsamma icke möjliggör någon anpassning till löntagarnas olika behov av pension. Främst drabbar denna anmärkning pensionsåldern, vilken bestämts till 67 år. Många löntagare är emellertid i sina tjänsteavtal tillförsäkrade en lägre pensionsålder. F ö r mellantiden fram till 67-årsåldern blir följaktligen dessa löntagare hänvisade att täcka sitt behov genom en särskild pensionering. Detta att det obligatoriska systemet icke möjliggör en anknytning till de för varje område tillämpade pensionsåldrarna utgör en allvarlig brist hos detsamma. Bestämning och registrering av pensionsgrundande inkomst vid det obligatoriska sgstemet. Enligt förslagsställarna till en obligatorisk tilläggsförsäkring skall det civilrättsliga arbetstagarbegreppet vara avgörande vid beräkningen av arbetsgivareavgiften medan det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst skall tillämpas vid bestämmandet av den inkomst som skall vara pensionsgrundande. Det blir sålunda inte samma tjänsteinkomstbegrepp för avgifts- och pensionsberäkningen, vilket icke är tillfredsställande. Därest emellertid inkomstuppgifterna skola hämtas ur deklarationerna, torde annat inkomstbegrepp än det skattemässiga begreppet »inkomst av tjänst» knappast kunna komma i fråga. Förslaget ber ö r även vissa spörsmål, som uppkomma vid bestämmandet av den pensionsgrun-

132 dande inkomsten, nämligen att pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd icke skall medräknas. Däremot skall vissa slag av utgifter, vilka vid taxering få avdragas från intäkt av tjänst, inbegripas i den pensionsgrundande inkomsten, såsom kostnader »för resor mellan bostad och arbetsplats och för räntor å studielån o. d.» (sid. 110). Häremot kan invändas att det är nödvändigt att närmare angiva de utgifter, som uttrycket »o. d.» inrymmer. Ett n ä r m a r e angivande av vad som skall inräknas i den pensionsgrundande inkomsten måste ske för att icke tolkningssvårigheter skola uppstå. Ett exempel: hur skall det nu vid taxeringen införda schablonavdraget å 100 kr. inverka på den pensionsgrundande inkomsten? Detta avdrag kan nämligen avse t. ex. resekostnader till lägre belopp än 100 kr. Spörsmål, som förslaget icke berört, äro huru den pensionsgrundande inkomsten skall beräknas för dem, som taxerats utan att ha avlämnat deklaration och sålunda påförts taxering efter skön samt huruvida ändring i taxeringsnämndernas beslut i fråga om förvärvskällan »inkomst av tjänst» skall påverka bestämmandet av den pensionsgrundande inkomsten. Det föreslås att den ersättning, som jordbrukare uppbära vid skogskörslor åt andra och som belöper på köraren personligen skall vara för honom pensionsgrundande såsom löneinkomst i allmänhet (sid. 110). Något godtagbart sätt för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten för sådana skogskörare h a r icke framlagts, varför länsstyrelsen anser att denna grupp måste ställas utanför en obligatorisk tilläggsförsäkring till dess det genom utredning blir avgjort, hur dessa inkomsttagare tekniskt skall kunna inbegripas i en sådan försäkring. Emot förslaget att ålägga de allmänna sjukkassorna att ombesörja registreringen av de pensionsgrundande inkomsterna synes intet vara att erinra. Däremot ställer sig länsstyrelsen tveksam inför förslaget att ålägga de lokala skattemyndigheterna arbetet med att ur deklarationerna hämta de för beräkning av pensionsgrundande inkomst nödiga uppgifterna. Visserligen anser även länsstyrelsen att dessa myndigheter kunna komma i fråga för denna uppgift, men endast under förutsättning att kvalificerad arbetskraft ställs till deras förfogande. Uppgiften att beräkna den pensionsgrundande inkomsten synes länsstyrelsen så viktig att den icke kan uppdragas åt biträdespersonal. Om dessa arbetsuppgifter åläggas de lokala skattemyndigheterna försenas längdföringsarbetet för taxeringen och därmed också arbetet i prövningsnämnderna. Debitering och uppbörd av arbetsgivaravgift m. m. inom det obligatoriska sgslemet. Förslaget i denna del lämnar en hel del frågor obesvarade i likhet med vad som är fallet i fråga om bestämmandet av pensionsgrundande inkomst. Som exempel kan nämnas att beredningsmajoriteten berör möjligheten att genom vitesföreläggande framtvinga »arbetsgivaruppgifter» från en försumlig arbetsgivare och föreslår att lokal skattemyndighet skall äga rätt att förelägga vitet. Däremot angives ej om förfallet vite skall utdömas och i så fall av vilken myndighet. Lämpligast synes det väl vara att länsstyrelserna utdöma vitet. Vidare kommer det säkert att inträffa att arbetsgivaruppgift trots vitesförelägganden icke avlämnas, och då erfordras särskilda bestämmelser för avgiftsberäkningen, vilka saknas i förslaget. De lokala skattemyndigheterna föreslås i icke så ringa utsträckning skola medverka vid arbetsgivareavgiftens uttagande och detta under sådan tid, som redan nu ur arbetssynpunkt är synnerligen ansträngd. Visserligen bortfaller arbetet med upprättandet av de s. k. arbetsgivareförteckningarna, vilka föreslås skola försvinna, men ändock torde nu berörda myndigheters arbete väsentligt ökas. Som följd härav måste man räkna med att en personalförstärkning blir erforderlig. Rörande bestämning och registrering av den pensionsgrundande inkomsten samt

133 debitering och uppbörd av arbetsgivareavgiften kan sammanfattningsvis framhållas att som synes många problem i förslaget lämnats olösta, varför ytterligare utredningar härom tarvas, därest en tilläggspensionering i likhet med vad beredningsmajoriteten föreslagit skulle komma till stånd. Det frivilliga sgstemet. Det frivilliga systemet är icke i samma utsträckning behäftat med nackdelar. I flera avseenden erbjuder det bestämda fördelar framför det obligatoriska. Främst ligga dessa däri att det frivilliga systemet kan anpassas efter det för varje löntagargrupp föreliggande behovet. Man behöver sålunda icke under detsamma föra in sådana grupper, vilka redan hava sina pensionsförhållanden ordnade. Härigenom undvikes en rad svårbemästrade anpassningsproblem. Det frivilliga systemet ger vidare större garantier för en försäkringsmässig utformning och fördelning av avgifterna än ett obligatoriskt, av staten förvaltat system, där politiska synpunkter lätt bli dominerande och förrycka beräkningsgrunderna. Genom den möjlighet som beretts arbetsgivarna att i viss utsträckning fullgöra prcmielikviden genom överlämnande av reverser å premiebeloppen komma vidare betydande kapitalbelopp att kvarstå i företagen. Därigenom kunna dessa belopp vid behov disponeras för rationaliseringar och utvidgningar. Slutligen torde fondmedlens placering på flera händer och deras förvaltning av enskilda inrättningar skapa ökade garantier för att medlen komma näringslivet tillgodo och erhålla en affärsmässig placering. Förslaget ger emellertid även anledning till vissa erinringar. Åtskilliga spörsmål behöva sålunda ytterligare penetreras eller bli föremål för nya överväganden. Ett av dessa är beräkningen av pensionens storlek. Det föreslagna systemet, enligt vilket samtliga pensionsgrundande år läggas till grund för bestämmande av pensionens storlek, synes sålunda åtminstone för tjänstemannakåren — inom vilken man som regel har att räkna med en stigande lön fram till pensionsåldern — ge en alltför låg pension i förhållande till slutlönen. Frågan om pensionernas värdebeständighet synes vidare icke ha penetrerats i sådan omfattning att man med erforderlig säkerhet kan bedöma huruvida systemet i detta avseende är tillfredsställande. Förslaget att arbetsgivare under vissa förutsättningar skall äga verkställa inbetalning av försäkringspremierna genom att överlämna en revers på det belopp, som premierna överstiga 2 000 kr., torde medföra vissa risker för förluster. Till stöd för denna sin uppfattning kan länsstyrelsen peka på den försumlighet som åtskilliga arbetsgivare låtit komma sig till last i fråga om inbetalning av innehållen preliminärskatt och de i samband därmed för statsverkets del årligen uppkomna förlusterna. Slutligen må framhållas att systemets effektivitet och kostnad i sista hand bli beroende på den omfattning i vilken systemet kommer att vinna anslutning. Härom kan man för närvarande icke yttra sig med säkerhet. Sammanfattning. Avgörande vid en slutlig bedömning av allmänna pensionsberedningens vittsyftande förslag är emellertid icke den ena eller andra detaljen vid förslagets utformande utan den samhällsekonomiska aspekten. Förslaget avser å ena sidan att överflytta de inom samhället tillgängliga »inkomsterna» — vilkas storlek alltid måste bliva beroende av produktionen inom detsamma — från vissa samhällsklasser till andra. Denna fråga blir till sist ett politiskt spörsmål, och skall icke här närmare beröras. Det bör kanske dock framhållas, att vissa grupper inom den så kallade medelklassen även i detta fall komma i en mindre gynnsam ställning. Förslaget avser å andra sidan att överflytta inkomster från de ännu arbetande till de äldre och mindre produktiva åldersgrupperna. Det åsyftar en minskning av lönen till förmån för den uppskjutna lön, som kallas pension. Att objektivt och generellt avgöra, hur långt detta kan vara riktigt, är icke möjligt. Mot ålder-

134 domens krav på tryggad ekonomi stå de produktiva gruppernas behov att få sin del av den möjliga standardförbättringen och att få sin chans att giva en ny generation en god uppfostran och utbildning. Och dessa grupper äro kanske icke alltid betjänta av att avstå de förmåner, som de kunna vinna i nuet, till en viss ålderdom, då de kanske icke behöva dem eller icke kunna bruka dem (bil, utlandsresor m. m.). Säkert är blott, att pensionsberedningens förslag innebär en betydande omfördelning av inkomster från de aktiva till de mera passiva grupperna inom samhället. Att detta i en viss utsträckning är möjligt och riktigt, vill länsstyrelsen icke bestrida. Om det skall bliva möjligt att bereda vårt lands åldringar en värdebeständig pension av den storleksordning, som pensionsberedningen räknar med, är m i n d r e beroende av de lagliga garantier, som statsmakterna det ena eller det andra året besluta, än av samhällets ekonomiska resurser vid varje särskild tidpunkt. Vår generation har alltför många erfarenheter — från olika delar av världen — av penningvärdets obeständighet för att våga bestämt räkna med att folkpensionernas huvudförmåner i det långa loppet skola kunna förbli värdebeständiga. De måste till sist alltid bliva beroende av den nationella produktionen och — i ett exportland som vårt — av möjligheterna att till tillfredsställande priser sälja delar därav till främmande länder. Det är icke obekant, att både inhemska och importerade inflationer kunna spela en avgörande roll. Pensionärerna få genom sina ökade inkomster möjligheter att öka sin konsumtion; att detta skall kunna bliva fallet är väl närmast den föreslagna reformens syfte. De produktiva grupperna kunna frestas att räkna med att de ha sin ålderdom tryggad, och därför också försumma det sparande, som hittills så ofta lagt grunden för en tryggad ålderdom. En dylik, inom både de aktiva och de m i n d r e aktiva grupperna stegrad efterfrågan leder lätt, om produktionen icke i motsvar a n d e grad ökas, till en fortgående inflation, särskilt om både löner och pensioner i verkligheten äro mer eller mindre indexbundna. Att i ett instabilt ekonomiskt läge, där de inflationsdrivande krafterna fortfarande äro starka, binda sig för framtiden för ett system med höga obligatoriska och indexreglerade pensioner, synes knappast välbetänkt. Skulle denna förbättring av pensionerna uppnås på bekostnad av företagssparandet och de produktiva investeringarna, blir läget allvarligt. Innan statsmakterna binda sig för något av de förslag, som föreligga i allmänna pensionsberedningens betänkande måste åtskilliga samhällsekonomiska frågor få en mera djupgående penetration än den som kommittérade presterat. Detta är så mycket mera angeläget, som 1955 års långtidsutrednings betänkande (SOU 1956:53) visar, att utrymmet för en ökning av den privata konsumtionen kommer att bliva snävt begränsat under den närmaste framtiden. Länsstyrelsen finner de invändningar som kunna riktas mot det obligatoriska systemet så allvarliga att länsstyrelsen icke kan förorda dess genomförande. Det frivilliga systemet synes erbjuda större fördelar. Även inom detta system kvarstå emellertid många spörsmål, som kräva ytterligare överväganden. Under hänvisning härtill får länsstyrelsen förorda att det framlagda förslaget till frivillig pensionsförsäkring lägges till grund för en påbyggnad av folkpensioneringen sedan detsamma överarbetats och utformats i detalj. Vid länsstyrelsens i Uppsala län yttrande har fogats yttranden av pensionsnämnderna i Uppsala, Enköpings, Tierps köpings, Bälinge och Vendels södra pensionsdistrikt.

135 Länsstyrelsen i Södermanlands län Folkpensioneringen I sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring ifrågasatte länsstyrelsen bl. a., om det icke vore möjligt att lösa pensionsfrågan genom en allmän påbyggnad av den allmänna folkpensionen, och föreslog, att denna fråga på nytt borde övervägas i anslutning till från remissinstanserna inkomna yttranden över betänkandet. De sakkunniga inom allmänna pensionsberedningen ha nu också enhälligt föreslagit en successiv kraftig höjning av folkpensionen, vilken 1968 skulle nå föreslagen storlek, nämligen 3 600 kr. för ensamstående och 5 400 kr. för makar. Avgifterna till folkpensioneringen föreslås även höjda från 2,5 % av den taxerade inkomsten till 5 % eller möjligen 6 % härå. Länsstyrelsen instämmer helt i uppfattningen, att det är synnerligen önskvärt att genom en kraftig höjning av den allmänna folkpensionen bereda vårt folk ökad ekonomisk trygghet p å ålderdomen. Härom synes också gälla en ganska allmän uppfattning. Den omständigheten, att de olika politiska riktningarna genom sina representanter i pensionsberedningen enhälligt biträtt det framlagda förslaget härutinnan befriar emellertid givetvis icke de granskande myndigheterna från skyldigheten att söka bilda sig en egen uppfattning i frågan. Härvidlag vill då denna länsstyrelse uttala sin tvekan, huruvida det kan vara riktigt att i dagens läge binda sig för så stora utgifter, så väl för de enskilda som skattevägen, som skulle bli följden av beredningens förslag i fråga om grundpensionernas storlek. Någon avvägning mellan det i och för sig önskvärda och det ur olika synpunkter lämpliga och möjliga därvidlag synes ej ha föregått detta förslag. Vid en sådan ! avvägning borde ha undersökts förslagets inverkan på annat sparande och på möjligheten att jämsides härmed genomföra andra angelägna reformer. Enligt länsstyrelsens mening förtjänar det sålunda bl. a. att noga övervägas, om icke större gagn skulle beredas de gamla genom något mindre pensioner men i stället sådan utbyggnad av vårdresurser, vårdstandard och reaktiveringsarbete, som måste få mindre utrymme i budgeten med tanke på utgifterna för kontantpensioner av den föreslagna storleken. Därvid borde också ha beaktats, att enligt den s. k. långtidsutredningen redan ett genomförande av det aktuella förslaget till arbetstidsförkortning kommer att, trots rationalisering och automatisering, medföra en inkomstminskning i nationalbudgeten på 2 200 miljoner kr. Vidare har från sakkunnigt håll framställts allvarliga erinringar mot de befolkningsprognoscr, som ligga till grund för beredningens förslag, varav också följer osäkerhet, huruvida de ekonomiska beräkningarna komma att hålla. Då härtill kommer ovissheten i fråga om möjligheterna att stabilisera penningvärdet, borde dagsläget enligt länsstyrelsens mening ha lett till en större försiktighet i fråga om bindning vid pensionsåtaganden, som redan enligt beredningens kalkyler också i en nära framtid komma att leda till utgifter av enorm storlek. E h u r u länsstyrelsen i p r i n c i p biträder förslaget om en väsentlig höjning av folkpensionerna, anser länsstyrelsen därför angeläget, att innan pensionsbeloppen och därmed utgiftsnivån fastlåses, en förnyad undersökning och avvägning i här berörda avseenden äger rum. För ett uppskov måste också tala, att det tydligen är önskvärt att samtidigt kunna taga ståndpunkt till invalidpensioneringen, som ju icke innefattas i beredningens förslag. Givetvis vore det också önskvärt för bedömandet att samtidigt se förslaget utformat i lagtext. För den händelse emellertid förslaget i denna del skulle anses böra redan nu

136 komma till utförande, vill länsstyrelsen beträffande dess utformning framhålla följande. Det har från olika håll påpekats, att förslaget innebär ett tillskapande av särskilda förmåner för den nuvarande medelåldern, på bekostnad av de yngre inkomsttagarna. Olägenheten härav skulle minskas, om pensionsavgifterna redan från början bringas upp till den nivå, som de i framtiden anses böra ha. Eljest få de beslutande och opinionen i dagens läge lätt en felaktig uppfattning om priset för den ifrågavarande reformen. I samband med det anförda står, att det enligt länsstyrelsens uppfattning bör övervägas att redan vid reformens genomförande slopa inkomstprövningen i folkpensioneringen. Därmed skulle ett mycket väsentligt hinder för ålderdomssparande och för en tillfredsställande pensionering genom arbetsgivare undanröjas. Likaså anser länsstyrelsen, att en reformering av folkpensionerna bleve förfelad, i samma mån som de kommunala bostadstilläggen i deras nuvarande utformning skulle kvarstå. Att även grundpensionerna skulle garanteras bli värdebeständiga är givetvis, med de ovissa utsikterna för den nuvarande ekonomiska politiken, välbetänkt. Det föreslagna systemet härför är emellertid ägnat att väcka erinringar. De behov, som pensionen är avsedd att täcka, äro nämligen i många stycken så olika den behovsgradering, som ligger till grund för konsumentprisindex, att det icke kan vara riktigt att helt följa denna index. Antingen bör därför ett särskilt pensionsindex utarbetas eller också böra pensionerna följa endast viss del av konsumentprisindex. Beredningens förslag om rätt att uppskjuta uttagandet av ålderspensionen vill länsstyrelsen i princip biträda. Det synes dock onödigt att begränsa uppskovsrätten till 72 års ålder. Det måste vara ett allmänt samhälleligt såväl som enskilt intresse att de arbetsföra, oavsett ålder, i mån av förmåga deltaga i samhällsarbetet. Förslaget icke blott bibehåller pensionsreduktionen för äkta makar, d. v. s. vad som från motsatt utgångspunkt kallas »enslingstillägget», utan gör den större, även proportionellt sett. Förslagets höjning av pensionen för ensam person utöver halva beloppet av pensionen för makar beräknas i slutet av 1960-talet kosta icke mindre än cirka 600 miljoner kr. årligen. Det kan ifrågasättas om icke detta belopp, som måste komma att utgå på ett sätt, som icke kan i behovsavseende rättvist regleras, kunde inbesparas eller bättre användas till en höjning av pensionernas grundbelopp. Därmed skulle också de svårigheter bortfalla, som i praktiken måste bli förenade med avgränsningen av änklingspensionen enligt beredningens förslag. Under alla förhållanden synes anledning saknas till den föreslagna höjningen av »enslingstillägget» från nuvarande 25 % av grundpensionen till 33 % därav. Redan vid en återgång till 25 % skulle cirka 150 miljoner kr. sparas per år. Av ekonomiska skäl synes det också böra övervägas att något skjuta på tidpunkten för det nya pensionssystemets trädande i full kraft. Därmed skulle ju också vinnas, att något flera av de höjda årsavgifterna komma att ha erlagts av dem, som helt få åtnjuta den högre pensionen. Utredningen förordar, att barnpensioner och barntillägg skola utgå, till dess barnet fyllt 19 år. Samma åldersgräns bör enligt beredningen gälla för barn, då fråga är om änkepension. Länsstyrelsen, som i och för sig icke h a r något att erinra emot att behovsprövningen i fråga om änkepensionen borttages, finner sig icke kunna tillstyrka den sålunda föreslagna höjningen av åldersgränsen för barn till 19 år. Då flertalet ungdomar torde börja förvärvsarbete före 19 års ålder och då civilrättsligt fastställda underhållsbidrag oftast utgå längst intill dess barnet

137 uppnått 18 års ålder, synes det icke motiverat att räkna med en högre åldersgräns i folkpensionshänseende. Därest ungdomarna önska vidare utbilda sig efter förslagsvis 16 eller 17 års ålder, böra de i stället ha möjlighet till särskilda studiebidrag. Tilläggspensioneringen Vad här efter angår vad beredningens förslag innehåller angående tilläggspensioner för löntagare, vill länsstyrelsen först helt allmänt framhålla, att det är högst önskvärt att därvidlag snabbt nå fram till en lösning, men att redan den omständigheten, att utredningsmännen gått fram på tre vitt skilda linjer tyvärr måste göra det ytterligt svårt för remissmyndigheterna att inom den knappt tillmätta remisstiden taga ståndpunkt i en fråga, där sakkunskapen går så helt isär. Svårigheten ökas givetvis genom att samtliga förslag i betänkandet äro ganska diffust och oklart, delvis rent av skissartat, upplagda i dessa delar. Den granskningav de olika alternativen, som länsstyrelsen haft tillfälle ägna desamma, har emellertid givit länsstyrelsen den bestämda uppfattningen, att så allvarliga erinringar kunna riktas mot dem alla, att intet av dem nu kan tillstyrkas. Samtidigt har remisstidens knapphet gjort att länsstyrelsen funnit sig icke kunna framlägga några på överväganden av erforderlig noggrannhet grundade egna förslag. Det bör enligt länsstyrelsens uppfattning ankomma på Kungl. Maj:t att på grundval av utredningen och vad som framkommit i anledning av denna skyndsamt föranstalta om en överarbetning, i syfte att nå fram till en lösning, som kan vinna mera allmän anslutning både av sakkunskapen och av de intresserade medborgargrupperna. Beträffande de erinringar mot förslagen, som länsstyrelsen sålunda åsyftar, vill länsstyrelsen först hänvisa till sitt yttrande över det s. k. Åkessonska förslaget; mycket av vad länsstyrelsen däremot anförde äger fullt ut sin giltighet även i detta sammanhang. Länsstyrelsen åsyftar bl. a. sina uttalanden om tvångsanslutning av grupper med redan ordnad pension, om för stor generositet mot den nuvarande medelåldern, om behovet av längre övergångstid, om inverkan på det privata sparandet etc. Därutöver vill länsstyrelsen till belysande av sin ovan tillkännagivna inställning anföra följande. Vad först angår det obligatoriska systemet, anses detta av beredningens majoritet äga företräde genom framförallt rättssäkerheten och gencraliteten. I fråga om rättssäkerheten är det väl emellertid så, att individuellt efter avtal erlagda avgifter bereda större trygghet än vad som inbetalas till statskassan på grund av lagstiftningstvång. Erfarenheter från andra håll kunna därvidlag utgöra varnande exempel. När beredningens majoritet förklarar, att värdesäkringen i pensionssystemet icke bör utesluta möjligheten, att statsmakterna under krisartade förhållanden företaga jämkningar i pensionslagstiftningen och när detta säges även om en frivillig försäkring, uttrycker den en betänklig ringaktning för beståndet av rättsligen träffade avtal. Det kan för övrigt rent principiellt icke anses vara en statens uppgift att för endast en grupp i samhället, nämligen löntagarna, tvångsvis genomföra en sparplikt, som ej skulle gälla för andra medborgare. Ty utredningen inser givetvis, att försäkringen i sista h a n d får betalas genom tvångssparande av de försäkrade, ehuru systemet med avgiftsbetalning genom arbetsgivarna kanske i den allmänna uppfattningen kan undanskymma detta faktum. Det är väl för övrigt missvisande att här som så ofta eljest åberopa likställigheten eller den s. k. rättvisan olika medborgargrupper emellan; när det numera allmänt erkännes, att pensionen är

138 en uppskjuten lön, måste ju bristen på pensionsrätt för vissa grupper, samtidigt som kontantlönen allmänt stigit i en grad, som på ett glädjande sätt höjt levnadsstandarden, ha berott på att man föredragit att taga ut möjliga löneökningar i form av höjning av kontantlönen. Att denna i allmänhet har nått en sådan höjd, att man mångenstädes nu ser annorlunda på detta val i fråga om ökat utbyte av arbetet, kan enligt länsstyrelsens mening icke utgöra anledning att genom lagstiftning påtvinga denna åskådning på dem, som eventuellt föredraga att alltjämt taga ut förbättringarna i form av höjd kontantlön. Att genom det obligatoriska systemet alla löntagare bli tilläggsförsäkrade är givetvis en stor fördel. Denna kan dock icke vara avgörande, vid det förhållandet att andra medborgargrupper, framförallt kanske hemmahustrurna, ändå skulle komma att stå utanför. Det borde för övrigt icke vara omöjligt att, i viss analogi med den obligatoriska olycksfallsförsäkringen, ordna så att även med ett frivilligt system, varje löntagare skulle ha möjlighet att genom arbetsgivaren tillförsäkra sig tilläggspension till viss av lagen fastställd lägsta nivå. Vad beträffar utformningen av det obligatoriska förslaget vill länsstyrelsen vidare framhålla följande: En följd av förslaget skulle bli, att pensionerna för de högre åldersgrupperna till stor del skulle få bekostas av de yngre inkomsttagarna. Särskilt skulle detta drabba dem som redan vid unga år komma upp till en inkomst, som sedan icke väsentligen stegras annat än i samband med en lönelyftning som kommer även de äldre till del. Det förefaller egendomligt, att ett sådant förslag — som länsstyrelsen anser olämpligt och orättvist — kunnat framkomma och stödjas från håll som stå den antydda lönepolitiken nära. Om man avsett att därmed på en omväg åstadkomma en större differentiering i inkomsten för äldre och yngre anställda, måste framhållas, att pensionssystemet dock icke kan uppbyggas för att tjäna ett sådant syfte. Då enligt förslaget en person vid 67 års ålder skall erhålla 65 % av medellönen för de 15 bästa åren och den sålunda uträknade pensionen skall göras värdebeständig, torde detta medföra, att han då får möjlighet till en konsumtion, som han ofta ej kunnat uppnå under sin aktiva tid, och icke under några förhållanden, därest han haft en större familj att draga försorg om. Ett förslag som leder till sådana konsekvenser kan icke anses lämpligt avvägt. Den inkomstutjämning, som följer med ökade inkomster för de äldre åldersklasserna, leder givetvis i och för sig till att en större andel av nationalinkomsten förbrukas för omedelbar konsumtion. Förslagsställarna till den obligatoriska tillläggspensionen förutsätta, att den konsumtionsökande effekten av tilläggspensioneringen skall motverkas genom en betydande fonduppbyggnad under viss övergångstid. Förslagsställarna ha räknat med två alternativa skalor vid uppbyggandet av denna pensionsfond. Enligt det ena alternativet skulle fonden år 1990 beräknas uppgå till 30 miljarder kr. och enligt det andra alternativet till 45 miljarder. Jämför man dessa siffror med sammanlagda utlåningen i rikets samtliga affärsbanker, vilken enligt uppgift vid årsskiftet uppgick till omkring 11 miljarder, inser man lätt vilken stor apparat, som måste erfordras för fondens förvaltning, även om man därvid kommer att begagna sig av redan existerande penning- och kreditinstitut. Risk torde även föreligga, att vid långivning ur fonden andra än ekonomiska synpunkter skulle komma att få spela in, så att kapitalet icke alltid komme att få sin mest lönande användning. Det privata sparandet torde även komma att i hög grad motverkas genom den obligatoriska tilläggsförsäkringen. Frågan hur den obligatoriska tilläggspensioneringen skall k u n n a samordnas med redan existerande pensionsformer synes ej heller hava lösts på ett tillfredsställande sätt. Som länsstyrelsen i sitt tidigare åberopade yttrande över pensions-

139 utredningens betänkande framhållit, förefalla samordningsproblemen vara synnerligen besvärliga att komma till rätta med. I varje fall synas grupper med redan ordnad pensionsförsäkring enligt länsstyrelsens uppfattning icke tvångsvis böra anslutas till pensionssystemet, innan samordningsproblemen för deras del på ett tillfredsställande sätt kunnat lösas. Beträffande härefter det av tre sakkunniga framlagda förslaget till frivillig tilläggspensionering, anser länsstyrelsen det frivilliga systemet vara i organisatoriskt avseende underlägset det obligatoriska. Emellertid finner länsstyrelsen — ur andra synpunkter — mycket tala för frivilliglinjen. Genom premiereservsystemet h a r var och en tillfälle kontrollera den exakta summan som för honom går till pensioner i stället för att i annan ordning sparas eller förbrukas. Jämfört med nuvarande privata pensionsförsäkringssystem har försök gjorts att skapa en viss värdebeständighet. Genom att man i detta system inte tvingar in löntagaregrupper, som redan ha sin pensionsfråga ordnad, undgår man även de besvärliga samordningsproblemen. Som ovan anförts torde också ett på avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare grundat system innebära ett större mått av rättssäkerhet än den obligatoriska tvångsförsäkringen. Emellertid r ä k n a r man även inom frivilliglinjen med en avsevärd fondering med därav följande olägenheter. Visserligen förutsätter man, att fonderingen skulle kunna i viss mån decentraliseras och fondmedlen komma till användning direkt inom näringslivet. Vare sig en dylik tanke kompletteras med befogenhet för vederbörande arbetsgivare att själv svara för utgivande enligt lagens och avtalets grunder av pension till sina anställda, eller utbetalningen skulle ske genom någon försäkringsanstalt, medför dock de tre sakkunnigas förslag så stora komplikationer ur förvaltningssynpunkt, särskilt när det gäller att trygga den oundgängliga s. k. oantastbarheten, att det är omöjligt att förorda förslaget, förrän det visats i ett utformat förslag hur dessa och andra svårigheter skulle kunna övervinnas i praktiken. Ett skäl även mot det frivilliga systemet i dess föreslagna form är, att också däremot gäller vad förut anförts om överdriven generositet mot den nuvarande medelåldern på bekostnad av de äldre och av den kommande generationen. Vad till sist angår den av riksdagsmannen Georg Carlsson angivna reservationen undviker den på ett tilltalande sätt flera av ovan angivna svårigheter. Emellertid är detta förslag så föga utformat, att länsstyrelsen icke ser någon möjlighet att ansluta sig till detsamma eller ens att förorda att det läggs till grund för den överarbetning av hela frågekomplexet, som länsstyrelsen enligt vad ovan anförts anser oundgängligen erforderlig och därför vill förorda. Vidare har inkommit yttrande av Östergötlands och Södermanlands handelskammare.

Länsstyrelsen i Jönköpings län Allmänt. Vår nuvarande folkpensionering, som syftar till att ge alla medborgare ett grundläggande skydd vid ålderdom, försörjarens dödsfall eller förtida arbetsoförmåga, får anses ha ganska väl svarat mot hittills ställda anspråk. Den allmänna höjning av inkomststandarden, som skett under senare år, har emellertid medfört krav på en bättre standard även på pensionärsstadiet. Under förutsättning av fortsatt fred med en gynnsam ekonomisk utveckling bör utrymme finnas för en dylik förbättring.

140 Det av pensionsberedningen nu förordade systemet för ålderspensionering med en förbättrad folkpension som bottenpension och en därtill anknuten tillläggspension är i flera avseenden att föredraga framför pensionsutredningens båda förslag till allmän pensionsförsäkring. Åtskilliga av de erinringar mot sistnämnda förslag, vilka framförts av länsstyrelsen och av andra remissmyndigheter, har i pensionsberedningens förslag beaktats. I stället för pensionsutredningens två av varandra oberoende obligatoriska pensionssystem föreslås nu ett enda, som bl. a. medför förbättrad pensionering även för exempelvis husmödrar och redan befintliga pensionärer. Å andra sidan skall tilläggspensionen utgå endast till löntagare, varigenom alla sådana småföretagare — icke minst jordbrukare — som föredrar att på annat sätt ordna ålderdomsförsörjningen, lämnas utanför, dock med möjlighet för dem som så önskar att ansluta sig. Det måste emellertid beklagas att andra erinringar mot de tidigare förslagen alltjämt består. Spörsmålet om samordning med bestående pensionssystem är fortfarande olöst. Vidare har beredningen skjutit från sig invalidpensionsfrågan och bl. a. till följd därav ställt samordningen mellan pensioneringen och övriga socialförsäkringar på framtiden. Administrationsproblemen är översiktligt antydda men alls icke lösta. Även om det är möjligt att ändå ta åtminstone preliminär ståndpunkt i huvudfrågan har alla dessa spörsmål stor betydelse för konstruktionen av ett blivande pensionssystem. Ett principbeslut nu måste därför fattas under förbehåll för senare ändringar i utformningen. De samhällsekonomiska verkningarna av det föreslagna systemet blir — vilket av de föreslagna alternativen man än väljer — högst betydande. Ehuru vissa försök gjorts att analysera verkningarna kvarstår stora frågetecken. Den mest betydelsefulla frågan är väl huruvida den framtida produktionsökningen och inkomstutvecklingen kommer att medge utbyggandet av pensionssystemet i den föreslagna takten. Utredningens majoritet framhåller, på tal om tilläggspensioneringen (s. 90), att om de ekonomiska förhållandena skulle bli sådana, att det inte är möjligt att bära pensioner av avsedd storlek och värde, så torde pensionsrätten få begränsas, vilket finansieringssystem som än väljes. Detta är givetvis riktigt och uttalandet måste anses giltigt för pensionssystemet i dess helhet. Vad som nu kan komma att beslutas får därför enligt länsstyrelsens mening karaktären av ett program, som är avsett att genomföras om och i den mån den ekonomiska utvecklingen gör det möjligt. Blir utvecklingen gynnsam kan förbättringar i programmet genomföras, men det bör icke förbises att utvecklingen också kan bli sådan att det ur det allmännas synpunkt blir nödvändigt att programmet försämras. Utbyggnadstakten i fråga om pensioneringen kommer därför i realiteten, vilket utvecklingsprogram som nu än fastställs, att bli beroende av den fortsatta utvecklingen på det ekonomiska området. Oaktat sålunda i många avseenden ovisshet måste råda om möjligheterna att i detalj förverkliga önskemålen om en förbättrad pension synes likväl så mycket stå klart att ett försök bör göras. Länsstyrelsen tillstyrker därför med förut angivna reservationer att förslaget lägges till grund för ett principbeslut. Beträffande valet mellan de olika uppställda alternativen ävensom beträlfande vissa detaljerinringar hänvisas till det följande. Förbättrad folkpensionering. I likhet med beredningen finner länsstyrelsen att möjligheter måste anses föreligga att väsentligt höja folkpensionsnivån. Man saknar dock en närmare analys om folkpensionärernas ekonomiska förhållanden i jämförelse med andra befolkningsgrupper och vilken folkpensionsstandard som på grund härav bör eftersträvas för framtiden. Förslaget saknar härigenom en säker grund. Även om den föreslagna förbättringen av folkpensioneringen kommer att med-

141 föra väsentligt ökade pålagor för den aktiva generationen, är fördelarna med förslaget — i synnerhet höjningen av ålderspensionen — så väsentliga, att länsstyrelsen i huvudsak kan biträda förslaget under förut angiven förutsättning, nämligen att utbyggnaden möjliggöres av den ekonomiska utvecklingen. Om folkpensionen skall övergå till att bli bottenpension i det nya systemet ter det sig naturligt och lämpligt att inkomstprövningen i görligaste mån minskas och att därvid i första hand en avräkning sker mot bostadstilläggen någorlunda i takt med folkpensionens ökning, med reservation dock beträffande bostadstillläggen för det fall att den allmänna hyresnivån skulle undergå någon mer betydande höjning. Inte minst i förenklingssyfte är det angeläget att inkomstprövningen även i övriga delar avvecklas. Denna fråga bör särskilt uppmärksammas vid den blivande utredningen r ö r a n d e invalidpensionerna. I förenklingssyfte bör vidare övervägas att utvidga systemet med engångsbelopp för änkepensioner åtminstone för ytterligare 5 år utöver de föreslagna. Påbyggnad av bottenpensioneringen. Då stora medborgargrupper icke är garanterade någon tjänstepension, är det — även om folkpensioneringen på föreslaget sätt kraftigt förbättras — i hög grad motiverat att söka få till stånd en pensionsordning, som för samtliga befolkningsgrupper medför en pension av önskvärd storlek utöver bottenpensionen. Länsstyrelsen vill inte underlåta att understryka att vare sig man väljer det föreslagna obligatoriet eller en frivillig pensionsförsäkring, så måste en påbyggnad av bottenpensioneringen få mycket stora verkningar i samhällsekonomiskt avseende. Som länsstyrelsen framhållit i sitt utlåtande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring framstår härvid som särskilt betydande effekten på sparande, investering och konsumtion i samhället och därmed på möjligheten av ekonomiskt framåtskridande. Utrymmet för rena löneökningar torde komma att minska starkt som en följd av den planerade reformen. Även konsumtionsutrymmet blir avsevärt förminskat under de närmaste åren. Såväl de enskildas frivilliga sparande som företagssparandet blir sannolikt mindre. Detta kan knappast påverka produktionen och den ekonomiska utvecklingen i positiv riktning. Trots dessa ogynnsamma verkningar av pensionsreformen anser länsstyrelsen att reformen är så angelägen av sociala skäl och ur rättvisesynpunkt att den bör genomföras så snart det är praktiskt möjligt. Vid valet mellan de olika alternativen, obligatoriet och frivilliglinjen, må framhållas att den sistnämnda knappast i högre grad än obligatoriet lämnar rum för ett individuellt fritt val, i det att den »frivilliga» anslutningen i huvudsak förutsattes ske kollektivt. Obligatoriet är i organisatoriskt avseende överlägset frivilliglinjen. Det är också lättare att enligt det förstnämnda konstruera ett system med värdebeständighet och viss standardföljsamhet. Med obligatoriet torde ytterligare höjningar av folkpensionen kunna undvikas. Med frivilligalternativet kan betydande ojämnhet uppstå som både nu och framdeles kommer att uppfattas som en orättvisa och ge anledning till motsättningar och irritation. Vissa arbetstagargrupper får lättare, andra svårare att förhandlingsvägen uppnå tillfredsställande pensionering. Olika lösningar för olika fack kan måhända ge en snedvridning i fördelningen av arbetskraften facken emella, medan däremot ett enhetligt pensionssystem underlättar arbetskraftens naturliga rörlighet. Det blir överhuvud svårt att genom kollektivavtal lösa och reglera pensionsvillkoren. I vart fall kommer avtalsförhandlingarna att kompliceras. Om frivilliglinjen nu väljes, kommer för övrigt sannolikt de uppkommande ojämnheterna och orättvisorna snart att åter aktualisera obligatoriet. På grund av vad sålunda anförts kan länsstyrelsen icke ansluta sig till förslaget

142 om en frivillig påbyggnad av folkpensioneringen utan förordar i stället den obligatoriska linjen. Vad härefter angår administrationen av obligatoriet vill länsstyrelsen kraftigt betona vikten av att alla rimliga förenklingar genomföras. Till en början torde kunna ifrågasättas om det är nödvändigt att registrera pensionsgrundande inkomster ända från 16-års åldern. För det avsedda syftet torde det kunna räcka med att börja vid 25 år eller möjligen ändå senare. Redan härigenom sparas minst 20 % av registreringsarbetet. I den mån hänsyn i särskilda fall måste tagas till tiden före 25 år torde en schablonisering kunna tillgripas. De föreslagna förfaringssätten vid registreringen och vid avgiftspåföring och uppbörd synes i och för sig genomförbara. Därest emellertid den omläggning av skatteuppbörden kommer till stånd, som här i länet försöksvis prövats, torde helt andra förfaringssätt än de föreslagna bli aktuella. Även om det därför kan vara överflödigt att nu deialjgranska förslagen, synes likväl särskilt en punkt böra beröras. I fråga om bokföringen av de pensionsgrundande inkomsterna har föreslagits ett system, som förefaller innebära en viss omgång. Förslaget att sjukkassorna skall sköta bokföringen synes icke motiverat från pensionssystemets synpunkt utan grundas dels på sjukkassornas önskemål om kontroll av placeringen i sjukpenningklass och dels på möjligheten att samtidigt åstadkomma viss taxeringskontroll (s. 112 i betänkandet). Huruvida det första önskemålet är tillräckligt starkt sakligt grundat för att motivera att de pensionsgrundande inkomserna först längdföres och sedan införes på kort i stället för att som vore naturligast föras direkt på kort u n d a n d r a r sig länsstyrelsens bedömande. Vad angår taxeringskontrollen bör sjukkassor eller pensionsmyndigheter icke delta i sådan kontroll i annan ordning än som kan följa av taxeringsförfattningarna. Vidare må framhållas att frågan om vilka slag av inkomster som skall vara pensionsgrundande bör genomarbetas grundligare än som skett. Gränsen mellan de i nuvarande deklarationsformulär upptagna »inkomst av tjänst» och »inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet» är ofta i viss mån flytande. Erfarenhetsmässigt förekommer vidare i det praktiska livet situationer då det är snart sagt omöjligt att avgöra om tjänsteanställning föreligger eller om något slags avtal om leveransprestation, arbetsbeting el. dyl. skall anses vara för handen. Särskilt svårt torde vara att dra en gräns mellan självständiga hantverkare och liknande å ena sidan samt korttidsanställda yrkesarbetare som tar sysselsättning direkt hos en beställare å andra sidan. Beträffande härefter fonderingen samt fondens förvaltning och disposition må här blott allmänt framhållas vikten av att även den lokala kreditförsörjningen tillgodoses och att de ordinära kreditinrättningarna i största möjliga utsträckning får ombesörja utlåningen antingen som ombud för fonden eller helst omedelbart genom att viss kvot av fondens medel utlånas till dessa inrättningar.

Länsstyrelsen i Kronobergs län Allmänna pensionsberedningen har haft till uppgift att granska det förslag till allmän pensionsförsäkring, som pensionsutredningen framlade i sitt slutbetänkande, jämte remissyttrandena däröver samt att med beaktande härav utarbeta förslag till förbättrad pensionering.

143 Beredningens ledamöter ha framlagt ett gemensamt förslag om förbättring av folkpensioneringen. Inom beredningen har enighet rått om att folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner. Beträffade karaktären och formen av tillläggspensioneringen ha olika meningar funnits företrädda inom beredningen. Fyra ledamöter ha föreslagit, att folkpensioneringen utbygges med en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en begränsad frivillig tilläggspensionering för a n d r a förvärvsarbetande. Tre ledamöter ha föreslagit, att ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen kommer till stånd genom försäkringar, som tecknas kollektivt — enligt kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner —• eller individuellt och meddelas av enskild försäkringsinrättning. En ledamot, som icke biträtt något av de nämnda förslagen till tilläggspensionering, h a r förordat att genom statens försorg anordnas en begränsad från individens synpunkt frivillig pensionering till komplettering av folkpensioneringen. Folkpens

ioneringen

Länsstyrelsen hälsar med tillfredsställelse beredningens enhälliga förslag om en väsentlig förbättring av folkpensioneringen. De föreslagna beloppen komma i högre grad än de nuvarande att svara mot de elementära levnadskostnaderna. Genom att höjningen sker etappvis under en följd av år och på grund av att de kommunala bostadstilläggen samtidigt minskas kommer någon avsevärd kostnadsökning icke omedelbart att drabba statsverket och de avgiftspliktiga. Då emellertid den ekonomiska utvecklingen under en så lång tid som tio år framåt är svårbedömbar torde det enligt länsstyrelsens mening kunna ifrågasättas om det är lämpligt att fixera ett program för folkpensionernas höjning ända fram till år 1969. De slutliga kostnaderna för de höjda pensionerna komma att bli synnerligen betydande. Medan totalkostnaderna för folkpensioneringen upptagits för budgetåret 1957—1958 till 2 040 miljoner kr. ha desamma för år 1990 uppskattats till 5 400 miljoner kr. Anledningen till den stora kostnadsökningen är att höjningen av de individuella pensionsbeloppen sker samtidigt som antalet åldringar växer mycket snabbt. Åldringarnas antal ökar inte blott absolut utan även i relation till befolkningen i övrigt. För närvarande finnas i genomsnitt sju personer i åldern 16—66 år för varje person över 67 år. 1970 kommer det att finnas blott fem—sex personer i åldern 16—66 år på varje person över 67 år och 1980 beräknas förhållandet mellan de båda åldersgrupperna ha förskjutits än mer i samma riktning, så att på varje åldring kommer blott fyra—fem personer i aktiv ålder. Denna ogynnsamma befolkningsutveckling manar till försiktighet när det gäller att binda kommande generationer för stora pensionsåtaganden. Osäkerheten om de samhällsekonomiska konsekvenserna av de kraftigt stigande kostnaderna är även en återhållande faktor i upprustningsplanen. Det är ur dessa synpunkter beklagligt att beredningen icke ägnat finansieringsfrågan större uppmärksamhet. Beredningen utgår från att kostnaderna även framdeles komma att bestridas i huvudsak genom pensionsavgifter och allmänna medel. Sättet för finansieringen med statsmedel, särskilt i vad mån indirekt beskattning bör användas, samt hur den aktiva befolkningens genomsnittliga avgifts- och skattetryck kommer att påverkas h a r icke närmare behandlats av pensionsberedningen. En beräknad ökning av statens bidrag till kostnaderna för folkpem. meringen med över en miljard kr. u n d e r den tioårsperiod, som omfattas av de av utredningen föreslagna standardhöjningarna, borde enligt länsstyrelsens mening ha föregåtts av en grundlig utredning om finansieringsvägarna och möjligheterna att utan alltför betungande skatteökning genomföra denna upprustning.

144 Länsstyrelsen hyser den uppfattningen, att kostnaden för de ökade folkpensionerna i väsentligt högre grad än beredningen föreslår bör bestridas medelst höjda folkpensionsavgifter. Härför talar det förhållandet att folkpensionsreformen uppenbarligen avser ett pensionsskydd betydligt bättre än ett av direkta sociala skäl betingat minimiskydd. Angelägenheten av att begränsa statens nettokostnader för pensionsförbättringen är ett annat skäl. Folkpensionsavgifterna böra enligt länsstyrelsens mening höjas så mycket, att statens nettokostnader i nu gällande penningvärde hållas inom en ram av omkring 1 500 miljoner kr. för budgetåret 1968/69, då reformen beräknas bliva fullt genomförd. Länsstyrelsen anser det nämligen lämpligt, att den beräknade ökningen av statens nettokostnader med i runt tal en miljard kr. för nämnda budgetår begränsas till hälften av detta belopp. Man åstadkommer därigenom också ett visst samband mellan avgifter och förmåner, vilket synes lämpligt när det sociala momentet i folkpensioneringen icke blir så framträdande som hittills varit fallet. Länsstyrelsen har i sitt den 17 februari 1956 avgivna yttrande över pensionsutredningens slutliga förslag till allmän pensionsförsäkring framhållit behovet av samordning mellan folkpensionering och annan socialförsäkring. Något förslag till lösning av detta problem har pensionsberedningen icke framlagt utan blott förutsatt att ytterligare undersökningar r ö r a n d e samordningsfrågorna komma till stånd, i första hand beträffande invalidpensioneringcn. Denna underlåtenhet att närmare behandla samordningsproblemen måste enligt länsstyrelsens mening anses som en brist i pensionsberedningens förslag och har till följd att pensionsfrågorna icke fått den allsidiga belysning, som varit önskvärd såsom grund för en lagstiftning i ämnet. Tilläggspensioneringen Länsstyrelsen övergår härefter till att behandla förslagen om påbyggnad av bottenpensioneringen. De båda huvudförslagen, vilka något förenklat kunna benämnas det obligatoriska systemet och det frivilliga systemet, ha såväl förtjänster som svagheter. Det obligatoriska systemet har främst den fördelen att det i lag bestämmes att alla löntagare skola ha rätt till tilläggspension utöver folkpensionen. Tilläggspensionens storlek bygger på den försäkrades medellön under de 15 bästa åren och blir jämförelsevis lätt att beräkna. Samma automatiska indexreglering, som gäller för bottenpensioneringen, skall tillämpas på tilläggspensioneringen, varigenom hela pensionen blir värdebeständig. Gentemot det obligatoriska systemet kan det ur principiell synpunkt anföras, att det synes tveksamt om det är en statlig uppgift att i detalj bestämma hur tilläggspensionen skall utformas. Om pensionen skall betraktas som en del av intjänt lön ligger det närmast till hands att låta pensionens storlek och övriga pensionsvillkor bestämmas på samma sätt som lönen •—• genom förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. Vad beträffar utformningen av det obligatoriska systemet må framhållas, att det lider av en viss stelhet. Det kräver ensartade bestämmelser i fråga om pensionsålder, pensionsnivå och premier. Sålunda saknas möjlighet att erhålla pension före 67 års ålder. Fastlåsningen av den övre gränsen för den pensionsgrundande inkomsten till 30 000 kr. kan leda till otillfredsställande resultat vid stigande standard. Vidare kunna besvärliga samordningsproblem uppstå. Vad angår samordningen med existerande personalpensionering förutsattes, att man icke undantar några löntagarkategorier från den obligatoriska tilläggspensioneringen. Genom denna tvångsanslutning kan det befaras att de grupper, som

145 nu ha pensionsfrågan tillfredsställande ordnad, i det långa loppet få finna sig i försämrade pensionsvillkor, vilka kunna uppställas som förutsättning vid förhandlingar om högre löner. Vad som enligt länsstyrelsens mening väcker de största betänkligheterna mot pensionsberedningens förslag till obligatorisk tilläggspension är den avsevärda fondbildning, som av vissa skäl anses nödvändig trots att obligatorieförslaget bygger på fördelningssystemets princip. Förslaget innebär att sparandet i landet i stor utsträckning kanaliseras till en jättelik pensionsfond över vars användning staten kan få ett avgörande inflytande. Fondens storlek har under vissa förutsättningar beräknats komma att uppgå till 45 miljarder kr. år 1990, vilket innebär att såväl det enskilda sparandet som företagssparandet sannolikt kommer att minskas i mycket hög grad. Därest intet nysparande sker innebär förslaget helt enkelt en överflyttning till den statliga pensionsfonden av medel från de inrättningar, som nu uppsamla sparmedel. Banker och försäkringsföretag bli starkt hämmade i sin verksamhet. Man kan sannolikt räkna med ett ganska snart inträdande avgiftsstopp för stora delar av nuvarande pensionsanordningar. Styrelsen för den statliga fonden får ett avgörande inflytande över landets kapital- och kreditmarknad. Det finnes icke några garantier för att det enskilda näringslivets behov av kapital och krediter kommer att tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Det är i stället sannolikt att statens krav på medel i första hand kommer att tillgodoses. Vid övervägande av ovan anförda synpunkter har länsstyrelsen funnit nackdelarna av det obligatoriska pensionssystemet i dess föreslagna utformning vara så stora, att länsstyrelsen anser sig böra avstyrka detta förslag. Det frivilliga systemet kan karakteriseras som ett premiereservsystem. Det är smidigt och anpassbart samt lämnar frihet åt parterna på arbetsmarknaden att träffa överenskommelser om de pensionsvillkor, som kunna anses lämpligast. Pensionsåldern kan göras variabel, vilket är en förtjänst. Fondbildningen kan även i detta system bli betydande, men det förutsattes möjlighet för arbetsgivarna att långfristigt låna tillbaka de pensionsavgifter de haft att erlägga till pensionsinrättningen. Företagen ha alltså möjlighet till särskilda lån från fonden inom ramen för den insats de själva gjort. Företagens självfinansiering kan följaktligen ske på ett enkelt och smidigt sätt. Bestående försäkringsinrättningar kunna utnyjas. De samhällsekonomiska påfrestningarna torde bli mindre än i det obligatoriska systemet. Farhågorna för att löneförhandlingar skulle komma att kompliceras om även pensionsfrågorna inbegripas anser länsstyrelsen överdrivna. Olägenheterna av det frivilliga systemet är att man icke vet vilken omfattning detta pensionssystem kommer att få och i vilken takt utvecklingen kommer att äga rum. Man kan ej bestämt beräkna pensionernas storlek och omfattningen av den fondbildning, som kommer till stånd inom ramen för detta system. Med lika anslutning och samma pensionsförmåner bör dock fondbildningen totalt sett bli större än inom det obligatoriska systemet. Sparandet skulle alltså påverkas gynnsamt i det frivilliga systemet. Frånvaron av tvång i detta system torde även rent psykologiskt påverka sparviljan fördelaktigt. Länsstj^relsen anser att ovannämnda förslag om frivillig pensionsförsäkring är det lämpligaste av de förslag pensionsberedningen redovisat. Det av en ledamot i pensionsberedningen framlagda förslaget att folkpensioneringen kompletteras med en frivillig tilläggspensionering, maximerad till 3 000 kr. och med av staten garanterad värdebeständighet, anser länsstyrelsen kunna leda till osäkerhet beträffande kostnaderna för statsverket. Detta måste anses otillfredsställande, varför förslaget avstyrkes. För egen del skulle länsstyrelsen vilja förorda en kompromiss mellan de båda huvudförslagen utformad i stort sett i enlighet med följande synpunkter. 10—704917

146 Såsom länsstyrelsen framhållit i sitt yttrande över pensionsutredningens år 1955 avgivna betänkande är det angeläget att bereda alla medborgare i vårt land en tryggad ålderdomsförsörjning. Detta mål kan icke uppnås enbart genom en höjning av folkpensionerna. Tilläggspensioner böra finnas ej blott för vissa löntagargrupper utan för så många medborgare som möjligt. Rätten till tilläggspension för varje löntagare jämte skyldighet för varje arbetsgivare att medverka till att de anställda erhålla skälig pension bör fastställas genom lagstiftning. Möjligen kunna därvid även vissa minimibestämmelser fastställas. I alla arbetsavtal som ingås efter en viss tidpunkt, böra finnas intagna bestämmelser om pension för arbetstagarna. Pensionens höjd, pensionsavgifter och andra pensionsvillkor böra däremot bestämmas efter förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. Det ovan angivna frivilliga systemet skulle därvid i stor utsträckning kunna följas. Man torde kunna förvänta, att samförstånd mellan organisationerna så småningom leder till att enhetliga grunder för pensioneringen komma att tillämpas. Möjlighet bör öppnas för försäkringsinrättningar att meddela individuella pensionsförsäkringar för dem, som inte ha tillfälle till ett kollektivt uppträdande. Skulle det ovan angivna systemet med frihet för parterna på arbetsmarknaden att träffa överenskommelser om pensionernas storlek och andra villkor leda till att pensionsfrågan inom vissa områden icke synes bli tillfredsställande ordnad torde ytterligare åtgärder från statsmakternas sida böra övervägas. De grupper, som redan ha ordnad pension, behöva givetvis icke inbegripas i ett dylikt pensionssystem. Pensionernas värdebeständighet har varit föremål för ingående överväganden inom pensionsberedningen. De olika förslagen för att trygga värdebeständigheten bygga på uppfattningen att inflationen kommer att fortsätta, vilken uppfattning i och för sig är ägnad att undergräva förtroendet för penningvärdet. De framlagda förslagen synas vara ägnade att medföra komplikationer av icke önskvärd art och måste därför anses föga tillfredsställande. Värdebeständigheten bibehålies givetvis bäst genom att statsmakterna föra en sådan ekonomisk politik, att den hittillsvar a n d e penningvärdeförsämringen hejdas. Länsstyrelsen vill slutligen framhålla, att tjänstepensionsfrågan, som är en ur flera synpunkter ytterst betydelsefull fråga, icke bör lösas i brådskans tecken. Det utredningsmaterial, som hittills framlagts, är i vissa avseenden ofullständigt och bör kompletteras och överarbetas. Det är också av värde, att denna fråga icke löses i strid med åsikter, vilka omfattas av stora befolkningsgrupper. En samförståndslösning bör eftersträvas.

Länsstyrelsen i Kalmar län Någon ingående granskning av det framlagda förslaget har den korta remisstiden icke medgivit. Länsstyrelsen nöjer sig därför med att framhålla följande allmänna synpunkter. Genomförandet av en tryggad åldersdomsförsörjning för vårt folk torde vara en av de största sociala och ekonomiska frågor, som samhället ställts inför sedan lång tid tillbaka. En betryggande ålderdomsförsörjning måste betraktas såsom en hörnpelare inom socialvården. Den bärande tanken bakom utredningens förslag om en bättre åldersdomsförsörjning för alla de grupper medborgare, som nu endast ha att lita till den för närvarande blygsamma folkpensionen, måste hälsas med största tillfredsställelse.

147 Folkpensioneringen Beträffande utformningen av den allmänna pensionsförsäkringen, föreligger ett enhälligt förslag från beredningens sida. Även länsstyrelsen vill ansluta sig till vad i denna del föreslagits av beredningen. Länsstyrelsen kan emellertid icke underlåta att framhålla de stora anspråk på vår samhällsekonomi, som under de närmaste årtiondena kommer att ställas från andra samhälleliga verksamhetsområden. Vårt undervisnings- och forskningsväsende och våra sjukvårdsmöjligheter måste förbättras, våra vägar måste rustas u p p , nya bostäder måste byggas och atomkraften måste exploateras för att endast nämna några av de mest kapitalkrävande företagen. Härtill kommer den arbetstidsförkortning, som är på väg att genomföras, jämte angelägna reformer på familjepolitikens och den kommunala beskattningens områden. Stora krav kommer sålunda att ställas på våra aktiva åldrar under de närmaste tiotal åren. Det är att hoppas att våra produktiva krafter kunna utvecklas i den takt som anspråken stiger. Att de höjda folkpensionerna i icke ringa mån måste inskränka på utrymmet för andra offentliga reformer och för den privata konsumtionen i de produktiva åldrarna är uppenbart. Frågan om hur stor del av den gemensamma produktionen, som anses böra anslås till de gamlas försörjning, är i sista hand ett avvägningsproblem, som måste bedömas under hänsynstagande till samtliga de krav, som ställas på samhällsekonomien. Dessa synpunkter ha hittills kommit i skymundan i den offentliga debatten om de höjda folkpensionerna. Länsstyrelsen anser det emellertid vara på sin plats att i detta sammanhang erinra härom.

Tilläggspensioneringen Beträffande påbyggnaden av folkpensioneringen med en tilläggspensionering för löntagare är ju meningarna inom beredningen delade. Några i detalj utformade förslag föreligger icke beträffande de olika lösningarna. Dessa kunna närmast betraktas såsom underlag för fortsatt diskussion i ämnet. Detta medför också en viss svårighet att bilda sig en uppfattning om innebörden i de olika lösningarna. En läsare av betänkandet får lätt den uppfattningen att beredningen arbetat under stark forcering och att tidsnöden icke medgivit en grundligare bearbetning av materialet. En forcering av behandlingen av denna för vårt folk så viktiga fråga kan icke tjäna något förnuftigt syfte. Länsstyrelsen vill därför uttala den förhoppningen att prövningen av det framlagda materialet icke påskyndas till men för den sakliga behandlingen. Ett övervägande av denna fråga, som berör varje enskild samhällsmedborgare i så väsentliga avseenden, under lugnare och mindre pressande förhållanden kan måhända medföra att en lösning kan komma till stånd utan en alltför djupgående splittring. Beträffande de olika alternativen för att lösa frågan om tilläggspensioneringen ansluter sig länsstyrelsen till den s. k. obligatoriska linjen det vill säga en författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. Det avgörande skälet för länsstyrelsen vid detta ställningstagande är av socialpolitisk natur. Ett accepterande av den s. k. frivilliglinjen kan enligt länsstyrelsens uppfattning få den u r social synpunkt mindre önskvärda konsekvensen att de grupper bland arbetstagarna, som sakna eller har mycket små möjligheter att göra sig gällande vid förhandlingsbordet, icke äger möjlighet eller i allt fall mycket små sådana att åt sig utvinna några pensionsförmåner utöver den allmänna folkpensioneringen. Därutöver kommer också det icke oväsentliga skälet att pensioneringen för anställda bör ske efter enhetliga grunder och principiellt omfatta alla anställda. Ett annat skäl, som varit vägledande för länsstyrelsen vid val av alternativ, är

148 att den obligatoriska linjen på ett säkrare sätt garanterar pensionsförmånernas värdebeständighet. Om länsstyrelsen sålunda i princip ansluter sig till den s. k. obligatoriska linjen innebär icke detta i och för sig ett accepterande av de av beredningens majoritet uppdragna riktlinjerna för frågans lösning. På åtskilliga punkter är förslaget otydligt och svårt att få en klar uppfattning om. Länsstyrelsen nöjer sig i detta avseende med att påpeka följande. Enligt beredningens förslag skall det civilrättsliga arbetstagarbegreppet läggas till grund för pensionsavgiftsberäkningen under det att vid fastställande av den pensionsgrundande inkomsten det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst i p r i n c i p skall utgöra underlaget. Länsstyrelsen ifrågasätter om det är praktiskt genomförbart att ha olika tjänsteinkomstbegrepp för avgifts- och pensionsberäkningen. Dessutom är det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst så godtyckligt att det icke lämpligen bör läggas till grund för bestämmande av pensionernas storlek. Härtill kommer att beredningens uttalanden rörande innebörden av det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst äro dunkla och svåra att få ett grepp om. Länsstyrelsen efterlyser på denna punkt klara och otvetydiga regler efter vilka den pensionsgrundande inkomsten skall beräknas. Den utgående tilläggspensionens storlek är bl. a. beroende på vilka intäkter, som skall räknas som pensionsgrundande. Om man, som förslaget innebär, bland pensionsgrundande inkomster inräknar inkomster av tjänst vid sidan av den huvudsakliga sysselsättningen såsom biinkomster av olika slag kan den utgående pensionen få karaktären av överkompensation. Såvitt länsstyrelsen kan förstå bör i p r i n c i p pension icke räknas på inkomst från andra anställningar eller uppdrag än sådana, där arbetsgivaravgift skall utgå. Samordningen för löntagare med redan ordnad pension behandlas av beredningen genom hänvisning till en såsom bilaga C vid betänkandet fogad P. M. av 1951 års pensionsutredning rörande vissa samordningsfrågor. Beredningen uttalar därvid att de vid samordningen uppkommande anpassningsproblemen får lösas förhandlingsvägen och att ingen skall berövas intjänt pensionsrätt samt att vid anpassningen de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren inte få försämras. Länsstyrelsen kan icke värja sig för den uppfattningen att beredningen tagit alltför lätt på dessa samordningsfrågor med påföljd att dessa frågors lösning ställas på framtiden. Det hade varit önskvärt att beredningen gjort ett bestämt uttalande, huruvida avsikten är att de nu utgående pensionsförmånerna efter hand under en övergångstid skall avlösas och ersättas med den nu föreslagna allmänna tilläggspensionen och i så fall hur denna avlösning skall ske. Ett klargörande på dessa punkter måste ske innan slutlig ställning kan tagas till förslaget. Det är förklarligt att förslaget i denna del väckt oro och kraftigt motstånd från tjänstemannahåll. Beträffande finansieringen av den obligatoriska tilläggspensioneringen vill länsstyrelsen inskränka sig till en erinran om att det bör klart och tydligt upplysas för det svenska folket, som skall betala kostnaderna för pensionsförmånerna, att dess krav på standardförbättringar i form av höjda löneförmåner i framtiden i stor utsträckning måste beskäras till förmån för de gamlas försörjning. Gemene man har ofta den föreställningen att kostnaderna till väsentlig del skall drabba arbetsgivarna och endast till en ringa del belasta löntagarna. I den mån en produktionsökning icke kan kompensera ökade anspråk från löntagarsidan måste detta slå igenom i form av höjda produktionspriser, som drabba alla konsumenter. Det är betydelsefullt att detta klargöres. Kostnaderna för den föreslagna höjningen av folkpensionerna jämte pensionsavgifterna för en obligatorisk tilläggspensionering beräknas komma att på 1980-talet uppgå till 10—15 % av lönerna. Man kan då ställa sig den frågan om den aktiva befolkningen är villig att accep-

149 tera en så betydande inskränkning i sin konsumtion, som detta måste innebära. En fråga, som i den allmänna debatten väckt stor uppmärksamhet, är förvaltningen av den fond, som skall bildas av de generella arbetsgivaravgifterna. Beredningen lämnar icke något klart besked om hur den tänkt sig förvaltningen av denna fond. I diskussionen om fonden har farhågor yppats att i praktiken fondens användning i näringslivets intresse kan komma att äventyras. Länsstyrelsen förutsätter såsom självfallet att fonden skall stå till produktionens förfogande för utlåning på bankmässiga villkor och att staten därvid icke har att bestämma till vilka ändamål lån ur fonden må ske. Fonden tillhör dem, som betalat sina pensionsavgifter och ur dessas synpunkter bör fondens medel placeras så att de bäst kominer produktionen till godo och lämnar den högsta avkastningen.

Länsstyrelsen i Gotlands län Det föreliggande förslaget skiljer sig väsentligt från de riktlinjer som tidigare kommit till synes i pensionsutredningens betänkanden av år 1951 och 1955. Den målsättning som ursprungligen uppställdes, nämligen att skapa en obligatorisk, alla befolkningsgrupper omfattande pensionsförsäkring, sammanförd med folkpensioneringen och försäkringsmässigt ordnad, har helt övergivits av allt att döma beroende på svårigheterna att inom rimlig tid lösa därmed förenade samordningsproblem. Man har nu i stället gått den vägen, att ett grundläggande nödtorftigt skydd skall beredas envar genom höjning av folkpensioneringen och vad som därutöver kan framstå såsom önskvärt skall ordnas genom tilläggspensionering på försäkringsmässiga grunder. I fråga om denna tilläggsförsäkring h a r utredningens medlemmar icke varit ense, i det en del förordat en författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen innebärande obligatorisk försäkring av enbart löntagare och för andra grupper frivillig, samt andra framlagt förslag om en sådan påbyggnad genom uteslutande frivillig pensionsförsäkring, huvudsakligen av kollektiv natur. Folkpensioneringen Den nuvarande folkpensionen finansieras uteslutande genom skatter nämligen dels folkpensionsavgiften, som ju icke kan betraktas som en försäkringspremie, då dess storlek bestämmes uteslutande av inkomsten och utan avseende å de pensionsförmåner som komma att utgå dels skatter av annat slag. Folkpensionen är redan nu en starkt bidragande faktor till r å d a n d e höga skattetryck och en utbyggnad av densamma enligt förslaget måste komma att betyda en ytterst k ä n n b a r skärpning i detta skattetryck. Det kan icke anses uteslutet, att de ogynnsamma samhällsekonomiska verkningarna härav komma att bli så stora, att man tillsvidare måste skrinlägga anspråken på andra välbehövliga reformer. Det hade med hänsyn härtill varit önskvärt med en mera försäkringsmässigt ordnad grundpension. Då en sådan icke synts möjlig att åstadkomma, måste emellertid den föreslagna höjningen av folkpensionen accepteras om man skall u p p n å garanti för en någorlunda dräglig ekonomisk trygghet på ålderdomen för samtliga medborgare. Länsstyrelsen vill alltså icke motsätta sig förslaget i denna del och tillstyrker även den åsyftade avvecklingen av inkomstprövningen. Frågan om en framtida omläggning av pensionssystemet bör dock ej lämnas åsido.

150 Tilläggspensioneringen Vad tilläggspensioneringen angår har såsom framgår av länsstyrelsens yttranden över tidigare förslag, länsstyrelsen icke varit främmande för tanken på en obligatorisk pensionsförsäkring. Det var emellertid då fråga om en försäkring omfattande alla befolkningsgrupper, varjämte man hade gått in för det s. k. fördelningssystemet, varigenom kunde undvikas en större fondbildning med befarade ekonomiskt skadliga verkningar. Ledamöterna Eckerberg, Almgren, Kellgren och Nordenskiöld ha nu i avdelning III av betänkandet föreslagit en obligatorisk tilläggspension för löntagare. Såsom motivering för en begränsning till löntagarna h a r anförts att en mycket betydande del av de självständiga företagarna innehar tillgångar i form av fastigheter eller rörelse, som ger avkastning även då vederbörandes egen arbetsinsats minskas eller upphör. Uttrycket »mycket betydande del» är svävande. Länsstyrelsen skulle hålla för troligt att ett avsevärt antal företag inom såväl jordbruk som handel, hantverk och småindustri icke efter upphörandet av företagarens egen arbetsinsats lämna tillräcklig avkastning för försörjning av företagaren och hans familj. Vidare har anförts att företagarna kan finna det förmånligare att i sin rörelse investera vad som motsvarar pensionsavgifterna i ett obligatoriskt system än att erlägga dessa medel till pensionssystemet. Härtill kan emellertid invändas att även en löntagare kan finna det mera önskvärt att sörja för ålderdomen på annat sätt än genom pensionsförsäkring, till vilken han får antagas i viss grad komma att bidraga i form av minskade löneförmåner även om försäkringen i första hand finansieras genom arbetsgivarebidrag. Länsstyrelsen finner det principiellt oriktigt att genomföra en obligatorisk pensionsförsäkring för endast vissa grupper av medborgare. Härtill kommer att, såsom förslaget i avdelning III är upplagt med en synnerligen omfattande fondering av pensionsmedlen, systemet kan medföra oöverskådliga skadeverkningar för landets näringsliv. Utrymmet för enskilt sparande kommer att i väsentlig mån beskäras, vilket kan inverka hämmande på möjligheten till enskild företagsamhet och på utvecklingen av redan befintliga företag. Lämpligheten av en statlig central dirigering av fondmedlens placering och användning kan även ifrågasättas. Förslaget i avdelning IV innebär vissa fördelar gentemot det föregående. Bland annat undvikes en del svåra samordningsproblem genom att man från systemet kan undantaga löntagargrupper, som ha sin pensionsfråga ordnad på annat sätt. Vidare undvikes ett statligt monopol på fondmedlens förvaltning och en önskvärd spridning härav möjliggöres till olika försäkringsinrättningar. Med förslaget är emellertid förknippade även nackdelar. Sålunda blir frivilligheten till stor del endast skenbar genom att pensionsvillkoren såvitt angår löntagare bestämmes i kollektivavtal. Härigenom kan uppstå vitt skilda villkor för å ena sidan löntagare och å andra sidan företagare. Det kan befaras att mindre företagare genom kollektivavtal pressas till arbetsgivaravgifter för sina anställda som omöjliggör för honom att själv skaffa sig en betryggande pensionsförsäkring. Mycket beror givetvis härvid på vilka som slutligen får betala kostnaderna. Till den del avgifterna icke kan påverka löneläget går de ut över arbetsgivarna. Huruvida det blir möjligt för dessa till kompension genom högre priser är ju tämligen ovisst. På grund av det anförda talar enligt länsstyrelsens mening mycket för en lösning av tilläggspensionsfrågan enligt de riktlinjer som uppdragits av ledamoten Georg Carlsson i särskilt yttrande. Emellertid förefaller betänkandet i många avseenden oklart och innehåller i vissa avseenden mindre välbetänkta beräkningar, varom uppgifter varit synliga

151 i dagspressen. På grund härav och med hänsyn till de delade meningar som kommit till synes i ämnet finner länsstyrelsen övervägande skäl tala för att för närvarande inskränka sig till den föreslagna höjningen av grundpensionen och låta frågan om tilläggspensionens utformning anstå i avbidan på ny och utförligare utredning. Vid länsstyrelsens i Gotlands län yttrande har fogats yttranden av förvaltningsutskottet i Gotlands läns landsting, av Gotlands handelskammare och av Visby stads pensionsnämnd.

Länsstyrelsen i Blekinge län I sitt den 25 februari 1956 avgivna utlåtande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring har länsstyrelsen förordat, att som grund för ålderdomsförsörjningen lägges en förhöjd folkpension, som kan ge en skälig minimistandard. Beredningen har nu framlagt förslag om förbättring av folkpensioneringen, ett förslag, som innefattar en avsevärd höjning av förmånsnivån och en avveckling av inkomstprövningen. Vad härutinnan föreslagits finner länsstyrelsen väl ägnat att läggas till grund för en lagstiftning i ämnet. Beredningens majoritet förordar vidare en för alla löntagare obligatorisk tilläggspensionering, som skulle anordnas inom folkpensioneringens ram, varjämte som ett komplement till denna skisserats en frivillig tilläggspensionering avsedd för förvärvsarbetande, som icke enligt förslaget bli berättigade till obligatorisk tilläggspension eller som bli berättigade till sådan med endast ett mindre belopp. Avgifterna för den obligatoriska tilläggsförsäkringen avses skola i sin helhet erläggas av arbetsgivarna. Influtna avgifter skola fonderas och förvaltningen av fonden föreslås böra handhavas av en fondstyrelse om högst nio personer. Det förutsattes att möjlighet öppnas att i betydande utsträckning låna ut fondens medel till näringslivet. Även staten, kommuner och andra dylika rättssubjekt skulle ha tillgång till detta kapital. Länsstyrelsen har i sitt ovannämnda utlåtande över pensionsutredningens betänkande uttalat dels att det väsentliga i ett allmänt pensioneringssystem syntes vara att möjligheter bereddes samtliga befolkningsgrupper att på för alla likvärdiga villkor kunna ordna för sin pensionering, däremot icke att de sedan tvingas utnyttja dessa möjligheter, dels att ett pensioneringssystem borde genomföras så att det på gynnsammast möjliga sätt påverkade produktionen och den ekonomiska utvecklingen så att systemet komme att främja och icke motverka sparandet samt så att det fungerade på sådant sätt att den enskildes intresse att utnyttja sin arbetskraft uppmuntrades och att den kapitalbildning, som härigenom kunde komma till stånd, gåve möjligheter till så produktiva investeringar som möjligt. Alla parter torde vara ense om önskvärdheten av tilläggspensioner utöver folkpensionen. Ett tvångsingripande på sätt h ä r föreslagits synes emellertid kunna motiveras endast om inga andra möjligheter funnes till en lösning. Så är enligt länsstyrelsens mening icke förhållandet. Beredningens majoritet har icke förmått visa, att det av dem föreslagna obligatoriska systemet skulle vara överlägset andra tänkbara lösningar av ifrågavarande spörsmål. För länsstyrelsen framstår alltjämt såsom det väsentliga att samtliga befolkningsgrupper beredas möjligheter att på likvärdiga villkor sörja för sin pensionering utöver bottenpensionen. Att de sedan skulle tvingas utnyttja dessa möjligheter, kan icke anses

152 befogat. Man kan visserligen icke bortse från att ett ökat sparande är ofrånkomligt och att just pensionssparandet måste anses som en mycket lämplig form härför. Den föreslagna linjen skulle emellertid innebära ett tvångssparande, där sparkapitalet undandrages den enskildes och företagarna-arbetsgivarnas disposition. En stor del av kapitalmarknaden komme härigenom att läggas under statens kontroll, samtidigt som tillflödet från spararna till den reguljära marknaden måste minska. En sådan ordning torde icke kunna väntas gynnsamt påverka produktionen och den ekonomiska utvecklingen. Redan höjningen av folkpensionen kommer att medföra en hård press på den aktiva generationen och många enskilda torde bli nödsakade att avstå från eljest möjliga, förbättrade ekonomiska förmåner. Det synes då icke rimligt att tvinga dessa till de ytterligare uppoffringar, som måste anses bli en följd med det s. k. obligatoriet. Resultatet kan endast bli ett betydligt minskat frivilligt sparande och som följd härav ett bortfall av enskild kapitalbildning. Till nu gjorda erinringar kommer så det förhållandet att det föreslagna systemet för tilläggspension endast omfattar löntagare. För alla icke löntagare, särskilt jordbrukare, fiskare, hantverkare och andra småföretagare måste detta te sig högst otillfredsställande. Ingen torde vilja bestrida att deras insatser i samhällslivet äro lika värdefulla som löntagarnas. Dessa komma det oaktat att bli hänvisade till att på egen hand sörja för sin pensionering. Även om enligt förslaget möjligheter öppnas för dem att teckna frivillig pensionsförsäkring, kommer det likväl för många att bli en alltför hård ekonomisk press. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang erinra om det förslag, som länsstyrelsen i sitt meranämnda yttrande över pensionsutredningens betänkande framfört om det önskvärda i att det för sådana företagare möjliggöres att med hjälp av erforderlig skattelindring själva sörja för sin ålderspension utöver folkpensionen, och detta oavsett i vad form detta sker. Amortering av inteckningsskuld å fastighet eller annan likvärdig investering skulle i sådant hänseende likställas med erläggande av premiebelopp för pensionsförsäkring. Slutligen finner länsstyrelsen såväl beträffande det av majoriteten förordade obligatoriet som beträffande det av vissa reservanter framförda förslaget om frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring kostnaderna alltför betungande med hänsyn till de bekymmersamma ekonomiska förhållanden, under vilka ett stort antal mindre företagare arbeta. Länsstyrelsen, som sålunda icke anser sig kunna tillstyrka den av beredningens majoritet föreslagna författningsreglerade påbyggnaden av bottenpensionen, vill för sin del förorda en utformning efter linjer, som bättre gynna näringslivet och den ekonomiska utvecklingen. Huruvida de inom beredningen reservationsvis framförda förslagen om frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring eller om frivillig tilläggspensionering anordnad av staten därvid böra tjäna som vägledning, eller om eventuellt andra vägar böra beträdas, synes emellertid böra bli föremål för en ny förutsättningslös utredning.

Länsstyrelsen i Kristianstads län Betänkandet innehåller bl. a. dels ett enhälligt avgivet förslag om förbättring av det grundläggande pensionsskyddet, dels ett förslag av ordföranden och vissa ledamöter om författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen, det s. k.

153 obligatoriet, och dels ett förslag av vissa andra ledamöter om påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Den 28 februari 1956 avgav länsstyrelsen utlåtande över Pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring, vari huvudprincipen var att alla inkomsttagare skulle tillförsäkras pension, vars storlek på visst sätt skulle bestämmas av bl. a. erlagda premier och den vid pensionens utgående framräknade medelinkomsten för samtliga inkomsttagare inom landet. Länsstyrelsen framhöll då i sitt yttrande, att delade meningar ej kunde råda om det önskvärda i att en tillfredsställande pensionering ordnades för alla kategorier av vårt folk. Då länsstyrelsen likväl ställde sig tveksam till förslaget skedde detta under i huvudsak följande motivering: »Innebörden i den föreslagna lagstiftningen är alltså i realiteten den, att staten genom tvingande bestämmelser föreskriver, att en del av lönen ej får uppbäras då den intjänats utan först då viss levnadsålder inträtt. Staten skulle alltså med andra ord ingripa på ett område, som hittills varit föremål för fria förhandlingar och avtal arbetsmarknadens parter emellan. Riktigheten och lämpligheten av en sådan lagstiftning kan ur principiella synpunkter ifrågasättas. Det kan vidare synas tveksamt, huruvida behov av en sådan lagstiftning föreligger. Det är visserligen sant, att tjänstepensionsfrågan för väl större delen av arbetstagargrupperna, särskilt arbetarna, ännu är olöst. Ett stor hinder härför synes enligt länsstyrelsens uppfattning vara behovsprövningen i fråga om vissa förmåner enligt lagen om folkpensionering. Det kan icke ligga i arbetsgivarnas eller arbetstagarnas intresse att medverka till en pensionering, som endast skulle resultera i att nyssnämnda förmåner ersättas av en på privat väg åstadkommen pension. Om behovsprövningen tages bort eller i vart fall modifieras, synes lösandet av tjänstepensionsfrågan avsevärt underlättas. Det finns då all anledning antaga, att parterna på arbetsmarknaden i allt mer ökad omfattning träffa överenskommelser om frivillig pensionsförsäkring.» Sedan förenämnda utlåtande avgavs har länsstyrelsen haft tillfälle att taga del av samtliga de yttranden som avgivits över Pensionsutredningens förslag. Varken detta studium eller studiet av Pensionsberedningens betänkande har givit länsstyrelsen anledning att frångå sitt här ovan återgivna uttalande. Tvärtom har länsstyrelsen, sedan numera förslag framlagts om en betydligt förbättrad grundläggande pensionering, styrkts i sin uppfattning, att en påbyggnad på grundpensionen bör ske på frivillighetens grund. I ett samhälle med starka fackliga organisationer ha löntagarna stora möjligheter att få sin skäliga andel av produktionsresultatet. Dessa möjligheter torde icke öka genom en obligatorisk pensionsförsäkring. En arbetstagares sammanlagda arbetsförtjänst torde med andra ord icke vara beroende av om en del därav på grund av lagstiftning avsattes för framtida pensionering. Alla torde nämligen numera vara ense om att det utrymme som står till förfogande för löneökningar, vare sig dessa tagas ut nu eller senare i form av pension, är helt beroende av produktionens ökning. I den mån de ökade produktionsresultaten tagas i anspråk för pensionering minskas förutsättningarna för en höjning av kontantlönen. För länsstyrelsen synes det därför naturligast att det bör ankomma på arbetsmarknadens parter att själva fritt få avtala om hur den del av det ökade produktionsresultatet, som skall komma löntagarna till godo, skall tagas ut. Det har från vissa håll gjorts gällande, att det skulle vara omöjligt att avtalsvägen ordna pension för vissa grupper av arbetstagare, exempelvis inom byggnadsindustrien, enär arbetarna ofta byta arbetsplats, kanske rent av flera gånger under samma byggnadssäsong. Länsstyrelsen kan icke dela denna uppfattning. Det bör kunna ligga inom möjligheternas gräns att finna en lösning även av så-

154 dana arbetstagares pensionsförhållanden genom avtal mellan organisationerna på området. Sedan semesterlagstiftningen 1938 genomförts, visade det sig, att inom byggnadsindustrien ett stort antal arbetare just genom upprepade byten av arbetsplats icke kvalificerade sig för semester enligt lagens bestämmelser, men detta oaktat kunde organisationerna på området överenskomma om ett system, som oavsett lagens kvalifikationsgrunder tillförsäkrade arbetstagarna semester, semesterlön och semesterersättning. Till skillnad mot Pensionsutredningens förslag, som omfattade alla inkomsttagare, innebär det s. k. obligatoriet, att endast löntagare skola pensionsförsäkras. Mot Pensionsutredningens förslag riktades av åtskilliga, även av länsstyrelsen, kritik bl. a. av den anledningen, att en betydande del av de självständiga företagarna innehade tillgångar i form av fastigheter eller rörelse som gav avkastning även då vederbörandes egen insats minskades eller upphörde. Vidare framhölls, att företagarna ofta funne det förmånligare att i sin rörelse investera vad som motsvarade de pensionsavgifter, som skulle uttagas i ett obligatoriskt system, än att erlägga dessa medel till pensionssystemet. Den mot Pensionsutredningens förslag i nu berörda hänseende riktade kritiken har sålunda beaktats av Pensionsberedningen. Man torde dock med lika stort fog kunna göra gällande, att, likaväl som en företagare kan finna det förmånligare att göra investeringar i sin rörelse än att erlägga pensionsavgifter, en löntagare kan anse det bättre att placera medel, som han till följd av ett obligatoriskt pensionssystem måste avstå, på annat och för honom lämpligare sätt, exempelvis i ett »eget hem». Självfallet måste en pensionsförsäkring, vare sig obligatorisk eller ej, medföra att den enskilda konsumtionen och det enskilda sparandet i motsvarande mån inskränkas. Det vore beklagligt om det minskade enskilda sparandet skulle gå ut över egnahemsbyggandet; det »egna hemmet» utgör ju en form av bostad som u n d e r vissa betingelser både ur samhällets och den enskildes synpunkt ter sig som mycket önskvärd. En pensionering i form av egen fastighet fyller ju även i hög grad kravet på värdebeständighet hos pensionen. Som ovan framhållits har Pensionsberedningen enhälligt föreslagit en betydande förbättring av grundpensionen. Länsstyrelsen kan i stort sett ansluta sig till detta förslag, som gör det möjligt att låta sådana befolkningsgrupper som husmödrar och folkpensionärer få del av en förbättrad pensionering. Länsstyrelsen ansluter sig vidare till tanken att förbättringen av folkpensioneringen i första hand bör avse en höjning av pensionsbeloppen samt att en avveckling av de kommunala bostadstilläggen bör inledas. Vad Pensionsberedningen i sistnämnda hänseende föreslagit kan länsstyrelsen tillstyrka. Däremot kan länsstyrelsen icke helt dela beredningens uppfattning rörande uppskjuten pension. I detta hänseende hade Pensionsutredningen föreslagit, att uppskov med pensionsuttag skulle kunna ske intill 72 års ålder, därvid pensionsbeloppet skulle förhöjas med 1 % för varje månad varmed uppskov ägde rum. Pensionsberedningen har ansett 1 %-regeln alltför generös och föreslagit begränsning av höjningen till 1h %. Med hänsyn till önskemålet av att så många människor som möjligt kvarhållas i produktionen efter uppnådd pensionsålder — ett önskemål som vinner i styrka allt eftersom åldringarnas procentuella andel av befolkningen växer — anser länsstyrelsen skäl icke föreligga att frångå den av Pensionsutredningen föreslagna 1 %-regeln. Skall, oaktat de betänkligheter som däremot kunna resas, en tvingande pensionsförsäkring genomföras vill länsstyrelsen framhålla följande synpunkter. Vid bestämmandet av pensionsnivån har man valt metoden att r ä k n a medelpoäng för de 15 år för vilka pensionspoängen varit högst. Man har valt denna metod av de skälen, att systemet härigenom skulle bli mera standardföljsamt un-

155 der tider av stigande standard samt att viss anslutning skulle kunna vinnas till vad som i motsvarande hänseende gäller inom förefintliga pensioneringssystem, där pensionen sättes i relation till avlöningsförhållandena under den aktiva tidens senare del. Vid detta resonemang synes Pensionsberedningen ha utgått ifrån, att vi alltjämt och för all framtid måste räkna med ett fallande penningvärde eller i vart fall ett penningvärde, som icke stiger. Man måste då ställa frågan om det är alldeles osannolikt att det sistnämnda icke kan ske? Skulle penningvärdet stiga med m å h ä n d a minskade penninginkomster som följd kan det knappast vara rimligt att beräkna pensionen efter de penninginkomster vederbörande åtnjutit för kanske 15 eller 20 år tillbaka. Försiktigheten torde bjuda att man väljer ett annat system; frågan härom synes böra ytterligare utredas. Pensionsberedningen har diskuterat frågan om pensionernas värde- och standardbeständigheter och därvid uttalat, att det syntes vara ägnat att inge betänkligheter att genom lagbestämmelser tillförsäkra pensionärerna icke endast värdebeständiga utan även standardbeständiga pensioner, detta särskilt då antalet pensionärer kan väntas starkt öka samtidigt som den aktiva befolkningen stagnerar. Länsstyrelsen delar helt dessa betänkligheter och förordar i likhet med beredningen att beslutanderätten om framtida standardhöjningar bör förbehållas den generation, som skall vidkännas kostnaderna för dem. I fråga om övergångstiden har Pensionsberedningen ansett, att det är nödvändigt att under den tiden medge en viss överkompensation, enär det eljest skulle dröja alltför länge innan pensionssystemet nådde den önskade effektiviteten. Sålunda skulle enligt beredningen exempelvis för en person, som fyller 65 år under det tjugonde året från lagstiftningens ikraftträdande och alltså u p p n å r pensionsåldern under det tjugoandra året, fordras endast 20 års pensionspoäng mot normalt 30 års poäng. Därest Pensionsberedningens förslag om förbättrad grundpension blir statsmakternas beslut, ställer sig länsstyrelsen synnerligen tveksam till förslaget om överkompensation. Genomförandet av en förbättrad grundpension bygger ju på sociala skäl; sådana kunna ej med samma styrka anföras då det gäller en på försäkringstekniska grunder beslutad tjänstepension. Pensionsberedningen har ju även i annat sammanhang uttalat, att det är önskvärt att de kategorier, som bli förmånsberättigade, under sin aktiva tid får göra insatser som någotsånär motsvara de förmåner de ha att påräkna. I fråga om administrationen skulle såsom i betänkandet framhållits, en samordning mellan de olika socialförsäkringsgrenarna vara i hög grad önskvärd och avsevärt förenkla det administrativa arbetet. Länsstyrelsen vill ytterligare understryka vikten av att dessa möjligheter till samordning utredes innan pensionssystemets administration definitivt fastställes. I avvaktan härpå synes administrationen kunna organiseras enligt av beredningen föreslagna riktlinjer, varvid länsstyrelsen dock vill framhålla följande. Beredningen h a r bl. a. föreslagit, att bokföringen av de pensionsgrundande inkomsterna skulle verkställas av sjukkassorna, under motivering att dessa från de lokala skattemyndigheterna ändå erhålla inkomstuppgifter för kontroll av placeringen i sjukpenningklasser. Den pensionsgrundande inkomsten synes dock ej vara densamma som den inkomstuppgift, som ligger till grund för inplacering i sjukpenningklass, varför två olika uppgifter torde erfordras. Därest sjukkassorna skall verkställa uträkning av pensionerna eller på annat sätt införlivas i pensioneringens organisation torde tills vidare intet vara att invända mot förslaget. Om däremot något annat organ skall handhava uträkning och debitering m. m. torde det vara enklare att den lokala skattemyndigheten själv ombesörjer den föreslagna registreringen av pensionsgrundande inkomster samt direkt översänder uppgifterna ur registret till det organ, som uträknar pensionen. Både

156 registrering av pensionsgrundande inkomster samt infordrande och kontroll av arbetsgivaravgifter skulle härigenom komma att åligga en och samma myndighet, vilket torde vara till stor fördel vid kontrollarbete, allmänhetens besök samt besvär o. dyl. Det torde vidare kunna ifrågasättas, om det föreslagna anmaningsförfarandet vid infordrande av uppgifter från arbetsgivarna är nödvändigt. Enligt förslaget skulle dylika uppgifter efter särskild anmaning inlämnas den 31 januari året efter bidrags- och avgiftsåret. Det åligger redan nu arbetsgivarna att utan särskild anmaning senast den 31 januari avlämna löneuppgifter till taxeringen. Om arbetsgivarna ålades att utan anmaning avlämna även uppgifterna på pensionsgrundande inkomster skulle anmaningsförfarande endast behöva användas i de fall då arbetsgivarna försummat denna skyldighet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län Allmänna sgnpunkter. Nu utgående pensioner enligt gällande folkpensioneringslag syftar till att ge envar medborgare ekonomiskt skydd för de fall lagen avser, framförallt vid ålderdom. Det är dock uppenbart att med nuvarande levnadsstandard pensionsförmånerna i många fall är för låga. Även om de ekonomiska behoven väl i regel avtager vid högre ålder blir dock för många av dem, som tidigare haft relativt hög standard, pensionsförmånerna ett helt otillräckligt skydd, då inkomsterna minskar eller försvinner på grand av vederbörandes ålderdom, förtida arbetsoförmåga eller försörjarens död. Med hänsyn till vår höga standard och den allmänna sociala välfärden i vårt samhälle torde det vara en allmän uppfattning att förbättring av folkpensionerna är påkallad. Beträffande de ekonomiska följdverkningarna vid genomförandet av pensionering i den omfattning de sakkunniga föreslagit hänvisar länsstyrelsen till sitt yttrande den 24 februari 1956 över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring, vari anföres följande: »Mot förslaget talar — förutom uppenbara svårigheter att administrera verksamheten i statlig regi — framför allt vissa ekonomiska följdverkningar därav. Det är visserligen icke möjligt att statistiskt närmare belysa dessa, men uppenbart är, att det finns bestämda gränser för hur långt ökningen av produktionsvolymen kan nå och för hur stort utrymmet därigenom blir för positiva åtgärder för att höja standarden i olika hänseenden. Givetvis måste man vid en sådan avvägning icke endast ta hänsyn till de direkta statsutgifterna. Det blir snarare fråga om att utröna, hur stor del av nationalinkomsten, som kan tagas i anspråk. Det synes därför ofrånkomligt, att en pensionsreform u n d e r alla förhållanden masta antagas minska reformtakten via skattemedel. Man kan nämligen knappast räkna med att välståndsökningen kan fortskrida väsentligt snabbare i framtiden än för närvarande med tanke på den för folkförsörjningen ogynnsamma ökningen i vårt land av människor i de improduktiva åldrarna. Tyvärr är läget för närvarande det att på grund av statsutgifternas ofantliga stegring under senaste världskrig statsbidragen till viktiga fredliga ändamål förlorat i värde, särskilt på det familjepolitiska området och beträffande utbildningsanstalterna. Endast om resurserna målmedvetet inriktas på att bota dessa brister lär det bli möjligt att sörja för att grunden lägges för en fortsatt välståndsutveckling i framtiden. Det är icke uteslutet men långt ifrån säkert att vi lyckas därmed.

157 Länsstyrelsen vill därför ifrågasätta om tidpunkten ännu är inne att ta steget mot en allmän pensionering i den form som utredningen föreslagit.» Länsstyrelsen vill i detta sammanhang understryka den i 1950 års långtidsutredning nyligen avlämnade betänkandet gjorda prognosen, att utrymmet för konsumtionsfrämjande sociala reformer är relativt begränsat under de närmaste åren. Med hänsyn till det anförda skulle det kunna ifrågasättas, huruvida folkpensioneringen i betydelsen grundläggande pensionsskydd bör genomföras i den takt de sakkunniga föreslagit. Då emellertid såväl politisk enighet som enighet mellan arbetsmarknadens organisationer synes råda härvidlag, vill länsstyrelsen icke framföra en i denna fråga från de sakkunniga avvikande mening. Beträffande den planerade tilläggspensioneringen som påbyggnad till folkpensionen kan länsstyrelsen icke ge ett obetingat förord vare sig åt det s. k. obligatoriet eller åt frivilliglinjen. Till dessa spörsmål återkommer länsstyrelsen i det följande. Det grundläggande pensionsskgddet. En med hittills gällande regler förbunden nackdel, som de sakkunnigas förslag ej undanröjer, är att rätt till ålderspension är ovillkorligt knuten till 67-årsåldern. Erfarenheten visar att i ett ej obetydligt antal fall behov av ekonomisk hjälp föreligger före nämnda ålder, vilket behov inte kan tillgodoses genom erhållande av andra former av folkpension. Vederbörande är i dylika fall hänvisad till övriga sociala hjälpformer. Svårigheten att bemästra problemet framförallt ur ekonomisk synpunkt torde dock lägga hinder i vägen att för närvarande lösa detta problem i vidare mån än att den gällande bestämmelsen beträffande åldersgränsen för erhållande av änkepension sänkes. I många fall har nuvarande snäva behandling av denna stora pensionärsgrupp framstått som mycket otillfredsställande. Länsstyrelsen ansluter sig till de sakkunnigas allmänna inställning att i görligaste mån avskaffa inkomstprövningen. Att inkomstprövningen i vissa delar kvarstår, kan dock i särskilda fall leda till ej motiverade nivåskillnader, t. ex. mellan barnpensioner, vilka föreslås ej inkomstprövade, och särskilda barnbidrag, som skulle bibehållas såsom inkomstprövade. Ur rättvisesynpunkt borde därför övervägas, huruvida inte en ensartad regel kunde införas. Därest emellertid inkomstprövningen anses i vissa fall böra tills vidare bibehållas, synes det önskvärt att omprövning för uppnående av likformighet göres snarast möjligt. Utöver de nackdelar av inkomstprövade pensionsförmåner, som de sakkunniga anfört, må nämnas den olikformiga behandling i beskattningshänseende som tyvärr gör sig gällande såvitt angår tillämpningen av reglerna om extra avdrag vid kommunaltaxeringen för folkpensionärerna. Bestämmelserna om s. k. sidoinkomsts inverkan vid bedömande av huruvida avdrag och i förekommande fall med vilket belopp ex officio skall beviljas kan nämligen leda till att personer med liknande inkomst- och förmögenhetsförhållanden erhåller olika extra avdrag, beroende på förekomsten och storleken av sidoinkomst, trots att materiellt sett lika avdrag vore motiverat. Dessa fall minskar dock i antal och betydelse, om den kommunala ortsavdragsreformen genomföres. Påbyggnad av bottenpensioneringen. Inom de sakkunniga har beträffande den principiella uppläggningen två huvudförslag för frågans lösning utkristalliserat sig, nämligen å ena sidan författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen, kompletterad med frivillig tilläggspensionering för vissa grupper, samt å andra sidan frivillig pensionsförsäkring. I betänkandet har företrädarna för de båda alternativen utförligt redovisat sina synpunkter. Den s. k. obligatoriska linjen har enligt länsstyrelsens mening framförallt den fördelen att lagstadgade garantier skapas för att samtliga löntagare får sin pen-

158 sionsfråga enhetligt löst, vilket befrämjar en önskvärd cirkulation inom näringslivet mellan olika löntagaregrupper. Utan legalisering av pensionsrätten kommer stora grupper av s. k. lösarbetare utan fastare anställningsnormer icke i åtnjutande av sådana pensionsförmåner, som överenskommes i kollektivavtal. Den omständigheten att det obligatoriska systemet sålunda innebär en ovillkorlig anslutning, har betecknats som ett samhälleligt tvångsingripande mot den enskilde. Principiellt torde man mot en dylik generalisering kunna invända, att de grupper, som på grand av särskilda föreskrifter är tillförsäkrade pension, d. v. s. de flesta stats- och kommunaltjänstemännen, inte lär uppfatta detta såsom ett samhälleligt tvång utan väl snarast som en förmån, som ger trygghetskänsla. En annan sak är huruvida samhället bör tvångsvis reglera fördelningen mellan löner och pensionsförmåner såvitt avser anställningsavtal i vilka det allmänna ej är part. Det s. k. obligatoriet bör enligt länsstyrelsens mening främst betraktas ur synvinkeln av i vilken omfattning det socialpolitiskt bedömt kan anses rimligt och skäligt att komplettera den nuvarande sociallagstiftningen med en lagfäst rätt till allmän tjänstepension. Den frivilliga pensionsförsäkringen torde ha sin största fördel i systemets rörlighet och smidigare individuell anpassning efter skiftande anställningstyper, varigenom de anställda och företagen får etablera en fri tävlan om bästa sättet att ordna pensionsfrågorna. Man slipper också att rubba reglerna för redan tillfredsställande pensioner. Å andra sidan torde individens valfrihet bli ganska illusorisk med hänsyn till att i praktiken kollektiv anslutning måste tillgripas. Även om såsom länsstyrelsen i sitt tidigare nämnda yttrande framhållit avtalsvägen givetvis delvis är framkomlig, bör man dock icke underskatta de svårigheter, som med hänsyn till arbetsmarknadens heterogena karaktär med mängder av sammanslutningar och företag måste uppstå vid frivillig anslutning. Svårigheterna torde framförallt ligga i att för samtliga löntagare skapa betryggande pensionsvillkor. Frivilligsystemet möjliggör för arbetsmarknadens parter att själv företaga en avvägning hur fördelning skall ske mellan lön och pensionsförmåner. Med detta system torde också parterna ekonomiskt sett bättre kunna beakta andra önskemål, t. ex. arbetstidens förkortning, längre semester. De meningsskiljaktigheter, som finnes inom de sakkunniga, synes i väsentlig mån vara förlagda till frågan om de fonderade medlens förvaltning och placering. Man är i stort sett ense om att medlen i största utsträckning skall komma näringslivet till godo men man väljer härvid olika vägar. F ö r e t r ä d a r n a för den obligatoriska linjen anser att medlen efter prövning av vederbörande statliga myndighet skall kunna utlånas. De sakkunniga, som ansluter sig till den frivilliga linjen, anser att produktionen bäst tillgodoses om medlen utan statlig förmedling till väsentlig del reinvesteras i respektive företag. Spörsmålet är alltså vem som skall ha den direkta förfoganderätten över medlen, vilket givetvis har stor samhällsekonomisk betydelse. Länsstyrelsen anser att argumenteringen å ömse håll beträffande dessa svårbedömda problem icke är så övertygande, att man måste stanna inför ett antingen eller. Diskussionen bör istället helst inriktas på att finna en tredje utväg, som i görligaste mån tillgodoser produktionen men ändå giver de garantier man rimligen bör ställa på medlens förvaltning och samtidigt frigör viss del av de inflytande arbetsgivarebidragen för andra ändamål. Länsstyrelsen tänker sig, att en lösning i denna riktning skulle kunna uppnås, om man bestämmer sig för att minska den utgående tilläggspensionen för medellöner över 10 000 kr. med exempelvis hälften. Det s. k. obligatoriet skulle med andra ord uteslutande tillgripas för de minimibehov, man egentligen ur social synpunkt har anledning att tillgodose genom lagstiftning. Vill man gå längre än så, kan länsstyrelsen icke

159 finna det otänkbart att tillgripa helt andra metoder än som föreslagits. Här kan endast i korthet antydas hur detta skulle kunna ske. I analogi med semesterlagens garanti för semesterrätt kan införas föreskrifter om att envar löntagare som komplettering till pensionen tillförsäkras rätt att få viss kvotdel av lönen innehållen för redovisning å särskilt konto av typen premiesparkonto hos sparbank, jordbrukskassa eller därmed jämförlig kreditinrättning med stark lokal förankring och erfarenheter av lönesparande. De sålunda insamlade medlen skulle förvaltas individuellt av banken mot gängse ränta och skulle vid pensionsfall utbetalas med viss kvotdel om året. De skulle vidare kunna ärvas som a n d r a tillgångar, ehuru det är tänkbart att särskilda restriktiva utbetalningsvillkor erfordras beträffande arvsmedel, om penningpolitiska skäl anses tala härför. Beträffande medlens utbetalning skulle den fördelen vinnas att det åtminstone i fråga om räntan lär vara möjligt att tillskapa ett dispenssystem för förhandsuttag vid nödsituationer. Dispensvägen skulle vidare kunna begagnas även i fråga om viss del av kapitalet i vissa undantagsfall, t. ex. då ett pensionsfall inträffat och pensionären behöver lösa sin bostadsfråga genom köp av fastighet eller bostadsrätt, en situation som är långt vanligare än de flesta tror och där hjälpen till självhjälp är särskilt värdefull. Då det torde vara sannolikt att en tryggad pensionering verkar hämmande på andra sparformer vunnes med denna lösning att nämnda inrättningar erhölle ett värdefullt tillskott till m å h ä n d a minskade inlåningar. Länsstyrelsen är härvidlag medveten om den brist som består i att värdebeständighet ej uppnås vid dylik placering av medlen därest icke särskilda åtgärder härför vidtages. Det torde dock icke vara tekniskt uteslutet att medlen bokföres och placeras på sådant sätt att garanti för dess värdebeständighet vinnes. Man tillskapade ju också en form för erhållande av förtidspension i vissa ömmande fall före 67 års ålder. Härigenom eliminerades delvis den tidigare påtalade svagheten med systemet att 67-årsgränsen är ovillkorlig. Länsstyrelsen anser med hänsyn till sina uttalade betänkligheter att förslaget skall kunna ekonomiskt genomföras i full utsträckning samt den tveksamhet som råder beträffande tilläggspensionens räckvidd och utformning klokheten bjuder att man för närvarande stannar för att söka åstadkomma den höjning av folkpensionen, om vars behövlighet allmän enighet nu får anses vara för handen. Spörsmålet om en eventuell tilläggspension torde böra underkastas ytterligare studium, bl. a. av det skälet att förslaget såvitt länsstyrelsen kan finna i denna del icke tillräckligt belysts till. sina samhällsekonomiska verkningar. Vid en sådan omprövning torde de av länsstyrelsen ovan anförda synpunkterna måhända finnas vara förtjänta av beaktande. Detaljerna i förslaget. Beträffande pensionsförslagets detaljer i övrigt inskränker sig iänsstyrelsen till att göra påpekanden såvitt angår ett par områden, som berör länsstyrelsen och dess underställda myndigheter. Den ena avser den föreslagna organisationen såvitt densamma berör de lokala skattemyndigheterna och taxeringssektionernas revisionsavdelningar. Även om det nu framlagda förslaget — åtminstone till en början — ej är avsett att i samma utsträckning som i pensionsutredningens betänkande belasta de lokala skattemyndigheterna vill länsstyrelsen ånyo framföra sina i ovannämnda yttrande den 24 februari 1956 uttalade farhågor för att öka de lokala skattemyndigheternas arbetsbörda så mycket mera som genom taxeringsväsendets omorganisation desamma ålägges nya arbetskrävande uppgifter. Såvitt gäller länsstyrelsernas revisionsavdelningar vill länsstyrelsen framhålla att den nya organisationen framförallt åsyftar en upprustning av desamma för att de på bästa sätt skall kunna lösa sina uppgifter. Länsstyrelsen vill därför understryka vikten av att. därest de lokala skatte-

160 myndigheterna och revisionsavdelningarna anses skola medverka, garantier skapas för att icke deras övriga arbetsuppgifter eftersattes. En annan fråga, som länsstyrelsen anser sig böra upptaga i sammanhanget, är beräkningen av pensionsgrundande inkomst. Länsstyrelsen delar de sakkunnigas förslag att den taxerade tjänsteinkomsten lägges till grund för beräkningen. Härigenom elimineras den i pensionsutredningens förslag av länsstyrelsen då påtalade felaktigheten i att kapitalinkomst medräknas. Även om länsstyrelsen är fullt införstådd med svårigheten att avskilja vissa slags inkomster ifrågasätter länsstyrelsen om icke ur rättvisesynpunkt vissa intäkter av tillfällig karaktär, vilka ej hänföra sig till arbetsintäkt i vanlig mening, ej medräknas, t. ex. sådana lotterivinster och priser, som skall deklareras såsom inkomst av tjänst. I sak skiljer sig dylika intäkter ofta icke från vinster, som på grund av lotteriförordningens bestämmelser ej inkomstbeskattas. Härtill kommer att man med minst lika stor rätt som beträffande periodiska understöd o. dyl. kan säga att intäkter av nämnda slag ej bör vara pensionsgrundande.

Länsstyrelsen i Hallands län Folkpensioneringen I sitt enhälliga förslag till förbättring av folkpensioneringen har beredningen i första h a n d inriktat sig på ålderspensioneringen och på detta område föreslagit en avsevärd höjning av förmånsnivån samt viss ytterligare avveckling av inkomstprövningen. Enligt förslaget skulle således folkpensionen, efter en etappvis undergången förhöjning, år 1968 utgöra för ensam pensionär 3 600 kr. och för två pensionsberättigade makar 5 400 kr. per år. Pensionsåldern skulle liksom nu inträda vid 67 års ålder. Vidare förutsätter beredningen att värdebeständigheten av folkpensioneringens huvudförmåner liksom hittills bör ordnas genom en automatisk indexreglering samt att standardföljsamheten även framdeles bör tillgodoses genom tid efter annan fattade beslut om standardförhöjningar. Såsom beredningen inledningsvis uttalat kan redan vår nuvarande folkpensionering sägas i stort sett ganska väl motsvara de anspråk som kunna ställas på en socialförsäkring, avsedd att skapa en minimipensionsstandard åt hela befolkningen. Den nu föreslagna förhöjningen av ålderspensionen skulle, särskilt med hänsyn till den förutsatta värdebeständigheten, komma att innebära att framtidens pensionärer tillförsäkras en så hög minimipensionsstandard att, när det gäller att tillgodose de normala behoven för livsuppehället, även den medellöse pensionären kommer att vara i stort sett oberoende av hjälp från anhöriga eller det allmänna. Vad detta skulle betyda för kommande årgångar av pensionärer ligger i öppen dag. Det torde ej heller råda några delade meningar om att, därest våra ekonomiska resurser tillåta ett realiserande av beredningens förslag, detta bör genomföras med viss förtursrätt såsom utgörande en av de viktigaste reformerna inom vår socialvårdspolitik. Beredningen har med ledning av tillgängligt material sökt beräkna kostnaderna för den föreslagna pensionsreformen och i samband därmed uppgjort förslag till finansiering av de framräknade kostnaderna. Enligt den av beredningen använda prognosen för befolkningsutvecklingen i vårt land skulle antalet personer i åldern 67 år och därutöver, vilket 1960 beräknas utgöra 745 000, år 1970 ha ökat till 920 000 och år 1990 till 1 239 000. Åld-

161 ringarnas antal ökar emellertid icke blott absolut utan även i förhållande till befolkningen i övrigt. Mot att för närvarande finnes i genomsnitt 7 personer i åldern 16—66 år för varje person över 67 år, beräknas dessa siffror till år 1980 ha undergått en sådan förskjutning, att för varje åldring kommer blott 4—5 personer i aktiv ålder. Totalkostnaderna för folkpensioneringen, som för budgetåret 1957/58 upptagas till 2 040 miljoner kr., beräknas för budgetåret 1960/61 stiga till 2 850 miljoner kr. och för budgetåret 1968/69 till 3 780 miljoner kr. För år 1990 slutligen ha kostnaderna antagits komma att uppgå till 5 400 miljoner kr. Vid dessa beräkningar har förutsatts oförändrat penningvärde. Den garanterade värdebeständigheten kommer därför, såvitt icke penningvärdeförsämringen avstannar, medföra att de för kommande decennier beräknade kostnadsbeloppen bli avsevärt högre än de ovan angivna. Mot bakgrunden av det ovan anförda har länsstyrelsen icke kunnat undgå att känna betänksamhet beträffande frågan, huruvida man har fog för beräkningen att vi under de kommande årtiondena kunna disponera ett produktionsresultat tillräckligt även till bestridande av de med beredningens förslag till förbättrad ålderspensionering förenade kostnaderna. Förskjutningen i befolkningens ålderssammansättning bjuder i och för sig till försiktighet när det gäller att göra ekonomiska åtgöranden för framtidens åldringsvård. Beredningen föreslår för sin del att kostnaderna för folkpensioneringen liksom hittills skola bestridas dels genom uttagande av en folkpensionsavgift, dels med statliga bidrag, dels i mindre utsträckning med kommunala bidrag och viss fondavkastning. Folkpensionsavgiften, för närvarande 2,5 % av den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten, föreslås höjd år 1959 till 4 och år 1961 till 5 % samt, om det finansiella läget så påkallar, till 6 % under de följande åren. Vid bedömningen av dessa procentsatser har förutsatts att inkomstmaximum bestämmes till 15 000 kr., lika för en ogift och två gifta. För den del av befolkningen, som är i ett inkomstläge av omkring 10 000 kr., skulle pensionsavgiften således utgöra cirka 400 kr. år 1959, 500 kr. år 1961 och 600 kr. i fortsättningen. För dem som uppnått inkomstläget 15 000 kr. eller därutöver skulle avgiftsbeloppen utgöra respektive 600, 750 och 900 kr. Trots den kraftiga höjningen av folkpensionsavgifterna skulle dessa emellertid icke täcka stort mer än en tredjedel av totalkostnaderna för folkpensioneringen. Statens nettokostnader beräknas under den nyss berörda perioden komma att utgöra något mer än hälften av totalkostnaderna. Återstoden skulle finansieras genom kommunala bidrag och fondavkastning. Såsom ovan belysts kommer den produktiva delen av befolkningen att för folkpensionsreformens genomförande påläggas en direkt avgift av sådan storleksordning att den på ett k ä n n b a r t sätt krymper den del av inkomsten som kvarstår, sedan den direkta skatten till stat och kommun guldits. Samma befolkningsgrupp kommer vidare i sista h a n d att, till större eller mindre del belastas även av de statliga och kommunala bidragen till folkpensioneringen. Det är nu lämnade uppgifter och anförda synpunkter som föranlett länsstyrelsen att göra sitt tillstyrkande av folkpensionsreformen beroende av frågan om våra ekonomiska resurser äro tillräckliga för reformens genomförande. Att klart besvara denna fråga är ingalunda lätt, enär den i sin tur sammanhänger med spörsmålet angående hur den del av produktionsresultatet, som står till förfogande för konsumtion, skall fördelas mellan pensionärsgruppen å ena och befolkningen i övrigt å a n d r a sidan. Enligt länsstyrelsens förmenande bör man iakttaga försiktighet när det gäller att pålägga den produktiva delen av befolkningen ytterligare utgifter för höjande av pensionärsgruppens levnadsstandard. Vad särskilt 11—704917

162 gäller de familjebildande åldersgruppernas bidrag till folkpensioneringen kan ifrågasättas, om icke beredningens förslag kommer alt innebära en belastning, som icke står i rimlig proportion till pensionsrätten. Av ovan anförda skäl har länsstyrelsen övervägt att som yttrande över beredningens förslag om förbättring av folkpensioneringen förorda en viss krympning av i förslaget upptagna pensionsförmåner. Att länsstyrelsen likväl, trots anförda betänkligheter, avstår från att framföra förslag härom sammanhänger med att länsstyrelsen icke kunnat bortse ifrån att en generöst tilltagen allmän folkpension alltid bar den fördelen, att den för stora befolkningsgrupper eliminerar eller starkt minskar behovet av tilläggspension. Tilläggspensioneringen Vad härefter angår beredningens olika förslag till påbyggande av bottenpensionen torde av vad länsstyrelsen tidigare anfört ha framgått, att länsstyrelsen ställer sig mycket tveksamt till frågan om vi ha tillräckliga ekonomiska resurser för genomförande av en generell förhöjning av folkpensionen genom det ena eller andra slaget av tilläggspension. Naturligtvis är det ur samhällets synpunkt angeläget att understödja det slags sparande, som sker genom att befolkningen under sin aktiva tid avsätter en del av sina inkomster till tryggande av sin ålderdom, men sådant sparande bör icke ske genom författningsreglerad påbyggnad av bottenpensionen och knappast ej heller genom avtalsmässigt bestämda kollektiva pensionsförsäkringar, även om den senare försäkringsformen formellt är frivillig. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör man nämligen icke annorledes än genom fullt frivilliga åtaganden av de enskilda medborgarna belasta den aktiva delen av befolkningen med avgifter till förmån för en ytterligare höjd levnadsstandard för pensionärsgruppen. Den fortgående penningvärdeförsämringen har medfört ett hämmande av den sparverksamhet som sker genom insättning av penningar i bankinrättningar och tecknande av pensions- eller livförsäkringar. Penningvärdeförsämringen har i stället medfört ett alltmer stegrat krav på att pensionsförsäkringar böra vara värdebeständiga. Detta har också beaktats av beredningen. Värdebeständigheten synes vara bäst garanterad enligt förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Såväl detta förslag liksom förslaget att påbygga folkpensionen genom frivillig kollektiv pensionsförsäkring förutsätta att arbetsgivare skall inbetala hela försäkringspremien för sina anställda. Även om försäkringspremien ur arbetsgivarens synpunkt kommer att betraktas såsom utgörande en del av lönen, torde man med största sannolikhet få räkna med att den föreslagna formen för försäkringsavgiftens inbetalning i verkligheten kommer att påverka löneläget och därigenom motverka åtgärderna för stävjande av penningvärdeförsämringen. De av beredningens ledamöter, som förorda den obligatoriska tilläggspensioneringen, uttala att denna pensionering bör bygga på fördelningssystemets p r i n c i p . En betydande fondering anses likväl vara inte endast önskvärd utan även direkt nödvändig för att samhället skall kunna på längre sikt bära de bördor, som en utbyggd pensionering medför. De förnämsta skälen för den föreslagna betydande fonderingen anges vara dels den ur pensioneringssynpunkt ogynnsamma befolkningsutveckling, som är att emotse, dels den hämmande inverkan, som en förbättrad pensionering kan få på det frivilliga sparandet i landet. Enligt länsstyrelsens uppfattning hade de till stöd för fonderingen anförda skälen bort motivera en mera försiktig bedömning av våra möjligheter att reservera så stor del av produktionsresultatet till tryggande av ålderdomsförsörjningen. Länsstyrelsen anser därför att, om man väljer ett system med obligatorisk tilläggspensionering, detta bör utformas på sådant sätt, att det icke blir nödvändigt att tillgripa fonde-

163 ring i den omfattning, som här föreslagits. Verkningarna av den föreslagna fonderingen torde icke vara möjliga att i förväg helt överblicka men, såvitt länsstyrelsen kunnat bedöma, måste fonderingen inge starka betänkligheter. Av det anförda torde ha framgått, att länsstyrelsen för sin del icke kan ansluta sig till vare sig förslaget om obligatorisk tilläggspensionering eller alternativet angående frivillig kollektiv pensionsförsäkring. Frågan om tilläggspensionen löses enligt länsstyrelsens förmenande bäst genom att det frivilliga enskilda sparandet på allt sätt uppmuntras och understödjes. Kunde vi lyckas med att åstadkomma ett stabilt penningvärde, skulle vi därigenom helt säkert lämna det enskilda sparandet det allra bästa stödet. Kunna vi icke stabilisera vårt penningvärde utan måste vi i stället räkna med fortsatt penningvärdeförsämring, blir det en angelägenhet av stor vikt, som även angår det allmänna, att få till stånd ett system för frivilligt sparande, som på godtagbart sätt tillförsäkrar besparingarna största mått av värdebeständighet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

Debatten kring allmänna pensionsberedningens förslag om förbättrad pensionering har i så måtto varit ensidig som den kommit att i första hand röra sig om tjänstepensionens utformning medan höjningen av folkpensionen — den s. k. bottenpensionen — i allmänhet synes ha accepterats redan av det skälet att det rått enighet om den inom beredningen. Och dock ställer den senare vida större krav än tjänstepensionen p å såväl statsfinanserna som nationalhushållet under tid som kan överblickas d. v. s. en 10-årsperiod. Folkpensionskostnaderna, som under budgetåret 1957—58 beräknas uppgå till 2 040 miljoner kr., föreslås om fem år ha stigit med cirka en miljard till 3 060 miljoner kr. och med ytterligare en miljard åtta år senare (1970) till 4 000 miljoner kr. Detta under förutsättning av oförändrat penningvärde. Som jämförelse må erinras om att tjänstepensioneringen enligt pensionsberedningens förslag år 1970 kommer att kosta endast 500 miljoner kr. Även om pensionsavgifterna höjes enligt beredningens förslag, kommer folkpensionerna att till större delen finansieras över statsbudgeten. Under den närmaste 10årsperioden kommer sålunda statsutgifterna för folkpensionen att mer än fördubblas. Konsekvenserna härav för statsbudgeten och för skattebetalarna har inte närmare analyserats av beredningen. Den starka utgiftsökningen kommer att ske under en period, då ytterligare krav på statsbudgeten kommer att ställas bl. a. för utgifter för ungdomens utbildning och för omfattande investeringar i undervisningsväsendet. För nationalhushållets sunda utveckling är det av högsta vikt att utgifter av detta slag icke kommer att skjutas undan. Familjernas egna resurser för bekostande av barnens utbildning kommer sannolikt icke att öka. Den s. k. 1955 års långtidsutredning uttalar nämligen att det aktuella förslaget till höjning av folkpensionerna väsentligen kommer att reducera möjligheten att öka den konsumtion som baseras på andra inkomster; under ogynnsamma produktionsbetingelser sjunker utrymmet till en ökning av denna konsumtion ned mot noll. Under hänvisning till dessa överväganden kan länsstyrelsen icke förorda att principbeslut fattas om en höjning av folkpensionerna enligt utredningens 10-årsplan, innan det föreligger en närmare utredning om möjligheterna att finansiera dessa höjningar. Länsstyrelsen föreslår sålunda att en finansieringsplan utarbe-

164 tas, där stegringarna av folkpensionskostnaderna vägas mot andra förutsedda kostnaders ökning på statsbudgeten. Intill dess att en sådan avvägning skett, bör statsmakterna besluta allenast om den höjning av folkpensionen, som beredningen förutsätter skall ske under år 1958, innebärande att folkpensionen från den 1h år 1958 utgår med 2 300 kr. för enskild pensionär och med 3 680 kr. för två pensionsberättigade makar. Redan vid detta tillfälle bör avgiften höjas till 5 % för att vid ytterligare pensionsökningar öka till 6 %. Införandet av allmän tjänstepension med värdebeständiga pensionsförmåner innebär att den typ av »levnadslön», som befunnits vara lämplig för stats- och kommunalanställda tjänstemän och som för dem inneburit relativt god försörjning och stor ekonomisk trygghet under ålderdomen, kommer att tillämpas för alla löntagare. Rättviseskäl talar för att så bör bli fallet. Därest alla löner vore förbundna med en sådan pension, skulle behovet av skattevägen finansierade folkpensioner avsevärt reduceras. Införandet av en tillfredsställande tjänstepension för alla anställda innebär emellertid en radikal omläggning av det »levnadslönesystem», som hittills förekommit inom näringslivet. Då en sådan omläggning kommer att medföra vissa rubbningar och behov av omdispositioner i de enskdda familjernas ekonomi är det önskvärt att icke förändringen sker för snabbt. Den del av lönen som avsattes till bestridande av tjänstepensionen bör därför till en början vara starkt begränsad för att först efter en övergångstid nå belopp, som motsvara vad nu procentuellt avsattes av tjänstemannalönen för pensionsändamål. De minsta rubbningarna skulle inträffa därest uttaget ställdes i relation till den ökning av realinkomsten, som kan komma att ske under de närmaste decennierna. Med denna målsättning, som sålunda länsstyrelsen ställer, ligger det nära till hands att tänka sig att tjänstepensionssystemet utvecklades kollektivavtalsvägen. Det förslag till sådan tjänstepension, som en minoritet inom beredningen framlagt, vittnar emellertid om de stora svårigheter som möter ett dylikt enskilt pensionsförsäkringssystem, därest kravet på värdebeständighet vidhålles. Det i hög grad skissartade förslaget kan enligt länsstyrelsens mening inte läggas till grund för beslut. Därutöver möter svårigheter av annat slag. Det föreligger sålunda stor risk för att ojämnhet i pensionsnivån kan uppstå mellan olika branscher och olika företag. Vidare torde förvaltningen av fondmedlen kunna ge upphov till intressekonflikter. Därest pensionsmedlen betraktas som intjänta löneförmåner, synes deras civilrättsliga karaktär vara att de tillhöra försäkringstagarna, som sannolikt komma att kräva stort inflytande över deras förvaltning. Att under sådana omständigheter tänka sig att — som förslagsställarna gör — vederbörande företag erhålla förtursrätt till lån av dylika medel genom att inbetala avgiften med revers torde komma att erbjuda svårigheter. P å grund av de tekniska svårigheter som sålunda den s. k. kollektivavtalslinjen erbjuder, förordar länsstyrelsen att tjänstepensioneringen löses efter de allmänna grunder, som framlagts av pensionsberedningen. I motsats till pensionsberedningen föreslår dock länsstyrelsen att pensionsavgifterna helt eller delvis bör kunna erläggas med reverser. Det bör vara betydligt lättare för en allmän pensionsfond att acceptera denna form av betalning av pensionsavgifterna än för enskilda försäkringsinrättningar. Dock synes denna fråga tarva ytterligare utredning. Av samma skäl som anförts beträffande folkpensionerna, anser sig länsstyrelsen böra avstyrka att statsmakterna redan nu bestämmer sig för det schema för pensionsavgiftsuttagets tillväxt, som utredningen föreslår. Länsstyrelsen föreslår sålunda att ökningen av pensionsavgiftsuttaget beslutas successivt, i den mån som utvecklingen av produktionen och därmed reallönen så medger.

165 Länsstyrelsen i Älvsborgs län Folkpensioneringen Länsstyrelsen hälsar med tillfredsställelse den av utredningen enhälligt tillstyrkta förbättringen av folkpensionerna. Vid ett genomförande av förslaget i denna del elimineras också en hel del av de betänkligheter, som länsstyrelsen anförde mot den tidigare pensionsutredningens förslag. Länsstyrelsen ansluter sig också till beredningens förslag, att samtidigt med folkpensionernas höjning skall ske en betydande minskning av de nu utgående bostadstilläggen. Trots den stora ökningen under de närmaste åren av antalet folkpensionsberättigade skulle kommunernas totala kostnader för folkpensioneringen därigenom komma att minska. Procentuellt sett skulle sålunda kommunernas andel av de totala folkpensionsutgifterna under den närmaste 10-årsperioden sjunka från ca 15 till omkring 8 %. En sådan förskjutning av kostnadsfördelningen synes befogad. Beträffande finansieringen av de nya folkpensionerna vill länsstyrelsen vidare framhålla följande. Som de sakkunniga uttalat, torde en höjning av folkpensioneringsavgiften vara ofrånkomlig. Även med den av de sakkunniga föreslagna höjningen kommer en betydande andel av folkpensionerna att belasta skattebudgeten. Mot denna bakgrund kan givetvis ifrågasättas om inte ännu högre avgifter till folkpensioneringen skulle uttagas. Enligt förslaget skulle avgiften successivt höjas från nuvarande 2,5 till 5 eller eventuellt 6 %. Med hänsyn till den betydande höjningen av folkpensionerna synes inte någon invändning kunna riktas mot den föreslagna höjningen av avgifterna. Men inte heller synes en ytterligare ökning utöver 6 % — med ett maximibelopp om 900 kr. — böra ifrågakomma. Detta skulle nämligen medföra, att för de högre inkomsttagarna folkpensionsavgifterna komme att avsevärt överstiga vad som försäkringsmässigt kan anses motiverat. Då folkpensionsavgifterna ju ursprungligen tänkts och även i framtiden bör vara avgifter som står i relation till förmånerna, synes den av beredningen föreslagna maximeringen nödvändig och riktig. Länsstyrelsen förordar av angivna skäl alternativet med en successiv höjning av avgiften till 6 %, dock högst 900 kr. Detta innebär, att statens nettokostnader — att täckas över budgeten — 1968/69 skulle motsvara 52 % av de totala kostnaderna, det vill säga exakt samma procenttal som 1957/58. Motsvarande absoluta kostnadsstegring under 10 årsperioden skulle bli 900 miljoner kr., det vill säga en ökning med genomsnittligt 90 miljoner kr. per år. En sådan ökning kan inte anses orimlig i förhållande till våra resurser men förutsätter givetvis iakttagande av sträng sparsamhet inom mindre angelägna områden. Beträffande förslaget om folkpensionerna vill länsstyrelsen i övrigt endast framhålla, att de statstjänstemän m. fl. som inte får någon fördel av de höjda folkpensionerna, bör kompenseras för den avgiftshöjning som skulle bli följden av förslagets genomförande. Detta synes också beredningen ha förutsatt. Tilläggspensioneringen Ifråga om tilläggspensionen och de härvid av beredningens ledamöter framlagda alternativa förslagen vill länsstyrelsen till en början något beröra frågan om den föreslagna fonderingen m. m. I båda huvudalternativen skulle betydande fonderingar bli följden av förslagens genomförande. Den viktigaste skillnaden mellan förslagen i denna del torde vara, hur dessa fondmedel föreslås bli förvaltade. Beträffande denna fråga, som ibland synes tillmätas avgörande betydelse då det gäller att ta ställning till de

166 båda huvudalternativen, vill länsstyrelsen framhålla följande. F r å n många håll har uttalats, att vid det s. k. obligatoriet och den därvid förutsatta fondförvaltningen skulle stora kapitalbelopp komma att undandras näringslivet, vars kapitalförsörjning därigenom i hög grad skulle försvåras med ödesdigra konsekvenser för hela produktionen. Denna uppfattning är svår att förstå. Vid ett genomförande av »obligatoriet» blir följden — enligt förslaget sådant det skisserats i beredningens betänkande — en betydande ökning av den samhälleliga kapitalbildningen. Visserligen torde inte nettoökningen bli lika stor som fondbildningen i den nya fonden, men att det är fråga om en högst betydande nettoökning, torde inte kunna betvivlas. Varje sådan nettoökning av sparandet måste — u n d e r i övrigt oförändrade omständigheter — betyda, att ökade resurser kommer att på kapitalmarknaden stå till de lånesökandes förfogande. I vilka former denna lättnad på kapitalmarknaden skulle komma att framträda och vilka konsekvenser den finge, beror givetvis på en rad åtgärder av ekonomisk-politisk natur, som inte f. n. n ä r m a r e kan förutsägas. Skulle en större del av den nuvarande statsskulden exempelvis komma att successivt placeras i den nya fonden, innebär detta givetvis, att andra medel i stället kommer att friställas. Det synes dock tvivelaktigt, om en sådan utveckling är lämplig eller nödvändig. I första hand bör ifrågakomma att ställa huvudparten av den nya fondens medel till förfogande mera direkt för produktiva ändamål av olika natur. Härvid blir ju av största betydelse, hur fondens förvaltning kommer att organiseras och efter vilka riktlinjer fondens ledning kommer att fördela medlen. Denna fråga förtjänar enligt länsstyrelsens mening största beaktande. För egen del hälsar länsstyrelsen med tillfredsställelse, att förvaltningen — i jämförelse med förslaget i den förra pensionsutredningen — föreslås få en mindre styrelse. Med hänsyn till fondens stora betydelse i olika avseenden vill dock länsstyrelsen förorda en mera direkt insyn i förvaltningen än vad beredningen synes ha förutsatt. I detta hänseende synes därför böra stadgas, att en årlig redogörelse skall delges riksdagen, innehållande en redovisning av h u r nyutlåningen fördelats på olika ändamål etc. Härigenom får riksdagen direkta möjligheter att uttala önskemål i denna för hela samhället betydelsefulla fråga. Det kan härvid också närmare övervägas, huruvida inte t. ex. småindustrien bör hjälpas genom upprättande av särskilda hypoteksorganisationer, med av staten garanterade grundfonder liksom f. n. gäller för hypoteksföreningarna i städerna och på landsbygden samt för skeppshypotekskassan. I det andra huvudalternativet har beträffande fondförvaltningen föreslagits, att företag med minst fem anställda skall äga rätt att inbetala pensionsavgifterna genom revers. Detta innebär, att företagen skall ha rätt att själva behålla medel motsvarande pensionsavgifterna inom företagen. Detta överensstämmer mera med nu gällande förhållanden. Länsstyrelsen anser för sin del de nuvarande förhållandena icke tillfredsställande och ännu mindre bör systemet ifrågakomma, därest en allmän pensionering genomföres. Det är ju här inte fråga om företagens pengar utan en del av lönen, som i sista hand får betalas av samhällets alla medborgare. Någon »moralisk» rätt för företagen att få prioritet till att låna dessa pengar, kan sålunda inte föreligga. Inte heller i övrigt kan länsstyrelsen acceptera de skäl som anförts för förslaget i denna del. I sitt utlåtande förra året över det då framlagda pensionsbetänkandet underströk länsstyrelsen vikten av att frågan om arbetarpensionering snarast möjligt löses. Länsstyrelsen ansåg det också i och för sig förvånansvärt, att detta viktiga problem inte redan hade kunnat lösas på ett tillfredsställande sätt. Vid valet mellan de nu framlagda alternativa lösningarna till en allmän pensionsförsäkring till-

167 mäter länsstyrelsen sålunda stor vikt, vilket av förslagen som kan anses ge det bästa skyddet för de anställda. Beträffande denna fråga vill länsstyrelsen framhålla följande. Den obligatoriska linjen och innebörden av detta förslag torde inte närmare behöva kommenteras. Alla löntagare kommer att omfattas av förslaget. I det s. k. frivilliga alternativet, förordat av tre av beredningens ledamöter, är frågan om pension eller ej avsett att avgöras i första hand genom kollektivavtal. Avsikten torde bl. a. vara, att det härvid för löntagarna skall framstå klarare, att pensionsavgifterna i sista hand måste medföra en motsvarande minskning av lönerna eller — kanske rättare — att lönehöjningar som annars skulle kunnat utgå, ersattes av pensionsavgifter. I psykologiskt hänseende kan systemet onekligen ha vissa fördelar. Å andra sidan är det givetvis förenat med stora nackdelar, om avtalsförhandlingarna i de enskilda facken skall kompliceras med pensionsdiskussioner. Det torde heller knappast vara möjligt, att fackförbunden skulle komma att lösa dessa frågor enligt olika linjer allt efter de skiftande vinstförhållandena inom olika delar av näringslivet. Det bleve troligen ett enhetligt uppträdande i pensionsfrågan, varigenom pensionerna komme att fixeras till ungefär samma belopp och genomföres i samma takt över större delen av allmänna arbetsmarknaden. Givetvis kan diskuteras också alternativet där vissa fackförbund eller vissa anställda av en eller annan anledning inte skulle göra anspråk på eller inte lyckas få pension genomförd. Om t. ex. ett större fackförbund inte ens skulle begära pension för sina medlemmar utan i stället söka ta ut en högre direkt lönehöjning, kan man fråga vad resultatet skulle bli. Finns inte skäl antaga, att efter några år även detta förbund skulle begära pensioner och att det då också skulle söka driva igenom sådana krav, att de anslutna komme att i pensionshänseende jämställas med löntagare, som redan tidigare fått pensionsfrågan löst? Om återigen läget skulle vara det, att arbetarna inom t. ex. låglöneområdena inte lyckades få pensionsfrågan löst, är det väl knappast troligt, att detta skulle accepteras vare sig fackligt eller politiskt. Säkerligen skulle i detta läge åtgärder komma att vidtagas, för att likställighet skulle uppnås med andra löntagare. Länsstyrelsen anser sålunda, att det av tre ledamöter i beredningen förordade alternativet med frivillig kollektiv eller individuell försäkring inte är något verkligt alternativ eller kan anses innebära en tillfredsställande lösning av pensionsfrågan. Det är givet att för de anställda, som redan har sin pensionsfråga löst, kan det vara ett intresse att försöka hindra lösningen av pensionerna för andra grupper. Ett sådant påstående kanske kan förefalla chockerande, men ståndpunkten är ur rent ekonomiska synpunkter naturlig. En allmän pensionering innebär givetvis, att alla i samhället kommer att få vara med och betala kostnaden. Pensionsavgifterna kommer att i sista hand få betalas genom högre priser än som annars skulle ha varit nödvändigt etc. En pensionsreform belastar sålunda inte vissa samhällsgrupper utan får betalas av alla. Härigenom får den som redan förut har sin pensionering ordnad, betala något mera än vad som i och för sig vore motiverat. En relativ lönelyftning för de grupper, som redan har pensionsfrågan löst, är ur dessa synpunkter motiverad. Då reformen kommer att genomföras under mycket lång tid, kan inte nu närmare anges, hur en sådan kompensation lämpligen bör utformas. Problemet torde få behandlas på i p r i n c i p samma sätt som lönefrågorna diskuterats vid den »nollställning» som i år skett av statstjänstemännens m. fl. löner. Däremot kan länsstyrelsen för sin del inte intaga en negativ ståndpunkt till den allmänna pensionsreformen under motivering, att den relativt sett skulle försämra läget för de grupper, som redan har fått sin pensionsfråga tillfredsställande löst.

168 En annan sak är att dessas pensionsförhållanden inte under några omständighe* ter bör få försämras. Vad detaljfrågorna angår finner länsstyrelsen inte anledning att n ä r m a r e ingå på förslagen, som ju närmast är att anse som principförslag. Vilket alternativ som än väljes förutsätter länsstyrelsen, att en övcrarbetning kommer att ske. Liksom vid alla stora reformer blir det säkerligen också nödvändigt att med ledning av gjorda erfarenheter successivt genomföra såväl större som mindre ändringar. En fråga av stor betydelse är givetvis pensionsförmånernas och premiernas storlek. Då frivilligalternativet ofta framställes som »billigare» för löntagarna kanske bör understrykas, att man då jämför avgifterna vid olika stora pensionsförmåner, vilket givetvis är felaktigt. Obligatoriet innebär för pensionärerna vissa fördelar genom en gynnsammare beräkning av pensionsunderlaget, men då i båda alternativen förutsattes självfinansiering, torde väl vara riktigast att säga, att alternativen ur avgiftssynpunkt är likställda. Mot obligatoriet har riktats den invändningen, att det skulle ge alltför stora pensionsförmåner. Länsstyrelsen anser för sin del, att en jämkning av pensionsbeloppen nedåt kan diskuteras men vill å andra sidan betona, att det här gäller en lösning av pensionsfrågan på lång sikt, och att man 1981 — då fulla pensionsbelopp uppnås — rimligen bör ha större krav på pensioner än f. n. Det kanske också bör påpekas, att stats- och kommunalanställda redan har betydligt bättre pensionsvillkor än vad som föreslås i obligatoriet och ännu mer jämfört med frivilligalternativet. För nämnda tjänstemän beräknas ju sålunda pensioner på slutlönen och inte på något medeltal av inkomsterna under 15 eller 35 år. När från olika håll nu framhålles, att löntagarna avgjort skulle föredra högre löner och lägre pensioner bestyrkes detta knappast av erfarenheterna från överläggningarna med de grupper, som redan har sin pensionsfråga löst. Någon relativ sänkning av pensionsförmånerna i utbyte mot högre löner har såvitt bekant aldrig diskuterats, utan tvärtom har från personalhåll i samband med löneregleringar största betydelse alltid tillmätts samtidig pensionsreglering, som man ofta t. o. m. velat göra — och ibland också fått — retroaktiv. Beträffande kostnaderna för folkpensionsreformen och en allmän pensionering vill länsstyrelsen ytterligare framhålla följande. Problemet bör inte bedömas endast med hänsyn till läget i dag utan man måste också se något längre fram i tiden. Med stigande produktivitet etc. så kan kostnaderna på längre sikt inte på något sätt anses oöverkomliga. Ser man realistiskt på problemet, torde läget i stället vara det, att om man inte omedelbart vidtager åtgärder för en verkligt allmän pensionsförsäkring, så kommer i stället undan för undan krav att ställas på en höjning av folkpensionerna långt utöver de av beredningen nu föreslagna beloppen. Konsekvenserna blir då, att vi så småningom på skattebudgeten får bära allt större kostnader för våra folkpensioner. Det synes då ur hela samhällets synpunkt avsevärt riktigare att omedelbart välja en linje, som ger en verklig lösning av de problem som rymmes i begreppen trygghet på ålderdomen samt trygghet för änkor och barn. Härigenom vinnes också, att andra sociala åtgärder inte kommer att behöva utbyggas på det sätt som annars säkerligen blir nödvändigt och för hela samhället torde resultatet vid obligatoriet därför ingalunda bli en större ekonomisk belastning än om andra alternativ väljes. Beträffande en allmän pensionsförsäkrings inverkan p å benägenheten att spara vill länsstyrelsen slutligen framhålla följande. Vid införandet av den allmänna sjukförsäkringen uttalades från många håll, att reformen skulle medföra en stark minskning av de frivilliga försäkringarna på området. På samma sätt heter det nu, att en allmän pensionsförsäkring skulle ha ödesdigra konsekvenser för försäkrings- och annat sparande. Men vad hände i verkligheten, då den all-

169 manna sjukförsäkringen startade? Erfarenheterna redovisades i början av år 1956 i Försäkringstidningen — försäkringsbolagens tidskrift — på följande sätt: »Har nu — som man kunde ha väntat sig — denna reform medfört tillbakagång för den sjukförsäkring, som försäkringsbolagen bedriver? Svaret är ett klart nej; försäkringsbolagen har aldrig haft en så god marknad för sjukförsäkring som år 1955. I stället för att ha försämrat marknaden för försäkringsbolagens sjukförsäkring synes den allmänna sjukförsäkringen hittills i hög grad ha förbättrat marknaden. Den har gjort folk aktivt intresserade för sjukförsäkring.» Det finns ingen anledning anta annat än att liknande erfarenheter kan komma att göras vid en allmän pensionsförsäkring. Särskilt yttrande: Landssekreteraren Fahlcrantz och länsassessorn Blomgren anmälde skiljaktig mening och anförde. Mot den föreslagna förbättringen av folkpensionen har vi icke något att erinra. Däremot anser vi att en tilläggspensionering enligt de av beredningen uppdragna riktlinjerna skulle medföra ekonomiska verkningar av sådan räckvidd, att. man måste ställa sig tveksam till, huruvida det i dagens läge kan anses lämpligt att genomföra en reform av denna storleksordning. Svårigheterna att åstadkomma ett någorlunda stabilt penningvärde och den inom näringslivet alltmer h å r d n a n d e konkurrensen med utlandet är faktorer som enligt vår uppfattning manar till försiktighet, då det gäller en reform av så kostnadskrävande art som den nu ifrågavarande. Att föreskriva generella pensionsförmåner för alla yrkesgrupper, oberoende av de olika näringsgrenarnas aktuella möjligheter att finansiera pensionerna, skulle sannolikt medföra sådana verkningar inom produktionen, att svårigheter kan uppstå att upprätthålla nuvarande standard. Det synes därför välbetänkt, att man i avvaktan på verkningarna av den förbättrade folkpensionen och den ekonomiska utvecklingen i övrigt prövar möjligheten att genom förhandlingar mellan respektive parter närmare utreda förutsättningarna för att ernå en lösning av föreliggande problem. Först därest sådana överläggningar skulle visa sig resultatlösa, bör frågan om tvångsåtgärder upptagas till förnyad behandling.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län Det framlagda förslaget innebär dels en avsevärd höjning av folkpensionens grundbelopp och dels därtill en ytterligare höjning i form av tilläggspension, konstruerad på skilda sätt av olika ledamöter i beredningen. Om önskvärdheten av denna höjning av grundpensionen synes enighet i stort sett råda inom beredningen. Redan denna höjning av pensionsbeloppen kommer att medföra högst betydande stegring av utgifterna för folkpensioneringen i framtiden. Fråga är huruvida den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet får det förlopp att den medger en sådan ökning av statsutgifterna utan att andra mycket viktiga och för den ekonomiska utvecklingen synnerligen betydelsefulla ändamål eftersättas. Det är naturligtvis en avvägningsfråga, som kan besvaras olika allt eftersom man ser på förhållandena. Länsstyrelsen vill emellertid icke motsätta sig den ifrågasatta höjningen av grandpensionen med hänsyn till önskvärdheten av att de enskilda medborgarna erhåller en förbättrad och tryggad försörjning på sin ålderdom. Inför frågan om möjligheterna att genomföra den ytterligare pensionering, som förslaget innebär, ställer sig länsstyrelsen mycket tveksam. Ett godtagande

170 av förslaget om en obligatorisk tjänstepensionering synes länsstyrelsen komma att binda medborgarna för alltför stora ekonomiska bördor för framtiden. Detta förslag synes också allvarligt komma att påverka kapitalmarknaden och knappast heller ge full rättvisa åt samtliga medborgare då detsamma icke skapar någon pensionering för alla samhällsgrupper. Förslaget om den frivilliga tjänstepensionen synes ha vissa fördelar i förhållande till den obligatoriska men även det sätt på vilken den utformats inger allvarliga betänkligheter och kommer de facto att mycket närma sig den obligatoriska. Med hänsyn till det anförda och då enligt länsstyrelsens mening de ekonomiska betingelserna för genomförandet av förslagen om tilläggspensionering äro synnerligen ovissa i nuvarande läge anser länsstyrelsen att man åtminstone för närvarande bör inskränka sig till att genomföra den föreslagna höjningen av grundpensionen. Även den omständigheten, att såväl inom beredningen som i övrigt meningarna om lämpligaste sättet för frågans lösning äro så delade, talar enligt länsstyrelsens uppfattning för ett uppskov med frågans avgörande för att söka få till stånd en lösning, om vilken man mera kan samla sig. Vid länsstyrelsens i Skaraborgs län yttrande har fogats yttranden av Föreningen Skaraborgs läns landsfiskaler, Föreningen Skaraborgs läns häradsskrivare och Skaraborgs läns drätselkammarförbund.

Länsstyrelsen i Värmlands län I sitt utlåtande år 1956 över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring fann länsstyrelsen anledning framhålla bland annat, att man såväl inom landet som annorstädes saknade all erfarenhet av hur ett försäkringssystem av föreslagen omfattning och i den enskildes liksom i samhällets ekonomiska liv så djupt ingripande natur i praktiken komme att verka. Med hänsyn härtill ifrågasatte länsstyrelsen, huruvida det icke vore välbetänkt att begränsa pensionsförsäkringen att till en början omfatta allenast kategorien anställda, såväl tjänstemän som arbetare. Det borde också enligt länsstyrelsens mening prövas, huruvida man icke på andra, enklare vägar än dem pensionsutredningen föreslagit kunde nå syftet att tillförsäkra medborgarna en rimlig pensionsförmån. I samband härmed pekade länsstyrelsen som ett alternativ på ett reservationsvis framfört förslag om en utbyggnad av gällande folkpensionering genom en stegvis höjning av den icke inkomstprövade ålderspensionen. Uttalandet på denna punkt föranleddes närmast av länsstyrelsens uppfattning, att två vid sidan av och oberoende av varandra fungerande försäkringssystem — folkpensioneringen och en allmän pensionsförsäkring — skulle göra gällande bestämmelser svåröverskådliga och tillika kräva en tungrodd administrativ apparat. Det vill synas, som om pensionsberedningen i sistnämnda avseende varit av samma uppfattning som länsstyrelsen, då den påj^rkat en generell höjning av folkpensionen och som en påbyggnad av denna förmån föreslagit en tilläggspensionering. Länsstyrelsen finner denna uppläggning av pensionsfrågan vara i och för sig riktig och vill följaktligen i princip ansluta sig till vad beredningen härutinnan förordat.

171 Vad härefter angår den av en enhällig beredning föreslagna höjningen av folkpensionen kan länsstyrelsen godtaga densamma. Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till den förordade snabba takten för höjningens genomförande och är — med hänsyn till svårigheterna att nu bedöma reformens verkningar i allmänt samhällsekonomiska hänseenden — närmast benägen att förorda, att statsmakterna icke på förhand binda sig för ett bestämt tidsschema för den allmänna grundförmånens ökning. Det kan starkt ifrågasättas, om samhällsekonomin nu utan inflatoriska följdverkningar medger en omfördelning av medborgarnas inkomster av den väldiga omfattning, som förslaget innebär. Den aktiva befolkningens möjlighet till sparande — som med dagens skattebörda för den enskilde får anses vara kringskuren — skulle genom förslaget begränsas ytterligare. Man torde få räkna med att vad som nu avses skola komma det med åren stigande antalet pensionärer till del av dem i huvudsak konsumeras. I vad mån en sådan utveckling har någon avgörande inflatorisk betydelse i det ansträngda ekonomiska läge, som råder i dag och förmodligen kommer att vara förhärskande under lång tid framöver, är länsstyrelsen icke sakkunnig nog att med bestämdhet uttala sig om, men länsstyrelsen har dock ansett angeläget att framföra denna synpunkt. Länsstyrelsen övergår härefter till att behandla de framlagda förslagen om en påbyggnad av folkpensioneringen. Länsstyrelsen uppehåller sig därvid dels vid den av beredningens majoritet föreslagna obligatoriska tilläggspensionen och dels vid det av en minoritet inom beredningen skisserade förslaget till en frivillig pensionsförsäkring. Till en början får länsstyrelsen — som finner det synnerligen vanskligt att på kort tid allsidigt och på ett riktigt sätt bedöma de till väsentliga delar nya och på det hela taget endast vagt skisserade förslagen — helt allmänt framhålla, att båda alternativen synas i olika hänseenden ha beaktansvärda förtjänster men att de i viktiga delar också äro behäftade med tydliga svagheter. Strävar man efter att samtliga löntagare skola omfattas av en tilläggspension, synes det uppenbart, att den obligatoriska linjen är den överlägsna. Å andra sidan kan systemet med en obligatorisk tjänstepension — som icke tager tillräcklig hänsyn till det enskilda företagets lönsamhet — ställa vissa avsnitt av näringslivet inför besvärande finansieringsproblem med måhända svåra följdverkningar för de anställda. Sistnämnda synpunkt talar till förmån för den frivilliga linjen. De större möjligheter för näringslivet att disponera över medel, som företagen i form av premier inbetalt eller ha att inbetala till den för pensioneringen bildade fonden, synes också ge frivilligalternativet ett företräde. Värdebeständigheten hos tilläggspensionerna har i båda förslagen tillmätts stor vikt. Vilket av de båda förslagen, som härutinnan lämnar den största garantien, kan länsstyrelsen icke uttala sig om. Möjligt är, att bägge förslagen i denna del få anses likvärdiga. När det gäller möjligheterna att underlätta en fri övergång av anställda från en arbetsgivare till en annan — i allmän eller enskild tjänst — synes alternativet med obligatorisk tilläggsförsäkring ha ett bestämt företräde framför frivilliglinjen. Å andra sidan bör ej förbises, att en generell reglering av förutsättningarna för en obligatorisk tilläggsförmån måste vara ägnad att försvåra en differentierad anpassning av pensionsvillkoren efter individuellt eller företagsmässigt varierande förhållanden. Det är beklagligt, att pensionsberedningen icke ägnat dessa och liknande anpassnings- och samordningsproblem den uppmärksamhet och belysning, som måste anses nödvändig för ett ståndpunktstagande. En fråga, som härvidlag är värd att särskilt uppmärksammas, är den, hur man skall gå tillväga, om man — såsom i avsevärd utsträckning måste bli behövligt —

172 vill tillämpa en lägre pensionsålder än 67 år. Det kan här tänkas, att den frivilliga linjen möjliggör en smidigare anpassning än den obligatoriska till önskemål av väsentlig betydelse. Över huvud taget torde den stelhet, som helt naturligt måste vidlåda en obligatorisk reglering, få betecknas såsom en olägenhet. Omfattningen och den praktiska innebörden av denna olägenhet kan dock icke på föreliggande utredningsmaterial närmare angivas. I sitt tidigare omnämnda utlåtande år 1956 över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring påtalade länsstyrelsen också den rättsosäkerhet, som enligt länsstyrelsens mening kunde komma att vidlåda det av nämnda utredning föreslagna pensionssystemet. Länsstyrelsen framhöll därvid, att en kommande generation — med hänsyn till att den till äventyrs h a d e en annan uppfattning om hur medborgarnas inkomster borde användas för olika nyttiga ändamål — genom en ny lagstiftning i större eller mindre utsträckning kunde beröva pensionstagarna deras genom premieinbetalningar under den aktiva tiden förvärvade pensionsförmåner. Det syntes därför länsstyrelsen, som om det i rättssäkerhetens intresse måste krävas antingen en bindande utfästelse från statens sida om pensionsförmånernas oantastbarhet eller ock ett formligt avtal mellan staten-försäkringsgivaren å ena. sidan samt de försäkrade å andra sidan. Den invändning, som länsstyrelsen sålunda framställde mot pensionsutredningens förslag, äger enligt länsstyrelsens mening samma giltighet i fråga om det av pensionsberedningens majoritet framlagda obligatoriska förslaget, sådant detsamma utformats i betänkandet. Denna utformning innebär nämligen icke några civilrättsligt hållbara förpliktelser gentemot de anställda utan får närmast karaktären av en lagstiftning om sociala förmåner, vilka av statsmakterna kunna när som helst genom lagstiftning i samma ordning förändras med omedelbar verkan även för de från början av reformen omfattade förmånstagarna. Det obligatoriska alternativet måste i detta för ett rättssamhälle väsentliga avseende anses klart underlägset den av beredningens minoritet förordade frivilliglinjen. Länsstyrelsen kan i detta sammanhang icke underlåta att framhålla, att det måste anses som en principiell inkonsekvens att hävda, att den del av vederlaget för en anställningshavares arbetsinsats, som utgår i form av lön under anställningstiden, skall regleras genom frivilliga individuella eller kollektiva avtal på civilrättslig grund, medan däremot den del av vederlaget, som utfaller såsom uppskjuten lön (pension) efter avgången ur aktiv tjänst, skall utformas efter generella normer i sociallagstiftningens form. Beaktar man denna synpunkt, kan man enligt länsstyrelsens uppfattning svårligen komma till annat resultat än det, att frivilliglinjen måste tillerkännas ett företräde. Om trots denna principiella invändning den obligatoriska linjen anses böra väljas, synes det länsstyrelsen nödvändigt att i någon form vidtaga åtgärder som tillgodose rättssäkerhetskravet och anspråken på pensionsförmånens oantastbarhet. Båda de i pensionsberedningens betänkande redovisade huvudförslagen förutsätta en fondbildning av avsevärd omfattning. En fondering av kapital torde vara nödvändig dels för att i någon mån lindra den aktiva befolkningens försörjningsbörda under de närmaste decennierna med stigande antal åldringar och dels för att motverka det minskade sparande, som pensionsförsäkringen kan befaras medföra. En grundläggande förutsättning för att kunna genomföra en pensionsreform av den art och omfattning, som pensionsberedningen syftar till, torde vara att produktionen fortlöpande hålles på en hög nivå och att näringslivets kapitalbehov följaktligen städse blir vederbörligen tillgodosett. F r å n denna synpunkt synes det länsstyrelsen, som om den av beredningens minoritet föreslagna fondbildningen avgjort vore att föredraga.

173 Sammanfattningsvis vill länsstyrelsen framhålla följande. Beredningens nu framlagda förslag till förbättrad pensionering är av sådan omfattning och innefattar i sig så många ytterst svårbedömbara frågekomplex, att det förefaller länsstyrelsen i hög grad välbetänkt att icke nu binda sig för en obligatorisk linje. Enbart den föreslagna höjning av folkpensionen, som länsstyrelsen för sin del i p r i n c i p förklarat sig beredd att godtaga, måste — under beaktande av alla andra angelägna behov inom t. ex. familjepolitiken, sjukhusväsendet, kommunikationsväsendet o. s. v., som pocka på en lösning — innebära en kännbar påfrestning på samhällsekonomin. Länsstyrelsen vill därför såsom sin mening uttala, att — om man anser det ekonomiskt genomförbart med en påbyggnad av den höjda folkpensionen — statsmakterna böra i avvaktan på närmare erfarenhet av den ytterst genomgripande reformens praktiska verkningar välja den av beredningens minoritet föreslagna frivilliga pensionsförsäkringen. Frågeställningen kan givetvis bli en annan, om efter några års erfarenhet frivilliglinjen befinnes icke medföra resultat, som ur allmänt samhällelig synpunkt kunna betraktas såsom tillfredsställande. Länsstyrelsen förutsätter, att remissmyndigheter med pensionstekniskt sakkunniga komma att underkasta förslaget en detaljgranskning. Länsstyrelsen har därför icke ansett sig böra ingå på någon prövning av olika detaljspörsmål. Länsstyrelsen vill emellertid framhålla, att förslaget i vissa pensionstekniska detaljer synes vara behäftat med brister, som måste undanröjas, innan lagstiftningen kommer i tillämpning. Detta gäller bland annat relationen mellan pensionsförmånen och löneinkomsten, där förslaget i vissa fall kan medföra verkningar, som ur pensionssynpunkt måste betecknas såsom stötande.

Länsstyrelsen i Örebro län I sitt yttrande den 28 februari 1956 över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring framhöll länsstyrelsen att frågan om en sådan försäkring var en av de betydelsefullaste sociala reformfrågorna i vår tid. Länsstyrelsen understryker ytterligare detta uttalande och anser att det skulle ha funnits starka skäl för att i fråga om angelägenhetsgrad sätta den allmänna pensioneringen före arbetstidsförkortningen. Den föreslagna allmänna pensionsförsäkringen är icke blott en fråga om tryggande av ålderdomsförsörjningen för stora grupper av medborgare, som under sin aktiva tid gjort produktiva insatser inom näringslivet och därmed bidragit till att lägga grunden för både dagens standard och utvecklingsmöjligheterna för framtiden, utan också en fråga om uppfyllande av ett starkt motiverat rättvisekrav. Länsstyrelsen tillstyrkte i sitt ovan nämnda yttrande över pensionsutredningens förslag att detta skulle läggas till grund för ett beslut i pensionsförsäkringsfrågan men förutsatte att förslaget först skulle undergå en överarbetning för avhjälpande av föreliggande brister av praktisk och teknisk art. Den bearbetning av betänkandet, som gjorts av allmänna pensionsberedningen, är mycket värdefull och lämnar önskvärd klarhet rörande förutsättningarna för en lösning och tänkbara alternativ för en sådan. Länsstyrelsen tillstyrker, i konsekvens med sin redan tidigare intagna ståndpunkt, det förslag till lösning av frågan, som framlägges av ordföranden Eckerberg samt ledamöterna Almgren, Kellgren och Nordenskjöld. Då några nya principiella synpunkter på frågan knappast framkom-

174 mit och då länsstyrelsen icke anser sig ha möjlighet att närmare gå in på de tekniska detaljerna inskränker sig länsstyrelsen till att anföra en del allmänna synpunkter. Att det av herr Eckerberg m. fl. föreslagna alternativet — i det följande av praktiska skäl kallat »obligatorielinjen» — såsom försäkringsform betraktad är mycket överlägset det av herr Aastrup m. fl. förordade alternativet — även kallat »frivilliglinjen» •— är så uppenbart, att varje diskussion därom egentligen är överflödig. Detta framgår redan vid ett beaktande av tidsfrågan. Genomförandet av en pensionsförsäkring kräver, som också framgår av pensionsberedningens framställning, en avsevärd tid, innan försäkringen får full betydelse. Genom ett generellt beslut nu lägges omedelbart en grund för frågans lösning i stort. Går man den s. k. frivilliglinjen betyder det redan i och för sig ett uppskov med lösningen, eftersom denna förutsätter förhandlingar och överenskommelser mellan parterna — vilket kan ta avsevärd tid •— innan åtgärder för pensioneringsfrågans lösning kunna vidtagas. I värsta fall betyder den linjen att frågan blir olöst för en mycket lång tid framöver. Men även i bästa fall — d. v. s. om viljan att uppnå en snar lösning är maximal inom arbetsmarknadsorganisationerna — måste det draga en avsevärd tid innan frågan hunnit ordnas för de arbetstagargrupper, som anslutningen till organisationerna omspänner. Nu förhåller det sig emellertid så att icke på långt när alla arbetstagare inom vårt näringsliv tillhöra det område, som täckes av Svenska Arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen gemensamt. Om också båda dessa organisationer med anslutna branschorganisationer inom något så när rimlig tid kunna överenskomma om en kollektiv pensionering, är frågan likväl olöst för betydande grupper av arbetstagare. En lösning av pensionsfrågan efter den s. k. frivilliglinjen skulle emellertid betyda ej blott en åtskilligt försenad och därjämte en splittrad lösning utan jämväl att frågan om pensionernas värdebeständighet i stort sett bleve olöst. Detta måste sägas vara en synnerligen stor nackdel och ett tungt vägande skäl för »obligatorielinjen». Även ur administrativ synpunkt är »frivilliglinjen» klart underlägsen »obligatorielinjen». Övervägande skäl tala sålunda för en lösning enligt den senare. Som ett av de främsta motiven för »frivilliglinjen» har anförts att denna, i motsats till »obligatorielinjen», skulle ge pensionstagarna rätt att själva bestämma vilken pension de önska och i vilka former de vilja ha den ordnad. Här torde man med ett visst fog kunna tala om ordets makt över tanken. I verkligheten lär den enskilde enligt »frivilliglinjen» inte kunna få någon möjlighet att ordna frågan så som han personligen måhända skulle önska. Denna linje förutsätter nämligen, som redan antytts, uppgörelser mellan de stora organisationerna på arbetsmarknaden och icke mellan den enskilde arbetstagaren och den enskilde arbetsgivaren. Den verkliga frivilliglinjen — inom pensionsberedningen företrädd av herr Carlsson — har uppenbarligen synts samtliga övriga ledamöter oacceptabel — den skulle nämligen icke ens på mycket lång sikt kunna erbjuda någon lösning. Det förslag till grundläggande pensionsskydd, som pensionsberedningens samtliga ledamöter enat sig om, förefaller motsvara rimliga anspråk på en väl avvägd folkpension och föranleder ingen erinran från länsstyrelsens sida. Länsstyrelsen vill även framhålla önskvärdheten av att både frågan om det grundläggande pensionsskyddet och frågan om en obligatorisk påbyggnad av bottenpensioneringen lösas utan större dröjsmål. Länsstyrelsen vill slutligen framhålla vissa synpunkter på finansieringsfrågan. Det är självklart att kostnaderna för denna pensionsförsäkring, liksom för redan befintlig pensionering av anställda hos stat och kommuner samt i viss ut-

175 sträckning enskilda arbetsgivare, ytterst skola betalas ur den gemensamma nationalprodukten, detta oavsett hur fördelningen av avgifterna mellan arbetsgivare och arbetare formellt ordnas. Då det här rör sig om betydande summor och då dessa vad folkpensioneringen beträffar endast till en mindre del komma att täckas genom avgifter, betyder reformens genomförande en kraftig merbelastning på både folkhushållct och statsfinanserna. Hur svår denna belastning blir beror på effektiviteten och produktionskraften hos vårt näringsliv. Även om ingen anledning till pessimism föreligger på denna punkt, torde det vara klokt att kombinera ett beslut i frågan om tilläggspensioneringen med vissa åtgärder från samhällets sida i syfte att främja produktionen och företagsamheten. Det är utan tvivel välbetänkt att — som förslagsställarna till »obligatorielinjen» tänkt sig — låta en betydande del av den blivande pensionsfondens medel gå till näringslivet i form av lån. Det kan till och med ur här anförda synpunkter ifrågasättas om inte förtursrätt till lån från fonden borde ges näringsföretag enskilda eller samhälleliga — vilka ur produktionssynpunkt ha särskilt stor betydelse. För detta talar, förutom det skälet att en större och effektivare produktion är den säkraste garantin för att pensionerna skola bli vad de avsetts vara, också att företagens möjlighet till självfinansiering genom avgifterna påverkas i negativ riktning. Emellertid torde det även i skattehänseende vara klokt att vid ett beslut i tilläggspensioneringsfrågan bereda näringslivet vissa lättnader. En lindring i bolagsbeskattningen synes sålunda önskvärd. Likaledes är det önskvärt att investeringsavgiften borttages för de fall, då investeringen avser rationalisering inom ett ur folkhushållets synpunkt viktigt företag eller då investeringen annars kan vara uppenbart produktionsfrämjande. De föreslagna bestämmelserna angående beräkning av pensionsgrundande inkomst samt debitering m. m. av arbetsgivareavgift, såvitt gäller den författningsreglerade påbyggnaden av tilläggspensioneringen, föranleda icke någon erinran från länsstyrelsens sida. Särskilt yttrande: Landssekreteraren Werner och förste länsnotarien Beskow anmälde skiljaktig mening och anförde. Stor enighet råder om behovet och önskvärdheten i och för sig av att det nuvarande pensionsskyddet för medborgarna i gemen avsevärt förstärkes. Den stora frågan är emellertid, i vad mån ekonomiska möjligheter kunna förväntas föreligga att utan allt för svåra återverkningar tillgodose detta behov. Härtill kommer — förutom de många och synnerligen komplicerade tekniska spörsmålen — frågan i vad mån de aktivt yrkesverksamma medborgarna verkligen kunna förväntas bliva villiga att i en i ekonomiskt avseende måhända hårdnande framtid vidkännas de i det långa loppet ofrånkomliga och för vissa medborgarkategorier mycket kännbara inskränkningar i den aktuella konsumtionen, som en avsevärd förstärkning av pensionsskyddet uppenbarligen skulle medföra. Sparandet för åldersskyddet måste tagas ur nationens samlade produktionsresultat. Det allmännas anspråk på andel h ä r i är emellertid redan nu mycket stort. Statsmakterna hava tid efter annan beslutat stora ekonomiska engagemang med framtida verkan — bland annat den redan existerande folkpensionen — vilkas belastning på samhällsekonomien kommer att automatiskt och till synes ofrånkomligt öka. En rad konstnadskrävande, på sin lösning pockande frågor — i detta sammanhang finns anledning att särskilt nämna förbättringen av barnfamiljernas ekonomiska standard — vänta dessutom på sin lösning. Den takt, med vilken den samlade produktionen stigit, h a r dessvärre på sistone visat en

176 avmattning. De för nationen livsviktiga exportindustriernas framtida möjligheter att hävda sig på världsmarknaden äro till stor del beroende av faktorer, över vilka svensk statsledning icke råder. Därtill kommer, att statsmakterna nyligen beslutat en i och för sig önskvärd progressiv minskning av arbetstiden för de stora kategorierna av medborgare samt att relationen mellan den åldrade och den producerande delen av befolkningen framdeles kommer att förskjutas i en ur produktionssynpunkt ofördelaktig riktning. De avväganden, vilka måste ligga bakom den enighet, som inom allmänna pensionsberedningen vunnits beträffande den framtida grundpensionen, framstå mot denna bakgrund såsom mycket optimistiska. Förslaget i denna del medför mycket stora och starkt stigande kostnader. Den finansiering, som av utredningen föreslås, synes i verkligheten innebära en hård, delvis proportionell delvis progressiv skattebelastning för pensionsändamål, där förmånerna ej ställts i relation till avgifterna. Den föreslagna, förbättrade folkpensioneringen har därför mycket litet gemensamt med en försäkring i egentlig mening. Vi bejaka sålunda behovet och angelägenheten i och för sig av en avsevärd förstärkning av folkpensionen. Däremot äga vi icke möjlighet att bedöma, om det blir genomförbart att i den takt utredningen tänkt sig realisera förstärkningen av folkpensionerna upp till den av utredningen avsedda nivån. Det synes emellertid välbetänkt att härvidlag ej låsa fast sig för ett fixerat handlingsprogram, avseende åren 1958—1968. Höjningen synes i stället böra förverkligas i den takt det aktuella, budgetära läget rimligen medger. Kravet på ökade folkpensioner är icke det enda stora, socialt tungt vägande önskemål, som alltjämt är aktuellt. Såsom en väsentlig punkt i förslaget till bottenpension framstår avvecklingen i möjlig mån av den med familjepensioneringen för närvarande förenade inkomstprövningen. Å sid. 41 och följande i betänkandet har beredningen sålunda föreslagit, att nuvarande änke- och änklingsbidrag samt änkepensioner framdeles skulle utgå utan behovsprövning enligt vissa schematiska grunder. Antalet bidragsberättigade skulle enligt förslaget mer än fyrdubblas. Årskostnaderna synas enligt beräkningarna å sid. 196—197 i betänkandet komma att stiga från omkring 50 miljoner kr. till cirka 210 miljoner kr. under budgetåret 1960/61 och därefter till än högre belopp. De föreslagna bestämmelserna synas medföra, att bidrag i ett stort antal fall komme att utgå även till personer, vilka ej genom makens respektive makans frånfälle blivit ställda i sämre ekonomiskt läge än förut eller vilka eljest ej äro i särskilt behov av bidrag, samtidigt som bidraget genom de schematiska reduceringsgrunderna i många fall torde bliva otillräckligt. På grund av vad sålunda anförts och med hänsyn till våra allmänna betänkligheter i vad avser kostnadernas storlek vilja vi bestämt avstyrka, att beredningens förslag att frikoppla änke- och änklingsbidragen samt änkepensionen från behovsprövning lägges till grund för lagstiftning i ämnet. Förslaget att generellt reducera änklingsbidraget, som för närvarande är lika stort som änkebidraget, till hälften av änkebidraget synes i en del fall även medföra uppenbara orättvisor, då en änkling med flera små barn kan få svårare att klara sin familjs uppehälle än en änka med exempelvis ett fjortonårigt barn. Beredningen har vidare föreslagit, att änkepension, änklingspension, barnpension och barntillägg skola utgå till dess barnen fyllt 19 år. Det synes visserligen i många fall önskvärt, att bidragen till barns uppehälle och utbildning utginge intill nämnda ålder. Beträffande ett ganska stort antal barn synes emellertid en dylik regel medföra, att bidrag skulle utgå för barn, vilka hava en ej obetydlig egen

177 inkomst. Barn över 16 år utgöra vidare ofta ej något hinder för föräldrarna att hava förvärvsarbete. Med hänsyn härtill och till att allmänna barnbidrag endast utgå till 16 års ålder anser vi, att åldersgränsen för ifrågavarande pensioner och bidrag bör fastställas till 16 år. Frågan om samhällets stöd för barn över 16 år bör prövas i sammanhang med frågan angående stödåtgärder för barn i sagda ålder överhuvudtaget och med hänsynstagande till det olika stödbehovet för olika kategorier av barn i åldern 16—19 år. Allmänna pensionsberedningen har förklarat, att frågan om höjning av minimigränsen för pensionsavgiften från nuvarande 1 200 kr. till 1 800 kr. kunde övervägas med hänsyn till det försämrade penningvärdet och svårigheterna att vid låga inkomster indriva oguldna belopp. Beredningen har emellertid skjutit denna fråga på framtiden. Frågan om höjning av minimigränsen för avgiftsskyldighet för folkpensionen aktualiseras vidare för närvarande ej blott av det nu framlagda förslaget till förbättrad pensionering och därav föranledd höjning av pensionsavgifterna utan även av föreliggande förslag till höjning av de kommunala ortsavdragen. Det synes skäligt, att personer med en levnadsstandard, som är lägre än deras som hava att leva endast av grandpensionen, befrias från erläggande av pensionsavgift. Den höjning av folkpensionärernas levnadsstandard, som redan skett och som kan förväntas ske inom de närmaste åren, synes motivera, att frågan om höjning av minimigränsen för avgiftsplikt upptages till behandling i nu förevarande sammanhang, särskilt som en dylik ändring torde komma att medföra en relativt liten minskning av nettoinkomsten för statsverket. Härigenom skulle man vidare i stor utsträckning kunna undvika utdebitering av pensionsavgifter, vilka i själva verket aldrig kunna indrivas. Allmänna pensionsberedningen har å sid. 49 framhållit, att en höjning av avgiftsminimum för folkpensionen från 1 200 till 1 800 kr. skulle medföra, att olägenheterna av den nuvarande utformningen av avgiftströskeln skulle bliva större. Beredningen har som exempel framhållit att, om minimigränsen för avgiften fastställes till 1 800 kr., en person med en inkomst av 1 750 kr. skulle slippa betala pensionsavgift, under det att en person med en inkomst av 1 800 kr. finge erlägga 90 kr. i avgift vid 5 % uttag. I betänkandet framhålles, att man skulle kunna undvika denna diskontinuitet genom att ett belopp av 1 800 kr. helt undantoges från avgiftsplikt och att avgift räknades blott på överskjutande belopp. Beredningen har emellertid ej ansett sig kunna förorda en dylik anordning med hänsyn till att en höjning av nedre gränsen för avgiftsskyldigheten för pensionsavgiften från 1 200 kr. till 1 800 kr., kombinerad med avgiftsbefrielse för alla inkomster till den del de understiga detta belopp, skulle medföra ett högst avsevärt avgiftsbortfall. Nackdelarna av den nuvarande avgiftströskeln för pensionsavgifterna skulle komma att avsevärt skärpas genom den föreslagna höjningen av avgiftsminimum samt den höjning av uttagningsprocenten, som bleve följden av de föreslagna förbättringarna av grundpensionen. Den av beredningen ifrågasatta men till en oviss framtid uppskjutna ändringen synes därför snarast böra komma till stånd. Det är angeläget, att de, som hava en inkomst, vilken blott obetydligt överstiger inkostminimum ej genom utformningen av avgiftsbestämmelserna fråntages detta blygsamma överskott eller större delen därav. Det avgiftsbortfall, som föranledes av en dylik enligt vår mening i hög grad påkallad ändring, synes kunna kompenseras genom en höjning av uttagningsprocenten. Höjningen skulle således i realiteten ej innebära en höjning av det sammanlagda belopp, som skulle utdebiteras å de avgiftsskyldiga, utan endast en mindre stötande fördelning av pensionsavgiften de avgiftsskyldiga sinsemellan. Eventuellt skulle man kunna minska avgifts12—704917

178 bortfallet genom att i stället bestämma avgifterna för inkomsterna mellan 1800 kr. och förslagsvis 3 000 kr. enligt en starkt progressiv skala. Vid vårt studium av utredningens båda huvudförslag till påbyggnad av bottenpensioneringen, avseende det ena författningsreglerad påbyggnad av densamma och det andra en påbyggnad med frivillig, kollektiv eller individuell försäkring, hava vi funnit båda förslagen förenade med stora praktiska och principiella vanskligheter. Vad först angår majoritetsförslaget (det s. k. obligatoriet) vilja vi särskilt framhålla följande. Enligt majoritetsförslaget skall den del av årsinkomsten av arbete, som ligger mellan 3 000 och 30 000 kr., grunda rätt till tilläggspension. Då tilläggsförsäkringen endast bör avse att skydda pensionstagarna mot alltför stor standardsänkning vid pensioneringen, anse vi, att minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten bör höjas och fastställas till ett belopp, överstigande grundpensionen för ensamstående och lämpligen även för äkta makar. Det kan nämligen ej vara rimligt, att en person som inträder i pensionsåldern, i pension erhåller lika stor eller i det närmaste lika stor — i vissa fall till och med större — inkomst än den han åtnjutit under sin yrkesverksamma tid. I detta sammanhang bör ock ihågkommas, att skyldighet att erlägga pensionsavgift icke föreligger för pensionstagarna, vilket ökar pensionernas realvärde. Därest en obligatorisk tilläggsförsäkring skulle genomföras, synes därför pensionsnivån böra sättas betydligt lägre än som enligt obligatoriet föreslagits, till dess man erfarenhetsmässigt fått pröva, i vilken utsträckning arbetstagarna äro villiga att även under vikande konjunkturer — begränsa sin levnadsstandard under den aktiva tiden till förmån för en förhöjd levnadsstandard under pensionsåldern. Särskilt med hänsyn till att tilläggsförsäkringen avses endast skola tillkomma löntagarna, synes det rimligt, att avgiftssystemet anordnas på sådant sätt att pensionsförmånerna i själva verket bliva en uppskjuten löneförmån. Denna princip, som för närvarande i realiteten tillämpas beträffande tjänstemännens pensionsförmåner, synes därför böra tillämpas även beträffande en eventuell obligatorisk tilläggsförsäkring. Det skrivsätt, som av pensionsberedningens majoritet i delta sammanhang nyttjats i betänkandet å sid. 97, synes ej klart ge uttryck för en dylik tankegång. Vad därefter angår bildandet och förvaltningen av den för svenska förhållanden jättelika fond, som enligt majoritetsförslaget skulle tillskapas, kunna vi ej underlåta att uttala våra betänkligheter mot den avtappning av kapital från det i nuet verkligen producerande näringslivet, som denna fondering kan komma att innebära, liksom ock mot de enligt vårt förmenande bräckliga garantierna för, att det fonderade jättekapitalet verkligen i en framtid i största möjliga utsträckning ställes till det effektivt producerande näringslivets förfogande. Vad slutligen avser det alternativförslag, som innefattar påbyggnad av grundpensionen med en frivillig, kollektiv eller individuell försäkring, finna vi väl delta alternativ i vad avser fonderingen vara att föredraga framför obligatoriet, som å andra sidan framstår såsom klarare och redigare i anseende till den formella anordningen. Uppbyggnaden och bibehållandet av ett antal huvudsakligen å kollektivavtalens grund baserade, i anseende till pensionsvärdet olika pensionssystem, omfattande så stora kategorier som i detta sammanhang avses, måste medföra synnerligen stora praktiska svårigheter och risk för att vissa närstående yrkesgrupper skola anse sig missgynnade. Vi finna oss sålunda icke kunna föreslå något av de båda huvudalternativen för tilläggspensionens konstruktion till antagande med mindre att stora förändringar

179 i de uppgjorda förslagen vidtagas. Den diskussion, som för närvarande föres i frågan, och de skarpa motsättningar mellan stora samhällsgrupper, som därvid yppat sig, synes oss giva ett gott stöd för den meningen, att spörsmålet om tillläggspensionens definitiva utformning ännu icke är moget för sin lösning och att ytterligare överväganden och kontakter de berörda huvudintressenterna emellan äro påkallade. Enär folkpensionens föreslagna omgestaltning, genomförd i rimlig takt, innebär en högst avsevärd och därtill mycket dyrbar social förbättring i vad avser våra åldringars med flera försörjning, finna vi så mycket därmed vara vunnet, att man borde kunna avhålla sig från ett forcerat avgörande av tilläggspensionsfrågan i den djupa splittringens tecken. Vid länsstyrelsens i Örebro län yttrande har fogats yttranden av pensionsnämnderna i Örebro och Karlskoga städer samt Kumla landskommun.

Länsstyrelsen i Västmanlands län

I sitt den 28 februari 1956 dagtecknade utlåtande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955: 32) förordade länsstyrelsen förnyad utredning, som borde i första hand sikta på en utbyggnad av den allmänna folkpensioneringen och därutöver en genom lagstiftning ordnad pensionering för anställda. Härvid borde, vid tilläggspensioneringens begränsning till anställda, i fråga om finansieringen övervägas i pensionsutredningens principbetänkande väckt förslag om kollektiva arbetsgivarbidrag. I allmänna pensionsberedningens nu föreliggande betänkande har man byggt upp ett förslag efter dessa riktlinjer. Enligt länsstyrelsens uppfattning har beredningens förslag visat att det är möjligt att på denna väg få en tillfredsställande pensionering för det övervägande flertalet av landets befolkning. Inom beredningen har enighet nåtts om utformningen av den allmänna folkpensionen. Vad i denna del av betänkandet föreslagits och uttalats har icke väckt gensaga från länsstyrelsens sida, även om länsstyrelsen kan hysa någon tvekan om lämpligheten att i dagens ekonomiskt ömtåliga läge genom pensionens höjning i föreslagen takt och omfattning under åren t. o. m. 1960 lämna ut 800 miljoner kr. till omedelbar konsumtion, särskilt med hänsyn till vad i långtidsutredningens nyligen avlämnade betänkande anförts om nödvändigheten under de närmaste åren av en konsumtionsbegränsande politik. I fråga om påbyggnad av folkpensioneringen med en tjänstepensionering för de anställda råder ju ej samma enighet. Något utformat författningsförslag föreligger icke utan betänkandet har i denna del närmast karaktären av ett diskussionsunderlag. Särskilt är detta fallet med det s. k. frivillig-alternativet, som förslagsställarna också själva betecknat som skissartat. Det är väl att förmoda att det är forceringen av beredningens arbete, som icke medgivit en grundligare bearbetning. Det vore enligt länsstyrelsens mening beklagligt om denna stora och för vårt folk så viktiga fråga skulle lösas i brådskans tecken. Det synes länsstyrelsen att intet kan vara att förlora om man toge ännu något år på sig för bearbetning och omprövning av de framlagda förslagen, varigenom man finge tid att väga fördelar och nackdelar mot varandra under politiskt mindre upprörda förhållanden, även med hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna. Säkerligen skulle

180 detta vara till gagn för dem, som skola fatta de avgörande besluten, och uteslutet vore väl icke att man skulle kunna komma fram till en större enighet än som nu ser ut att bli fallet. Såsom länsstyrelsen senare kommer att påvisa är förslaget beträffande tjänstepensionering genom lagstiftning — till vilket alternativ länsstyrelsen ansluter sig — i väsentliga detaljer i behov av grundlig genomarbetning och lärer knappast i föreliggande skick kunna läggas till grund för en proposition. Då härtill, såsom beredningen själv framhållit, åtskilliga frågor återstå att utreda, såsom i fråga om invalidpensioneringen och den administrativa samordningen, talar även detta för att man icke forcerar fram ett beslut. Länsstyrelsen är ense med majoriteten i beredningen därom att man som påbyggnad på folkpensionen bör genomföra en tjänstepensionering för anställda, varvid valet står mellan den obligatoriska linjen och den frivilliga. Dessa båda alternativ äro helt olika till sin uppbyggnad och de leda till väsentligt olika resultat. Vad »frivilliglinjen» beträffar är det dessutom knappast möjligt att bedöma huru den i praktiken kan komma att ta sig ut. De skäl av såväl principiell som praktisk innebörd som åberopats för detta alternativ äro i många hänseenden vägande. Länsstyrelsen har emellertid vid förnyat övervägande i anledning av det föreliggande betänkandet funnit att de starkaste skälen tala för en lagstiftning i frågan. Därvid har länsstyrelsen fäst avgörande vikt vid att pensioneringen för anställda bör ske efter enhetliga grunder och principiellt omfatta alla anställda. Därutöver vill länsstyrelsen anföra att frivillig-alternativet knappast erbjuder något fritt val för den enskilde individen; sedan i kollektivavtal bestämts om pensioneringen är han bunden därav. I detta hänseende består sålunda näppeligen någon skillnad av väsentlig betydelse mellan de olika linjerna. Med hänsyn till pensionsfrågans inriktning på förmåner, som icke äro direkt dagsaktuella utan inträda inom en mer eller mindre avlägsen framtid, synes det också vara till fördel att densamma blir undantagen från kortsiktiga och ofta återkommande avtalsuppgörelser. Länsstyrelsen förordar sålunda att fortsatt utredning sker beträffande en tillläggspensionering genom lagstiftning i huvudsak efter de riktlinjer, som uppdragits i avdelning III av betänkandet. Med sitt ställningstagande har länsstyrelsen icke avsett att uttala att pensionsfrågan med antagande av en lagstiftning på området skulle vara för alla anställda definitivt avgjord. Uppenbart är ju, såsom beredningen framhållit, att en lagstiftning av denna omfattning icke kan taga hänsyn till specialfall, såsom behov av olika pensionsåldrar, pensionsnivåns höjd i speciella fall m. m. I den mån detta icke regleras i nu förefintliga och även framdeles bestående reglementen kommer en påbyggnad på den lagstiftade pensionen i många fall att visa sig nödvändig. Efter detta ställningstagande kommer länsstyrelsen i fortsättningen att beröra några frågor beträffande det obligatoriska alternativet. I fråga om den pensionsgrundande inkomsten har länsstyrelsen icke kunnat få ett klart begrepp om förslagets innebörd. Beredningen uttalar under avsnitt 18 (sid. 67 och ff.) att man vid pensioneringen i motsats mot vad som gäller vid sjukförsäkringen skall utgå från det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst, med undantag för att pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd icke skall medräknas. Under avsnitt 29, sid. 110 och följande har detta något ytterligare berörts, såtillvida att man talat om modifikationer i fråga om jordbrukare, som utfört skogskörslor åt andra, samt beträffande avdrag för resor till och från arbetsplatsen samt för räntor å studieskulder. Fördelen med att på detta sätt bestämma den inkomst, som skall grunda rätt till pension, skulle vara att man utan att besvära den anställde med att lämna särskilda uppgifter på ett en-

181 kelt sätt kan hämta erforderligt material från hans självdeklaration, vilket skulle ske hos de lokala skattemyndigheterna. Emellertid synes det uppenbart att beredningen icke närmare övervägt denna fråga. Visserligen uttalas att tilläggspensionen kommer att utgå på bisysslor, styrelsearvoden m. m. och på olika ställen i betänkandet namnes som pensionsgrundande vederbörandes »löneinkomst». Beredningen har som det vill synas avsett att till pensionsgrundande inkomst skall hänföras sådan intäkt som på något sätt kan härröra ur ett anställningsförhållande. Till inkomst av tjänst skall ju numera (såsom också beredningen framhållit) hänföras även vissa inkomster av tillfällig förvärvsverksamhet nämligen »tillfälligt bedriven vetenskaplig, litterär, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet, tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att förrätta bouppteckning, arvskifte, auktion, besiktning, värdering, skogsräkning, ävensom varje annan därmed jämförlig inkomstgivande verksamhet av tillfällig natur». Det framgår icke klart av beredningens uttalanden, huruvida sådana inkomster skola räknas som pensionsgrundande. De kunna icke annat än undantagsvis inbegripas i uttrycket »löneinkomster» och ha oftast icke heller något samband med anställningsförhållande i egentlig mening. Skälet för att taga med dessa intäkter, som väl i regel icke spela någon större ekonomisk roll i detta sammanhang, skulle vara att man därmed förenklar proceduren att från självdeklarationen framtaga de intäkter som deklareras under inkomst av tjänst. Emellertid uppstå här andra svårigheter. Våra deklarationsblanketter ifyllas som bekant ofta icke på ett riktigt och fullständigt sätt. Det är icke ovanligt att en jordbrukare med inkomst av skogskörslor deklar e r a r dessa under inkomst av tjänst, även om det i regel sker på en jordbruksbilaga. Men en skogsarbetare upptar ofta sin inkomst av skogsarbete på en bilaga till deklarationen, som avser annan förvärvskälla. En rörelseidkare deklarerar sina arvodesintäkter som inkomst av rörelse. Det är icke alltid som sådana fel observeras och rättas av taxeringsnämnden, överhuvudtaget blir bearbetningen av deklarationsmaterialet i och för framtagning av den pensionsgrundande inkomsten en tidsödande, besvärlig procedur, som dessutom är mycket betydelsefull för den pensionsberättigade och därför ömtålig. Länsstyrelsen efterlyser därför klara och enkla regler, efter vilka den pensionsgrundande inkomsten skall bestämmas. Dessutom måste fastställas, vilken myndighet — den lokala skattemyndigheten eller möjligen annan — som i tvivelaktiga fall skall träffa avgörande i frågan; det måste bestämmas hur den pensionsberättigade skall erhålla underrättelse om den inkomst, som för honom fastställts som pensionsgrundande, och i vilken ordning han skall bevaka sin rätt, huru det skall förfaras om skattedomstol ändrar beloppet av den skattskyldiges löneintäkter eller i sådana fall då han icke deklarerar utan blir skönsmässigt taxerad m. m. Det kan med hänsyn till dessa synpunkter ifrågasättas om det, såsom beredningen tänkt sig, är möjligt att icke ålägga den anställde en särskild uppgiftsskyldighet till ledning för bestämmande av den pensionsgrundande inkomsten. En sådan uppgift kan ju lämnas som bilaga till deklarationen och kontrolleras mot denna innan den avskiljes för sitt egentliga ändamål. Frågan om vilka intäkter, som skola räknas som pensionsgrundande, kan icke undgå att påverka bedömningen av pensionsnivån. Ger man pensionsrätt på alla slags intäkter av tjänst vid sidan av den huvudsakliga sysselsättningen, såsom på styrelsearvoden, bisysslor o. d., är väl icke möjligt att bestämma pensionsnivån så högt som i förslaget, om man icke vill taga risken av att den utgående pensionen kommer att få karaktären av överkompensation. Å andra sidan måste man för det stora flertalet, som icke i allmänhet har annan inkomst av tjänst

182 än av en enda anställning, bestämma tilläggspensionen i rimligt förhållande till lönen. Vid avvägningen mellan de olika synpunkterna vill länsstyrelsen som sin mening framhålla, att det vore önskvärt att pension i varje fall icke räknas på inkomst från andra anställningar eller uppdrag än sådana, där i princip arbetsgivareavgift skall utgå. Beträffande pensionsnivån och dess samband med den pensionsgivande inkomsten kommer man, såsom i betänkandet framhållits, i ett helt annat läge vid en i enlighet med förslagets riktlinjer ordnad tilläggspensionering än tidigare. Enligt nu gällande reglementen och avtal är tjänstepensionen i regel förbunden med innehavet av en pensionsreglerad tjänst och förenad med en skyldighet att lämna anställningen i och med att pensionsrätten aktualiseras. Det är såvitt länsstyrelsen funnit icke i betänkandet berört, huru man tänkt sig lösa denna fråga. Enligt förslaget blir emellertid rätten till pension icke knuten till en viss tjänst utan till inkomsten. Pensionen avses väl skola utgå automatiskt i och med uppnådd pensionsålder. Visserligen torde man ha förutsatt — och med den högt satta pensionsåldern blir det väl regel — att den anställde lämnar tjänsten när han får pension. Men detta torde för många anställda knappast kunna uppställas som villkor. För likställighetens skull kan man väl icke upprätthålla kravet om avgång i vissa fall men lämna frågan öppen i andra. I varje fall torde man icke kunna förhindra att pensionären behåller sina bisysslor, så länge han orkar med dem, även om han samtidigt uppbär på sådan inkomst beräknad pension. I detta hänseende behöver som exempel endast nämnas styrelsearvoden. Om den anställde automatiskt erhåller pension vid pensionsålderns inträde utan att behöva frånträda sin anställning, torde en bestämmelse om förhöjd pension för den, som uppskjuter att uttaga pensionen, icke kunna beräknas få någon verkan i andra fall än då pensionstagaren skattemässigt kan vinna någon fördel därav. Länsstyrelsen finner sålunda att frågan om vilka inkomster som skola vara pensionsgrundande och i sammanhang därmed pensionsnivåns höjd bör omprövas. Det är enligt länsstyrelsens uppfattning uppenbart att man vid avvägning av pensionsnivån bör söka undvika överkompensation. Länsstyrelsen har fäst sig vid resultatet av beredningens förslag för äkta makar, där båda ha bottenpension och ena maken tilläggspension. I inkomstlägen upp till 7 800 kr. medellön blir resultatet att den sammanlagda pensionen för makarna blir lika stor eller högre än medellönen. Det är väl med hänsyn till att slutlönen kan överstiga medellönen icke säkert att detta alltid kommer att framstå som en överkompensation men mycket ofta blir detta förvisso förhållandet, och länsstyrelsen kan för sin del — även med beaktande av vad pensionsberedningen anfört som motiv för att resultatet ansetts kunna godtagas — icke finna ett sådant resultat rimligt. Vid bedömande av pensionsnivån för tilläggspensionen måste man ha i minnet att tilläggspensionen icke kan betraktas som en social förmån. Den anställde måste själv under sin aktiva tid vidkännas de inskränkningar i löneförmåner, som den allmänna pensionsrätten självfallet kominer att medföra. Det är dock en öppen fråga, huruvida eller huru detta kommer att beaktas vid löneförhandlingar. Det är tydligt att förslaget beträffande pensionsnivån haft i sikte den för flertalet tjänstemän nu gällande. En jämförelse med nuvarande pensioner försvåras dock för att inte säga omöjliggöres på grund av det helt olika beräkningssättet. F. n. bestämmes ju pensionen i allmänhet i förhållande till den anställdes lön vid avgången, som i regel är högre än medellönen. För många anställda, som under sin mest effektiva tid öka sina inkomster exempelvis genom bisysslor, är det troligt att medellönen blir lika stor som om icke större än slutlönen. Särskilt kan detta bli förhållandet på sådana arbetsområden, där lönen utgår i förhållande till

183 den utförda prestationen, d. v. s. efter ackordsystem. Alla nu nämnda omständigheter i förening med att pensionen kominer att göras värdebeständig och även de avsevärda kostnaderna torde kräva hänsynstagande vid avvägning av pensionsnivåns höjd. I fråga om värdebeständigheten synes förslaget innebära en godtagbar lösning. Dess lyckliga förverkligande synes dock förutsätta icke alltför starka fluktuationer i penningvärdet. Länsstyrelsen föreställer sig att det med den omfattning, som ålderspensioneringen avser att få, kan medföra svårigheter att bevara värdebeständigheten vid en plötslig inträffande stark ekonomisk depression. Samordningen för anställda med redan ordnad tjänstepension har beredningen behandlat i anslutning till en vid betänkandet fogad promemoria av 1951 års pensionsutredning och därvid uttalat sig för att i promemorian förordad metod för samordningen tillämpas. I övrigt har beredningen hänvisat till att de vid samordningen uppkommande anpassningsproblemen få lösas förhandlingsvägen och därjämte gjort allmänna uttalanden att ingen skall berövas intjänad pensionsrätt och att vid anpassningen de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren inte får försämras. Trots dessa allmänna utfästelser har förslaget om obligatorisk linje väckt oro och kraftigt motstånd från tjänstemannahåll. Hur det i praktiken kan komma att verka för de enskilda pensionstagarna är icke med de gjorda utfästelserna klart. Till den oro, som förslaget väckt på tjänstemannahåll, bidrager väl också för statstjänstemännen att den överenskommelse om löneplansrevision, som nyligen av riksdagen antagits, innehåller en förpliktelse för tjänsteman, som övergår till den nya löneförordningen, att vara underkastad generell ändringsskyldighet i fråga om bestämmelser rörande avlönings- och pensionsförmåner. Det är u p p e n b a r t att man kan vara tveksam om den verkliga innebörden av uttrycket »intjänad pensionsrätt» och vad som för den enskilde tjänstemannen kan bli resultatet vid en avvägning av de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren framför allt med hänsyn till de helt olika grunder, efter vilka pensionen utgår i de särskilda pensionssystemen. Trots den utförliga belysning, som samordningsproblemen fått i 1951 års pensionsutrednings promemoria, har länsstyrelsen den uppfattningen att pensionsberedningen alltför ytligt behandlat dessa frågor. Vad som framför allt bör klart utsägas är, huruvida avsikten är att de nu utgående pensionsförmånerna efter hand under en övergångstid skall avlösas och ersättas med den nu föreslagna allmänna tilläggspensionen och i så fall hur denna avlösning skall ske. I betänkandet har som en av obligatoriets förtjänster framhållits att administreringen blir mindre kostsam, då densamma skall fullgöras genom redan existerande organ vid sidan av dessas övriga uppgifter. Länsstyrelsen har här ovan anfört vissa synpunkter i fråga om metoden för fastställande av den pensionsgrundande inkomsten och vill här i fråga om denna del av det administrativa förfarandet framhålla, att det icke kan väntas bli så enkelt, som pensionsberedningen tydligen föreställt sig. Det är otänkbart att arbetet med att bestämma och förteckna anställdas pensionsgrundande inkomst skulle kunna fullgöras av de lokala skattemyndigheterna utan utökning av arbetskrafter och eventuellt även lokalutrymmen. Några beräkningar härutinnan har länsstyrelsen emellertid icke haft tillfälle att verkställa. I fråga om finansieringen av den obligatoriska tilläggspensioneringen synes det i betänkandet framförda förslaget om kollektiva arbetsgivaravgifter vara den ur administrativ synpunkt lämpligaste metoden. Länsstyrelsen har icke medhunnit någon omprövning av förslaget i fråga om systemet för avgifternas uttagande och de frågor som därmed äga samband. Ytterligare bearbetning av förslaget härutinnan förutsattes. Ej heller har länsstyrelsen tagit ställning till åtskilliga andra

184 frågor såsom spörsmålet om storleken av arbetsgivaravgifterna eller i vilken takt och omfattning den föreslagna fonderingen kan anses böra ske. Klart är att förslagets förverkligande ställer stora krav på samhällsekonomin, vilket måste besinnas inte minst av dem, som skola draga fördel av reformen. De bästa förutsättningar böra därför skapas för den produktionsökning, som är ett första villkor för möjligheten att genomföra en pensionering av denna omfattning. Om de lämpliga vägarna för finansieringen av erforderliga investeringar kunna ju olika meningar råda. Till den i betänkandet föreslagna fonderingen och till de allmänna riktlinjer för dess användning, som förslagsställarna till obligatoriet uppdragit, kan länsstyrelsen ansluta sig. I diskussionen om den föreslagna fonden ha farhågor yppats att i praktiken fondens användning i näringslivets intresse kan komma att äventyras. Länsstyrelsen betraktar såsom självfallet att fonden skall stå till förfogande för produktionsfrämjande investeringar. Såsom lika självfallet framstår, att bankmässiga villkor skola tillämpas vid fondens förvaltning och i dess utlåningspolitik.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län

Allmänna pensionsberedningens uppgift har varit att granska det förslag till allmän pensionsförsäkring, som tidigare framlagts av pensionsutredningen, samt remissyttrandena över detta förslag. Beredningen skulle därjämte enligt direktiven utarbeta förslag, eventuellt alternativa sådana till förbättrad pensionering. Beredningen har i förevarande betänkande framlagt ett gemensamt förslag till en betydande förbättring av folkpensioneringen. Inom beredningen råder därjämte enighet om att folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner. I fråga om beskaffenheten av dessa senare äro meningarna delade inom beredningen: ordföranden samt tre ledamöter förorda en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en begränsad frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande, tre ledamöter föreslå att ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen kommer till stånd genom försäkringar som tecknas kollektivt eller individuellt och meddelas av enskild försäkringsinrättning och en ledamot — som icke biträder något av de nämnda förslagen — förordar att genom statens försorg anordnas en begränsad, från individens synpunkt frivillig pensioneringtill komplettering av folkpensioneringen. Folkpensioneringen. Länsstyrelsen vill — i anslutning till vad länsstyrelsen härom anfört i sitt tidigare utlåtande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring — uttala sin tillfredsställelse med att inom beredningen enighet nåtts om ett förslag till väsentlig förbättring av den allmänna folkpensioneringen, som, om det genomföres, innebär ett socialt framsteg av det allra största värde även därigenom att på grund av förskjutningen i åldersfördelningen inom befolkningen allt flera bliva delaktiga härav. Länsstyrelsen har ingen erinran att göra mot de av utredningen föreslagna pensionsbeloppen liksom ej i fråga om den takt i vilken ålderspensionerna äro avsedda att höjas. Att värdebeständigheten av folkpensioneringens huvudförmåner liksom hittills ordnas genom en automatisk indexreglering finner länsstyrelsen vara nödvändigt och påkallat för att möta riskerna av en fortgående penningvärdeförsämring. Likaså anser länsstyrelsen i likhet med beredningen att standardföljsamheten

185 även framdeles bör tillgodoses genom tid efter annan fattade beslut om standardhöjningar. Vad beredningen föreslagit i fråga om den delvisa avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen tillstyrkes av länsstyrelsen. Totalkostnaderna för genomförandet av den föreslagna folkpensionsreformen bli betydande och drabba på ett kännbart sätt skattebetalarna. Stora svårigheter komma att uppstå när det gäller finansieringen av de höjda folkpensionerna. Frågan om detta skall kunna ske utan väsentligt eftersättande av statens engagemang för andra nödvändiga sociala uppgifter inställer sig också. Det hade varit önskvärt att beredningen i sitt betänkande närmare berört hithörande spörsmål. Frågan om tilläggspensioner. Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner. För närvarande ha stora grupper i samhället endast folkpensionen att lita till för ålderdomsförsörjningen. Tjänstemännen ha i betydande utsträckning sin pensionsfråga ordnad på ett tillfredsställande sätt även om pensionssystemen för dessa i mycket fått en olika utformning. Arbetarna däremot ha i avsevärt mindre omfattning erhållit pensionsrätt och där sådan förekommer, äro pensionerna i regel mycket små i förhållande till arbetsinkomsten. Det är därför såväl ur den enskildes som det allmännas synpunkt angeläget att ett tillfredsställande pensionsskydd kan ordnas för så många medborgare som möjligt. Länsstyrelsen övergår härefter till att granska de båda huvudförslag, som framlagts i betänkandet i fråga om tilläggspensioneringen. Författningsreglerad påbgggnad av bottenpensioneringen. Till en början vill länsstyrelsen framhålla att det är önskvärt att en ej alltför stor klyfta beträffande pensionsförmånerna förefinnes mellan olika i inkomsthänseende i stort sett likställda löntagargrupper. Denna synpunkt tillgodoses genom det här ifrågavarande förslaget. En annan påtaglig fördel med den obligatoriska tilläggspensioneringen är den större möjlighet den skänker en arbetstagare att övergå från en arbetsanställning till en annan utan att pensionsförhållandena påverkas. Länsstyrelsen vill även framhålla att de icke förvärvsarbetande hustrurna torde i många fall få en väsentlig fördel av ett obligatoriskt system, då deras försörjning icke blir beroende av männens större eller mindre intresse av att under den aktiva tiden tillskapa ett tillräckligt ekonomiskt skydd för ålderdomen. Vidare må som en fördel med en författningsreglerad tilläggspension — såsom i ett vid betänkandet fogat särskilt yttrande betonas — framhållas, att näringslivets olika delar utsättas för likformig belastning därigenom att alla arbetsområden i princip får betala lika stor avgift för pensionsändamål i förhållande till kostnaden för använd arbetskraft. Den allvarligaste invändningen mot genomförandet av den föreslagna obligatoriska tilläggspensionen ligger väl däri att löntagarna betagas möjligheten att själva avväga storleken av pensionsavgifterna mot kontantlönen. Detta torde bli särskilt påtagligt under den tid då det förefinnes ett uttalat behov av kontanter för familjebildning, skapandet av eget hem, barnens uppfostran etc. Man kan icke komma ifrån att det nu ifrågasatta systemet kan tvinga många människor att avstå från att tillgodose måhända mera angelägna behov för egen eller familjens räkning. I fråga om pensionsåldern — 67 år — vill länsstyrelsen ifrågasätta om den icke genom den obligatoriska tilläggspensioneringens anknytning till folkpensioneringen kommit att bli för hög, särskilt för vissa löntagargrupper med hårt och slitsamt arbete. Såsom en brist i förslaget vill länsstyrelsen framhålla att familjepensioneringen ej fått en närmare utformning samt att invalidpensioneringen ställts på framliden.

186 I betänkandet framhålles att av största betydelse vid utformningen av finansieringen är uppenbarligen frågan i vad mån en fondering bör förekomma. Förslaget innebär att finansieringen av den obligatoriska tilläggspensioneringen uppbyggts på fördelningssystemets princip liksom förhållandet är med den nuvarande folkpensioneringen men att även en betydande fondering skall ske för att samhället på längre sikt skall kunna bära de bördor, som en utbyggd pensionering medför. I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag ställde sig länsstyrelsen tveksam inför den av utredningen föreslagna stora fondbildningen för försäkringssystemets genomförande. Denna länsstyrelsens tveksamhet har ej minskat inför beredningens förevarande förslag. Enligt länsstyrelsens mening få statsmakterna genom sitt avgörande inflytande över förvaltningen av dessa stora kapitaltillgångar och placeringen av fondens medel en myndighet över kapitalmarknaden, som kan bliva besvärande för näringslivet. Påbgggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Förevarande förslag om frivillig pensionsförsäkring omfattar såväl en form av kollektiv försäkring som en individuell frivillig pensionsförsäkring. I fråga om de pensionsbelopp, som skola erläggas på grund av den kollektiva försäkringen föreligger dock ej full valfrihet och pensionen har utformats efter ett system med pensionsklasser. Denna form av tilläggspensionering kan enligt länsstyrelsens mening på ett ganska smidigt sätt tillgodose löntagarnas önskemål i fråga om förhållandet mellan försäkringspremier och arbetslön samt medför den obestridliga fördelen att pensionen kan bestämmas utgå före den vanliga pensionsåldersgränsen 67 år. I kollektivavtal kan bestämmas icke endast vilken pensionsklass eller vilka klasser kollektivet skall tillhöra utan även från vilken ålder pension skall utgå. Enligt det föreliggande förslaget skola försäkringspremierna till väsentlig del kunna reinvesteras i företagen. Arbetsgivare, som har att erlägga premier för minst fem till systemet anslutna arbetstagare och vilkens sammanlagda årspremier överstiger 2 000 kr., skall äga rätt att fullgöra premielikvid genom överlämnande av revers i vad avser beloppet över 2 000 kr. Enligt länsstyrelsens mening innebär i synnerhet gränsdragningen i fråga om antalet anställda en direkt obillighet mot de små företagen, vilka ofta för sin stabilisering och utveckling äro i behov av kapitaltillskott. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang ifrågasätta om man kan räkna med en större anslutning till frivilligalternativet. Möjligheter till frivillig pensionering för arbetarna föreligger ju redan nu men ha som ovan framhållits utnyttjats endast i ringa omfattning. Orsakerna härtill undandraga sig dock länsstyrelsens bedömning. Frivillig tilläggspensionering anordnad av staten. Förevarande förslag har enligt länsstyrelsens uppfattning ej fått en sådan utformning att länsstyrelsen anser sig kunna ta närmare ställning till detsamma. Sammanfattning och slutsatser. Länsstyrelsen är av den bestämda uppfattningen att ett ordnande av tilläggspensioneringen — som närmast bör vara en praktisk och ej en politisk angelägenhet — ej bör ske, om stora folkgrupper motsätter sig en viss bestämd lösning eller om stora grupper skulle komma att stå utanför densamma. Den allmänna opinionen står nu starkt splittrad i ståndpunktstagandet till de olika föreliggande förslagen. Vilket system av de i betänkandet framlagda man än väljer kommer stora folkgrupper att ej beröras av reformen eller att få sin pensionsfråga ordnad efter ett system som de ogillar. Med den enighet som råder inom beredningen om behovet av en komplettering av folkpensioneringen, och som även kommit till synes i den offentliga debatten,

187 borde det enligt länsstyrelsens mening vara möjligt att utarbeta ett förslag, kring vilket en uppslutning mera allmänt kunde ske. Länsstyrelsen vill för sin del tillstyrka att pensionsberedningens förslag till förbättring av den allmänna folkpensioneringen genomföres. Däremot anser sig länsstyrelsen icke kunna av skäl som ovan anförts biträda något av de ifrågavarande förslagen till tilläggspensionering. Skulle frågan om tilläggspensionen avgöras på grundval av den nu föreliggande utredningen vill länsstyrelsen vid övervägande av de olika förslagens för- och nackdelar dock giva företräde för en lösning enligt frivilliglinjen framför en lösning enligt den författningsreglerade linjen.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

Länsstyrelsen får meddela, att länsstyrelsen på grund av sjukdomsfall bland tjänstemännen inom landskansliets allmänna sektion, på sätt framgår av bilagd sammanställning ur landskansliets tjänstledighetsliggare, icke varit i stånd att inom den utsatta tiden lämna det begärda utlåtandet.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Sedan länge råder allmän enighet om angelägenheten av att ordna en tillfredsställande pensionering för det stora flertalet medborgare i vårt land. Olika förslag härom ha framlagts. I det förslag, som nu föreligger till övervägande, råder enighet om en väsentligt förbättrad folkpension såsom bottenpension, vilken skall kompletteras med tilläggspensioner. Beträffande frågan hur tilläggspensioneringen skall ordnas har enighet däremot icke kunnat nås. Motsättningen härvidlag gäller i princip i vad mån tilläggspensioneringen, såvitt gäller löntagarna, skall regleras genom författningsbestämmelser eller genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. En ledamot anser, att endast en begränsad, för alla öppen, frivillig kompletteringsförsäkring till folkpensioneringen bör ifrågakomma. Länsstyrelsen anser för sin del en förbättring av folkpensionen synnerligen motiverad. Samhället bör söka tillförsäkra alla medborgare rätten till åtminstone en sådan levnadsstandard på ålderdomen, som kan anses skälig i förhållande till den standard, på vilken medborgare med lägre inkomster i allmänhet leva. Ett genomförande av pensionsberedningens förslag innebär, att våra åldringar komma i åtnjutande av en sådan minimistandard. Mot förslaget bör därför i princip erinran ej resas även om man måste hysa en icke ringa tvekan beträffande storleken av pensionsförbättringen och lämpligheten av att redan nu binda sig för så lång tid framåt som förslaget går ut på. Förslagets genomförande kommer att få utomordentligt stora samhällsekonomiska konsekvenser. I likhet med samtliga ledamöter i pensionsberedningen anser länsstyrelsen en påbyggnad av bottenpensionen vara påkallad. Det är mindre tillfredsställande, att det stora flertalet medborgare skall på sin ålderdom leva på en i förhållande till deras aktiva tid väl låg standard. Hur denna tilläggspensionering skall ord-

188 nas, är dock en synnerligen svårlöst fråga av stor ekonomisk räckvidd. Det torde vara omöjligt att åstadkomma en lösning, som för alla samhällsgrupper framstår som rättvis och riktig. Angelägnast torde vara att frågan löses för löntagarnas del och då närmast för arbetarna, eftersom för tjänstemännen pensionsfrågan i mycket stor utsträckning redan är ordnad. Länsstyrelsen anser därvid det vara principiellt riktigast, att frågan om tilläggspensioneringen löses genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Sedan samhället garanterat ett visst minimiskydd, bör spörsmålet om tilläggspensionens storlek betraktas som en lönefråga. Uppenbarligen måste pensionens storlek inverka på lönenivån. Lönefrågor böra lösas avtalsvägen. Länsstyrelsen håller före, att om pensionsfrågan hänskjutes till de stora organisationerna på arbetsmarknaden dessa böra kunna inom kort tid reglera densamma. Härigenom kommer också ett så stort tryck att uppstå på icke organiserade företagare och anställda, att avtal åvägabringas för huvudparten anställda. Den omständigheten, att avtalen kunna väntas komma att bli av mycket skiftande karaktär, synes i princip icke innebära någon vägande invändning mot avtalslinjen. Det synes tvärt om vara riktigt att hänsyn tages till de olikartade förhållandena inom olika branscher och företag. Även en författningsreglerad pension måste kompletteras med mångahanda på olika sätt anordnade tillägg, varför någon enhetlighet icke heller åstadkommes, om lagstiftningsvägen väljes. Om det trots allt skulle visa sig, att avtal för huvudparten arbetstagare icke inom något så när rimlig tid skulle komma till stånd, torde det bli ofrånkomligt att frågan upptages på nytt, varvid lagstiftningsvägen kan komma i förgrunden. För dylik lagstiftning kan dock det nu föreliggande förslaget till författningsreglerad tilläggspensionering enligt länsstyrelsens mening icke läggas till grund för ens ett principbeslut. Förslaget är, som länsstyrelsen i fortsättningen vill närmare utveckla, i flera avseenden behäftat med stora bristfälligheter och måste därför omarbetas. Det kan emellertid vara lämpligt att denna omarbetning påbörjas snarast, så att ett godtagbart författningsförslag ligger färdigt för att användas, om det skulle visa sig, att pensionsfrågan icke kan lösas avtalsvägen. Pensionsberedningen har beträffande förslaget om en författningsreglerad tillläggspension lämnat ett mycket stort antal frågor av både materiell och teknisk natur olösta. Frånsett de mera principiella uttalanden, som länsstyrelsen ansett sig böra göra, är det under sådana förhållanden icke möjligt för länsstyrelsen att närmare uttala sig om förslaget, om förutsättningarna för att detsamma kan tänkas vara genomförbart och om följdverkningarna ur t. ex. kostnadssynpunkt för det allmänna. De omfattande ytterligare utredningar som erfordras måste kräva avsevärd tid och torde icke kunna medhinnas före den föreslagna tidpunkten för förslagets genomförande eller den 1 juli 1960. Även med hänsyn härtill bör något principbeslut icke nu fattas. Utredningen bör fortsätta med möjlighet för arbetsmarknadens parter att under tiden lösa problemen genom avtal. På grund av den korta remisstiden saknar länsstyrelsen möjlighet att mera ingående yttra sig över de olika förslagen och detaljerna i desamma. Beträffande vissa punkter i förslagen vill länsstyrelsen dock anföra följande. Folkpensioneringen Pensionsåldern. Länsstyrelsen har intet att erinra mot att den nuvarande pensionsåldern, 67 år, bibehålies. Beträffande den föreslagna möjligheten att erhålla högre pension genom uppskjutet pensionsuttag anser länsstyrelsen det knappast troligt, att någon kommer att begagna sig av denna möjlighet. Den föreslagna pensionshöjningen, */« procent för varje månad, varmed uppskov äger rum, torde icke kunna stimulera någon att uppskjuta uttag av sin pension. Ett större intresse

189 för saken skulle möjligen uppkomma med den av pensionsutredningen på sin tid föreslagna höjningen med en procent för månad, men icke heller en sådan förhöjning synes särskilt lockande. Liksom pensionsberedningen anser länsstyrelsen, att någon rätt att uttaga ålderspension i förtid icke bör införas. Inkomstprövningsfrågan. Liksom beredningen anser länsstyrelsen det önskvärt, att all inkomstprövning inom folkpensioneringen såvitt möjligt avskaffas. Sådan prövning försvårar påbyggnad å folkpensionen med annan pension och hämmar lusten att utföra förvärvsarbete. Uppkommande avvägningsfrågor äro därjämte mången gång mycket svårbedömbara. Länsstyrelsen förordar i följd härav den föreslagna avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen. En brist är givetvis, att en del högre kommunala bostadstillägg likväl fortfarande komma att kvarstå. Länsstyrelsen vill understryka pensionsberedningens uttalande om att kommunerna vid fastställande av nya grunder för kommunala bostadstillägg böra iaktta återhållsamhet. Familjepensioneringen. Beredningen har här icke tagit slutlig ställning i avvaktan på en blivande utredning angående invalidpensioneringen. Vissa förslag framläggas dock, bl. a. att inkomstprövningen skall slopas för i huvudsak alla förmåner av familjepensionskaraktär utom beträffande hustrutilläggen. Det hade emellertid varit önskvärt, om inkomstprövningen kunnat avskaffas även beträffande hustrutilläggen. Visserligen kunna fall tänkas, då det kan synas omotiverat, att familjepensionsförmåner utgå, men fördelarna med en avveckling av inkomstprövningen få dock anses överväga. Gentemot beredningens förslag beträffande familjepensioneringen i övrigt har länsstyrelsen intet att erinra. Den föreslagna åldersgränsen för barn, 19 år, kan måhända synas hög vid en bottenpensionering. Länsstyrelsen har dock intet att erinra. Länsstyrelsen är ense med beredningen om att det särskilda barnbidrag, som för närvarande utgår till utomäktenskapliga barn med okänd fader, bör avskiljas från folkpensioneringssystemet för att administreras av barnavårdsorganen. Finansiering. Liksom tidigare böra höjningarna av folkpensionen i huvudsak täckas av höjda pensionsavgifter. Höjas folkpensionerna i den utsträckning pensionsberedningen föreslagit, kan det emellertid ifrågasättas, om den nu föreslagna höjningen av avgifterna är tillräcklig. Risk föreligger för att kostnaderna för reformen i allt för hög grad måste finansieras genom den statliga inkomstskatten. Detta bör undvikas. Ytterligare höjda pensionsavgifter måste i stället accepteras. Pensionsberedningens förslag att inkomstmaximum för beräknande av pensionsavgift sänks till 15 000 kr., lika för ogift person och för makar, kan diskuteras. Länsstyrelsen vill dock icke motsätta sig detsamma. Länsstyrelsen anser lika med pensionsberedningen, att den nedre inkomstgränsen för påförande av folkpensionsavgift bör höjas till 1 800 kronor. Höjningen bör genomföras oavsett en eventuell höjning av deklarationspliktsgränsen. Under en inkomst av 1 800 kr. bör pensionsavgift lika litet som inkomstskatt komma ifråga. Vidare anser länsstyrelsen, att folkpensionsavgift icke bör påföras i sådana fall, där avgiftspliktig på grund av existensminimum medgivits hel skattebefrielse vid inkomsttaxeringen. I sådana fall måste vederbörande anses sakna betalningsförmåga även beträffande pensionsavgiften. Samordningsfrågor. Vad angår samordningen mellan folkpensioneringen och annan socialförsäkring h a r beredningen i avvaktan på en blivande utredning om

190 invalidpensioneringens utformning icke utarbetat något närmare förslag. I avbidan på sådant förslag avstår länsstyrelsen från att yttra sig i denna fråga. Gentemot vad pensionsberedningen anfört om samordning mellan folkpension och nuvarande personalpensionering vill länsstyrelsen allenast framhålla, att h u r än denna samordning tekniskt utformas densamma icke får leda till försämring för vederbörande arbetstagare. Av förhöjd folkpension föranledd minskning i personalpensionen måste fullt kompenseras med höjd lön eller på annat sätt. Författningsreglerad tilläggspension Föreliggande förslag bygger på den s. k. fördelningsprincipen, d. v. s. att varje års utgifter skola täckas av de avgifter och andra inkomster, som belöpa på året. Avgifterna föreslås skola i sin helhet gäldas av arbetsgivarna. Under en övergångstid skola uttagas högre avgifter än som erfordras för löpande utgifter med en avsevärd fondering som resultat. Mot fördelningsprincipen som sådan finnes måhända icke mycket att erinra. Däremot måste länsstyrelsen bestämt vända sig mot den oerhört stora fondbildning, som skulle komma till stånd under tiden för uppbyggandet av systemet. De ekonomiska konsekvenserna härav kunna icke överblickas. Härmed sammanhängande problem måste utredas och kartläggas, innan frågan ytterligare diskuteras. Därvid böra också utredas möjligheterna för företagarna att behålla pensionsavgifterna i sina rörelser på ett sätt, varigenom å ena sidan säkerhet finnes för det allmänna att vid behov få ut medlen för att gälda utgående pensioner och å andra sidan företagarna garanteras rätten att nyttja medlen utan obehörigt inflytande på rörelsen från det allmännas sida. Särskilt beträffande stat och kommun måste ordnas så, att inbetalningar till fonden under uppbyggnadstiden icke skall behöva ske. Enligt det framlagda förslaget skall tilläggspension utgå, oavsett om någon pensionsavgift erlagts eller ej. Överensstämmelse mellan den inkomst, vara pensionen skall beräknas, och den inkomst, som skall ligga till grund för beräknandet av pensionsavgiften, föreligger ej. Pensionsgrundande inkomst skall — med vissa angivna undantag — vara inkomst av tjänst enligt skattelagarnas terminologi. Avgiftsberäkningen grundas på arbetstagarbegreppet enligt lagstiftningen om yrkesskadeförsäkring. Den pensionsgrundande inkomsten skall fastställas av den lokala skattemyndigheten med ledning av den allmänna självdeklarationen och upptages i särskild förteckning för vidare bearbetning. Pensionsavgiften skall fastställas med ledning av uppgifter avlämnade av arbetsgivaren och erläggas av arbetsgivaren antingen direkt Ull riksförsäkringsanstalten eller — beträffande arbetsgivare med högst en arbetstagare — genom den allmänna skatteuppbörden. Mot ett författningsreglerat pensionssystem med denna utformning måste resas allvarliga erinringar av såväl principiell som praktisk art. Det är av största vikt, att kostnaderna drabba konsumtionen och sålunda ej hämma produktionen. För att en förbättrad folkpensionering, förkortad arbetstid, nödvändiga samhälleliga investeringar såsom undervisningsanstalter, sjukvårdsinrättningar, vägar m. m. skola kunna åstadkommas, måste en fortlöpande kraftig ökning av produktionen komma till stånd, vilket i sin tur kräver synnerligen kostsamma investeringar. Härtill kommer, att det frivilliga sparandet måste befaras starkt minska, när ålderdomsförsörjningen blir tryggad. Kostnaderna måste bäras av dem, som i sinom tid skola uppbära tilläggspension. Enligt länsstyrelsens mening föreligga icke ekonomiska förutsättningar för att pensioneringskostnaderna skola kunna uppgå till större belopp än den konsumtionsbegränsning medborgarna äro villiga att underkasta sig. Beredningens ordförande har för övrigt i ett särskilt yttrande framhållit, att man kan k ä n n a en viss tveksamhet, huruvida de stora löntagargrupperna äro villiga att i framtiden inskränka

191 sin konsumtion under den aktiva tiden i den utsträckning, som erfordras för ett pensionsskydd av den storlek, som angivits i förslaget till författningsreglerad tilläggspensionering. Av nämnda orsaker är det av största vikt, att pensionskostnaderna bli fullt synliga. På sidan 97 i betänkandet anföres, att en finansiering genom avgifter av de anställda icke är lämplig, bland annat med hänsyn till storleken av avgiftsbeloppen. Länsstyrelsen finner detta uttalande synnerligen egendomligt. De anställda skulle sålunda icke kunna se, till vilket belopp pensionskostnaderna uppgå. Länsstyrelsen anser det tvärt om vara av största vikt, att den enskilda anställde verkligen får klart för sig storleken av de kostnader, det här är fråga om. Om pensioneringskostnaderna icke stå fullt klara för de enskilda anställda, kunna de icke avgöra, hur deras eget löneläge påverkas av dessa kostnader. I själva verket framgår också av den allmänna debatten om dessa frågor, att stora grupper löntagare bibringats den uppfattningen, att pensioneringskostnaderna icke skola påverka deras löner. Om pensionskostnaderna realiter stanna på företagarna, kommer produktionen att hämmas. Det måste befaras, att arbetsgivarna bli tvingade att kompensera sig genom prishöjningar, vilket skulle leda till fortsatt inflation. Varje fördyring av produktionskostnaderna försvårar också vårt läge på exportmarknaden. Länsstyrelsen kan icke heller undgå att finna det direkt stötande, om mindre företagare med inga eller obetydliga möjligheter att finansiera sin egen pensionering skulle tvingas bära kostnader för att deras anställda skola erhålla pensioner med avsevärt högre belopp än de kunna erhålla för egen del. Nu anförda skäl tala också för att det är olämpligt att i lag föreskriva en viss bestämd pensionsnivå. Om en författningsreglering dock skall ske, vill länsstyrelsen i varje fall bestämt avstyrka, att avgiftsuttaget sker i form av arbetsgivaravgifter utan direkt samband med den enskilde arbetstagarens inkomst, och detta vare sig fördelningssystem eller premiereservsystem kominer till användning. Pensionsavgifterna böra enligt länsstyrelsens mening beräknas i förhållande till den arbetsinkomst, arbetstagaren uppbär vid sin egentliga arbetsanställning. Avgiftsberäkningen och uppbörden av avgifterna böra sammanföras med källskatteavdragen och källskatteuppbörden. Skulle emellertid av särskilda skäl avgiftsbetalningen läggas på arbetsgivarna, böra pensionsavgifterna likväl fastställas för varje arbetstagare individuellt och med utgångspunkt från inkomsten vid den egentliga arbetsanställningen. Pensionen måste för varje enskild arbetstagare fastställas med ledning av år för år förda uppgifter om sådana förhållanden, vara utgående pension skall grundas, sålunda antingen tidsperioder för och storlek av uppburna lönebelopp eller tidsperioder för och storlek av erlagda pensionsbelopp. Arbetet härmed torde bli ungefär lika omfattande, om man väljer den ena linjen eller den andra. Åt den senare linjen bör då givas företräde, då man därigenom behåller samband mellan pension och pensionsavgifter. Anses likväl, att pensionen bör utgå i förhållande till arbetstagarnas inkomst utan individuell pensionsavgiftsberäkning, och att avgifterna böra erläggas direkt av arbetsgivarna, torde ett system, liknande det som framlagts, böra accepteras. Den principiella invändning som kan riktas mot det föreslagna systemet i det avseendet, att pensionen skall beräknas med utgångspunkt från ett annat inkomstbegrepp än det som ligger till grund för avgiftsberäkningen, får därvid ge vika för den förenkling av systemet, som därigenom kan åstadkommas. I befintligt skick kan det föreslagna systemet dock icke godtagas. På flera punkter bör ändring ske.

192 Enligt förslaget skall tilläggspension i princip vara en arbetstagarpension. Förslaget är emellertid i praktiken uppbyggt efter en helt annan princip, tjänsteinkomstbegreppet i skattelagarnas mening. Detta innebär, att icke allenast vanlig arbetsinkomst blir pensionsgrundande utan även inkomst av rena bisysslor och av tillfälliga uppdrag. Men inte nog härmed. Som tjänsteinkomst rubriceras i kommunalskattelagen — förutom av pensionsberedningen uppgivna tillfälliga uppdrag samt pension och livränta m. m. (sid. 67—68) — jämväl »annan därmed jämförlig inkomstgivande verksamhet av tillfällig natur» (31 § KL). I praxis hänföras hit sådana inkomster som »ersättningar i olika former för lösta prisuppgifter, gottgörelser i kontanter eller in natura för att vederbörande ställt sig till förfogande i reklamsyfte, belöningar för räddande av personer och egendom, spioners och svarta börshajars ersättningar och vinster, vinster å kortspel o. dyl., hittelön och hittegods» (Geijer, Rosenqvist och Sterner: Skattehandbok, Del I, sid. 245). Det kan icke anses tillfredsställande att låta dylika inkomster, som intet samband ha med arbetsanställning, bli pensionsgrundande, samtidigt som m a n —. fullt riktigt för övrigt — förklarar, att pension icke bör beräknas å inkomst av pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd. Pensionen bör, såsom tidigare nämnts, icke beräknas å annan inkomst än som härflyter från egentlig arbetsanställning, därvid tillika den ytterligare begränsningen bör göras, att endast inkomst från huvudsaklig arbetsanställning bör medräknas. En industriarbetare med biinkomst av en gårdskarlssyssla bör alltså få sin tilläggspension beräknad å allenast industriarbetarlönen. Där en person, som har två halvtidsanställningar, bör däremot pensionen räknas på inkomsten från båda anställningarna. Motsvarande gäller, om någon person har arbete olika dagar i veckan hos olika arbetsgivare. I betänkandet utgår man ifrån, att det bör åligga de lokala skattemyndigheterna att granska självdeklarationerna och med ledning därav fastställa den pensionsgrundande inkomsten. Samma möjlighet härför torde föreligga, även om denna inkomst begränsas på sätt nu anförts. Emellertid kan det icke anses rationellt att gå på den i betänkandet angivna linjen, att låta den lokala skattemyndigheten i självdeklarationerna söka sig fram till den pensionsgrundande inkomsten och införa uppgifter härom i särskild längd. Uppgift om denna inkomst bör av arbetstagaren lämnas å särskild blankett, som fogas vid självdeklarationen. Det kan näppeligen anses för mycket begärt, att arbetstagarna för att få tillläggspension skola ha att årligen lämna sådan särskild uppgift. För år då uppgift ickes lämnas beräknas ingen pensionsgrundande inkomst. Uppgifterna granskas mot deklarationerna av den lokala skattemyndigheten, sorteras i kameral ordning och sändas till vederbörande sjukkassa för vidare bearbetning. Vid tvister i framtiden om inkomster visst år måste en av arbetstagaren avgiven och undertecknad uppgift vara av större värde än en summauppgift i en längd. Därest ett system av nu antydd eller liknande utformning tillämpas, löses jämväl det i betänkandet angivna problemet om beaktande av resekostnader m. m. Ävenså bör viss möjlighet finnas att låta jordbrukare med inkomster av skogskörslor komma med i systemet. Med det system som föreslagits i betänkandet är det helt ogörligt att räkna fram någon pensionsgrundande inkomst för dessa skogskörare. Oavsett vilket system som tillämpas måste emellertid mot förslaget att skogskörarna skola få tilläggspension på sina körinkomster göras den invändningen, att även om semesterlagen och yrkesskadeförsäkringslagen äga tillämpning å skogskörarna deras inkomst i mycket högre grad är att hänföra till inkomst av jordbruk eller av rörelse än till inkomst av tjänst. Det måste anses helt omotiverat att i det föreslagna författningsreglerade pensionssystemet låta ifrågavarande och liknande inkomster bli pensionsgrundande.

193 I detta sammanhang vill länsstyrelsen understryka nödvändigheten av att de försäkrade erhålla underrättelse om vilket belopp som registrerats som pensionsgrundande. I betänkandet har icke berörts, hur ändringar i taxeringarna skola påverka som pensionsgrundande fastställda inkomstbelopp, ej heller på vad sätt den pensionsgrundande inkomsten skall fastställas vid s. k. skönstaxeringar utan ledning av självdeklaration. Dessa och andra frågor, från det tillsynes mera bagatellartade spörsmålet hur det s. k. schablonavdraget vid inkomst av tjänst skall påverka fastställandet av kostnaderna för resor till och från arbetet till hela det viktiga besvärsinstitutet, måste utredas och klarläggas. En annan lösning av förevarande spörsmål skulle vara att uteslutande gå på inkomstlängderna och som pensionsgrundande inkomst medräkna i dessa längder upptagen nettointäkt av tjänst. Detta skulle innebära ett mycket schablonmässigt tillvägagångssätt, som skulle slå väl ut beträffande övervägande antalet personer men icke sällan i det individuella fallet ge mindre tillfredsställande resultat. Den stora vinsten med ett dylikt tillvägagångssätt skulle vara att detsamma skulle radikalt lösa alla administrativa svårigheter. Detsamma kan dock icke tillstyrkas. Det skulle som nämnts i individuella fall icke bli rättvisande. Debitering och kontroll. Därest avgifterna för pensioneringen uttagas i samband med källskalteuppbörden antingen av arbetstagarna genom pensionsavdrag eller av arbetsgivarna i förhållande till de enskilda arbetstagarnas löner, böra debiteringsfrågorna icke vålla större svårigheter. Inom beredningen har däremot bl. a. invänts, att en reduktion av pensionspoängen måste ske för alla dem, som icke till fullo betala sin skatt. Detta skulle medföra ett betydande administrativt arbete. Enligt förslaget till författningsreglerad pension skall emellertid pensionspoängen beräknas efter storleken av den pensionsgrundande inkomsten och icke efter storleken av erlagda avgifter. I och för sig skulle sålunda visst avgiftsbortfall icke behöva föranleda omräkning av pensionspoängen. Även om, som länsstyrelsen förordat, den utgående pensionen sättes i relation till erlagda avgifter, böra dock fallen av betalningsoförmåga icke medföra större besvär. Om avgifterna uttagas i samband med källskatten, bli avskrivningsfallen få. Betalningsansvar bör stipuleras för sådana arbetsgivare, som underlåta att verkställa avdrag för pensionsavgift. Metoden att uttaga pensionsavgifterna genom arbetsgivaravgift måste möta svårigheter ur debiterings- och kontrollsynpunkt. Första förutsättningen för erhållande av riktigt debiteringsunderlag är, att arbetsgivarna lämna riktiga och fullständiga uppgifter om storleken av utbetalda löner. Effektiv kontroll av att så sker måste även vid tillgång till arbetsgivarnas deklarationer bli svår och i många fall omöjlig att genomföra, i synnerhet beträffande sådana anställda, vilkas löner icke äro avdragsgilla vid taxeringen. Vidare måste systemet få antagas medföra en benägenhet hos arbetsgivarna att rubricera så stora belopp som möjligt som omkostnad i stället för som lön. I de fall av arbetsgivare utbetald ersättning — lön eller provision — avser att täcka även kostnader för intäkternas förvärvande såsom resekostnader, fördyrade levnadskostnader, hållande av arbetsredskap eller dylikt, torde det många gånger vara ogörligt för arbetsgivaren att beräkna storleken av arbetstagarens nettoinkomst. Vidare torde det i många fall vara nära nog omöjligt att med ledning av arbetsgivareuppgifterna uträkna hur mycket som över- eller understiger gränserna för pensionsgrundande inkomst, särskilt i sådana fall, då ett flertal arbetstagare varit anställda allenast kortare tider. Då storleken av de för arbetstagarnas räkning erlagda pensionsavgifterna så som förslaget utformats på intet sätt skulle påverka deras pensioner, komma arbetstagarna att i och för sig sakna intresse för vilka avgifter, som inbetalas. 13— 704917

194 Kontrollen härav kommer att helt åvila myndigheterna. Ett avgiftsuttag genom arbetsgivaravgifter sålunda måste medföra — förutom ett mycket betungande merarbete för arbetsgivarna — en ingående kontroll från myndigheternas sida. Kontrollapparaten skulle förorsaka samhället icke obetydliga kostnader. Länsstyrelsen kan icke finna det lämpligt att utan tvingande skäl införa ett sådant system. Länsstyrelsen finner sålunda systemet med avgiftsuttag genom arbetsgivaravgifter olämpligt även ur debiterings- och kontrollsynpunkt. Samordningsproblem. Frågan om samordning med olika former av socialförsäkring är icke löst. Förslaget förutsätter här, att ingående utredning måste företagas. En viktig förutsättning för ett ställningstagande till frågan om hur pensionsproblemen böra lösas är dock, att samordning visas kunna ske på ett tillfredsställande sätt. Beträffande frågan om samordning med nuvarande former av personalpensionering förutsätter det föreliggande förslaget, att samtliga löntagargrupper skola omfattas av tilläggspensioneringen, sålunda även de stats- och kommunalanställda. Länsstyrelsen ifrågasätter för sin del lämpligheten härav. Någon anledning att i ett nytt pensioneringssystem inordna de grupper, som redan erhållit en tillfredsställande pensionering, synes icke föreligga. Förslaget förutsätter vidare, att uppkommande anpassningsproblem skola lösas förhandlingsvägen. I de fall gällande pensionsreglementen befinnas lägga sådana hinder i vägen, att lagstiftning blir nödvändig, förutsattes hänvändelse till Kungl. Maj:t. Beträffande pensionsstiftelserna hänvisas till pågående utredning angående dessa stiftelsers civilrättsliga ställning. Länsstyrelsen vill för sin del ifrågasätta, om icke samordningsproblemen måste lösas genom lagstiftning, när tilläggspensioneringen regleras genom författning. Nämnda frågor synas böra utredas närmare. I den mån tilläggspensioneringen kommer att medföra en reallöneförbättring för löntagargrupper, som hitintills icke haft sin pensioneringsfråga ordnad, måste förutses, att stats- och kommunalanställda m. fl. komma att kräva att erhålla motsvarande höjning av sina reallöner. Utredning synes böra ske angående de olika problem, som kunna uppkomma i samband med att utlänningar ha arbetsanställning i Sverige, samt om hur personer, som lämna landet, skola erhålla av dem intjänt pension. Avtalsreglerad pension Länsstyrelsen saknar anledning att närmare gå in på frågan hur en sådan pensionering bör utformas, då denna sak måste bli beroende på överenskommelse mellan de avtalsslutande parterna. Det i betänkandet intagna förslaget är närmast att anse som allenast en skiss av hur en pensionering kan tänkas ordnad. Vid en vidare bearbetning torde de brister i olika avseenden, vilka bland annat framhållits i det särskilda yttrandet av herr Kellgren, kunna tillrättaläggas. Allt efter som erfarenhet vinnes kunna förbättringar och kompletteringar vidtagas. Största svårigheten är naturligtvis att säkra pensionernas värdebeständighet. En ytterligare påbyggnad av den i förslaget angivna värdesäkringsfonden kan härvidlag diskuteras. Att åstadkomma fullständiga garantier för pensionernas värdebeständighet torde dock knappast vara möjligt. I själva verket lära sådana garantier icke heller kunna lämnas vid en författningsreglerad pensionering. Om det skulle visa sig, att bördorna på den aktiva delen av befolkningen i en framtid bli allt för stora, kommer på ett eller annat sätt en ändring att framtvingas. Begränsad frivillig tilläggspensionering Den i betänkandet skisserade frivilliga tilläggspensioneringen synes vara ett värdefullt uppslag, vilket bör bli föremål för ytterligare utredning. Det är syn-

195 nerligen önskvärt, att åt mindre företagare med små ekonomiska resurser beredes möjlighet att till rimlig kostnad erhålla en tillfredsställande ålderspension.

Länsstyrelsen i Jämtlands län Folkpensioneringen Det förslag om förbättrat grundläggande pensionsskydd, som beredningens samtliga ledamöter enhälligt förordat, finner länsstyrelsen ur social synpunkt vara i och för sig förtjänstfullt. Genom den föreslagna utbyggnaden av nuvarande folkpension skulle skapas väsentligt förbättrade levnadsvillkor på äldre dagar för stora grupper av befolkningen och ett för alla rimligt mått av trygghet. Det föreslagna systemet har därjämte den fördelen, att det på ett smidigt sätt kan anpassas till gällande pensionssystem utan några ökade administrativa kostnader. Enbart genom den föreslagna höjningen av folkpensionen skulle ett betydande antal åldringar, som för att kunna försörja sig hittills delvis varit hänvisade till att anlita socialhjälp, utan dylik hjälp klara sin försörjning. Detta skulle vara ägnat att stärka den enskilde individens självkänsla, särskilt då vederbörande genom pensionsavgiften delvis själv bekostat förmånen i fråga. En följd av den föreslagna reformen torde även bli, att ett avsevärt mindre antal åldringar komma att söka sig till ålderdomshemmen då deras levnadsstandard höjes i icke ringa grad, varför samhällets kostnader för åldringsvården kan nedbringas i framtiden. De åldringar, som intagas å ålderdomshemmen, kunna i stort sett själva bekosta sin vistelse därstädes. Emellertid måste även en del kritiska synpunkter läggas på förslaget i denna del. Detta innebär visserligen beträffande familjepensioneringen vissa förbättringar i förhållande till gällande lagstiftning. Sålunda föreslås, bland annat, att inkomstprövningen beträffande änke-, änklings- och barnpension skall borttagas. Däremot förordar beredningen fortsatt inkomstprövning för erhållande av invalidpension utöver grundpensionen, vilken senare endast utgör 200 kr. per år. Då enligt gällande sjukförsäkringslag sjukpenning endast utgår under två år från sjukdomsfallet, är den sjuke härefter hänvisad till möjligheten att erhålla invalidpension. En familj, där t. ex. hustrun drabbats av invaliditet men hon på grund av inkomstprövningen endast kan erhålla grundpension, ställes sålunda efter två år i ett sämre läge än under den period, då sjukpenning utgått. Länsstyrelsen ifrågasätter ur rättvisesynpunkt i första hand, om inkomstprövningen beträffande invalidpension icke helt borde borttagas. Alternativt föreslås, att gränsen för den icke inkomstprövade delen av invalidpensionen, d. v. s. grundpensionen, höjes till ett belopp, motsvarande dagspenningen i lägsta sjukpenningklassen. I remissyttrande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring år 1955 uttalade pensionsstyrelsen, bland annat, att cirka 52 % av landets befolkning år 1954 hade en inkomst understigande 7 000 kr. Enligt det nu framlagda förslaget om höjd folkpension, skall pensionen, då densamma trätt i full funktion, till ensamstående utgå med 3 600 kr. och till äkta makar med 5 400 kr. per år. Härjämte är att märka, att de kommunala bostadstilläggen i viss utsträckning föreslås kvarstå. Då inkomst av enbart folkpension i princip blir skattefri och åldringarna icke erlägga pensionsavgift, skulle en avsevärd del av befolkningen erhålla en levnadsstandard, som i stort sett motsvarar och i många fall överstiger den aktiva tidens.

196 För att kunna finansiera den sålunda avsevärt förhöjda grundpensionen föreslår beredningen en höjning av pensionsavgiften från 2,5 till 4—6 % av den avgiftspliktiges taxerade inkomst. Oaktat denna förhöjning beräknas statens kostnader för pensionen komina att mer än fördubblas. Länsstyrelsen anser, att det skulle ha varit av stort värde, om beredningen lämnat en närmare redogörelse för hur man tänkt finansiera denna utgiftsökning. Såvitt länsstyrelsen kan bedöma, måste statens merkostnad täckas antingen genom direkta eller indirekta skatter, vilket i sista hand kommer att drabba den enskilde individen. Detta innebär i realiteten en betydligt större avgiftshöjning för förmånens erhållande än ovan angivna 4—6 % av taxerade inkomsten. Mot bakgrunden härav ifrågasätter länsstyrelsen, i likhet med den av beredningen anlitade experten Broberg, om icke målsättningen för pensionsförmånernas storlek bör begränsas, intill dess de ekonomiska förutsättningarna för pensioneringens genomförande kunna säkrare bedömas. Länsstyrelsen hyser starka betänkligheter beträffande möjligheterna för samhället att under föreslagen tid ikläda sig så betydande kostnader, som ett genomförande i full utsträckning av förslaget skulle medföra. Beredningen har icke heller förebragt någon utredning eller framlagt någon prognos angående de utgifter, det allmänna under de närmaste decennierna kan beräknas få för genomförandet av andra angelägna sociala m. fl. reformer än pensionsfrågan. Såvitt länsstyrelsen kan bedöma, måste ett införande av pensionsreformen enligt beredningens förslag i så hög grad taga i anspråk samhällets ekonomiska resurser, att utrymmet för ytterligare åtgärder till medborgarnas gagn blir kraftigt beskuret, och förslagets förverkligande måste därför befaras verka kraftigt hämmande på möjligheterna att genomföra andra reformer, som tid efter annan kunna anses önskvärda och lämpliga. I anledning av det anförda vill länsstyrelsen för sin del förorda, att beslut om en höjning av folkpensionen icke för närvarande skall avse längre tid framåt än som kan ekonomiskt överblickas. Slutmålet bör dock vara att, i den mån de ekonomiska resurserna och förhållandena i övrigt så tillåta, successivt genomföra pensionsreformen i den utsträckning, beredningen föreslagit. Tilläggspensioneringen Om länsstyrelsen sålunda är tveksam beträffande folkpensionsreformens fulla genomförande, så hyser länsstyrelsen än större betänkligheter rörande tilläggspensioneringens utformning enligt såväl den obligatoriska som den frivilliga linjen. Båda alternativen äro nämligen, såvitt länsstyrelsen kan bedöma, förenade med betydande nackdelar. I förening med den av folkpensionens utbyggnad betingade höjningen av pensionsavgiften samt de direkta och indirekta skatterna måste den föreslagna tillläggspensioneringen medföra en alltför kraftig sänkning av de aktiva åldrarnas levnadsstandard. Det synes vara synnerligen tveksamt, om den aktiva befolkningen vare sig vill eller kan bära en dylik ekonomisk börda. Då avgifterna beräknas utgå redan vid tidiga år, lämnas små möjligheter för den enskilde att spara till bosättning och ett eget hem, vilket i sin tur försvårar familjebildningen. På lång sikt medföra alternativen, att underlaget för dessa minskas, bland annat genom en framtida lägre nativitet. För att kunna klara den stora avgiftsbelastningen kan även förväntas, att stora löntagargrupper begära kompensation i form av högre löner, vilket kommer att öka riskerna för en stegrad inflation. Även om alternativen erbjuda vissa fördelar ur samhällsekonomisk synpunkt, i varje fall på kort sikt, genom en minskad konsumtion framför allt av mindre nödvändiga varor, kan ifrågasättas, om ej tilläggspensioneringens införande på längre sikt kommer att verka hämmande på hela näringslivet. För att kunna finansiera

197 denna pensionering utgå båda alternativen från en avsevärd fondering av medel. Den tilltänkta fonden beräknas bli cirka tre gånger så stor som den fond, som skulle tillskapats enligt 1955 års förslag om allmän pensionsförsäkring. En dylik fond kominer att få ett mycket starkt inflytande på kapitalmarknaden. Den s. k. fria sektorn blir enligt båda alternativen väsentligt utvidgad i jämförelse med vad som t. ex. gäller för försäkringsbolagen. Enligt den obligatoriska linjen skall staten disponera över fondmedlen, enligt den frivilliga linjen försäkringsinrättningarna. F ö r e t r ä d a r n a för obligatoriet vitsorda, att det av dem föreslagna systemet måste medföra en mindre fondering i försäkringsbolag och understödsföreningar samt ett mindre sparande i bankinrättningar samt förutskicka, att detta måste leda till minskade möjligheter för dessa inrättningar att tillföra näringslivet kapital. Emellertid hävdas, att detta medelsbortfall mer än väl kommer att uppvägas, om fonderingen göres tillräckligt omfattande. Länsstyrelsen ifrågasätter det ändamålsenliga i att ett så starkt inflytande över kapitalmarknaden koncentreras på en enda hand, varigenom staten enligt obligatoriet i stort sett kommer att behärska hela näringslivet. Därest frivilliglinjens förslag skulle genomföras, anser länsstyrelsen, att frågan om fondmedlens disponering bör tagas under omprövning. Därvid bör även beaktas de risker ur säkerhetssynpunkt, förslaget om rätt för arbetsgivare att fullgöra premieinbetalning genom reverser innebär. Enligt den obligatoriska linjen skola alla löntagare anslutas till systemet. Länsstyrelsen delar ej beredningens uppfattning, att stats- och kommunalanställda enligt förslaget skulle erhålla i huvudsak samma pensionsvillkor som tidigare. Sålunda innebär pensionen för dessa grupper en förmån, som ingår i lönen, och för vilken — utöver vanlig avgift till allmän folkpension — i regel icke någon särskild avgift utgår. Vidare beräknas pensionen icke efter någon genomsnittlig inkomst utan efter slutlöneklassen. Då slutlönen för ett betydande antal tjänstemän uppnås relativt sent i karriären, måste den pensionsgivande inkomsten bli lägre enligt beredningens förslag. Jämväl pensionen för efterlevande är fördelaktigare för statstjänstemännen enligt gällande betämmelser. För de stats- och kommunalanställda måste slutligen beaktas den varierande pensionsåldern, vilken i princip uppnås före 67 års ålder. Även om grupperna sålunda skulle inordnas i systemet, måste pensionen kompletteras med en tilläggsförsäkring intill 67 års ålder. Beredningen utgår visserligen från att kompensation avtalsvägen skall kunna lämnas tjänstemännen, men länsstyrelsen finner icke, att bärande skäl förebragts för obligatorisk anslutning av dessa eller övriga grupper med tillfredsställande pension till systemet. Länsstyrelsen anser, att den enskilde individen själv bör förbehållas rätt att avgöra, huruvida han önskar en tilläggspension utöver det avsevärda grundskydd, som tillskapas genom en förhöjning av folkpensionen. Vill den enskilde individen tillförsäkra sig ett större skydd på ålderdomen, kan han genom eget sparande eller genom frivillig försäkring åstadkomma detta genom en frivillig inskränkning i konsumtionen under den aktiva tiden. Ej heller vid en kollektiv anslutning enligt den frivilliga linjens förslag givas möjligheter för den enskilde att själv bestämma, om han vill ingå i ett tilläggspensioneringssystem. Sammanfattningsvis vill länsstyrelsen rörande tilläggspensioneringen framhålla, att länsstyrelsen icke kan förorda genomförandet av tilläggspensionering vare sig enligt den obligatoriska eller den frivilliga linjen. Vid valet mellan de båda alternativen förordar länsstyrelsen emellertid obetingat den frivilliga linjen, vilken enligt länsstyrelsens uppfattning innebär en viss grad av frivillighet genom att ett kollektiv efter förhandlingar äger avtalsvis ansluta sig till pensionsformen.

198 Skulle obligatoriet bli föremål för lagstiftning, böra under alla förhållanden stats- och kommunalanställda samt privatanställda, vilka ha sin pensionsfråga löst på ett tillfredsställande sätt, ställas utanför tilläggspensioneringen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län Folkpensioneringen En åtgärd som mer än någon annan bidragit till att lösa problemen för pensionärer, åldringar, invalider m. fl. är statsmakternas beslut att förbättra folkpensionerna. Genom dessa åtgärder har mången åldring kunnat stanna kvar i den bostad och den miljö, vari han bott och verkat. De åtgärder som hittills vidtagits kan dock ej anses ha helt undanröjt de ekonomiska bekymren för pensionärer m. fl. Det är därför alltjämt en viktig samhällelig uppgift att lösa de ekonomiska problemen för ifrågavarande kategorier. När pensionsberedningen föreslår en etappvis förbättrad folkpension stämmer detta förslag sålunda väl överens med länsstyrelsens uppfattning att man på detta sätt bör skapa grundläggande trygghet för pensionärerna. De etappvisa höjningarna av folkpensionsbeloppen utgör en fortsättning på den väg, som redan tillämpats här i landet. Det är med tillfredsställelse länsstyrelsen konstaterar att beredningens ledamöter varit eniga om folkpensioneringens utbyggande. En dylik ökning av folkpensionen bör påverka ställningstagandet till förslagen om tilläggspensioneringen. Tilläggspensioneringen Pensionsfrågan kan emellertid icke anses till fullo ha lösts i och med folkpensionernas höjande, även om de största ekonomiska bekymren därmed undanröjts. Det är angeläget att medborgarna erhålla ökad möjlighet att genom en tillläggsförsäkring trygga en årsinkomst som står i godtagbar proportion till den inkomst som intjänats under den aktiva tiden. Länsstyrelsen, som jämväl tidigare förordat önskvärdheten av en tillfredsställande pensionering för alla, vill på nytt framhålla att det är ett rättvisekrav att alla grupper erhåller en skälig pension. Hur frågan om pensioneringen, utöver den förhöjda folkpensionen, skall ordnas är ett svårlöst problem. Beredningen har icke uppnått enighet härom. De två huvudförslagen, den obligatoriska och den frivilliga tilläggspensioneringen, skiljer sig avsevärt från varandra. Länsstyrelsen har vägt de båda förslagen mot varandra och därvid funnit sig böra biträda förslaget om frivillig tilläggspensionering genom avtal. Såsom skäl för detta ställningstagande vill länsstyrelsen framföra följande synpunkter. Enligt obligatoriet skall en statlig inrättning handha förvaltningen av den fond, som bildas genom inbetalade avgifter, medan enligt frivilliglinjen fristående försäkringsinrättningar, antingen existerande försäkringsinrättningar eller en särskild för ändamålet upprättad försäkringsinrättning, skall h a n d h a förvaltningen. I förra fallet kan man vänta sig att fonden i stor utsträckning undanhålles det privata näringslivets kapitalbehov medan i det senare fallet uppläggningen är sådan att näringslivets utövare skall erhålla bättre möjligheter att få del av fonden för investering i produktionen. Ett ekonomiskt framåtskridande är framför allt beroende på tillgången på riskvilligt kapital. Behovet härav kommer att öka yttterligare allt eftersom en förutsedd utbyggnad och rationalisering inom näringslivet äger rum. Utvecklingen av produktionen är en nödvändig förutsättning för att företagen skall kunna bära de ökade kostnaderna för åldersskyddet.

199 Enligt frivilligförslaget av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén beräknas pensionerna försäkringsmässigt och fondmedlen och dess avkastning tillhör genom försäkringsinrättningen de försäkrade. I det föreslagna obligatoriska systemet disponeras fonden helt av staten. Staten skall inte garantera värdebeständigheten hos denna fond. Detta förutsätter vid sjunkande penningvärde högre uttagningskvot. Man riskerar även vid det obligatoriska systemet att penningpolitiska eller statsfinansiella skäl kan av statsmakterna åberopas för att ändra uttagningsprocenten eller möjligen pensionerna. Premiereservsystemet enligt det frivilliga förslaget skapar en bättre trygghet för de försäkrade. Länsstyrelsen anser att tilläggspensioneringen i princip är en lönefråga. Så är förhållandet redan nu beträffande statstjänstemännens pensioner. Pensionen utgör en uppskjuten lön för utfört arbete. Då pension icke utgår, anses arbetstagaren ha fått slutgiltig lön för det utförda arbetet. Arbetsmarknadens parter är positivt inställda till pensionsfrågornas ordnande. Arbetsgivare har sålunda i vissa fall självmant ordnat pensioneringen för sina anställda. Då pensionsfrågan är en lönefråga, bör denna liksom andra lönefrågor avgöras förhandlingsvägen. På detta sätt kan önskemålen om annan pensionsålder än 67 år avtalas. Det synes erforderligt att inom vissa yrken pensionsåldern bestämmes till lägre än 67 år. Genom avtalsfriheten kan pensionen i varje fack bättre anpassas såväl efter de anställdas önskemål som branschens ekonomiska förutsättning. Därigenom tages även hänsyn till landets ekonomi. Det synes därför nödvändigt att parterna få frihet att avtalsmässigt binda sig för en tilläggspensionering, i den mån de så önska. Det kan förutsättas att berörda parter själva bäst kan bedöma sina intressen i denna fråga. Därvid torde parterna givetvis känna sitt ansvar för att samhällsekonomien icke bringas ur balans. Med den styrka och omfattning som arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer har, och det intresse för frågans lösning som finns å ömse håll förefaller det som om en tilläggspensionering enligt frivilliglinjen skulle få en god anslutning. Samordningen med befintlig tjänstepensionering och bestående pensioneringsanordningar är ett mycket svårlöst problem om man väljer det obligatoriska systemet. Ett stort antal människor i vårt land har sitt åldersskydd försäkringsmässigt ordnat. Länsstyrelsen anser att en samordning som måste ske med den tjänstepensionering som redan finnes för stora grupper, lättare kan åstadkommas genom avtal enligt frivilliglinjen än enligt obligatoriet. Den omständigheten att obligatoriet saknar anknytning till försäkringsmässiga principer återspeglar sig i tilläggspensioneringens utformning. Sålunda finnes icke ett tillräckligt samband mellan den uppoffring som den enskilde gör för pensionsändamål och den pension han erhåller. Man har sålunda icke tagit tillräcklig hänsyn till vederbörandes arbetsprestation under hela den aktiva åldern. På grund av det anförda tillstyrker sålunda länsstyrelsen i huvudsak förslaget om frivillig tilläggspensionering framfört i beredningen av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén. Utöver själva huvudförslagen innehåller betänkandet viktiga detaljproblem, vars bedömande i viss mån hänger samman med frågan om vilket av de båda huvudförslagen som blir antaget. Invalidpensioneringens utformning bör, så snart ske kan, ytterligare utredas.

200 Länsstyrelsen i Norrbottens län

Frågan om en materiellt mera tillfredsställande ålderdomsförsörjning är alltjämt ett av de mest angelägna reformkraven i vår fortgående sociala upprustning. I första hand gäller detta en förbättring av den allmänna folkpensioneringen. I fråga om bottenpensioneringen delar länsstyrelsen därför den uppfattning, som kommit till uttryck i förslaget. Vid en jämförelse mellan en författningsreglerad påbyggnad av denna pensionering och en påbyggnad av folkpensioneringen med frivillig kollektiv eller individuell pensionsförsäkring anser länsstyrelsen, att det generellt sett torde vara ur både rättvise- och tekniska synpunkter att föredraga att genom en inom folkpensioneringens ram anordnad obligatorisk tilläggspensionering lösa löntagarnas ålderdomsförsörjning. Länsstyrelsen har därvid särskilt beaktat angelägenheten av att stora löntagargrupper, som för närvarande såsom tjänsteförmån icke kunna räkna ett i förhållande till sin arbetsinkomst materiellt sett tillfredsställande pensionsskydd, få en förbättrad pensionering. Endast lagstiftningsvägen kan enligt länsstyrelsens mening pensionsutfästelsernas värdebeständighet i sista hand garanteras. Genom en författningsreglerad tilläggspensionering ökas möjligheterna till omflyttningar på arbetsmarknaden, då hänsyn icke behöver tagas till pensionsfrågans lösning i det enskilda fallet. Uppkommande samordningsproblem bli sannolikt med detta pensionssystem lättare att lösa än vid ett system, byggt på frivillighetens grund. Ett genom kollektivavtal ordnat pensionsskydd kan befaras komma att medföra pensionssystem med många gånger omotiverade skillnader ifråga om pensionsstandard och pensionsvillkor, varjämte svårbemästrade problem kunna uppkomma vid avtalsförhandlingarna. Den obligatoriska linjen synes i allt väsentligt vara ägnad att tillvarataga intressen, som på längre sikt äro till gagn för såväl den enskilde som samhället. Om en tilläggspensionering i denna form införes synes det likväl länsstyrelsen ofrånkomligt, att särskilda pensionsanordningar inom obligatoriets ram skapas för de löntagargrupper, som icke kunna eller lämpligen böra kvarstå i förvärvsarbete ända upp till 67 års ålder. Till den av beredningens majoritet förordade tilläggspensioneringens nivå ställer sig länsstyrelsen något tveksam med hänsyn till att ett pensionsskydd av sådan standard kommer att medföra en väsentlig utgiftsökning såväl för samhället som för den enskilde under den aktiva tiden. Härtill kommer att antalet åldringar beräknas komma att öka under de närmaste årtiondena och att det icke endast är den ekonomiska tryggheten utan även ett växande behov av olika vårdmöjligheter, som bör tillgodoses. Länsstyrelsen saknar givetvis möjligheter att bedöma den samhällsekonomiska effekten av en obligaterisk pensionsförsäkring och hur denna kan komma att ge sig till känna i olika avseenden. Det torde emellertid enligt länsstyrelsens mening vara välbetänkt att överväga, om vissa kostnadsbegränsande åtgärder kunna komma ifråga, utan att reformens effekt därigenom nämnvärt minskar. Beträffande dispositionen av de mycket betydande fondmedlen utgår länsstyrelsen ifrån, att de skola ställas till förfogande för enskilda och allmänna investeringar i den utsträckning, det penning- och kreditpolitiska läget från tid till annan kan motivera och uteslutande med hänsyn tagen till var och hur de kunna bli till största nytta för den ekonomiska utvecklingen.

201 Utredningen har icke tagit slutlig ställning till frågan om pensionssystemets administration. En obligatorisk tilläggspensionering föranleder emellertid för länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna vissa praktiskt taget omedelbart inträdande arbetsuppgifter. I denna del finner länsstyrelsen särskilt frågan om registrering av pensionsgrundande inkomster påkalla viss uppmärksamhet. För beräkning av sådan inkomst, som enligt förslaget skall bestämmas utifrån det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst, erforderliga uppgifter äro avsedda att hämtas ur självdeklarationerna. Det förordas, att arbetet därmed skall utföras hos de lokala skattemyndigheterna i samband med längdföringen vid inkomsttaxeringen. Med hänsyn till uppgifternas avgörande betydelse som underlag för tillläggspensionen är det synnerligen angeläget, att uppgifterna äro korrekta och exakta. Förutsättningen härför är dock en riktig och detaljerad inkomst- och avdragsredovisning i deklarationerna. Taxeringsmaterialet är dock i nämnda avseenden åtminstone för närvarande i många fall behäftat med vissa bristfälligheter, som komma att för de lokala skattemyndigheterna försvåra arbetet. Det synes därför länsstyrelsen lämpligare, att vederbörande taxeringsnämnd fastställer samt å särskild plats i deklarationen inför den inkomst och det avdrag, som skall upptagas i de förteckningar, vilka av lokal skattemyndighet skola upprättas och översändas till sjukkassorna. Vid bedömande av omfattningen av lokal skattemyndighets bestyr med förteckningarna förtjänar jämväl uppmärksammas, att detta arbete skall utföras å tid, då redan nu beslutade åligganden nödvändiggöra anställande av tillfällig personal.

Fullmäktige i Riksbanken

[majoriteten)

Fullmäktige ha i sin behandling av ärendet ansett sig kunna begränsa sitt ställningstagande till några ur riksbankens och den ekonomiska politikens synpunkt relevanta frågor och avstått från ställningstagande till vissa i den aktuella diskussionen mera partiskiljande spörsmål. Det förefaller fullmäktige naturligt att i huvudsak begränsa granskningen av förslagen till dessas samhällsekonomiska aspekter och särskilt den effekt deras genomförande skulle få på kreditmarknaden. Fullmäktige komma först att framföra vissa synpunkter på utredningens förslag rörande bottenpensioneringen, främst med hänsyn till den starka påfrestning som den kraftiga höjningen av folkpensionerna under de närmaste tre åren kommer att innebära i ett, såvitt kan förutses, ytterligt ansträngt statsfinansiellt läge. Därefter komma de tre olika förslagen beträffande tilläggspensioneringens finansiella konsekvenser att granskas. Fullmäktige understryka därvid vikten av att de i fonderingsalternativen förekommande reglerna för fonduppbyggnad, administration och medelsplacering m. m., utformas på ett sådant sätt att de å ena sidan främja en till sin storlek och fördelning tillfredsställande kapitalbildning i framtiden och å andra sidan icke begränsa riksbankens förmåga att fullgöra sina penningpolitiska uppgifter. Utbyggandet av folkpensioneringen. Kommitténs samtliga ledamöter äro eniga om att bottenpensioneringen skall ordnas genom en utbyggnad av den nuvarande folkpensioneringen, varvid ålderspensionens belopp i rådande penningvärde skall ökas för äkta makar från 3 440 till 5 400 kr. årligen och för ensamstående pensionärer från 2 150 till 3 600 kr. Därjämte rekommenderas motsvarande ökningar för andra i folkpensioneringen ingående förmåner med undantag dock för de kommunala bostadstilläggen, som föreslås bli reducerade.

202 Höjningen fram till 1968 av de utgående förmånerna är synnerligen stor i förhållande till den sannolika genomsnittliga ökningen i befolkningens levnadsstandard, och därtill kommer, att pensionärernas antal stiger i förhållande till övriga befolkningsgrupper. De totala folkpensioneringskostnaderna komma vid oförändrade priser enligt utredningens beräkningar att stiga med över 1 700 mkr. från budgetåret 1957/58 till 1968/69. Av denna ökning föreslås hälften, ca 800 mkr., äga rum under perioden fram till och med 1960/61, varvid höjda folkpensionsavgifter skulle svara för ca 400 mkr. Även om fullmäktige i och för sig anse det önskvärt att folkpensionerna så småningom utökas i den omfattning som pensionsberedningen föreslagit, kunna fullmäktige icke underlåta framhålla, att en utbyggnad av folkpensioneringen i den nu föreslagna takten fram till och med 1960/61 måste komma att skapa sådana problem för den ekonomiska politiken, att möjligheterna att upprätthålla ett stabilt penningvärde sannolikt komina att äventyras. I det betänkande som nyligen framlagts av 1955 års långtidsutredning, framhålles t. ex. att, om hänsyn tages till det minimum av investeringar, som inte utan stora olägenheter kan underskridas samt till effekten av den föreslagna förkortningen av arbetstiden, utrymme för en höjning av konsumtionsstandarden blir ytterst begränsad. Långtidsutredningen diskuterar konsekvenserna av en utbyggnad av folkpensioneringen av ungefär samma omfattning som den av pensionsberedningen föreslagna, och slutsatsen blir, att man vid det lägre alternativet för produktionsutvecklingen och sedan hänsyn tagits till ett oundvikligt minimum för investeringarna, närmast måste omöjliggöra en standardstegring för övriga befolkningsgrupper fram till 1960, om utrymme då skall föreligga för den ökning av folkpensionärernas standard, som pensionsberedningen syftar till. Även om man utgår ifrån långtidsutredningens gynnsammare produktionsalternativ kommer detta utrymme att vara så knappt, framför allt beroende på att en konsumtionsökning inom övriga befolkningsgrupper icke torde kunna undvikas, att riskerna för penningvärdets fortsatta försämring kvarstå. De påfrestningar, som förslagets genomförande skulle innebära, visa sig också klart vid en jämförelse med de perspektiv för den statsfinansiella utvecklingen under de närmaste tre åren, som uppdragits i den till statsverkspropositionen för budgetåret 1957/58 fogade finansplanen. Däri framhålles, att även om man icke tar hänsyn till effekten på det statliga skatteunderlaget av den kommunala ortsavdragsreformen och övriga aktuella men ej beslutade skattereformer, redan de automatiska utgiftsstegringarna ha en klar tendens att överstiga den förutsebara inkomstökningen. Det understrykes, att detta ofrånkomligen måste påverka takten i det fortsatta reformarbetet. På grundval av det sagda anse fullmäktige att vilken än ökningen i folkpensionärernas inkomster blir, åtgärder komma att erfordras för att reducera övriga befolkningsgruppers konsumtionsutgifter i motsvarande grad. Det kan självfallet diskuteras vilka dessa åtgärder böra bli, men det förefaller fullmäktige lämpligt, att en så stor del som möjligt av folkpensioneringskostnaderna täckes genom avgifter. Det bör vidare observeras, dels att avgifterna äro avdragsgilla och dels att pensionärerna med all sannolikhet konsumera en större del av en inkomstökning än övriga befolkningsgrupper, varför en viss skatteskärpning utöver vad som erfordras för täckning av statens nettokostnad synes nödvändig för att neutralisera effekten av utgiftsökningen. Allmänna synpunkter på tilläggspensioneringen. I fråga om tilläggspensionens konstruktion framlägges i utredningens huvuddel två alternativa förslag och i ett bifogat särskilt yttrande ytterligare ett. Ordföranden och tre av ledamöterna ansluta sig till ett utarbetat principförslag om obligatorisk tilläggsförsäkring, medan tre

203 av ledamöterna rekommendera en frivillig tilläggsförsäkring och skissera efter vilka linjer en sådan skulle kunna uppbyggas. Gemensamt för dessa båda förslag är att systemen i första hand avse att omfatta löntagarna, att det eftersträvas att göra pensionerna i en eller annan mening värdebeständiga och att de innebära en betydande fondering av kapital inom systemets ram. Det tredje förslaget rekommenderar en frivillig tilläggspensionering anordnad av staten, som öppnar möjlighet att kollektivt eller individuellt försäkra sig för en begränsad tilläggspension med garanterad värdebeständighet. Pensionsberedningens ledamöter synas vara eniga om, att införandet såväl av ett obligatoriskt system som av ett mera omfattande frivilligt, kan befaras minska det sparande som för närvarande äger rum med sikte på att skapa ett kapital för ålderdomen och som via försäkringsanstalter, sparbanker, affärsbanker, direkta placeringar i obligationer och aktier eller på annat sätt bidrar till kapitalbildningen i samhället. Enighet synes även råda om att en betydande fondbildning inom såväl det obligatoriska som det frivilliga systemet är nödvändig, dels för att kompensera denna minskning i övrigt ålderdomssparande, dels för att därutöver öka kapitalbildningen och säkerställa de samhällsekonomiska möjligheterna att bära de i framtiden starkt ökade pensionskostnaderna. Fullmäktige ansluta sig helt till dessa synpunkter. Det kan icke nog starkt understrykas, att införandet av ett system för tilläggspensionering även vid en omfattande fondbildning ingalunda med säkerhet leder till en sparandeökning som kan användas till att täcka nyskapade offentliga och privata finansieringsbehov. Det sparande som uppkommer genom fondbildning inom systemet, torde nämligen i allra största utsträckning blott komma att utgöra en ersättning för det sparande som eljest skulle ha ägt rum i traditionella former. Som ett första krav på ett nytt pensioneringssystem måste därför uppställas, att det utformas så, att det bidrager till ett åtminstone oförändrat sparande. Pensionsreformen påverkar vidare icke blott sparandets totala storlek, utan även dess fördelning på olika investerare- och låntagaregrupper. Det är då av största vikt att fondmedlen placeras på ett sådant sätt, att en ur samhällsekonomisk synpunkt icke önskvärd omfördelning av lånemedelsströmmen till näringsliv, bostadsbyggande, stat och kommun förhindras. Obligatorisk tilläggspensionering. Frågan om fondbildningens lämpliga omfattning och hur den bör bestämmas utgör enligt fullmäktiges mening ett av de viktigaste problem förslaget om obligatorisk tilläggspensionering ställer. Det är uppenbart att det är synnerligen vanskligt att på förhand bilda sig en uppfattning om bortfallet av övrigt sparande och de krav på en ökad kapitalbildning som en pensionsreform efter dessa linjer kan ställa. Därtill kommer, att man vid den framtida bestämningen av fondökningstakten eller, om man så vill, avgiftsnivån, har att taga hänsyn icke blott till dess inverkan på kapitalbildning och ekonomiskt framåtskridande på längre sikt, utan även till mera kortsiktiga ekonomiska balansproblem, såsom avgiftsuttagets samordning med finans- och penningpolitik. Fullmäktige kunna icke finna, att dessa problem under det hittillsvarande arbetet på pensionsreformen blivit tillräckligt beaktade. Förslagsställarna ha nöjt sig med att redovisa takten i fondbildningen under två alternativ för avgiftsuttaget. I en till betänkandet fogad P. M. av konjunkturinstitutet med samhällsekonomiska synpunkter på pensionsfrågan redovisas emellertid vissa beräkningar, som synas visa, att risk föreligger för att fondbildningen under åren kring systemets införande icke skulle kompensera bortfallet av det sparande som ägt rum i de traditionella formerna. Denna risk får bedömas som desto allvarligare som det just är under dessa år som det föreslagna utbyggandet av bottenpensioneringen ställer starkt ökade krav på samhällets ekonomiska resurser. I varje fall anse sig fullmäktige böra klart utsäga, att ett genomförande av

204 tilläggspensioneringen enligt detta alternativ icke under de närmaste åren på något sätt synes minska nödvändigheten av en strängt återhållsam ekonomisk politik, utan tvärtom kan aktualisera en ytterligare skärpning av denna. De olika uppskattningar som förslagsställarna presentera för fondens storlek år 1990, under förutsättning av ett oförändrat penningvärde, variera mellan 31 och 61 miljarder kronor. Dessa siffror böra jämföras med de nuvarande kapitalmarknadsinstitutens samlade resurser, som för närvarande uppgå till 40 å 50 miljarder kr. Uppbyggandet av pensionsfonden kommer såsom jämförelsen visar att medföra en helt genomgripande omvandling av den svenska kapitalmarknadens struktur. Som tidigare framhållits är det nödvändigt att tillse, att den förändring i sparandeströmmarna som följer av denna omvandling, leder till en ur samhällsekonomisk synpunkt lämplig fördelning av samhällets finansiella resurser mellan olika investeringsområden. Den uppsamling av sparande i en enda stor pensionsfond, som förslaget synes innebära, ställer ur denna synpunkt utomordentligt höga krav på fondens förvaltning. Fondens existens kommer också att i hög grad påverka riksbankens möjligheter att fullgöra sina penningpolitiska uppgifter. Effekten på räntenivå och penningtillgång av riksbankens köp och försäljningar av obligationer kan t. ex. bli i hög grad beroende av pensionsfondens samtidiga transaktioner, något som kunde leda till ett koordinationsproblem av mycket besvärlig karaktär. Även med hänsyn till den framtida penningpolitikens funktionssätt och verkningsmöjlighetcr är sålunda fondens handhavande av största vikt. Förslagsställarna ha emellertid icke sett som sin uppgift att gå närmare in på reglerna för fondmedlens placering och formerna för fondens administration. Deras knapphändiga uttalanden på dessa punkter, som återfinnas på sid. 99—100 i betänkandet, kan i allt väsentligt återges på följande sätt. Någon pensionsfondering internt i företagen förutses icke. Däremot skall möjlighet öppnas att i betydande utsträckning låna ut fondens medel till näringslivet, vilket dock icke kombineras med någon rätt för arbetsgivarna att med reverser erlägga bidragen till försäkringen. Någon stor ny kreditinrättning avses icke komma att upprättas, utan för den utlåning som sker till näringslivet, bör nu förefintliga kreditinstitut, bl. a. affärsbankerna, utnyttjas. Dessutom skall staten, kommuner och »andra dylika rättssubjekt» ha tillgång till fondens kapital. Fördelningen av disponibla medel bör icke i högre grad regleras genom författningsbestämmelser, utan förvaltningsorganet bör äga relativt fria händer att bestämma om placeringarna. Fondstyrelsen föreslås bestå av högst nio personer, nämligen chefen för det ämbetsverk till vilket den nya pensioneringen hör, såsom ordförande, tre representanter för näringslivet, tre representanter för löntagarna och två finansexperter. Mot bakgrunden av den utomordentliga vikt som dispositionen av fondmedlen skulle få såväl för den ekonomiska utvecklingen på längre sikt som för den ekonomiska politikens, inklusive penningpolitikens, möjligheter, finna fullmäktige, att denna av förslagsställarna givna skiss av reglerna för fondens administration och fondmedlens placering, som icke baserar sig på någon utredning, är otillräcklig som grundval för en bedömning av det föreslagna fonderingssystemet ur de synpunkter fullmäktige ha att beakta. Fullmäktige förorda därför, att nämnda frågor göras till föremål för vidare utredning. Frivillig tilläggspensionering. Liknande synpunkter kunna i vissa avseenden anföras beträffande det av tre ledamöter föreslagna frivilliga systemet för tilläggspensionering. Det är svårt att uppskatta systemets framtida omfattning och den storlek den efter försäkringsmässiga principer beräknade fondbildningen kommer att få. I den mån fonden under detta system blir avsevärt lägre till sitt absoluta belopp än under det nyss diskuterade obligatoriska systemet, reser dess existens

205 och handhavande givetvis mindre omfattande samhällsekonomiska problem. I förhållande till de givna pensionsutfästelserna blir emellertid fondbildningen normalt större vid detta alternativ. Fondens placering aktualiserar även i detta fall problem om kapitalmarknadens framtida struktur och penningpolitikens möjligheter. Enligt förslagsställarna skola arbetsgivarna, i den mån deras totala bidrag till försäkringen överskrida ett visst minimibelopp, ha rätt att i vissa former omedelbart upptaga lån i fonden motsvar a n d e avgifterna. Resten av fondens tillgångar skulle till hälften placeras i sådana objekt som avses i lagen om försäkringsrörelse, och återstoden efter gottfinnande, med beaktande av att god förräntning och tillfredsställande säkerhet erhålles. Det syne:s emellertid, enligt fullmäktiges åsikt, icke utan vidare givet, att dessa regler för dispositionen av fondmedlen skulle bidraga till en kreditmarknad med erforderlig rörlighet i vad gäller de finansiella resursernas fördelning mellan företagssektorn och övriga låntagare samt mellan de privata företagen inbördes. Förslaget skulle gynna bestående företag och lägga hinder i vägen för tillfredsställandet av nygrundade företags kapitalbehov, det skulle ställa kapitalintensiva företag med en relativt låg lönekostnadsandel i ett sämre läge än andra, och det skulle såsom det nu är utformat, icke ge de minsta företagen samma lånemojligheter som de större skulle få. Ytterligare en synnerligen oklar punkt i förslaget gäller möjligheten till fondmedlens placering i tillgångar, vilkas nominella värden skulle stiga vid ett fall i penningvärdet. Denna fråga är av största vikt vid en socialpolitisk bedömning av detta alternativ med hänsyn till möjligheterna att ge utfästelser om värdebeständiga pensioner. I viss utsträckning bygga förslagsställarna dessa möjligheter på en synnerligen försiktig premieberäkning, och värdegarantien kan i detta fall närmast karakteriseras som en regel för fördelning av ett överskott, som i princip är av samma slag som återbäringen i redan nu existerande pensions- och kapitalförsäkringssystem. Den garanti som därutöver kan lämnas är i högsta grad beroende av fondmedlens placering i värdefasta tillgångar. Den lösning som föresvävar förslagsställarna är att indexbundna lån till de avgiftsbetalande företagen mot en given ränta skola införas och att placeringar i värdebeständiga obligationer skola möjliggöras. Huruvida en sådan lösning är realistisk, är emellertid omöjligt att bedöma utan en verklig utredning av frågan. Fullmäktige anse sig på dessa grunder icke kunna ta ställning till det fonderingssystem som i detta fall förordats och finna därför även rörande detta alternativ att en fortsatt utredning om förslagets finansiella och ekonomiska förutsättningar och konsekvenser är nödvändig. Frivillig tilläggspensionering ordnad av staten. Vad slutligen gäller det av en ledamot framförda förslaget om en frivillig statlig tilläggspensionering, finna fullmäktige, att även om man bortser från alla frågor huruvida en på detta sätt ordnad pensionering överhuvudtaget kan anses tillfredsställa föreliggande önskemål om ålderdomsförsörjningens förbättrande, detta förslag på intet sätt framstår såsom fritt från större problem. Framför allt måste den frågan ställas, vilken effekten av det föreslagna systemet skulle kunna bli vid en mera allmän anslutning till detsamma. Även här synas ytterligare utredningar erforderliga, vilka enligt fullmäktiges mening böra behandla bl. a. systemets närmare utformning, dess sannolika omfattning, de statsfinansiella följderna av den av staten lämnade garantien för tilläggspensionernas värdebeständighet och av de eventuella statsbidragen för vissa inkomsttagares premier. Sammanfattning. Sammanfattningsvis vilja fullmäktige framhålla, att fullmäktige med hänsyn till det trånga utrymmet för en konsumtionsökning under de närmaste åren, ställa sig tveksamma till den av pensionsberedningen föreslagna starka

206 höjningen av folkpensionerna fram till och med budgetåret 1960/61. Fullmäktige finna vidare, att de finansiella och ekonomiskt-politiska problem som samnianhänga med de föreslagna alternativen för tilläggspensioneringen, icke äro tillräckligt utredda för att ett ställningstagande till dem skulle vara möjligt. Fullmäktige anse därför en utredning av dessa problem ofrånkomlig. En ledamot av fullmäktige i Riksbanken (herr Olof Andersson) gjorde följande särskilda uttalande i anslutning till yttrandet. Jag har anslutit mig till det förslag till skrivelse med önskemål om ytterligare klarläggande av de ekonomiska konsekvenserna ifråga om de alternativa förslagens tilläggspensioner och närmast rörande fonderingssystemen, som riksbankschefen framlagt. Något ställningstagande till de olika förslagen till tilläggspensioner göres icke i skrivelseförslaget. Om ett ställningstagande till de alternativa förslagens tilläggspensioner skulle tagits, hade jag givit min anslutning till obligatorielinjen. Två reservanter i fullmäktige i Riksbanken (herrar Kollberg och Svärd) Vad gäller utbygganden av folkpensioneringen är vi angelägna att betona alt vi icke hyser tvekan ifråga om den målsättning härför, som ligger till grund för beredningens förslag. För den händelse de synpunkter som inom fullmäktige anförts ifråga om höjningen av folkpensionerna budgetåret 1960/61 skulle ge anledning till ytterligare överväganden om själva den takt i vilken pensionbeloppen skall höjas, vill vi emellertid icke ställa oss avvisande till sådana. Frågan om avvägningen av avgiftsfinansiering och skattefinansiering bör likaledes kunna ytterligare övervägas, vilket för övrigt redan utredningen tänkt sig. Såvitt gäller tilläggspensioneringen har inom fullmäktige gjorts gällande, att de problem, som sammanhänger med de olika alternativen icke är tillräckligt utredda för att ett ställningstagande till dem skall vara möjligt. Häremot vill vi framhålla, att pensionsfrågan under det senaste årtiondet varit föremål för så ingående utredningar och att principfrågorna blivit så väl belysta att ståndpunkt i huvudfrågan — för eller emot en obligatorisk statlig tilläggspension — bör kunna tagas vid årets riksdag. Särskilt för de synpunkter som fullmäktige har att företräda har mot den obligatoriska tilläggspensioneringen riktats så allvarliga och så tungt vägande erinringar, att det måste vara uppenbart att detta alternativ icke bör genomföras. Även mot förslaget om en frivillig tilläggspensionering, ordnad av staten och i viss mån skattefinansierad, har allvarliga invändningar rests. Däremot kan enligt vår uppfattning inga vägande skäl anföras mot en strävan att löntagare, småföretagare, jordbrukare och fria yrkesutövare i den mån de så önska och på sätt som bäst lämpa sig för dem ordna en tilläggspension över grundpensionen. Sådana strävanden som är uttryck för en vilja till sparande böra i stället underlättas genom bl. a. erforderliga reformer i skattelagstiftningen. En ytterligare reservant i fullmäktige i Riksbanken (herr Elofsson) En tryggad försörjning på ålderdomen för hela det svenska folket anser jag vara synnerligen önskvärd. Denna bör ernås genom en utökad folkpension i stort sett i den takt och till de belopp, som pensionsutredningen föreslagit. Finansieringen av densamma bör också ske i enlighet med pensionsutredningens förslag. Skulle i framtiden en ytterligare påbyggnad erfordras, bör denna då företagas med beaktande av de då föreliggande ekonomiska förhållandena. Med hänsyn härtill avstyrkes i övrigt pensionsutredningens samtliga alternativ.

207 Fullmäktige i Riksgäldskontoret Folkpensioneringen Det i vart fall till sina omedelbara samhällsekonomiska konsekvenser viktigaste av de förslag, som genom föreliggande betänkande ställs under debatt, är förslaget om förbättringar av det grundläggande pensionsskyddet, själva folkpensionen. Detta förslag innebär, att folkpensionen för ensam pensionär skulle under perioden 1 juli 1958—1 juli 1968 i sex etapper höjas från 2 150 kr. till 3 600 kr. och för två pensionsberättigade makar från 3 440 kr. till 5 400 kr. Denna förhöjning kommer givetvis att medföra en betydande belastning på statsfinanserna, detta så mycket mer som man har att räkna med en i snabb takt fortgående ökning av antalet åldringar. Kostnaderna för folkpensioneringen, inkl. invalid- och familjepensionering, beräknas sålunda komma att vid oförändrad prisnivå och oförändrad standard under nämnda tioårsperiod stiga från 2 040 miljoner kr. till 3 780 miljoner kr., varav 2 200 miljoner kr. beräknas skola täckas genom skattefinansiering å statsbudgeten. Redan under budgetåret 1960/61 — efter den andra etappens förhöjning — beräknas kostnaderna vara uppe i 2 850 miljoner kr., varav på staten skulle falla en nettokostnad av 1 440 miljoner kr. mot 1 050 miljoner kr. för n ä r v a r a n d e ; återstoden av kostnaderna skulle i stort sett finansieras av avgifter samt av bidrag från kommunerna. Då staten dessutom skulle utbetala index- och standardtillägg å folkpensionerna, kan angivna belopp för skattefinansieringen komma att ytterligare ökas. Av här ovan återgivna sifferuppgifter framgår, att belastningen å statsbudgeten för folkpensionsändamål kommer att avsevärt stegras redan under de närmaste åren, då det statsfinansiella läget av allt att döma kan väntas bli hårt ansträngt. Den totalbalansering av budgeten för innevarande budgetår, varmed man räknade vid riksstatens fastställande, har inför trycket av nya och ökade statsutgifter icke kunnat realiseras trots en på många punkter stram budgetpolitik; för nästa budgetår har tanken på en totalbalansering redan från början måst överges. Om man nu oreserverat skulle binda sig för den framlagda planen för successivt ökade folkpensionskostnader, skulle följden härav alltså bli, att man omedelbart och för avsevärd tid framåt ytterligare ökar beloppet för de automatiska utgiftsstegringarna och därmed binder en betydande del av statens beräkneliga inkomstökning. Om dennas storlek är det givetvis vanskligt att hysa någon uppfattning. Det torde emellertid vara realistiskt att räkna med att inkomstökningen — även vid en gynnsam utveckling — till stor del kommer att behövas för olika statliga .ändamål, icke minst för att täcka eftersatta behov på socialvårdens område. I detta sammanhang må jämväl erinras om att frågan om den i rådande läge lämpliga avvägningen mellan konsumtion och investeringar nyligen blivit belyst av 1955 års långtidsutredning. Utredningen understryker nödvändigheten av att genom konsumtionsbegränsande åtgärder skapa utrymme för de stora och trängande investeringsbehov, som förutses under de kommande åren; detta gäller särskilt eliminerandet av vissa exceptionella köproblem — i första hand avseende bostäder, skolor och delar av sjukhusväsendet, exempelvis sinnessjukvården. När man överväger en förbättring av folkpensionerna, bör man därför ha i minnet att våra begränsade resurser bör om möjligt räcka jämväl till dylika viktiga ting liksom givetvis också till sådana direkt produktionsfrämjande investeringar, som är en förutsättning för att den allmänna välståndsstegringen skall kunna fortsätta. Ehuru fullmäktige är positivt inställda till förslaget om en reformering av folkpensioneringen i huvudsaklig överensstämmelse med pensionsberedningens på denna punkt enhälliga förslag och alltså för sin del är beredda att acceptera mål-

208 sättningen för det grundläggande pensionsskyddet, har likväl det ovan anförda lett till tveksamhet vid bedömningen av möjligheten att förverkliga det uppställda programmet för förbättring av folkpensionerna i den takt, som beredningen förutsatt. Fullmäktige ifrågasätter därför, om det är tillrådligt, att statsmakterna nu helt binder sig för det av pensionsberedningen uppdragna tidsschemat, och vill för sin del förorda, att beslut om folkpensionens ökning nu fattas för allenast en begränsad, överblickbar tidsperiod, förslagsvis fram till den 1 juli 1960, samt att i de två etapper, som faller inom denna period, folkpensionen höjes till förslagsvis 2 700 kr. för ensam pensionär och 4 050 kr. för två pensionsberättigade makar. Tilläggspensioneringen Vad härefter beträffar frågan om tilläggspensionering, varom skilda alternativ framlagts, vill fullmäktige, vars ledamöter har olika meningar om, huruvida denna fråga bör lösas lagstiftningsvägen eller på annat sätt, dock framhålla, att det för flertalet av de inkomsttagare, som nu ej är berättigade till tjänstepension, otvivelaktigt kommer att kvarstå ett behov av en tilläggspensionering som en påbyggnad på folkpensionen, även sedan den av beredningen föreslagna och av fullmäktige i princip förordade höjningen av folkpensionen till fullo genomförts. Att tanken på en dylik, efter inkomsterna under de aktiva åren avvägd tilläggspensionering numera synes ha vunnit en allt större anklang, bör därför — oberoende av de olika uppfattningar som kan finnas om sättet för anordnande av en sådan pensionering — hälsas med tillfredsställelse. Beträffande målsättningen för en dylik tilläggspensionering vill fullmäktige dock framhålla, att de bördor som densamma, jämte grundpensioneringen, kommer att lägga på de aktiva åldrarna till förmån för de icke arbetsföra åldrarna, under alla förhållanden blir betydande. Det torde därför — i vart fall om frågan om tilläggspensionering anses böra lösas lagstiftningsvägen — finnas anledning att iakttaga en viss återhållsamhet i fråga om den inkomstnivå, som anses böra tryggas genom tilläggspensioneringen. En alltför frikostig linje härvidlag måste nämligen bland annat befaras leda till att de aktiva åldrarna söker erhålla kompensation för de bördor, de får påtaga sig för sin egen och föregående generations försörjning på ålderdomen, och på så sätt komma att verka i inflationsdrivande riktning. Från denna utgångspunkt vore det givetvis en fördel, om den målsättning, som angivits i det obligatoriska alternativet, justerades nedåt. Likaså synes den överkompensation, som förutsatts skola ske under tiden närmast efter systemets ikraftträdande, ägnad att inge betänkligheter. Vad nu sagts gäller givetvis i princip även för det fall att frågan om tilläggspension för flertalet grupper skulle komma att lösas avtalsvägen. Man torde emellertid då ha anledning räkna med att löntagarnas intresse av att själva få ut en relativt stor del av de inkomstförbättringar, som det allmänna framåtskridandet kan möjliggöra, kommer att utgöra viss garanti för lämpligare avvägning. Vad angår en individuell frivillig tilläggspensionering vill fullmäktige endast framhålla vikten av att denna ordnas så att den ej blir en ytterligare belastning för statskassan. Fullmäktige vill vidare även i detta sammanhang understryka, att en av de mest angelägna uppgifterna inom vår samhällsekonomi är att söka bringa upp sparandet till en högre nivå för att på så sätt vidga möjligheterna till ökade produktiva investeringar, enskilda och offentliga, och sålunda skapa förutsättningar för fortsatt välståndsökning och samhällsekonomisk balans. Ur denna synpunkt är det självfallet i hög grad önskvärt, att tilläggspensioneringen får en sådan anslutning och utformning, att ett väsentligt tillskott av sparande kan ernås, ävensom att detta sparande kommer produktionslivet tillgodo.

209 Slutligen vill fullmäktige framhålla, att de samhällsekonomiska verkningarna av de olika förslagen rörande tilläggspensionering är mycket svåröverskådliga och att de knappast har blivit tillräckligt belysta i betänkandet. Hela detta problemkomplex tarvar — liksom åtskilliga andra i betänkandet endast antydningsvis berörda eller ofullständigt utredda frågor, bland annat beträffande invalidoch familjepensioneringen samt samordningen med annan socialförsäkring och redan befintlig personalpensionering — ytterligare överväganden, innan ett tillläggspensioneringssystem kan träda i tillämpning. Fullmäktige förutsätter, att en närmare utredning av hithörande spörsmål snarast kommer till stånd.

Svenska landstingsförbundet

Allmänna pensionsberedningen föreslår enhälligt, att den nuvarande folkpensioneringen skall i olika avseenden förbättras och bilda det grundläggande pensionsskyddet för samtliga medborgare. Flertalet av beredningens ledamöter äro även ense om att härutöver en påbyggnadspensionering bör ordnas för löntagare, men i fråga om omfattningen av och formerna för denna påbyggnadspensionering föreligga två alternativa förslag, åsyftande det ena en författningsreglerad påbyggnadspensionering och det andra en kollektiv eller individuell frivillig påbyggnadsförsäkring genom kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner. Såsom ett tredje alternativ till påbyggnad av folkpensionen förordar en ledamot ett system, som innebär, att alla löntagare och företagare beredas möjlighet att individuellt eller kollektivt genom egna avgiftsbetalningar tillförsäkra sig en pension om maximalt 3 000 kr. med av staten garanterad värdebeständighet. Styrelsen ansluter sig till grundtanken att skapa en allmän pensionering omfattande de stora befolkningsgrupper, som nu sakna tillfredsställande pensionsskydd, och tillstyrker förslaget, att en förbättrad folkpensionering bildar grunden för denna pensionering. Beträffande valet av form för påbyggnad av folkpensioneringen anser styrelsen icke erforderligt att ingå härpå, enär pensionsfrågan för landstingens befattningshavare redan är löst. Styrelsen upptar därför i det följande till behandling, utöver vissa frågor som sammanhänga med folkpensioneringen, endast sådana spörsmål beträffande de föreliggande alternativa förslagen till jDåbyggnadspensionering, som med hänsyn till det sätt, på vilket pensioneringen för landstingens befattningshavare uppbyggts, tarva närmare belysning eller utredning. Den föreslagna förbättringen av folkpensionen, vilken förutsattes skola genomföras i etapper från och med nästa år, finner styrelsen motiverad. Styrelsen vill alltså tillstyrka utredningens förslag på denna punkt. De ej oväsentligt höjda folkpensionsavgifter, som bli en följd av den förordade finansieringsplanen för de förbättrade folkpensionerna, torde som utredningen framhåller, komma att medföra kompensationskrav från bland andra landstingens befattningshavare. Förslagen till förbättrad folkpension och till författningsreglerad påbyggnad av densamma måste var för sig genom samordning leda till en betydande minskning av de personalpensioner, som landstingen i framtiden skola utbetala. Härigenom skulle landstingen bli kompenserade för eventuella lönetillägg för befatt14—704917

210 ningshavarnas ökade folkpensionsavgifter och för avgifter till den obligatoriska påbyggnadspensioneringen. Under en relativt lång övergångstid skulle förslagen trots detta starkt återverka på landstingens ekonomi. Flertalet landsting h a r hittills finansierat sina pensionsutfästelser enligt fördelningsmetoden med ingen eller relativt begränsad fondering för pensionsändamål. Dessa landsting komma att få en starkt ökad fondering inom ramen för det nya pensionssystemet. Detta medför, att berörda landsting under en övergångsperiod nödgas täcka icke endast kostnaderna för pensioner, som intjänats i förgången tid, utan även kostnaderna för de pensioner, som intjänas parallellt med avgiftsbetalningen till den författningsreglerade påbyggnadspensioneringen. Om en sådan »dubblering» av pensionsutgifterna råkar infalla, då ett landstings verksamhet expanderar och investeringsbehoven äro stora, kunna givetvis vissa temporära svårigheter uppstå. För de landsting, som tidigare avsatt medel till pensionsfonder, kommer behovet av framtida egen pensionsfondering att starkt minska, eftersom motsvarande fondering i stället skulle komma att ske inom ramen för den obligatoriska påbyggnadspensioneringen. Minskningen av landstingens egna pensionsfonder reducerar landstingets möjligheter att upptaga lån ur dessa fonder, vilket medför, att landstingen på annat sätt måste täcka motsvarande lånebehov. Det är under sådana förhållanden av vikt, att landstingen — såsom beredningen förutsatt — kunna erhålla lån ur den centrala pensionsfonden. Styrelsen anser bland annat av här berörda skäl att det organ, som skall förvalta pensionsfonden, bör innefatta jämväl en kommunal representant. För de grupper av landstingens befattningshavare, som anslutits till statens pensionsanstalt (SPA), bestrider staten för närvarande mer än hälften av pensionskostnaderna, vilket innebär, att landstingen erhålla ett indirekt statsbidrag till pensionskostnaderna för dessa grupper. E n ä r landstingen genom de föreslagna arbetsgivareavgifterna skola svara för hela kostnaden för den författningsreglerade påbyggnadspensionen, får avlösningen av SPA-pensionen givetvis i första hand anses omfatta de »pensionsdelar», som svara mot landstingens avgifter till SPA. Vid godtagande av det föreliggande förslaget kominer den författningsreglerade påbyggnadspensionen uppenbarligen att avlösa jämväl huvudparten av de »pensionsdclar», för vilka staten nu har det ekonomiska ansvaret. Detta innebär, att en del av statens nuvarande kostnader eller ekonomiska ansvar för ifrågavarande personalpensioner överföres på landstingen i form av arbetsgivareavgifter till den författningsreglerade påbyggnadspensioneringen. Detta spörsmål torde böra övervägas i samråd med kommunförbunden. I sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande (SOU 1955: 32) framhöll styrelsen betydelsen av att möjligheterna till samordning av ersättningar enligt redan nu förekommande personalpensionsanordningar och ersättningar enligt tilltänkta socialförsäkringar avseende pension klarläggas, innan ställning fattas till förslag om sådan socialförsäkring. Allmänna pensionsberedningen har också behandlat detta problem, och 1951 års pensionsutredning har utarbetat en till betänkandet fogad promemoria härom. Beredningen anser, att samordningen i stort sett måste ske genom att personalpensionsanordningarna anpassas efter socialförsäkringen, d. v. s. i det nu aktuella sammanhanget till ändringarna i folkpensioneringslagen och till den obligatoriska påbyggnaden av densamma. Det skulle alltså ankomma på arbetsmarknadens avtalsparter att träffa uppgörelse om erforderliga samordningsregler. Såsom riktpunkt för sådana uppgörelser förordar 1951 års pensionsutredning i sin promemoria — till vilken beredningen hänvisar — den s. k. bruttometoden, som innebär garanti för att pensionstagaren vid samordningen erhåller en total pension motsvarande vad som skall utgå enligt det i varje särskilt fall gynnsammaste förmånssystemet.

211 Styrelsen ansluter sig till tanken, att samordningen i första hand bör ske på personalpensionssidan och att man därvid i huvudsak kan tillämpa bruttometoden. Samordningsproblemen äro dock enligt styrelsens erfarenhet så mångskiftande, att — åtminstone såsom komplement i särskilda fall — även andra former sannolikt bli påkallade. I princip bör hinder därför icke föreligga, att samordning sker jämväl på socialförsäkringssidan, i den mån detta visar sig praktiskt eller nödvändigt för att uppnå en lämplig ordning. Angeläget är, att samordningsproblemen så långt möjligt utredas, innan ett detaljerat lagförslag framlägges. Den av 1951 års pensionsutredning utarbetade promemorian ger visserligen en god allmän bild av samordningsproblemen, men tillräckligt konkretiserade exempel saknas. Först genom konkretiseringar kunna emellertid problemen överblickas och den i varje typ av fall lämpliga eller möjliga samordningsformen angivas. Såsom exempel på sådana typfall, som kunna föranleda skilda samordningsåtgärder, må nämnas följande. En arbetstagare har intjänat obligatorisk påbyggnadspension parallellt med intjänandet av personalpension. Härvid torde samordningen enklast ske genom bruttometoden. Om författningsreglerad påbyggnadspension även intjänats före och efter personalpensionen, vilket kan tänkas vid fall av fribrevsavgång eller låg personalpensionsålder, och summan av personalpensionen och de delar av den författningsreglerade påbyggnadspensionen, som belöper på andra tider än personalpensionen, överstiger vad som anses vara en skälig pensionsnivå, blir en samordning enligt bruttometoden otillräcklig. I sistnämnda fall måste därför andra samordningsformer övervägas, varvid i sista hand den författningsreglerade påbyggnadspensionen bör reduceras om så erfordras för att begränsa den totala pensionen till skälig nivå i förhållande till lönen under den aktiva tiden. Härvid kan eventuellt en samordning med reellt arbetsgivarinträde visa sig lämplig med hänsyn till att arbetsgivare, som lämnat oåterkalleliga personalpensionsutfästelser, icke böra ställas i sämre läge ekonomiskt än arbetsgivare, som lämnat återkalleliga utfästelser eller icke infört någon personalpensionering. Övergångsvis uppstå särskilda samordningsproblem och även dessa böra enligt styrelsens mening ägnas ingående uppmärksamhet icke minst med tanke på att den överkompensation, som föreslås för effektivisering av den författningsreglerade påbyggnadspensioneringen under övergångstiden, betalas av arbetsgivarna och att onödiga dubbelpensioneringar belasta pensionsgivarna långt framåt i tiden. Allmänna pensionsberedningen synes av vissa uttalanden att döma icke ha tillräckligt beaktat betydelsen av dessa problem. Till underlättande av samordningen böra även detaljbestämmelserna i den obligatoriska påbyggnadspensioneringen såvitt möjligt anpassas till vad som vanligen gäller i nuvarande personalpensionering. Att såsom beredningen föreslår införa helt nya regler för beräkning av familjepensionens höjning, då flera än en pensionsberättigad efterlevande finnas, som dock icke avvika väsentligt från nuvarande regler inom den statliga och kommunala personalpensioneringen synes i onödan komplicera samordningsfrågorna. ^ Beredningen föreslår, att den obligatoriska påbyggnadspensionen skall avvägas så, att denna tillsammans med folkpensionen utgör minst 65 % av den genomsnittliga pensionsgrundande lönen under de femton år av den aktiva tiden, varunder inkomsten varit högst. Den föreslagna kompensationsgraden synes i huvudsak vara motiverad av de bestämmelser, som i detta hänseende gälla för de stats- och kommunalanställda. Beaktas bör emellertid, att pensionsnivån för dessa i vissa fall understiger 65 %. Ett generellt fastställande av 65 %-regeln medför därför, att en höjning av pen-

212 sionsnivån för vissa av dessa befattningshavare inträder. I samma riktning verkar förslaget, att arvoden, övertidsersättningar m. m. skola bli pensionsgrundande. Med hänsyn härtill och då pensionsutredningens ordförande i sitt särskilda yttrande uttalat, att kompensationsgraden för de stats- och kommunalanställda är påfallande hög, torde anledning finnas att upptaga kompensationsgraden till förnyat övervägande. Härvid bör eftersträvas att nå en så långt möjligt objektiv bedömning av individens behov under den aktiva respektive den passiva tiden med beaktande av att en betydande del av inkomsten under den aktiva tiden förbrukas till utgifter, som ej förekomma under den passiva tiden, till exempel vissa delar av skatterna, folkpensionsavgiften, kostnaden för hem- och familjebildning, amortering av studieskulder, sparande för förvärv av bostad m. m. Den anställningstid, som normalt erfordras för intjänande av hel pension, utgör 30 år för flertalet nuvarande personalpensionssystem. För den obligatoriska påbyggnadspensioneringen har övervägts 35 år, men förslaget utmynnar i att 30 år med pensionsgrundande inkomst erfordras för hel pension i det obligatoriska systemet. Med hänsyn till att obligatorisk pension kan intjänas fr. o. m. 16 års ålder bör övervägas, om icke 35 poänggivande år för hel obligatorisk pension äro motiverade vid jämförelse med nuvarande pensionssystem, där tjänsteårsberäkningen normalt börjar tidigast vid 21 års ålder. Mot den föreslagna pensionsåldern har styrelsen intet att invända, men styrelsen vill härutinnan ifrågasätta, om icke bestämmelserna om pensionsålder, med tanke på de förändringar av invaliditet och dödlighet, som kunna inträffa i framtiden, böra utformas så, att framtida ändringar underlättas. Vid förverkligande av förslaget till påbyggnad av folkpensioneringen enligt avtalslinjen torde pensioneringen av landstingens befattningshavare kunna ske enligt de organisatoriska och finansiella former, som för närvarande tillämpas. Tillkomsten av nya till antalet oförutsebara pensionssystem av varierande innebörd måste dock leda till att omfattande samordningsproblem uppkomma. Att precisera dessa synes icke möjligt i nuvarande läge, men det kan i detta sammanhang förtjäna att nämnas, att landstingen funnit betydande svårigheter föreligga att p å ett tillfredsställande sätt ekonomiskt klara upp den successivsamordning, som skall ske de olika landstingen emellan enligt nuvarande pensionsreglementen. Samordningsproblemen enligt de primärkommunala pensionsreglementena torde likaledes ha visat sig så stora, att de hittills förblivit i stort sett olösta. Vad slutligen angår det tredje alternativet, innebärande en frivillig påbyggnad av folkpensionen, torde detta icke komma att medföra några nämnvärda återverkningar på landstingens personalpensionering. Till sin art svårlösta samordningsproblem kan dock även denna pensionsform föranleda.

Svenska stadsförbundet

[majoriteten)

I sitt yttrande den 1 mars 1956 över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring uttalade styrelsen sin anslutning till förslagets grundtanke att skapa en allmän pensionering omfattande de stora befolkningsgrupper, som nu sakna tillfredsställande pensionsskydd. Styrelsen framhöll emellertid, att folkpensionen borde höjas och inarbetas i det inkomstgraderade pensionssystemet.

213 Det av allmänna pensionsberedningen nu framlagda förslaget om en höjd folkpension och obligatorisk tilläggspensionering stämmer väl överens med den ståndpunkt styrelsen intog i sitt fjolårsyttrande. Det är alltjämt styrelsens uppfattning, att den viktiga och angelägna frågan om en ordnad ålders- och familjpensionering för de stora löntagargrupperna förutsätter en allmän och obligatorisk pensionsförsäkring under statsmakternas ansvar och skydd. Endast på denna väg förefinnas enligt styrelsens mening reella möjligheter att skapa en tryggad och tillfredsställande pensionering för samtliga löntagare samt en sådan enhetlig pensionsnivå, som kan bidraga till den icke minst ur produktionssynpunkt önskvärda rörligheten på arbetsmarknaden. Alternativförslaget med avtalsreglerade pensioner (det s. k. frivilligalternativet) äger betydligt mindre förutsättningar att tillgodose behovet av en rimlig pensionsnivå och kan med säkerhet antagas medföra högst varierande pensioner vid olika företag och branscher. Ett för styrelsen avgörande argument mot denna pensionslinje är, att pensionsfrågan enligt detta förslag icke löses för det stora antal arbetare, som ej ha kollektivavtal. Enligt uppgifter i betänkandet gäller detta en tredjedel av hela antalet arbetare. Den svårlösta och med många tekniska problem förbundna samordningsfrågan utgör ytterligare ett starkt skäl för en författningsreglerad pensionsreform. Styrelsen ger sålunda sin principiella anslutning till huvudlinjerna i det av kommitténs majoritet framlagda pensionsförslaget. Då pensionsberedningens förslag till sin principiella uppläggning sålunda väl överensstämmer med styrelsens allmänna inställning i de grundläggande frågorna, kommer styrelsen — som också kan hänvisa till sitt tidigare avgivna yttrande i pensionsfrågan — i det följande att endast mera kortfattat beröra pensionsförslagets allmänna delar. Däremot komina frågorna om samordningen mellan befintliga personalpensionssystem och den allmänna pensioneringen att ägnas särskild uppmärksamhet, eftersom dessa frågor äro av ett direkt intresse för stadsförbundet. Det torde också kunna förutsättas, att samordningsfrågorna i mindre grad komma att beröras i övriga remissyttranden, varför en sådan avfattning av remissyttrandet kan vara av värde för den slutliga bedömningen av pensionsförslaget. Folkpensionshöjningen. Pensionsberedningens enhälliga förslag till höjning av folkpensionerna innebär betydligt förbättrade pensionsförmåner för nuvarande pensionärer och för de nytillkommande pensionärer, för vilka tjänstepensioneringen ännu icke hunnit få någon större betydelse. Under tioårsperioden 1958— 1968 skall pensionen etappvis höjas för en ensamstående från 2 150 till 3 600 kr. och för två pensionsberättigade makar från 3 440 till 5 400 kr. Indextillägg äro avsedda att utgå i vanlig ordning och det är således fråga om en verklig standardförbättring av betydande storleksordning. Denna standardförbättring beräknas bli 2 till 3 gånger större än den som under samma tidsperiod kan komma den aktiva delen av befolkningen till godo, varför det alltså är fråga om en betydande inkomstöverflyttning till förmån för de passiva grupperna. En sådan inkomstöverflyttning ingår dock som en naturlig del i en pensionsreform och kan sägas vara dess direkta syfte. Styrelsen, som tidigare uttalat sig till förmån för en höjd folkpension såsom en minimigaranti i ett inkomstgraderat pensionssystem, har icke heller i princip något att invända mot förslaget i denna del. (Folkpensionshöjningens verkningar på konsumtionsutvecklingen och samhällsekonomien kommer något att beröras i det följande.) Utifrån sociala utgångspunkter framstår en sådan folkpensionshöjning såsom värdefull, icke minst i betraktande av att en förbättrad ekonomisk trygghet på ålderdomen också betyder ökade

214 möjligheter för pensionärerna att bo kvar i sina egna hem och således en minskning av trycket på den hårt belastade slutna vården. Folkpensionshöjningens effekt i nyssnämnda avseende motverkas dock i någon mån av den samtidigt föreslagna reduceringen av utgående kommunala bostadstillägg. De kommunala bostadstilläggen spela för närvarande en mycket betydelsefull roll för åldringsvården, särskilt i de större städerna och tätorterna. Lämpliga och modernt utrustade åldringsbostäder utgöra en ovillkorlig förutsättning för att åldringarna skola kunna klara sig i sina egna hem även då rörligheten och krafterna minska. Bostadsfrågan är med andra ord av grundläggande betydelse för möjligheterna att förbehålla ålderdomshem och vårdhem för enbart de mest vårdkrävande fallen. Speciellt i de fall de kommunala bostadstilläggen givits en sådan utformning att de variera med den faktiska bostadskostnaden, ha dessa pensionsförmåner direkt stimulerat pensionärerna till att skaffa sig goda bostäder. För den hårt belastade anstaltsvården har detta varit av mycket stor betydelse och än viktigare blir denna del av ålderdomsförsörjningen i framtiden med hänsyn till de snabbt växande åldringsgrupperna. Pensionsberedningens förslag innebär visserligen, att systemet med inkomstprövade kommunala bostadstillägg skall bibehållas intill dess tjänstepensioneringssystemet fått full effekt, men såsom en successiv avveckling av bostadstillläggen föreslås dock en reducering under perioden fram till år 1968 med sammanlagt 650 kr. för ensamstående och 860 kr. för makar. Det torde icke kunna undvikas, att en sådan reducering i någon mån kommer att motverka den eftersträvade höjningen av folkpensionärernas bostadsstandard. Med hänsyn till främst de större städernas förhållanden synes frågan om reduceringen av de kommunala bostadstilläggen böra övervägas ytterligare. Vad beträffar finansieringen av de kommunala bostadstilläggen finner styrelsen det under alla förhållanden icke motiverat, att den kommunala andelen av kostnaderna sättes högre än vad som gäller för närvarande. Detta skulle nämligen innebära en icke rimlig kostnadsökning för de städer och tätorter, som med hänsyn till de högre bostadskostnaderna måste åtaga sig större förpliktelser för åldringarnas bostadsförsörjning. Det inom folkpensioneringens ram ingående förslaget om familjepensioner utan inkomstprövning hälsar styrelsen med tillfredsställelse. Genom de föreslagna änkepensionerna och barnpensionerna åstadkommes en väsentlig förbättring av levnadsvillkoren för de grupper av befolkningen, som för närvarande i stor utsträckning ha att kämpa med svåra ekonomiska problem. Icke minst med tanke på angelägenheten att förbättra barnens uppväxtförhållande i familjer, där modern vid makens frånfälle ensam får svara för försörjningen, framstår förslaget såsom en mycket viktig del av pensionsreformen. Styrelsen har icke något att invända mot förslaget i denna del, utan vill endast framhålla angelägenheten av sådana förmånliga övergångsbestämmelser, att de förbättrade pensionsförmånerna kunna åtnjutas även av efterlevande till personer, som avlidit före den nya lagstiftningens ikraftträdande. Givetvis förutsätter styrelsen, att den icke minst för dessa kategorier viktiga rehabiliteringsverksamheten i syfte att bereda arbetstillfällen och arbetsförtjänst kominer att fortsättas och ytterligare intensifieras. Tilläggspensioneringen. Styrelsen har tidigare berört de huvudskäl, som varit avgörande för styrelsens ställningstagande till förmån för författningsreglerad tilläggspension framför alternativet med avtalsreglerad tilläggspension. I det följande begränsar sig styrelsen därför till att anföra vissa synpunkter och kommentarer till det av pensionsberedningens majoritet framförda förslaget om obligatorisk tilläggspensionering. Huvudfrågan vid bedömningen av förslaget är givetvis frågan om pensionsni-

215 väns höjd. Pensionsberedningens majoritet har här haft som målsättning att skapa en på lång sikt god och tillfredsställande pensionsstandard med en totalpension, som procentuellt sett blir större i de lägre inkomstlägena. Även i de högre inkomstlägena har dock en godtagbar pensionsnivå eftersträvats. »Med beaktande av de regler, som nu tillämpas inom de mera tillfredsställande pensionssystemen» har beredningen icke ansett en lägre kompensationsgrad än 65 % böra väljas. Härmed avses främst de statliga och kommunala pensionsförmånerna. Enligt styrelsens mening kunna några berättigade invändningar i och för sig icke riktas mot att den förhållandevis höga pensionsnivån inom offentlig tjänst tagits till riktpunkt för bestämmandet av pensionens storlek inom den obligatoriska tilläggspensionen. Denna pensionsnivå gäller redan nu för omkring 400 000 arbetstagare och vill man vinna de arbetsmarknadsmässiga fördelarna av en för samtliga löntagare enhetlig pensionsnivå utgör de stats- och kommunalanställdas pensionsförmåner den naturliga riktpunkten. Utifrån dessa allmänna utgångspunkter kan styrelsen således biträda beredningens målsättning beträffande pensionsnivån. Däremot finns det enligt styrelsens mening icke skäl att skapa en pensionsnivå, som överstiger vad som gäller för stats- och kommunalanställda. Den av beredningen förordade konstruktionen av tilläggspensionssystemet synes emellertid i vissa fall få sådana verkningar. Delvis sammanhänger detta med att bottenpensionens belopp för makepension samt viss del av den ensamstående pensionärens bottenpension tillkommer utöver den 65 %-iga pensionen. Den totala pensionen blir således i realiteten alltid högre än 65 % och i lägre inkomstlägen närmar sig och rent av överskrider kompensationsgraden 100 %. Vid en medellön av 10 000 kr. uppgår exempelvis den totala pensionen till 92 % för två makar och till 75 % för ensamstående pensionär. Det kan givetvis ifrågasättas om en sådan pensionsstandard kan vara rimlig i jämförelse med den levnadsstandard, som vid motsvarande inkomstlägen tillkommer de aktiva med deras större behov i samband med familjebildning, barnuppfostran etc. Liknande exempel kan visserligen hämtas även från den statliga och kommunala pensioneringen, men det synes som om problemen blivit mera markerade i systemet för tilläggspensionen. Av större vikt i detta sammanhang är dock, att med beredningens förslag blir den pensionsgrundande inkomsten i åtskilliga fall väsentligt högre än med tilllämpning av de för den statliga och kommunala pensioneringen gällande grunderna. Till skillnad från de statliga och kommunala pensionsreglementena skola nämligen även sådana inkomster som exempelvis övertidsersättningar, vikariatstillägg, obekvämlighetstillägg och extrainkomster ingå i det pensionsgrundande underlaget. Den genomsnittliga pensionsnivån torde därför komina att ligga icke oväsentligt högre än de nuvarande statliga och kommunala pensionsförmånerna. Detta torde gälla även om man beaktar vad pensionsberedningen anfört beträffande mcdellöneberäkningen. Då styrelsen, såsom tidigare anförts, icke finner skäl föreligga att skapa en högre pensionsnivå än i de utpekade förebilderna, anser styrelsen att en omprövning av de faktorer som medverka till detta resultat bör företagas, innan slutligt beslut om nivån fattas. Förslaget att för full tilläggspension skall erfordras en tjänstetid av minst 30 år med pensionsgrundande inkomst överensstämmer med reglerna i de kommunala pensionsreglementena och föranleder ingen erinran. Vidare föreslås, att för erhållande av full tilläggspension skall pensionsgrundande inkomst ha innehafts under minst 15 år efter 40 års ålder. I enlighet härmed kan hel pension uppnås, när anställningen upphör vid 55 års ålder. Här föreligger en väsentlig avvikelse från personalpensionssystemen, som under förutsättning av arbetstagarens arbetsförmåga kräva anställning till pensionsåldern för erhållande av hel pension. Sty-

216 relsen anser, att detta villkor bör beaktas även i beredningens förslag och att full tilläggspension icke må utgå förrän efter fortsatt anställning åtminstone till 60 års ålder — den med få undantag lägsta av förekommande pensionsåldrar i personalpensionssystemen. Den av beredningen utformade reduktionsregeln föreslås justerad i enlighet härmed. Det förhållandet, att de för pensionens bestämmande 15 bästa åren kunna ligga var som helst under den pensionsgrundande tiden kan leda till icke önskvärda spekulationer från löntagarnas sida och även i tämligen normala fall medföra en pension, som vida överstiger en med beaktande av de totala insatserna i arbetslivet rimlig nivå. Den löntagare, exempelvis, som från 25 till 40 års ålder haft en normal inkomst men därefter ända till pensionsåldern intjänat endast de av beredningen såsom minimal pensionsgrundande lön fastställda beloppen, erhåller hel tilläggspension baserad på löneinkomster, som intjänats ett trettiotal år före pensionsåldern, trots att han under de senaste 25 åren kanske huvudsakligen arbetat såsom enskild företagare. Styrelsen är emellertid medveten om att de till grund för förslaget om 15-årsregeln liggande skälen äro av tungt vägande natur och är därför icke beredd att föreslå någon konkret ändring på denna punkt, utan vill begränsa sig till att rikta uppmärksamheten på problemet. Samordningsfrågor m. m. I sitt inledningsvis omnämnda yttrande den 1 mars 1956 har styrelsen framhållit den utomordentliga betydelsen av att frågor berörande samordningen mellan befintliga personalpensionssystem och den allmänna pensioneringen ägnas erforderlig uppmärksamhet. Pensionsberedningen har också i sitt betänkande behandlat samordningsproblem av skilda slag, och därjämte har 1951 års pensionsutredning utarbetat en promemoria rörande vissa samordningsfrågor. Innan styrelsen går in på de i denna promemoria anförda synpunkterna, vill styrelsen först upptaga vissa av beredningen gjorda uttalanden. Beredningen säger sålunda bl. a. att i den mån den lösning av anpassningsproblemen, som nu tillämpas, icke anses tillfredsställande vid en väsentlig förbättring av folkpensioneringen, måste det ankomma på vederbörande avtalsparter att revidera anpassningsreglerna. Beredningen gör i fråga om samordningen mellan tilläggspensionerna och personalpensioneringen motsvarande uttalande. Styrelsen kan icke helt ansluta sig till denna uppfattning. F. n. har inom stadskommunerna förhandlingsvägen uppnåtts ett samordningssystem mellan det för dessa kommuner gällande personalpensionssystemet och andra personalpensionssystem, folkpension, ersättningar på grund av obligatorisk socialförsäkring eller därmed jämförliga sociala anordningar m. m. Det synes möjligt att på grundval av gällande pensionsreglementen avtalsmässigt reglera anpassningen mellan reglementena och den förhöjning av folkpensionerna, som beredningens förslag innebär. Styrelsen vill dock i detta sammanhang omnämna, att den mer eller mindre formella omläggning av folkpensioneringen, som verkställdes från 1956 års ingång, omöjliggjorde en samordning på den stadskommunala sidan mellan tjänstepensioneringen och folkpensionen på samma villkor, som tidigare avtalats, och föranledde en i övrigt icke motiverad höjning av den totala pensionsnivån. Avtalsläget kommer emellertid att ändras genom de till sin konstruktion fullständigt nya former av sociala anordningar, som tilläggspensioneringen innebär. Därest det icke visar sig möjligt att avtalsvägen nå ett nytt tillfredsställande jämviktsläge, ankommer det enligt styrelsens mening på statsmakterna att lämna sin medverkan, främst genom att förebygga eller undanröja svårigheter, som redan på förhand kunna påvisas. Styrelsen syftar härvid framför allt på att svårigheter att nå en ny anpassning icke skola tillföra personalpensioneringen extra förmåner.

217 Beredningen uttalar, att sådana övergångsvis uppträdande inadvertenser som att pension utgår från två håll, sammanlagt överstigande vad som kan anses vara en rimlig tjänstepensionsnivå, måste godtagas och att risken för överpensionering synes vara obetydlig med hänsyn till att tilläggspensioneringen får effekt först successivt. Trots de begränsade möjligheter att analysera dessa svårbemästrade problem, som den korta remisstiden föranlett, ingiva verkställda undersökningar grundade tvivel på möjligheterna att inom ramen för en rimlig tjänstepensionsnivå utforma och avtalsvägen lösa samtliga de av den nya tilläggspensioneringen föranledda samordningsfrågorna. De speciella övergångssvårigheterna får icke bagatelliseras, då de avse reglering av pensioner under årtionden framåt, och styrelsens undersökningar utvisa, att de mindre tillfredsställande utfallen kunna avse arbetstagargrupper av väsentlig storleksordning. Då samordningsfrågorna — såsom nedan belyses — måste penetreras betydligt mera ingående än vad som hittills har skett, böra även här ovan angivna synpunkter därvid beaktas. 1951 års pensionsutredning har företagit en teknisk granskning av samordningsproblemen och därvid bl. a. kommit fram till att utesluta vissa tänkbara lösningar. Utredningen har sålunda funnit, att ett bibehållande av personalpensioneringen i oförändrad utsträckning och en samordning på den obligatoriska jDensioneringens sida genom ett undantagande från denna pensionering (undantagslinjen) icke bör ifrågakomma. De skäl, som pensionsutredningen härvid anfört, synas övertygande. Även styrelsen anser sålunda, att undantagslinjen icke skall tillämpas på de stadskommunala arbetstagarna. Styrelsen får emellertid i övrigt framhålla, att samordningsfrågan inrymmer betydligt flera stora problem än vad som berörts av pensionsutredningen. Därtill kommer, att problemlösningarna icke kunna helt godtagas. Till belysande härav får styrelsen nämna några mycket frekventa fall, där det nya pensioneringsförslaget föranleder problem, som icke kunna lösas utan ingående överväganden i samråd mellan företrädare för den allmänna pensioneringen och för huvudmän med personalpensionssystem. En arbetstagare är t. ex. under viss tid anställd i en stads- eller landskommun, övergår härefter i statstjänst och anställes sedermera av ett landsting, där han ålderspensioneras. De båda senare pensionsgivarna sakna samordningsregler beträffande personalpension. Arbetstagaren erhåller därför tre pensionsdelar, av vilka den sist angivna är värdebeständig. Om man förutsätter, att summan av pensionsdelarna överstiger den parallellt med tjänstepensionen hos samtliga arbetsgivare intjänade tilläggspensionen, hur stor del av denna tilläggspension skall då anses belöpa på var och en av de olika pensionsgivarna? Fördelningen kräver hänsynstagande till tjänstepensionsdelarnas olika storlek samt de olika villkor, som gälla för desamma och som föranleda, att även den inbördes relationen mellan pensionsdelarna tid efter annan kommer att ändras. Detta kan icke regieras i de olika arbetsgivarnas pensionsreglementen var för sig, då detta bl. a. skulle kunna leda till ogynnsamma resultat för pensionstagarna, utan kräver en överenskommelse mellan pensionsgivarna. Även om en rimlig överenskommelse kan förutsättas i föreliggande exempel, måste dock i motsvarande situationer med andra arbetsgivare kunna åtminstone i vissa fall uppkomma sådana svårigheter, att en reglering genom lagstiftning eller annan statlig medverkan kan visa sig nödvändig. Det må härvid icke förbises, att en överenskommelse i samordningsfrågan mellan viss pensionsgivare och dennes pensionstagare kan ofördelaktigt påverka fördelningen för utgivarna av övriga tjänstepensionsdelar till samma pensionstagare. Såvitt styrelsen nu kan finna, måste antagligen olika beräkningsmetoder tillämpas, beroende bl. a. på huruvida samtliga de arbetsgivare, hos vilka

218 en arbetstagare haft anställning under sina pensionspoänggivande år, ha personalpensionsbestämmelser. Gjorda utredningar utvisa, att den av 1951 års pensionsutredning förordade bruttometoden med tekniskt arbetsgivarinträde, vilken metod i stor utsträckning torde kunna tillämpas, dock måste frångås i så stor omfattning, att andra metoder böra ägnas större uppmärksamhet än vad som hittills skett. Det kan bl. a. av administrativa skäl bli nödvändigt att tillämpa andra samordningsmetoder. Styrelsen kan konstatera, att arbetstagarna i mycket stor utsträckning kunna komma att erhålla dubbelpensionering på grund av personalpensionsbestämmelser och den obligatoriska tilläggspensioneringen, utan möjlighet till samordning personalpensionsvägen. Arbetstagaren kan ha slutat, innan tilläggspensioneringen trätt i funktion, och erhållit fribrev. Sådan avgång kan ske vid ganska hög levnadsålder och ge ett högt fribrevsvärde; det kan t. o. m. för vissa personalkategorier med särskilt låg pensionsålder eller möjlighet till förtidsavgång med pension vara fråga om avgång med värdebeständig pension. En sådan arbetstagare kan sedermera i annan anställning med inkomst av tjänst intjäna tilläggspension, varvid på honom tillämpas de övergångsvis gällande fördelaktigare tillgodoräkningsreglerna. Det allmänna har genom överkompensation under en övergångstid velat undvika, att det skall dröja alltför lång tid innan pensionssystemet når den önskade effektiviteten; på grund härav uppnå pensionstagare i det exemplifierade fallet en pensionsstandard av uppenbarligen oskälig storleksordning. Detta ter sig enligt styrelsens mening otillfredsställande, och åtgärder böra vidtagas för att förebygga ett sådant resultat av tilläggspensioneringen. Det må icke förbises att det förfarande, som här beskrivits, ger stora möjligheter till medvetna åtgärder för uppnåendet av sådan dubbelpensionering. Styrelsen anser att i sådana fall möjlighet bör skapas för samordning på tilläggspensionssidan. Därvid bör den uteblivna prestationen till pensionstagaren i stället tillföras pensionsgivaren. Den som lämnat en oåterkallelig pensionsutfästelse bör rimligen icke ställas sämre än den som kan återkalla eller den som icke ens givit någon utfästelse. Det förhållandet att arbetstagare, som ha en tjänstepensionsålder av 63 år eller lägre — denna kategori omfattar inom den offentliga sektorn flertalet arbetstagare — efter uppnådd pensionsålder kunna övergå till annan verksamhet med inkomst av tjänst och därigenom erhålla dubbla pensioner, hänför sig icke enbart till övergångstiden. Detta torde bli ytterligare en omständighet, som motverkar kvarståendet i tjänst efter sådana låga pensionsåldrar. Beredningen föreslår, att familjepensionen för en familjepensionsberättigad efterlevande skall fastställas till 50 % av egenpensionen och för två efterlevande till 70 %, varjämte för varje ytterligare barn tillkommer 10 %. I det stadskommunala personalpensionsreglementet äro motsvarande förmåner i procent av egenpensionen 50, 75, 85 och 95 med en maximering för fem eller flera efterlevande till 100 % av egenpensionen. Det är önskvärt att förmånssystemen i här angivna och andra liknande avseenden samordnas men av underordnad betydelse om justeringen sker på tilläggspensionssidan eller genom en ändring av personalpensionsregiementena i samband med den översyn av dessa reglementen, som tillfredsställande lösningar av samordningsproblemen och berättigade anspråk på förenklingar i den nya pensionsadministrationen föranleda. Styrelsen vill till slut peka på två samordningsfrågor, vilkas lösning kräver särskilda överväganden, nämligen dels den till vissa änkor utgående engångsersättningen, dels den möjlighet till uppskjutet pensionsuttagande, som obligatoriet erbjuder. Sammanfattningsvis vill styrelsen uttala, att den relativt detaljerade utformningen av obligatoriet berett möjlighet till en utförligare granskning av samord-

219 ningsproblemet än som eljest varit möjligt. En fortsatt utredning bör möjliggöra tillfredsställande lösningar i samverkan mellan staten och kommunerna. De samordningsproblem, som en frivillig tilläggspensionering föranleder, kunna däremot svårligen överblickas. »Frivilligsystemet» är mera skissartat i sin utformning än obligatoriet, vilket är naturligt mot bakgrunden av vad förslagsställarna anfört att det är möjligt »att bygga upp en tilläggsförsäkring med rikt utrymme för de variationer i skilda avseenden, som anpassningen efter olika behov kräver». Det torde få förutsättas, att ett flertal pensionssystem komma att tillämpas och att en mångfald variationer skola kunna förekomma inom ramen för samma system. De samordningsproblem, som härigenom uppkomma, bliva betydande. Lägges därtill den föreslagna värdebeständigheten på frivilligsystemets fribrev, te sig vissa av samordningsproblemen såsom i det närmaste olösliga. Styrelsen hemställer om fortsatta utredningar i samråd mellan bl. a. staten och kommunförbunden för att klarlägga vissa problem och undanröja svårigheter beträffande samordningsfrågorna före antagandet av detaljbestämmelser för pensionsreformens genomförande. Med lösandet av samordningsproblemen äro förenade vissa administrativa bestgr av väsentlig omfattning. Det är synnerligen angeläget, att dessa begränsas så långt rimligen kan ske. Härvid böra beaktas de möjligheter till schematiska lösningar, som med åsidosättande av millimeterrättvisa i enstaka detaljer kunna förenkla samordnings- och andra pensionsproblem. Till belysande av vad här åsyftas, får styrelsen citera följande avsnitt ur 1951 års pensionsutrednings promemoria. »Vad bruttosystemet beträffar skulle själva bruttopensionen kunna fastställas enligt i stort sett nuvarande grunder. Den administrativa komplicering, som denna metod innebär, sammanhänger med fastställandet av det avdrag, som med hänsyn till obligatorisk pension skulle göras från bruttopensionen. Om obligatorisk tilläggspension skulle beräknas inte bara pk inkomster som medför personalpensionsrätt utan också på andra inkomster, uppburna tidigare än de förut nämnda, samtidigt med dessa eller därefter, (kursiverat här) är det tänkbart att avdraget får fastställas i viss mån oberoende av den obligatoriska tilläggspensionens totala belopp och kanske med beaktande av allenast obligatorisk tilläggspension beräknad på den inkomst, som grundar personalpension. I så fall torde uppgifter för beräknande av avdragsbeloppen få bokföras genom arbetsgivarens försorg, eftersom det inte torde vara möjligt för den myndighet, som har att fastställa obligatorisk pension, att särskilja inkomster av ifrågavarande slag.» Styrelsen gör bestämda invändningar mot detta uttalande i olika avseenden. Till en början är själva grunden för en jämförelse mellan personalpensioneringens och den obligatoriska tilläggspensioneringens förmånsbelopp i det citerade resonemanget oriktigt. Stadskommunernas personalpensionering har byggts upp med två huvudfaktorer: den pensionsgrundande lönen och tjänstetiden. Såsom pensionsgrundande lön ha i princip fixerats grundlönerna utan hänsynstagande till de tillägg av skilda slag, som enligt gällande lönebestämmelser utgå till arbetstagarna. Om pensionsförmånerna enligt personalpensionssystemet ha de avtalsslutande parterna enats. Pensionsnivån torde kunna betecknas som ur arbetstagaresynpunkt tillfredsställande. Det får icke bli så att man nu av alla de lönebelopp, som icke ingå i den pensionsgrundande lönen, konstruerar en obligatorisk tilläggspension, som utan vidare skall läggas till personalpensionen. Det får ej heller bli så att man nödgas föra en omfattande och tidskrävande bokföring av andra inkomster än de, som grunda personalpensionsrätt och från andra arbetsgivare införskaffa motsvarande uppgifter för tid före och efter anställningen i fråga. Att anskaffa materialet för en sådan bokföring kan i vissa fall vara prak-

220 tiskt taget outförbart. Det är slutligen icke rimligt att ålägga vissa arbetsgivare att sköta sådan bokföring. De arbetsgivare, som på ett föredömligt sätt ordnat sin personalpensionering, skulle därigenom ekonomiskt belastas i avsevärd mån vid jämförelse med dem, som icke löst denna fråga för sina arbetstagare. I fråga om principerna för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun har beredningen utgått från att gällande normer i stort sett skola bibehållas. Med anledning härav vill styrelsen erinra om att styrelsen i en gemensamt med styrelsen för Svenska landskommunernas förbund den 18 december 1956 avgiven framställning till Kungl. Maj :t riktat kritik mot dessa fördelningsregler samt hemställt om en översyn av 1947 års lag i ämnet i syfte att nedbringa kommunernas andel i folkpensioneringskostnaderna till högst den nivå som ursprungligen var avsedd. Styrelsen är väl medveten om att ett genomförande av beredningens förslag i denna fråga så småningom kommer att leda till en icke oväsentlig reduktion av kommunernas andel i de totala folkpensioneringskostnaderna, en effekt, som uppnås dels genom slopandet av inkomstprövningen för efterlevandeförmånerna, dels genom den successiva avvecklingen helt eller delvis av de kommunala bostadstilläggen. Enligt styrelsens mening äga dock de tidigare invändningarna mot gällande kommunbidragsbestämmelser alltjämt relevans. Styrelsen får därför med hänvisning till den förutnämnda framställningen vidhålla det däri framförda kravet på en översyn av gällande kostnadsfördelningsregler. Ett genomförande av förslaget till obligatorisk tilläggspensionering skulle beträffande de i statens pensionsanstalt försäkrade kommunala arbetstagarna leda till det säkerligen icke avsedda resultatet, att kommunerna hade att erlägga full avgift för tilläggspensionen, trots att de nu icke svara för mer än i princip halva avgiften till SPA. Styrelsen begränsar sig till att framhålla, att detta spörsmål måste uppmärksammas vid den fortsatta utredningen. Den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen skall finansieras enligt fördelningssystemet. Den omfattande fondbildning som likväl ingår i förslaget, får därför anses motiverad väsentligen av behovet att säkerställa ett tillräckligt omfattande sparande. Styrelsen saknar anledning att ingå på hela frågan om de konsekvenser i olika avseenden, som kunna följa av detta förslag, utan begränsar sig till vissa synpunkter på förslagets inverkan på kommunernas ekonomi. Styrelsen utgår härvid från ett uttalande av beredningens ordförande, att »det kan förväntas att fondmedlens placering i stort sett blir densamma, vilket alternativ för pensionsfrågans lösning som än väljes». De många kommuner, som för närvarande tillämpa ett fonderingssystem för finansiering av sina pensionsåtaganden, ha själva eller inom det gemensamma försäkringsföretaget avsatt icke obetydliga pensionsfonder. Dessa fonder ha tjänat som stöd för åtskilliga av kommunernas investeringar. Beredningens förslag kommer att medföra, att avsättningen av pensioneringsmedel till dessa fonder praktiskt taget helt upphör och att fonderna successivt nedgå, allteftersom pensionsförpliktelserna förfalla till betalning. Sistnämnda förhållande kan t. o. m. komina att aktualisera omplacering av kommunlån, för vilka fastställd amorteringstid ännu ej gått tillända. Frågan om placering av kommunlån blir aktuell ej blott i fonderingskommuner, som i fortsättningen berövas rådigheten över egna pensionsavsättningar, utan även i de kommuner, som tillämpat ett fördelningssystem och som tvingas till ökad utdebitering för att jämsides med kommunens egna kostnader för utgående pensioner täcka kostnaden för tilläggspensioneringsavgifterna. Styrelsen hävdar mot bakgrunden av det nu anförda, att kommunerna ha befogade anspråk på att deras ställning på lånemarknaden icke försämras genom att den föreslagna fonden berövar dem rådigheten över egna pensionsavsätt-

221 ningar, vare sig kommunen redan tillämpat en fonderingsprincip eller tvingas härtill genom en central fondering enligt beredningens förslag. Styrelsen förutsätter, att kommunerna genom representation i fondstyrelsen eller på annat lämpligt sätt komma att beredas tillfälle till rimligt inflytande på fondens utlåningsfrågor, så att befogade kommunala anspråk kunna tillgodoses. Kommunalfinansiella synpunkter. Den föreslagna pensionsreformen kommer för kommunernas del att få återverkningar icke blott på lånemöjligheterna utan även — såsom framhållits i konjunkturinstitutets till betänkandet fogade promemoria — när det gäller kommunernas bestridande av löpande utgifter. Enligt förslaget skola kommunerna liksom staten erlägga arbetsgivaravgifter även under uppbyggnaden av pensionsfonden. Då kommunerna alltjämt ha att vidkännas sedvanliga kostnader för sin personalpensionering innebär detta en dubbel belastning. Under det senare skedet av uppbyggnadsperioden komma visserligen kommunernas egna pensionsutgifter att successivt minska, men alltjämt kvarstår en betydande ökning av de totala pensionskostnaderna. Samtidigt inverkar såväl folkpensionshöjningen som tilläggspensioneringen på kommunernas inkomstsida. Folkpensionsavgifterna medföra en minskning av skatteunderlaget för de aktiva åldrarna och denna minskning torde endast till en mindre del uppvägas av pensionärernas ökade skatteunderlag. En avsevärd minskning av skatteunderlaget följer också med att betydande inkomstbelopp undandragas från beskattning under uppbyggnaden av pensionsfonden. Slutligen torde de genom tilläggspensioneringen till åldringarna överförda inkomsterna icke i samma utsträckning kunna bli föremål för beskattning som när det gäller de aktiva gruppernas inkomster. Förslaget till finansiering av pensionsreformen innebär således att kommunerna skulle få vidkännas den dubbla bördan av avgifter till pensionsfonden och minskade skatteinkomster, samtidigt som de alltjämt ha att vidkännas betydande kostnader för sin egen personalpensionering. En sådan utveckling skulle för kommunernas del innebära icke ringa ekonomiska problem, och styrelsen förutsätter att dessa frågor beaktas under förslagets vidare behandling. Pensionsreformen och samhällsekonomin. Styrelsen har i sin föregående bedömning av pensionsförslaget praktiskt taget helt bortsett från dess samhällsekonomiska konsekvenser. Det är emellertid givet, att en reform av denna genomgripande och omfattande natur — utan tvekan måste förslaget betecknas såsom den hittills största och viktigaste sociala reformen i vårt land — i hög grad kommer att återverka på konsumtion och sparande och därmed på den samhällsekonomiska balansen. Närmast i tiden ligger de samhällsekonomiska konsekvenserna av den föreslagna höjningen av folkpensionen. Den höjda folkpensionen (bottenpensionen) i förening med ökningen av antalet ålderspensionärer beräknas under åren 1956— 1961 medföra en total kostnadsökning av runt 1 miljard kr. Under hela perioden 1956—1969 stiger motsvarande belopp till omkring 1,7 miljarder kr. Denna betydande omfördelning av inkomster från aktiva till passiva grupper inom samhället får förutsättas medföra en tendens till ökad total konsumtion. Enligt styrelsens uppfattning är det icke försvarligt att låta folkpensionsreformen få en begränsande inverkan på investeringsvolymen. Investeringarna inom näringslivet bilda underlaget för den produktionsökning, som i sin tur är en förutsättning för genomförandet av pensionsreformen i sin helhet. De kommunala investeringarna i fråga om exempelvis bostäder, sjukhus, skolor, ålderdomshem och andra sociala institutioner utgöra en nödvändighet för att primära behov skola kunna tillgodoses, och det är styrelsens bestämda mening, att

222 en ytterligare begränsning av investeringar av detta slag skulle få för lång tid bestående verkningar av mycket allvarlig natur. Mot bakgrunden av det anförda blir det närmast en fråga om möjligheterna att förebygga en alltför stor ökning av den totala konsumtionsvolymen. Ett medel härför ligger redan i förslaget till finansiering av folkpensionshöjningen genom höjda folkpensionsavgifter, som beräknas täcka drygt hälften av kostnadsökningen. Även den i förslaget till obligatorisk tilläggspension ingående avsättningen av betydande belopp till en särskild pensionsfond torde ha en konsumtionsdämpande effekt av betydelse i detta sammanhang. De samhällsekonomiska konsekvenserna av den obligatoriska tilläggspensioneringen äro synnerligen svåra att bedöma, då denna pensionering får effekt först längre fram i liden. I betänkandet framhålles, att om de starkt ökade pensionsbördorna skola kunna bäras på längre sikt fordras en avsevärd höjning av den aktiva befolkningens produktivitet. En sådan produktivitetsökning kräver kapitalinvesteringar av ansenlig storlek och »en kraftig ökning av sparandet är såsålunda en förutsättning för pensionsreformens upprätthållande på längre sikt» (betänkandet sid. 91). Man kan icke bortse ifrån att den omfattande överflyttningen av inkomster från aktiva till passiva grupper och det samtidiga behovet av ett ökat totalt sparande kominer att innebära påfrestningar på den samhällsekonomiska balansen. I ett konjunkturläge med brist på arbetskraft kunna kompensationskrav för pensionsavgifterna innebära risker för pris- och lönehöjningar, som icke kunna inrymmas inom de samlade resurserna och därför få en inflationsdrivande karaktär. Det är givet, att statsmakternas svåra uppgift att vidmakthålla den samhällsekonomiska balansen skulle underlättas i den mån kostnadsbelastningen för den aktiva generationen bleve lägre. En kostnadssänkning av mera väsentlig betydelse torde icke kunna erhållas annat än genom en sänkning av den föreslagna pensionsnivån. Ehuru styrelsen tidigare — med vissa reservationer — utifrån allmänna utgångspunkter biträtt förslaget på denna punkt, är det givet att frågan kommer i ett annat läge, om de samhällsekonomiska konsekvenserna fordra en ändring i denna del. Med hänvisning till det anförda får styrelsen sålunda tillstyrka förslaget till höjd folkpension samt obligatorisk tilläggspensionering under förutsättning att vad styrelsen anfört i detta yttrande kominer att beaktas vid förslagets fortsatta bearbetning. Fyra reservanter i Svenska stadsförbundet (herrar Jung, Persson, Petri och Pers) Vi kunna icke ansluta oss till majoriteten inom styrelsen då den förordar genomförandet av alternativet med obligatorisk tilläggspensionering. Enligt vår mening har frågan om tilläggspensioneringens ordnande kommit i ett väsentligt förändrat läge genom pensionsberedningens förslag om avsevärt höjd folkpensionering. Genom en sålunda förbättrad folkpension skulle en grundläggande trygghet skapas för alla åldringar. Med hänsyn till tilläggspensionens karaktär av intjänad och uppskjuten lön bör den lämpligen ordnas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Inom pensionsberedningen har ett förslag om sådant frivilligt system framlagts av h r r Aastrup, Ahlberg och Hydén. Den valfrihet som är den grundläggande principen i detta system möjliggör en bättre anpassning till olika gruppers önskemål såväl i fråga om pensionsnivå som pensionsålder. Förslaget innebär en modifiering och förbättring av nu tillämpade personalpensionssystem. Särskilt innebär pensionernas värdebeständighet en fördel. Även löntagare som inte kollektivt träffa avtal

223 om anslutning till det frivilliga systemet skall individuellt kunna vinna anslutning. Möjlighet för sådan individuell anslutning skall också föreligga för icke löntagare. Frivilligsystemet kan, om samhället vidtar de åtgärder som föreslagits för att underlätta dess genomförande, beräknas få en mycket stor anslutning, men bevarar ändå möjligheten för medborgarna att individuellt eller gruppvis avgöra hur stor del av inkomsten de önska spara för pensionsändamål. Dess uppbyggnad efter premiereservprincipen måste betecknas som ekonomiskt sund och ägnad att trygga rättvisa mellan olika grupper. Bättre än obligatoriet tryggas också att premiemedlen i så stor utsträckning som möjligt skall kunna utnyttjas i produktionen. Vi anser oss sålunda böra förorda en frivilligt genomförd tilläggsförsäkring i princip enligt det i beredningen framlagda förslaget. I den mån de rent pensionstekniska erinringar som anförts i styrelsemajoritetens yttrande äro tillämpliga på frivilliglinjen instämma vi i dessa. En ytterligare reservant i Svenska stadsförbundet (herr Nordkvist) Jag instämmer i vad styrelsens majoritet anfört om samordningen mellan befintliga personalpensionssystem och den allmänna pensioneringen. Jag är även ense med majoriteten om att folkpensionerna böra höjas och att för löntagare bör anordnas en obligatorisk tilläggspensionering. Mitt förord för obligatoriet motiveras främst av att jag betraktar detta som den enda möjligheten att säkerställa ett tillfredsställande pensionsskydd för de stora arbetstagargrupper som nu sakna sådant skydd. Dessutom kan jag icke se, hur man skall kunna bemästra alla de samordningsproblem av olika slag, som skulle uppkomma, om tilläggspensioneringen ordnas avtalsvägen, d. v. s. »med rikt utrymme för de variationer i skilda avseenden, som anpassningen efter olika behov kräver». Jag kan emellertid icke ansluta mig till vare sig allmänna pensionsberedningens konstruktion av det obligatoriska pensionssystemet eller det föreslagna tidsschemat för dess genomförande. Vad beträffar pensionssystemet vill jag framhålla, att stadsförbundets styrelse i sitt yttrande den 1 mars 1956 över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring uttalade, att en höjd folkpension borde »utgöra en minimigaranti i ett inkomstgraderat system och icke ett grundbelopp, ovanpå vilket den graderade delen av pensionen lägges». Det av styrelsen i fjol förordade systemet, där folkpensionen ingår såsom en minimigaranti, måste uppenbarligen förutsätta, att avgiftsfinansieringen skall gå ända ned i botten och att för var och en i princip skall erläggas en minimipensionsavgift, som motsvarar värdet av folkpensionen—minimipensionen. Det allmännas ekonomiska insats begränsas på så sätt till de minimipensioner respektive minimipensionsdelar, som svara mot de avgifter den avgiftsskyldige icke förmått erlägga. Saken kan också uttryckas så, att det allmänna skulle erlägga sådana avgifter i den avgiftsskyldiges ställe. Härutöver skulle det allmänna ha att bekosta eventuella behovsprövade delar av pensionssystemet. I de särskilda yttranden, som avgivits av h e r r a r Kellgren (sid. 172) och Nordenskiöld (sid. 178), ha framförts synpunkter som, såvitt jag kan finna, sammanfalla med denna styrelsens i fjol intagna ståndpunkt. De tekniska svårigheter som omnämnts i dessa yttranden synas avse möjligheterna att i fråga om löntagarna pålägga arbetsgivarna avgiftsskyldigheten. Den diskussion, som redan förts kring beredningens förslag, synes emellertid ge vid handen, att det står klart för alla, att pensionsavgifterna, vare sig de erläggas av arbetstagare eller arbetsgivare, under alla förhållanden måste inkräkta på arbetstagarnas konsumtionsutrymme.

224 Från denna synpunkt bör problemet att — som herr Kellgren uttrycker det — undvika den stora grad av skattefinansiering, som kännetecknar bottenpensionerna, kunna lösas genom en betydligt större höjning av folkpensionsavgifterna än den som beredningen föreslagit. På grund härav och då en sådan lösning från psykologisk synpunkt torde erbjuda beaktansvärda fördelar, anser jag, att styrelsen bort med vidhållande av sin i fjol intagna ståndpunkt yrka på en ändring av beredningens förslag i denna del. Till stöd för denna ståndpunkt får jag ytterligare anföra, att den omständigheten att folkpensionsavgifterna hittills täckt blott omkring en tredjedel av kostnaderna, givetvis icke får utgöra något skäl emot en annan finansieringsmetod. Den senaste avgiftshöjningen (från 1,8% till 2 , 5 % ) motsvarade för övrigt full kostnadstäckning för standardförbättringen av pensionerna. Den redan i n t r ä d d a betydande höjningen av de aktivas levnadsstandard talar, liksom vissa kvarstående ojämnheter i taxeringskontrollen, för att skattefinansieringen av folkpensionerna snarast möjligt ersattes av en finansiering genom i p r i n c i p för alla lika stora avgifter. Beredningens förslag om förhållandet mellan folkpensionerna till två makar och till ensamstående, om avgifterna för två makar samt om metoden för inarbetning av två makars folkpensioner i en inkomstgraderad tilläggspensionering ha föranlett kritiska uttalanden i flera av de särskilda yttrandena. Då jag icke kan finna, att beredningens förslag och de för detta anförda skälen äro helt övertygande, anser jag, att dessa frågor böra ägnas fortsatt övervägande. Den av beredningen föreslagna pensionsnivån i det obligatoriska systemet har motiverats blott med att lägre kompensationsgrad i det föreslagna systemet icke bör väljas »med beaktande av de regler, som nu tillämpas inom de mera tillfredsställande pensionssystemen». Såsom framgår av det särskilda yttrandet av beredningens ordförande avses härmed de stats- och kommunalanställdas pensioner. I samma yttrande uttalas att dessa pensioner kunna anses vara »påfallande höga» i jämförelse med de anställdas inkomster under den aktiva tiden. I anslutning till detta uttalande får jag framhålla, att det just i ett obligatoriskt system är särskilt angeläget, att pensionsnivån fastställes med en viss försiktighet. I vart fall synes det knappast tillrådligt — och ej heller i liknande sociallagstiftning brukligt — att redan från början fixera nivån efter de system som nu ha den odisputabelt högsta nivån av samtliga i landet tillämpade pensionssystem. De statliga och kommunala pensionsreglementenas nivå torde härstamma från en tidig uppdelning av statstjänstemannens avlöning i dels en livsvarig lön, dels tjänstgöringspengar under den aktiva tiden. Denna uppdelning, som naturligtvis skett utan tanke på att den en gång i en framtid skulle kunna bli normerande för en pensionering av samtliga arbetstagare, har därefter tämligen schematiskt överförts till pensionsreglementena under en tid, då t. ex. skatteväsen och sociallagstiftning hade ett helt annat innehåll än nu. Ännu så sent som år 1951, när städernas normalpensionsreglemente tillkom, hade för övrigt folkpensioner till två äkta makar icke alls den betydelse för familjens ekonomiska standard och därmed för frågan om pensionsnivån, som de skulle komma att få enligt beredningens förslag. Sistnämnda förhållande och andra konsekvenser av beredningens förslag medföra dessutom, att pensionsnivån — med allt beaktande av vad beredningen anfört om den föreslagna medellöneberäkningen — i stor utsträckning måste antas komma att ligga högre än den nuvarande nivån i de utpekade förebilderna. Under alla förhållanden böra därför de faktorer, som medverka till detta resultat, omprövas innan slutligt beslut om nivån fattas. Jag ifrågasätter emellertid, om icke nivån i ett pensionssystem, som avser

225 samtliga löntagare, borde fastställas först efter ett försök till utredning av konsumtionsbehoven under den passiva tiden under jämförelse med aktivtidens behov och icke på det mycket schematiska sätt som skett i beredningens förslag. Vid en sådan utredning borde beaktas t. ex. kostnaderna för hushållsbildning och barnförsörjning samt anskaffning av bostad och kapitalutrustning för hemmet. Hänsyn borde också tas till skatters och folkpensionsavgifters olika inverkan på konsumtionsmöjligheterna under aktiv och passiv tid samt till sådan inverkan av sociala stödåtgärder av olika slag, vare sig dessa vidtagits av samhället eller t. ex. av arbetsgivare. I vart fall synes en dylik utredning vara en betydligt ändamålsenligare metod att söka klarlägga frågan än det förfaringssätt som valts i beredningens förslag. I nära sammanhang med pensionsnivån står beredningens förslag om villkoren för full respektive avkortad pension samt pensionens bestämmande efter inkomsten under de 15 bästa åren. För erhållande av full tilläggspension erfordras enligt förslaget bl. a. en tjänstetid av 30 år med pensionsgrundande inkomst. Motiveringen är främst, att denna tid är vanlig i nu förekommande pensionssystem, sålunda bl. a. i det stadskommunala pensionsreglementet. Emellertid får här icke förbises det förhållandet, att maximitiden för förvärv av pensionsgrundande inkomst normalt är 5 å 6 år längre enligt beredningens förslag än inom det stadskommunala systemet. Löntagarna komma dessutom i ett stort antal fall att i den sammanlagda pensionsgrundande tjänstetiden för tilläggspensionering helt få inr ä k n a vissa år, som enligt det stadskommunala reglementet blott hade tillgodoräknats dem partiellt. För övrigt bör observeras att den erforderliga 30-åriga tjänstetiden i de offentliga pensionssystemen från början bestämts med tanke p å att hel pension skall kunna intjänas i pensionsberättigande tjänst hos en enda huvudman och alltså utan hänsyn till tidigare anställningstid hos annan huvudman. Det kan därför icke vara riktigt att i ett obligatoriskt pensionssystem som täcker all anställningstid, införa en erforderlig tjänstetid, som hämtats från ett sådant personalpensionssystem. Jag anser, att den för full tilläggspension erforderliga tjänstetiden bör höjas åtminstone till det antal år som även beredningen ifrågasätter, nämligen 35 år. För hel tilläggspension förutsätter beredningens förslag vidare, att pensionsgrundande inkomst innehafts under minst 15 år efter 40 års ålder. I enlighet h ä r m e d kan hel pension uppnås, även om anställningen upphör vid 55 års ålder. Här föreligger emellertid en väsentlig avvikelse från personalpensioneringssystemen, som under förutsättning av arbetstagarens arbetsförmåga kräva anställning till pensionsåldern för erhållande av hel pension. Erforderlig hänsyn till detta förhållande synes kräva, att full pension icke får utgå, om löntagaren icke haft anställning åtminstone till 60 års ålder — den med få undantag lägsta av förekommande pensionsåldrar i personalpensionssystemen; den redan utformade reduktionsregeln bör justeras i enlighet härmed. Det förhållandet, att de för pensionens bestämmande 15 bästa åren kunna ligga var som helst under den pensionsgrundande tiden, kan leda till icke önskvärda spekulationer från löntagarnas sida och även i tämligen normala fall medföra m i n d r e tillfredsställande resultat. Den löntagare, exempelvis, som från 25 till 40 å r s ålder haft en normal inkomst men därefter ända till pensionsåldern intjänat endast de av beredningen såsom minsta pensionsgrundande lön fastställda beloppen, erhåller hel tilläggspension, baserad på löneinkomster, som intjänats ett trettiotal år före pensionsåldern, trots att han under de senaste 25 åren kanske huvudsakligen arbetat såsom enskild företagare. En del av dessa missförhållanden skulle kanske tillrättas genom en bestämmelse, att de 15 år, vilkas medellön bestämma pensionens storlek, skola ligga efter 15—704917

226 40 års ålder, och genom en reduktionsregel av i stort sett samma konstruktion som den, vilken föreslagits för löntagare med mindre än 15 pensionspoänggivande år efter 40 års ålder. Även om den föreslagna pensionsåldern 67 år f. n. synes vara lämpligt avvägd, torde pensionsåldersbestämmelserna med tanke på kommande förändringar av invaliditet och dödlighet böra utformas så, att framtida ändringar underlättas. Detta gäller självfallet både folkpensionen och tilläggspensionen. Enligt min mening kan det icke ifrågakomma att nu fatta annat beslut om den obligatoriska tilläggspensioneringen än att den påbörjade utredningen skall fortsättas i syfte att klarlägga den mängd betydelsefulla frågor, som beredningen ännu ej haft tillfälle att undersöka eller där lösningar blott kunnat antydas. Vid denna fortsatta utredning bör tillfälle ges att ytterligare utreda de frågor som jag berört i det föregående. Vad härefter beträffar beslut om höjd folkpension får jag framhålla följande. Frågan om det utrymme, som under tiden fram till och med år 1960 kan beräknas stå till förfogande för ökning av den privata konsumtionen, belyses ingående i 1955 års långtidsutrednings betänkande. Trots att långtidsutredningen räknat med en mycket måttlig ökning av investeringarna visar sig detta utrymme vara mycket knappt. Produktionshöjande investeringar äro emellertid ett livsvillkor för att samhällsekonomin skall kunna bära ökade bördor för ålderdomsförsörjningen. Ännu ett villkor är att löntagarna och andra aktiva privata konsumenter befinnas villiga att i erforderlig utsträckning begränsa sina konsumtionskrav. Den tveksamhet i detta avseende, för vilken pensionsberedningens ordförande givit uttryck, synes mig befogad. Härtill kommer att enligt min mening ett beslut om en höjd folkpension rimligtvis icke bör kunna avse högre nivå än den som vid varje tidpunkt kan börja tillämpas omedelbart eller inom den närmaste framtiden. På grund härav anser jag, att beslut icke nu bör fattas om annan höjning än den som beredningen föreslagit till den 1 juli 1958. Övriga av beredningen föreslagna höjningar böra godkännas såsom en plan för den kommande utvecklingen, men takten och storleken av fortsatta höjningar böra bli beroende av de samhällsekonomiska möjligheterna, d. v. s. av de övriga privata konsumenternas visade återhållsamhet beträffande egna konsumtionskrav. Vad slutligen angår frågan om fondering bygger förslaget till obligatorisk tillläggsförsäkring på fördelningsprincipen, och fondering är alltså i princip inte nödvändig. På grund av den framtida förändringen i antalet åldringar i förhållande till de aktivt verksamma, vilka senare komma att ganska avsevärt minska i förhållande till åldringarna, och även ur andra synpunkter — såsom åstadkommande av jämnast möjliga årliga avgifter m. m. — anser jag dock en viss fondering lämplig. Denna fondering bör emellertid begränsas till vad som ur pensioneringens synpunkt kan anses vara ändamålsenligt. Den fondering som ur andra synpunkter anses önskvärd bör åstadkommas i annat sammanhang. Frågan om fonderingens omfattning synes därför böra upptagas till förnyad prövning.

Svenska landskommunernas förbund Under den korta tid som stått styrelsen till buds för en granskning och bedömning av pensionsberedningens förslag, har styrelsen tyvärr icke haft möjlighet till den grundliga genomarbetning av betänkandet som önskvärt vore med hänsyn till de däri behandlade frågornas betydelse. Till svårigheterna att bedöma verk-

227 ningarna av beredningens förslag har i hög grad även bidragit det förhållandet, att beredningen av olika skäl nödgats hänvisa viktiga avsnitt till fortsatt utredning. Styrelsen har i sitt tidigare yttrande över pensionsutredningens förslag anslutit sig till tanken på en väsentlig förbättring av de pensioner, som större delen av befolkningen f. n. är tillförsäkrad. Samma tanke ligger bakom pensionsberedningens förslag. De av beredningens ledamöter framförda olika alternativen berör i första hand frågan, till vilken nivå pensionsskyddet skall föras genom samhälleliga åtgärder. Enighet föreligger emellertid inom beredningen beträffande den del av den diskuterade pensionsförhöjningen, som drager de största kostnaderna, nämligen bottenpensionen. De viktiga frågorna om i vilken takt utbyggnaden av det nya pensionssystemet skall ske, valet av påbyggnadsalternativ samt den författningsmässiga regleringen av pensionsnivån för avsevärd tid framåt är av så rikspolitisk karaktär, att styrelsen avstår från att taga ställning till desamma. Styrelsen begränsar därför sitt yttrande till att gälla mera pensionstekniskt betonade frågor och vissa spörsmål om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Den obligatoriska tilläggspensionen innebär enligt förslaget att antalet poänggivande år för full tilläggspension skall utgöra 30. Även 35 år har diskuterats. Utredningsmännens motivering för valet av 30 år är i första hand, att detta antal år för närvarande är den vanligaste erforderliga tjänstetiden för full personalpension. Det bör dock enligt styrelsens mening beaktas, att pensionsgrundande tjänstetid i regel icke får börja räknas förrän från 21 års ålder. Enligt obligatoriealternativet skall emellertid tjänstetid få räknas redan från 16 års ålder. Detta synes enligt styrelsen väl motivera, att man för full tilläggspension fordrar 35 poänggivande år. En höjning av den för hel pension erforderliga tjänstetiden till 35 år står även i överensstämmelse med kommunförbundens strävanden. Vidare föreslås i betänkandet, att obligatoriealternativets pensionsnivå skall beräknas med hänsyn till de 15 år, för vilka pensionspoängen varit högst, oavsett när dessa 15 år infaller under de poänggivande åren. En sådan bestämmelse kan enligt styrelsens uppfattning leda till icke önskvärda resultat och inbjuda till spekulationer från löntagarnas sida. Vissa arbetstagare skulle exempelvis kunna fullgöra heltidsarbete såsom löntagare mellan 25 och 40 års ålder och därunder intjäna maximal pensionspoäng för att därefter under det ytterligare antal år som erfordras för full tilläggspension arbeta huvudsakligen såsom egna företagare men med en deltidstjänst som ger en löneinkomst på något över 3 000 kr. per år. Även dessa år blir då poänggivande och medför således full tilläggspension, beräknad enligt de 15 bästa löneinkomstårens maximipoäng. Dessa konsekvenser är så otillfredsställande, att man enligt styrelsens mening bör överväga möjligheterna att motverka dem genom en föreskrift, att de 15 bästa åren skall infalla efter en viss ålder, förslagsvis efter det löntagaren uppnått 40 års ålder. Mot pensionsåldern 67 år torde f. n. icke finnas några invändningar att göra. Med hänsyn till den fortgående höjningen av medellivslängden synes det dock icke uteslutet att frågan senare får upptagas till omprövning. I än högre grad gäller detta helt naturligt de nuvarande personalpensionsåldrarna. Den totala pensionsnivå, som följer av obligatoriealternativet, har fixerats med den statliga och kommunala pensionsnivån som riktpunkt. Den samlade pensionen kommer sålunda enligt detta alternativ att för ensamstående med en medellön mellan 6 000 och 30 000 kr. att växla mellan 85 och 68 %, medan den för äkta makar, av vilka den ene haft ovannämnda medellön och den andre blott är berättigad till bottenpension, växlar mellan 115 och 74 %. Beredningens ordförande har i sitt särskilda yttrande uttalat, att nivån för de stats- och kommu-

228 nalanställda anses vara påfallande hög. Styrelsen ansluter sig till denna uppfattning och ifrågasätter, huruvida konsumtionsbehovet under den passiva tiden motiverar en dylik pensionsnivå. I detta sammanhang bör beaktas även den omständigheten, att pensionsavgiften slopas vid 67 års ålder, vilket relativt sett innebär en höjning av pensionsnivån. Det förefaller styrelsen välmotiverat, att förhållandet mellan konsumtionsbehoven under den aktiva respektive passiva tiden snarast möjligt blir föremål för utredning. I sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande framförde styrelsen vissa erinringar mot den därvid föreslagna automatiska standardanpassningen av pensionerna. Styrelsen konstaterar därför med tillfredsställelse, att beredningen frångått vad pensionsutredningen tidigare föreslagit i detta hänseende. Vad värdebeständigheten beträffar önskar styrelsen understryka utredningens uttalande om att statsmakterna givetvis bör äga rätt företaga jämkningar av bestämmelserna härom. Styrelsen framförde i sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande den meningen, att ställning icke kunde tagas till frågan om genomförandet av en allmän pensionsförsäkring, förrän klarhet vunnits över hur uppkommande samordningsproblem borde lösas. Dessa spörsmål har visserligen behandlats i förevarande betänkande men åtskilliga problem kvarstår fortfarande olösta. I princip ansluter sig styrelsen till den av beredningen förordade s. k. bruttometoden för samordning jämte tekniskt arbetsgivareinträde. Styrelsen är införstådd med att de praktiska problem, som uppstår vid en tillämpning av dessa principer, i huvudsak måste lösas genom förhandlingar mellan de berörda parterna, men anser det dock ankomma på statsmakterna att författningsvägen skapa de förutsättningar, som kan anses erforderliga för att förhandlingarna skall kunna leda till ett ur allmänna synpunkter tillfredsställande resultat. Av beredningens förslag synes bl. a. följa, att arbetstagare som har personalpensionsrätt och som slutat sin anställning före ikraftträdandet av en obligatorisk tilläggspensionering, kan erhålla dubbel pension, nämligen dels ett fribrev, dels en tilläggspension utan möjlighet till samordning. Möjligheterna för en dubbelpensionering förstoras genom den föreslagna överkompensationen under övergångstiden. Styrelsen anser, att dessa mindre tillfredsställande konsekvenser bör undvikas. En samordning på tilläggspensionssidan bör här eftersträvas med möjligheter att utbetala samordningsbelopp till personalpensionsgivaren. Ett annat av beredningen olöst problem uppkommer, om exempelvis en arbetstagare varit anställd hos olika arbetsgivare med ordnad personalpensionering men utan samordning mellan de olika pensionssystemen. Hur skall då en parallellt löpande obligatorisk tilläggspension fördelas mellan huvudmännen för det fall summan av personalpensionsdelarna överstiger tilläggspensionen? Ett mycket stort antal kombinationer kan här tänkas uppkomma. Ett sådant fördelningsproblem kan icke lösas genom införande av bestämmelser i personalpensionsreglementena utan kräver i första hand överenskommelser mellan pensionsgivarna. Sådana överenskommelser torde dock icke kunna täcka mer än en del av arbetsmarknaden, varför en viss kompletterande statlig reglering synes bli erforderlig. Enligt obligatoriealternativet skall en pensionstagare ha möjlighet att uppskjuta uttaget av tilläggspensionen till 72 års ålder, varvid pensionen förhöjes i viss utsträckning. Om pensionstagaren är underkastad personalpensionsbestämmelser uppstår frågan vid vilken tidpunkt personalpensionsgivaren skall ha möjlighet att samordna med tilläggspensionen. Det framstår för styrelsen såsom synnerligen otillfredsställande, om den av pensionstagaren ensidigt bestämda tidpunkten för uttaget av tilläggspensionen skall få avgöra, från vilken tid personalpensionsgivaren skall kunna genomföra samordningen. Styrelsen utgår därför ifrån, att

229 samordning under alla omständigheter får ske med tilläggspensionen, då arbetstagaren u p p n å r 67 års ålder, och anser det lämpligast, att frågan regleras på detta sätt författningsvägen. De ovan anförda exemplen uppstår vid ett genomförande av obligatorielinjen, vilken medför problem i huvudsak av parallellsamordningstyp. Sådana tillkommer icke vid ett genomförande av frivilligalternativet, som emellertid skapar ett ökat behov av successivsamordning. De kommunala pensionsreglementena innehåller bestämmelser härom enligt bruttoprincipen, men trots detta har det i praktiken visat sig utomordentligt svårt att genomföra en verklig samordning, beroende på att bestämmelser härom saknas hos flertalet övriga personalpensionsgivare, bl. a. staten. En frivilliglinje bör därför kombineras med införande av effektiva samordningsregler i samtliga personalpensionsreglementen på arbetsmarknaden. Beträffande administrationen har beredningen med avseende på bottenpensionen förklarat, att slutlig ställning icke kan tagas därtill, förrän invalidpensionsfrågan blivit närmare utredd, och att detta även inverkar på administrationen av en eventuell obligatorisk tilläggspension. Styrelsen anser sig därför icke ha anledning att nu taga ställning till administrationsfrågorna i stort, eftersom ytterligare utredningar förutsattes. Styrelsen önskar dock framhålla de avsevärda svårigheter, som skulle uppkomma för de huvudmän, vilka redan ordnat sin personalpensionering, därest de synpunkter som 1951 års pensionsutredning framfört överst å sid. 237 i betänkandet skulle vinna beaktande. Styrelsen tager bestämt avstånd från vad där sagts och utgår från, att hithörande frågor blir föremål för ytterligare utredning, vari representanter för kommunförbunden bör beredas möjlighet deltaga. Styrelsen anser sig ha anledning beröra två spörsmål rörande fördelning av vissa kostnader mellan staten och kommunerna, den ena avseende bottenpensionen och den andra avseende SPA-pensionen för kommunalanställda. Med hänsyn till att bostadstilläggen enligt utredningens förslag skulle komma att reduceras föreslår utredningen en höjning av maximigränsen för den kommunala andelen av kostnaderna för bostadstilläggen från 60 till 80 %. Detta spörsmål utgör en del av det större frågekomplex som kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna utgör. Frågan har i skilda sammanhang belysts av styrelsen och senast dels i styrelsens yttrande över två likalydande motioner (I: 310 och 11:241) till 1956 års riksdag angående effektivare skatteutjämning, dels i en av styrelsen den 18 december 1956 gemensamt med Svenska stadsförbundets styrelse avgiven framställning till Konungen angående fördelningen mellan staten och kommunerna av folkpensioneringskostnaderna. Bidragsreglernas konstruktion har lett till att utan riksdagens medverkan en avsevärd förskjutning av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna ägt rum till de senares nackdel. Styrelsen har i angivna yttrande och skrivelse riktat en bestämd gensaga mot denna utveckling och begärt, att bidragsreglerna snarast omprövas. På grand härav motsätter sig styrelsen den av beredningen föreslagna höjningen av ovannämnda maximigräns för kommunernas bidragsskyldighet och anser, att detta delproblem bör tas upp i samband med den av styrelsen begärda översynen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. För de i SPA försäkrade kommunalanställda arbetstagarna bestrider kommunerna f. n. mindre än hälften av pensionskostnaderna och staten återstoden. Vid ett genomförande av obligatoriealternativet debiteras kommunerna — såvitt framgår av betänkandet — för dessa arbetstagare liksom för övriga kommunalanställda hela arbetsgivareavgiften. Ett dylikt system skulle för de SPA-försäkrade innebära, att kommunerna finge helt eller delvis bestrida även den del av pen-

230 sionskostnaderna, som motsvarar statens nuvarande bidrag. Styrelsen anser emellertid detta resultat otillfredsställande och förordar, att spörsmålet närmare utredes. Vad slutligen angår den i samband med obligatoricalternativet föreslagna fonden framhöll styrelsen i sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande det angelägna uti, att kommunerna såsom företrädare för en väsentlig del av samhällsverksamheten fick representation i ledningen för motsvarande av utredningen skisserade fond. Styrelsen vill framhålla, att kommunerna har samma intresse av representation i ledningen för den av pensionsberedningen diskuterade fonden. En stgrelseledamot i Svenska landskommunernas förbund (herr Uddo R. Jacobson) ansåg att styrelsen i sitt yttrande även bort taga ställning till frågan om valet av påbyggnadsalternativ.

Svenska arbetsgivareföreningen Till en början vill föreningen framhålla, att en remisstid om sex veckor för att ta ställning till detta betänkande är orimligt kort. Beredningens förslag äro i väsentliga hänseenden nya och betänkandet lämnar viktiga frågor outredda, framförallt rörande pensionsreformens ekonomiska verkningar. På grund av den korta remisstiden har föreningen icke i önskvärd utsträckning hunnit göra de kompletterande undersökningar, som föreningen anser påkallade. I detta yttrande har föreningen nödgats förbigå ett flertal i och för sig viktiga spörsmål. Denna omständighet betyder emellertid icke att dessa av föreningen skulle lämnas utan erinran. Allmänna sgnpunkter En väsentligt förbättrad ålderdomsförsörjning kan komma till stånd endast genom att näringslivet tillätes att fritt utvecklas och därigenom ställa ett allt större produktionsresultat till landets förfogande. Ovissheten om framtiden gör emellertid, att man knappast vågar anlägga en alltför optimistisk grundsyn på frågan om det ekonomiska framåtskridandet. Faktorer som här spela in äro statsmakternas ekonomiska politik samt de ännu outredda verkningarna av en gemensam europeisk marknad och av den arbetstidsförkortning, som väntas vara genomförd 1960. Ytterligare en sådan faktor är näringslivets svårighet att med förhandenvarande resurser följa med i den produktionsomställning, som den pågående tekniska omvälvningen kan aktualisera. I detta sammanhang vill föreningen hänvisa till vad 1955 års långtidsutredning i sitt betänkande »Balanserad expansion» anfört om den framtida årliga produktionsökningen. Denna beräknas där, enligt det lägre alternativ, som med hänsyn till den senaste tidens produktionsutveckling får anses vara det mest sannolika, till 2,0 % sedan hänsyn tagits till den föreslagna arbetstidsförkortningen. Utrymmet för privat konsumtionsökning väntas bli endast 1 % om året under den tid prognosen omspänner. Den bild, som långtidsutredningen tecknat, är således ganska mörk. Pensionsfrågan måste sättas i samband med lösningen av andra sociala och ekonomiska problem. Det borde således icke komma i fråga att genomföra en

231 pensionering, som under avsevärd tid tar så stora resurser i anspråk, att den praktiskt taget omöjliggör varje form av standardhöjning för den aktiva befolkningen. Ej heller får den helt eftersätta andra angelägna reformer, t. ex. upprustning av undervisningen, utbyggnad av sjuk- och sinnessjukvården, förbättring av barnfamiljernas förhållanden samt sänkningar av de direkta skatterna. Det bör i detta sammanhang beaktas, att redan arbetstidsförkortningen kommer att konsumera en stor del av de tillgängliga resurserna. Enligt föreningens mening ha särskilt de av beredningens ledamöter, som förordat en obligatorisk tjänstepensionering med synnerligen hög nivå, ej tillräckligt beaktat nu angivna synpunkter. Om man emellertid antar, att det under en relativt närliggande framtid skall kunna erbjudas visst utrymme för standardhöjning utöver arbetstidsförkortningen, kan i varje fall en del av detta utrymme användas till att förbättra ålderdomsförsörjningen. Vad som då i första hand bör komma i fråga är en utbyggnad av den allmänna folkpensioneringen. Det synes ovisst om resurserna härutöver skola förslå för en tilläggspensionering av den i obligatoriet föreslagna omfattningen utan att de aktivas standard sänks. Det kan under sådana förhållanden icke vara tillrådligt att binda samhället och näringslivet vid utgifter även för en dylik tilläggspensionering. Föreningen kommer nedan att närmare utveckla sin syn p å beredningens förslag. Redan här må dock framhållas, att föreningen godtar en höjning av folkpensionen intill den föreslagna nivån samt i fråga om tilläggspensionen förordar en lösning i huvudsak enligt de principer, som framlagts i beredningens s. k. frivilligalternativ. Det grundläggande

pensionsskyddet

Allmänt. Föreningen anser som redan nämnts, att folkpensionen bör förbättras. En allmän riktpunkt bör vara, att den skall täcka pensionärernas grundläggande behov. De av pensionsberedningen för ålderspensionerna föreslagna beloppen, 3 600 kr. för ensam pensionär och 5 400 kr. för två pensionsberättigade makar, synas svara mot vad föreningen sålunda anser önskvärt. En höjning till de nämnda beloppen bör vidtagas successivt och så snart samhällets resurser det medge. Takten för ålderspensionshöjningarna och finansieringen av desamma. Även om en bedömning av den kommande ekonomiska framstegstakten är vansklig, kan föreningen godta ett principbeslut om sådana höjningar, att ålderspensionerna, såsom beredningen föreslagit, den 1 juli 1968 uppgå till tidigare nämnda belopp. Härvid utgår föreningen dock från att det även fastslås, att ett sådant beslut skall omprövas, om den ekonomiska utvecklingen skulle bli ogynnsam. Dessa betydande höjningar måste vidtas i en så jämn takt och finansieras på ett sådant sätt, att påfrestningarna på statsbudgeten och på landets ekonomi i dess helhet icke bli onödigt stora. Beredningens förslag tillgodoser ej detta önskemål. År 1960 skulle höjningen av pensionen vara särskilt stor. Den skulle för ensam pensionär utgöra icke mindre än 700 kr. och för två pensionsberättigade makar 820 kr. Dessa höjningar skulle leda till att totalutgifterna för folkpensionen under budgetåret 1960/61 vid oförändrad prisnivå skulle öka med i r u n t tal 600 miljoner kr. Härav skulle omkring 350 miljoner kr. utgöra en nettoökning av statsverkets utgifter. En så plötslig och stark kostnadsökning måste medföra en betydande påfrestning på den samhällsekonomiska balansen. Det har under den korta tid, som stått till buds för remissyttrandets utformning, endast varit möjligt att skissera ett förslag till de etapper, i vilka pensio-

232 nerna enligt föreningens mening böra höjas. En viss tyngdpunkt torde dock kunna förläggas till åren 1960 och 1962. Detta synes önskvärt bl. a. med hänsyn till att avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen bör inledas 1960. Med beaktande av dessa synpunkter kunna höjningarna lämpligen i stort sett vidtas enligt följande plan:

År

1958 60 62 64 66 68

För ensam pensionär höjning

För två pensionsberättigade makar höjning

med kr

till kr

med kr

till kr

150 400 400 200 150 150

2 300 2 700 3 100 3 300 3 450 3 600

240 505 465 300 225 225

3 680 4 185 4 650 4 950 5 175 5 400

För närvarande uppgå pensionerna för två pensionsberättigade makar till 160 % av en ensamståendes pension. Proportionen borde enligt beredningen vara 150 % och ändringen skulle genomföras vid den stora pensionshöjningen 1960. Enligt ovanstående uppställning skulle pensionerna för två makar 1960 sänkas till 155 % och 1962 till 150 % av en ensamståendes pension. Det synes lämpligt att på detta sätt genomföra ändringen under två år, eftersom pensionshöjningen 1960 för två makar skulle bli oskäligt liten, om hela anpassningen skedde nämnda år. Vid en höjning av pensionsbeloppen i den takt föreningen antytt skulle — att döma av utredningens beräkningar — ökningen av de totala pensionsutgifterna under budgetåret 1960/61 bli i runt tal 450 miljoner kr. (vid oförändrad prisnivå) i stället för 600 miljoner kr. Nettoökningen av statsverkets utgifter skulle utgöra omkring 200 miljoner kr. i stället för 350 miljoner. Ehuru folkpensionsavgiften nyligen höjts, bestridas likväl de totala pensionsutgifterna till närmare två tredjedelar av stat och kommun med skatteinkomster samt med den relativt obetydliga avkastningen av folkpensioneringsfonden. Den del av pensionsutgifterna, som täckes genom skatter, överstiger betydligt vad som är brukligt inom socialförsäkringar i andra länder. Föreningen anser, att en relativt sett minskad skattefinansiering bör eftersträvas. Detta är önskvärt redan av statsfinansiella skäl. Även den psykologiska betydelsen av att folkpensionerna till relativt stor del finansieras genom avgifter bör beaktas; högre avgifter skulle bidraga till en bättre allmän kännedom om de verkliga pensionskostnaderna. Beredningen har föreslagit, att avgiften åren 1959 och 1961 höjs till 4 respektive 5 % ; för tiden efter 1961 skulle en höjning till 6 % kunna övervägas. Av ovannämnda skäl anser emellertid föreningen, att det redan nu i p r i n c i p bör beslutas, att ytterligare höjningar skola vidtagas. Sålunda bör avgiften höjas till 6 % år 1963 och till 7 % år 1965. Även vid sådana höjningar skulle en mycket stor del av totalkostnaderna behöva täckas genom skatter. Den taxerade inkomst, vilken föreslås som övre gräns för avgiftsplikt, nämligen 15 000 kr. för såväl ogift som två makar tillsammans, anser föreningen lämpligt avvägd. De kommunala bostadstilläggen. Beredningen anser, att de kommunala bostadstilläggen böra reduceras med hälften av varje pensionshöjning från och med 1960. De skäl, som beredningen åberopat härför, tala snarast för att tilläggen skola av-

233 vecklas något snabbare än beredningen förordat. Föreningen kan likväl, om hänsyn tas till den jämnare takt för pensionshöjningarna, som ovan antytts, godta beredningens förslag. Beredningen understryker, att kommunerna böra vara återhållsamma vid fastställandet av nya grunder för kommunala bostadstillägg. Enbart ett uttalande av denna art förefaller emellertid ej tillfyllest. Det bör fastslås, att eventuella höjningar av bostadstilläggen helt skola bekostas av kommunerna själva. Familjepensioneringen. I huvudsak synas beredningens förslag rörande familjepcnsioneringens belopp väl avvägda. Av skäl som ovan framhållits i fråga om ålderspensionen böra emellertid höjningarna av de olika pensionsbeloppen lämpligen genomföras i en jämnare takt än vad som föreslagits. En förutsättning för att barnpension eller barntillägg skall utgå är enligt beredningen, att barnet ej uppnått 19 års ålder. Av betydelse för rätten till änkeoch änklingspension är om änkan eller änklingen har barn, som ej uppnått 19 års ålder. Tillräckliga skäl synas ej föreligga för en så hög åldersgräns som 19 år. Vid denna ålder kunna barnen i regel försörja sig själva. I den mån samhället bör underlätta studier för dem som äro äldre än 16 år, den åldersgräns som gäller för allmänna och särskilda barnbidrag, bör detta ske på andra vägar än genom folkpensioneringen. Av dessa skäl bör åldersgränsen i de ovan angivna fallen sättas till 16 år. Invalidpensioneringen samt samordningen med andra socialförsäkringsgrenar. Det är beklagligt, att beredningen ej hunnit undersöka åtskilliga problem rörande utformningen av det grundläggande pensionsskyddet. Detta gäller i viss mån familjepensioneringen, men framförallt invalidpensioneringen samt folkpensioneringens förhållande till övriga socialförsäkringsgrenar. Tilläggspensioneringen Allmänt. Föreningen avstyrker bestämt det i betänkandet redovisade förslaget om obligatorisk tjänstepensionering. Däremot anser föreningen sig kunna tillstyrka, att tilläggspensioneringen ordnas i huvudsak efter de riktlinjer, som angivits i frivilligförslaget. Föreningen vill först beröra de principiella överväganden, som ligga till grund för föreningens ståndpunkt. Det är otvivelaktigt statens uppgift att genom en rimlig grundläggande pension sörja för att medborgarna erhålla viss trygghet på ålderdomen. Staten har emellertid icke att därutöver tillse, att medborgarna för sin ålderdomsförsörjning få en tjänstepension, som står i proportion till de inkomster de haft under sin aktiva tid. En tilläggspension är nämligen icke någon i egentlig mening social angelägenhet, utan måste ses såsom ett led i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Därför böra arbetsmarknadens parter avtala om de kompletterande pensionsförmånerna. Den nu anförda synpunkten har av obligatoriets företrädare lättvindigt avfärdats under hänvisning till att spörsmålet om i vilken utsträckning samhället bör medverka vid en tilläggspensionering icke kan göras till en principfråga. De ha anfört, att det avgörande är, hur ett för olika samhällsgrupper erforderligt pensionsskydd lämpligast kan uppnås och ha bl. a. hänvisat till att frågorna om sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring reglerats genom lag. Den av föreningen antydda synen på frågan om tilläggspension är emellertid av utomordentlig betydelse. Jämförelsen med sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna är icke hållbar, enär dessa avse att tillförsäkra medborgarna skydd i en nödsi-

234 tuation. Ej heller kan den föreslagna arbetstidslagstiftningen anföras såsom p r e judicerande. Visserligen dominerar skyddsmotivet icke densamma, men den är dispositiv och dess innehåll har godtagits av arbetsmarknadsparterna. En jämförelse med lönefrågorna är däremot naturlig. Ett genomförande av obligatorisk tjänstepension skulle kunna utgöra inledningen till ett ökat statligt inflytande på arbetsmarknaden. En sådan utveckling vore olycklig. Ytterligare må som skäl mot ett obligatorium anföras, att medborgarna därigenom betages den valmöjlighet beträffande tiden och sättet för sin konsumtion, som de för närvarande ha; alla medborgare tvingas att ta ut en viss del av sina inkomster i form av tilläggspension. Den enskilde bör allt fortfarande i så stor utsträckning som möjligt ges tillfälle till ett sådant val. En lösning enligt det frivilliga alternativet tillgodoser bättre detta önskemål. En valmöjlighet bör enligt föreningens mening också finnas, då det gäller pensionsvillkoren. Ett obligatoriskt system gör pensioneringen i hög grad schablonmässig och utrymme för individuella önskemål om avvikelser finns ej. Härigenom skapas onödiga svårigheter och irritationsmoment. Pensionsfonderna. Såväl det obligatoriska alternativet som frivilligalternativet förutsätter en betydande fondbildning, som är av central betydelse för hela pensionsfrågan. Utvecklingen på längre sikt av de faktorer, som bestämma fondbildningens storlek och verkningar, är synnerligen oviss. En viss uppfattning om vad den ifrågavarande fondbildningen skulle innebära kan erhållas genom en jämförelse med nationalförmögenheten. Enligt inom föreningen gjorda beräkningar kan denna uppskattas till mellan 200 och 250 miljarder kr. Mellan 100 och 150 miljarder kr. av nationalförmögenheten kunna antagas vara i enskild ägo. I det följande räknas med siffran 120 miljarder kr. Omkring hälften av sistnämnda kapital utgöres av bostäder, under det att den a n d r a hälften utgöres av kapitalet inom enskild industri, handel, transportväsen och jordbruk m. m. Den totala omslutningen av lånemarknaden i Sverige — marknaden för såväl offentliga som privata lån — har uppskattats till ca 65 miljarder kr. Nationalinkomsten kan uppskattas till omkring 40 miljarder kr. Obligatoriet. Pensionsberedningen har uppställt olika räkneexempel med skilda antaganden om den framtida reallönestegringen och avgiftsnivåns höjd. Enligt ett av dessa exempel stiga lönerna med 1,5 % om året under det att priserna förbli konstanta. Pensionsfonden skulle då bli 50 å 60 miljarder kr. år 1990. Om ävenledes nationalinkomsten och nationalförmögenheten stiga med 1,5 % per år, kommer nationalinkomsten 1990 att uppgå till omkring 60 miljarder kr. och nationalförmögenheten till mer än 300 miljarder kr. Detta innebär att fonderna 1990 skulle komma att stå i samma relation till nationalinkomst och nationalförmögenhet som fonder av storleken 35 å 40 miljarder kr. skulle göra 1957. Om det i dag funnes en central pensionsfond av detta slag om 40 miljarder kr., skulle dess storlek motsvara en tredjedel av den privatägda nationalförmögenheten och den skulle kunna täcka två tredjedelar av den nuvarande lånemarknaden. Fondens ställning på en kreditmarknad av nuvarande omfattning och struktur belyses därav, att om så mycket som fyra femtedelar av nuvarande statsoch kommunlån (d. v. s. omkring 20 miljarder kr.) skulle innehas av fonden, denna därutöver skulle kunna överta icke mindre än hälften av alla inteckningslån i bostads-, industri- och affärsfastigheter (d. v. s. omkring 15 miljarder kr.) samt hälften av alla övriga privata lån (d. v. s. omkring 5 miljarder k r . ) . Samma proportioner mellan utlåningen från fonden och kreditmarknaden i övrigt kunna beräknas råda 1990 under förutsättning av att det nytillkomna kol-

235 lektiva sparandet inom den obligatoriska pensioneringens ram motsvarats av en lika stor minskning av sparandet inom enskilda pensionsinrättningar och vissa andra former av enskilt sparande. Skulle en sådan minskning icke ha inträtt, bleve den centrala obligatoriefondens dominerande inflytande mindre framträdande. Det från pensionsberedningens betänkande hämtade exemplet, på vilket ovanstående beräkningar grundats, baseras på vissa speciella antaganden rörande ränta samt inkomst- och prisutveckling. Enligt inom föreningen verkställda undersökningar kan fonden emellertid vid ett obligatoriskt pensioneringssystcm bli avsevärt större än som framgått ovan. Särskilt kan detta bli fallet, om den föreslagna frivilliga pensioneringen av företagare skulle få stor anslutning. Det är också att märka, att fonden fortsätter att växa även efter år 1990. Av det anförda framgår, att fonden måste komma att fullständigt dominera den allmänna kreditmarknaden. Räntor och kreditvillkor skulle på ett avgörande sätt bestämmas av fondens politik. Riksbankens betydelse skulle komma att reduceras. Privata kreditinrättningar skulle trängas undan. Fondens tillgångar komma sannolikt att till stor del placeras i stats- och kommunlån och i bostadslån. Kapitalmarknadsinstitutionerna, exempelvis sparbankerna, komma härigenom att utsättas för en ytterst skarp konkurrens. Hypoteksföreningarna löpa risk att i praktiken förvandlas till fondens utlåningsfilialer. I detta sammanhang måste också beaktas risken för att stat och kommun komma att utnyttja lånefinansiering i ökad utsträckning även vad gäller projekt, som icke äro räntabla i företagsekonomisk mening. Utlåningen från den centrala fonden skulle — även om medlen placerades genom förmedling av banker, sparbanker och hypoteksföreningar — göra också de enskilda företagen synnerligen starkt beroende av fonden. Företagen kunde under sådana förhållanden knappast, i förlitande på lånemarknaden utanför fonden, ge sig in på vågspelet att vidtaga dispositioner, som icke vore i enlighet med fondens intentioner. Denna utveckling finner föreningen olycklig. Frivilligalternativet. Om däremot pensioneringen ordnas efter beredningens frivilliglinje, bli förhållandena annorlunda. Förvaltningen av fondmedlen decentraliseras sannolikt till flera pensionsinrättningar. De möjligheter till central kontroll, som obligatoriefonden ger, reduceras. En betydande del av de skilda pensionsfonderna kommer automatiskt att placeras och förräntas direkt i företagen, något som saknar motsvarighet vid obligatoriet. Relationerna mellan företagen och pensionsinrättningarna regleras genom långfristiga och för alla i stort sett likformiga avtal, vilka icke ge pensionsinrättningarna någon möjlighet att ingripa i företagens investeringspolitik. Den relativt sett högre fondbildning, som frivilligalternativets premiereservsystem förutsätter, motväges ungefärligen av att stat och kommun knappast kan väntas ansluta sig till ett frivilligt pensioneringssystem. Diskussionen av fondbildningens verkningar i ett obligatoriskt och i ett frivilligt system med samma pensionsnivå kan därför baseras på ett antagande att den sammanlagda fondbildningen blir lika stor vid bägge alternativen. En jämförelse mellan obligatoriets och frivilliglinjens placeringssystem kan grundas på följande räkneexempel. De sammanlagda fonderna i de frivilliga pensionsinrättningarna antas uppgå till omkring 40 miljarder kr. Det är mycket svårt att bedöma hur stor del av dessa fonder som kan tänkas få formen av återlånade premier. Vissa företag med relativt obetydligt kapital i förhållande till arbetsstyrkan kunna väntas föredra att betala kontant. För andra företag med stort kapitalbehov i förhållande till arbetsstyrkan kunna pensionspremierna aldrig — även

236 om lånerättigheterna utnyttjas helt — väntas uppgå till någon större del av kapitalet. Om en tredjedel av det ovan nämnda kapitalet i enskilda företag, 60 miljarder kr., kommer att utgöras av direkt återlånade pensionspremier, bli 20 miljarder kr. placerade på detta sätt. Om hälften av samma kapital utgöres av pensionsmedel, bli 30 miljarder kr. placerade. Av pensionsfonder om sammanlagt 40 miljarder kr. måste i det första exemplet 20 och i det andra 10 miljarder kr. placeras genom sedvanliga kreditinstitut. Om av dessa 20 resp. 10 miljarder kr. hälften placeras i stats- och kommunlån och hälften i inteckningslån komma fonderna att ta i anspråk V»—Ve av den nuvarande inteckningslånmarknaden och 2/r,—Vs av marknaden för stats- och kommunlån. Även om dessa marknadsandelar kunna förefalla betydande, bör ihågkommas att fondmedlen vid frivilligalternativet i motsats till vid obligatoriet förvaltas av flera skilda pensionsinrättningar. 1 Värdebeständigheten. Föreningen anser säkrandet av tilläggspensionernas värdebeständighet vara en i och för sig angelägen uppgift. Det är emellertid mycket svårt att bedöma värdebeständighetens hållbarhet, enär de därmed sammanhängande problemen icke på ett tillfredsställande sätt utretts vare sig i betänkandet eller i annan ordning. Ej heller har någonstädes värdebeständighet prövats under så lång tid, att man kan våga tillgodogöra sig några erfarenheter. Det sätt, varpå värdebeständigheten utformas, blir av stor betydelse. Det obligatoriska systemets konstruktion innebär en värdebeständighet, som garanteras framförallt genom premierna. Fördelningsprincipen medför nämligen, att om lönerna stiga i samma takt som prisnivån, så öka även premieintäkterna i motsvarande mån. Den ovan berörda fonden kan däremot vid en prisstegring icke bidra till pensionernas värdebeständighet, eftersom det i ett sådant läge icke synes kunna komma i fråga att minska fondens tillväxttakt eller ta kapitalet i anspråk. Det är tänkbart, att premierna av nu angivna skäl och på grund av en ogynnsam befolkningsutveckling måste höjas proportionellt mer än pensionerna, vilket skulle medföra en relativ standardsänkning för de aktiva. Det frivilliga alternativets värdebeständighet är utformad på ett realistiskt sätt. Den grundas på flera samverkande faktorer som ingå i försäkringsavtalet. Beräkningsräntan vid premiesättningen har förutsatts vara tre procent. Redan genom att den verkliga förräntningen kan väntas bli högre skulle betydande överskott uppkomma. Erläggande av premier under längre tid än som förutsatts för full pension, placering av vissa fondmedel mot indexbundna skuldbevis, indexbundna premier och, om så erfordras, temporärt förhöjda premier bidra ytterligare till värdebeständigheten. Två av beredningens experter ha dock anfört, att det svårligen låter sig bedömas i vilken omfattning pensionerna inom frivilligsystemet kunna hållas värdebeständiga. Föreningen har genom försäkringsexpertis låtit närmare utreda detta spörsmål. Innehållet i expertutredningen återges här i huvudsak. Vid rimliga antaganden kan pensionsutfallet te sig på följande sätt. a. I tabell 1 här nedan har inflationen förutsatts fortskrida med två procent om året. Prisindex för ett tänkt basår har satts till 100 och de båda som typfall angivna personerna beräknas intjäna en pensionsrätt av 100 kr. under basåret och därefter under varje år 100 kr. i basårets penningvärde. På 35 år skulle sålunda vid oförändrat penningvärde pensionsrätter om tillhopa 3 500 kr. ha intjänats. 1 Beträffande de närmare beräkningar, som ligga till grund för detta avsnitt, hänvisas till en artikel av Karl-Olof Faxén om »Pensionsfonder och förmögenhetsbildning» i Ekonomisk Revv, hft. 3, 1957.

237 Tabell 1. Pensionsutfallet 1

vid 2 % årlig

inflation

6 Fond vid 67 år om premierna placerats Index InFullt värdebeträdes- vid 67 ständig pension års ålder uppgår till ålder

mot 1 % överränta och överantal premier

9 Grad av värdebeständighet

Pension

mot 2 % överränta vid jämfö- vid jämföoch över- i kol. i kol. relse mellan relse mellan 4-fallct 5-fallet antal kol. 3 och 6 kol. 3 och 7 premier

30 år

( 2 , 0 8 x 3 500 = ) 7 280

81 500

96 '100

7 015

8 280

96%

114 %

40 år

( 1 , 7 1 x 2 700 = ) 4 620

53 600

61 300

4 600

5 290

100 %

115 %

I kolumnerna sex och sju angivna belopp ha grundats på antagandet att fondmedlen, då pensionsrätten aktualiseras, i fortsättningen placeras med tre procent avkastning och indexklausul. b. Utgår man i stället från en synnerligen ogynnsam utveckling på lång sikt och antar en genomsnittsinflation om fyra procent årligen, blir emellertid läget något annorlunda. Pensionsutfallet i angivna läge skulle, om fondmedlen, då pensionsrätten aktualiseras, omplaceras med 3 % avkastning och mot indexklausul, under i övrigt enahanda förutsättningar bli följande. Tabell 2. Pensionsutfallet 1

3 Inträdes- Index vid Fullt värdebeständig 67 års ålder pension uppgår till ålder

vid 4 % årlig

inflation

6 Fond vid 67 år, om premierna placeras mot 2 % överränta och överantal premier inräknas

Pension

Grad av värdebeständighet

30 år

( 4 , 2 7 x 3 500 = ) 14 940

142 000

12 190

82%

40 år

( 2 , 8 8 x 2 700 = ) 7 780

79 600

6 900

89%

Det är att märka, att man har att räkna med ett samband mellan inflationstakt och ränta. Vid en någorlunda jämnt fortskridande inflation i en genomsnittlig takt av fyra procent p e r år torde räntenivån svårligen kunna hållas så låg, att affärsbankernas borgenslåneränta blir endast fem procent, utan att penningpolitiken i längden befordrar inflationen. Vid en aktiv penningpolitik kan man alltså med viss rätt förvänta, att räntenivån blir sådan, att värdebeständigheten kan upprätthållas. c. I de två tidigare fallen har inflationsutvecklingen antagits vara någorlunda jämn. Detta exempel utgår däremot från att inflationen sker språngvis. I tabell 3 h ä r nedan har tecknats en bild av hur utvecklingen skulle fortgå för en person, som vid inträdet är 40 år. Under tio år antages konstant penningvärde. Därefter försämras penningvärdet under vartdera av två år med 10,5 procent och efter ett

238 konstant penningvärde under åtta år under angivna förutsättningar med ytterligare 10,5 procent under vartdera av två år, varefter förutsattes konstant penningvärde. Fondmedlen tänkas omplacerade till 3 % och mot indexklausul, då pensionsrätten aktualiseras.

1 Inträdesålder

40 år 1

Tabell 3. Pensionsutfallet

vid ojämn

6 Fond vid 67 år, om premierna placeras mot 2 % överränta och överantal premier inräknas

Pension

Grad av värdebeständighet

52 800

4 550

113 %

21 Index vid Fullt värdebeständig 67 års pension uppgår till ålder

( 1 , 4 9 x 2 700 = ) 4 020

inflationstakt

Utvecklingen av index framgår av nedanstående uppställning. Ålder 40—49 år 50 » 51 »

Index 100 110,5 122

Ålder 52—59 år 60 » 61 » 62—67 »

Index 122 135 149 149

Värdebeständigheten vore som synes i detta fall fullt betryggande. Om i ovanstående exempel vid pensionsfallet en omplacering mot systemets beräkningsränta och indexklausul icke kan erhållas, uppnås full värdebeständighet vid en nominell placering mot en överränta som är lika med den genomsnittliga årliga prisstegringen. Enär, som av exemplen framgår, vissa överskott uppkommit under den aktiva tiden, kan full värdebeständighet erhållas även vid något lägre överränta. Den i såväl obligatoriet som frivilliglinjen förutsatta mätaren — konsumentprisindex — är otillfredsställande. En särskild index, som mera korrekt återspeglar just pensionärernas konsumtion, bör övervägas. Det synes oeftergivligt, att indexen rensas från indirekta skatter; av finanspolitiska skäl införda pålagor böra icke kompenseras för pensionärernas del. Hänsyn bör vidare tas till kostnadsposter, som äro av speciellt intresse just för äldre människor t. ex. utgifter för sjukvård. Därjämte bör större vikt fästas vid livsmedelspostens utveckling liksom vid kostnaden för smärre lägenheter. Fackföreningsavgifter, arbetsresor, möbelanskaffning och rekreation äro däremot i detta sammanhang av mindre betydelse. Konjunkturpolitiska sgnpunkter. Det synes anmärkningsvärt, att pensionsberedningen icke närmare utrett de förändringar av förutsättningarna för konjunkturpolitiken, som kunna följa genom införandet av något av de skisserade alternativen. Fonderna komma genom sin storlek att påverka förutsättningarna för penningpolitiken. Genom att de utgående pensionerna bli värdebeständiga, påverkas inkomstbildning och sparande. En central fond av den storleksordning, som pensionsberedningens obligatorieanhängare tänkt sig, skulle utan tvivel av en fondstyrelse, som vore inriktad därpå, kunna göras till ett mäktigt instrument för en långsiktig statskontroll av näringslivet. Däremot är det tveksamt, om fondstyrelsen genom kortsiktiga variationer av utlåningspolitiken skulle, i högre grad än vad som är möjligt genom riksbankens penningpolitik på den nuvarande decentraliserade kreditmarknaden,

239 kunna påverka omfattningen av företagens investeringar inom sådana relativt korta tidsintervaller, inom vilka konjunkturpolitiken har att arbeta. Utvecklingen av företagens investeringar är — som de senaste årens erfarenheter visat — icke nödvändigt parallell med utvecklingen av deras upplåning. Om företagen acceptera en minskning av sin likviditet, bli de i stånd att genomföra stora investeringar även under tider med knapp lånetillgång. Omvänt behöver en riklig lånetillgång inte leda till stora investeringar. Förekomsten av värdebeständiga pensioner förändrar samhällsekonomins reaktionssätt inför inflationsimpulser. Vid en inflation, som har sin grund i ett efterfrågeöverskott, skärps inflationstrycket ytterligare genom att pensionärernas inkomster automatiskt öka i takt med prisstegringen. Detta måste motverkas genom åtgärder, som åvägabringa en minskning av de aktivas efterfrågan. I frivilligsystemet sker detta automatiskt genom att premierna höjas, under det att man i obligatoriet synes bli tvungen att tillgripa andra åtgärder, t. ex. skattehöjningar. Även i ett depressionsfall kan värdebeständigheten vålla problem. Om exempelvis efterfrågan på våra exportvaror skulle minska starkt i en internationell kris, inträffar en allmän reduktion av inkomsterna, samtidigt som investeringarna kunna väntas avta. Därest en viss grupp, t. ex. pensionärerna, i en sådan situation är tillförsäkrad oförändrade realinkomster, måste inkomstreduktionen för övriga grupper och inskränkningarna av investeringarna bli starkare än om minskningarna av inkomsterna kunde fördelas jämnare. En utfästelse om värdebeständighet i pensionerna försvårar alltså konjunkturpolitiken såväl i ett depressionsläge som i ett inflationsläge. Pensionssystemets värdebeständighetsregler böra icke ges en sådan teknisk utformning, att sparandet minskar under en inflationsperiod. För frivilligsystemets del innebär detta att man måste tillse, att utgiftsökningen för höjningen av de utgående pensionerna vid en prisstegring helt motsvaras av en ökning i systemets inkomster i form av premier och räntor. Föreningen finner de konjunkturpolitiska problem, som äro förknippade med värdebeständigheten i pensionerna och dess verkan på inkomstbildning och sparande samt fondbildningens betydelse för förutsättningarna för penningpolitiken så betydelsefulla, att konsekvenserna av de föreslagna pensioneringssystemen i dessa avseenden måste ytterligare övervägas. Finansieringsprinciperna. Enligt obligatoriet skulle tilläggspensioneringen finansieras i huvudsak genom ett fördelningssystem innebärande, att de vid varje tillfälle aktiva bekosta pensionerna för de vid samma tid passiva medborgarna. En sådan metod att finansiera pensionerna synes icke godtagbar. Det kommer icke att råda något fast samband mellan de uppoffringar, som en medborgare för pensionsändamål gör under sin yrkesverksamma tid, och de förmåner han kan räkna med att som pensionär få ut. Systemet betyder, att den nu aktiva befolkningen för sin pensionering helt har att lita till en senare generations vilja och förmåga att avstå en skälig del av produktionsresultatet. En stor osäkerhet kommer därigenom att vidlåda systemet. Ej minst gäller detta därför, att pensionärerna icke få civilrättsligt giltiga fordringar på pension; dennas storlek kan vid varje tid ändras genom statsmakternas beslut. Kostnaderna. Obligatoriet förutsätter, att avgifterna för tilläggspensioneringen erläggas av arbetsgivarna och av dem inbetalas direkt till försäkringsinrättningen. Avgifterna skola utgöra viss del av arbetsgivarnas lönekostnader och beräknas på grundval av den s. k. uttagningskvoten. I betänkandet finnas redovisade två alternativ för uttagningskvotens successiva höjningar under åren 1960—1970 samt

240 dess storlek sistnämnda år. För tiden efter 1970 förutsättas ytterligare höjningar av uttagningskvoten. Storleken av dessa höjningar kunna svårligen beräknas, eftersom förutsättningarna för beräkningarna äro ovissa. Föreningen kan icke godta, att man genom det sålunda redovisade systemet för lång tid binder dispositionen av de medel, som kunna stå till buds för standardhöjningar. Det må här observeras, att redan den utvidgade folkpensioneringen kräver en mycket stor del av de ökade resurserna. Även om man skulle bortse från önskemål om löneökningar från de aktiva, blir det i varje fall svårare att tillgodose de i verklig mening sociala behov som kunna yppas. Ett fastställande av framtida inkomstöverföringar från de aktiva till de passiva på det sätt, som obligatoriets konstruktion förutsätter, kan med hänsyn till vad som nyss nämnts mycket väl komma att medföra en längre tids stagnation när det gäller löner och övriga socialreformer. Det frivilliga alternativet inger icke från dessa synpunkter samma betänkligheter. I motsats till i obligatoriet kunna nämligen däri pensionsavgifter och pensionsnivå anpassas för varje särskild generation. Inkomstbegreppet. Företrädarna för det obligatoriska alternativet ha föreslagit, att såsom pensionsgrundande inkomst skall räknas all inkomst av tjänst enligt skattelagstiftningen med undantag för pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd. Detta innebär, att pension kominer att utgå för extrainkomster av olika slag, även sådana som icke ha sin grand i ett anställningsförhållande. Avgiftsplikten ansluter sig däremot till det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Härigenom komina avgifterna att beräknas endast efter de förmåner, som utgå i sådana fall, då anställning föreligger. Den inkomst, vara avgifterna beräknas, kommer därigenom att bli mindre än den, som utgör grund för de utgående pensionsförmånerna. Det är sålunda tydligt, att vissa löntagargrupper via arbetsgivaravgifterna få subventionera pensionerna för andra grupper. Något bärande skäl för att så skall ske torde icke kunna anföras. Överkompensationen. Båda huvudalternativen för tilläggspensioneringen förutsätta en överkompensation åt de försäkrade, som gå i pension innan systemet trätt i full funktion. Föreningen finner överkompensation i och för sig mindre tilltalande och anser, att i varje fall större sådan än vad som förutsattes i frivilligalternativet bör undvikas. Pensionsåldern. Pensionsåldern i folkpensionen förutsattes liksom nu vara 67 år för såväl män som kvinnor. Samma pensionsålder skulle tillämpas i den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen. En tilläggspensioneringsålder om 67 år synes visserligen som regel vara tillfredsställande såvitt gäller män. Otvivelaktivt motivera emellertid i inånga fall medicinska eller andra skäl att en persons aktiva tid avslutas tidigare. En högre pensionsålder är givetvis också stundom lämplig. Det kan ifrågasättas om icke åldern för erhållande av tilläggspension för kvinnor generellt borde vara något lägre än för män och i varje fall lägre än 67 år. En fix pensionsålder medför, att många grupper få behov av att komplettera tilläggspensionen med annan pension under ett icke obetydligt antal år innan tillläggspensionen börjar utgå. Ett system, som i möjligaste mån medger anpassning efter varierande behov, är otvivelaktigt att föredra. Pensionsnivån. Föreningen finner pensionsnivån i obligatoriet orimligt hög. För vissa inkomsttagare uppstår den situationen, att de efter pensionsfallet skulle kunna disponera större inkomst för konsumtion än före pensionsålderns inträde.

241 I intet fall synes en pensionär enligt vad de i betänkandet upptagna tabellerna visa, komma att åtnjuta lägre pension än 68 % av medelinkomsten under hans 15 bästa aktiva år. I detta sammanhang vill föreningen hänvisa till följande diagram, som publicerats i föreningens tidskrift Arbetsgivaren nr 5/1957. Diagrammet baseras på uppgifter i 1954 års familjeutrednings betänkande »Samhället och barnfamiljerna». Det avser en genomsnittsfamilj; mannens genomsnittliga årsinkomst mellan 20 och 67 års ålder är 12 000 kr. och familjen består av förutom mannen hustru och två barn. Diagrammet visar, att familjefadern får en högre pension efter skatt än vad som motsvarar den aktiva tidens genomsnittliga disponibla inkomst sedan skatter och utgifter som föranletts av barnen ha betalats. Detta kan icke vara rimligt och motsvaras säkert ej av de värderingar som äro vanliga hos de enskilda medborgarna. Förutom att familjernas uppoffringar för barnens fostran bli onödigt betungande, bli deras möjligheter att spara till bostad eller andra relativt dyra men varaktiga föremål störst i ett skede, då de ha det minsta utbytet av dem eller i varje fall de minsta utsikterna att under lång tid få njuta av dem. Obligatoriets frivilliga tilläggspensionering. Enligt obligatoriet skola möjligheter skapas för företagare och fria yrkesutövare att erhålla viss värdebeständig pension. Denna pension skulle i princip finansieras jämlikt premiereservmetoden, ehuru med den avvikelsen att pensionernas värdebeständighet skulle garanteras av staten. Inga sakliga skäl tala för att skattebetalarna vid penningvärdeförsämring skola subventionera företagarnas och de fria yrkesutövarnas pensioner. Vad här anförts gäller än mer om den frivilliga försäkring, som föreslagits i ett särskilt yttrande av ledamoten herr Carlsson. I hans förslag förordas ej blott att staten skall ikläda sig kostnaderna för att upprätthålla värdebeständighet hos pensionerna utan även att frågan om statsbidrag också beträffande premierna bör övervägas. Vissa särskilda synpunkter pä förslaget till frivillig tjänstepensionering. Ehuru föreningen förordar frivilliglinjen då det gäller påbyggnad av folkpensionen, är det givetvis icke möjligt att nu säga i vad mån det av beredningen framlagda förslaget till frivillig tjänstepensionering i sina detaljer är till alla delar ändamålsenligt. Förslaget förutsätter, att arbetsmarknadsparterna skola träffa överenskommelse om systemets konstruktion och i samband därmed komma självfallet även pensionsvillkoren att behandlas. Det kan vid förhandlingarna härom visa sig, att avvikelser från den skiss, som föreligger i betänkandet, måste ske. Parterna kunna t. ex. komma överens om klassbelopp, som avvika från de i betänkandet angivna. Det är också långt ifrån säkert, att intjänandetiden är den ur parternas synvinkel lämpligaste. Vidare förefaller beräkningsräntan, tre procent, att vara alltför försiktigt vald. Troligen kommer nämligen vid så låg ränta och vid någorlunda fast penningvärde överskott att uppkomma. Ytterligare må anföras, att det tillägg om 0,25 %, som uttas å återlånade premiemedel och tillföres delcrederefonden, synes onödigt stort. Vad som nu framhållits ger vid handen, att försäkringsinrättningarna ej genom oktrojerna böra bindas alltför hårt i fråga om premiesättningen m. m. Möjligheter till ändringar i olika hänseenden måste finnas även sedan systemet trätt i funktion. För att ett system enligt frivilliglinjen snabbt skall kunna bringas i tillämpning synes det påkallat, att statsmakterna helst redan vid 1958 års riksdag vidta sådana ändringar i lagstiftningen, att formella hinder däremot undanröjas. Främst komina härvid nuvarande regler för placering av försäkringsbolags tillgångar samt reg16—704917

242 W El

c+

"i

•

h

4)

o a. JO

a

§5

h

M 0 > C

I i 1

rt v

zM

£ a. o o

f\

c 22 0.J3 ;+ E Xi

f^S

I'

Of

,

i i~**

c 60

<>

IV* 1 ^.*

1 \

°C3

"CS

M

"K

C

~

B

js

1 c •. 1 *

c o

&

m B M M

1%

isj«_§

o.

V

1 J —

,l —

^/ ^. ^ ***— - - ^ X

i/O*

«S

•

' \\ \\V

1 • \ \ x.^^

J 3>

>-

•

e|

O

•ä

Ö "2

W Z

i

=a c

5 2 o 2

O

Z £

B

+ o! 2 W

1 •ft

-SS

2(-

-2

-jj

Q 0 0

a a

W sB H

^.* ?^V*

* I

K „

*

! -

S c

.1

i

c

1«

1 _ £ a I A 0 ^? 1 "5 •* —

1 § £ E 1 A a j

1 ^r^* Jr *

*

E

ä z

:

l1Q . ^ \•* x• 1 - « ^ Jr*

|

•

»

J

c

a :0 •C **-•3 t.

c a

G. *

^

£» 2 -g

L

*

a*

+

>.

c

—

C

t>

o

a •£

SI

|B- 5# «s • c (Q v

b 31

243 lerna för premieberäkning i blickpunkten. Även vissa ändringar i aktiebolagslagen och bokföringslagen synas angelägna varjämte skatteförfattningarna, särskilt rörande företagsbeskattningen, måste överses. Föreningen har på grund av den korta remisstiden nödgats förbigå viktiga frågor, som beröra frivilliglinjen, såsom utformningen av den föreslagna individuella försäkringen samt hur reinvestering av premierna skall ske. Föreningen har utgått ifrån att andra remissinstanser inom näringslivet skola ägna dessa frågor uppmärksamhet.

Sammanfattning Allmänna synpunkter. Föreningen anser det angeläget, att pensionsfrågan får en ändamålsenlig lösning. Det är väsentligt att få till stånd en tillräcklig, grundläggande folkpension och att underlätta för de grupper, som ännu ej ha tilläggspension, att erhålla sådan. Ovissheten om den ekonomiska utvecklingen gör dock, att försiktighet rörande vittgående beslut i pensionsfrågan är nödvändig. Det grundläggande pensionsskyddet. Föreningen godtar i princip en höjning av ålderspensionerna, så att de 1968 få den storlek, som beredningen föreslagit. Höjningarna böra ske i jämn takt. En ökad avgiftsfinansiering bör eftersträvas. De kommunala bostadstilläggen böra avvecklas minst i den takt som förordats av beredningen. Tilläggspensioneringen. Föreningen avstyrker obligatorisk tilläggspensionering och förordar, att pensionsfrågan löses vid förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter i huvudsak efter de riktlinjer, som angetts i frivilligförslaget. Skälen till föreningens ståndpunkt äro framförallt följande: a) Tjänstepensioneringen är icke någon social fråga, som det ankommer på staten att lösa. Den är ett led i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare på samma sätt som exempelvis lönerna. Därför bör man avtala om de kompletterande pensionsförmånerna vid förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. b) Ett obligatorium berövar medborgarna den valfrihet de böra ha när det gäller att disponera arbetsersättningen och utforma ålderdomsförsörjningen. c) Den fond, som förutsattes i det obligatoriska förslaget, kommer fullständigt att dominera kapitalmarknaden. Fondstyrelsen kan få ett avgörande inflytande på de enskilda företagens dispositioner. Genom decentraliseringen i det frivilliga systemet undvikas dessa olägenheter. d) Värdebeständigheten enligt det obligatoriska alternativet är osäker. Denna grundas nämligen liksom övriga förmåner i obligatoriet icke på avtal utan på en lagstiftning, som när som helst kan ändras. Frivilligsystemet skänker fullständig rättssäkerhet och dess värdebeständighet är mera realistisk genom att förutsättningarna för densamma preciseras i försäkringsavtalet. e) Enligt frivilliglinjen kunna kostnaderna för pensioneringen vid förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter avpassas efter de resurser som vid varje tid finnas tillgängliga. Obligatoriet däremot låser för lång tid framåt samhället och näringslivet såvitt gäller möjligheten att disponera över de tillgängliga resurserna. Detta kan komma att medföra en längre tids stagnation, när det gäller löner och sociala förmåner. f) Obligatoriet låser pensionsåldern. Frivilligsystemet däremot tillåter en smidig anpassning till skilda gruppers önskemål om pensionsålder. g) Pensionsnivån i obligatoriet är högre än medborgarna med hänsyn till kost-

244 naderna torde önska; många få som pensionärer högre standard än de i genomsnitt haft under sin aktiva tid. h) Föreningen kan icke finna några skäl till att skattebetalarna vid penningvärdeförsämring skola subventionera företagarnas och de fria yrkesutövarnas tilläggspensioner. Detta skulle emellertid bli fallet enligt obligatoriets frivilliga tilläggspensionering liksom i än högre grad enligt det förslag som framförts i särskilt yttrande av ledamoten Carlsson. Det av beredningen framlagda frivilligalternativet har föreningen betraktat som en skiss avsedd att utgöra grund för förhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna. Åtskilliga modifikationer beträffande detaljerna torde få göras vid dessa förhandlingar. Det är påkallat, att statsmakterna helst redan vid 1958 års riksdag bortta de hinder i lagstiftningen, som finnas för ett frivilligsystem.

Handelns Arbetsgivareorganisation

Beredningen har haft till uppgift att granska pensionsutredningens slutbetänkande med förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32) och remissyttrandena däröver samt att utarbeta förslag, eventuellt alternativa sådana, till förbättrad pensionering. I direktiven till beredningen angavs även att i den mån en annan lösning skulle ifrågasättas än den i pensionsutredningens betänkande föreslagna, borde beredningens överväganden framläggas i sådan form, att de kunde underkastas remissbehandling. Det nu framlagda betänkandet inrymmer i själva verket också flera helt nya förslag till lösning av pensionsfrågan, även om det må vara så, att tidigare betänkanden i en del hänseenden avsatt spår i förslagen. I betraktande av att det nu presenterade utredningsresultatet alltså innefattar något helt annat än blott en överarbetning av de föregående förslagen måste den tidsrymd, som utmätts för remissbehandlingen, anses anmärkningsvärt snävt tilltagen. Det gäller dock här att taga ställning till en social reformfråga, vilken är av större omfång än någon tidigare och vid vars förverkligande i avsedd omfattning det måste bli av utomordentlig betydelse för den framtida svenska samhällsutvecklingen vilka vägar som väljes. Organisationen måste vidare med beklagande konstatera, att organisationen, på grund av att den knappa remisstiden infallit under den tidsperiod då dess resurser genom förhandlingsarbete är som mest ansträngda, icke haft tillfälle att i önskvärd omfattning framlägga remissfrågan för sina delägare. Med hänsyn till de begränsade möjligheter till granskning av det framlagda betänkandet som sålunda genom tidsnöden stått till buds, har organisationen nödsakats att i sitt yttrande i huvudsak inskränka sig till att behandla endast mera principiella punkter i betänkandet. Folkpensioneringen. I det remissvar, som organisationen avgav över pensionsutredningens slutbetänkande — liksom i yttranden av ett stort antal andra remissinstanser — förordades bl. a. en avgiftsbekostad upprustning av den nuvarande folkpensionen. I nu angivna hänseende har de framförda önskemålen vunnit visst beaktande. Beredningen föreslår en mycket kraftig förstärkning av folkpensioneringsinstitutet. Den föreslagna höjningen av ålderspensionerna skall genomföras stegvis till målet nåtts år 1968. »Upptrappningen» sker emellertid icke med lika stora

245 steg varje gång, utan tyngdpunkten förlägges till år 1960, då även kostnadskrävande ändringar i folkpensionsförmånernas utformning i övrigt avses bli genomförda. Detta medför tillsammantaget med det växande antalet åldringar, att de beräknade årliga folkpensionskostnaderna, som under förutsättning av oförändrad penningvärdes- och inkomstnivå stiger med 1 740 miljoner kr. från totalt 2 040 miljoner kr. budgetåret 1957/58 till 3 780 miljoner kr. budgetåret 1968/69, enbart under budgetåren 1959/1961 kommer att öka med 620 miljoner kr. Det måste, med hänsyn till de samhällsekonomiska förutsättningarna, starkt ifrågasättas, om inte beredningen här föreslagit en alltför ojämn avvägning av »stegen» i en i och för sig önskvärd utbyggnad av folkpensioneringen. Enligt prognoserna i 1955 års långtidsutrednings betänkande »Balanserad expansion» (SOU 1956:53) är utrymmet inom den svenska ekonomin för en ökning av nyoch återinvesteringar synnerligen begränsat för tiden fram till 1960. De utgiftsökningar som ett genomförande av folkpensionens höjning i enlighet med den föreslagna planen på en gång skulle medföra redan på ett tidigt stadium måste i det läget med nödvändighet skapa allvarliga statsfinansiella svårigheter. En utjämning av de olika »trappstegens» höjd synes därför ofrånkomlig. Med den kraftiga utvidgning av folkpensioneringen, som föreslås, är det rimligt att man på finansieringssidan även genomför en höjning av folkpensionsavgiften. Beredningen förordar med viss maximering en höjning av denna till 4 % av den avgiftspliktiges taxerade inkomst år 1959 och till 5 % år 1961. Skulle det med hänsyn till det statsfinansiella läget finnas motiverat bör enligt beredningen en höjning ske till 6 % under de därpå följande åren. I anslutning härtill bör fastslås att ju större folkpensionsförmånerna blir desto större del av förmånerna synes i princip böra finansieras medelst avgifter och desto mindre del skattevägen. Allteftersom förmånerna ökar minskas nämligen det »sociala skyddsmomentet» i desamma, d. v. s. den del som bör täckas genom skatt. Det bör därför inte råda någon tvekan om att höja folkpensionsavgiften till 6 % redan på ett tidigt stadium. En sådan höjning skulle medföra att folkpensionsavgifterna, som nu täcker omkring en tredjedel av de totala folkpensionskostnaderna, under en kortare tid på 1960-talet vid fast penningvärdes- och inkomstnivå skulle förslå till bestridande av något mindre än hälften av dessa kostnader. På grund av det starkt växande antalet åldringar kommer denna andel sedan att minskas och före år 1980 har man åter nått ett läge där avgifterna blott motsvarar Va av kostnaderna. En ytterligare höjning av folkpensionsavgiften till 7 % kunde eventuellt övervägas. Trots det höjda avgiftsuttaget kommer alltså en väsentlig del av kostnadsökningarna att finansieras över den allmänna budgeten. Som framgår av Konjunkturinstitutets såsom bilaga 3 till betänkandet fogade promemoria med samhällsekonomiska synpunkter kommer detta troligen att få en skärpt beskattning till följd, då det ej är antagligt att utgiftsökningarna kommer att i tillräcklig grad motsvaras av ökade statsinkomster eller minskningar i budgetöverskotten respektive i utgifterna för offentlig verksamhet. Man torde för framtiden ha att räkna med möjligheten att indirekta beskattningsformer blir mera vanligt förekommande än nu är fallet. En omläggning av beskattningen från direkta till indirekta skatter kommer, även om åtgärden icke innebär någon ökning av det totala skattetrycket, att fullt ut medföra en höjning av konsumentprisindex. Det torde därför kunna ifrågasättas huruvida pensionens värdebeständighet skall upprätthållas genom en sådan direkt anknytning till en konsumentprisindex av nuvarande typ som fallet är för närvarande. Inkomstprövningen inom folkpensioneringen har utgjort ett avsevärt hinder för lösningen av pensionsfrågan för stora grupper av anställda. Självfallet minskas

246 intresset för utgivande av pension när större delen av denna omedelbart tages tillbaka av samhället genom reduktion av bostadstillägget. Detta betonade organisationen även i sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande och förordade därför samtidigt med en förstärkning av folkpensionerna en i takt därmed företagen avveckling av inkomstprövningen. Den av beredningen föreslagna reduceringen av inkomstprövningen hälsar organisationen följaktligen med tillfredsställelse. Med tanke bl. a. på den bromsande verkan inkomstprövningen utövar på utvecklingen av en frivillig tjänstepensionering — vilken typ av tilläggspensionering organisationen som framgår av det följande anser sig böra förorda — kan emellertid ifrågasättas om man icke borde gå ännu längre än beredningen föreslår vid avvecklingen av de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen. Detta skulle eventuellt kunna ske utan att det behövde påverka nuvarande folkpensionärers rätt till dylika tillägg i vidare mån än som redan föreslagits. Beträffande familjepensioneringen föreslås en kraftig utbyggnad, till vilken ett närmare ställningstagande försvåras av bristen på utredning om föreliggande behov. Med hänsyn till den ökning av förvärvsarbetsfrekvens och yrkesutbildning bland kvinnor, som på senare tid ägt rum och som kan väntas fortsätta, samt till efterfrågan på kvinnlig arbetskraft på arbetsmarknaden, torde det emellertid kunna diskuteras huruvida inte skalan för erhållande av reducerad änkepension borde utan eftersättande av berättigade skyddsintressen kunna göras något kortare. Då beredningen tagit upp familjepensioneringen till behandling borde det ha varit naturligt, att även invalidpensioneringens utformning hade blivit föremål för en närmare granskning. Organisationen har icke någon erinran mot den föreslagna principen om rätt att erhålla på visst sätt förhöjt pensionsbelopp vid fördröjt uttagande av ålderspensionen. Tilläggspensioneringen. I sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande förordade organisationen såsom tidigare anförts en upprustning av folkpensioneringen. Därigenom skulle ett rimligt grundskydd för ålderdomsförsörjningen kunna tryggas genom samhällets försorg. Härutöver förordades att sådana åtgärder skulle beaktas, som kunde främja en ytterligare utveckling av den frivilliga pensioneringen. Den höjning av folkpensionerna, som beredningen föreslagit, synes väl ägnad att garantera alla medborgare det önskvärda grundläggande skyddet. Organisationen finner det då naturligt att det överlämnas till berörda parter att själva bestämma utformningen av de kompletterande pensionsanordningar, varav behov härutöver föreligger. Därigenom möjliggöres en helt annan anpassning till förefintliga önskemål i fråga om pensionsålder, pensionsbelopp och redan förefintliga pensionsanordningar än vad fallet kan bli vid en författningsmässigt genomförd tilläggspensionering. Utvecklingen har också visat att intresset för en frivillig pensionering vunnit allt större spridning under senare år, trots de starkt hämmande moment som inkomstprövningen inom folkpensioneringen och det sedan länge bedrivna utredningsarbetet beträffande pensionsfrågorna kommit att utgöra. Det föreligger icke blott på arbetstagarsidan utan även bland arbetsgivarna allmänt en önskan att söka lösa problemen beträffande arbetstagarnas pensionsfråga och man kan därför påräkna en snabb utbredning av den frivilliga tilläggspensioneringen. Det av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén i betänkandets avdelning IV framlagda förslaget till utformning av en frivillig påbyggnad av folkpensioneringen (fri-

247 villigalternativet) anvisar här en möjlig väg att huvudsakligen genom kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner skapa oantastbara och värdebeständiga pensionsförmåner. Pensionsutredningen hävdade beträffande de önskemål en tjänstepensionering borde tillgodose bl. a. att pensionsförmånerna borde vara skäliga med hänsyn till arbetstagarnas ställning och levnadsvillkor i övrigt. Organisationen efterlyste i detta samband en undersökning i någon form angående de behov m. m. hos pensionärerna, som kunde konstituera en dylik »skälighet». Den pensionsnivå, som förordas av h e r r a r Eckerberg, Almgren, Kellgren och Nordenskiöld i förslaget till författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen i avdelning III av betänkandet (obligatoriet) väcker ånyo frågan om vad som i detta sammanhang kan anses vara »skäligt». Pensionsnivån anges till lägst 65 % av den till 30 000 kr. maximerade medellönen under de 15 bästa inkomståren. Härvid har folkpensionen (bottenpensionen) och tilläggspensionen sammanräknats. Motiveringen för denna pensionsprocent inskränker sig till att en lägre kompensationsgrad icke bör väljas med hänsyn till föreslagna beräkningsgrunder och de regler, som nu tillämpas inom mera tillfredsställande pensionssystem. I själva verket blir pensionsnivån dock alltid högre än 65 %. Detta sammanhänger med att av bottenpensionen blott räknas med 2 700 kr. Härtill kommer emellertid i verkligheten alltid ett tillägg av antingen 900 kr. till pensionär utan förmånsberättigad make eller 2 700 kr. till makar som båda är förmånsberättigade. Besultatet härav blir att det lägsta pensionsprocenttal som överhuvudtaget utgår är 68. Följande tablå visar förmånsgraden för ensamstående respektive två pensionsberättigade makar vid några olika inkomstnivåer. Det förutsattes härvid beträffande makarna att hustrun blott är berättigad till bottenpension.

Lönegrupp

1 2 3 4

Mannens medellön

Summa pension Ensamstående

Makar

kr

kr

°/ /o

kr

°/ /o

6 000 10 000 20 000 30 000

5 100 7 400 13 900 20 400

85 74 70 68

6 900 9 200 15 700 22 200

115 92 79 74

Pensionsnivåerna är emellertid i realiteten ännu högre än ovanstående procenttal ger vid handen. Inkomsten under den aktiva tiden reduceras nämligen med avgiften för bottenpensioneringen (6 %, max. 900 kr.) vilket ger följande ungefärliga kompensationsgrader för ensamstående respektive makar, nämligen i lönegrupp 1 90 % respektive 120 %, i lönegrupp 2 79 % respektive 98 %, i lönegrupp 3 73 % respektive 82 % samt i lönegrupp 4 70 % respektive 76 %. Vid en jämförelse av dessa siffror med vad som gäller inom bestående pensionssystem bör påpekas, att enligt föreliggande förslag all inkomst av tjänst i skattelagstiftningens mening med undantag dock för pension, livränta, undantagsförmån och periodiskt understöd skall vara pensionsgrundande. Detta innebär att biinkomster såsom övertids- och vikariatsersättningar, arvoden för stadigvarande eller tillfälliga uppdrag och ersättningar för tillfälligt bedriven vetenskaplig, litterär, konstnärlig och därmed jämförlig verksamhet grundar pensionsrätt. Vid bedömning av pensionsnivån bör också tagas med i beräkningen att många ålderspensionärer även vid hög ålder åtnjuter arbetsinkomster från anställningar av bisysslekaraktär. Tillfällena till sådana arbetsinsatser torde komma att öka

248 i framtiden med hänsyn till stigande arbetskraftsbehov i samband med arbetstidens förkortning och de aktivas växande försörjningsbörda. Ett stort antal gifta kvinnor, som under en tidigare period haft yrkesarbete men senare lämnat arbetsmarknaden, kommer att få ålderspension jämsides med mannens pension. Enligt förslaget kommer vidare en änka att behålla henne tillkommande änkepension även sedan hon blivit berättigad till ålderspension. Nu angivna omständigheter kommer att resultera i en inkomstnivå, som i många fall reellt ligger högre under den passiva tiden än under den aktiva. En lagstiftning som leder till avsevärt högre levnadsstandard under pensionärstiden än under den aktiva tiden med dess kostnader för hembildning och b a r n u p p fostran kan icke accepteras. Obligatoriet medför en tvångsmässig omfördelning av inkomsten från de aktiva till de passiva efter en fix norm, vilken till äventyrs kan vara lämplig på ett område, men som inte alls passar på andra håll. Frivilligalternativet möjliggör däremot att avvägningen mellan en lämplig pensionsnivå och omedelbara konsumtionsönskemål kan anpassas efter de speciella förhållandena för olika försäkringshavargrupper. Pensionsåldern har i obligatoriet fastslagits till 67 år, med samma möjlighet som i bottenpensioneringen till uppskov med pensionens uttagande. En pensionsålder av lägst 67 år är dock i inånga fall direkt olämplig. Organisationen har redan i sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande klargjort, att pensionsåldern för kvinnor, enligt erfarenheterna inom handelns område, i inånga fall bör sättas lägre. För kvinnor med exempelvis butiksarbete är tjänsten fysiskt mycket fordrande och ställer därtill även andra krav, som ofta gör arbetsgivaren obenägen att låta vederbörande kvarstå i tjänst ända till 67 års ålder. Även för andra betydande löntagargrupper med t. ex. tekniskt krävande tjänst inom samfärdseln etc. ifrågakommer en tidigare avgång från förvärvsarbetet. Obligatoriets för alla fixerade pensionsålder skapar sålunda en lucka i försörjningsmöjligheterna för de grupper, som av skilda orsaker lämnar förvärvslivet före 67 års ålder. Detta medför betydande problem för de berörda arbetstagarna. Frivilligalternativet medger däremot att pensionsåldern varieras efter vad som befinnes lämpligt inom olika arbetsområden. Såväl obligatoriet som frivilligalternativet föreslås finansieras genom arbetsgivareavgifter. För frivilligalternativets del ställer sig en sådan anordning naturlig med hänsyn till systemets struktur. När det gäller obligatoriet föreligger emellertid icke motsvarande anledning att lägga avgifterna på arbetsgivarna. Skulle en obligatorisk tilläggspensionering genomföras trots de avgörande skäl som talar mot en dylik, så bör avgifterna för densamma uttagas av de försäkrade samtidigt med preliminärskatteuppbörden. Härigenom ernås väsentliga administrativa förenklingar och skapas större klarhet vid bestämmandet av rätten till tilläggspension. Ur belastningssynpunkt spelar det icke någon större roll på vilket sätt kostnaderna fördelas mellan den anställde och arbetsgivaren. Den slutliga kostnadsfördelningen bestämmes nämligen ej av lagstiftningen utan vid löneförhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden och av företagens möjligheter att genom prisjusteringar, rationaliseringar m. m. kompensera sig för ökade kostnader. Organisationen har närmare behandlat hithörande spörsmål i sitt yttrande över pensionsutredningens slutbetänkande och tillåter sig att hänvisa till ifrågavarande framställning. Värdebeständighet föreslås för intjänad pensionsrätt och utfallande pensioner såväl i obligatoriet som i frivilligalternativet. Beträffande de olika systemens anknytning i förevarande hänseende till den allmänna konsumentprisindexen gäller i fråga om tilläggspensionen e fortiori vad som tidigare anförts om att

249 en ändring av den indirekta beskattningen icke motiverar motsvarande förändring av den index, på vilken pensionens värdebeständighet grundas. Det bör vidare observeras, att konsumentprisindex knappast på ett riktigt sätt avspeglar förändringarna i prisnivån inom pensionärernas speciella konsumtionsområde. Inom obligatoriet löses värdesäkringsfrågan enligt förslagsställarnas mening utan svårigheter genom tillämpning av fördelningssystemet. Emellertid modifieras detta system genom att obligatoriet även arbetar med en omfattande fondering. Fondräntorna avses i betydande mån kunna bidraga till pensionskostnadernas bestridande. Det bör i detta sammanhang dock observeras, att eftersom fondavkastningen är nominell, så kommer vid en penningvärdesförsämring dess andel vid täckandet av pensionskostnaderna att minska. Detta medför i sin tur att pensionsavgifterna trots att de enligt fördelningssystemets metodik vid värdebeständiga löner automatiskt ökar i takt med penningvärdets fall likväl icke jämte fondavkastningen förslår till bestridande av de ökade pensionskostnaderna. Uttagningsprocenten måste följaktligen höjas och sparandemöjligheterna blir då mindre, vilket medför risk för ytterligare påspädning på inflationen. I ett läge av dylikt slag kan det mycket väl tänkas inträffa, att den aktiva generationen icke finner sig ha råd att uppfylla de förpliktelser, som den ålagts av en tidigare generation. Detta ligger så mycket närmre till hands, som antalet pensionärer i framtiden kommer att öka mycket starkt i förhållande till antalet aktiva; år 1980 beräknas det sålunda på varje person över 67 år komma blott 4—5 personer i aktiv ålder mot för närvarande 7. Med tanke på att det i obligatoriet är statsmakterna, som helt har bestämmanderätten över pensionssystemet och samtidigt skall utbetala pensionerna i konkurrens med övriga statsutgifter, synes överhuvud rättssäkerheten i detta system kunna ifrågasättas. Det går nämligen inte att bortse från möjligheten av att det i framtiden kan finnas ändamål, som då bedöms mer angelägna att tillgodose än kravet på en oförändrad pensionslagstiftning. Värdesäkringsproblemet kan följaktligen i praktiken inte anses vara löst i obligatoriet. Frivilligalternativet bygger på premiereservsystemet. Detta system ger, såsom förslagsställarna till obligatoriet även anför, under förutsättning av betryggande fondplacering och försäkringsantaganden, ett stort mått av säkerhet för att utfästa prestationer verkligen skall utgå och är därmed fördelaktigt ur rättssäkerhetssynpunkt. Nackdelen med premiereservsj^stemet skulle vara svårigheten att enligt detsamma bibehålla pensionsförmånerna värdebeständiga. Frivilligalternativets upphovsmän har emellertid föreslagit ett system för säkerställande av pensionsutfästelsernas värdebeständighet i vilket flera olika faktorer bringas till samverkan. Genom detta system, som även har den fördelen att det till stor del bygger på sparande, synes enligt företagna beräkningar en betryggande värdebeständighet kunna uppnås. Inom obligatoriet skall byggas upp en fond, som blir statens egendom och som skall stå under förvaltning av en styrelse med representanter för staten, löntagarna och näringslivet. Fonden beräknas växa mycket snabbt och torde realistiskt räknat år 1990 ha nått minst 60 miljarder kr. och kan väntas växa även i fortsättningen. Denna enorma medelskoncentration skulle innebära att statsmakterna skulle komma att helt behärska kapitalmarknaden. Konsekvenserna härav låter sig icke överskådas. Talesmännen för obligatoriet anger att fondkapitalet skall ställas till förfogande för näringslivet, staten, kommunerna och andra dylika rättssubjekt. Fördelningen blir »en avvägningsfråga». Allvarliga farhågor måste vid en dylik centralisering hysas för att medelsfördelningens skulle kunna påverkas av motiv, som saknar relevans vid ett rationellt ekonomiskt bedömande

250 av placeringsfrågorna. Följden härav blir rubbningar i den samhällsekonomiska jämvikten och äventyrande av den fortskridande ökning av produktionsutvecklingen, på vilken varje förbättring av pensioneringen måste bygga. Det föreligger för närvarande ett ansenligt uppdämt investeringsbehov. Inom handeln kräves exempelvis omfattande kapitalresurser för att möjliggöra den modernisering och effektivisering av butiker, transporter e t c , som utvecklingen — betingad såväl av tekniken som arbetskraftsbristen — tvingar fram. Det betydande pensioneringssparande som nu äger rum inom näringslivet bl. a. genom de på premiereservsystemet byggda pensionsstiftelserna skulle i största utsträckning upphöra vid ett genomförande av obligatoriet och företagens möjligheter till självfinansiering skulle minskas. Samtidigt skulle möjligheterna att tillgodose kapitalbehovet genom utvidgad upplåning också försämras. I vart fall under de närmaste åren skulle obligatoriet nämligen medföra en minskning av det totala sparandet. Det framstår klart vilka ytterst allvarliga risker detta i och för sig skulle medföra i nuvarande labila läge. Härtill kommer att näringslivet — kanske särskilt de smärre företagen — ingalunda torde kunna räkna med att från fonden få helt tillgodosedda de lånebehov obligatoriet skulle förorsaka. Fondens storlek i ett fördelningssystem är helt oberoende av föreliggande pensionsförpliktelser. Härav följer att fasta normer saknas för avgifternas bestämmande. Politiska överväganden som saknar samband med pensionsfrågorna kan bli avgörande vid fastställande av avgifternas storlek. Obligatoriets förslagsställare konstaterar i betänkandet »att det vid ett fördelningssystem inte är möjligt att taga mera definitiv ställning till storleken av den fond, som bör finnas vid olika tidpunkter, och avgiftsuttagets storlek längre fram i tiden». Frivilligalternativet, som i princip bygger på gängse teknik för ålderdomssparande, åstadkommer vid lika anslutning och pensioneringsgrad en större fondbildning (sparande) än obligatoriet. Genom den utformning frivilligalternativet erhållit, åvägabringas i stor omfattning en direkt reinvestering av de sparade penningmedlen i de företag, från vilka de pensionsförsäkrade hämtar sin utkomst under den aktiva tiden. Centraliseringstendenser på kapitalmarknaden undvikes och systemet möjliggör en omfattande och starkt differentierad kreditgivning utan att fordra någon tyngande administration. Enligt frivilligalternativet har av säkerhets- och förräntningsskäl föreslagits en viss minsta storlek för de företag, som skall äga rätt att i rörelsen reinvestera premiemedel. Sådant företag skall ha minst fem försäkrade arbetstagare och de sammanlagda årspremierna skall överstiga 2 000 kr. Denna begränsningsregel skulle beröva ett mycket stort antal smärre företag, bl. a. inom handeln, möjligheten att behålla premiemedel i rörelsen. Lämpligheten av denna gränsdragning måste närmare prövas, varvid även bör undersökas vilka möjligheter som kan förefinnas att till berörda företag efter kreditvärdighetsgranskning låna ut icke automatiskt reinvesterade premiemedel. I detta sammanhang skall emellertid erinras om de möjligheter enligt förslaget, som erbjuds grupper av småföretag att gemensamt återlåna premiemedel. Även detta uppslag bör bli föremål för mera ingående prövning. Frivilligalternativet möjliggör även för andra än löntagare att bli delaktiga i den föreslagna pensionsförsäkringen. Arbetsgivare, som ansluter sina arbetstagare till försäkringssystemet, kan för egen del ingå i det försäkrade kollektivet, vilket bör vara av särskild betydelse för de mindre företagarna. Grupper av näringsutövare — köpmän, tandläkare etc. — kan genom sina organisationer ansluta sig till försäkringen och därigenom ges tillfälle att gemensamt återlåna mot premierna svarande belopp. Möjlighet skall också föreligga för dem, som ej har tillfälle att uppträda kollektivt, att teckna individuella försäkringar med

251 bibehållande i viss utsträckning av den kollektiva försäkringens fördelar exempelvis när det gäller pensionernas värdebeständighet. Även inom obligatoriet förutsattes en möjlighet till frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande än löntagare, d. v. s. för egna företagare. Tillläggspension skulle enligt denna försäkringsform kunna uppgå till högst 3 150 kr. (nuvarande penningvärde). Värdebeständiga pensioner skulle garanteras genom bidrag av statsmedel. Statsbidrag borde även övervägas till lindring i vissa fall av försäkringsavgifterna. Detta innebär att alla medborgare skattevägen skulle bidraga till pensioneringen av de företagare som önskade begagna sig av denna försäkringsform. I övrigt kan mot detta förslag riktas samma kritik som gäller beträffande obligatoriet i fråga om reinvesteringsmöjligheterna, premiemedlens fondering etc. I detta sammanhang bör även nämnas det av herr Carlsson i särskilt yttrande framlagda utkastet till en för alla medborgare öppen, genom statens försorg anordnad, frivillig kompletteringsförsäkring till folkpensioneringen. Även denna försäkring, som skulle ge en högsta tilläggspension av 3 000 kr., skulle ge värdebeständiga pensioner genom statsgarantier samt eventuellt erhålla statsbidrag till lindring av premiekostnaderna. Detta förslag innebär i princip endast en genom utvidgning av försäkringstagarkretsen åstadkommen utbyggnad av den frivilliga försäkringen inom obligatoriet till att bli en allmän kompletteringsförsäkring till folkpensioneringen och som sådan synes den även utgöra en svårmotiverad ändring av konkurrensförhållandena för det enskilda försäkringsväsendet. Samordningsfrågorna i obligatoriet behandlas i bilaga 2 till betänkandet. Där anges dock icke efter vilka riktlinjer en samordning med existerande tjänstepensioneringar på den privata marknaden skulle kunna ske. Bestående SPP-försäkringar torde exempelvis få antagas i stor utsträckning bli nedsatta till fribrev, varvid frågan hur därvid skulle förfaras med tidigare utgående avgifter torde förorsaka besvärliga komplikationer. Frivilligalternativet erbjuder väsentligt mindre svårigheter än obligatoriet när det gäller samordningen med bestående pensionssystem. Handelns Arbetsgivareorganisation anser, att den föreslagna utbyggnaden av folkpensioneringen bör komma till stånd med de modifieringar som framgår avvad ovan anförts. Organisationen avstyrker bestämt att förslaget angående en författningsreglerad påbyggnad av folkpensioneringen lägges till grund för lagstiftning och hänvisar i detta avseende till de i det föregående framförda erinringarna mot detsamma. Organisationen anser det principiellt riktigt, att frågan om en eventuell tillläggspension utöver folkpensionen löses på frivillighetens väg av berörda parter. Det framlagda alternativet till påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring synes i princip kunna ligga till grund för överläggningar mellan arbetsmarknadsparterna angående tillskapandet av ett pensioneringssystem, ägnat att åstadkomma en lösning av pensionsfrågan. Organisationen ställer sig positiv till upptagandet av dylika överläggningar. Utredningar bör verkställas angående de ändringar i lagstiftning etc. som skulle erfordras för tillämpandet av ett frivilligt försäkringssystem av föreslagen natur. Härutöver bör sådana åtgärder beaktas, som är ägnade att främja en ytterligare utveckling av det frivilliga pensionssparandet i olika former.

252 Sveriges hantverks- och småindustriorganisation Frågan om en allmän pensionsförsäkring har under drygt tio år varit föremål för olika statliga utredningar. Den senaste av dessa, allmänna pensionsberedningen, som nu framlagt sitt betänkande, skulle enligt direktiven på basis av tidigare utredningar utarbeta de förslag i frågan som erfordras för statsmakternas ståndpunktstagande. Vid en granskning av de nu avgivna förslagen må först konstateras, att dessa helt skiljer sig från de av tidigare utredningar framlagda och sålunda ingalunda utgör någon bearbetning av dessa utan helt nya alternativ. Med ledning härav vore det enligt organisationens mening naturligt, att remisstiden för granskning av de nya förslagen ej blott satts tillräckligt lång för att tillåta en ordentlig genomgång centralt hos remissinstanserna utan även medgivit tid för underremisser till anslutna bransch- och lokala organisationer. Så har ej skett. Förfarandet är så mycket mera anmärkningsvärt som pensionsutredningar nu pågått i över tio år och det enbart av detta skäl borde synts angeläget för statsmakterna att remissinstanserna tillräckligt grundligt fått granska det nu framlagda betänkandet jämfört med tidigare förslag. På grund av den tidsnöd, som sålunda framtvingats, kommer organisationen att i det följande i huvudsak få begränsa sig till de mera väsentliga huvudpunkterna i utredningen. Bristande samordning och överblick inom utredningsväsendet. Organisationen har tidigare i olika sammanhang påtalat den stora brist i svenskt utredningsväsende som består däri att utredningar bl. a. i olika kostnadskrävande reformfrågor arbetar utan tillräcklig kontakt med varandra och utan att vare sig statsmakter eller allmänhet får någon ordentlig överblick över vad de samfällda resultaten av de många delförslagen kommer att bli. Denna brist gör sig särskilt märkbar i det nu framlagda betänkandet. Ungefär samtidigt med det nu remitterade betänkandet framlade exempelvis långtidsutredningen sitt betänkande »Balanserad expansion». Det förefaller uppenbart att, om dess prognoser beaktats av pensionsberedningen, dennas förslag på åtskilliga punkter torde ha fått justeras. I 1954 års familjeutredning »Samhället och barnfamiljerna» redovisades även vissa fakta rörande barnfamiljernas kostnader, vartill hänsyn bort tas särskilt av de beredningsledamöter som står bakom förslaget om obligatorisk tillläggspensionering. Även i övrigt synes beredningen i påfallande grad ha bortsett från den samhällsekonomiska utvecklingen på andra områden. Resultatet har — närmast i avsnittet om obligatorisk tilläggspensionering — blivit att man där redovisar en lista med önskemål och krav, som enligt organisationens mening har föga kontakt med den ekonomiska verkligheten. Beredningen har icke bemödat sig om att reda ut och åskådliggöra konsekvenserna i olika avseenden för medborgarna av de föreslagna reformerna. Ett rimligt krav borde t. ex. ha varit att man åtminstone i sammanfattningen klart redovisat konsekvenserna för den aktiva generationen av reformernas finansiering liksom även levnadsstandardens variationer under en försäkringstagares levnad. Här gör sig återigen den bristande samordningen mellan olika utredningar och reformprojekt påmind; genom 1954 års familjeutredning hade det t. ex. varit lätt för obligatorielinjens förespråkare att orientera sig om hur otillfredsställande relationerna enligt dess förslag blir mellan exempelvis de unga barnfamiljernas och pensionärernas inkomster. Det borde legat nära till hands för beredningen att grafiskt illustrera detta och därigenom långt bättre än med de många sifferuppgifterna uppvisa de föreslagna åtgärdernas inverkan på medborgarnas levnadsförhållanden under aktiv tid och som pensionärer.

253 Allmänna pensionsberedningen har sålunda icke tillfredsställande löst de uppgifter den haft sig anförtrodda. Orsaken torde delvis vara en mindre lycklig sammansättning av de sakkunniga, då vissa bland dessa på olika håll i förväg torde känt sig bundna av tidigare uttalanden och utfästelser, varigenom ett praktiskt samarbete försvårats. Härtill kommer att vissa förslag icke är tillfredsställande utredda. Det grundläggande pensionsskyddet. Vad först beträffar frågan om det grundläggande pensionsskyddet vill organisationen uttala sin tillfredställelse över att beredningens ledamöter kunnat enas beträffande en förstärkning av nuvarande folkpensioner. I sitt remissyttrande över det av pensionsutredningen år 1955 framlagda betänkandet framhöll organisationen bl. a. följande: »Folkpensionsbeloppen, som för närvarande är otillräckliga för att medge en rimlig minimistandard, höjas steg för steg i den takt som det samhällsekonomiska läget enligt statsmakternas bedömning medger. Härigenom kan pensionernas nivå år från år anpassas efter den samhällsekonomiska utvecklingen . . . Om detta alternativ skall kunna accepteras av småföretagen, måste emellertid krävas att höjningen av folkpensionsbeloppet blir så kraftig, att en rimlig minimistandard tryggas åt pensionärerna.» Organisationen konstaterar med tillfredsställelse att dess och andra remissinstansers önskemål på denna punkt i allt väsentligt biträtts av en enig beredning. Den föreslagna folkpensionsnivån om 5 400 kr. för två pensionsberättigade makar och 3 600 kr. till ensamstående pensionärer synes organisationen vara rimligt avvägd. Organisationen vill emellertid ifrågasätta, huruvida icke med hänsyn till önskvärdheten av en »balanserad expansion» på olika närings- och samhällslivets områden bör väljas en något längre tidrymd för folkpensionsreformens fullständiga genomförande samt jämnare »trappsteg» i fråga om pensionsbeloppens höjning. Vad beträffar finansieringen torde det vidare vara realistiskt att räkna med att en sexprocentig, eventuellt sjuprocentig pensionsavgift beslutas, då belastningen på statsverket i annat fall blir högst betungande, beroende på bl. a. det snabbt växande antalet åldringar. Beträffande förslagen om avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen, familjepensioneringens utformning samt värde- och standardbeständigheten har organisationen inga erinringar att göra men återkommer till beredningens synpunkter i sistnämnda hänseende under avsnittet beträffande tilläggspensionen. Påbyggnad

av

folkpensioneringen

Författningsreglerad påbgggnad. Om enighet sålunda föreligger i folkpensionsfrågan, råder däremot en fullständig oenighet inom beredningen i fråga om konstruktionen av en tilläggspension. Det är ej nog med att resultatet av de tidigare omfattande pensionsutredningarna uppenbarligen helt förkastats och tre nya förslag läggs fram. Därjämte föreligger särskilda yttranden av samtliga beredningsledamöter samt av experten herr Broberg. Tidigare har talats om den bristande överskådlighet som präglar beredningens betänkande. Detta gäller icke minst presentationen av den obligatoriska tilläggspensionen. De ledamöter som står bakom detta förslag, herrar Almgren, Eckerberg, Kellgren och Nordenskiöld, har underlåtit att allsidigt redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslaget i fråga om den aktiva generationen. De synas ej heller själva ha kommit till insikt om vissa i sammanhanget elementära ekonomiska fakta. Ty hur skall annars kunna förklaras att den föreslagna pensionsnivån så uppenbart står i strid med rimliga ekonomiska överväganden?

254 Organisationen har i tidigare remissyttranden gått emot där framlagda förslag till obligatorier och hävdat att, därest en väsentlig höjning av den grundläggande folkpensionen sker, en påbyggnad av densamma genom en tilläggspension bör ske på frivillighetens väg. Då en sådan höjning av folkpensionen nu förordas av beredningen, finner organisationen ingen anledning frångå sin tidigare ståndpunkt härvidlag. Ett studium av de nu framlagda förslagen i denna del bestyrker ytterligare de farhågor organisationen tidigare framfört beträffande konsekvenserna av ett obligatorium. En obligatorisk tilläggsförsäkring låser fast läget för alla medborgare vid en fix åldersgräns och dito pensionsnivå. Det finns emellertid goda skäl för att överlåta åt den enskilde och åt organisationerna på arbetsmarknaden att i dessa hänseenden välja olika alternativ. Den föreslagna pensionsåldern 67 år torde nämligen för vissa grupper ligga väl högt, medan man inom andra yrkesområden säkerligen räknar med aktiva arbetsinsatser även ovanför denna åldersgräns. Tilläggspensionen föreslås tillsammans med folkpensionen konstruerad så att de sammanlagda pensionerna alltid uppgår till minst 65 % av inkomster upp till 30 000 kr. Härvidlag räknar man egendomligt nog med ett folkpensionsbelopp, som aldrig kommer att utgå vare sig till ensamstående pensionär eller till pensionärspar, nämligen 2 700 kr. Men eftersom folkpensionen enligt förslaget endera kommer att utgå med 3 600 kr. till ensamstående eller med 5 400 kr. till makar som båda har folkpension, blir pensionsnivån enligt detta beräkningssätt alltid avsevärt högre än 65 %. Löntagarnas totala pension enligt obligatorielinjen redovisas i tre tabeller på sid. 73 och 74, varvid även anges pensionerna i procent av medellönen. Den första och utförligaste av dessa är felaktig, då man här utgått från det fiktiva folkpensionsbeloppet 2 700 kr. Samtliga tabeller är emellertid missvisande, enär man underlåtit att från vederbörandes lön under aktiv tid draga den obligatoriska folkpensionsavgiften. Om så sker uppgår pensionsprocenten i själva verket till 70—100 % av lönen. Att ofullständigheten i tabellerna i korthet omnämnes i texten, ursäktar enligt organisationens mening icke att man underlåtit att räkna in samtliga faktorer. Några på måfå valda exempel illustrerar vilken pensionsnivå som i verkligheten uppstår enligt obligatoriet. En inkomsttagare med folkpensionsberättigad maka och med en genomsnittlig bästa inkomst under sin aktiva tid av 10 000 kr. erhåller tillsammans med hustrun efter uppnådd pensionsålder 9 200 kr. per år i pension. Om man från inkomsten tar bort den obligatoriska folkpensionsavgiften, innebär detta att vederbörande får i det närmaste 100 % i pension av den inkomst de haft under sina bästa aktiva år, d. v. s. under den tid då familjen i fråga skulle bygga upp ett hem samt fostra och utbilda barnen. För en ensamstående pensionär i samma läge blir pensionen över 75 %. Ännu vid maximilönen i tabellen, 30 000 kr., utgår till ett pensionärspar enligt förslaget en pension av 22 200 kr. och till en ensam pensionär 20 400 kr. F r å n r ä k n a s även här pensionsavgiften betyder detta en pensionsprocent på cirka 76 respektive 70 %. Den proklamerade pensionsnivån av 65 % förekommer sålunda icke i någon inkomstgrupp utan blir avsevärt högre. Denna betydande skillnad mellan den angivna målsättningen och det faktiska resultatet illustrerar hur lätt förslagsställarna tagit på de ekonomiska realiteterna. Man kan utan vidare instämma med slutorden i det avsnitt, där dessa frågor behandlas (sid. 74), att »ett pensioneringssystem, i vilket pensionsbeloppen beräknats på sätt nu förordats, (synes) fylla alla krav å förmånernas storlek». Hur en dylik hög pensionsnivå skall kunna förenas med intressena hos åldersgrupperna i aktiv tjänst och med den samhällsekonomiska balansen ger sig förslagsställarna däremot inte djupare in på.

255 I samband med vad ovan anförts må erinras om de möjligheter som på grund av förbättrad hälsovård och ökad livslängd föreligger för många personer att efter uppnådd pensionsålder genom fortsatt egen arbetsinsats komplettera sin pensionsinkomst. Vidare kommer ett betydande antal hustrur till folkpensionärer att genom aktiv tjänst i tidigare år ha grundlagt rätt till tilläggspension då de själva når pensionsåldern. Medräknas dessa omständigheter, blir proportionen mellan de föreslagna inkomsterna under pensionsåldern och under de aktiva åren än orimligare. En psykologisk förklaring till att obligatoriets pensionsnivå föreslås så hög kan vara sättet för dess finansiering genom att tjänstepensionsavgiften helt lägges på arbetsgivaren. Man underskattar uppenbarligen det faktum att en dylik belastning av företagen i motsvarande mån måste komma att minska utrymmet för löneökningar under de år då pensionen skall byggas upp. Avgifterna utgör en del av produktionsresultatet varigenom sålunda åldersgrupperna i aktiv tjänst indirekt i allt väsentligt får svara för kostnaden. Från förslagsställarnas sida har emellertid detta förhållande skjutits i bakgrunden såväl i betänkandet som i den offentliga diskussionen kring detsamma. Det synes uppenbart att betalningssättet via arbetsgivarna hos förslagsställarna mer eller mindre medvetet medfört en ytterst generös inställning i fråga om pensionernas storlek. Finansiering. Allvarligare än de ovan redovisade invändningarna mot den föreslagna pensionsnivåns höjd är emellertid de samhällsekonomiska konsekvenser förslaget innebär. Enligt detsamma skulle arbetsgivaren inbetala avgifterna för tilläggspensionen till en fond, förvaltad av representanter för staten, löntagarna och arbetsgivarna. Denna fond beräknas efterhand växa till sannolikt 50 å 60 miljarder kr., eventuellt avsevärt högre belopp, beroende på den ekonomiska utvecklingen. En sådan fondbildning måste hos småföretagarna inom näringslivet väcka allvarliga farhågor. Även här hade det varit på sin plats att i betänkandet åskådliggöra vad en sådan fondbildning egentligen innebär. Så har ej skett. Organisationen vill endast konstatera, att storleken motsvarar ungefär 5 å 6 gånger den totala utlåningen från rikets samtliga affärsbanker för närvarande. Konsekvenserna av en dylik enorm fondbildning blir en faktisk statlig monopolställning på kapitalmarknaden. Statsmakterna skulle bl. a. kunna dirigera kapitalet till sektorer där dessa ur statlig planeringssynpunkt ter sig särskilt önskvärda. Den låga förräntningsprocenten, 3 %, ger fondstyrelsen stor frihet i valet av sådana investeringsobjekt. För företagsamheten inom hantverk och mindre industri ter sig en sådan utveckling högeligen oroande. Under de senaste åren har småföretagens finansieringsproblem blivit ständigt mer aktuella i samma mån som samhället genom kreditrestriktioner etc. ingripit dirigerande på näringslivets kapitalförsörjning. Organisationen har i tidigare remissyttranden efterlyst ökade möjligheter för fondering för pensionsändamål inom de egna företagen men har nödgats konstatera att dessa möjligheter under senare år i stället ytterligare beskurits. Det måste med största bestämdhet hävdas, att möjligheterna till självfinansiering och smidigare kreditgivning successivt måste utvecklas och ej försvåras. Det nu framlagda förslaget innebär att för fondering avsedda medel inbetalas till den statliga fonden utan att företagarna har några som helst garantier för att de verkligen i form av lån eller liknande åter kan få disponera medlen. I stället torde man vid förvaltningen av fonden helst välja andra placeringsobjekt än den svåröverskådliga och rikt differentierade småföretagsamheten. Samtidigt skulle uppenbarligen sparandet i nuvarande former hos bl. a. affärs- och sparbanker komma att starkt reduceras liksom överhuvudtaget kapitalbildning hos

256 enskilda, vilkas sparintresse genom de frikostiga pensionsutfästelserna kommer att minska. Detta innebär att de hittills vanliga formerna för kreditgivning till småföretagen, nämligen genom affärs- och sparbanker samt enskilda, väsentligt kommer att beskäras. Resultatet kan sålunda för småföretagens del bli att de får vara med att bygga upp en miljardfond, vars medel placeras i statliga investeringar eller hos storföretag, samtidigt som småföretagens övriga lånemöjlighcter reduceras. Organisationen motsätter sig av dessa skäl bestämt det förslag, som framläggs i samband med fonderingsfrågan, och kan icke värja sig för intrycket att obligatorielinjens förespråkare mera är intresserade av en sådan lösning av pensionsfrågan, som genom uppbyggandet av den föreslagna jättefonden ger staten totalkontroll över näringslivet och monopolställning på kapitalmarknaden, än av en rimlig och rättvis lösning av den enskildes pensionsfråga. I den senare frågan råder ju icke några delade meningar mellan olika närings- och samhällsgrupper, ehuru uppfattningen om tillvägagångssätt och metoder skiftar. Obligatoriets förslag till frivillig tilläggspensionering för företagare. Förslaget till obligatorisk försäkring avser endast löntagare. Emellertid ingår i detsamma även riktlinjer för en frivillig tilläggsförsäkring av företagare. Denna skulle innebära, att företagare, som så önskar, kan för egen del ansluta sig till det obligatoriska systemet och därvid erhålla en tilläggspension om sammanlagt högst 3 150 k r / Som jämförelse må erinras om att för löntagare föreslås en obligatorisk högsta tilläggspension om 16 800 kr., cl. v. s. mera än fem gånger större. Eftersom tillläggsförsäkringen i stort sett skulle ordnas efter försäkringsmässiga grunder, spelar detta kanske i och för sig ingen större roll annat än som ett uttryck för förslagsställarnas principiella inställning till de enskilda företagarna. Då organisationen i det följande uttalar sig för att tilläggspensioneringen för såväl företagare som löntagare överhuvudtaget skall lösas på frivillighetens väg, synes anledning ej finnas till särskild kommentar av nu nämnda frivilligalternativ, enär gentemot detta samma erinringar kan riktas som gentemot obligatoriet i övrigt i fråga om att kapital överföres från företagen till en statlig fond. Påbgggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Det är uppenbart att även efter den genomförda höjningen kommer folkpensionen enbart enligt sitt syfte endast att utgöra ett visst minimiskydd för tryggande av ålderdomsförsörjningen. Stora grupper, exempelvis stats- och kommunalanställda samt tjänstemän i enskild tjänst, har härutöver åldersskydd genom att de förhandlingsvägen eller på annat sätt tillförsäkrat sig tjänstepension. Andra grupper h a r i olika former genom pensions- och livförsäkringar eller genom medel nedlagda i egen rörelse ävenledes skapat kompletterande pensionsskydd. Men för stora medborgargrupper föreligger behov av kompletterande pensionsskydd utöver folkpensionen. Uppbyggandet av ett sådant kompletterande skydd bör i olika former underlättas. Enligt organisationens tidigare i olika sammanhang deklarerade uppfattning bör en sådan tilläggsförsäkring uppbyggas på frivillighetens väg, varvid statsmakterna i olika avseenden, bl. a. genom åtgärder på beskattningsområdet, bör stimulera utvecklingen. Olika alternativ kan härvid tänkas. Inom beredningen har tre ledamöter, h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén, förordat som alternativ till den obligatoriska pensioneringen en frivillig tilläggsförsäkring. En fjärde ledamot, herr Carlsson, har i särskilt yttrande framlagt ett eget förslag i samma riktning. Samtliga dessa ledamöter avvisar bestämt förslaget till obligatorisk tilläggsförsäkring. Organisationen har redan i tidigare ställningstaganden anslutit sig till tanken

257 på en frivillig tilläggspension, därest en uppjustering av folkpensionsbeloppen kommer till stånd. En förstärkning av folkpensionerna utgör icke minst för småföretagarna och deras anställda ett ytterst välkommet tillskott till en förbättrad åldersförsörjning. Med hänsyn till de höga kostnaderna för folkpensioneringens utbyggnad bör man enligt organisationens mening icke nu därutöver binda sig för kostnadskrävande, obligatorisk och hög tilläggsförsäkring. I själva verket utgör folkpensionernas föreslagna utbyggnad ett starkt argument till förmån för ordnande av tilläggspensionering på frivillig basis. Organisationen delar förslagsställarnas uppfattning att frågan om tilläggspensionering utgör ett naturligt ämne för överläggningar mellan arbetsmarknadens parter. Beträffande sättet för fondmedlens inbetalning och förvaltning innebär frivilligalternativet betydande fördelar jämfört med obligatoriet, framförallt möjligheter för företagen att genom reverser återlåna inbetalade pensionsmedel. Härigenom får bl. a. varje företagare garanti för att inbetalda avgifter kan investeras i företaget till främjande av dettas rationalisering och utveckling samt förstärka försörjningsunderlaget för de anställda. Den minimigräns, som i förslaget anges för företag som önskar återlåna pensionsmedel, har satts till minst fem anslutna arbetstagare. Någon n ä r m a r e motivering för denna gränsdragning anges icke och organisationen förutsätter, att denna fråga ytterligare prövas. Organisationen vill emellertid understryka de möjligheter enligt förslaget som även småföretagare under denna gräns skall få genom att sammanslutningar och grupper av näringsidkare själva kan ansluta sig såsom försäkringstagare. Utan att binda sig för förslagets alla detaljer vill organisationen som sin uppfattning uttala, att för småföretagen innebär det i avd. IV redovisade frivilligalternativet väsentliga fördelar jämfört med den obligatoriska pensioneringen, ehuru åtskilliga detaljer och praktiska arrangemang bör närmare genomarbetas och prövas. Sålunda krävs närmare utredning beträffande minimigränsen för de företag som skall kunna återlåna premier samt beträffande ordnandet av gruppkollektiv för småföretagen. — Bondeförbundsrepresentanten herr Carlssons i särskilt yttrande framlagda förslag till frivillig tilläggsförsäkring i statlig regi som påbyggnad till folkpensionen, innebärande möjlighet till maximal pension inklusive folkpensionen av 8 000 kr., torde visserligen för åtskilliga småföretagare kunna synas acceptabelt. Eftersom emellertid likvärdiga pensionsformer — utan maximering av pensionsbeloppen — bör kunna ordnas i sedvanliga försäkringsinrättningar, finner organisationen dock icke anledning närmare diskutera detta förslag. Pensionernas värdebeständighet. Ett genomgående drag i det remitterade betänkandet utgör frågan om värdebeständigheten för de föreslagna pensionerna. Det är ingalunda förvånande att så sker. Den sedan 20 år ständigt pågående försämringen av penningvärdet har för generationer av pensionärer inneburit att de genom inflationen frånhänts en betydande del av de besparingar för pensionsändamål som de och deras arbetsgivare under tidigare år gemensamt skapat. Även för de medborgargrupper, som genom sparmedel placerade i banker eller i obligationer sökt trygga sin ålderdom, har inflationen medfört stora kapitalförluster. Mot denna bakgrund är det naturligt om stor vikt läggs på värdebeständigheten i samtliga beredningens alternativ. Det är emellertid påfallande, att beredningen i denna fråga mer eller m i n d r e tycks utgå från att vi även i fortsättningen har att räkna med en fortskridande inflation. Det hade varit naturligare om de sakkunniga i denna fråga i första hand hävdat nödvändigheten av en sådan ekonomisk politik från statsmakternas sida som i andra fall än rena katastroffall tryggar penningvärdets bestånd. Att 17— 704917

258 den ekonomiska politiken under större delen av efterkrigstiden icke uppvisat många dylika drag ger ingen utgångspunkt för tron att inflationen i fortsättningen är ofrånkomlig. Enligt organisationens mening borde man vid övervägandena i denna fråga ha utgått från att den ekonomiska politiken i fortsättningen bättre lyckas med uppgiften att bevara penningvärdet och att härvid den rörliga räntan på sätt som skett de senaste åren ingår som ett väsentligt medel för detta måls uppnående. Sker detta, bör förräntningen av pensionsmedel kunna komma i rimligare proportion till penningvärdesutvecklingen än hittills varit fallet, varigenom möjligheterna till värdebeständighet avsevärt förstärks. Beredningen föreslår att pensionernas värdebeständighet garanteras genom att de anknyts till konsumtionsprisindex. Organisationen är tveksam, huruvida denna metod är riktig, då pensionärernas konsumtionsinriktning i viktiga avsnitt icke följer den varufördelning som index är uppbyggd på. Denna fråga torde behöva närmare utredas. Avsättning av pensionsmedel inom företagen. Även om det i avd. IV återgivna frivilligalternativet för tilläggspension innebär möjlighet och garantier för återlåning och investering av pensionsmedel, anser organisationen dessa åtgärder icke tillräckliga för tillgodoseende av småföretagens finansieringsbehov. Därutöver krävs väsentligt ökade möjligheter till fondavsättning inom företagen för motsvarande ändamål. Detta gäller ej minst företagen inom hantverket och den mindre industrin, där den praxis hittills varit vanlig att företagaren genom förbättring och konsolidering av sitt eget företag skapat underlag för sin egen åldersförsörjning respektive försörjning åt familjen i händelse av dödsfall. Den tekniska och ekonomiska standardhöjning, som delvis på grund härav kunnat äga rum bland företagen inom hantverk och småindustri, har utgjort en betydelsefull faktor för produktionens utveckling inom denna sektor. Organisationen vill i likhet med vad som skett i tidigare remissyttrande framhålla vikten av att småföretagarna i möjligaste mån blir i tillfälle att förbättra sin ålderdomsförsörjning genom investering i det egna företaget. Denna fråga torde vara aktuell även för andra befolkningsgrupper, exempelvis jordbrukarna. Genom den år 1955 antagna lagstiftningen på detta område minskas väsentligt möjligheterna för egna företagare till egenpensionering inom företaget genom en fondbildning, vars avkastning kan komma företagaren och hans familj tillgodo. Organisationen anser det ytterst betydelsefullt, att möjligheterna till skattefri avsättning inom företaget för tillgodoseende av framtida pensioneringsbehov för egna företagare ökas, och hemställer att denna viktiga fråga ägnat särskild uppmärksamhet inom den nu pågående pensionsstiftelseutredningen. I detta sammanhang må understrykas nödvändigheten av sådana ändringar i gällande skattelagstiftning, att överlåtandet av rörelse vid dess ägares inträde i pensionsåldern underlättas genom flerårsfördelning av köpeskilling och skatt, varom organisationen tillsammans med Sveriges köpmannaförbund i skrivelse av oktober 1956 till statsrådet och chefen för finansdepartementet gjort särskild hemställan. Sammanfattning. Sammanfattningsvis vill Sveriges hantverks- och småindustriorganisation framhålla följande. 1) Organisationen ansluter sig till allmänna pensionsberedningens förslag beträffande en successiv förstärkning av de allmänna folkpensionerna men är med hänsyn till nyligen gjorda långtidsprognoser tveksam, huruvida höjningen bör genomföras på det sätt beredningen förordat eller under en något längre tidrymd. I fråga om finansieringen torde det dock vara realistiskt att räkna med en 6-procentig, eventuellt en 7-procentig pensionsavgift.

259 2) Organisationen avstyrker bestämt det i avd. III intagna förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Motivet härför är i första hand de allvarliga konsekvenserna för enskilt näringsliv som den föreslagna, statligt dirigerade pensionsfonden skulle innebära samt i andra hand att förslaget i fråga om pensionernas höjd och fördelning är uppenbart överdimensionerat och även i övrigt föga genomtänkt. 3) Organisationen har i tidigare yttrande över pensionsutredningens förslag uttalat sig för att den allmänna folkpensionen successivt bör utbyggas i den takt som den samhällsekonomiska utvecklingen medger. Då nämnda villkor genom beredningens förslag om höjd folkpension nu synes bli uppfyllt, vidhåller organisationen i konsekvens härmed sin tidigare inställning och uttalar sig för att en tilläggs-(tjänste-)pensionering utöver folkpension löses på frivillighetens väg. Det i avd. IV redovisade alternativet till frivillig påbyggnad av folkpensionen anser organisationen ur småföretagens synpunkt ha väsentliga fördelar framför obligatorieförslaget, framförallt genom de möjligheter till återlåning och investering av pensionsmedel som förslaget möjliggör. Vissa detaljer bör dock närmare utredas och prövas; bl. a. gäller detta minimigränsen för de företag som skall kunna återlåna premier samt ordnandet av gruppkollektiv för småföretagen. 4) Ökade möjligheter bör skapas till avsättning för pensionsändamål, närmast för tryggande av mindre företagares ålders- och familjepensionering genom fondavsättning i företagen. Det bör uppdragas åt nu pågående pensionsstiftelseutredning att särskilt uppmärksamma denna fråga, överlåtelse av äldre företagares rörelse bör underlättas genom att därvid medge flerårsfördelning av köpeskilling och skatt. Organisationen hemställer, att de synpunkter, erinringar och förslag, som ovan redovisats, beaktas vid ärendets fortsatta behandling.

Landsorganisationen i Sverige Allmän inställning. Hur pensioneringen för löntagarna och deras familjer bör för framtiden ordnas har LO ingående behandlat i sitt yttrande den 5 mars 1956 över pensionsutredningens slutbetänkande SOU 1955: 32. Därvid uttalade LO bl. a. att reformbehoven på pensionsområdet borde tillgodoses både genom en förbättrad folkpensionering och en allmän lagstadgad tjänstepensionering för löntagare, varigenom deras pensionsnivå fixerades i relation till inkomstnivån under aktiv tid. LO konstaterar nu med tillfredsställelse, att Allmänna pensionsberedningen framlagt förslag, som i väsentliga delar ger uttryck för den av LO tidigare och alltjämt omfattade uppfattningen om pensionsfrågans lösande. — Innan beredningens förslag närmare diskuteras skall först anföras några principiella synpunkter, vilka LO finner betydelsefulla i sammanhanget. När det gäller att utforma en rationell pensionering och dess mål måste givetvis p r i m ä r t beaktas föreliggande samhällsekonomiska resurser och deras sannolika utveckling i framtiden. I detta hänseende ser LO framtiden an med tillförsikt och menar — i all synnerhet om en fast ekonomisk politik kan föras och om landets kapitalbildning framdeles kan öka t. ex. enligt senaste långtidsutrednings rekommendationer — att de sammanlagda resursernas tillväxt bör på längre sikt ekonomiskt möjliggöra bl. a. en i förhållande till nuläget kraftigt förbättrad folk- och tjänstepensionering. Det är emellertid av vikt att en pensionsreform,

260 som i kostnadshänseende ytterst innebär en omfördelning av inkomster och köpkraft från de aktiva befolkningsgrupperna till de passiva, inte genomförs så hastigt och under sådana former att de aktiva gruppernas uppnådda levnadsstandard får sänkas. Omfördelningen från aktiva till passiva måste i stället genomföras så att de aktivas levnadsstandard ändock kan något höjas — ehuru mindre snabbt än eljest — under perioden för genomförandet. Den försäkringsmässigt konstruerade lagstadgade tjänstepensionering, som Allmänna pensionsberedningens majoritet föreslår och som skulle successivt under 2 decenniers tid träda i full funktion, anser LO inte behöva medföra några risker för levnadsstandardsänkning åt de aktiva grupperna under perioden för genomförandet även om under denna period fluktuationer i de sammanlagda resursernas tillväxt skulle inträffa. Däremot syns genomförandet av beredningens enhälliga förslag till folkpensionsförbättringar, vilka tillsammans med effekten av stigande antal åldringar under närmaste 10-årsperiod innebär en årlig kostnadsökning med ca 2 miljarder kr. varav inemot hälften koncentrerade till år 1960, kunna medföra risk för att vid en temporär stagnation eller avmattning i våra resursers tillväxt den aktiva befolkningen får tillfälligt reducera sin uppnådda levnadsstandard. Med hänsyn härtill vill LO, när LO ger sin principiella anslutning till beredningens målsättning beträffande folkpensionernas förbättring, uttala att den slutliga ståndpunkten — i varje fall till den år 1960 ifrågasatta förbättringen — måtte fattas först då man med större säkerhet än för närvarande överblickar den samhällsekonomiska situation, som kan råda vid respektive tidpunkt för pensionsförhöjningarna. Skulle en allmän lagstadgad tjänstepensionering inte komma till stånd syns ett förverkligande av beredningens folkpensionsförslag kunna innebära särskilt allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. LO vill för den skull också framhålla att ett genomförande av beredningens förslag till folkpensionshöjningar bör göras beroende av huruvida en lagstiftning om tjänstepensionering samtidigt sker. När LO ger sin principiella anslutning till det av Allmänna pensionsberedningen framlagda förslaget till utbyggnad av folkpensioneringen sker detta av främst följande skäl. Medborgare, som nu och framdeles av olika anledningar inte har möjlighet att förvärva tjänstepensionsrätt, bör vid ålderdom och invaliditet få sina rimliga levnadsstandardbehov tillgodosedda oberoende av den enskilda människans position i samhället. Detta tillgodoseende sker lämpligast genom den allmänna folkpensioneringen, vars förmåner bör åtminstone under ytterligare någon tid — till dess nivåerna blivit mera skäliga — stiga i takt med levnadsstandardutvecklingen hos andra befolkningsgrupper än folkpensionärerna. Allmänna pensionsberedningens förslag till utbyggd folkpensionering sträcker sig emellertid för tiden fram till 1968 avsevärt längre än vad som blir konsekvensen vid en likformig standardutveckling för folkpensionärer och övriga befolkningsgrupper. Sådana mer långtgående pensionsförbättringar anser LO vara väl motiverade under förutsättning att en allmän tjänstepensionering skapas under de närmaste åren. Man har nämligen då särskild anledning att beakta alla de äldre årgångar av löntagare och f. d. löntagare, vilka bl. a. till följd av de hittillsvarande långvariga utredningsarbetena kring tjänstepensionsfrågan helt eller till större delen blir ställda utanför den allmänna tjänstepensioneringens förmånssystem. Skulle en allmän tjänstepensionering inte genomföras under de närmaste åren bortfaller emellertid enligt LO:s uppfattning en av de väsentligaste förutsättningarna att höja folkpensionerna på det sätt som pensionsberedningen föreslagit. Hela folkpensionsfrågan måste då enligt LO:s uppfattning omprövas med hänsyn till de ändrade förutsättningarna. Vid ett ställningstagande till en förbättrad folk- och tjänstepensionering bör hänsyn tas inte enbart till den sannolika samhällsekonomiska utvecklingen i fram-

261 tiden utan också till pensioneringens ofrånkomliga samband med andra sociala områden. Används en betydande del av de framtida resursökningarna till förbättring av pensionärsgruppernas villkor påverkas givetvis möjligheterna att genomföra motiverade reformer för andra befolkningsgrupper än pensionärerna. LO vill här särskilt framhålla vikten av att de familjepolitiskt synnerligen angelägna reformbehoven inte åsidosätts i och med en pensionsreforms förverkligande. Man måste vara medveten om att det redan vid nuvarande folkpensionsregler finns folkpensionärer, vilka kan upprätthålla en ekonomisk standard överstigande standarden per konsumtionsenhet hos de betydande grupper LO-medlemmar som har låga löner och samtidigt barn att försörja. Inte minst med tanke på att det är dagens b a r n som i framtiden reellt sett kommer att svara för försörjningen av kommande pensionärsgenerationer får lösningen av pensionsfrågan inte medföra ett uppskjutande av åtgärder, som avser att bereda barnfamiljerna standardlyftningar, varigenom deras bördor vid finansieringen av de ökade pensionskostnaderna lättas. LO saknar anledning att i förevarande sammanhang närmare diskutera de skilda vägar, som härvid kan beträdas. I tjänstepensionsfrågan finner LO ingen tveksamhet behöva råda om att grundlinjerna i det av ordföranden herr Eckerberg och ledamöterna h e r r a r Almgren, Kellgren och Nordenskiöld föreslagna författningsreglerade systemet tillgodoser flertalet av de krav, som ur löntagarnas och samhällets synpunkter måste ställas på en tjänstepensionering. LO anser att på det socialpolitiska området samhällsplanering och samhällsförvaltning är nödvändig samt att i konsekvens härmed också en tjänstepensionering för att kunna verka rationellt måste lösas genom författningsreglering. Därmed kommer alla löntagargrupper att utan diskrimineringar bli delaktiga av en rimlig och värdebeständig tjänstepensionering för sig och sina familjer, därmed kan samtliga löntagare utan ovidkommande pensionshänsyn röra sig på arbetsmarknaden mellan olika yrken och företag och därmed kommer löntagarna och löntagarfamiljerna att till låg kostnad få ett tjänstepensionsskydd som allmänt och relativt snabbt kommer i full funktion. Även ur administrations- och samhällsekonomiska synpunkter och med hänsyn till möjligheterna att effektivt samordna socialförsäkringar, vårdanordningar och rehabiliteringsåtgärder måste ett tjänstepensionssystem av nämnda typ ses som den enda tillfredsställande lösningen på lång sikt av pensionsfrågan för löntagare. LO anser sålunda att en vidareutveckling av nuvarande privata — oegentligt ibland benämnda »frivilliga» — tjänstepensionsanordningar skulle synnerligen bristfälligt tillgodose de stora, otillfredsställda behov, som nu förefinns i fråga om tjänstepensionering såväl bland löntagargrupper utan varje form av tjänstepensionsskydd som bland löntagargrupper med mer eller mindre väl ordnat skydd. Såvitt LO kan se leder privata tjänstepensionssystem bl. a. till att en mängd arbetsgivare håller sig utanför systemen och profiterar på inte minst den yngre arbetskraftens ofta förekommande önskemål om högre kontantlöner i stället för pensionsförmåner. Genom de privata systemen diskrimineras enligt all erfarenhet också medelålders, äldre och inte fullt friska personer, vilka arbetsgivarna av pensionskostnadshänsyn antingen anställer utan pensionsrätt eller avvisar från anställning. Vid privata tjänstepensionssystem kommer löntagare hos oorganiserade arbetsgivare och vid ekonomiskt svaga branscher att i stor utsträckning ställas utanför pensionsskydd. Värdebeständiga pensionsförmåner har åtminstone hittills inte kunnat ordnas inom privat tjänstepensionering; skall så kunna ordnas i framtiden krävs oerhörda och tidskrävande omställningar på vår kapitalmarknad och kommer ändock värdebeständigheten knappast att bli fullständig. De privata tjänstepensionssystemen medför vidare en mängd — oftast omotiverade — skillnader i förmånsuppbyggnaderna, vilka skillnader erfarenhetsmässigt leder

262 till svårigheter i samordningshänseende när löntagare skiftar anställning och vilka försvårar den smidiga omflyttning efter näringslivets skiftande behov, som vi måste ha för att kunna klara den fulla sysselsättningen i längden. De varierande privata tjänstepensionssystemen medför krångel och ogenomskådlighet samt irritation hos de anställda och hos arbetsgivarna. En löntagare, som under sitt livs aktiva tid arbetat hos olika arbetsgivare, där premiebetalningen varierat mellan noll och trettio procent av inkomsten, kan rimligen mera sällan klargöra för sig och sin familj vad för slags tjänstepensionsskydd han egentligen har. De privata tjänstepensionssystemen blir också onödigt dyrbara för större delen av den aktiva generationen, dels genom de privata tjänstepensionsinrättningarnas höga administrationskostnader — t. ex. SPP, där ca 6 % av de svenska löntagarna i dag är pensionsförsäkrade, kräver administrationskostnader av ca 8 miljoner kr. per år (exklusive de anslutna företagens förvaltningsutgifter), dels genom att man för soliditetens skull måste lägga upp proportionsvis större premiereserver än vid ett allomfattande tjänstepensionssystem. Vanskligheterna att rationellt samordna de privata tjänstepensionsanordningarna med samhällets socialförsäkringar och vårdsystem kan likaledes vitsordas av dem, som haft närmare beröring med de privata anordningarnas funktion. Såvitt kan bedömas är det slutligen också ur rent fackliga synpunkter som regel olämpligt att vid sidan av de krävande och komplicerade förhandlingarna om löner och andra direkta anställningsfrågor dessutom ha tjänstepensionsfrågor att handlägga. Såväl löntagar- som arbetsgivarorganisationer måste då binda en stor personal och mycken tid för spörsmål, som i sig själva har obetydligt att göra med löntagarnas egentliga löne- och anställningsvillkor under deras aktiva period. Skulle tjänstepensionsfrågorna lösas på privat väg och genom förhandlingar mellan parterna föreligger enligt LO:s mening också starkt ökade risker för konflikter på arbetsmarknaden. Mot den nu nämnda bakgrunden avstyrker LO bestämt den skiss till tjänstepensionsfrågans lösning på privat väg, som i Allmänna pensionsberedningens betänkande framlagts av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén. Denna skiss kan enligt LO:s mening omöjligen innebära skapandet av en lösning av tjänstepensionsfrågan. LO vill i sin bedömning av nämnda skiss helt ansluta sig till vad h e r r a r Kellgren och Nordenskiöld anfört i sina särskilda yttranden samt dessutom hänvisa till vad beredningens försäkringstekniska expertis uttalat i bilaga 1 (sid. 207) till betänkandet angående den tänkta »frivilliga» pensionsförsäkringens tekniska bristfälligheter. Därutöver vill LO framhålla, att man från löntagarnas sida givetvis inte kan acceptera en med en pensionsförsäkring kombinerad konkursförsäkring; det särskilda premietillägget vid den förutsatta reversbetalningen av pensionspremier innebär nämligen i själva verket en försäkring gentemot konkurser och kan liksom premien i övrigt anses begränsa löntagarnas utrymme för löneökningar. Den »frivilliga» försäkringens höga initialkostnader vill LO också framhålla som en avsevärd nackdel, eftersom därigenom det syns osannolikt att något mera betydande antal löntagare skulle önska ansluta sig till försäkringen. Det finansieringssystem, som föreslagits i den framlagda skissen, anser LO vidare kunna innebära en för näringslivet i stort och på längre sikt utvecklingshämmande faktor, enär den tänkta interna företagsfonderingen syns få en destruktiv effekt på kredit- och kapitalmarknaden samt leda till en kapitalförsörjning för de enskilda företagens del utan något rimligt samband med företagens kapitalbehov. Vad som möjligen positivt kan sägas om de nämnda 3 ledamöternas skiss är att den ger anvisningar om vägarna att för enstaka löntagargrupper bereda ett mindre omfattande kompletterande tjänstepensionssystem, när det allmänna lagstadgade systemet i fråga om t. ex. pensionsåldern anses otillfredsställande. Kost-

263 naderna för sådana kompletteringsanordningar bör självfallet inte belasta det allmänna pensionssystemet utan åvila vederbörande bransch, som då förutsattes arbeta under så specifika villkor att där anställda löntagare får bedömas vara i särskilt behov av t. ex. lägre pensionsåldrar än normalt. Den av herr Carlsson förordade individuella pensionsförsäkringslinjen vill LO avstyrka av den anledningen att löntagarna i allmänhet naturligtvis inte kan erhålla sin tjänstepensionering löst utan någon form av kollektiva pensionsanordningar. Folkpensioneringen. Utöver den rent principiella diskussion, som ovan förts beträffande Allmänna pensionsberedningens förslag till förbättring av folkpensioneringens förmåner, vill LO anföra följande synpunkter på beredningens folkpensionsförslag. Förslagen till folkpensionsförbättringar avser höjningar av de allmänna ålderspensionernas individuella realbelopp från för närvarande 2 150 till 3 600 kr./år 1968 för ensamstående pensionär och från för närvarande 3 440 till 5 400 kr./år 1968 för 2 pensionsberättigade makar tillsammans. Förmånshöjningarna skulle äga r u m med början 1958 samt därefter vartannat år; 1960 skulle en särskilt kraftig höjning motsvarande ca hälften av det kommande decenniets förbättringar ske. I samband med förmånshöjningarna förordas en avveckling av de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen, så att från 1960 och därefter förefintliga tillägg minskas med hälften av de obligatoriska ålderspensionernas ökning; av nuvarande ca 700 000 ålderspensionärer skulle ca 400 000 beröras av nämnda avveckling. Utöver ålderspensionsutbyggnaden föreslås att från 1960 änkepensionerna skall utgå utan inkomstprövning samt att även yngre änkor än 55-åriga skall ha änkepensioner. Änklingspensioner skulle utan inkomstprövning utges till änklingar med minderåriga barn. För barn, som förlorat sin huvudsakliga försörjare, skulle från 1960 icke-inkomstprövade barnpensioner utgå intill 19 års ålder. Frågan om invalidpensioneringen föreslås bli föremål för ytterligare undersökningar. — De av beredningen föreslagna folkpensionsförbättringarna innebär att nuvar a n d e årliga folkpensionskostnader om ca 2 000 miljoner kr. skulle i det närmaste fördubblas fram till 1968. Kostnadsökningen föreslås täckas främst genom en successiv ökning av nuvarande folkpensionsavgifter av 2 V2 % till 6 % 1963 (med inkomstmaximum på 15 000 kr.) samt genom ökade skatter. Den största delen av kostnadsökningen skulle falla på budgetåret 1960/61, då ökningen blir mellan 600 och 700 miljoner kr. Av kostnadsökningen skulle knappt hälften täckas genom de höjda folkpensionsavgifterna och drygt hälften via skatterna. LO anser att eliminerandet av inkomstprövningen vid familje- och invalidpensionering fyller en stor funktion och är nödvändigt försåvitt folkpensionen skall kunna påbyggas med tilläggs- eller tjänstepensioner av försäkringsmässig karaktär. Däremot anser LO att beredningens förslag till avveckling av de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen i första hand bör bedömas med hänsyn till möjligheterna och förutsättningarna att förverkliga folkpensionsförhöjningarna. LO inser helt visst att olägenheter existerar i samband med de kommunala bostadstilläggens inkomstprövning. Det förefaller dock som om den kritik, som beredningen med rätta anfört beträffande nuvarande inkomstprövning av familje- och invalidpensioner, alltför oförmedlat överförts på de kommunala bostadstilläggen. Med hänsyn till att bostadstilläggen i praktiken också fullgör en funktion av dyrortstillägg — de allmänna folkpensionerna är ju desamma över hela landet oavsett att levnadskostnaderna varierar relativt starkt mellan skilda landsdelar — bör de enligt LO:s mening särskilt på de dyrare orterna bibehållas i större omfattning än vad som följer av beredningens förslag. LO vill sålunda

264 i princip, ehuru med delvis andra motiv, instämma i vad herr Almgren anfört i sitt särskilda yttrande beträffande de kommunala bostadstilläggens avveckling. LO finner för sin del följaktligen att frågan om inkomstprövningens avveckling vad beträffar de kommunala bostadstilläggen — men däremot inte vad gäller familje- och invalidpensioneringen — bör behandlas i anslutning till frågorna om i vilken utsträckning förhöjningar reellt kan ske beträffande de allmänna folkpensionerna. Om verkligen betänkligheterna mot inkomstprövningen av bostadstilläggen ur allmänna synpunkter och sedan en allmän tjänstepensionering börjat träda i funktion överväger fördelarna med inkomstprövningen i denna del, bör givetvis en avveckling eftersträvas. Skulle emellertid betänkligheterna inte överväga fördelarna syns det motiverat, i all synnerhet om det samhällsekonomiska och statsfinansiella läget 1960, 1962 etc. vid dessa tidpunkter befinns ansträngt, att genomföra blygsammare höjningar än de av beredningen föreslagna för de allmänna folkpensionernas del men att i stället helt eller till större delen avstå från förordad avveckling av de kommunala bostadstilläggen. Därigenom skulle nämligen kunna nås att det flertal folkpensionärer, som nu har bostadstillägg, skulle kunna erhålla kanske lika stora nettopensionsökningar som enligt beredningens förslag utan att för den skull de sammanlagda folkpensionskostnaderna skulle behöva stiga så mycket som följer av förslaget. LO vill sålunda förorda att innan närmare ståndpunkt tas till en med avvecklingen av bostadstilläggen kombinerad folkpensionshöjning det ytterligare undersöks, om verkligen inkomstprövningen av bostadstilläggen innebär så väsentliga nackdelar att avvecklingen även i ett eventuellt pressat ekonomiskt läge bör genomföras så som beredningen föreslagit. Av stor principiell och kostnadsmässig betydelse utgör också frågan om folkpensionens relation mellan ensamstående och gift pensionär. För närvarande har ensamstående 25 % högre folkpension än en gift; enligt beredningens förslag skulle 1968 den ensamståendes folkpension överstiga den giftes med 33 1/3 %. Såvitt LO kan se bör man allteftersom folkpensionsnivåerna stiger och därmed det uteslutande sociala innehållet i folkpensioneringen uttunnas eftersträva att folkpensionen blir av samma belopp oavsett pensionärens civilstånd. Möjligen skulle en nöjaktig lösning av detta problem kunna uppnås om det folkpensionsbelopp, varmed ensamståendes pension överstiger gifts, skulle utgå först efter inkomstprövning. Ytterligare frågor, som i samband med en bearbetning av beredningens principförslag torde kräva överväganden, utgör lämpligheten av att indra änkepension vid änkas omgifte och att under en övergångstid bibehålla de nuvarande hustrutilläggen för folkpensionärshustrur i åldern 60—66 år. LO finner det naturligt att dessa frågor medtas i de fortsatta undersökningar, som beredningen föreslagit beträffande andra familjepensionsfrågor om exempelvis frånskild hustrus pensionsrätt. Uppmärksamhet bör i detta sammanhang även ägnas frågan huruvida änkor, änklingar och barn, där försörjaren eller hustrun avlidit före 1960 och där de förordade reglerna medfört familjepension om de gällt före 1960, skall beredas familjepensioner. Såvitt LO kan se har detta betydelsefulla spörsmål inte behandlats av beredningen. Vad beträffar invalidpensioneringen anser LO att den kommande utredningen i denna fråga bör som målsättning ha förutom en avveckling av inkomstprövningen ett överförande av invalidpensioneringen till de allmänna sjukkassorna. Ur de sjukas synpunkter likaväl som av administrativa skäl syns en kombinerad sjuk- och invalidförsäkring vara det mest rationella. Utredningen bör enligt LO:s mening också uppta frågan om modifieringar av gällande sjukförsäkringslagstiftning så att de båda grenarna förmånsmässigt anknyts till varandra. Även lagstift-

265 ningen om yrkesskadeförsäkringen bör härvid överses, bl. a. för att undvika att yrkesskadelivräntor skall kunna utgå helt eller delvis oberoende av folkpensioneringens förmåner. I den sistnämnda frågan har beredningen gjort uttalanden, som inte utan vidare syns kunna accepteras. — LO vill i förevarande sammanhang uttala sitt stöd åt det av beredningen framförda förslaget att med det snaraste igångsätta undersökningar för att såväl på det centrala som på det lokala planet söka åstadkomma en enhetlig socialförsäkringsadministration. Enligt LO:s mening bör vid en sådan undersökning även granskas den ställning som de privata bolagen för yrkesskadeförsäkring intar. I detta sammanhang får LO hänvisa till sitt yttrande den 11 januari 1954 angående sjuk- och yrkesskadeförsäkringens administration m. m., vari LO förordar en avveckling av de privata bolagen. Med hänsyn till vad ovan anförts i samband med de kommunala bostadstilläggen saknar LO anledning att närmare gå in på avgifts- och finansieringsfrågorna. Det är emellertid självfallet, att beredningens förslag om folkpensionsavgifternas höjning måste ställas i relation till de folkpensionshöjningar, som kan komma att ske i realiteten. Med de angivna förutsättningarna syns förslagen väl avvägda. Om folkpensioneringen skulle revideras på ett mindre kostnadskrävande sätt än det av beredningen föreslagna må dock avgiftshöjningarnas storlek och tidpunkterna därför tas under omprövning. Vad angår frågan om en mera väsentlig höjning av skattefinansieringen av folkpensioneringen syns ställning inte kunna tas förrän besked givits om de metoder som kan komma till användning för den uppenbarligen nödvändiga skattehöjningen i detta sammanhang. LO utgår ifrån såsom självklart att folkpensionen liksom andra inkomster skall bli föremål för beskattning.

Den allmänna tjänstepensioneringen. LO övergår så till att behandla det av ordföranden herr Eckerberg och ledamöterna h e r r a r Almgren, Kellgren och Nordenskiöld framlagda förslaget till en författningsreglerad påbyggnad av den bottenpensionering, som en reviderad folkpensionering utgör. Enligt nämnda förslag skall alla löntagare omfattas av en obligatorisk tilläggspensionering anordnad inom folkpensioneringens ram. Årsinkomster mellan 3 000 och 30 000 kr. skall grunda rätt till tilläggspension. Tilläggspensionen beräknas i princip på den försäkrades medellön för de 15 bästa inkomståren i vad medellönen överstiger 3 000 kr. Tillsammans med folkpensionen utgör tilläggspensionen för gift pensionär vid 30 års tjänstetid 65 % av medellönen, dock att vid medelinkomster understigande 8 000 kr. pensionsandelen blir högre. För ensamstående pensionär blir den sammanlagda pensionen högre, eftersom dennes folkpension överstiger den giftes; pensionstagares make erhåller folk- och tilläggspension vid sidan om pensionstagarens. Ålderspensionen utgår från 67 år, vid uppskjuten ålderspensionering förhöjs pensionsbeloppet. Änkepension lika med hälften av ålderspensionen tillkommer änka, som får tillägg till sin pension om hon har barn under 19 års ålder. Frågan om änklingspension och om invalidpensionering skall ytterligare utredas. Alla pensioner skall vara fullt värdebeständiga. Pensioneringen föreslås träda i kraft 1960 och ge fulla ålderspensioner efter en 20-årig övergångstid. Kostnaderna täcks genom pensionsavgiften, som uttas av arbetsgivarna och som i förhållande till lönesumman stiger successivt från 2 % 1960 till normalläget högst 10 % 1985 enligt ett lägre alternativ och från 2,7 % 1960 till normalläget högst 10 % 1980 enligt ett högre alternativ. Genom att avgiftssumman under övergångstiden överstiger pensionskostnaderna uppsamlas en fond, som jämte räntor beräknas utgöra 30—60 miljarder kr. 1990 beroende på avgiftsalternativ och reallönestegring. Som ett komplement till den obligatoriska tilläggsför-

266 säkringen har skisserats en frivillig tilläggspensionering, avsedd för andra än löntagare och innebärande bl. a. värdebeständiga försäkringsförmåner. LO finner det nu nämnda förslaget i allt väsentligt väl ägnat att ligga till grund för utformningen av ett definitivt lagförslag om en allmän tjänstepensionering. LO vill förorda att principbeslut om tjänstepensioneringens allmänna riktlinjer snarast fattas. I fråga om den föreslagna tilläggspensioneringens förmånsnivåer anser LO dessa i huvudsak väl avvägda. Måhända kan övervägas att vid fastställandet av totalpensionen inte utgå från gift pensionärs bottenpension utan i stället ett något högre belopp för att man därigenom skall undvika att i vissa lägen — särskilt för gifta makar — överpensionering uppkommer. LO vill emellertid bestämt uttala, att någon annan sänkning av förmånsnivån än den nu ifrågasatta inte kan godtas, försåvitt man skall skapa en tjänstepensionering som fyller sitt syfte — nämligen att ge löntagarna och löntagarfamiljerna sådan kompensation för inkomstbortfall i pensionssituationerna att levnadsstandarden kan i allt väsentligt upprätthållas. Av de övriga detaljer, som syns böra närmare granskas under den ytterligare överarbetningen, vill LO framhålla följande. Invalidpensioneringen bör givetvis inte hopkopplas med en inkomstprövning i traditionell mening utan bör utformas så att den tillgodoser så strikt försäkringstekniskt-medicinskt dominerande synpunkter som möjligt. Invalidpensioneringen bör vidare utformas så, att yrkesskadeförsäkringen i möjligaste mån kan avvecklas — en dubbelförsäkring måste allvarligt undvikas. Familjepensioneringen bör innehålla änklingspensioner, förslagsvis av samma typ som beredningen tänkt sig för folkpensioneringens vidkommande. Regler för sammanträffande av skilda tjänstepensionsförmåner bör skapas för undvikande av orimliga pensionsnivåer i speciella fall. Frågan om pensionsavgifter till privata kompletterande pensionsförsäkringar skall vara pensionsgrundande eller ej bör penetreras. Begreppet »inkomst av tjänst» bör kunna göras så vidsträckt att inte bara skogskörare utan även t. ex. hjälpslaktare, försäkringsombud m. fl. beroende uppdragstagare kan beredas tjänstepensionsrätt. Tanken på statssubventioner till den frivilliga försäkringsgrenen vill LO bestämt avvisa. Beredningens undersökningar angående de problem, som vid en allmän tjänstepensionerings införande uppkommer för löntagargrupper med redan ordnad pension, finner LO synnerligen förtjänstfulla. De för stats- och kommunalanställda för närvarande gällande bättre förmånerna syns — efter vad LO också inhämtat från statstjänarkartellen och från kommunalarbetareförbundet — sålunda kunna med förhållandevis enkla medel bibehållas genom av beredningen diskuterade samordningsalternativ (bruttometod, parallellberäkning och tekniskt arbetsgivari n t r ä d e ) . Även de privatanställda grupper löntagare, som i dag har ordnad tjänstepensionering, syns kunna genom kompletteringsförsäkringar vid sidan om en allmän tjänstepensionering bibehålla sitt nuvarande pensionsskydd. LO vill för samtliga nämnda löntagargrupper understryka att gällande pensionsvillkor inte får försämras till följd av ett genomförande av en förbättrad folkpensionering och av en allmän tjänstepensionering samt att dessa grupper bör kompenseras för ökade folkpensionsavgifter. I en speciell fråga finner LO anledning att ytterligare utveckla sina synpunkter, nämligen beträffande pensionsfonden. Såvitt LO kan se är det inte möjligt att avgöra fondens administration med mindre riktlinjer för fondens syfte och användningssätt dessförinnan bestämts. LO anser i princip att fondens syfte i första hand bör vara att medverka till en stegring av kapitalbildningskvoten och sparandet i landet, varigenom samhällets resurser i framtiden — i och med att

267 pensionsåtagandena aktualiseras i pensionsutbetalningar — kan stegras i högsta möjliga utsträckning. I konsekvens härmed kan LO inte finna det samhällsekonomiskt rationellt att fondmedlen på ett eller annat sätt leds till objekt som vid gängse kreditbedömningar vore uteslutna som låntagare. LO vill föreslå att man med dessa synpunkter som bas måtte snabbutreda på vad sätt nuvarande kreditmarknad tekniskt kan medverka till fondmedlens disposition och förutsätter härvid — med hänsyn till att fonderna ytterst och uteslutande utgörs av löntagarnas medel — att löntagarna måtte beredas största möjliga insyn i frågan om fondens dispositioner. Sammanfattningsvis vill LO uttala att pensionsfrågornas lösning måste sammankopplas dels med de samhällsekonomiska resurserna och deras tillväxt, dels med andra angelägna sociala områden, främst familjepolitiken. Denna sammankoppling gäller i första hand den del av pensioneringsproblemet, som folkpensioneringen utgör. Skulle de samhällsekonomiska resurserna inte medge ett fullständigt genomförande av beredningens folkpensionsförslag syns man böra överväga en lägre folkpensionshöjning än den av beredningen föreslagna men avstå helt eller delvis från att avveckla de kommunala bostadstilläggen. För tjänstepensioneringens vidkommande finner LO beredningens majoritetsförslag till författningsreglerad påbyggnad av folkpensionerna vara väl ägnat att ligga till grund för ett definitivt lagförslag till allmän tjänstepensionering. Någon annan utväg att lösa tjänstepensionsfrågan än genom lagstiftning är ej möjlig om man skall nå ett för alla löntagare och löntagarfamiljer acceptabelt pensionsskydd. Privata pensionsanordningar är ur praktiskt taget alla synpunkter mindervärdiga en samhällsordnad tjänstepensionering. Beträffande den vid en allmän tjänstepensionering uppkommande fonden finner LO särskild snabbutredning på det praktiska planet motiverad. LO utgår från att det av beredningen uppgjorda tidsschemat hålles och att innevarande års riksdag i anslutning härtill bereds tillfälle ta ställning till ett lagförslag om allmän tjänstepensionering.

Tjänstemännens centralorganisation

(majoriteten)

TCO vill inledningsvis framhålla, att den tid som stått organisationen till buds för ställningstagande till de olika i pensionsberedningens betänkande anförda förslagen varit alltför begränsad. TCO beklagar, att det inte i enlighet med organisationens skrivelse av den 12 februari varit möjligt att erhålla en längre remisstid. I det följande diskuterar TCO först beredningens förslag angående utformningen av det grundläggande pensionsskyddet. Därefter diskuteras utan ställningstagande till obligatorisk eller frivillig tilläggspensionering vissa frågor i de förslag, som framförts av beredningens ledamöter. I ett sista avsnitt slutligen redovisar TCO, varför organisationen icke anser sig kunna ta ställning till huruvida tilläggspensionering för löntagarna skall anordnas efter en obligatorisk eller frivillig linje. Beredningens förslag angående folkpensioneringen Den allmänna pensionsberedningen har i sitt betänkande redovisat utredning angående det grundläggande pensionsskyddet och framlägger förslag till vittgå-

268 ende förändringar av de nuvarande folkpensionerna. TCO skall i det följande närmare granska några av de mera väsentliga problemställningarna i detta sammanhang. Höjningen av folkpensionerna. Pensionsberedningen redovisar i sitt betänkande vissa beräkningar över utvecklingen av nationalprodukten samt anför också kalkyler över dennas framtida utveckling under olika förutsättningar i fråga om produktivitetsförbättring m. m. Under framhållande av att vid sidan av utbyggnaden av folkpensioneringen och olika former för tilläggspensionering även finnes andra framträdande behov i samhället, som kommer att ställa stora anspråk på de tillgängliga resurserna, är det beredningens slutsats, att en icke oväsentlig förbättring av folkpensioneringen bör vara möjlig. De samhällsekonomiska förutsättningarna kan enligt TCO:s mening endast bedömas med stor osäkerhetsmarginal — särskilt gäller detta på något längre sikt. Bortsett härifrån är det givetvis så att frågan om hur stor folkpensionshöjning som är möjlig i realiteten innebär ett fördelningsproblem, som knappast objektivt kan klarläggas. Ytterst blir det nämligen här fråga om att uppställa en för olika parter acceptabel målsättning för omfattningen av inkomstomfördelningen till folkpensionärernas förmån. TCO vill erinra om att 1955 års långtidsutredning i sitt betänkande »Balanserad expansion» anför kalkyler över den ekonomiska utvecklingen fram till 1960. Med utgångspunkt från bedömanden om produktivitetsutveckling, folkmängdsutveckling m. m. ger långtidsutredningens beräkningar vid handen, att fram till 1960 endast mycket begränsade utrymmen står till förfogande för ökning av volymen av den privata konsumtionen i samhället. Utan att här ta ställning till de målsättningar, som långtidsutredningen har uppställt beträffande investeringskvotens utveckling, valutareservens relativa ökning, de militära utgifternas storlek m. m. vill organisationen emellertid redan nu understryka att långtidsutredningens kalkyler visar, att samhällsekonomin kommer att utsättas för stora påfrestningar om en kraftig utbyggnad av folkpensioneringen skall äga rum samtidigt med och omedelbart efter genomförandet av en arbetstidsförkortning. Såsom långtidsutredningen framhåller, kan det för den aktiva befolkningen praktiskt taget bli fråga om ett konsumtionsökningsstopp. Detta kommer otvivelaktigt att medföra stora psykologiska och andra svårigheter ur framför allt samhällsekonomisk synpunkt. I detta sammanhang förtjänar att understrykas, att den ökade grad av inkomstöverföring från den aktiva till den passiva delen av befolkningen, som skulle bli en följd av pensionsberedningens förslag, torde komma att medföra en minskad sparkvot för fysiska personer, som därest detta icke tillsammans med övriga anspråk på nationella resurser skall medföra en inflationistisk utveckling, kommer att ställa ökade krav på den ekonomiska politiken. Under i övrigt oförändrade förhållanden måste för undvikande av inflation en motsvarande minskning i efterfrågan från andra håll äga rum. Vill man icke låta begränsningen drabba investeringskvotens storlek torde man tvingas att genom avgifter och skatter minska den aktiva befolkningens behållna inkomst med mer än vad som beloppsmässigt svarar mot den ökning i inkomstöverföringen, som beredningens förslag angående folkpensioneringen innebär. Detta förhållande är ägnat att ytterligare skärpa de psykologiska och samhällsekonomiska svårigheterna vid förslagets genomförande. I sitt yttrande över pensionsutredningen anförde TCO, att det var angeläget, att en tidsbestämd plan framlades rörande folkpensioneringsskyddets utbyggnad. Enligt TCO:s mening måste försiktighet iakttagas vid fastställande av den takt i vilken förbättringen av det grundläggande pensionsskyddet bör äga r u m och likaså vid fixerandet av de beloppsmässiga ökningar, som bör ifrågakomma. Det

269 finns emellertid enligt TCO:s mening även andra förhållanden, som bör utgöra en bakgrund vid ställningstagande till de av beredningen föreslagna höjningarna av folkpensionerna. Oavsett huruvida en förbättring av det grundläggande pensionsskyddet kommer att kombineras med en obligatorisk eller frivillig tilläggspensionering synes den föreslagna höjningen av folkpensionsförmånerna böra bedömas med utgångspunkt från att folkpensionerna endast är avsedda att ge ett minimiskydd, som i allmänhet förutsattes bli kompletterat så att en rimlig pensionsnivå uppnås. Det förslag till obligatoriskt tilläggspensioneringssystem som framlägges i beredningens betänkande innebär, att samtliga löntagare skall omfattas av systemet och att möjlighet beredes för andra än löntagare att frivilligt teckna tilläggspensioner. Det förslag till system för frivillig tilläggspensionering, som betänkandet innehåller, innebär möjlighet till tilläggspensionering för såväl löntagare som andra grupper av inkomsttagare. Båda systemen syftar synbarligen till att bereda flertalet individer ett pensionsskydd för ålderdom och invaliditet respektive för efterlevande, vilket tillsammans med det skydd som den grundläggande pensioneringen ger, avses bli tillfredsställande. Enligt TCO:s uppfattning är det närmast för löntagargrupperna som behovet av genom pensionsförsäkring tryggad ålderdomsförsörjning är särskilt framträdande. För företagarna torde det som regel te sig mera tilltalande att — i stället för att erlägga relativt betydande avgifter för sin pensionering inom ramen för ett pensionsförsäkringssystem — göra investeringar med motsvarande belopp i den egna rörelsen. Stora grupper av företagare har härigenom möjlighet att skapa av penningvärdet oberoende tillgångar, som kan utgöra underlag för försörjningen under ålderdomen. För löntagarna däremot finns starka behov av pensionsanordningar, varigenom tillfredsställande levnadsnivå kan upprätthållas efter pensionsåldern, vid invaliditet etc. Härvid är det totalbeloppet av pensionen från den grundläggande pensioneringen respektive tilläggspensioneringen, som ur individens synpunkt är av betydelse. Hur mycket av totalsumman, som kommer från det ena eller andra pensionssystemet, är för den enskilde av u n d e r o r d n a d betydelse. Det grundläggande pensionsskyddets höjd bör endast motiveras med allmänna sociala skäl. Med hänsyn till att komplettering med tilläggspensionsförsäkring i antingen obligatorisk eller frivillig form förutsattes ske, synes sålunda enligt TCO:s uppfattning en höjning av folkpensionen till den nivå, som beredningen föreslagit ej vara nödvändig ur försörjningssynpunkt. I vad gäller den beloppsmässiga avvägningen av folkpensionsförmånerna samt takten för utbyggnadsprogrammet är också enligt TCO:s uppfattning, såsom tidigare framhållits, försiktighet av samhällsekonomiska skäl motiverad. TCO vill därför förorda att målsättningen sättes lägre än i beredningens förslag. De samhällsekonomiska förutsättningarna, som kan bedömas med någon större grad av säkerhet endast för den första 5-årsperioden, tyder p å att påfrestningarna under denna period blir framträdande. Höjningen av folkpensionsbeloppen år 1960 är särskilt hög. Även om denna kan motiveras ur olika synpunkter, synes det TCO lämpligt, att höjningen år 1960 nedsättes till ett väsentligt lägre belopp men därvid bör målsättningen vid slutet av den 10-årsperiod, som beredningen arbetat med, sättas i motsvarande mån lägre. Den sänkning av folkpensionsbeloppet i jämförelse med beredningens förslag, som TCO nu förordat, skall enligt organisationens uppfattning motsvaras av en så mycket högre tilläggspensionering på lagstadgad eller avtalsmässig bas — en fråga som TCO i det här sammanhanget inte tar ställning till — så att den totala pensionsnivån för löntagare blir tillfredsställande. TCO återkommer till frågan om

270 pensionsnivån i samband med behandlingen av förslaget om tilläggspensionssystem. Beredningen föreslår delvis avveckling av inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Sålunda skall hälften av höjningen avräknas på de kommunala bostadsbidragen. TCO återkommer i det följande till dessa frågor, men vill redan nu framhålla, att vad TCO nu anfört om nedsättning av höjningen år 1960 och målsättning vid slutet på 1 O-årsperioden, inte fåf tas till intäkt för frångående av principen om avveckling av inkomstprövningen i möjligaste mån. I vad gäller avvägning av folkpensionsbeloppen för ensamstående respektive makar som båda har folkpension har experten Broberg anfört, att skilda skäl talar för att folkpensionsbeloppen bör vara lika och sålunda oberoende av civilstånd och huruvida make har folkpension. Då ytterligare minskning i kostnadsökningen bör eftersträvas synes TCO de av Broberg anförda synpunkterna på avvägningen mellan folkpensionen till gifta respektive ensamstående böra övervägas. Finansieringen av folkpensioneringen. Vid ställningstagande till utformningen av det erforderliga pensionsskyddet är en vägledande utgångspunkt för TCO att avgifterna i ett pensionssystem i princip bör vara avvägda i proportion till de pensionsutfästelser som gäller. Detta torde regelmässigt vara fallet i vad gäller tänkbara tilläggspensioneringssystem, medan i fråga om den grundläggande pensioneringen ett finansieringssystem tillämpas, som är uppbyggt med sociala hänsynstaganden. Då de i det grundläggande pensionssystemet utgående förmånerna är enhetliga — bortsett från de fall då vissa belopp utgår efter särskild inkomstprövning — skulle ett tillämpande av den förstnämnda principen innebära, att jämväl avgifterna vore enhetliga. Detta är inte förenligt med den uppfattning att avgiften skall avvägas med hänsyn till att betalningsförmågan är mindre i de låga inkomstlägena än i de högre. Utformningen av avgiftssystemet måste sålunda innebära en avvägning mellan olika principer. Härvidlag är det TCO:s uppfattning, att i den mån som det grundläggande pensionsskyddet höjes över den nivå som utgör ett socialt motiverat minimum föreligger starka motiv för att de härmed förenade kostnaderna skall finansieras enligt principen att förmånerna skall stå i proportion till erlagda avgifter. I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag underströk TCO, att finansieringsprinciperna för folkpensioneringen borde omprövas. Den allmänna pensionsberedningen föreslår nu, att de ökade kostnader som uppstår genom utökningen av folkpensionsförmånerna — och också genom den ökning av antalet pensionärer, som kan förutses — skall finansieras dels genom en höjning av folkpensionsavgifterna och dels på annat sätt över statens budget. TCO vill här anföra, att förslagen rörande folkpensionsavgiftens storlek är vagt formulerade. Här framhåller pensionsberedningen, att avgiften år 1959 bör bli 4 % och år 1961 5 % och att man därefter — om det statsfinansiella läget det motiverar — kan överväga att höja avgiften till 6 %. Hr Nordenskiöld har i sitt särskilda yttrande varit inne på finansieringsfrågan. Hr Nordenskiöld framhåller, att man bör vara på det klara med att folkpensionsavgiften innebär en slags proportionell skatt för pensionsändamål, där något samband mellan förmåner och avgifter ej finnes. Denna form för finansiering är dock i och för sig mera sympatisk än direkt budgetfinansiering eftersom fördelning av kostnaderna i förstnämnda fallet är fullt klarlagd. TCO vill understryka detta uttalande. TCO anser, att frågan om finansieringen av folkpensionskostnaderna är av den betydelsen, att den borde upptagas till prövning i hela sin vidd även om någon ökning av folkpensionsbeloppen inte vore aktuell. Finansieringsfrågan blir emel-

271 lertid än mer väsentlig ur TCO:s synpunkter vid en höjning av folkpensionsbelopjDen. Organisationen anser sålunda, att frågan om finansieringen av de ökade kostnaderna är ett centralt problem, som bör bli föremål för omprövning innan den av allmänna pensionsberedningen föreslagna reformeringen av folkpensioneringen genomföres. Enligt organisationens uppfattning måste man härvid särskilt undersöka möjligheten att för täckning av de med höjningen av förmånerna förenade kostnaderna, höja avgiften utöver den nivå, som pensionsberedningen har föreslagit, medan den del av kostnaderna, som förutsattes finansierad över den statliga budgeten i övrigt i motsvarande mån minskas. I enlighet med den uppfattning, som i det föregående anförts, bör härvid också undersökas hur avgiften bör konstrueras så att den i större utsträckning än för närvarande motsvarar de förmåner som erhålles. I vad gäller den del av kostnaderna, som vid sidan av de genom folkpensionsavgifterna influtna medlen finansieras över den statliga budgeten, gäller enligt TCO:s uppfattning, att den inkomstomfördelning, som folkpensionssystemet innebär, inte ytterligare bör förstärkas genom att de härmed förenade kostnaderna till större del finansieras via den statliga inkomstbeskattningen, som är progressiv till sin natur. TCO vill här understryka, att detta ur allmän löntagarsynpunkt är av väsentlig betydelse särskilt med hänsyn till att effekten eljest i alltför stor utsträckning blir en inkomstöverföring till löntagarnas nackdel. Beredningen föreslår, att övre gränsen för beräkningen av folkpensionsavgiften sättes till 15 000 kr. i taxerat belopp. TCO anser, att en högre inkomstgräns icke skall ifrågakomma. Inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Vid skilda tillfällen i tidigare sammanhang har TCO varit inne på frågan om inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Organisationen har i sådana sammanhang med skärpa framhållit, att den typ av inkomstprövning, som gäller i fråga om vissa av de inom folkpensioneringen utgående förmånerna, har varit ägnad att framskapa missförhållanden. Sålunda torde inkomstprövningen ha medverkat till att personalpensioneringen inom näringslivet inte fått den omfattning, som eljest skulle ha varit möjlig. Inkomstprövning har avhållit folkpensionärer, som så kunnat, att ta förvärvsarbete. Ur administrativa synpunkter är också alla former av inkomstprövning betungande. Ur den enskildes synpunkt ter de sig mindre tilltalande. Den tröskelbildande effekt, som inkomstprövningen innebär, har visserligen under senare år i viss mån minskat, men den torde ändå kvarstå i sådan omfattning att man bör eftersträva att avskaffa inkomstprövningen. Den allmänna pensionsberedningen har undersökt möjligheterna att helt avveckla inkomstprövningen i vad gäller de kommunala bostadstilläggen. Det konstateras dock, att en fullständig avveckling inte är möjlig. Beredningen stannar inför att föreslå, att hälften av den höjning av folkpensionerna, som beredningen föreslår efter 1960, skall avräknas på de kommunala bostadstilläggen. Den av beredningen föreslagna ordningen ligger i linje med TCO:s uppfattning. Emellertid synes det organisationen lämpligt, att avveckling av inkomstprövningen blir mera vittgående. Organisationen vill mot denna bakgrund föreslå, att en större andel av de föreslagna pensionshöjningarna än vad beredningen föreslagit, avräknas på de kommunala bostadstilläggen — förslagsvis 2/3. TCO vill i detta sammanhang understryka beredningens uttalande, att kommunerna vid fastställande av nya grunder för bostadstilläggen, bör iakttaga återhållsamhet och ta hänsyn till den höjda folkpensionsnivå, som beredningens förslag innebär. I fråga om avveckling av inkomstprövningen i samband med invalidpension, hustrutillägg m. m. återkommer TCO i det följande.

272 Invalid- och familjepensionerna inom folkpensioneringen. Den allmänna pensionsberedningen har inte ansett sig kunna framlägga ett slutligt förslag rörande utformningen av invalidpensioneringen. Med hänsyn härtill måste beredningens förslag i andra avseenden exempelvis beträffande familjepensioneringen även bli preliminära. Innan TCO i det följande övergår till att granska vad beredningen anfört i dessa frågor, vill organisationen rent allmänt framhålla, att det förhållandet att slutligt förslag ej föreligger i fråga om invalidpensioneringen m. m. i hög grad har försvårat TCO:s ställningstagande till pensionsfrågan i dess helhet. I vad gäller utformningen av invalidpensioneringen inom ramen för det grundläggande pensionsskyddet har den allmänna pensionsberedningen varit inne på frågan om samordning mellan denna pensionsgren och andra socialförsäkringar. Från beredningens sida framföres dock inte några definitiva förslag annat än att invalidpensioneringen — i avvaktan på särskilda utredningar — tills vidare bör kvarstå inom folkpensionssystemet och att förmånerna därvid bibehållcs inkomstprövade. Beredningen anför också vissa förslag rörande invalidpensionernas och sjukbidragens maximibelopp. Enligt TCO:s uppfattning är frågan om utformningen av invalidpensioneringen av synnerligen intrikat natur. Här föreligger ett mycket viktigt problem i fråga om samordning med andra socialförsäkringar. Men utformningen av invalidpensioneringen inom ramen för det grundläggande pensionsskyddet är också av väsentlig betydelse för gestaltningen av invalidpensionerna inom skilda former för tilläggspensionering. Samordningsproblemet är sålunda till sin natur dubbelsidigt. TCO anser sig i förevarande sammanhang inte kunna ta ställning till frågan om hur invalidpensioneringen inom folkpensioneringens ram bör vara utformad och inte heller till frågan om samordningen med andra socialförsäkringsgrenar. De av beredningen förordade undersökningarna om invalidpensioneringens ställning synes enligt TCO:s mening böra igångsättas snarast möjligt. Även om TCO sålunda inte anser sig kunna ta ställning beträffande invalidpensioneringens utformning, vill organisationen dock framföra vissa synpunkter i denna fråga. Den allmänna pensionsberedningen h a r som en allmän princip deklarerat att inkomstprövningen i möjligaste mån bör avvecklas. Emellertid har beredningen i vad gäller frågan om inkomstprövning inom invalidpensioneringen anfört, att den erbjuder vissa fördelar. Bl. a. framhålles, att invalidiserade personer med goda inkomster genom inkomstprövningen kan uteslutas från folkpensioneringen, medan de som har en mera begränsad men dock icke obetydlig arbetsinkomst automatiskt får en reducerad folkpension. Beredningen är emellertid också medveten om att de allmänna nackdelar som allmänt sett är förenade med inkomstprövning gäller även i fråga om invalidpensioneringen. Vad TCO i det föregående anfört beträffande behovet av samordning med andra socialförsäkringar och med förekommande tilläggspensioneringssystem, är också aktuellt i inkomstprövningsfrågan. TCO vill här särskilt peka på, att någon form av inkomstprövning inte finnes i samband med den nuvarande sjuk- och yrkesskadeförsäkringen. Sjukpenning utgår med enhetliga belopp i de olika inkomstklasserna. Dock är de livräntor, som utgår enligt yrkesskadeförsäkringen, graderade med hänsyn till invaliditetsgraden, som i princip är bestämd av medicinska indikationer i avseende på arbetsförmågan. Det är organisationens uppfattning, att därest invalidpensionen inom folkpensioneringen även framgent skulle innebära en ekonomisk invaliditetsgradering av den art, som inkomstprövningen innebär, blir samordning med övriga socialförsäkringar, där ett annat invaliditetsbegrepp tillämpas, svår att genomföra. Inom nu förekommande tilläggspensioneringssystem förekommer icke någon inkomstprövning av det slag som för närvarande gäller i fråga om invalidpensio-

273 nen inom folkpensioneringssystemet. Man har här invaliditetsbedömning med avseende på arbetsförmågan. Som regel förekommer samordning med yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Jämväl med hänsyn till samordningen med olika tilläggspensionssystem anser TCO, att inkomstprövningen bör undvikas inom det grundläggande pensionsskyddet. TCO vill därför förorda att man i den av beredningen föreslagna utredningen såsom målsättning uppställer avveckling av inkomstprövningen i samband med invalidpensioneringen. Möjligheterna att arbeta med ett medicinskt bestämt invaliditetsbegrepp, som tar sikte på bedömning av arbetsförmågan, bör prövas. I anslutning till de förordade utredningarna om invalidpensioneringens ordnande bör enligt TCO:s mening även uppmärksammas de åtgärder, som kan vidtagas för att minska den ekonomiska invaliditeten hos personer, som av skilda skäl drabbats av nedsättning i arbetsförmågan. Detta torde i icke obetydlig grad vara möjligt genom effektivt bedriven omskolningsverksamhet m. m., som underlättar för vederbörande att erhålla annan sysselsättning, där nedsättningen i arbetsförmågan i mindre grad utgör hinder för rimlig arbetsersättning. TCO övergår härefter till att behandla familjepensioneringen inom det grundläggande pensionsskyddets ram. Beredningen anser, att behovet av ett hustrutilllägg inom folkpensioneringen kvarstår även om en höjning av makens pensionsnivå i enlighet med beredningens förslag genomföres. Det föreslås vidare av beredningen, att inkomstprövningen i vad gäller hustrutillägget kvarstår i avvaktan på resultat av den översyn av invalidpensioneringen, som beredningen har förutsagt skall komma till stånd. TCO vill starkt ifrågasätta om det är nödvändigt eller ens lämpligt, att efter en höjning av folkpensionsförmånerna behålla ett särskilt hustrutillägg. I varje fall gäller detta om inkomstprövningen avskaffas — hustrutilläggets innebörd blir härvid närmast att för gifta kvinnor, vars make uppbär folkpension, skulle komma att tillämpas en lägre pensionsålder. TCO förordar, att frågan om hustrutilläggets avskaffande upptages till prövning i samband med de n ä r m a r e utredningar, som förutsattes komma till stånd i fråga om vissa folkpensionsförmåner. Det är TCO:s uppfattning, att inom det grundläggande pensionssystemet vid sidan av ålderspensionen och invalidpensionen jämväl bör finnas pensionsformer avsedda att ge ett visst mått av trygghet till efterlevande. Behovet av ett sådant skydd måste dock bedömas med hänsyn till det förhållandet, att det grundläggande pensionsskyddet förutsattes kompletterat med tilläggspension. Liksom i fråga om ålderspensionen anser organisationen jämväl beträffande familjepensionen att det väsentliga skyddet bör ligga inom ramen för en tilläggspensionsförsäkring. Behovet av familjepension inom det grundläggande familjepensionsskyddet får bedömas ur sociala synpunkter. TCO har mot denna bakgrund inga erinringar att göra beträffande de belopp, som den allmänna pensionsberedningen föreslår för ifrågavarande försäkringsform. Om såsom TCO förordat en viss reducering av ökningen i ålderspensionerna kommer till stånd bör givetvis en motsvarande reducering ske jämväl i fråga om familjepensioneringen. Den reducering i änkepensionen, som enligt förslaget skall ske, därest änkan vid mannens frånfälle inte uppnått 55 års ålder och inte har barn u n d e r 19 år anser TCO ur vissa synpunkter godtagbar. Det behov av högre efterlevandepension till änkor, som kan finnas, synes i enlighet med vad som har nämnts i det föregående, böra tillfredsställas inom ramen för tilläggspensioneringen. Det bör emellertid framhållas, att tillämpandet av särskilda reduceringsregler i fråga om änkepensionerna inom folkpensionssystemet kan försvåra en tillfredsställande samordning med änkepensionen enligt olika tilläggspensionssystem. Frågan om änkepensionernas utformning inom folkpensionssystemet anser TCO böra bli föremål 18— 704917

274 för fortsatt utredning i samband med den översyn av invalidpensionsfrågan, som beredningen förutsatt skall komma till stånd. TCO tillstyrker med hänsyn till den allmänna inställning organisationen har till frågan om inkomstprövningen att änkepensionerna utgår utan inkomstprövning. I vad gäller utformningen av änkepensioneringen, vill organisationen understryka, att det ur allmänna synpunkter måste anses otillfredsställande, att änkor som har barn under 19 år och som sålunda får full änkepension, får en minskning i denna, då barnet u p p n å r 19 års ålder, förutsatt att änkan då icke själv nått 55 års ålder. Någon form av smidig anpassning synes i dessa fall angelägen, exempelvis så att sådan nedsättning ej sker om änkan uppnått 50 års ålder. Pensionsberedningen har föreslagit, att änklingspension skall kunna utgå till änkling med barn under 19 år. Enligt TCO:s mening finns det för änklingar liksom för änkor behov av ekonomisk hjälp inom ramen för det grundläggande pensionsskyddet. Organisationen tillstyrker därför beredningens förslag i detta avseende. TCO vill dock ifrågasätta huruvida icke änklingspensionen bör uppgå till samma belopp som änkepensionerna. Den motivering, som beredningen har anfört — »det kan förutsättas att änkling normalt har större arbetsinkomst än änka i motsvarande situation» — för sitt förslag att änklingspensionen skall utgöra hälften av full änkepension, anser TCO nämligen ej tillräckligt bärande. I fråga om rätt till änkepension inom folkpensionssystemet för frånskilda kvinnor då den frånskilde mannen avlidit, framför beredningen inga förslag. Det är TCO:s uppfattning, att denna fråga bör upptas till prövning då huvudprinciperna för ålders- och familjepensioneringen fastställts. I vad gäller utformningen av barnpensionerna och barntilläggen har TCO inga erinringar. Folkpensionernas värdebeständighet. Beredningen föreslår inga principiella förändringar i den nuvarande anknytningen mellan konsumentprisindex och de inom folkpensioneringen utgående huvudförmånerna. Frågan om pensioners värdebeständighet är enligt TCO:s mening en synnerligen viktig del i varje pensionssystem. Inom folkpensionssystemet förekommer sedan 1950 en anknytning av de utgående förmånerna till prisutvecklingen, varigenom förmånernas värdebeständighet tryggas. Inom hittills tillämpade tjänstepensionssystem åter h a r bristen på värdebeständighet varit den största svagheten. Här bortses från de pensionssystem, som gäller för statens och kommunernas anställda. Pensioner utgående enligt dessa pensionssystem har i stort sett följt löneutvecklingen. Erfarenheterna under efterkrigstiden har visat att bristen på värdebeständighet till följd av försämringen i penningvärdet på ett otillbörligt sätt urholkat det reella värdet av tjänstepensionsförmåner, vars nominella belopp ansetts skäliga. I de två skilda förslag till tilläggspensionssystem, som ingår i beredningens betänkande, intar målsättningen att åstadkomma värdesäkrade pensioner en central plats. Med hänsyn härtill och då problematiken härvid i vissa avseenden är densamma som vid folkpensioneringen vill TCO här framhålla några synpunkter av generell karaktär. Pensionsförmånernas värdebeständighet skyddas bäst genom ett stabilt penningvärde. Detta åstadkommer även värdesäkring av allt sparande, något som i sin tur verkar stimulerande på sparandets omfattning. En sådan utveckling är ägnad att skapa underlag för ett balanserat ekonomiskt framåtskridande i samhället. För närvarande pågår inom den s. k. stabiliseringsutredningen undersökningar om möjlighet att vinna enighet om mål och medel i den ekonomiska politiken. Även om man i framtiden bl. a. på grundval av stabiliseringsutredningens arbete skulle ha möjligheter att föra en ekonomisk politik, som i högre grad än

275 hittills under efterkrigstiden är ägnad att åstadkomma ett stabilt penningvärde och denna politik i stort sett skulle visa sig framgångsrik, hindrar detta inte att i särskilda situationer icke avsedda förändringar i penningvärdet kan komma att uppstå. Ur denna synpunkt är enligt TCO:s mening en värdesäkring av utgående pensioner angelägen. Pensionärerna har inte möjlighet att som många andra inkomsttagargrupper i samhället utan anknytning av pensionerna till prisutveckling, erhålla kompensation för inträffade prisstegringar. Indexanknytning av pensionerna är därför ägnad att skärpa kraven på en ekonomisk politik, vars målsättning är ett stabilt penningvärde. Anknytning av pensionen till prisutvecklingen torde med andra ord göra balansen i samhällsekonomin labilare, men endast under förutsättning att de primära stabilitetsrubbande faktorerna inte via den ekonomiska politiken kan hållas under kontroll. En primär målsättning är att pensionerna är värdesäkrade. Anknytning av pensionerna till prisnivåns förändring är ur denna synpunkt synerligen betydelsefull. TCO är i sitt ställningstagande i denna fråga medveten om att en sådan anordning ställer ökade krav på den ekonomiska politiken i en situation då stabiliteten i ekonomin hotas. TCO övergår härefter att beröra vissa speciella problem i vad gäller värdesäkringen av folkpensionerna. Organisationen återkommer i avsnitten om de två tilläggspensionsförslagen i beredningens betänkande till vissa särskilda problem i samband med värdesäkringen i dessa system. TCO vill fästa uppmärksamheten vid att ett strikt tillämpande av indexanknytningen kan medföra att folkpensionärerna erhåller indextillägg för prisstegringar, för vilka den aktiva befolkningen icke kan erhålla kompensation, exempelvis i situationer, då på grund av exceptionella förhållanden nationalhushållets resurser minskar. Enligt TCO:s uppfattning bör det finnas en möjlighet att temporärt frångå en absolut indexanknytning, vilken eljest skulle kunna medföra ej avsedda ekonomiska och psykologiska konsekvenser med ytterligare påfrestningar i samhällsekonomin som följd. I det förslag till obligatorisk tilläggspensionering, som fyra av beredningens ledamöter framlägger, har en sådan regel förutsatts för de enligt ett sådant system utgående pensionerna. För folkpensionerna bör jämväl finnas en regel av motsvarande innehåll. TCO återkommer till denna fråga i samband med behandlingen av förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Organisationen vill vidare fästa uppmärksamheten vid att anknytningen av folkpensionsförmånerna till konsumentprisindex i speciella lägen kan bli förenad med särskilda problem. Om man för att finansiera en förbättring av folkpensionsförmånerna exempelvis skulle införa en indirekt beskattning, kan denna i vissa lägen komma att medföra en höjd konsumentprisnivå. En sådan höjning i konsumentprisnivån skulle som följd av indexanknytningen kunna medföra ytterligare höjning av folkpensionsförmånerna, vilket ur allmänna bedömningsgrunder kan te sig olämpligt. Det är TCO:s uppfattning att varje höjning av pensionsbeloppen och härav eventuellt följande höjning i prisnivån av skäl som här antytts bör ses i ett sammanhang, så att ett växelspel av ovan antydd art inte uppkommer. Även i situationer, då en indirekt beskattning införes eller skarpes i konjunkturstabiliserande syfte kan en indexanknytning erhålla motverkande effekt. Samordningsfrågor. Samordningen mellan folkpensioneringen och de andra socialförsäkringssystemen samt olika tilläggspensionssystem är en fråga av central betydelse. Vad först gäller samordning med andra socialförsäkringar diskuteras hithörande problemställningar av den allmänna pensionsberedningen i ett särskilt

276 avsnitt. Några konkreta förslag framföres dock inte. Fortsatta utredningar i dessa frågor, vilka delvis sammanhänger med invalidpensioneringens utformning, förutsattes komma till stånd. TCO anser sig av denna anledning icke böra n ä r m a r e ingå på dessa frågor. Vissa allmänna synpunkter har organisationen dock redan i det föregående anfört på frågan om samordning med invalidpensioneringen. Därutöver vill TCO framhålla, att vägledande i det fortsatta utredningsarbetet i samordningsfrågan bör vara att åstadkomma en rationell administrativ organisation och en sådan materiell utformning av de olika socialförsäkringarna att såväl luckor i skyddet som dubbelersättning undvikes. TCO vill också särskilt peka på önskvärdheten av en så enhetlig uppbyggnad av försäkringssystemen som möjligt; detta gäller icke minst i avseende på sättet för finansiering. På denna punkt hänvisas dels till vad som i det föregående nämnts i avsnittet »Folkpensionens finansiering», dels till vad TCO den 23 januari 1957 anfört i yttrande till Konungen över statsrevisorernas berättelse i vad avser socialdepartementets verksamhetsområde. TCO understryker vidare beredningens uttalande, att de nuvarande reglerna om beskattning av folkpensionerna synes böra omprövas. För närvarande tillämpas enligt särskilt stadgande i kommunalskattelagen i taxeringen det extra avdraget för ömmande omständigheter för skattskyldig, vars inkomst helt eller till huvudsaklig del utgjorts av folkpension m. m. Avdragsbeloppet i den statliga inkomstskatten är 3 000 kr. och i den kommunala 5 000 kr. Enligt TCO:s mening synes dessa avdrag kunna reduceras eller slopas i samband med den väsentliga höjning av folkpensionerna, som nu föreslagits. I fråga om samordningen mellan folkpensioneringen och nu förekommande tilläggspensionssystem av skilda slag vill TCO inledningsvis framhålla, att organisationen är medveten om att särskilda problem är för handen redan för närvarande. De kan emellertid väntas bli förstorade vid en höjning av folkpensionerna. Såsom bilaga till beredningens betänkande redovisas en P. M. utarbetad av 1951 års pensionsutredning, i vilken hithörande frågor penetrerats. Pensionsberedningen ansluter sig till 1951 års pensionsutrednings förslag att vid samordning av pensionssystemen för de i offentlig tjänst anställda skall tillämpas den s. k. bruttometoden. Vidare föreslås tekniskt arbetsgivarinträde och en möjlighet i lagstiftningen till reellt arbetsgivarinträde. I ett särskilt avsnitt i det följande upptar TCO till behandling de i promemorian framförda synpunkterna i samordningsfrågan. Förslag till obligatorisk tilläggspension Utan att härmed ta ställning till frågan om införande av en obligatorisk tilläggspensionering granskar TCO i det följande vissa detaljer i det förslag till ett sådant pensionssystem, som framförts av fyra av beredningens ledamöter. Personkrets. Tilläggspensioneringen är enligt förslaget avsedd att vara obligatorisk enbart för löntagare. I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag framhöll TCO, att »inom företagarskiktet torde behovet av en försäkringsmässigt ordnad pensionering vara mycket olika för skilda grupper och individer. Ur vissa synpunkter kan det emellertid anses önskvärt, att en obligatorisk försäkring av denna karaktär omfattar alla yrkesutövare, då man därigenom givetvis underlättar en yrkesväxling, som ur samhällets synpunkt måste vara önskvärd. Å andra sidan är det otvetydigt att stora grupper av företagare kan ordna sitt skydd på ålderdomen på annat sätt än genom försäkringsmässig pensionering.» TCO finner inte heller nu anledning att ta ställning till huruvida en eventuell obligatorisk tillläggspension bör omfatta även företagare och fria yrkesutövare. Skulle emeller-

277 tid ett obligatorium genomföras, har TCO inget att erinra mot att nämnda grupper lägges utanför försäkringen. Pensionsgrundande inkomst. Pensionsgrundande föreslås bli den inkomst, som inryms i det skattemässiga begreppet »inkomst av tjänst», med undantag för pension, livränta, periodiskt understöd och undantagsförmån. Begreppet inkomst av tjänst har en vidare innebörd än det i nu gängse pensionssystem tillämpade begreppet lön som pensionsgrundande inkomst, då i det förstnämnda innefattas även sådana inkomster som exempelvis övertidsersättning, ersättning för obekväm arbetstid, kallorts- och enslighetstillägg etc. I ett system, där en obligatorisk pension skall stå i viss bestämd relation till arbetsinkomsten, kan det uppstå administrativa svårigheter om man vill göra åtskillnad mellan arbetsinkomster intjänade på det ena eller andra sättet. Det synes därför enklare att låta hela inkomsten av tjänst utgöra grunden för pensionen. En påtaglig nackdel med att pension grundas på inkomst av tjänst är att därigenom de skattefria ersättningar, som utgår från annan socialförsäkring, t. ex. sjuk-, yrkesskade-, moderskaps- och arbetslöshetsförsäkringarna, inte skulle grunda pensionsrätt. Pensionsutredningens förslag led av samma svaghet och TCO påtalade detta i sitt yttrande över förslaget. »Enligt TCO:s uppfattning vore det synnerligen otillfredsställande, om en sådan ordning bleve genomförd, att sjukdom, yrkesskada, havandeskap och arbetslöshet medförde sänkt pensionsrätt på grund av ersättningarnas skattefrihet.» Vad som emellertid gör att effekten av denna brist i det nu framlagda förslaget blir avsevärt mindre än i pensionsutredningens förslag, är att man här har möjlighet att utvälja de 15 mest poänggivande inkomståren. Detta betyder, att år då skattefri ersättning av nämnt slag utgått i stället för lön i sådan omfattning att inkomsten blivit särskilt låg, inte behöver läggas till grund för pension. Under en övergångstid, nämligen ända till dess någon hunnit tillhöra systemet mer än 15 år, kommer emellertid denna brist att vidlåda systemet. TCO anser, att en eventuell obligatorisk tilläggspension skall grundas på medellönen under de 10 bästa inkomståren. En sådan begränsning av antalet utvalda inkomstår skulle ytterligare minska de här angivna nackdelarna. TCO anser det emellertid både angeläget och möjligt att dessa problem löses. Detta torde kunna ske t. ex. genom något slag av fripoängsystem eller genom att ovannämnda ersättningar från socialförsäkringarna göres skattepliktiga. I det fall de allmänna sjukkassorna skall h a n d h a registreringen av pensionsgrundande inkomst, kan dessa måhända därvid ta vederbörlig hänsyn till för var pensionsförsäkrad utbetalda sjukpenningbelopp etc. TCO vill p å y r k a att dessa frågor blir föremål för utredning innan en obligatorisk tilläggspensionering eventuellt genomförs. TCO vill här även konstatera, att man inte klart utrett på vilka sätt begreppet inkomst av tjänst lämpligen bör avgränsas. Så t. ex. har inte klargjorts i vad mån beroende uppdragstagare skall anses automatiskt tillhöra systemet eller ej. TCO anser, att gruppen beroende uppdragstagare bör anslutas till systemet. I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag ansåg TCO starka skäl tala för experten Åkerstedts förslag om tillämpande av begreppet inkomst av tjänst. När TCO nu väger de ovan anförda för- och nackdelarna, anser TCO sig kunna tillstyrka att man vid en eventuell obligatorisk tilläggspensionering som pensionsgrundande inkomst använder begreppet inkomst av tjänst. Pensionsgrundande avses den inkomst av tjänst bli som vederbörande intjänat under år då han uppnår minst 16 och högst 65 års ålder. Såsom TCO framhöll i sitt förra yttrande torde det vara förhållandevis få personer, som i framtiden erhåller ett mera stadigvarande yrkesarbete före uppnådda 20 års ålder. I den mån

278 så ändå sker anser TCO det emellertid rimligt att dessa redan från början av sin yrkesverksamma tid ges möjlighet till ekonomiskt skydd vid invaliditet. TCO har därför intet att erinra mot den här föreslagna nedre åldersgränsen. Då den övre gränsen är beroende av pensionsåldern, återkommer TCO till denna fråga senare i yttrandet. Tilläggspension föreslås utgå på en årsinkomst av minst 3 000 och högst 30 000 kr.; dessa gränser föreslås bli indexreglerade. Anledningen till att man över huvud taget fastställer en minimigräns för den pensionsgrundande inkomsten synes vara, att den som skall åtnjuta pension utöver folkpensionen bör prestera ett någorlunda stort omfång av avlönat yrkesarbete. Fixerandet av en sådan gräns inrymmer — med den sammankoppling som föreslås beträffande folkpension och tilläggspension — emellertid ett visst socialt moment. Ju lägre minimigränsen sätts, desto större blir totalpensionen i förhållande till den bortfallande inkomsten. I och för sig kunde det anföras skäl för att minimigränsen sattes högre än som här föreslagits; bl. a. torde det få anses osannolikt att någon i mer stadigvarande yrkesarbete erhåller en så relativt låg årsinkomst. TCO vill emellertid tillstyrka förslaget om en indexreglerad minimigräns på 3 000 kr., främst med hänsyn till den möjlighet till tjänsteårsberäkning detta ger. Omfattningen av en individs yrkesverksamhet varierar mellan olika år och detsamma gäller därmed också inkomsten. Vid ett högre minimibelopp än det här föreslagna skulle sannolikt ett icke ringa antal yrkesverksamma personers möjligheter att erhålla full pension minska. Maximibeloppet för pensionsgrundande inkomst har föreslagits till 30 000 kr.; beloppet skall vara indexreglerat. Beträffande detta belopp anförs i förslaget: »En sådan gräns vid 30 000 kr. kan visserligen förefalla hög vid det nuvarande löneläget men synes vara godtagbar med hänsyn till att gränsen inte automatiskt förändras vid standardändringar samt till att den reallöneutveckling, som förekommit det senaste årtiondet, inte kan antagas ha nått sin kulmen.» Ledamoten Almgren har i sitt särskilda yttrande föreslagit, att maximibeloppet fastställs till högst 20 000 kr. I och för sig får det anses nödvändigt med en övre gräns. TCO vill emellertid nu liksom i sitt yttrande över pensionsutredningens förslag erinra om att detta belopp föreslogs som maximital redan i pensionsutredningens principbetänkande 1950. Sedan denna tidpunkt har inkomstutvecklingen varit sådan att TCO bestämt vill yrka på att maximigränsen fastställes till 35 000 kr. Vid en avvägning av detta belopps storlek kan jämförelse inte utan vidare göras med de »tak» som förekommer i gällande pensionssystem. I dessa baseras pensionen på slutlönen medan man enligt det föreslagna systemet grundar pensionen på medellönen för de 15 mest poänggivande åren. Vill man eftersträva en nivå för pensionsgrundande inkomst som ansluter sig till i dag förekommande nivåer, måste maximibeloppet sättas högre än gällande »tak». Det bör till sist konstateras, att ett medtagande av dessa högre inkomstdelar i systemet i princip inte medför någon ökad ekonomisk belastning för systemet i dess helhet. För rätt till full pension fordras enligt förslaget 30 pensionsgrundande inkomstår. Den som haft ett mindre antal poänggivande år än 30, skall få sin tillläggspension minskad med Vso för varje felande år. Vid nu gällande tjänstepensionsanordningar kräves i regel endast 30 års tjänst för erhållande av full pension. I många fall, där pensionsåldern är lägre än 67 år, krävs emellertid endast 25 år för full pension. I ett pensionssystem av detta slag kan det emellertid förefalla svårt att sätta kravet lägre än 30 år. TCO vill framhålla, att man under alla förhållanden inte kan acceptera en längre tid än den föreslagna.

279 Enligt förslaget bör det vidare införas en regel som förhindrar att den som under många år före 67-årsålderns uppnående inte utfört lönearbete, kommer i åtnjutande av lika stor ålderspension som den som utfört sådant arbete intill hög ålder. Denna regel skulle exempelvis kunna vara utformad så att om någon inte efter u p p n å d d a 40 års ålder förvärvat pensionspoäng för minst 15 år, vederbörandes tilläggspension reduceras med V30 för varje år, varmed antalet år med pensionspoäng efter nämnda ålder understiger 15. I och för sig kan det motiv som framförts för en sådan reduktion måhända accepteras. Framhållas må emellertid den olägenhet en på ovan beskrivet sätt konstruerad reduktionsregel i vissa fall kan få för kvinnliga arbetstagare som av olika skäl lämnar aktivt förvärvsarbete och senare på nytt söker sig ut på arbetsmarknaden. Dessa kan härigenom komma att uppfylla alla krav för erhållande av full pension utom kravet på minst 15 års poänggivande inkomst efter 40 års ålder. En kvinnlig arbetstagare som i unga år utför avlönat yrkesarbete och genom detta upparbetar en pensionsgrundande inkomst under tjugo år, får först sin fulla pension reducerad med tio trettiondelar. Då inget av de tjugo åren infallit efter 40 års ålder, minskas denna pension ytterligare med femton trettiondelar. Den pension som sålunda faktiskt utbetalas står, enligt TCO:s uppfattning, inte i rimlig proportion till de avgifter som erlagts för sådan löntagare. Med hänsyn till dessa förhållanden avstyrker TCO den ifrågasatta reduktionsregeln. Pensionsnivå. Beträffande pensionsnivån föreslås, att tilläggspensionen fastställs till 50 % av vars och ens medellön under de 15 bästa inkomståren till den del denna ligger mellan 3 000 och 30 000 kr. Totalpensionen, d. v. s. summan av bottenpension och tilläggspension skall dock alltid uppgå till minst 65 % av den totala medellönen under dessa 15 år. Vid en bedömning av den föreslagna pensioneringen får det anses naturligt, att jämförelse görs med de pensionsanordningar, som i dag existerar för stora löntagargrupper. Man kan därvid konstatera, att de anordningar, som tillämpas för tjänstemän, i flera avseenden är överlägsna den föreslagna pensioneringen. Främst sammanhänger detta med att pensionerna för tjänstemännens vidkommande i princip beräknas som en viss procent av slutlönen. Då tjänstemännens lönekurva som regel har ett sådant förlopp att många tjänstemän u p p n å r sin högsta löneinkomst först under senare delen av sin yrkesverksamma tid, leder den föreslagna 15-årsregeln till att pensionen, räknad i procent av slutlönen kan bli lägre enligt det föreslagna systemet än enligt nu gällande anordningar. Den föreslagna metoden innebär sålunda ett väsentligt avsteg från den princip som för närvarande gäller för de tjänstemannagrupper som i dag har sin pensionsfråga ordnad. TCO kan sålunda inte acceptera de uttalanden som skett i betänkandet om att »ett pensionssystem skapas som endast i relativt ringa omfattning tarvar kompletteringar genom den enskildes eller hans arbetsgivares försorg» eller att detta pensionssystem synes »fylla alla krav å förmånernas storlek såvitt angår ålderspensioneringen». Pensionsåldern. Tilläggspensionen föreslås, att i likhet med folkpensionen utgå från och med 67 års ålder. Liksom beträffande folkpensionen skall pensionsuttaget kunna uppskjutas till högst 72 års ålder, varvid vederbörande för varje månad som uttaget uppskjutes skall få tillgodoräkna sig en halv procent bättre pension. För tjänstemännens del förekommer mycket varierande pensionsåldrar, varvid dessa regelmässigt ligger under och ofta avsevärt under den här föreslagna. TCO

280 anser det ofrånkomligt, att denna differentiering, som införts med hänsyn till olika yrkens skilda krav även upprätthålls i fortsättningen. Detta bör även ligga i arbetsgivarnas intresse. Fastställes pensionsåldern i ett eventuellt obligatoriskt system till 67 år, uppstår ett stort kompletteringsbehov för att med pension täcka åren före 67 års ålder. Fastställes pensionsåldern i ett obligatoriskt system till 67 år kan detta inte endast komma att leda till en mindre differentierad pensionsålder. De tendenser till en höjd pensionsålder, som redan nu gör sig gällande inom olika områden på arbetsmarknaden, kan komma att förstärkas. Inte heller en sådan utveckling kan anses önskvärd. Det faktum att den återstående medellivslängden fortsatt att stiga under senare decennier, vilket ibland åberopas som motiv för en höjd pensionsålder, kan inte anses relevant i detta sammanhang. TCO får sålunda starkt understryka, att ett fastställande av pensionsåldern till 67 år oundgängligen kommer att kräva kompletterande pensionsanordningar för de grupper och individer, som i dag har en lägre pensionsålder. TCO vill lika bestämt framhålla, att en sådan fixering av pensionsåldern inte får tagas till intäkt för en höjning av de pensionsåldrar, som nu tillämpas. Den föreslagna regeln om möjlighet till uppskjutet pensionsuttag finner TCO mycket oförmånlig. Den innebär i själva verket endast att vederbörande tillgodoräknas 6 % ränta på det outtagna pensionsbeloppet utan ränta-på-ränta-gottgörelse. För att den som uppskjuter pensionsuttaget till 72 års ålder skall få kompensation för outtagna pensioner fordras att vederbörande u p p n å r en ålder av 90 år. Sannolika återstående medellivslängden för en 72-åring är för närvarande 8 å 9 år. TCO anser, att gottgörelseprocenten bör baseras på försäkringsmatematiska grunder eller också att regeln helt slopas. Värdebeständigheten. För tilläggspensionerna i det obligatoriska systemet föreslås på ett motsvarande sätt som gäller i fråga om bottenpensionerna automatiskt verkande värdebeständighetsregler. Detta innebär, att såväl utgående pensioner som också intjänade pensionsrättigheter skall följa förändringar i konsumentprisindex. Däremot har man icke ansett sig kunna förorda att pensionerna och de intjänade pensionsrättigheterna i systemet erhåller en fullständig standardsäkring. En viss standardföljsamhet i fråga om den pensionsgrundande inkomsten erhålles dock i den mån individens inkomst följer den allmänna standardutvecklingen. Denna effekt förstärkes genom att pensionsbeloppet beräknas med utgångspunkt från inkomsten under de bästa åren. Det uttalas, att värdesäkringen i systemet självfallet inte utesluter möjligheten att, om den aktiva befolkningen under krig eller andra krisartade förhållanden tvingas göra stora materiella uppoffringar och därmed får sin standard sänkt, statsmakterna företar jämkningar av bestämmelserna angående indexanknytningen av tilläggspensionerna. I samband med diskussion av rättssäkerheten i det obligatoriska tilläggspensionssystemet anföres vidare: »Om de ekonomiska förhållandena i landet skulle bli sådana, att det inte är möjligt att bära pensioner av avsedd storlek och värde, torde pensionsrätten få begränsas vilket finansieringssystem som än kommit till användning.» TCO vill gentemot detta uttalande anföra, att någon begränsning av pensionsrätten på obestämbara grunder givetvis icke får förekomma. TCO h a r emellertid den uppfattningen, att det vore en orimlighet med fullständig värdesäkring för pensionerna i situationer då den aktiva befolkningen under krig eller andra krisartade förhållanden får sin standard sänkt. Såsom beredningen understryker torde under sådana omständigheter som här avses även pensionärerna böra vidkännas en motsvarande sänkning av standarden, som med

281 hänsyn till de ekonomiska förutsättningarna för landet, äger rum för den aktiva befolkningen. Även om TCO sålunda delar beredningens principiella uppfattning härvidlag anser TCO sig dock icke nu böra ta slutlig ställning i denna fråga. Utredning bör ske rörande utformningen av undantagsbestämmelserna i fråga om pensionernas värdesäkring i situationer då den aktiva befolkningens standard av angivna skäl ej kan upprätthållas. Såsom TCO redan framhållit i avsnittet om folkpensionernas värdebeständighet synes motsvarande regler böra gälla i fråga om folkpensionerna. Invalid- och familjepensionerna. En invalidpensionering inom tilläggspensioneringen blir beroende av hur bottenpensioneringen gestaltas i dessa avseenden. Eftersom beredningen inte framlagt något slutligt förslag till invalidpension inom folkpensioneringen, har denna pensionsgren inom tilläggspensioneringen inte heller fått sin slutliga utformning. De synpunkter TCO framfört i folkpensionsavsnittet är i tillämpliga delar även giltiga här. TCO vill på nytt konstatera, att bristen på förslag i denna fråga försvårat TCO:s ställningstagande till förslaget i sin helhet. Inte heller beträffande familjepension har framlagts något mera utarbetat förslag. De villkor som diskuteras på denna punkt i betänkandet och vilka rätt nära anknyter till de familjepensionsbestämmelser som tillämpas inom nu förefintliga pensionssystem, kan TCO i stort acceptera. TCO finner det emellertid omöjligt, att närmare ta ställning till denna del av tilläggspensioneringen på grund av dess kortfattade utformning. Organisationen förutsätter, att familjepensionsfrågan i sin helhet blir föremål för närmare utredning om en obligatorisk tilläggspensionering skall genomföras. Finansieringen. En av utgångspunkterna för förslagen rörande tilläggspensioneringen har varit att åstadkomma värdebeständiga pensionsförmåner. Fyra ledamöter i beredningen anser, att detta endast är möjligt i pensionssystem uppbyggda enligt fördelningsprincipen. Enligt TCO:s uppfattning föreligger väsentliga skillnader mellan den typ av säkerhet som fördelningssystem respektive premiereservsystem innebär. I ett fördelningssystem är det å ena sidan lättare än i ett premiereservsystem att tillgodose värdebeständigheten, därest på förhand ej beräknade försämringar i penningvärdet skulle inträffa. Å andra sidan innebär ett fördelningssystem inte samma typ av rättssäkerhet som ett premiereservsystem, där för den försäkrade i varje stund kan konkretiseras det pensionskapital som finnes fonderat för hans räkning. I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag framhöll TCO, att organisationen ansåg att rättssäkerhetsfrågan borde ägnas ökad uppmärksamhet vid det fortsatta utredningsarbetet. En utgångspunkt för pensionsberedningen har varit att pensionerna skall bekostas av de anställda och/eller deras arbetsgivare. Närmast av administrativa skäl föreslås, att avgifterna skall betalas av arbetsgivarna i form av kollektiva avgifter av ungefär samma typ som arbetsgivarbidragen till sjuk- och moderskapsförsäkringarna. Oavsett om avgifterna inbetalas av de anställda eller av arbetsgivarna torde totaleffekten med hänsyn till avgifternas inverkan på löneläget på lång sikt bli i stort sett densamma. Det torde dock inte — vilket bl. a. utvecklas i den av Konjunkturinstitutet utförda och till pensionsberedningens betänkande fogade promemorian — vara möjligt att entydigt besvara frågan hur kostnaderna i sista hand fördelas. Enligt TCO:s mening är emellertid sättet för avgifternas uttagande och erläggande av stor betydelse. En vägledande princip är att avgifterna i ett försäkringssystem skall stå i ett försäkringsmässigt förhållande till pensionsförmånerna.

282 Därest varje individ påföres avgifter i förhållande till inkomstens storlek och erhåller pension i förhållande till erlagda avgifter finns nyssnämnda p r i n c i p på ett för alla uppenbart sätt konkretiserad i pensionssystemet. I fall där avgiften, såsom i beredningens förslag, är av kollektiv natur och erlägges av arbetsgivaren, är så ej längre fallet. Ur rättssäkerhetssynpunkt är detta förhållande enligt TCO:s uppfattning av vissa skäl icke tillfredsställande. När det direkta sambandet mellan erlagda individuella avgifter och pensionsrätt saknas, kan med åberopande av att kostnaderna för pensionerna kollektivt erlägges av arbetsgivarna, vid en framtida tidpunkt önskemål uppkomma om eftersättande av den grundläggande principen om efter inkomst differentierade pensioner. En sådan utveckling, som inte på något sätt ifrågasattes vid systemets ikraftträdande, kan sedan förutsättningarna vid införandet fallit ur det allmänna medvetandet., komma att aktualiseras på ett sätt som nu kanske ter sig verklighetsfrämmande. Enligt TCO:s uppfattning är detta emellertid en betydelsefull fråga. Det är enligt organisationens mening i hög grad önskvärt att systemet utformas sålunda, att underlag för varje resonemang av ovan antytt slag undvikes. Ett medel härför synes vara att systemet bygger på individuella avgifter beräknade i förhållande till inkomsten. TCO vill av ovan anförda skäl upprepa att pensionssystemet för att bli utformat på ett tillfredsställande sätt ur rättssäkerhetssynpunkt förutsätter individuella avgifter. TCO hemställer, att möjligheterna till ett individuellt avgiftssystem ytterligare utredes. Skulle det befinnas att de administrativa svårigheterna blir oöverkomliga med en sådan ordning, anser sig TCO endast kunna godtaga ett kollektivt avgiftssystem under förutsättning att bestämda garantier erhålles mot varje form av diskriminering i systemet och likaså mot varje utveckling ägnad att motverka pensionernas differentiering efter inkomstens storlek. När det gäller fixering av den kollektiva avgiftens storlek har beredningen föreslagit, att denna skall beräknas på den del av lönesumman, som överstiger minimigränsen (3 000 kr.) och understiger maximigränsen (30 000 kr.) för den pensionsgrundande inkomsten för varje helårsarbetande. Även om ett visst fog för ett sådant beräkningssätt kan finnas, är det TCO:s uppfattning att beräkningsmetodiken ur administrativa grunder är mindre lämplig. Fonderingen. Det obligatoriska tilläggspensionssystemet är uppbyggt enligt fördelningsprincipen. Detta innebär, att de med systemet förenade utgifterna för pensionerna finansieras genom löpande inkomster i form av pensionsavgifter. Emellertid har pensionsberedningen i likhet med den tidigare pensionsutredningen föreslagit, att fördelningssystemet skall kompletteras med en särskild fondbildning. Detta anses motiverat av olika skäl. Man vill åstadkomma en utjämning i storleken av de avgifter som erfordras vid olika tidpunkter. Utan fondbildning skulle avgifterna i begynnelsen av pensionssystemens tillämpning i princip kunna vara mycket låga för att sedan successivt stiga, då antalet pensionärer stiger. Genom högre avgifter i början av systemets tillämpning tillskapas en fondbildning, varigenom avgifterna i framtiden kan hållas lägre än vad som eljest skulle vara fallet. Ett annat skäl för inrättandet av fonden är att det anses rimligt, att den aktiva generationen under systemets begynnelseskede skall bidraga med avgifter som ej är för små i förhållande till de pensioner denna generation kommer att erhålla inom ramen för övergångsbestämmelsen i pensionssystemet. Härigenom anses även denna generations rättssäkerhet i avseende på infriandet av pensionsutfästelserna bli stärkt. En tredje motivering för inrättandet av fondbildningen är att motverka den nedgång i sparandet för ålderdomsförsörjningen, som eljest kunde förväntas inträda som en följd av ett ikraftträdande av det obligatoriska tilläggspensionssystemet.

283 I sitt yttrande över pensionsutredningens förslag anförde TCO, att organisationen inte hade något att erinra emot att fördelningssystemet kompletterades med en viss fondering. Organisationen underströk emellertid att denna fondering icke finge användas som regulator i den allmänna ekonomiska politiken. Ett sådant förfarande skulle medföra att man frångick den centrala tanken i pensionssystemet. Vid en jämförelse mellan den fondbildning, som pensionsutredningens förslag innebär och den som pensionsberedningen nu angivit, noteras att den sistnämnda är väsentligt större. Detta betingas av att pensionernas storlek är högre i beredningens förslag. Enligt TCO:s uppfattning bör en fondbildning ingå som ett komplement i fördelningssystemet av den anledningen att härigenom en viss utjämning av avgiftsnivån kan åstadkommas. Den fondering, som är erforderlig för detta ändamål, är emellertid endast av begränsad omfattning och väsentligt mindre än vad som har angivits i de av beredningen skisserade alternativen. Beredningens kalkyler i fråga om fondbildningens storlek inbegriper, som ovan nämnts, emellertid också hänsynstagande till önskemålet att härigenom åstadkomma tillräckligt sparande. Enligt TCO:s mening är det endast om en generation under sin aktiva tid genom sparande medverkar till att åstadkomma en förbättring i produktionsapparatens utformning och omfattning, vilken möjliggör en så mycket högre produktion som svarar mot den konsumtion ifrågavarande generation erhåller såsom pensionärer, som man kan tala om att generationen i fråga betalar sina egna pensionskostnader. Den förbättring av pensionsstandarden, som ett genomförande av beredningens förslag innebär, måste enligt organisationens mening motsvaras av ett ökat sparande därest icke den aktiva befolkningen i framtiden skall belastas. Enligt TCO:s mening måste sålunda åtgärder vidtas för ökning av sparandet i samhället. Härvid kan i princip olika vägar tänkas, av vilka tillskapandet av en stor fondbildning inom fördelningssystemets ram endast är en. En sådan anordning ter sig, enligt TCO:s uppfattning, endast berättigad om inte andra och lämpligare vägar för åstadkommandet av sparandet kan väljas. Anledningen härtill är att enligt TCO:s mening tillskapandet av en central fond av denna storleksordning är förknippad med stora problem. Organisationen vill här begränsa sig till att påpeka några sådana. Då fondbildningens uppgift är att bilda underlag för framtida produktionsökning är det av central betydelse att fonden placeras så att kapitalet erhåller produktiv användning. Fondens förvaltning måste ur denna synpunkt ske med utgångspunkt från sådana bedömanden. Samtidigt torde man inte kunna bortse från att en central fondbildning av denna storleksordning får mycket stor inverkan på kredit- och penningpolitiken i samhället. TCO vill i det här sammanhanget erinra om att organisationen redan i sitt yttrande över pensionsutredningens förslag framhöll, att fonderingens uppgift inte var att tjäna som regulator i den allmänna ekonomiska politiken. De åtgärder som den samhällsekonomiska situationen fordrade i fråga om påverkan på penning- och kreditmarknaden fick enligt TCO:s mening vidtas med hjälp av andra medel. TCO:s mening är alltjämt att fonden därest en sådan tillskapas måste erhålla en sådan ställning, att den kommer att utgöra en självständig institution och icke ett instrument för statsmakternas ekonomiska politik. TCO kommer härmed in på frågan om fondens förvaltning. TCO anser, att fonden måste organiseras på ett sådant sätt att betryggande garantier vinnes för att en fri konkurrens mellan olika intressenter på kreditmarknaden åstadkommes i fråga om de i fonden placerade medlen. I beredningens betänkande har angivits, att fondens förvaltning ej bör uppbyggas som en ny kreditinrättning utan att fondmedlen via de sedvanliga kreditinstituten skall stå till kreditmarknadens för-

284 fogande. TCO vill understryka detta och uttala, att fondbildningen icke får med' föra, att underlaget för nuvarande organisation av penning- och kreditväsendel rubbas. Med hänsyn till att fonden utgör en del i tilläggspensioneringssystemet för löntagare bör enligt TCO:s mening representanter för parterna på arbetsmarknaden ha avgörande inflytande på fondens förvaltning. TCO har i det föregående angivit, att tillskapandet av en central fondbildning av skisserad storleksordning kan bli förenad med problem ur samhällsekonomisk synpunkt. Ur denna och andra synpunkter kan övervägas om inte en viss del av fonden bör uppdelas på ett flertal mindre fonder — exempelvis för olika näringsgrenar. Med hänsyn till vad i det föregående anförts angående den av beredningen föreslagna fondbildningen vill TCO uttala, att hela frågan om nödvändigheten av en fondbildning, dennas omfattning och uppbyggnad samt förhållande till kreditinstituten ej synes organisationen vara utredd i sådan utsträckning att något ställningstagande rörande dessa problem kan ske. Därest den obligatoriska tillläggspensionsförsäkringen skall genomföras bör utredning snarast igångsättas rörande hithörande frågor. Vid utredningsarbetet bör förutom vad ovan anförts även prövas möjligheterna till förhållandevis fria placeringsregler. Med hänsyn till att fonden icke utgör ett led i ett premiereservsystem bör placeringsreglerna kunna vara mer liberala än vad som gäller för försäkringsföretagen. Särskild uppmärksamhet synes även böra ägnas möjligheten till reinvestering i företagen av erlagda avgifter. Pensionsberedningen har visserligen behandlat denna fråga, men enligt TCO:s uppfattning på ett med hänsyn till frågans vikt alltför summariskt sätt. Övergångstiden. Enligt förslaget krävs för full pension 30 pensionsgrundande år. Det anses emellertid nödvändigt, att man övergångsvis nedsätter detta krav så att inte alltför lång tid förflyter innan pensionssystemet når full effekt. Varje sådan minskning leder till en viss överkompensation för de under denna övergångstid försäkrade. Det föreslås, att för den som fyller 65 år under det 20—30 året från lagstiftningens ikraftträdande och sålunda uppnår pensionsåldern under det 22—32 året efter ikraftträdandet, skall fordras mindre än 30 pensionspoäng för erhållande av full pension. Fordran på 30 års pensionspoäng skall sålunda inträda först under det trettioandra året efter det lagen trätt i kraft. Detta innebär maximalt 50 % överkompensation. Kravet på pensionspoäng för tre år för erhållande av ålderspension anses det motiverat att övergångsvis nedsätta till två år. Ett rent försäkringsmässigt betraktelsesätt talar i och för sig mot att en viss grupp eller generation blir gynnad på ovan angivet sätt. Samtidigt får det emellertid anses önskvärt, att pensionssystemet så snabbt de samhällsekonomiska resurserna medger uppnår fullfunktionsstadiet. Nu kan det emellertid konstateras, att redan det föreslagna utbyggandet av folkpensionen innebär en väsentlig överkompensation för vissa grupper under den närmaste tioårsperioden. Detta blir fallet även om folkpensionsförbättringen sker i den långsammare takt TCO här förordat. Av detta skäl ter det sig rimligt att övergångstiden inte görs alltför kort och därmed överkompensationen för stor. TCO kan för sin del acceptera de övergångsbestämmelser, som har föreslagits. Frivillig tilläggspension såsom komplement till den obligatoriska. Till det system för obligatorisk tilläggspensionering, som fyra av beredningens ledamöter har förordat, har fogats en anordning för frivillig tilläggspensionering, avsedd att kunna tillämpas för sådana förvärvsarbetande som inte blir berättigade till obli-

285 gatorisk tilläggspension eller sådan till endast mindre belopp. De enligt denna anordning utgående pensionerna föreslås värdesäkrade och maximeras så att de i nuvarande penningvärde ger en tilläggspension av högst 3 150 kr. Detta pensionssystem, vilket jämväl avses omfatta invalid- och familjepension skulle finansieras enligt premiereservmetoden. I den mån försäkringsavgifter och fondavkastning inte förslår för upprätthållande av pensionernas värdebeständighet, erfordras bidrag av statsmedel. TCO anser, att därest en obligatorisk tilläggspension skulle komma att tillskapas för löntagare visst behov av pensionsanordningar av frivilligt slag — avsett att kunna tillämpas för andra förvärvsinkomster än av tjänst — torde vara för handen. Organisationen har inget att erinra mot att möjligheter till sådan pensionering anordnas genom statlig försorg, men organisationen anser principiella skäl tala mot statsbidrag för sådan verksamhet. Genom anordnandet av ett grundläggande pensionsskydd av den omfattning, som nu föreslagits, bör de krav som kan resas på bidrag från staten till ålderdomsförsörjningen vara tillgodosett. I ett särskilt yttrande har herr Carlsson föreslagit, att ett pensionssystem av nyssnämnt slag uppbygges så att det kommer att utgöra en allmän komplettering till folkpensionen. Det bör stå öppet för alla. Värdebeständighet skall enligt herr Carlssons förslag garanteras av staten och tilläggspensionen maximeras till 3 000 kr. i nuvarande penningvärde. I vad gäller herr Carlssons förslag vill TCO begränsa sig till att framhålla, att ett sådant system icke innebär någon lösning av löntagarnas pensionsfråga. Förslag till frivillig tilläggspensionering Utan att därmed ta ställning till huruvida tilläggspensioneringen av löntagare bör ordnas utan statlig medverkan vill TCO i det följande anföra vissa synpunkter i anslutning till vad tre av beredningens ledamöter anfört härutinnan. TCO vill framhålla, att om en lösning av pensionsfrågan skall kunna ske enligt de av dessa ledamöter förordade linjerna måste i vissa avseenden ganska vittgående åtgärder vidtas i syfte att eliminera bestämmelser i gällande lagstiftning m. m., som hittills medverkat till att pensioneringen av löntagare inte har fått den omfattning som eljest skulle ha varit möjlig. TCO vill understryka vad tre av beredningens ledamöter anfört i detta avseende. Särskilt vill TCO framhålla nödvändigheten att eliminera det hinder som inkomstprövningen i folkpensioneringen utgjort för personalpensionering. Organisationen vill här hänvisa till vad som anförts i avsnittet om inkomstprövningen inom folkpensioneringen. Vidare bör enligt TCO:s mening i vissa avseenden och viss utsträckning friare placeringsregler för försäkringsbolags fondmedel införas. TCO förutsätter därför, att hela frågan om placeringsreglerna enligt lagen om försäkringsrörelse upptas till prövning. En annan fråga av stor betydelse är möjligheterna till utfärdande av värdebeständiga obligationer. Såsom också påpekas i pensionsberedningens betänkande synes lagstiftningen om förmånsrätt enligt 17 kap. 11 § handelsbalken, vissa bestämmelser i aktiebolagslagen m. m. behöva överses i syfte att åstadkomma gynnsammare betingelser för tillskapandet av frivilliga pensionsanordningar av tillfredsställande slag. Förslag till frivilligt tilläggspensionssgstem. I betänkandet anför tre av beredningens ledamöter förslag till ett tilläggspensionssystem grundat på premiereservsprincipen. Systemet förutsätter avtal mellan arbetsmarknadens p a r t e r om pensionsvillkorens närmare utformning. Enligt TCO:s uppfattning synes det framlagda förslaget närmast vara utformat med sikte på andra löntagargrupper än tjänstemän. Detta har emellertid inte klart utsagts. Det påpekas endast att »man

286 i systemet ej nödgas infoga löntagargrupper, som anser sig ha sin pensionsfråga ordnad». Detta skulle kunna tolkas så att ett system av detta slag skulle vara avsett att tillämpas såväl för tjänstemannagrupper som i dag saknar pensionsanordningar som för tjänstemän, för vilka pensionsanordningar finnes. I ett annat sammanhang framhålles, att arbetsmarknadsparterna givetvis har frihet att ställa en arbetstagargrupp utanför försäkringsavtalet »exempelvis i SPP försäkrade tjänstemän över viss ålder». I anslutning härtill vill TCO framhålla, att det i förslaget angivna systemet icke kan accepteras ur tjänstemannasynpunkt. TCO begränsar sig till att i det följande framhålla några av de mest väsentliga svagheterna i pensionsförslaget. Det pensionsklassystem som föreslagits fyller inte de krav på pensionens anknytning till var och ens individuella lön som man i dag har på tjänstemannahåll. Över huvud taget innebär pensionsklassystemet en schablonisering som inte är acceptabel med hänsyn till tjänstemännens varierande lönesättning. Metoden att bestämma pensionen som en viss procent av medellönen under hela den för full pension erforderliga tiden 35 år, gör att systemet starkt avviker från den målsättning om pension på slutlönen som i dag gäller. Vidare har värdebeständighetsfrågan i detta premiereservsystem fått en lösning som inte kan anses ge tillfredsställande garantier för värdesäkring. Samordningsfrågor m. m. För vissa löntagargrupper, som genom avtal eller reglementen är tillförsäkrade tjänstepensioner, tillämpas samordning med nuvarande folkpensionering. Framför allt gäller detta på det offentliga området, där det sker en viss minskning i den fr. o. m. 67 års ålder utgående tjänstepensionen, vilken minskning är föranledd av inträffade höjningar av folkpensionerna. (Här bortses helt från den samordning, som för statstjänstemännen infördes 1947 och som i princip syftat till att skapa en under hela tjänstepensionstiden jämn pensionsnivå.) För de privatanställda tjänstemännen är samordning mellan tjänste- och folkpension mindre vanlig. Då det sålunda redan nu förekommer en viss samordning med folkpensionerna, och det kan förmodas att detta kommer att ske även fortsättningsvis och i ökad omfattning allteftersom folkpensionerna byggs ut, vill TCO här något diskutera detta problem. Den samordningsteknik som för närvarande tillämpas på det offentliga området kan inte anses tillfredsställande och blir det i än mindre grad vid ytterligare stegrade folkpensioner. Detta beror främst på att samordning sker endast på förmånssidan. De offentligt anställda tjänstemännen betalar sålunda genom nettolönesystemet alltjämt full avgift för sina tjänstepensioner. Dessutom bidrar de i samma utsträckning som andra medborgare via folkpensionsavgifter och skatter till folkpensionernas finansiering. I och för sig torde det vara nödvändigt med en viss samordning mellan folkpension och tjänstepension. Fråga är emellertid om denna samordning inte skulle kunna ske p å ett annat sätt än för närvarande; TCO har för sin del alltid betraktat nuvarande metod som ett provisorium. Samordningens karaktär av provisorium framgår även av den löneuppgörelse som träffades år 1953 för statstjänstemännen. Beredningen har förordat, att för samordning skall tillämpas den s. k. bruttometoden. Enligt denna metod skall samordningen, som förutsätts grunda sig på överenskommelser mellan arbetsgivar- och arbetstagarparterna, innebära, att tjänstepensioneringen i fall av sammanträffande med folkpensionen, ger garanti för uppnående av totala pensionsförmåner enligt ett inom denna pensionering

287 bestämt förmånssystem. Med denna metod, framhålls det, behöver i samband med en pensionsreform ingen risk föreligga för försämring i jämförelse med nuvarande pensionsvillkor. TCO kan i och för sig acceptera denna metod. Emellertid kan den praktiska tillämpningen av metoden öppna flera vägar till samordning. De ökade utgifter som den förbättrade folkpensionen hittills föranlett och framgent kommer att förorsaka statstjänstemännen, beror inte på bättre totala pensionsförmåner utan på det faktum att den avgifts- och skattefinansierade folkpensionen utgör en allt större andel av totalpensionen. Det måste för den skull te sig naturligt att man vid samordning tar hänsyn till de ökade utgifter statstjänstemännen på olika sätt åsamkas av den förbättrade folkpensioneringen och att kompensation ges till de anställda för dessa kostnader. Den stegvis utbyggda folkpensionen leder vid avsedd samordning även till att staten—arbetsgivaren successivt avbördas en allt större del av de genom reglementen och överenskommelser utfästa tjänstepensionerna. En samordning mellan tjänstepension och folkpension innebär en besparing, som staten—arbetsgivaren gör genom folkpensionens utbyggnad. Vilken modell för en samordning som väljs, blir helt naturligt en förhandlingsfråga. Vad emellertid TCO betraktar såsom självklart är, att som grund för fastställande av bruttonivån måste ligga den pensionsnivå som gällde för statstjänstemännen vid utgången av år 1956, i förhållande till då utgående löner. En fråga av synnerlig vikt är vad som vid en eventuell obligatorisk tilläggspensionering skall ske för de grupper, som redan nu är tillförsäkrade tjänstepensioner. Av de olika tänkbara lösningar, som finns måste helt naturligt den om möjligheterna till ett undantagande från lagstiftningen för vissa grupper te sig mest näraliggande. Beträffande möjligheterna till ett undantagande av vissa grupper framhålles i betänkandet bl. a.: »Att undantaga en persongrupp från den obligatoriska tilläggspensioneringen torde kunna komma i fråga endast om de pensionsförmåner, som är tillförsäkrade gruppens medlemmar är likvärdiga med eller större än de pensioner, som den allmänna pensioneringen kan väntas ge.» I en till betänkandet fogad promemoria, utarbetad av 1951 års pensionsutredning, har frågan om samordning av tjänstepensionering och obligatorisk pensionering behandlats. »(Det är) vid olikformighet mellan två pensionssystem ofta nog över huvud taget vanskligt att på saklig grund bedöma om det ena eller det andra pensionssystemet är kollektivt sett förmånligast och alldeles särskilt svårt måste det vara att med anspråk på saklig riktighet ange hur mycket förmånligare det ena systemet är än det andra. En bedömning enbart på grundval av en jämförelse mellan den pensionsprocent, som tillämpas inom hittillsvarande personalpensionering, och den, som kan komma att tillämpas inom den obligatoriska pensioneringen, kan bli helt vilseledande och oriktig.» »Olikformigheten (blir) lätt sådan, att det ena systemet blir förmånligt för vissa personer inom kollektivet men oförmånligt för andra personer inom detsamma. Även om det eljest kan ligga nära till hands att anlägga ett kollektivt betraktelsesätt vid jämförelse mellan olika förmånssystem, torde det under antydda förhållanden vara lämpligt att inte generalisera utan att beakta de konsekvenser, som uppkommer i de enskilda fallen.» Vid sin granskning av det framlagda förslaget till obligatorisk tilläggspensionering har TCO funnit, att de brister som i vissa avseenden förekommer i nu tillämpade pensionssystem, åstadkommer att obligatoriet i vissa fall och för vissa grupper kan ge bättre villkor än nuvarande pensionsanordningar, även om pensionsnivån i stort är bättre i dessa system. Ett undantagande skulle av det skälet behöva vara mycket differentierat, om inte vissa grupper skall få sämre villkor än

288 vad som avses i det framlagda förslaget. TCO får därför konstatera, att ett så differentierat undantagande i praktiken kan te sig svårt att genomföra. TCO har i den ovan gjorda detaljgranskningen av förslaget konstaterat, att den obligatoriska tilläggspensioneringen på många punkter skulle medföra avsevärt sämre pensionsvillkor än de för stora tjänstemannagrupper nu gällande. Detta gäller främst pensionsnivån och pensionsåldern. Ett utgivande av enbart en obligatorisk tilläggspension skulle innebära en betydande försämring av det nuvarande pensionsskyddet. Någon form av samordning mellan gällande pensionsanordningar och ett obligatoriskt system är sålunda oundviklig. TCO finner inte anledning att här behandla alla de olika lösningar, som framförs i betänkandet, utan koncentrerar sig på den metod, som 1951 års utredning framfört och beredningen förordat, nämligen den s. k. bruttometoden. Då metoden i första hand är avsedd att tillämpas för de i offentlig tjänst anställda, skall TCO först granska den ur denna grupps synpunkter. Bruttometoden innebär, framhålls det, garanti för att pensioneringsresultatet inte blir mindre förmånligt än det som den obligatoriska pensioneringen är avsedd att ge. Den tillgodoser även önskemålet om att införande av obligatorisk tilläggspensionering inte skall leda till försämring i jämförelse med nuvarande tjänstepensionering. TCO anser, att den föreslagna metoden i princip leder till en så differentierad lösning som kan anses erforderlig. Emellertid kräves, att ett tillämpande av denna metod föregås av en närmare precisering dels av tjänstepensioneringens bruttonivå, dels efter vilka grunder denna skall reduceras med hänsyn till i det särskilda fallet utgående obligatorisk pension. I betänkandet anförs, att om en obligatorisk pensionering införs detta inte får ha till konsekvens att grupper med redan befintlig pensionering, som ger bättre förmåner än den obligatoriska, skall få sänkt standard. TCO vill starkt understryka detta och anser såsom självfallet, att de förbättringar, som eventuellt uppstår genom att en obligatorisk tilläggspension kan komma att utfylla luckorna i nuvarande pensionsanordningar, inte får leda till försämringar i andra avseenden. TCO vill hänvisa till vad som på denna punkt anförs i 1951 års utrednings promemoria: »Beträffande grupper med redan ordnad pensionering bör den allmänna riktpunkten i fråga om den totala pensionsnivån vara, att denna förmånsnivå inte skall bli sämre än å ena sidan vad som följer av den blivande sociallagstiftningen och å andra sidan de dispositioner, som redan genomförts inom ramen för anställningsförhållandet. Det bör dock observeras, att en dylik dubbel målsättning i praktiken kan leda till en viss genomsnittlig förbättring av de före socialförsäkringsreformen gällande förmånerna, exempelvis om socialförsäkringen på vissa punkter skulle komma att fylla ut luckor i det tidigare förmånssystemet.» TCO önskar vidare, att det klart utsäges, att en samordning inte får betraktas såsom en övergångsregel, utan att tjänstepensionsreglementena skall tillämpas även för dem som inträder i offentlig tjänst efter ett eventuellt obligatoriums ikraftträdande. Samordningen torde böra utformas så att den även löser pensionsfrågan för de extra tjänstemännen i offentlig tjänst genom att dessa erhåller pensionsrätt enligt pensionsreglemente senast från den tidpunkt då pensionsrätt enligt lag om obligatorisk tilläggspension föreligger. I betänkandet behandlas inte närmare de samordningsproblem, som uppstår för grupper inom den privata sektorn med ordnad pensionering om en obligatorisk försäkring genomföres. Detta finner TCO synnerligen otillfredsställande. Det som närmare berörs är endast den pensionsrätt, som intjänats på grund av tidigare givna bindande pensionsutfästelser. Därvid framhålles bl. a.: »Den som vid pensionsreformens ikraftträdande intjänat viss pensionsrätt hos exempelvis

289 SPP skall alltså i fortsättningen ha kvar denna rätt (fribrevsvärdet) och SPP:s eller motsvarande fonder kan givetvis inte tas i anspråk för att exempelvis finansiera den här aktuella obligatoriska tilläggspensioneringen.» TCO finner det citerade såsom något självklart och vill här endast understryka vad som under alla förhållanden kommer att gälla. Det bör vidare konstateras, att en person kan ha intjänad pensionsrätt och dessutom förvärva rätt till obligatorisk tilläggspension, vilket i enskilda fall kan tänkas leda till att vederbörande får pensioner från två håll, som sammanlagt överstiger vad som vanligen kan anses som en »normal» pensionsnivå. TCO anser, att sådana övergångsvis uppträdande »överpensioneringar» oundgängligen måste accepteras. Med hänsyn till att en eventuell tilläggspensionering får effekt först successivt, synes förekomsten av dylik överpensionering dessutom bli relativt begränsad. En fråga som kräver särskild uppmärksamhet, hur pensionsfrågan än löses för framtiden, är dispositionen av nu förefintliga pensionsstiftelser. Det synes TCO uppenbart, att dessa alltjämt har kvar sin uppgift att utgöra säkerhet för eller underlätta utgivandet av de pensioner, som föranlett deras inrättande. Vid en eventuell obligatorisk tilläggspensionering kan måhända i vissa fall inträffa att för pensionsändamål avsatta medel inte erfordras för att fullgöra givna pensionsutfästelser. Skulle så vara fallet, anser TCO det självklart, att dispositioner av dessa medel sker i samråd med de anställda hos företagen. TCO hade funnit det önskvärt, att såväl frågan om pensionsstiftelsernas rättsliga ställning som de med pensionsstiftelserna sammanhängande samordningsfrågorna blivit föremål för utredning innan beslut fattas rörande pensionsfrågans lösning. Enligt TCO:s uppfattning torde det vara möjligt att även för privatanställda tjänstemän tillämpa en slags bruttometod. Därvid skulle genom förhandlingar fastställas den bruttonivå och andra pensionsvillkor, som under alla förhållanden skall gälla. Som riktpunkt bör därvid tagas samma målsättning, som i dag gäller beträffande pensionsnivå, pensionsålder o. d. inom olika privata pensionssystem. Härvid förutsattes värdebeständighet för den fastställda bruttonivån. Staten bör på allt sätt underlätta möjligheterna till en tillfredsställande lösning av uppkommande samordningsproblem. TCO anser därför att dessa frågor bör särskilt utredas. TCO vill på nytt starkt understryka, att ett införande av en obligatorisk tilläggspension inte i något avseende får leda till försämringar i nu gällande pensionsvillkor. Därvid bör även beaktas att någon ytterligare konstnadsbelastning inte får ske utan en häremot svarande förbättring i förmånerna. Varje eventuell försämring skulle på tjänstemannahåll oundgängligen betraktas som en minskning av den arbetsersättning vederbörande tillförsäkrats. De problem, som här ovan diskuterats, har alla gällt möjligheterna att undgå försämringar av den absoluta förmånsnivån för grupper med o r d n a d pensionering. Ett införande av pensionsanordningar för de grupper, som nu saknar sådana kan emellertid leda till relationsförskjutningar mellan dessa grupper och dem som redan är tillförsäkrade vissa pensionsvillkor. 1951 års pensionsutredning har i sin promemoria berört denna fråga och framhåller därvid bl. a.: »Det måste vara förklarligt, att grupper, som kommit att ligga före andra i fråga om sociala förmåner kanske genom att satsa mera på dessa än p å andra anställningsförmåner, inte är beredda att uppge sitt försteg därvidlag utan att p å y r k a kompensation i andra hänseenden. Om förhållandet är det nu antydda och dessa grupper i fråga om kontant lön är mindre förmånligt behandlade än de grupper, som får sina sociala förmåner relativt sett förbättrade, så måste det, i varje fall sett på längre sikt, av hänsyn till rekryteringen komma att framstå som ett direkt intresse även för arbetsgivarna att vid en utjämning i fråga om de sociala förmånerna anpassa lönenivåerna efter de nya förutsättningarna.» TCO vill starkt 19— 704917

290 understryka det här anförda. De grupper på tjänstemannasidan som i dag är tillförsäkrade pensioner har måst göra stora uppoffringar på lönesidan för att nå denna trygghet och vill icke acceptera relationsförskjutningar som en följd av genomförandet av en allmän pensionering. Införs en obligatorisk tilläggspensionering kommer stora grupper att vara tillförsäkrade pension såväl från denna som från annan tjänstepensionering. Det blir då angeläget, att i möjligaste mån eliminera de olägenheter som följer av pensionsutbetalning från två eller flera olika håll. Det föreslås därför, att man genomför en utbetalningssamordning i form av ett tekniskt arbetsgivarinträde. En sådan utbetalningssamordning skulle i första hand komma i fråga i fall där staten eller kommun är pensionsgivare. Också andra arbetsgivare (pensionsinrättningar) som uppfyller rimliga säkerhetskrav kan ifrågakomma. TCO anser det synnerligen önskvärt, att man skapar förutsättningar för en dylik utbetalningssamordning. Även för den händelse samhällets medverkan i pensionshänseende skulle inskränkas till folkpensionering, vore det enligt TCO:s uppfattning måhända möjligt att genomföra en sådan metod. Helt naturligt anser TCO det nödvändigt att vissa säkerhetskrav ställs på den arbetsgivare, som skall tillåtas använda sig av utbetalningssamordning. Obligatorisk eller frivillig tilläggspensionering? Vid ställningstagande till de i pensionsberedningens betänkande framförda förslagen har det visat sig, att uppfattningarna inom olika tjänstemannagrupper är mycket delade. Detta sammanhänger såväl med principiella överväganden som hänsynstagande till gruppernas möjligheter att på bästa sätt få sina egna intressen i pensionsfrågan tillgodosedda. För de i offentlig tjänst anställda tjänstemännen gäller, att deras nuvarande pensionsvillkor i stort sett innebär en tillfredsställande pensionsnivå. Vissa av de bestämmelser, som gäller för dessa grupper är emellertid icke tillfredsställande. Sålunda saknar en del i offentlig tjänst anställda helt pensionsrätt. För vissa grupper gäller även att en avsevärd del av löneinkomsten icke är pensionsgivande. Öantastbarhetsprincipen i vad gäller bl. a. tjänstelivräntor är framför allt på det statliga området icke genomförd. För de privatanställda tjänstemännen gäller, att för stora områden en ordnad pensionering genomförts, där emellertid bl. a. frågan om värdebeständigheten av intjänade pensionsrättigheter och utgående pensioner skapat stora problem framför allt med hänsyn till den inflationistiska utveckling, som ägt rum under de sista två decennierna. Det under det sista årtiondet pågående utredningsarbetet i pensionsfrågan har i viss mån försvårat möjligheterna att på mera lång sikt åstadkomma en tillfredsställande pensionering. Vidare har önskemål framställts om ändring av lagstiftningen rörande privat tjänstepensionering inklusive pensionsstiftelser. Slutligen finnes stora tjänstemannagrupper, för vilka en ordnad pensionering icke kunnat genomföras. Med hänsyn till dessa förhållanden har, såsom även framgår av de bilagda remissvaren från de till TCO anslutna organisationerna, uppfattningarna i pensionsfrågan inom TCO visat sig vara mycket delade. De problem på det statliga området, som nu icke fått en tillfredsställande lösning, är föremål för behandling inom 1951 års pensionsutredning. Intresset för obligatorisk tjänstepensionering kan med hänsyn till bedömningarna av möjligheterna av att på annan väg vinna lösningar, från dessa gruppers sida sägas vara något olika men är i stort sett ringa. Läget torde vara likartat för de i kommunal tjänst anställda. Samma är även förhållandet för de grupper i privattjänst, som nu har en ordnad pensionering, även om man där bedömer frågan olika bl. a. med hänsyn till möjligheterna att förhandlingsvägen lösa problemet om att skapa värdesäkrade pensionsanord-

291 ningar. För de grupper, som icke har en ordnad pensionering, är läget däremot det, att man bedömer möjligheterna såsom mycket små att förhandlingsvägen åstadkomma en någorlunda tillfredsställande pensionering. Skulle statsmakterna sålunda stanna för att icke genomföra en obligatorisk tjänstepensionering, är kravet mycket starkt på att åtgärder vidtages, som underlättar att pensionsfrågan kan lösas på ett tillfredsställande sätt förhandlingsvägen. TCO har sålunda icke ansett sig böra ta ställning till huruvida tilläggspensionering för löntagarna bör ordnas genom lagstiftning eller på annat sätt. En reservant i styrelsen för TCO (herr Adamsson) Härmed får jag reservera mig mot att styrelsen icke velat taga en bestämd ståndpunkt i den principiellt synnerligen viktiga frågan huruvida tjänstepensions ordnande skall betraktas som en arbetsmarknadsparternas eller en lagstiftarnas angelägenhet. Visserligen har det extra representantskapsmötet med knapp majoritet avstått från ståndpunktstagande, men av de till TCO inkomna yttrandena från de anslutna organisationerna framgår dock, att de organisationer som anslutit sig till den s. k. frivilliglinjen både till antalet och med hänsyn till det medlemsantal de representerar varit i majoritet — i sistnämnda avseende i mycket stor majoritet. Den i yttrandet utformade detaljkritiken över pensionsutredningens olika förslag biträder jag. Vid TCO:s yttrande har fogats vttranden från ett flertal organisationer, anslutna till TCO.

Sveriges Akademikers Centralorganisation Bakgrunden. De två närmast föregående utredningarna i pensionsfrågan ledde fram till förslag om införande av en allmän pensionsförsäkring för löntagare och fria företagare, vilken skulle vara inkomstgraderad, uppbyggd enligt försäkringsmässiga principer samt värde- och standardbeständig. Samtidigt torde det ha varit en allmänt omfattad åsikt, att de verkställda förbättringarna i fråga om folkpensioneringen tillgodosett grundskyddet, men att detta skydd behövde kompletteras med en pensionsförsäkring, som tog sikte på att ersätta inkomstbortfall i proportion till inkomstbortfallets storlek. Dessa tidigare utgångspunkter har nu helt kullkastats genom att pensionsberedningens förslag kommit att domineras av ett förslag till betydande höjningar av de skattefinansierade och icke inkomstgraderade folkpensionerna. Uppenbarligen har denna förändring i pensionsfrågans läge icke åvägabragts genom en saklig prövning av vad som påkallas med hänsyn till behovet av ålderstrygghet och skydd vid invaliditet och familjeförsörjares bortgång och vad som med hänsyn till allmänekonomiska synpunkter är möjligt eller önskvärt, utan i stället av valtaktiskt och politiskt betingade spekulationer. SACO måste djupt beklaga denna utveckling, eftersom den uppenbarligen försvårar en lösning av pensionsfrågan i saklighetens tecken. Med hänsyn till dessa helt förändrade utgångspunkter har beredningen haft alltför kort tid till förfogande för sitt arbete. Utredningarna har därför blivit synnerligen ofullständiga och förslagen oftast endast skissartade. En del av de utredningar som förutsatts i beredningens direktiv har överhuvudtaget ej blivit utförda. Betänkandet måste betecknas som klart otillfredsställande som underlag för en pensionsreform.

292 Mot bakgrund av det här anförda är det desto mera orimligt att så kort remisstid tillmätts de instanser som har att yttra sig i frågan. SACO måste uttala sitt beklagande av att organisationens hemställan om längre remisstid icke tillmötesgåtts. Med hänsyn till betänkandets skissartade karaktär och den korta remisstiden har SACO i stort sett måst begränsa detta yttrande till huvudproblemen, medan väsentliga detaljfrågor endast i viss utsträckning kunnat beröras. I sitt yttrande över pensionsutredningens betänkande om allmän pensionsförsäkring (SOU 1955: 32) framhöll SACO, att ett slutligt ställningstagande måste bli beroende av resultaten av en närmare utredning av vissa väsentliga frågor. Sålunda borde pensionsreformens inverkan på den enskildes och samhällets ekonomi bli föremål för en mera ingående bedömning mot bakgrund av bl. a. beslutade och planerade reformer på andra områden. Vidare måste frågan om samordningen med existerande tjänstepensioner i detalj klarläggas. SACO måste konstatera, att tillfredsställande utredningar i dessa avseenden fortfarande saknas. Reformbehovet. I betänkandets inledande avsnitt diskuterar beredningen kortfattat reformbehovet. I anslutning härtill kan vissa påpekanden göras. Liksom tidigare vill SACO framhålla, att organisationen anser det viktigt och angeläget, att samhällsgrupper, som saknar ett tillfredsställande skydd mot inkomstbortfall, erhåller ett förbättrat sådant skydd så snart som möjligt. Beredningen påpekar, att en pensionsförmån som är lika stor för alla kan te sig tillfredsställande eller rentav mycket god för den som tidigare levat i blygsamma omständigheter, medan den framstår som låg eller kanske helt otillräcklig för den som levat på en högre standard. Det har också hittills ansetts naturligt, att, utöver ett visst minimiskydd, pensionernas storlek blir beroende av det inkomstbortfall de skall ersätta. Beredningen framhåller, att förekomsten av tjänstepensionsanordningar för skilda arbetstagargrupper kan antagas i viss mån avspegla de olika önskemål om avvägningen mellan kontant lön och sociala förmåner, som förekommit hos arbetstagarna. SACO vill understryka denna synpunkt. Beredningen framhåller vidare, att i varje fall behovet av en förbättrad ålderspensionering generellt sett icke är lika framträdande hos de fria företagarna som hos löntagarna. Detta generella konstaterande gäller i huvudsak icke de fria företagarna inom akademikeryrkena. Deras verksamhet kräver nämligen icke så stor kapitalutrustning, att de kan skapa trygghet för sig genom investeringar i den egna rörelsen. Ett av de allra största problemen för dessa fria företagare gäller i stället just tryggheten vid invaliditet, ålderdom och för efterlevande vid familjeförsörjarens död. En betydande fördel med förslaget till allmän pensionsförsäkring (Åkessonförslaget) var att det omfattade också dessa fria företagare. SACO delar beredningens inledningsvis deklarerade uppfattning, att det under inga förhållanden bör komma i fråga att ha två av varandra oberoende obligatoriska pensionssystem. Däremot kan SACO, som fortsättningsvis närmare skall utvecklas, varken ansluta sig till avvägningen mellan de två föreslagna obligatoriska pensionssystemen, till utformningen av dessa eller till sättet att samordna de två systemen. Det grundläggande pensionsskgddet. Beredningen diskuterar inledningsvis samhällets möjligheter att bära kostnadsökningar för pensionsändamål. Härvid hänvisas även till uppgifter ur långtidsutredningens betänkande. Det är emellertid uppenbart, vilken även framgår av ett av de särskilda yttrandena till beredningens betänkande, att beredningen först på ett mycket sent stadium och endast beträffande huvuddragen varit informerad om långtidsutredningens betänkande. Ett

293 närmare studium av långtidsutredningen samt ett beaktande av de senaste u p p gifterna om den ekonomiska utvecklingen i vårt land, måste leda till helt andra ståndpunktstaganden än pensionsberedningens. Med hänsyn till denna frågas centrala betydelse ur allmänt ekonomisk-politiska synpunkter skall den något närmare beröras. Folkpensionskostnaderna kommer att stiga mycket kraftigt redan till följd av det ökande antalet åldringar, men ytterligare genom de föreslagna betydande höjningarna av folkpensionsförmånerna. Redan mellan budgetåren 1957/58 och 1960/ 61 beräknas stegringen till drygt 800 miljoner kr. 1962/63 överstiger de totala kostnaderna 3 miljarder för att uppnå 4-miljarders-strecket 1970 och 5-miljarders-strecket strax efter 1980 (uttryckt i oförändrat penningvärde och oförändrad standard). Långtidsutredningen har enligt två huvudalternativ räknat med ett utrymme för ökning av den privata konsumtionen mellan 1955 och 1960 av 3,4 alternativt 1,8 miljarder. De senaste uppgifterna om den ekonomiska utvecklingen tyder på en betydande risk för att konsumtionsutrymmet kommer att ligga närmast den lägre siffran. Med tanke på att en del av detta utrymme redan är ianspråktaget, med tanke på andra beslutade ökningar av den privata konsumtion som grundar sig på sociala transfereringar samt med tanke på ökningen av befolkningens storlek, torde det vara sannolikt, att en höjning av folkpensionerna enligt utredningens förslag kommer att leda till att under av långtidsutredningen angivna förutsättningar något utrymme för ökning av den privata konsumtion per capita, som icke finansieras av sociala transfereringar, icke kommer att finnas för de närmaste åren. Långtidsutredningens ordförande, professor Svennilson, har i »Recept mot inflation» berört detta problem och därvid frågat sig »om det är rimligt att öka de generella folkpensionerna i ovan angiven takt, om konsumtionen för folk i aktiv ålder måste stå helt eller i det närmaste stilla? Borde inte de generella pensionsbeloppen, som får antas främst gå till konsumtion, anknytas till konsumtionsutvecklingen för andra inkomsttagare?» Ett konsumtionsstopp för den enskilde, yrkesverksamme inkomsttagaren kommer säkerligen icke att accepteras av den aktiva generationen. Under angivna förutsättningar torde en betydande inflation kunna undvikas endast genom kraftiga begränsningar av den offentliga konsumtionen eller av investeringarna jämfört med långtidsutredningens antaganden. Det torde emellertid vara önskvärt eller realistiskt att räkna med möjligheten av sådana begränsningar i tillräcklig omfattning. Långtidsutredningen har betonat, att en allmän utgiftsbegränsande politik utgör det bästa stödet för sitt eget förverkligande. En utgiftsbegränsande politik på ett område underlättar möjligheterna att framgångsrikt genomföra en motsvarande politik på andra områden. Det i proposition till årets riksdag framlagda förslaget till omfattande statlig subvention till kommunerna för skattebortfall till följd av höjningen av de kommunala ortsavdragen måste väcka starka tvivel på statsmakternas vilja att eftersträva en balanserad expansion med bevarat penningvärde i ungefärlig överensstämmelse för långtidsutredningens program. Ett beslut om folkpensionshöjningar under detta decennium i enlighet med beredningens förslag skulle knappast kunna uppfattas på annat sätt än att statsmakterna icke allvarligt vill sträva efter att realisera denna målsättning. Detta kan icke undgå att påverka det ekonomiska handlandet från företags, organisationers och enskildas sida. Grundvalarna för en ekonomisk politik som åsyftar bevarat penningvärde och balanserad expansion skulle därigenom bli upprivna. Inte minst allvarliga skulle konsekvenserna bli på utrikeshandelns område. Mot denna bakgrund finner SACO, att det icke är möjligt att för närvarande

294 fatta beslut om höjningar av folkpensionen under detta decennium. Detta gäller även den föreslagna folkpensionshöjningen I960. Vad eventuellt framtida höjningar beträffar finns icke anledning att, utan hänsyn till hur den ekonomiska utvecklingen kan komma att gestalta sig, för närvarande binda sig för sådana. Medan kostnadsfrågan och de samhällsekonomiska resurserna är det ena stora huvudproblemet i samband med folkpensionerna, utgöres det andra av sättet att finansiera folkpensionshöjningarna. Ur denna aspekt har folkpensionshöjningarnas konsekvenser för olika inkomsttagare belysts i bilaga till detta remissyttrande. För närvarande bekostar de s. k. folkpensionsavgifterna — vilka ju egentligen utgör en proportionell, maximerad och ändamålsbestämd skatt — ca en tredjedel av folkpensionskostnaderna, medan staten genom andra skatteinkomster får svara för huvuddelen av kostnaderna. Utredningens förslag innebär, att denna betydande skattefinansiering skall bibehållas. Budgetåret 1968/69 skulle relationen mellan folkpensionsavgifternas och övriga skatteinkomsters andel av folkpensionskostnaderna vara ungefär densamma som för närvarande. Därest folkpensionsavgifterna icke ytterligare höjes, kommer de därefter kraftigt ökande folkpensionskostnaderna att leda till en ännu mera utpräglad skattefinansiering. Detta väsentliga problem har endast berörts i det särskilda yttrandet av ledamoten Nordenskiöld. I sitt yttrande över förslaget till allmän pensionsförsäkring framhöll SACO, att en förbättrad pensionering genom det allmännas försorg icke kan få finansieras genom skatter eller genom avgifter, som i likhet med nuvarande folkpensionsavgift verkar i samma riktning som progressiva skatter, därigenom att de i större eller mindre utsträckning är proportionella med inkomsterna, medan förmånen är densamma oberoende av inkomst. Det borde väl nu kunna råda enighet om, framhölls det, att det progressiva skattesystemet — inkluderande avgiftssystem verkande i samma riktning — icke kan pressas längre, eftersom de höga marginalskatterna redan är avsevärt produktionshämmande. Ytterligare skattehöjningar kommer icke att ha opinionsmässigt stöd och kommer dessutom att medföra samhällsekonomiska skadeverkningar. I det nämnda yttrandet framhölls dessutom, att det med stigande levnadsstandard och med hänsyn till den inkomstutjämning som ägt rum var naturligt, att låta utbyggnaden av åtgärder syftande till ökandet av den enskildes trygghet finansieras icke skattevägen utan genom försäkringsmässiga avgifter, varvid inkomstbortfall ersattes i proportion till dettas storlek. En tendens härtill har framträtt även i vårt land. Som exempel kan hänvisas till den allmänna sjukförsäkringen. Enligt den av riksdagen år 1947 antagna sjukförsäkringslagen var sjukpenningen enhetlig och oberoende av inkomst. Den gällande sjukförsäkringslagen innebär härvidlag den förändringen, att sjukpenningen är olika stor för olika inkomstklasser, varvid avgiften likaledes differentierats efter inkomst. Det torde praktiskt taget ha rått enighet om att denna förändring var önskvärd. Det för folkpensioneringen föreslagna finansieringssystemet står i bjärt kontrast till de finansieringsprinciper som accepterats för sjukförsäkringens vidkommande. Beräkningarna i den ovannämnda bilagan visar, att finansieringssystemet leder till en betydande inkomstöverflyttning mellan olika inkomstskikt. Denna överflyttning sker med utgångspunkt från de nominella årsinkomsterna och icke från de olika inkomsttagarnas verkliga standard, sådan den påverkas t. ex. av längre eller kortare yrkesverksam tid, studiekostnader, övriga skatteutgifter och försörjningsbörda. Särskilt för den högskoleutbildade arbetskraften, där den stora skillnaden mellan nominell årsinkomst och verklig standard är påfallande, skulle en sådan ytterligare inkomstöverflyttning vara klart oskälig. Så t. ex. blir redan för n ä r v a r a n d e skattetrycket mycket pressande för de yngre akademikerna, då de

295 efter sin långvariga, oavlönade yrkesutbildning träder ut i förvärvslivet och samtidigt skall bilda familj och amortera studieskulder. Även ur mera allmänna synpunkter måste, som ovan påpekats, ytterligare inkomstöverflyttningar skattevägen bestämt avstyrkas. Enligt SACO:s bestämda uppfattning måste en försäkringsmässig finansiering av bottenpensionen eftersträvas. Endast om det finns ett klart proportionellt samband mellan inkomster, kostnader och pensionsförmåner kan en realistisk avvägning mellan pensioneringsönskemål och andra ändamål för de enskildas inkomstdispositioner erhållas. Vid en pension som är lika stor för alla måste en försäkringsmässigt bestämd avgift också vara lika stor för alla, givetvis med nedsättning respektive avgiftsbefrielse för de lägsta inkomsttagarna. En annan utväg är emellertid att införa en inkomstgraderad och försäkringsmässigt uppbyggd pension för löntagare och fria yrkesutövare, som successivt skall ersätta nuvarande folkpensionssystem men kompletteras med en garanti för en viss minimipensionsstandard. I sitt remissyttrande över betänkandet om allmän pensionsförsäkring anförde SACO följande h ä r o m : »Den lämpligaste utvägen att åstadkomma en samordning torde vara, att efter införandet av den allmänna pensionsförsäkringen successivt avskaffa den icke inkomstprövade folkpensionen. Härvid skulle man, då efter en 16-årig övergångstid fulla pensioner börjar utgå, som komplement till allmänpensionen ha en kommunal, behovsprövad folkpension för dem vars övriga inkomster inklusive allmänpension men exklusive arbetsinkomst icke u p p n å r en viss nivå. Den behovsprövning för den kommunala folkpensionen som här förordas är således av speciell karaktär. Att hänsyn till arbetsinkomst icke bör tas vid behovsprövningen är motiverat med hänsyn till angelägenheten av att pensionssystemet är så utformat, att det icke avhåller dem som uppnått folkpensionsåldern från att fortsätta med förvärvsarbete. Omfattningen av dessa kommunala, på särskilt sätt behovsprövade folkpensioner torde i framtiden icke bli alltför betydande. Vid en bedömning av denna fråga kan man icke utgå från nuläget utan måste beakta dels den stigande sysselsättningsgraden, dels standardstegringen som leder till en ökning av allmänpensionernas realvärde; båda dessa faktorer minskar behovet av kommunala tillläggspensioner. Det här framförda förslaget kommer dessutom realiter att leda till minskning eller elimination av den överkompensation, som enligt utredningen skulle förekomma under övergångstiden. Den generation som blir gynnad genom överkompensationen får nämligen avstå från del av eller hela den icke inkomstprövade folkpensionen, medan de under sin aktiva tid deltagit i finansieringen av denna pension genom skatter och folkpensionsavgifter.» Ledamoten Kellgren har i sitt särskilda yttrande till pensionsberedningens betänkande antytt liknande tankegångar, men hänvisat till tekniska hinder. Dessa har emellertid icke redovisats. Vidare är olika praktiska lösningar för att förverkliga grundtanken möjliga, och det torde icke kunna hävdas, att principiella tekniska hinder föreligger gentemot alla praktiska lösningar i enlighet med grundtanken. Med hänsyn till vad här anförts kan SACO icke tillstyrka beredningens förslag i fråga om folkpensionerna. Av detta skäl har SACO icke ingått på någon närmare granskning av förslaget i övrigt, utan begränsar sig till att anföra vissa synpunkter på en del av dessa övriga frågor. Det är lämpligt att införa en rörlig pensionsålder. Däremot måste det före-

296 slagna procenttal — 1/2 — varmed pensionen skall höjas för varje månad, var« med uppskov äger rum, betecknas som alltför lågt. Enligt förslaget skall hälften av de pensionshöjningar, som sker år 1960 och senare, avräknas på de kommunala bostadstilläggen. En något större avräkning, t. ex. med 2h, förefaller motiverad. Familje- och invalidpensioneringens utformning är endast angiven i grova drag och är icke tillräckligt genomarbetad. En omfattande pensionsreform bör icke beslutas innan dessa väsentliga frågor är klarlagda. Samordningsfrågorna behandlas i ett sammanhang i slutet av detta remissyttrande. Författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. I sina tidigare yttranden i pensionsfrågan har SACO framhållit, att en frivillig försäkring principiellt är att föredra, såvida det icke kan visas att den skulle medföra uppenbara olägenheter. Efter diskussion av dessa spörsmål anförde SACO, att organisationen delade den s. k. Åkessonska principutredningens uppfattning, att pensionsförsäkringen borde vara obligatorisk. Av avgörande betydelse var härvidlag det förhållandet, att endast ett allmänt fördelningssystem synes kunna leda till pensioner som är fullständigt värde- och standardbeständiga. Det nu framlagda förslaget till obligatorisk tilläggspensionering har betydande fördelar gemensamma med det tidigare framlagda förslaget till allmän pensionsförsäkring. Sålunda bygger tilläggspensioneringen i princip på försäkringsmässiga grunder, så att förmånerna ställs i relation till inkomsterna och premierna till inkomsterna. Pensionerna skall vidare vara oantastbara. De är i princip automatiskt värdebeständiga (men däremot icke automatiskt standardbeständiga). Systemet förefaller vidare tekniskt smidigt och enkelt. I sitt yttrande över förslaget till allmän pensionsförsäkring framhöll SACO, att pensionerna enligt den allmänna pensionsförsäkringen låg på en förhållandevis så låg nivå, att några betänkligheter mot att binda sig för en framtida inkomstöverföring från de aktiva till de passiva generationerna av denna storleksordning knappast behövde föreligga. Dessutom skulle dessa pensioner endast utgöra en del av den samlade pensionssumman; de borde betraktas som grundpensioner, som måste kompletteras med frivilliga, mera anpassningsbara påbyggnader. I dessa avseenden råder nu ett helt nytt läge, genom att den egentliga pensionsförsäkringen baseras på en avsevärt höjd folkpension och samordnas med denna på så sätt, att för inkomsttagare under 30 000 kr. en pensionsnivå av minst 65 % av medelinkomsten under de 15 bästa inkomståren uppnås. Eftersom SACO icke kunnat tillstyrka den obligatoriska bottenpensioneringen, följer härav, att SACO även måste avstyrka en obligatorisk tilläggspensionering som grundar sig på denna bottenpension. Även i andra avseenden är förslaget till obligatorisk tillläggspensionering behäftat med sådana brister, att det icke kan läggas till grund för en reform. Det förhåller sig obestridligen så, att en försäkringsmässig, inkomstgraderad tilläggspension ur ålderstrygghetssynpunkt är mindre motiverad efter en så kraftig folkpensionshöjning som föreslagits än vad som skulle varit fallet därest folkpensionerna icke höjts. När det gäller bestämmandet av den pensionsgrundande inkomsten har beredningen föreslagit, att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet skall läggas till grund för avgiftsberäkningen men det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst till grund för pensionsberäkningen. Så stora skillnader föreligger emellertid mellan dessa två tjänsteinkomstbegrepp, att beredningens förslag måste anses innebära

297 ett så kraftigt brott mot sambandet mellan avgifter och förmåner, att det både av principiella och praktiska skäl måste avstyrkas. Till yttermera visso är det skattemässiga begreppet inkomst av tjänst så godtyckligt, att det kan ifrågasättas, om det lämpligen kan läggas till grund för bestämmande av pensionernas storlek med hänsyn till att avgiftsunderlaget är ett helt annat. Utredningen föreslår en maximigräns för den pensionsgrundande inkomsten om 30 000 kr. Härvid anför utredningen, att en sådan gräns kan förefalla hög vid det nuvarande löneläget men vara godtagbar med hänsyn till att gränsen inte automatiskt förändras vid standardändringar samt till att den reallöneutveckling, som förekommit det senaste årtiondet, inte kan antagas ha nått sin kulmen. Detta resonemang kan SACO icke acceptera. Det innebär, att en inkomsttagare med en årsinkomst om 20 000 kr. vid en 50-procentig standardstegring skulle bli helt delaktig av denna i form av stigande pensionsunderlag, medan en inkomsttagare med 27 000 kr. årsinkomst endast i obetydlig utsträckning skulle få del av standardstegringen i form av ökat pensionsunderlag. Om den övre gränsen för den pensionsgrundande inkomsten hålles fastlåst, kommer resultatet så småningom att bli att alla får lika stor pension oavsett inkomstens storlek! Vid en 3-procentig standardstegring kommer t. ex. en inkomsttagare som för närvarande har en årsinkomst om 15 000 kr. att uppnå 30 000-kronorsgränsen efter 24 år. Fastlåsningen av den övre gränsen för den pensionsgrundande inkomsten kommer vid en stigande standard att ganska snart urholka pensionerna för vissa inkomstskikt och därmed leda till orimliga konsekvenser. Utredningen har på sid. 84 en tabell utvisande ålderspensionens storlek vid en reallönenivå som stiger med 3 % om året. Nedan har dessa belopp för år 1981 omräknats i procent av inkomsten under den 15-årsperiod som bestämmer pensionernas storlek; dessutom har motsvarande beräkningar utförts för 1991. Uppställningen visar, att på grund av den övre pensionsgränsen en 65-procentig pensionsnivå icke uppnås för en del inkomstskikt enligt obligatorieförslaget. Lön år 1960

4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 15 000 20 000 25 000 30 000

86,6 75,4 72,8 71,3 70,2 69,2 65,8 56,6 47,3

77,2 72,8 70,8 69,7 68,9 65,5 52,8 42,2 35,2

Den övre gränsen för den pensionsgivande inkomsten måste således successivt förflyttas uppåt vid en stigande standard, om hela pensionssystemet icke skall urholkas. Denna successiva höjning av maximigränsen för den pensionsgrundande inkomsten bör knytas till utvecklingen av medelinkomsten i landet på så sätt att maximigränsen blir en multipel av medelinkomsten. I sitt yttrande över förslaget till allmän pensionsförsäkring föreslog SACO, att maximigränsen skulle fastställas till 8 M, vilket i dagens läge motsvarar ca 40 000 kr. För att ändringar av maximigränsen ej skall behöva ske alltför ofta skulle man dock kunna fastställa, att avrundning skall ske till närmaste 5 000-tal kronor. Enligt utredningens förslag skall tilläggspensioneringen utformas så, att pensionen inklusive folkpension utgör 65 % av inkomsten under de 15 bästa inkomståren. Detta gör att pensionerna blir bättre avpassade efter standarden under senare delen av den aktiva tiden än enligt förslaget till allmän pensionsförsäkring, i vilket pensionerna grundades på medelinkomsten under 48 år. Ur en

298 annan synpunkt är emellertid detta en nackdel, eftersom det utgör ett ytterligare avsteg från det försäkringsmässiga sambandet mellan premier och pensioner. Detta spörsmål behöver ytterligare övervägas med beaktande av de synpunkter som anfördes i SACO:s yttrande över förslaget till allmän pensionsförsäkring. I detta sammanhang bör understrykas, att även efter införandet av en allmän pensionsförsäkring kompletterande pensionsanordningar erfordras bl. a. för grupper som önskar lägre pensionsålder och pensioner som står i bättre relation till slutlönen. SACO konstaterar med tillfredsställelse, att förslagsställarna klart fastslagit nödvändigheten av sådana kompletteringspensioner. För erhållande av full pension skall enligt förslaget fordras 30 års pensionsgrundande inkomst, varjämte, om någon inte efter uppnådda 40 års ålder förvärvat pensionspoäng för minst 15 år, hans tilläggspension skall reduceras med 1 /30 för varje år, varmed antalet år med pensionspoäng efter nämnda ålder understiger 15. SACO måste bestämt avstyrka den reduktionsregel som skulle träda i kraft efter 40 års ålder. Den kan icke anses tillräckligt motiverad och utgör ett avsteg från de försäkringsmässiga principerna. Eftersom utredningen hänvisar till de till sina verkningar likartade regler som gäller för stats- och kommunaltjänstemän, förtjänar påpekas, att dessa reduktionsregler är föremål för stort missnöje och blivit kraftigt kritiserade. Det är en viktig facklig arbetsuppgift att avskaffa dessa reduktionsregler för stats- och kommunalanställda. Att i detta läge införa sådana regier inom en obligatorisk tilläggspensionering kan icke accepteras. Enligt beredningens förslag skall pensionerna icke vara standardbeständiga men värdebeständiga genom att pensionerna skall beräknas i förhållande till ett basbelopp som följer konsumentprisindex. Värdesäkringen i pensionssystemet skall inte utesluta möjligheten att statsmakterna, om den aktiva befolkningen t. ex. under krig tvingas göra materiella uppoffringar, företar jämkningar av pensionsbestämmelserna. Denna tekniska metod att anknyta pensionerna till ett indexreglerat basbelopp men med möjlighet att företaga jämkningar finner SACO klart underlägsen den Åkessonska metoden att anknyta pensionerna till den på visst sätt beräknade medelinkomsten i landet. Inom ett pensioneringssystem, som skall vara försäkringsmässigt upplagt och bygga på fördelningsprincipen, är automatisk och lagbunden standard- och värdebeständighet den naturliga och rimliga lösningen. Om pensionerna följer den aktiva befolkningens standard onödiggöres sådana ingrepp i försäkringssystemet som beredningen enligt vad ovan anförts förutsatt i vissa krissituationer. SACO finner således anknytningen av pensionerna till M lämpligare och tekniskt elegantare än beredningens förslag. Beredningen anser, att den av den tidigare pensionsutredningen föreslagna överkompensationen under övergångstiden är alltför betydande och föreslår en mera begränsad överkompensation. Det förtjänar då erinras om, att de föreslagna folkpensionshöjningarna medför en betydligt mera omfattande överkompensation. Förslagen i fråga om familje- och invalidpensionen är mycket löst skisserade. Lika litet som ifråga om folkpensionen bör beslut fattas beträffande tilläggspensionen innan invalid- och familjepensioneringens utformning är klarlagd. Rättssäkerhetsfrågan har varit ett av de spörsmål, som livligt diskuterats i samband med pensionsreformen. SACO vill påpeka, att betydelsen av den s. k. rättssäkerheten i nuvarande pensionssystem icke får överdrivas. I fråga om SPPsystem kan man överhuvudtaget icke tala om någon rättssäkerhet annat än i fråga om de nominella pensionsbeloppen, och i tider av stark penningvärdesförsämring kan denna rätt bli av mycket begränsat värde. För stats- och kommunal-

299 tjänstemän föreligger egentlig rättssäkerhet endast i fråga om grundpensionen, och tendenser har ej saknats från de offentliga arbetsgivarnas sida att, t. ex. som villkor för att med hänsyn till penningvärdets fall höja lönerna, kräva en försämrad pensionsnivå. Det sagda innebär ej, att rättssäkerhetsproblemet i en allmän pensionsförsäkring får negligeras. Tvärtom vill SACO kraftigt framhålla betydelsen av att denna fråga blir föremål för särskild uppmärksamhet. Ett lagbundet, försäkringsmässigt samband mellan inkomster, premier och pensioner är av största vikt ur rättssäkerhetssynpunkt. Som av det föregående framgått bryter pensionsberedningens förslag på ett flertal punkter de försäkringsmässiga principerna. Detta måste sätta de försäkrades rätt i fara. Som SACO tidigare framhållit måste de regler, som fastställes för den allmänna pensionsförsäkringen, betraktas icke som godtyckliga konventioner utan som försäkringsmässiga och bindande principer. Ur rättssäkerhetssynpunkt måste mot denna bakgrund det nu föreliggande förslaget betecknas som avsevärt underlägset det tidigare förslaget till allmän pensionsförsäkring. Mot storleken av den föreslagna fondbildningen torde i och för sig inga invändningar kunna riktas. En absolut förutsättning för fondbildningen finner SACO emellertid vara, att det enskilda näringslivet beredes möjlighet att erhålla lån ur fonden i minst samma utsträckning som den privata sektorns bidrag till fonden. Denna utlåning bör emellertid ej bindas till vart och ett av de företag, som lämnat bidrag till fonden, utan kanaliseras till näringslivet i dess helhet via bankerna. En klar nackdel hos det nu framlagda förslaget jämfört med tidigare förslag till allmän pensionsförsäkring är att de fria företagarna är ställda utanför och endast får möjlighet att teckna en mycket begränsad frivillig försäkring inom ramen för pensionssystemet. SACO vill här hänvisa till vad som inledningsvis anfördes om fria företagares pensioneringsbehov. Med hänvisning till vad här anförts avstyrker SACO det framlagda förslaget till obligatorisk tilläggspensionering. Påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Det framlagda förslaget till frivillig tilläggspensionering har, jämfört med nuvarande privata pensionsförsäkringssystem, den fördelen, att ett försök gjorts att skapa en större grad av värdebeständighet inom ett premiereservsystem. Detta försök måste betecknas som lovvärt. Å andra sidan är det uppenbart, dels alt det är ovisst i vad mån värdebeständiga kapitalplaceringar kan erhållas, dels att under alla omständigheter värdesäkringen icke blir så betryggande som vad som kan uppnås i ett fördelningssystem. Om egentlig standardbeständighet blir det överhuvudtaget icke fråga. Vid det frivilliga systemet framstår valmöjligheten mellan lönehöjningar och pensionshöjningar klarare än vid det obligatoriska systemet, vilket är av betydelse både för att undvika kostnadsövervältring via inflationsprocess på grupper med redan ordnad pensionering och för att undvika att dessa grupper icke får del av den standardhöjning, som pensionsförbättring för andra grupper innebär. Överhuvudtaget är det angeläget att valsituationen — lönehöjningar kontra pensionsförbättringar — kominer att klart framstå. Å andra sidan har de framlagda riktlinjerna för frivillig pensionsförsäkring betydande nackdelar. Några av de mest väsentliga skall här behandlas. Enligt förslaget skall för full pension fordras 35 pensionsgrundande år. Denna tid är alltför lång. SACO måste bestämt hävda, att tiden för erhållande av full pension ej får sättas högre än till 30 år.

300 Vidare skall pensionen beräknas på grundval av inkomsten under hela den pensionsgivande tiden. Härigenom blir pensionerna för stora grupper mycket dåligt anpassade till inkomsterna under senare delen av den aktiva tiden. Detta skulle varit acceptabelt, om pensionerna betraktats som bottenpensioner, som byggts på med kompletteringspensioner. Förslagsställarna har emellertid förutsatt, att kompletterande påbyggnader på frivilligsystemet icke skall erfordras. Inom systemet synes enligt förslaget valfrihet endast komma att råda i fråga om pensionsnivå och pensionsålder. Det förefaller också sannolikt, att det vid införande av ett så reglerat frivilligsystem som föreslagits blir svårt att vid sidan av den generella kollektiva pensioneringen upprätthålla pensionssystem, t. ex. nuvarande SPP-system, som bättre sätter pensionen i relation till inkomsterna u n d e r senare delen av den aktiva tiden. Redan av dessa skäl måste SACO anse de framlagda riktlinjerna för »frivillig» kollektivpensionering oacceptabla. Den schematisering av pensionerna som sker genom det föreslagna pensionsklassystemet är mindre tillfredsställande. Som tidigare anförts kan värdesäkringen enligt det föreslagna systemet inte anses tillfredsställande. Enligt förslaget skall arbetsgivare, som har att erlägga premier för minst fem till systemet anslutna arbetstagare och vars sammanlagda årspremier överstiger 2 000 kr., äga rätt att fullgöra premielikvid genom lämnande av revers. Även om det ur den enskilde företagarens synpunkt kan vara en fördel att få behålla pensionspremierna i företaget, måste denna detaljreglering av fondmedlens disposition anses ytterst olämplig från hela kapitalmarknadens och investeringsverksamhetens synpunkt. Företag med ett stort antal arbetare men med mindre angelägna eller lönsamma investeringsbehov gynnas genom denna regel jämfört med företag med ett mindre antal arbetare men med stora och angelägna investeringsbehov. Det kan i detta sammanhang erinras om att långtidsutredningen framhållit, att det allvarligaste problemet i fråga om investeringspolitiken gäller kanaliseringen av investeringsresurserna så att investeringarna får en önskad inriktning genom att koncentreras på områden som är mest ägnade att befrämja snabba ekonomiska framsteg. En detaljreglering av fondmedlens disposition enligt det framlagda förslaget skulle direkt kunna motverka det ekonomiska framåtskridandet. SACO måste alltså bestämt avstyrka detta förslag. Däremot anser SACO, att fondmedel, i minst den utsträckning i vilken de härrör från det enskilda näringslivet, skall kanaliseras till det enskilda näringslivet i dess helhet via bankerna. Allmänt sett måste det framlagda förslaget till frivillig pensionering betecknas som mycket diffust och oklart skisserat. Även om förslagsställarna menar, att pensionssystemets utformning är en förhandlingsfråga, borde de ha angivit sin egen mening om hur en tillfredsställande pensionering bör vara utformad. Med hänvisning till vad här anförts avstyrker SACO det framlagda förslaget till frivillig tilläggspensionering. Samordningsfrågorna. Beträffande samordningsfrågorna hänvisar beredningen i huvudsak till en till betänkandet fogad promemoria av 1951 års pensionsutredning. Vad beträffar de principiella synpunkter som anförts i denna promemoria kan SACO icke ansluta sig till desamma. SACO:s principiella ståndpunkt är i stället denna. Därest en del av nuvarande tjänstepensioner indrages för att ersättas med pension från en av samhället ordnad pensionering, måste de anställda genom förbättring av andra anställningsförmåner erhålla kompensation för den minskning

301 av deras hittillsvarande anställningsförmåner som den indragna delen av tjänstepensionen utgör. Detta är uppenbart vilken uppfattning man än har om en samhällelig pensionerings karaktär. Sålunda har det vid de senaste årens löneförhandlingar varit en utgångspunkt, att t. ex. de i offentlig tjänst anställda icke bör få drabbas av ytterligare löneftersläpning jämfört med t. ex. industriarbetarna (jfr t. ex. departementschefsuttalandet i prop. 191/1955 samt »nollställningen» vid de senaste årens löneförhandlingar). Det torde vidare råda enighet om att en arbetstagares lön icke blott består av den kontantlön han uppbär utan därjämte av t. ex. pensionsrätten. Därest t. ex. industriarbetarna ett år skulle erhålla en lönestegring om 5 procent, skulle detta säkerligen leda till motsvarande lönestegring inom den offentliga sektorn. Om i stället detta år en samhällelig pensionering införes, och industriarbetarna därför erhåller t. ex. 3 procent kontantlönestegring och 2 procent i form av pensionsavgifter till en samhällelig pensionering, förändrar detta inte lönejämförelsen, utan de i offentlig tjänst anställda och andra grupper för vilka samordning mellan tjänstepension och samhällelig pension kommer i fråga, måste fortfarande ha 5 procents lönestegring, för att ingen eftersläpning skall uppkomma. Detta har samma innebörd som att de måste begära kompensation för den del av tjänstepensionen, som indragits och ersatts med pension från en samhällelig pensionering. Vill man i stället ur de anställdas synpunkt betrakta en obligatorisk pensionsförsäkring icke som en form av tjänstepension utan som en icke behovsprövad, av riksdagen beslutad socialförsäkring, måste konsekvensen bli att en sådan allmän socialförsäkring icke rimligen bör tagas till intäkt för att minska t. ex. de i offentlig tjänst anställdas befintliga löneförmåner (vari ju som en uppskjuten löneförmån ingår pensionen). Resultatet blir då detsamma, nämligen att de grupper för vilka samordning ifrågakommer måste begära att kontantlönevägen få ersatt den mistade löneförmån som utgöres av minskad tjänstepension. De här anförda synpunkterna gäller såväl folkpension som tilläggspensionering. 1951 års pensionsutredning framhåller visserligen, att det under vissa angivna förutsättningar — nämligen att de grupper, som har bättre sociala förmåner än andra, är »mindre förmånligt behandlade» i fråga om kontant lön och att dessa grupper påyrkar kompensation för minskning av hittillsvarande tjänstepension — kan vara befogat att anpassa lönenivåerna efter de nya förutsättningarna. Detta är emellertid, framhåller utredningen, »lönefrågor som utredningen inte ansett sig ha att ingå på». Samtidigt framhålles emellertid, att om socialförsäkringen syftar till en relativ förbättring för vissa grupper, detta mål icke skulle uppnås, om socialförsäkringen leder till att andra grupper flyttar fram sina positioner i fråga om anställningsförmåner i motsvarande mån. Det är uppenbart, att pensionsutredningens ståndpunkt här är helt ohållbar och osammanhängande. Man kan icke på samma gång hävda den ståndpunkten, att man i samband med lagstiftningsarbetet i socialförsäkringsfrågor icke bör ingå på kompensationsproblemet eftersom det utgör en lönefråga och den ståndpunkten, att socialförsäkringen kan åsyfta just att ingripa i lönebildningsprocessen. I själva verket har ju pensionsutredningen gett sig in på ett resonemang om huruvida nuvarande lönerelationer är »riktiga». Det är emellertid självklart, att man vid införandet av en socialförsäkring som den föreslagna icke kan ha annan presumtion än att nuvarande lönerelationer faktiskt är riktiga. Presumtionen måste vara, att grupper med redan ordnad pensionering skall ha kompensation för minskning av nu utgående anställningsförmåner; om sedan nuvarande lönerelationer icke anses riktiga får detta på vanligt sätt diskuteras förhandlings-

302 vägen; en samhällelig pensionering kan emellertid icke tagas till intäkt för förändring av dessa relationer. Bortsett från detta mera principiella resonemang i anslutning till 1951 års pensionsutrednings synpunkter kan det konstateras, att den förhandlingsmetodik med »nollställning» som tillämpats under senare år visar riktigheten av SACO:s ståndpunkt i detta avseende. I övrigt har 1951 års pensionsutredning diskuterat olika tekniska principmetoder för samordningen och därvid förordat den s. k. bruttometoden. Något konkret och fullständigt förslag i samordningsfrågorna, vilket förutsattes i pensionsberedningens direktiv, har emellertid ej framlagts. SACO måste vidhålla sin tidigare ståndpunkt, att samordningen mellan nuvarande tjänstepensionssystem och en samhällelig pensionering måste i detalj klarläggas och förhandlingar mellan vederbörande arbetsmarknadsparter äga rum härom, innan definitiv ställning tages till en pensionsreform. Riktlinjer för pensionsfrågans lösning. I anslutning till vad som anfördes inledningsvis i detta remissyttrande vill SACO beklaga, att pensionsberedningens arbete snarare försvårat än underlättat en lösning av den angelägna pensionsfrågan. SACO måste avstyrka beredningens förslag i dess helhet. Som tidigare framhållits, ställer sig SACO positivt till en grundläggande allmän pensionsförsäkring, som ersätter inkomstbortfall vid ålderdom, invaliditet och familjeförsörjares död i proportion till detta inkomstbortfalls storlek och som är försäkringsmässigt finansierad. I den mån förmånerna från denna pensionsförsäkring ej uppgår till en viss miniminivå, bör denna miniminivå uppnås ej genom allmänna folkpensioner utan genom någon form av bottengaranti, t. ex. i form av kommunala tilläggspensioner enligt vad som närmare utvecklats tidigare i detta remissyttrande. Därjämte erfordras frivilliga kompletteringspensioner för grupper, som önskar förmåner utöver vad som medges genom den allmänna pensionsförsäkringen. Dessa frivilliga kompletteringspensioner måste för privatanställda bygga på premiereservsystem men i görligaste mån göras värdebeständiga. SACO måste konstatera, att, hur pensionsfrågan än löses, det kommer att bli nödvändigt med tre olika pensionssystem, som emellertid måste samordnas med varandra. Enligt SACO:s här skisserade huvudlinjer kommer emellertid säkerligen, med stigande sysselsättningsgrad och stigande standard, behovet av kommunala tilläggspensioner att bli mycket begränsat. En allmän jDensionsförsäkring enligt dessa riktlinjer ersätter i huvudsak nuvarande folkpension och den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen, men kompletteras med avtalsmässiga eller individuella pensionsförsäkringar i den utsträckning sådana erfordras. SACO:s förslag innebär således en inkomstgraderad, försäkringsmässig grundpension med bottengaranti, varvid den nödvändiga kompletteringspensioneringcn ordnas på frivillig, avtalsmässig eller individuell basis. Beträffande SACO:s ståndpunkter hänvisas utöver till vad som anförts i detta yttrande till SACO:s yttrande över de två närmast föregående pensionsutredningarna. För att en tillfredsställande enighet skall kunna skapas om en lösning av pensionsfrågan synes det nödvändigt att utredningsarbetet upptas från nya utgångspunkter. Det borde vara möjligt att nå en sådan enighet bland dem som skulle omfattas av ett nytt pensioneringssystem på basis av de av SACO här angivna riktlinjerna. SACO finner således ett fortsatt utredningsarbete nödvändigt och förutsätter att organisationen får tillfälle att deltaga i detta fortsatta utredningsarbete. SACO

303 måste beklaga att organisationen icke bereddes tillfälle medverka i arbetet inom allmänna pensionsberedningen. Med hänvisning till vad ovan anförts får Sx\CO dels avstyrka pensionsberedningens förslag i dess helhet, dels hemställa att fortsatt utredning kommer till stånd i pensionsfrågan från de utgångspunkter som skisserats i detta och SACO:s tidigare yttranden i frågan, varvid SACO beredes tillfälle deltaga i utredningsarbetet. Bilaga PM om folkpensioneringens kostnader och inkomstomfördelande verkningar Folkpensionerna finansieras nu genom en kombination av direkta folkpensionsavgifter, statliga och kommunala bidrag samt i mindre utsträckning ränteavkastning på den tidigare uppsamlade folkpensioneringsfonden. Allmänna pensionsberedningen har föreslagit att detta finansieringssystem skall bibehållas. Finansieringssystemet verkar kraftigt inkomstomfördelande, genom att de erlagda kostnaderna stiger med inkomsten (proportionellt eller vad beträffar den med den statliga inkomstskatten finansierade delen till och med progressivt), medan de erhållna förmånerna är lika för alla (eller till och med inkomstprövade). Det är angeläget att innan något beslut i folkpensioneringsfrågan fattas de inkomstomfördelande verkningarna av den nuvarande folkpensioneringen och av de föreslagna höjningarna blir närmare klarlagda. Ett pensioneringssystem bör icke innehålla ej avsedda eller till sin storleksordning ej utredda inkomstomfördelningsmoment. De inkomstomfördelande verkningarna kan enklast belysas genom en beräkning av vad personer i olika inkomstlägen vissa år sammanlagt får betala till folkpensioneringen. Man har därmed belyst det mest väsentliga inkomstomfördelande elementet, eftersom inkomstprövningen inte spelar så stor roll. Om man därefter för varje år summerar de beräknade kostnaderna blir skillnaderna i de totala kostnadssummorna mycket stora. Man skulle även kunna förutsätta att kostnadsbeloppen år för år gavs en räntegivande placering (t. ex. efter ränta på bankmedel eller den ränta som genomsnittligt erhålls å premiereservskapital för pensionsförsäkringar), varigenom en ännu större summa skulle erhållas, vilken skulle stå till disposition för ålderdomsförsörjningen. Man kunde sedan ställa dessa summor i relation till de pensionsbelopp man under förutsättning av olika livslängd efter pensionsåldern skulle erhålla, varvid man skulle få fram olika inkomsttagares nettovinst respektive förlust genom systemet. Denna metod avser dock pensioneringens ålderdomsförsörjningsdel. En liknande metod skulle dock kunna tillämpas även beträffande riskförsäkringsdelen. I denna promemoria skall redogöras för några beräkningar rörande kostnaderna för folkpensioneringen, dels i nuläget och dels för de av pensionsberedningen framförda förslagen. Härvid måste vissa förutsättningar göras. Genom den föreslagna reformen skulle de totala folkpensionskostnaderna stiga till de belopp, som visas av tabell 1. I denna är även deras fördelning på olika finansieringskällor angiven. Tabellen förutsätter oförändrat penningvärde och oförändrad realinkomststandard. Summan för folkpensionsavgifter åren 1970—90 är den av pensionsberedningen för åren 1962—69 beräknade (någon hänsyn har alltså inte tagits till en höjning av antalet inkomsttagare). Kommunbidrag och fondavkastning h a r på motsvarande sätt förutsatts oförändrade, varefter statens nettokostnader erhållits som en restpost. I tabellen har för jämförelsens skull också inlagts de beräknade kostnaderna för den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen. Det framgår härav med

304 Tabell 1. Folkpensioneringens kostnader och deras fördelning på olika finansieringskällor Milj. kronor

År

1957/58 1960/61 1970 1980 1990

Folkpensionsavgifter

640 1 080 1 250 1 250 1 250

Statens FondKommunnettokostavkastning bidrag nader

Summa folkpensionskostnader

Kostnader för obligatoriska tilläggspensioner

30 30 30 30 30

2 040 2 850 4 000 4 900 5 400

0 0 500 1 600 2 800

320 290 290 290 290

1 050 1 450 2 430 3 330 3 830

all önskvärd tydlighet, att det är folkpensionshöjningen som är den större av dessa två föreslagna reformer. Ännu 1990 är kostnaderna för folkpensioneringen nästan dubbelt så stora som kostnaderna för tilläggspensioneringen. Det kan emellertid antas, att kostnaderna för tilläggspensioneringen kommer att stiga betydligt även efter år 1990. Folkpensioneringens beräknade totalkostnader för olika år har redan angivits. Dessa gäller emellertid endast under förutsättning av oförändrat penningvärde och oförändrad inkomststandard. Om man vill göra beräkningarna mer realistiska bör man införa vissa förutsättningar även om realinkomstnivåns och eventuellt även penningvärdets utveckling. Här har som ett andra alternativ räknats med att realinkomstnivån höjs med 2 % per år samt att detta från och med 1969 medför standardtillägg till folkpensionerna av motsvarande storlek. Man erhåller på detta sätt nya höjda totalkostnader (år 1990 kan totalkostnaderna under denna förutsättning uppskattas till över 8 300 milj. k r o n o r ) . Vid uppdelningen av totalkostnaderna på olika finansieringskällor enligt detta alternativ har kommunbidragen och avkastningen från folkpensioneringsfonden förutsatts vara oförändrade. De kostnader, som skall slås ut på olika individuella inkomsttagare, är folkpensionsavgifterna, kommunbidragen och de statliga nettokostnaderna. Folkpensionsavgifternas storlek är lätt angiven, eftersom de uttas med bestämda procenttal av den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten. Dessa procenttal är för inkomståret 1956 1,8 (dock högst 360 kronor för gifta m a k a r ) , för åren 1957—58 2,5 (högst 500 k r o n o r ) , för åren 1959—60 4 (dock högst 600 kronor) samt från med 1961 5 (dock högt 750 k r o n o r ) . Pensionsberedningen har uttalat, att »därest det med hänsyn till det statsfinansiella läget finnes motiverat» en höjning av avgiften till 6 % borde övervägas under åren närmast efter 1961. Någon hänsyn till en eventuell sådan höjning har ej kunnat tas i beräkningarna. Ett uppskattat uttryck för folkpensionskostnadernas andel av de kommunala budgetarna kan man få genom att sätta de totala kommunbidragen till folkpensioneringen (se tabell 1 ovan) i relation till den totala kommunalskatten. Denna har i inkomstbilagan till 1957 års statsverksproposition beräknats till 4 600 milj. kronor, varav här 4 100 milj. uppskattats avse fysiska personer. Denna kommunalskattesumma har i fortsättningen förutsatts vara oförändrad i alternativet med oförändrad inkomststandard (»O-alternativet») och stiga med 2 % per år i alternativet med stigande standard (»2 %-alternativet»). Pensionsbidragen, vilka förutsatts utgå med oförändrade belopp även i 2 %alternativet, kan därefter beräknas uppgå till följande procent av summan av den kommunala inkostskatten från fysiska personer:

305 O-alt 2 %-alt

1957/58

1960/61

7,8 7,8

7,0 6,7

7,0 5,5

7,0 4,5

7,0 3,7

Beräkningarna av kommunalskattens storlek per individ avser en gift person dels i Stockholm och dels på landsbygden. Härvid har för år 1957/58 räknats med ett ortsavdrag på 2 000 kronor i Stockholm och 1 840 kronor för landsbygden (ortsgrupp III) och för övriga år 4 000 kronor i Stockholm och 3 680 kronor för landsbygden (den av 1956 års kommunalskatterevision föreslagna ortsavdragsreformen förutsätts alltså genomförd). Den kommunala utdebiteringen har förutsatts vara 10,54 år 1957/58 i Stockholm och 12,55 för landsbygden, 12,00 i Stockholm och 12,60 för landsbygden år 1960/61 och 13,16 i Stockholm och 15,06 för landsbygden för övriga år (den senare utdebiteringensprocenten enligt kommunalskatterevisionens uppskattning). Vid beräkningen av hur stor del av folkpensioneringen som finansieras via statsbudgeten kan man tänka sig två huvudalternativ. Enligt det första av dessa förutsätts statens nettokostnader för folkpensioneringen finansieras helt av den statliga inkomstskatten på fysiska personer. Enligt det andra alternativet låter man dessa kostnader slås ut även på övriga statsinkomster. Den förra metoden har använts exempelvis av Bertil Östergren (SACO-tidningen 1 9 5 6 : 2 ) , den senare av Otto Nordenskiöld i en kostnadsfördelningsberäkning för år 1957, som ingår i hans särskilda yttrande till pensionsutredningens betänkande. Här har beräkningarna utförts enligt båda alternativen. Av övriga statsinkomster har dock tagits undan vissa skattemedel för specifika ändamål (skogsvårdsavgifter samt större delen av automobilskattemedlen), inkomster från uppbörd i statens verksamhet, inkomster från statens kapitalfonder och av diverseinkomsterna bötesmedel samt delar av tips- och lotterimedlen. De viktigaste av de återstående statsinkomsterna är inkomstskatt från aktiebolag m. fl. samt tullar och acciser (indirekta skatter). Storleken av den statliga inkomstskatten kan direkt beräknas från givna skatteskalor (den för 1957 gällande har förutsatts bli oförändrad och utdebiteringsprocenten hela tiden 100) och avdragsregler. Som allmänna avdrag har endast räknats folkpensionsavgifter samt ett för olika inkomstklasser från 300 till 600 kronor stigande avdrag för diverse försäkringsavgifter. För att uppskatta övriga statsinkomsters andel av inkomsterna h a r ett antagande om att dessa inkomster är proportionella mot de disponibla inkomsterna (efter avdrag av skatter, folkpensions- och obligatoriska sjukförsäkringsavgifter) varit nödvändigt. Detta kan möjligen innebära någon överskattning av de högre inkomsternas andel av dessa statsinkomster. Det bör dock observeras att även sparade inkomster till viss del (förmögenhetsskatt m. m.) kan bli föremål för beskattning. Att erhålla någon annan fördelningsgrand är ej heller möjligt med rimligt arbete. Det procenttal, som de aktuella övriga statsinkomsterna utgör av den disponibla inkomsten, har uppskattats genom att den för 1957/58 beräknade summan för dessa inkomster (5 843 milj. kronor) slagits ut på en uppskattad summa av disponibla inkomster på ca 28,6 miljarder kronor. Man erhåller på detta sätt en »indirekt skatteprocent» på 20 % av den disponibla inkomsten. Detta procenttal har förutsatts gälla oförändrat för samtliga år och i båda alternativen. I O-alternativet har de erhållna summorna av inkomstskatt från fysiska personer samt övriga statsinkomster förutsatts oförändrade under hela perioden. Vid 2 %alternativet har dessa summor förutsatts stiga med 2 % per år (härigenom kan på grund av skatteskalans progressivitet stegringen av inkomstskattesumman bli 20—704917

306 något underskattad). Summan av folkpensionsavgifterna, vilken är erforderlig för att beräkna statens nettokostnader, kan däremot inte förutsättas stiga lika mycket, eftersom vid stigande inkomstnivå en allt större del av den totala inkomstsumman faller över 15 000-kronorsstrecket. Här har som en skälig uppskattning räknats med att i genomsnitt för samtliga år 2h av inkomsthöjningarna medför höjning av folkpensionsavgifternas summa. Statens nettokostnader för folkpensioneringen kommer enligt dessa beräkningsgrunder att utgöra följande procenttal av den totala statliga inkomstskatten för fysiska personer: O-alternativet 27,6 38,2 63,9 87,6 100,8

1957/58 1960/61 1970 1980 1990

2 %-alternativet 27,6 34,9 48,6 71,0 84,5

Det är speciellt anmärkningsvärt att vid en oförändrad reallönenivå skulle år 1990 hela inkomstskatten från fysiska personer behöva tas i anspråk för att bekosta statsutgifterna för folkpensioneringen. I relation till summan av inkomstskatt från fysiska personer och övriga aktuella statsinkomster erhålls följande procenttal: O-alternativet 10,9 15,0 25,2 34,5 39,7

1957/58 1960/61 1970 1980 1990

2 %-alternativet 10,9 13,7 19,2 28,0 33,3

Som en sammanfattning av beräkningarnas resultat anges i tabellerna 2—3 de uppskattade kostnaderna för folkpensioneringen för några olika inkomstklasser (sammanräknad nettoinkomst). Tabell 2. Kostnader (kronor) för folkpensioneringen

per

inkomsttagare

O-alternativet Inkomst kronor A.

1957/58

1957/58

142 432 732

253 793

264 911

269 976

1 351 2 071 3 838 8 446

1 584 2 511 4 900 11 148

1 714 2 756 5 491 12 653

236 527 821

268 597 810

284 678 933

292 720 997

1 368 2 094 3 827 8 371

1 605 2 534 4 871 11 022

1 729 2 764 5 417 12 409

1990 Stockholm 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

B.

>Totalskattemetoden»

Inkomstskattemetoden

1 145 2 060 4 241

1 150 1 738 2 939

1 025 1 580 2 132 3 190 5 646

1 227 1 897 2 592 4 008 7 301

1339 2 073 2 850 4 465 8 226

475 806

566 964

1 025 1 579 2 139 3 186 5 620

1 226 1 892 2 592 3 988 7 242

Landsbygdei i 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

152 322 440 737 1 146 2 054 4 194

239 413 530 821 1 149 1 742 2 934

617 1 052 1 339 2 067 2 847 4 436 8 149

307 Tabellen talar i stort sett för sig själv. Ju större inkomsten blir desto mindre relativ roll spelar folkpensionsavgifterna i individens totala kostnader för folkpensioneringen. En inkomsttagare med 10 000 kronor i sammanräknad nettoinkomst får redan 1957/58 betala 400 a 500 kronor till folkpensioneringen (beroende på vilken metod som tillämpas) och år 1990 1 000 å 1 300 kronor. I inkomstläget 20 000 kronor är motsvarande tal cirka 1 100 respektive 2 800 kronor enligt båda metoderna (här spelar valet av beräkningsmetod alltså ingen roll). I de högre inkomstklasserna blir inkomstskattemetoden allt ofördelaktigare. De inkomstomfördelande verkningarna blir som synes oerhört stora. En inkomsttagare med 20 000 kronor betalar redan 1957/58 enligt inkomstskattemetoden 8 och enligt totalskattemetoden 5 gånger så mycket som en med 5 000 kronor för lika stora förmåner. För en inkomsttagare med 50 000 kronor är motsvarande relationstal 30 resp. 12. År 1990 är samma relationstal för 20 000-kronorsinkomsttagaren 10 resp. 5 och för 50 000-kronorsinkomsttagaren 47 resp. 13. Tabell 3. Kostnader för folkpensioneringen

per

inkomstenhet

2 %-alternativet Inkomst kronor (1957/58) A.

1957/58

1957/58

142 432 732 1 145 2 060 4 241

372 972 1 674 2 428 4 478 9 530

567 1478 2 731 4 345 8 265 17 516

813 2 203 4 239 6 824 13 096 26 665

236 527 823 1 150 1 738 2 939

544 1 151 1 749 2 233 3 372 5 950

818 1 719 2 584 3 505 5 564 10 124

1 116 2 350 3 576 4 967 8 114 14 720

152 322 440 737 1 146 2 054 4 194

389 742 979 1 691 2 439 4 444 9 408

582 1 101 1 490 2 749 4 317 8 151 17 234

830 1 562 2 215 4 069 6 781 12 850 26 163

239 413 530 821 1 149 1 742 2 934

547 906 1 147 1 754 2 237 3 361 5 910

817 1 346 1 710 2 580 3 483 5 507 10 003

1 112 1 831 2 341 3 501 4 931 7 994 14 489

Stockholm 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

B.

>Totalskattemetoden»

Inkomstskattemetoden

Landsbygde)7 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

Enligt detta alternativ blir naturligtvis totalkostnaderna större. De inkomstomfördelande verkningarna blir däremot något mindre kraftiga. Som ytterligare sammanfattningstabeller kan visas de procenttal, som ovanstående folkpensionskostnader per individ utgör av den sammanräknade nettoinkomsten (tabellerna 4 och 5). Tabellerna visar samma tendenser som kunnat utläsas ut tabellerna 2 och 3. Beräkningarnas resultat visar att de höjda folkpensionerna måste i väsentlig grad inskränka på utrymmet för andra offentliga reformer. Detta belyses även av att år 1980 statens nettokostnader för folkpensioneringen blir lika stora som hela det nuvarande beloppet på socialdepartementets huvudtitel, medan år 1990 även praktiskt taget hela det nuvarande beloppet på inrikesdepartementets huvudtitel (härav avser ca 2h hälso- och sjukvård) har uppslukats av folkpensionskostnaderna. Redan för bibehållande av nuvarande sociala förmåner och för upprätthållande av den offentliga verksamheten i den nuvarande omfattningen synes därför skattehöjningar bli nödvändiga. Dessa skattehöjningsbehov blir ännu mer

308 Tabell 4. Folkpensionskostnadernas andel av sammanräknad Inkomstskattemetoden Inkomst kronor A.

1957/58

2,8 4,3 4,9 5,7 6,9 8,5

B.

2,8 4,3 4,9 5,7 6,9 8,5

3,0 4,0 4,4 4,9 5,7 6,8 8,4

4,0 5,9 6,6 7,3 8,6 10,9

5,1 7,9 9,0 10,4 12,8 16,9

5,3 9,1 10,6 12,6 16,3 22,3

5,4 9,7 11,4 13,7 18,2 25,3

4,2 5,8 6,5 7,1 8,3 10,4

5,8 7,6 8,7 9,5 11,7 14,9

7,3 9,5 11,7 13,9 17,6 22,5

8,5 11,6 14,9 17,9 22,9 28,0

4,3 5,6 6,0 6,7 7,5 8,7 10,9

5,4 7,5 8,1 9,1 10,5 12,8 16,7

5,7 8,5 9,3 10,7 12,7 16,2 22,0

5,8 9,0 10,0 11,5 13,8 18,1 24,8

7,5 8,8 9,5 11,7 13,8 17,4 22,1

8,7 10,3 11,6 14,3 17,8 22,5 27,5

b. 2 %-alternativet

(inkomst 1957/58) 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

a. O-alternativet

Landsbygden 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

b. 2 %-alternativet

(inkomst 1957/58) 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

a. O-alternativet

Stockholm 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

1960/61

nettoinkomst

3,0 4,0 4,4 4,9 5,7 6,8 8,4

4,4 5,5 5,9 6,6 7,2 8,4 10,4

6,1 7,2 7,6 8,8 9,5 11,6 14,7

accentuerade om man utgår från en fortsatt social reformverksamhet. Med tanke på de stora eftersatta reformbehov, som finnes inom bl. a. hälso- och sjukvården samt undervisningsväsendet, måste man säkerligen räkna med ökade statsutgifter på detta område, vilket skulle ytterligare accentuera kravet på skattehöjningar. En automatisk ökning av statsinkomsterna kan erhållas genom att folkmängden stiger samt genom att realinkomstnivån höjs. I båda dessa fall får man emellertid räkna med en mer eller mindre automatisk ökning även av ifrågavarande statsutgifter, varför man icke kan utgå ifrån att en standardhöjning skall i någon avsevärd grad kunna hjälpa till att lätta folkpensioneringens finansieringsbörda eller till att man skulle slippa undan skattehöjningar. För de enskilda inkomsttagarna i aktiv ålder kommer de höjda folkpensionskostnaderna att nödvändiggöra inskränkningar i konsumtionen och/eller sparandet. Detta skulle ytterligare förstärkas om ytterligare skattehöjningar genomförs. Tiden har tyvärr inte medgivit några ingående beräkningar av vad systemet skulle innebära i totala inkomstomfördelningsbelopp. Som ett exempel kan emeller-

309 Tabell 5. Folkpensionskostnadernas andel av sammanräknad Totalskattemetod Inkomst kronor A.

1957/58

Stockholm 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

B.

4,7 5,3 5,5 5,8 5,8 5,9

6,6 7,3 7,5 7,4 7,2 7,4

9,4 10,3 10,5 10,7 10,6 11,3

11,3 12,3 12,6 13,0 13,4 14,6

12,3 13,4 13,8 14,3 14,9 16,5

8,5 9,0 9,1 8,7 8,8 9,3

10,5 11,0 11,0 11,2 11,9 13,0

11,7 12,3 12,5 13,1 14,2 15,5

9,5 10,1 10,3 10,5 10,7 10,6 11,2

11,3 12,1 12,3 12,6 13,0 13,3 14,5

12,3 13,2 13,4 13,8 14,2 14,8 16,3

10,5 10,8 11,0 11,0 11,2 11,8 12,8

11,7 12,0 12,3 12,3 13,0 14,0 15,2

6,4 7,0 7,2 7,0 6,8 6,9 a. O-alternativet

4,8 5,2 5,3 5,5 5,7 5,8 5,9

(inkomst 1957/58) 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

b. 2 %-alternativet

Landsbygden 5 000 8 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

a. O-alternativet 4,7 5,3 5,5 5,8 5,8 5,9

(inkomst 1957/58) 5 000 10 000 15 000 20 000 30 000 50 000

1960/61

nettoinkomst

6,7 7,1 7,3 7,5 7,5 7,2 7,4

b. 2 %-alternativet 4,8 5,2 5,3 5,5 5,7 5,8 5,9

6,5 6,9 7,0 7,2 7,0 6,8 7,0

8,5 8,8 9,0 9,1 8,7 8,7 9,2

tid nämnas att en inkomsttagare, som år 1954 är 30 år gammal och har 10 000 kr. i sammanräknad nettoinkomst för varje år under hela sin aktiva tid från och med det 30 :e och till och med det 66 :e året skulle få betala uppskattningsvis sammanlagt 27 000 kr. till folkpensioneringen. Om han undan för undan satte in dessa kostnadsbelopp på bank och fick 4 % ränta på pengarna skulle han vid 67 års ålder ha ett kapital på 53 000 kr. Till detta skall egentligen läggas några tusental kr. för de folkpensionskostnader han betalar före sitt 30 :e år (och noga räknat även för de kostnader som han via beskattningen betalar efter det 66:e å r e t ) . Den som har 20 000 kr. i inkomst får på samma tid betala in sammanlagt 56 000 kr. eller med ränta på ränta 112 000 kr., till vilket likaså egentligen skall läggas de folkpensionskostnader han erlägger före 30 år och efter 66 år. Om man förutsätter att dessa två inkomsttagare är gifta och att båda makarna samtidigt får ålderspension, får de om de båda lever 10 år efter pensionsåldern sammanlagt 5 400 kr. per år eller totalt 54 000 kr. Den som har 10 000 kr. i inkomst har som nämnts utan hänsynstagande till ränta på ränta för denna pension fått betala 27 000 kr. och den som h a r 20 000 kr. i inkomst 56 000 kr. Om

310 man tar hänsyn till ränta på ränta skulle 10 000-kronorsmannen för sitt kapital på 53 000 kr. kunna få en annuitet på 6 300 kr. per år i 10 år och 20 000-kronorsmannen för sina 112 000 kr. en annuitet på 13 200 kr. per år i 10 år.

Statstjänstemannens Riksförbund Den korta remisstiden — som med hänsyn till ärendets utomordentliga betydelse är anmärkningsvärd — har icke medgivit SR tillräcklig tid att göra utredningar i skilda sakliga hänseenden, där pensionsberedningen antingen skjutit sakfrågan på framtiden eller helt underlåtit att förebringa utredning. SR syftar därvid bl. a. på att förslag till familjepensionering framlagts utan att frågan om invalidpensioneringen dessförinnan utretts, att kostnaderna för folkpensionen och storleken av blivande skattefinansiering — utöver i procent beräknade avgifter —• icke närmare berörts, liksom icke heller garantierna eller möjligheterna för kommande generationer att utbetala de pensioner som nuvarande generation genom avgifter och skatt skulle göra inbetalningar för. Med hänsyn till befolkningsutvecklingen samt en under lång tid fortlöpande — under senare år accentuerad — inflation ävensom risken för kommande ekonomiska och utrikespolitiska kriser te sig möjligheterna att för all framtid skapa värdebeständiga pensioner (»värdesäkring») tvivelaktiga. Genom den hittills förda offentliga debatten i pensionsfrågan har den politiska gränslinjen inom pensionsberedningen kommit att markeras på sådant sätt, att det ur statstjänstemannens synpunkt är ytterst vanskligt att framföra sakskäl — hur välgrundade och riktiga dessa än kunna vara — utan att skälen avfärdas såsom politiskt motiverade. Sålunda har frågan om obligatoriet, vilket benämnts löntagarlinjen och den frivilliga tilläggsförsäkringen, betecknad företagarlinjen, skjutits i förgrunden. Däremot har frågan om de ekonomiska förutsättningarna att höja folkpensionen (bottenpensionen) — den stora kostnadsfrågan — såväl i den politiska som i tjänstemannadebatten skjutits i bakgrunden. Denna sistnämnda fråga är enligt SR:s mening av allra största betydelse för av skattebördor redan tyngda löntagare. SR kommer därför — mot bakgrunden av nu rådande ekonomiska förhållanden och under beaktande av vad 1955 års långtidsutredning anfört i sitt betänkande ang. balanserad expansion (SOU 1956:53) rörande landets finansiella resurser och möjligheter — i det följande närmast att uppehålla sig vid principfrågan. Av den föreliggande utredningen framgår bl. a. (s. 156) att pensionsberedningen informerats om huvuddragen i 1955 års långtidsutredning först sedan dess u p p d r a g i det närmaste slutförts. Huruvida beredningen tidigare än vid nyssnämnda tidpunkt tagit del av konjunkturinstitutets promemoria med samhällsekonomiska synpunkter framgår icke av något uttalande. I varje fall ha synpunkterna icke avsatt något spår i betänkandet. SR framhöll i sitt underdåniga yttrande den 18 januari 1957 i anledning av Kungl. Maj:ts remiss av Riksdagens revisorers uttalande rörande socialvård och socialpolitik, bl. a., att en inventering borde göras av samtliga nu utgående socialförmåner, kostnaderna härför beräknas samt deras respektive angelägenhetsgrad bedömas mot bakgrunden av strukturförändringarna i samhället och landets ekonomiska resurser. Denna utredning borde göras, innan staten påtager sig nya utgifter för socialvården (t. ex. högre folkpensioner). Önskemålet vad beträffar en angelägenhets-

311 gradering och kostnadsöversyn är icke nytt. Det framfördes redan av arbetsgivarnas representanter i 1947 års pensionsutredning och underströks av LO i remissyttrande över principbetänkandet (SOU 1950:33). Nämnda utredning ansåg en obligatorisk tjänstepensionering icke vara praktiskt möjlig att genomföra med hänsyn till såväl en sådan försäkrings karaktär som kostnadernas storlek (sid. 149). Rörande kostnadernas storlek i miljarder gör pensionsberedningen en beräkning i fasta priser, d. v. s. i fjolårets penningvärde. De beräknas — såvitt angår folkpensioneringen — vid årsskiftet 1968/69 skola skattefinansieras med 2,2 miljarder eller mer än nuvarande totalkostnaden (2,04 miljarder k r . ) . För tiden därefter lämnas inga uppgifter. Vi ha bakom oss en 10-årig inflationsperiod, som i Sverige saknar motstycke i fredstid. Sålunda har levnadskostnadsindex (i 1935 års serie) stigit från 151 år 1947 till 239 år 1956. Den ständigt pågående penningsvärdesförsämringen illustreras dock än tydligare om man betraktar 1914 års index. Prisutvecklingen kan belysas av följande indextal: 1914 — 100 1920 •— 269 (inflationstoppen efter första världskriget) 1925 — 177 1933 — 151 (deflationsperiodens botten) 1935 — 1939 — 1944 — 1951 —

155 169 234 300

Fortsätter utvecklingen i denna takt blir antagligen penningvärdet omkring år 1960 XU av vad det var år 1914. Med hänsyn till utvecklingen under den senaste 10-årsperioden kommer sannolikt inflationen att än mer accentueras. Mot bakgrunden av den troliga utvecklingen framstå pensionsberedningens olika förslag som samhällsekonomiska frågor av en storleksordning, som det svenska folket knappast haft att taga ställning till tidigare. 1955 års långtidsutredning lämnar i sitt betänkande — över vilket SR beretts tillfälle avgiva yttrande — rekommendationer i stabiliseringsfrämjande syfte. För uppnående av balanserad expansion rekommenderar utredningen en sådan begränsning av den privata konsumtionen, att disponibelt utrymme helt förbrukas därest de individuella pensionsbeloppen intill år 1960 u p p r ä k n a s med 1 000 miljoner. Huruvida den icke pensionerade delen av befolkningen är villig att acceptera rekommendationen är ovisst. Den standardökning löntagargrupperna under samma period har att räkna med är en arbetstidsförkortning från 48 till 45 timmar (se sid. 71). Folkpensioneringen Förbundet anser, att den till numerären hastigt växande del av befolkningen som u p p n å r pensionsåldern om möjligt bör tillförsäkras en värdebeständig och tr y g g pension. En utbyggnad av folkpensionsförmånerna får å a n d r a sidan ej medföra en sådan belastning av näringslivet, att den samhällsekonomiska balansen rubbas. När konkurrensen från de krigshärjade länderna efter en återuppbyggnadsperiod numera i allt större utsträckning gör sig gällande i det internationella handelsutbytet kommer denna, såsom redan i viss utsträckning skett, att försvåra det svenska näringslivets expansion på världsmarknaden. Endast för att den svenska exportmarknaden skall kunna behålla sina nuvarande positioner krävs bl. a. kapital för utbyggnad och rationalisering av produktionsapparaten. En förbättrad folkpensionering medför en ökad skattebelastning på

312 såväl enskilda som företag. Detta innebär att sparandet för investeringar, framtida konsumtion etc. kommer att avtaga i proportion till skatteökningen. Nödvändiga kapitalinvesteringar (sparande) kommer alltså att försvåras. SR vill mot bakgrunden av dessa samhällsekonomiska synpunkter och statsbudgetens nuvarande storlek i förhållande till nationalinkomsten ifrågasätta, huruvida icke det föreslagna målet satts för högt, och om försiktigheten icke borde bjuda en successiv utbyggnad av folkpensionen på längre sikt. Tilläggspensioneringen Beträffande förslagen ang. tilläggspension vill SR framhålla, att varje standardförbättring av den icke inkomstprövade ålderspensionen kommer att minska behovet av en författningsreglerad tilläggspension. Om en angelägenhetsgradering göres mellan å ena sidan en standardförbättring av folkpensionen och å andra sidan en på folkpensionen vilande tilläggspension av obligatorisk karaktär, torde någon tvekan icke råda om att utbyggnaden av folkpensionen är den mest angelägna. Det torde nämligen, såvitt SR nu kan bedöma, bliva fråga om en avvägning mellan omfattningen av utbyggnaden av folkpensionen och införandet av en lagfäst obligatorisk eller frivillig tilläggspension. Att utbygga folkpensionen i föreslagen omfattning under en alltför begränsad period och samtidigt genomföra en kompletterande obligatorisk tilläggspension, synes av nyss anförda skäl knappast låta sig göra. I ett så industrialiserat samhälle som det svenska, där man ej med någon större säkerhet kan bedöma utvecklingen ens under det närmaste året, skulle en utbyggnad av folkpensionen och en tilläggspension enligt obligatoriet i nuvarande statsfinansiella läge vara liktydigt med att draga osäkra växlar på framtiden. En överansträngning av den svenska samhällsekonomien synes bliva en sannolik följd därest projektet genomföres. Beredningen har utgått från att den ekonomiska utvecklingen i landet efter kriget skall bliva en normal företeelse även på längre sikt (jfr långtidsutredningen sid. 15). Med tanke bl. a. på näringslivets känslighet för politiska kriser förefaller antagandet väl optimistiskt. För tjänstemännen måste det även framstå såsom en väl lättvindig politik att i dagens läge framlägga förslag, vilka komma att öka statskassans utgifter med inånga miljarder årligen, när tjänstemännen vid upprepade tillfällen fått i och för sig acceptabla krav om förbättringar avvisade under hänvisning till det statsfinansiella läget. SR har i sitt remissyttrande den 26/2 1956 över pensionsutredningens förslag (SOU 1955: 32) hävdat den uppfattningen, att ordnandet av en löntagares tjänstepensionsförhållande vore ett personligt problem av natur att böra lösas genom förhandlingar mellan löntagare och arbetsgivare. Möjligheten och rätten att efter eget skön välja en anställning, där förhållandet mellan utbetalad och för pensionering innehållen lön regleras efter i varje särskilt fall träffade överenskommelser mellan parterna är av så stort allmänmänskligt värde att möjligheternas avskaffande inger betänkligheter. Riksförbundet har icke funnit anledning frångå sin i frågan tidigare uttalade uppfattning. Finansieringen medför — enligt SR:s mening — ett orimligt hårt ekonomiskt tryck på såväl löntagare som företagare. Detta tryck måste också komma att medföra en stagnation i utvecklingen av den disponibla reallönen. En i vårt land vanlig form av målsparande är t. ex. egnahemssparandet, vilket har en direkt karaktär av ett slags frivilligt sparande med sikte på ålderdomen. En stor del av detta sparande — en form av egenpensionering — torde få upphöra vid en obligatorisk tilläggspensionering. Ett ökat sparande är ett önskemål, vars förverkligande omhuldas av alla samhällsgrupper under förutsättning att lämplig sparform kan skapas. Meningarna

313 om vägarna för detta måls förverkligande äro emellertid delade. Enighet torde råda om den åsikten, att ett tvångssparande är den minst lyckade lösningen av problemet. Obligatoriets genomförande skulle såväl i form som sak bliva ett tvångssparande. Rätten att efter eget gottfinnande förfoga över sina inkomster till konsumtion eller sparande synes genom ett införande av den skisserade obligatoriska tillläggspensionen bli synnerligen beskuren; därigenom kränks den personliga integriteten. Ett utbyggande i obligatorisk form synes SR vara ett icke önskvärt ingripande av förmynderskapskaraktär i individens rätt att själv ordna sina ekonomiska angelägenheter. Den av beredningen föreslagna formen för fondering av de tvångsvis hopsparade medlen inger betänkligheter. Vid en på bottenpensionen byggd obligatorisk tjänstepension torde det nuvarande frivilliga försäkringssparandet i form av liv-, kapital- och pensionsförsäkringar komma att minska avsevärt. Enligt statistisk årsbok för 1956 (tabell 215) utgjorde vid utgången av år 1954 summan av individuella sådana försäkringar 15 268 miljoner kronor. Av dessa medel voro 8 567 miljoner kr. fonderade. Under åren 1951—1954 nytecknades dylika försäkringar till ett värde av 1 386 miljoner kronor per år. Premieavgifterna användas i första hand till infriande av gjorda engagemang. Om anledningen att vidmakthålla dylika försäkringar (genom fortsatta premieinbetalningar) helt eller delvis bortfaller och skäl icke heller finnas att teckna nya — enär pensioneringsbekymren övervältrats på staten — måste försäkringsinrättningarna under de närmast kommande 20—30 åren infria sina åtaganden genom att realisera fonderna. Därvid torde läget på kreditmarknaden bli än mera bekymmersamt än i dag, vilket icke minst kommer att avspegla sig inom bostadsmarknaden. Det synes SR synnerligen tveksamt, huruvida landets mest produktiva befolkningsgrupper — sedan de insett de ekonomiska sammanhangen — verkligen äro beredda att under sin aktiva tid avstå en stor del av sin lön till förmån för en framtida pensionering. Detta blir nödvändigt för finansiering av bottenpensionen kombinerad med obligatorisk tilläggspension. 1955 års långtidsutredning framhåller i sitt förberörda betänkande (sid. 70) att: »under en relativt lång period få inkomsttagarna att acceptera en snävt begränsad ökning av sina privata konsumtionsutgifter syns ställa den ekonomiska politiken inför ett allvarligt folkpsykologiskt problem». Den s. k. värdesäkringen torde även som inledningsvis berörts bliva fiktiv. Det nuvarande systemet innebär att löntagaren av sin lön avstår en del av bruttolönen för pension. Intill 1947 — då i samband med löneplansreformen fastslogs att tjänstemännen i fortsättningen skulle uppbära nettolön — hade de statstjänstemän som då ännu ej uppnått pensionsåldern för egen räkning inbetalat avsevärda pensionsbelopp i form av avdrag på lönen. Enligt 1945 års lönekommitté ha nettolönerna beräknats under hänsynstagande till vad på den allmänna arbetsmarknaden är brukligt i fråga om de anställdas pensionsavgifter (se SOU 1947:23 del II sid. 172). Statstjänstemännen få alltså fortfarande vidkännas löneavdrag för pension. Likaså ha andra stora grupper av tjänstemän, som icke äro anställda hos staten, inbetalat ansenliga summor för att säkra en framtida pension. Mellan dessa och vederbörliga försäkringsanstalter föreligga avtal, vilka juridiskt förpliktiga försäkringsgivarna att uppfylla villkoren. Någon motsvar a n d e garanti kan obligatoriet icke bjuda. Kostnaderna för folkpensionen till den del denna skall skattefinansieras (ca 2,2 miljarder 1968/69 + index) övervältras på en kommande generation. Under sådana förhållanden torde det vara naturligt, att vid inträffande kriser de då beslutande nödgas föreskriva, att pensionsbeloppen skola jämkas till de summor statskassan medger. Att processvägen

314 söka av staten utfå tidigare utlovade förmåner torde icke ge önskat resultat. Därmed synes värdesäkringen bli endast illusorisk. SR anser sig i detta sammanhang böra rent teoretiskt beröra läget i det fall statstjänstemännen lagstiftningsvägen inordnas under en obligatorisk tjänstepensionering av skisserat slag. Därvid uppkomma samordningsproblem av annan karaktär och av betydligt större omfattning än vid sammanträffande mellan folkpension och nuvarande tjänstepension. Riksförbundet har med tillfredsställelse noterat den av beredningen vid upprepade tillfällen uttalade förutsättningen, att någon som helst försämring av nu utgående pensionsförmåner ej skall ifrågakomma. Denna förutsättning delas obetingat av SR, som också förutsätter, att någon försämring i detta hänseende varken får ske absolut eller relativt. Någon försämring av relationen mellan nettolön och pension kan ej accepteras. Vad frivilligalternativet beträffar, torde det förhållandet att systemet bygger på försäkringsmässig premiereserv borga för att fonderingen göres tillräckligt räntebärande och säker. Då dessutom denna fondering sker i redan befintliga eller för ändamålet nybildade försäkringsinrättningar och under i stort sett hävdvunnen förvaltning, synes risken för eljest uppkommande konsekvenser på kreditmarknaden knappast föreligga. En på frivillighetens grund baserad, kollektiv eller individuell, inom eller utom ramen för vederbörande anställningsförhållande, anordnad tilläggspension torde i alla avseenden bättre korrespondera med såväl löntagarens som arbetsgivarens intressen. Ett relativt obundet, anpassningsbart tilläggspensioneringssystem synes framför allt bättre och smidigare kunna anpassas efter näringslivets fluktuationer och lättare kunna samordnas med redan existerande pensioneringssystem. Vid ett frivilligt system kan pensionsnivåns höjd i förhållande till inkomsten under den aktiva tiden och pensioneringsåldern anpassas på ett mera individuellt sätt efter den blivande pensionärens egna önskemål och inkomstens fördelning mellan konsumtion, pensionssparande och annat sparande ske efter eget val. Denna valfrihet anser SR vara ett ur allmän och individuell rättssynpunkt befogat krav. För att belysa den nu allmänt vedertagna uppfattningen, att pensionen i sin helhet utgör en »uppskjuten lön», vill SR erinra om ett uttalande av 1932 års pensionssakkunniga. I betänkandet (SOU 1932: 19 sid. 19—20) hävdades bl. a. att pensionen kunde anses utgöra vederlag för det kapital, som samlats dels genom tjänstemännens direkta insatser och dels genom att lönerna med hänsyn till pensionsförmånerna satts lägre än som eljest bort ske. Vid behandlingen av de pensionssakkunnigas förslag uttalade föredragande departementschefen bl. a. (prop. 1936:222 sid. 57): »Pensionen måste, även till den del, som icke täckes av tjänstemannans pensionsavgifter eller pensionsavdrag, betraktas såsom en förmån, vilken tjänstemannen genom sin tjänstgöring intjänat.» Detta krav bör i vad avser nuvarande statliga tjänste- och familjepensioner kunna hävdas med så mycket större skärpa, som staten — vid övertagandet av ansvaret för de statsanställdas pensionering år 1937 — inträdde som ägare till högst avsevärda fonder bildade efter stora uppoffringar av statstjänstemännen. Enligt riksförbundets mening är kravet på de intjänta pensionsförmånernas oantastlighet och värdebeständighet oeftergivligt. Statstjänstemannens pensionsförmåner ha ursprungligen motiverats av att dessa tjänstemäns löne- och pensionsförmåner borde vara så avpassade, att ekonomiskt oberoende kunde garanteras. Anledningen till denna särställning var omtanken om tjänstens uppehållande med nit och oväld. Redan detta skäl synes böra undantaga statstjänstemännen från ett obligatorium. De tekniska och administrativa skäl, som enligt beredningen tala mot ett undantagande av stats-

315 tjänstemännen från eventuellt blivande allmänna bestämmelser, synes SR ingalunda kunna bliva så svårbemästrade, att dessa kan åberopas såsom godtagbara skäl. I förevarande sammanhang vill SR i övrigt framhålla följande. I en den 14 december 1956 mellan representanter för civildepartementet och statstjänstemännens personalorganisationer träffad överenskommelse om en ny löneplan har under punkt 10 i överenskommelsen samt under § 3 i slutprotokollet antecknats, att löneplansrevisionen ej nu (d. v. s. 14/12 1956) skulle föranleda någon ändring i nuvarande pensionsbestämmelser eller i storleken av på pensionerna utgående rörligt tillägg, samt att det ej åsyftades att för framtiden förändra pensionsnivån. Överenskommelsen utgjorde i detta avseende ett rent tekniskt provisorium. I enlighet med detta uttalande synes det SR synnerligen angeläget, att nu gällande pensionsunderlag snarast uppräknas till en nivå motsvarande de i den nya löneplanen överenskomna baslönerna. De nya pensionsunderlagen förutsättas bli värdebeständiga genom rörliga tillägg på i princip samma sätt som hittills. Vidare önskar SR peka på det mindre tillfredsställande förhållandet, att rörligt tillägg f. n. ej utgår på tjänstelivränta. Sådan livränta utgår efter 65 års ålder under vissa förutsättningar till tjänsteman, som på egen begäran avgått från eljest pensionsberättigande statstjänst utan att vid avgångstillfället vara berättigad till tjänstepension. Den intjänade pensionsförmånen är i detta fall icke värdebeständig. Detta missförhållande har tidigare påpekats av bl. a. 1948 års pensionsålderskommitté i betänkandet (stencil) av den 26/1 1952. Nämnda kommitté föreslog (sid. 85) att rörligt tillägg skulle utgå å dylik livränta. Att låta det nyssnämnda missförhållandet — eller statspensionernas antastbarhet — utgöra motiv för att statstjänstemännen skulle underkastas en obligatorisk allmän tjänstepensionering står icke i rimlig proportion till anordningens omfattning. I sin skrivelse den 25/2 1957 till statsrådet och chefen för civildepartementet framhåller 1951 års pensionsutredning, att beräkningsunderlagen för livräntorna ha nominellt fixerats i 1947 års pensionsreglementen och ha därför icke till någon del påverkats av den allmänna löneutvecklingen, som ägt r u m sedan dess. Sistnämnda utredning anser (sid. 4), att — oavsett det förhållandet att den samhälleliga pensioneringen håller på att stöpas om och att man i viktiga hänseenden ännu icke vet efter vilka huvudlinjer den framtida pensioneringen kommer att bli uppbyggd — ändringar i gällande bestämmelser beträffande de statliga livränteförmånernas belopp likväl kan göras. Enligt utredningens förslag vore mest rationellt att vid en förbättring av livräntorna införa ett system enligt vilket utgående livräntor på visst sätt anpassades efter den vid varje tidpunkt gällande folkpensionsnivån. Det må erinras om, att statsutskottet vid 1953 års riksdag uttalat sig för en större smidighet i fråga om anpassningen inom den statliga personalpensioneringen, samt att utskottets uttalande därutinnan icke föranlett någon erinran från riksdagens sida. Spörsmål av förevarande slag torde enklast kunna lösas i samband med statstjänstemännens löne- och pensionsförhandlingar. Slutligen bör framhållas, att frågan om kompensation för dels höjda folkpensionsavgifter, dels höjda skatter kommer att aktualiseras för statstjänstemännen. Om en tjänstepensionering — obligatorisk eller frivillig — införes av den storleksordningen som beredningen förordat, torde skatteunderlaget, vilket under det sista decenniet fortlöpande ökat, komma att stagnera eller eventuellt att minska. Detta förhållande medför, att den automatiska ökningen av statens skatteinkomster lärer avstanna eller måhända förbytas i motsatsen. En skattefinansiering av förutsatt storleksordning torde därför knappast kunna genom-

316 föras utan betydande skattehöjningar — ett förhållande som på intet sätt har berörts i utredningen. Det bör i detta sammanhang framhållas, att 1949 års skattesakkunniga i sitt betänkande (SOU 1951:51 sid. 112) enstämmigt förklarade, att den direkta beskattningen redan nått en nivå över vilken den icke utan olägenheter kunde stiga. Riksförbundet vill för sin del framhålla, att ytterligare sänkning av statsskatten är starkt påkallad och att statsutgifterna måste avvägas med hänsyn härtill. Varje merkostnad för statstjänstemannen utan motsvarande förbättring i jämförelse med nuvarande förhållanden måste ekonomiskt kompenseras. Dessutom synes ostridigt, att den standardförbättring, som genom utbyggnaden av den allmänna pensioneringen kommer samhället i övrigt till del, i lämplig — förhandlingsvägen överenskommen — form måste tillerkännas även statstjänstemännen. På ovan anförda skäl får SR som sammanfattning framhålla: att en förutsättningslös utredning bör göras rörande samtliga nu utgående socialutgifter, statens åtaganden beträffande exempelvis utbyggnaden av undervisningsväsendet, bostadsproduktionen, fång- och alkoholistvården, producentbidrag, bidrag till skattetyngda kommuner, kostnaderna härför samt deras respektive angelägenhetsgrad bedömda mot bakgrunden av befolkningsutvecklingen, strukturförändringarna i samhället och landets ekonomiska resurser, vilken utredning bör göras innan principbeslut fattas i anledning av pensionsberedningens förslag; att även dessförinnan utredning göres beträffande dels i vilken omfattning bottenpensioneringen måste skattefinansieras varvid kostnaderna skola angivas för respektive tidsperioder och skattedeciler, dels de samhällsekonomiska återverkningarna av en fondering av skisserat slag; att riksförbundet — i det fall föreslagna utredningar så kunna motivera — icke har något att erinra mot, att en rättvis och förbättrad folkpensionering genomföres; att riksförbundet avstyrker genomförandet av en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare; att statstjänstemännen bibehållas vid för dem nu gällande tjänste- och familjepensionsvillkor, men att tjänstelivräntan göres värdebeständig och pensionsförmånerna oantastliga; samt att uppkommande samordnings- och kompensationsfrågor lösas genom förhandlingar.

Kooperativa förbundet Styrelsen önskar först konstatera, att det av allmänna pensionsberedningen framlagda förslaget i jämförelse med pensionsutredningens förslag (i det följande benämnt »Åkessonsförslaget») erbjuder vissa fördelar i fråga om sin allmänna uppläggning. Styrelsen uttalade sig i sitt yttrande den 14 mars 1956 över det Åkessonska förslaget till förmån för en utbyggd folkpensionering, och en sådan bildar också grundvalen för pensionsberedningens förslag, till vilket i denna del samtliga beredningens ledamöter anslutit sig. I fråga om tilläggspensioneringen har majoritetsförslaget på väsentliga punkter tagit hänsyn till den mycket omfattande re-

317 missberedningen, vilket resulterat dels i en nedskärning av tilläggspensioneringens omfattning med avseende å kretsen av försäkringstagare, dels i en revision av försäkringsplanens, ehuru blott i allmänna drag angivna, konstruktion i avsikt att åstadkomma en viss begränsning av dess återverkningar på den samhällsekonomiska utvecklingen. Styrelsen återkommer i det följande till de samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag i dess helhet — bottenpensioneringen och tilläggspensioneringen — men vill inledningsvis framhålla följande sidor beträffande tilläggspensioneringen, vari den fördelaktigt skiljer sig från Åkcssonsförslaget. Begränsning av kretsen av försäkringstagare. Styrelsens remissyttrande den 14 mars 1956 över Åkessonsförslaget innebar ett bestämt förordande, »att det vid den fortsatta överarbetningen av förslaget grundligare överväges om icke inkomst av tjänst kan läggas till grund för pensioneringen». Åtskilliga andra remissinstanser uttalade sig till förmån för ett sådant förslag till lösning av pensioneringsfrågan. Beredningens förslag innefattar en obligatorisk tilläggsförsäkring av löntagare, varvid begreppet pensionsgivande inkomst begränsats till inkomst av tjänst men utesluter inkomst av kapital. För att tillgodose behovet av tilläggspension åt ickelöntagare innefattar förslaget dessutom en frivillig tilläggspensionsförsäkring i statlig regi. Då rätten att inträda i den frivilliga försäkringen är begränsad till en årlig inkomst (eller inkomstdel) av förvärvsarbete uppgående till 9 000 kr., är räckvidden av det föreslagna pensioneringssystemet sålunda betydligt snävare än Åkessonsförslagets. Värdebeständighet i stället för standardföljsamhet. Mot den i det Åkessonska betänkandet föreslagna relativa standardbeständigheten (standardföljsamheten) uttalade Kooperativa förbundets styrelse liksom flera andra remissinstanser starka betänkligheter. Styrelsen framhöll att, medan det råder enighet om att pensionstagarna såvitt möjligt bör skyddas mot följderna av försämring av penningvärdet, särskilda risker beträffande ett standardbeständigt systems hållbarhet kunde befaras uppstå. Det kunde riskeras, framhöll styrelsen, att särskilt de yngre bland de aktiva inte kommer att se med jämnmod att de ålägges att betala höga avgifter, som delvis används till att höja pensionerna för 70—80-åringar i snabbare tempo än prisindex stiger, oaktat en del av dessa åldringar redan har högre pension än den inkomst, som flertalet avgiftsbetalare får nöja sig med. Beredningen har, i det den tagit hänsyn till remissyttrandena i denna viktiga punkt, föreslagit, att pensionsförmånerna — i stället för Åkessonsförslagets relation till den på visst sätt beräknade totala medelinkomsten — skall beräknas i förhållande till prisindex. Härigenom uppnås också likformighet med bottenpensionen (folkpensionen); liksom nu sker vid beräkningen av folkpensionerna, där omräkning sker så snart pensionspristalet stigit med 3 enheter, föreslår beredningen justering av tilläggspensionerna vid relativt små förändringar av prisläget. Liksom i ett stort antal remissyttranden över Åkessonsförslaget framhålles i beredningens betänkande, att beslutanderätten över framtida standardhöjningar bör förbehållas den generation, som skall bestrida kostnaderna för dem. För pensionstagarna innebär det dessutom en påtaglig förbättring av förmånerna, att tilläggspensionen beräknas på grundval av de 15 bästa inkomståren. Inom inånga yrken och tjänster ligger de bästa inkomståren omedelbart före pensioneringen, och man torde kunna säga, att därigenom i viss mån en anslutning till den allmänna inkomststandarden vid pensioneringstillfället uppnås för en del av pensionstagarna.

318 Kompensation vid pensioneringsuppskov. I beredningens förslag, liksom i Åkessonsförslaget tillgodoses eventuella önskemål hos arbetsföra pensionsförsäkrade att uppskjuta pensioneringen till högre ålder än 67 år. Medan emellertid Åkessonsförslaget innebar en förhöjning av pensionsbeloppet med 1 % för varje månad, varmed pensioneringen uppskjutes (alltså vid pensionering vid 72 års ålder 60 % förhöjning), har beredningens förslag utgått från en förhöjning med 1l-2 % per månad (alltså vid pensionering vid 72 års ålder 30 % förhöjning). Uppskovskompensationen har därmed reducerats från ungefär hel till ungefär halv försäkringsteknisk evalvering. Styrelsen påpekade i sitt remissyttrande över Åkessonsförslaget, att den däri innehållna höga uppskovskompensationen innebar dels att pensionstagaren får hela vinsten av de framsteg, som kan göras i riktning mot ökad vitalitet hos de höga åldersklasserna och de aktiva sålunda inte får någon minskning av sina kostnader, dels att de i förtid utslitna arbetstagarna får lägre pension än de, som i ett mindre påfrestande arbete kunnat bevara sin arbetsförmåga. Genom den nu föreslagna halveringen åstadkommes dels en kanske inte alldeles obetydlig minskning av kostnaderna för pensionsförmånerna, dels en mindre framträdande olikhet i pensionsvillkoren mellan dem, som föranledes ta sin pension vid 67 år och dem, som kan uppskjuta den till högre ålder. Denna olikhet kan kännas som en orättvisa, särskilt som kvarvaron i arbetet för många uppskovstagare inte nödvändigtvis behöver vara förenad med reducerad inkomst eller i varje fall knappast med en inkomst, som är lägre än den, som skulle tillkomma dem i egenskap av pensionstagare. Ett steg mot utjämning av olikheten i berörda avseende — vilket beredningens förslag innebär — torde emellertid komma att låta denna »orättvisa» kännas mindre tung. Samordning mellan folkpension och tilläggspension. I tekniskt avseende innebar det Åkessonska förslaget ganska komplicerade och svårlösta problem beträffande samordningen mellan folkpension med kvarstående inkomstprövning och den allmänna tilläggspensionen. Styrelsen framhöll i sitt remissyttrande över Åkessonsförslaget, att den totala ålderdomsförsörjningen vid genomförande av allmänna pensionsförslaget bleve kluven i tre delar (visserligen samordnade vid utbetaln i n g e n ) , nämligen folkpensioneringens icke inkomstprövade del, delvis finansierad med allmänna medel men utan något samband mellan förmån och prestation; den allmänna pensionsförsäkringen med proportionalitet mellan förmåner och avgifter; och folkpensioneringens inkomstprövade del, finansierad med allmänna medel och till sin storlek beroende av den pension, som utginge genom den allm ä n n a pensionsförsäkringen. Genom att inkomstprövningen enligt beredningens förslag kommer att gradvis avvecklas, inträder full samordning mellan folkpension (»bottenpension») och tilläggspension med lägsta pensionsnivå, som fastställes med hänsynstagande till de belopp, som utgår efter bägge pensionssystemen. Rättssäkerheten. Frågan om rättssäkerheten för de försäkrade i ett försäkringssystem, vilket i beredningsförslaget liksom i den Åkessonska kommitténs förslag hygger på fördelningsprincipen, diskusterades i remissyttrandena över det sistn ä m n d a mycket utförligt. Styrelsen framhöll i sitt remissyttrande, att den Åkessonska kommittén drivit sin argumentering för den i förslaget inneboende rättssäkerheten något för långt, då den hävdat, att statsmakterna visserligen kunde tänkas i framtiden besluta ändringar av lagbestämmelserna berörande pensioneringen men att den försäkrade inte genom sådana lagändringar skulle kunna fråntagas den rätt, som han enligt äldre lag förvärvat. Betänkandet framhöll emellertid i omedelbar anslutning till detta uttalande, att det vore av betydelse att med-

319 borgarna bibringades insikt om vikten att hålla avtal, vare sig det gäller avtal av den traditionella typen byggda på premiereservsystemet eller anordningar byggda på fördelningssystemets grund. Både i tidigare stadier av diskussionen om pensioneringsfrågan och i remissyttrandena över Åkessonsförslaget har lagts stark vikt vid premiereservsystemets natur av civilrättsligt avtal och vid den omständighet, som ytterligare stärker dess rättskaraktär, nämligen att i ett sådant system jämvikt råder mellan förpliktelser och förmåner. En av fördelarna med ett system enligt fördelningsprincipen är å andra sidan dess anpassningsbarhet efter skiftande förhållanden, och styrelsen framhöll, att det skulle vara ett ödesdigert misstag att ge en lag om allmän pensionsförsäkring sådan karaktär, att förhållandet mellan de försäkrade och kollektivet finge karaktären av ett civilrättsligt avtal. I stället för att som Åkessonsutredningen hävda, att den teoretiska rättssäkerheten i ett fördelningssystem skall anses som fullt likvärdig med den i ett premiereservsystem, har beredningen anlagt ett mera realistiskt betraktelsesätt. Den framhåller, att förslaget inte innebär någon rättsligt bindande utfästelse om pensionens värdebeständighet men att den omständigheten, att systemet i lag är utformat så att det satts i relation till tidigare inkomster och skall vara värdebeständigt, utgör en stark garanti för rättssäkerheten. Samhällssolidariteten antas vidare vara en moralisk garanti för att tidigare gjorda uppoffringar skall komma att respekteras. Detta utesluter dock inte, enligt beredningen, att om förhållandena i landet skulle bli sådana, att det inte är möjligt att bära pensioner av avsedd storlek och värde, pensionsrätten torde få begränsas. I ett annat sammanhang uttrycker beredningen detta senare på följande sätt (sid. 83 i b e t ä n k a n d e t ) : »Värdesäkringen i pensionssystemet bör självfallet inte utesluta möjligheten av att, om den aktiva befolkningen under krig eller andra krisartade förhållanden tvingas göra stora materiella uppoffringar och därmed får sin standard sänkt, statsmakterna företar jämkningar i pensionssystemet.» Situationer, som kräver sådana jämkningar kan inom överskådlig tid också inträffa vid jämnt fortskridande inflation, om denna når ansenliga dimensioner. Fondmedel, som samlats under perioder av högre penningvärde (utan att kunna placeras värdebeständigt, vartill möjligheterna är mycket begränsade), blir otillräckliga i fråga om sitt realvärde för att kunna bestrida sin del av pensionsutbetalningarna, så att avgifterna måste höjas över den i försäkringsplanen ingående skalan. Risken härför ökas givetvis under den givna förutsättningen i den mån uppbyggnaden fortskrider och pensionsutbetalningarna ökas. över huvud taget kan erforderliga sådana jämkningar, som tas i betraktande av beredningen, komma att falla både på förmåns- och avgiftssidan. Den starkaste garantin för försäkringsplanens hållbarhet i så måtto, att förmåner och avgifter förblir i möjligaste mån oförändrade enligt planen och att jämvikt skall råda mellan förmåner och avgifter ligger — såsom styrelsen i tidigare remissyttranden framhållit — i ett stabiliserat penningvärde. Det förefaller styrelsen, som om ett betraktelsesätt beträffande rättssäkerheten vilket förutser eventuella jämkningar i pensioneringsplanen efter skiftande ekonomiska förhållanden, skulle innebära en starkare uppmuntran åt strävandena att stabilisera penningvärdet än den syn på ett fördelningssystem, som betraktar det som under alla förhållanden oantastbart och förmånsbeständigt. Försäkringsfonden och investeringarna. I mycket avsevärd omfattning h a r remissyttrandena över den Åkessonska kommitténs förslag berört den starka centraliseringen av investeringarna ur den i förslaget ingående s. k. pensionsförsäkringsfonden. Farhågor uttalades för att denna centralisering skulle kunna leda

320 till en otillfredsställande fördelning mellan offentliga och privata investeringar och i fråga om de senare till en godtycklig fördelning av investeringsmedlen, särskilt så att de mindre företagens investeringsbehov bleve mindre väl tillgodosedda. Styrelsen, som också var synnerligen tveksam om huruvida det genom försäkringsplanen åvägabragta obligatoriska sparandet kunde komma att motväga sparandebortfallet i företagen och — genom det minskade behovet — nedgången i det enskilda ålderdomssparandet, framhöll vikten av en decentralisering av fondplaceringen för att leda placeringen av fondmedlen på sådana vägar, som vore ägnade att i möjligaste mån främja produktionsutvecklingen. Även beredningens förslag innefattar en betydande fondering. Denna är av sådan omfattning, att i båda de av beredningen framlagda alternativen fonden skulle bli större än den av Åkessonskommittén (under sina särskilda förutsättningar) beräknade. Vid konstant reallönenivå skulle den 1980 uppgå till 23,5 miljarder och under förutsättning av med V-f* % årligen stigande reallönenivå samma år till 34 miljarder kr. (mot Åkessonskommitténs 17,7 miljarder k r . ) . Denna kraftiga fondbildning, efter allt att döma i avsikt att genom det obligatoriska sparandet i fonden motväga sparandebortfallet på andra håll, låter frågan om fondmedlens placering framträda i ännu starkare belysning. Beredningen lägger vikt vid att redan förhöjningen av bottenpensioneringen i avsevärd mån minskar kraven på andra pensionsanordningars omfattning och därmed på sparandet även hos arbetsgivarna (företagen) och att tilläggspensioneringen ytterligare försvårar företagens möjligheter till självfinansiering genom sina egna pensionsanordningar. I den mån sparandet utanför fonden minskas, leder detta till en åtstramning på den allmänna kreditmarknaden. Beredningen förutsätter därför större frihet att låna ut medlen än den, som gäller för vanliga försäkringsfonder och avser, att utlåningen till näringslivet skall ske decentraliserat, bl. a. genom affärsbankerna. Detta skulle, enligt beredningen, utesluta, att fondförvaltningen fungerade som en stor central kreditinrättning. I samband därmed innefattar förslaget en mindre fondstyrelse än Åkessonsförslaget, nämligen 9 personer i stället för 17 — chefen för det ämbetsverk, som får pensionsförsäkringen om hand, tre representanter för näringslivet, tre för löntagarna och två finansexperter. Styrelsen, som längre fram mera utförligt återkommer till frågan om reinvesteringen av pensionsmedlen i företagen, underskattar inte värdet av beredningens principiella hänsynstagande till remisskritiken i denna punkt. Den vill emellertid framhålla, att beredningens synpunkter på frågan om investeringen av fondmedlen endast är jämförelsevis löst skisserade och i huvudsak innebär ett fastslående av principen, att fondmedlen i viss, betydande, utsträckning skall ställas till näringslivets disposition. Betänkandet innehåller däremot inte några som helst förslag till mera detaljerade anordningar i syfte att omsätta denna principiella avsikt i praktiken. Allmänna synpunkter på beredningens förslag till pensionering. Styrelsen har i det föregående velat sammanfatta sin syn på några väsentliga sidor i det förslag, som, vad tilläggsförsäkringen beträffar, omfattas av kommitténs majoritet och som synes styrelsen innebära framsteg i förhållande till det av den Åkessonska kommittén utarbetade förslaget till allmän pensionsförsäkring. Förutom det av majoriteten omfattade förslaget föreligger två andra, av vilka det av tre ledamöter i beredningen undertecknade tekniskt sett innebär avslag på majoritetsförslaget om statliga åtgärder för pensioneringens ordnande och ett hänskjutande till arbetsm a r k n a d e n s parter att på egen hand på grundval av ett förslag om frivillig kollektiv tilläggspensionsförsäkring ordna pensioneringen. Förslaget, som möjligen torde kunna anses som en i viss mån bindande utfästelse från den ena partens, ar-

321 betsgivarpartens, sida synes inte kunna komma under fortsatt beredning av statsmakterna och kan under inga förhållanden bli föremål för dess beslut. Det tredje förslaget, framfört av den återstående ledamoten av beredningen, innebär en frivillig, individuell eller kollektiv, tilläggsförsäkring i statlig regi. Det är emellertid angivet endast i mycket allmänna drag och ger knappast någon vägledning för en ingående bedömning. Kooperativa förbundet har i sina remissyttranden såväl över pensionsutredningens principbetänkande (tillsammans med Folksam och Kooperationens Pensionsanstalter) år 1951 som över pensionsutredningens definitiva förslag år 1956 givit uttryck åt sin tillfredsställelse över att den stora frågan om ålderdomsförsörjning åt folkets breda lager utöver den nödtorftiga, som folkpensioneringen ger, upptagits till behandling av statsmakten och lett fram till definitiva förslag. Styrelsen förutsatte i sitt remissyttrande över pensionsutredningens förslag (Åkessonsförslaget) den 14 mars 1956, att »medan behovet av ordnad ålderdomsförsörjning genom statligt ingripande för stora grupper av arbetstagare ter sig trängande, detta behov inte framträder med samma styrka för andra kategorier av arbetstagare» och uttalade därvid sin principiella anslutning till tanken på en statligt ordnad tjänstepensionering som påbyggnad, till, som i slutyrkandet framhölls, en utbyggd folkpensionering. Styrelsen har inte funnit anledning frångå denna principiella inställning till förmån för statliga anordningar för pensioneringsfrågans lösning. Den vill i det efterföljande därför begränsa sig till en granskning av det föreliggande majoritetsförslaget, i dess allmänna drag och på vissa väsentliga punkter, med anslutning till principen om en obligatorisk tilläggspensionering och en till grund för denna liggande höjning av folkpensionen. Styrelsen vill därvid i främsta rummet skärskåda det föreliggande förslaget mot bakgrunden av de återverkningar genomförandet av en så omfattande pensioneringsplan inte kan undgå att framkalla på den samhällsekonomiska utvecklingen i dess helhet. Visserligen kan dessa återverkningar inte förutses eller överskådas för den mycket långa uppbyggnadsperioden, men redan härav bör vissa bestämda slutsatser kunna dragas för den fortsatta utformningen av förslaget. Styrelsen vill redan här hänvisa till sin allmänna syn på det socialpolitiska reformarbetet i vårt svenska samhälle, uttrycket i remissyttrandet över Åkessonsförslaget den 14 mars 1956, nämligen, att den viktigaste förutsättningen för alla sociala välfärdsåtgärder är, att dessa måste vara så planerade, att de ryms inom ramen för de produktiva resurserna i folkhushållet, bedömda med rimlig sannolikhet och inom överskådlig tidrymd. I stora drag kan visserligen de områden av det ekonomiska livet bestämmas och överskådas, p å vilka återverkningarna av den omfattande pensioneringen främst kominer att framträda, såsom i fråga om sparandet, där först en minskning av det enskilda sparandet och sedan en omläggning av detta till obligatoriskt sparande i växande utsträckning kommer att äga rum. Därmed framkallas betydande förändringar på kapitalmarknaden samt i fråga om konsumtionsvolymen och konsumtionens inriktning. Dessa senare förändringar uppkommer till följd av förändringar i inkomstfördelningen genom överflyttning av inkomster från stora grupper av befolkningen till andra mindre grupper. Att bestämma dessa förändringar kvantitativt, särskilt på längre sikt, är emellertid inte möjligt. Beredningen h a r med bistånd av Statens konjunkturinstitut dock sökt analysera de förändringar man kan vänta på en del av dessa områden, och vissa väsentliga synpunkter på de samhällsekonomiska återverkningarna av förslaget inom de närmaste åren har också anlagts i långtidsutredningens nyligen avgivna betänkande. Tjänstepensioneringen på frivillighetens grundval. I den Åkessonska kommitténs betänkande anfördes siffror, avsedda att belysa den privata pensioneringens nuva2 1 — 704917

322 rande omfattning och takten i dess utveckling och utbredning. Det framgick därav att trots de framsteg, som i växande utsträckning äger rum, pensionsskyddet för de anställda i tjänstemannaställning alltjämt dock omfattar endast vissa sektioner av kåren och att arbetarpensioneringen har en förhållandevis mycket mindre utbredning samt att arbetarpensionerna i medeltal är blygsamma. Vid sidan av pensionsanordningarna finns enskilt ålderdomssparande i olika former, dels penningsparande, dels liv- och pensionsförsäkringar. Man kan anta, att om intet statligt initiativ tagits för pensioneringens ordnande, dessa skilda anordningar för ålderdoms- och familjeskydd fortsatt att expandera. I vilken takt detta skulle ha skett bleve dock beroende på de allmänna konjunkturerna och andra omständigheter, såsom styrkeförhållandena på arbetsmarknaden. Orsakerna till att arbetarpensioneringen fått så jämförelsevis ringa utbredning och att arbetarpensionerna stannat vid så små belopp torde vara två: dels förefintligheten av den inkomstprövade folkpensionen, dels det hittillsvarande ringa intresset hos arbetarna att på facklig väg få pensionsfrågan ordnad. Inom den kooperativa rörelsens pensionsanordningar har det visat sig, att intresset hos de vid kooperationens industriföretag anställda arbetarna varit betydligt mindre än hos tjänstemän och butikspersonal; man har från industriarbetarnas sida tydligen fäst större vikt vid en ökning av kontantlönerna än vid intresset att i samverkan med arbetsgivaren få pensioneringen ordnad. Det genomgående ringa intresset för att genom fackliga överenskommelser få pensionsfrågan ordnad, kan antagas i sin tur bero på att arbetarna ansett den politiska vägen — alltså statliga anordningar för pensioneringen — lättare framkomlig än den fackliga. Bägge dessa omständigheter — den nu bestående inkomstprövade folkpensionen och arbetarnas klena tilltro till möjligheterna att få pensionsfrågan tillfredsställande ordnad på den fackliga förhandlingsvägen — talar givetvis till förmån för principen om pensioneringens ordnande genom statlig försorg och därmed för ett obligatorium. I det ramförslag, som framlagts som förhandlingsbasis i beredningsminoritetens alternativ till statlig pensionsförsäkring, förutsattes också att pensionsnivåns höjd skall bli beroende av förhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna, i vilka de bestämmande krafterna kan antas bli inte bara de skilda företagsområdenas ekonomiska bärkraft utan också anslutningen till och styrkan hos de fackliga organisationerna. Den i förhållande till behovet långsamma och därtill oenhetliga utveckling av de privata pensioneringsanordningarna, som kan antas äga rum, därest en statlig pensioneringsanordning enligt det föreliggande förslaget inte skulle genomföras, medför givetvis, att de samhällsekonomiska verkningarna blir i motsvarande mån begränsade men samtidigt till följd av enhetligheten i synnerlig hög grad obestämbara. Inverkningarna av förslaget på det enskilda sparandet utanför pensioneringen blir t. ex. en bruttofaktor, från vilken man får försöka avräkna inverkningarna på samma sparande av en i omfattning växande, men bransch- och företagsvis olikformig, pensionering genom privata pensioneringsanordningar. På andra samhällsekonomiska områden blir liknande hänsynstaganden, i växlande riktning, behövliga. Härav framgår ytterligare osäkerheten i de flesta bedömningar, särskilt på längre sikt. Folkpensionshöjningen och samhällsekonomien. Bägge beståndsdelarna av den föreslagna pensionsreformen, förhöjningen av folkpensionen (bottenpensionen) och uppbyggandet av tilläggspensioneringen i avsedd takt, kan ovedersägligen, på kortare och längre sikt, medföra sådana verkningar, att de skärper inflationstendenserna. De kan genom den åtföljande omlagringen av inkomstförhållandena ge sitt bidrag till en sådan ökning av inkomstvolymen och en sådan utvidgning av konsumtionen, som begränsar möjligheten till de investeringar, som erfordras för

323 att produktionsutvecklingen skall förbli progressiv. För att förebygga en sådan utveckling, som skulle verka ytterligare försämrande på penningvärdet är särskilda samverkande försiktighetsåtgärder på flera samhällsekonomiska delområden nödvändiga. Därjämte, och framför allt, erfordras en sådan avvägning av inkomstöverflyttningen, som gör det praktiskt möjligt att genom dylika åtgärder hålla den samlade inkomst- och konsumtionsvolymen inom beräknade gränser. Verkningarna av pensionsreformen i detta avseende kommer närmast i tiden att framträda beträffande den förhöjda folkpensionen. De beräkningar, som verkställts av långtidsutredningen, gör det möjligt att här göra en säkrare bedömning än beträffande tilläggspensioneringens sannolika verkningar på längre sikt, beträffande vilka kvantitativa beräkningar nu bara kan få karaktären av räkneexempel. I beredningens betänkande framhålles (sid. 26), att det är svårt att finna några som helst hållpunkter för en bedömning av produktions- och inkomstutvecklingen i en framtid, som ligger mer än tio år avlägsen. Beredningens förslag till höjning av folkpensionen (bottenpensionen) är enhälligt; i beredningen har representanter för alla de demokratiska partierna medverkat. Förslaget innebär, att pensionen för ensamstående pensionär skall höjas från 2 300 till 3 600 kr. och för makar från 3 680 kr. till 5 400 kr., allt i nuvarande penningvärde och i samband med en gradvis avveckling av inkomstprövade tillägg, främst det kommunala bostadstillägget. En höjning av folkpensionen är i och för sig mycket önskvärd. Den nuvarande folkpensionen torde i stort sett för breda skikt av befolkningen endast motsvara en tredjedel av de senaste aktiva årens arbetsinkomst. Enligt förslaget skall höjningen av bottenpensionen ske i etapper under en tioårsperiod 1958—1968. De totala kostnaderna för bottenpensionen beräknas stiga från 2 miljarder budgetåret 1957/58 till 3 3 / 4 miljarder kr. budgetåret 1968/69, varav en större del än nu kommer att finansieras med folkpensionsavgiften, vilken i två etapper höjs från nu utgående 2Va % till 5 %, eventuellt 6 %. Statens andel av utgifterna för bottenpensioneringen, som nu utgör något över en miljard, beräknas 1960/61 stiga till inemot en och en halv miljard och 1968/69 till 2,2 miljarder vid 5 % avgift, eller till 1,95 miljarder vid 6 % avgift. Den föreslagna höjningen av bottenpensionen — vilken omedelbart och oavkortad kommer alla nuvarande och nytillkommande pensionärer till godo, medan pensionsutbetalning enligt tilläggspensioneringen under de första åren av uppbyggnaden endast kommer att röra sig om obetydliga totalbelopp — utgör en betydande inkomstöverflyttning via statsbudgeten till förmån väsentligen för de passiva grupperna av befolkningen. En sådan inkomstöverflyttning är ju också reformens avsikt. De samhällsekonomiska svårigheterna i samband med reformen uppträder, när det gäller att förebygga, att denna inkomstöverflyttning skall komma att verka så, att den totala konsumtionsvolymen får en alltför kraftig ökning. Långtidsutredningen, som med hänsyn tagna till en arbetstidsförkortning från 48till 45-timmarsvecka r ä k n a r med en ökning av nationalprodukten med endast 10 % för den femårsperiod utredningen omfattar, eller 2 % p r år, framhåller med stort eftertryck, att, om denna utveckling inte skall rubbas, utrymmet för en ökning av den privata konsumtionen måste hållas starkt begränsat. Enligt det lägre alternativet för produktionsökningen (som nyss nämnts 10 % för hela perioden), vilket utredningen håller för det sannolikaste, skulle utrymmet för ökningen av den privata konsumtionen stanna vid V» % pr år. Den kalkyl, som långtidsutredningen utfört med hänsynstagande till höjningen av bottenpensionerna, utgår från att, om förslaget genomförs, pensionsutbetalningarna under femårsperioden kommer att höjas med 1 miljard kr., varav efter avdrag av skatte- och sparkvot 750 miljoner skulle återstå för konsumtion. Denna ökning motsvarar 2,7 % av 1955 års privata konsumtion. Med hänsynstagande till

324 befolkningsökningen och ökningen av antalet yrkesutövare (aktiva inkomsttagare) är det, som utredningen säger, tydligt att man i det anförda alternativet för produktionsökningen närmar sig ett »konsumtionsstopp» för andra konsumenter än folkpensionärerna. Svårigheterna att genomföra ett sådant »konsumtionsstopp» d. v. s. att få inkomsttagarna att under en så jämförelsevis lång period acceptera en ytterligt begränsad, om ens någon ökning av sina konsumtionsutgifter, ställer, som långtidsutredningen anför, den ekonomiska politiken inför allvarliga problem, också på det folkpsykologiska planet. Det är svårt att få inkomsttagarna att betrakta ökade förmåner i fråga om social välfärd, minskad bostadsbrist, bättre vägar, ökad trygghet för ålderdomen som en fullgod ersättning för den relativa åtstramningen av den privata konsumtionen. En del av medlen att hålla igen den privata konsumtionsökningen ligger givetvis i själva finansieringen av den förhöjda folkpensionen, för vilken förutsatts en ökning av pensionsavgiften (dock först från 1959). Denna metod bör givetvis i första h a n d användas. Därutöver torde emellertid en rätt betydande successiv skatteökning bli ofrånkomlig. Då den statliga och kommunala direkta beskattningen ansetts böra sänkas och dylika minskningar redan genomförts, måste det förutses att skärpt konsumtionsbeskattning inte i längden kan undvikas. Det är enligt styrelsens mening ofrånkomligt, att samtidigt med att »principbeslut» fattas av riksdagen om den planerade jättelika pensionsreformen, en långtidsplan för finansieringen fastställes av statsmakterna. Erfarenheterna av tidigare »principbeslut», som ej kombinerats med en långsiktig planering av finansieringen eller med en vederhäftig prövning av det realekonomiska utrymmet för »principbeslutade» reformer, ådagalägger klart, hur ohållbar en dylik arbetsmetod är. Då det enligt styrelsens mening under inga förhållanden bör ifrågakomma, att pensionsförbättringen till en del »finansieras» genom inflation, bör en omsorgsfull prövning ske av det realekonomiska utrymmet för den planerade reformen. Skulle en sådan granskning ge vid handen, att förslaget ej kan genomföras i oförändrat omfång, bör modifikationer vidtagas. Det är sannolikt, att, som redan antytts, uttagande av de i förslaget ingående högre avgifterna redan från början endast skulle få en viss effekt i här berörda avseende, liksom även en genomgående höjning av avgiftsnivån. Därigenom skulle skattebelastningen för den statsfinansierade utgiftsdelen lättas. En större verkan skulle emellertid sannolikt uppnås genom att något förlänga perioden för det successiva genomförandet av höjningen eller genom att göra genomförandet av de särskilda etapperna beroende av särskilda beslut, mot bakgrunden av den fastställbara takten i den samhällsekonomiska utvecklingen. Vid en mindre gynnsam utvecklingsgång skulle tempot för genomförandet av planen behöva avsaktas, vid en gynnsam utveckling genomförandet däremot ske snabbare. De modifikationer, som då skulle behöva göras i folkpensionsdelen, skulle begränsa sig till att inte fastställa bestämda tidpunkter för de olika etapperna och göra tidsgränsen för det slutliga genomförandet mera elastisk. Tilläggspensioneringen och samhällsekonomien. De omfattande dimensioner, som folkpensionen (bottenpensionen) fått i det föreliggande förslaget, jämnar helt naturligt vägen för en påbyggnad antingen med frivilliga, kollektiva tilläggsförsäkringssystem eller med sådana av obligatorisk natur i statlig regi. I den moderna sociala välfärdsstaten gör sig med växande styrka vid sidan av andra sociala välfärdskrav också kravet gällande på ett sådant ålderdomsskydd, som innebär en rimlig standard för ålderdomen med dess minskade behov. Behovet av ålderdomsskydd framträder särskilt hos den stadigt växande del av befolkningen, som utgöres av löntagare. Vilket system för ett ordnat ålderdomsskydd, som än väljes,

325 får det vissa återverkningar på samhällsekonomien, som i åtskilliga avseenden är likartade. Ett ordnat system för ålderdomsskyddet, genom obligatoriska statliga anordningar eller organiserat i omfattande kollektiv, medför naturnödvändigt en omlagring av sparandet. Det individuella sparandet för ålderdomsskydd får minskad omfattning, och sparandet inom de statliga eller annorlunda organiserade försäkringskollektiven får ökad betydelse. Inom en statlig pensionsförsäkringsorganisation växer med omfattningen centraliseringens betydelse; detta kan också vara fallet med andra pensioneringssystem, inom vilka gemensamma pensionsanstalter får ökad anslutning. Frågan om investeringen av de samlade sparmedlen rycker därmed mer och mer i förgrunden. Om pensioneringen överlämnas åt det enskilda initiativet eller, rättare sagt, åt organisationerna på arbetsmarknaden, kan utbredningen försiggå långsammare och pensioneringen bli mera oenhetlig. Återverkningarna på de berörda områdena av samhällsekonomien kan därigenom bli annorlunda. Den takt, i vilken de gör sig gällande, blir också förändrad. Det beror också på vilken princip för pensionsförsäkringssystemet som valts. I ett fördelningssystem skall avgifterna motsvara de utgående pensionerna, och ju snabbare man önskar att pensionssystemet skall träda i funktion, ju snabbare växer avgiftsbetalningarna. Ytterligare förhöjning av avgiftsnivån kan ingå i planen för att befordra en fondbildning. Härigenom befordras kapitalsamlingen inom kollektivet med motsvarande återverkningar på det »oorganiserade» individuella sparandet för ålderdomsskydd. Beredningens förslag till tilläggspensionering innefattar, såsom tidigare framhållits, en fondbildning av betydligt större omfattning än i det Åkessonska förslaget om allmän pensionsförsäkring. Härigenom framträder dess karaktär som ett fördelningssystem med inslag av premiereservsystem ännu mera omisskännligt än det Åkessonska förslagets. De avgiftsskalor, som konstruerats från olika förutsättningar (konstant lönenivå), stegring av reallönenivån med IV2 %, (två olika uttagningskvoter vid försäkringens början) innebär stegringar av uttagningskvoten (i % av den avgiftspliktiga lönesumman) mellan 1960 och 1990 på respektive från 3 % till 15 %, från 3 % till 12 %, från 4 % till 15 % och från 4 % till 12 %. Under de skilda förutsättningarna kominer försäkringsfonden vid försäkringsplanens längst bort liggande tidsgräns, år 1990, att uppgå till respektive 30,9, 49,3, 43,3 och 60,6 miljarder (alla dessa siffror är i nuvarande penningvärde). Ränteförutsättningen vid dessa räkneexempel är genomgående 3 %. Man kan fastslå, att under alla förhållanden planen för tilläggsförsäkringen D ygger på avgifter, som inom de närmaste årtiondena stiger förhållandevis snabbt till följd av den pensionsnivå de beräknas säkerställa och den omfattande fondbildningen. Under förutsättning, att ingen allmän pensionsplan av de för ögonblicket ifrågakommande skulle genomföras utan pensioneringen fortsätta att utvecklas i nuvarande former, skulle givetvis en stigande andel av inkomsterna komma att avsättas för pensioneringsändamål och motsvarande fondbildning tillväxa i de frivilliga pensionsinstitutionerna. I betraktande av att fondbildningen utgör utgångspunkten inom premiereservtekniken skulle tillväxten inom den privata pensioneringen kunna tänkas medföra en större fondbildning där under den närmast i tiden liggande perioden, då obligatoriet befinner sig under sin första uppbyggnad. På lång sikt torde emellertid den tänkta tillväxten i den privata pensioneringens fondbildning komma att understiga den inom obligatoriet, detta på grund av tillläggspensioneringens stora omfattning. De återverkningar på omlagringen av sparandet, som är förbundna med obligatoriets genomförande, bör bedömas mot denna bakgrund. Vilken sluteffekten kommer att bli på så lång sikt, som planen omfattar, är givetvis omöjligt att bedöma. Kapitalbildningen inom pensionsfonden kommer att mot-

326 vägas av bortfall av sparande på andra håll. Även om ålderdoms- och trygghetssparandet kommer att fortsätta, kommer det sannolikt att bli av betydligt minskad omfattning. Företagssparandet kommer att minska i betydelse, särskilt inom de företagsområden, som nu har en stark kostnadsbelastning eller i framtiden drabbas av en sådan och inte kan kompensera sig för pensionsavgiftsbördan genom en avlastning på de anställdas löner. Men även om kapitalbildningen i fonden skulle motväga detta sparandebortfall och sparandevolymen förbli tämligen konstant, är detta inte tillräckligt eftersom den produktionsökning i folkhushållet, som skall bära upp även andra utvidgade eller nytillkommande sociala reformer, kommer att — såsom även beredningen framhåller — erfordra en växande sparandevolym. »En kraftig ökning av sparandet är sålunda en förutsättning för pensionsreformens upprätthållande på längre sikt.» (sid. 91) Det typiska läget i ett folkhushåll i en social välfärdsstat kännetecknas av ett ständigt kompromissande mellan å ena sidan det sociala välfärdsarbetet och den inkomstutjämning, som är en av en sådan stats naturliga uppgifter, och å den andra nödvändigheten att underbygga och främja den progressiva produktionsutveckling, som måste bära upp det sociala reformarbetet. När trängande behov av sociala reformer anmäler sig, som inte kan avvisas — såsom nu behovet av en ordnad ålderspensionering på rimlig standard — kan det knappast undgås, att den samhällsekonomiska balansen påverkas. Det är dock av stor betydelse, att dessa risker i möjligaste mån begränsas. Sociala och även kulturella behov konk u r r e r a r med varandra, och det kan inte hjälpas att när ett av dem föres alltför starkt i förgrunden, andra måste eftersättas, därest inte konsumtionsefterfrågan skall överskrida produktionens stegring. Vid sidan av ålderdomsförsörjningen står en rad andra reformbehov i förgrunden, däribland sådana som är av betydelse på längre sikt: behov på skol- och utbildningsväsendets område av en sådan art, att de utgör värdefulla investeringar för fortsatt och stegrad produktionsutveckling. I sitt betänkande påvisar långtidsutredningen bland annat den otillräckliga tillgången på tekniker och de otillfredsställande utbildningsmöjligheterna för dylika, vilket tillsamman utgör ett handicap för vårt land, när det gäller att hålla jämn takt med produktionsutvecklingen i andra länder. Därtill kommer en rad trängande sociala vårdbehov, bl. a. de äldre kroniskt sjukas anstaltsvård, sinnessjukvården, alkoholistvården, vården och rehabiliteringen av invalider. Styrelsen avser med detta påpekande på intet sätt att förringa behovet av en ordnad ålderdomsförsörjning i pensioneringens former. Den h a r å andra sidan inte kunnat undgå att lägga märke till omfattningen av de förpliktelser, som ålderssammansättningen av befolkningen i växande grad ålägger den aktiva, arbetande delen. Denna stora omfattning av behovet av ålderdomsskydd framträder ännu tydligare i beredningens betänkande än i den Åkessonska kommitténs; beredningens kalkyler utgår nämligen från en befolkningsprognos, enligt vilken antalet åldringar år 1990 antages vara 20 % högre än i Åkessonsförslagets beräkningar. Även om övergången på så kort tid från en prognos till en annan utvisar den allmänna osäkerheten av sådana bedömningar, torde det dock vara säkrare att räkna med den, som förutsätter det högre antalet åldringar. Detta är en av anledningarna till varför avgifterna i beredningens förslag stiger snabbare än i det Åkessonska. Enligt beredningens beräkningar skulle år 1990 den totala avgiftsbelastningen för en löntagare uppgå till, enligt olika alternativ, 16—21 % av den avgiftspliktiga inkomsten (för bottenpensionsavgiften begränsad till 15 000 k r . ) , förutsatt att avgiften för folkpension (bottenpensionen) ej behöver höjas över 6 %. Därvid har kostnaderna för de i allmän tjänst eller inom andra grupper vid tidigare ålder pensionerade inte tagits i betraktande. Enligt gjorda beräkningar utgör SJ:s pensionskostnader ungefär 25 % av lönesumman. Kon-

327 junkturinstitutet anger i sin P. M. angående samhällsekonomiska synpunkter, att för den händelse produktionsresultatet per capita skulle upphöra att växa och bli i stort sett stillastående fram till 1990, de sammanlagda kostnaderna för obligatorisk botten- och tilläggspensionering då kommer att motsvara ca 13—14 % av nationalprodukten jämte överföringsinkomster. Dessa kostnader motvägs visserligen av minskade kostnader för pensionering i annan form men framstår i alla fall som mycket betydande. Man kan nu visserligen säga, att om den då aktiva generationen finner denna kostnadsbelastning alltför tyngande, det står i dess makt att genom ändringar i pensionslagstiftningen åstadkomma lättnader. Fastän kostnadsbelastningen under tidigare perioder blir något mindre tyngande (i genomsnitt blir dock i de olika avgiftsskalorna avgifterna fram till 1965 mer än fördubblade och uppnår över hälften upptill två tredjedelar av avgiftshöjden år 1960), kan dock situationer väl tänkas, då särskilda påfrestningar på samhällsekonomien kan komma att erfordra åtgärder även berörande pensionssystemet. Risk föreligger då för att åtgärderna sättes i verket först sedan de samhällsekonomiska rubbningarna blivit akuta, och de blir då svårare att bemästra. Att räkna med sådana risker synes endast vara vad försiktigheten kräver. Varje pensionsförslag av den omfattning det här är fråga om innebär risker för omvälvningar inom den samhällsekonomiska utvecklingen, vilka inte på förhand kan överskådas. Om företagen kominer att få bära hela avgiftsbördan eller en mycket stor del av denna, synes detta komma att resultera i minskat företagssparande och ökat beroende av kredit- och kapitalmarknaderna, såvida deras investeringar skall kunna vidmakthållas. Det är också möjligt, att sådana företag eller företagsområden, som i tillräcklig mån behärskar marknaden, söker att kompensera sig för de ökade kostnaderna genom prishöjningar. Också sådana företag eller företagsområden, vilka redan har särskilt stark kostnadsbelastning, drives till att höja sina priser för att kompensera sig. Helt naturligt modifieras denna tänkta bild av utvecklingen därav, om företagen redan har infört pensionering och huruvida tilläggspensioneringen kommer att utgöra en mer eller mindre fullständig avlösning av denna. Om å andra sidan löntagarna kommer att få bära hela avgiftsbördan eller en mycket stor del av denna, får det inte anses som uteslutet, att krav på kompensationslöneökningar kan komma att forceras fram. I ett gynnsamt konjunkturläge med särskild knapphet på arbetskraft är eftergifter för sådana lönekrav mycket väl tänkbara på sådana företagsområden, som inte är utsatta för internationell konkurrens och där företagen kan hoppas på att kompensera sig medels prisökningar. Oavsett hur avgiftsbördan kommer att fördelas mellan företagen och de anställda kommer kostnaderna att belasta produktionen, och belastningen kommer därvid att läggas på den ojämförligt största delen av befolkningen genom att prisnivån höjs. Konjunkturinstitutet framhåller i sin P. M. — med all rätt — att den kommande fördelningen av avgiftsbördan svårligen kan bedömas. Därtill kan läggas, att någon likformig fördelning för hela företagslivet svårligen kan tänkas. Det mest sannolika synes vara, att fördelningen kommer att växla mellan olika företagsområden. Den kommer med all säkerhet också att förändras med konjunkturrörelserna. Under alla förhållanden synes försiktigheten bjuda, att man också räknar med de extrema, ovan berörda fallen, vilka under vissa förutsättningar kan tänkas ge upphov till en kostnadsinflation eller förstärka en sådan, som är i gång. Då försäkringen omfattar hela företagslivet, bör sådana risker förutsättas kunna bli allvarliga. För det minst elastiska av företagslivets områden, exportindustrien, måste en kostnadsbelastning utöver den allmänna produktionsstegringen — och utöver produktivitetsvinsterna inom dess olika grenar, — befaras medföra särskilt stora svårigheter.

328 På längre sikt torde de böra tillmätas större betydelse än att de ökade pensionsinkomsterna verkar uppdrivande på efterfrågan, alltså den risk, vilken, som berörts i det föregående, mera omedelbart framträder i samband med höjningen av folkpensionen (bottenpensionen). Finanspolitiken och den ekonomiska politiken i övrigt har i viss mån medel i sin hand att motverka inflationsrisker både på kostnads- och efterfrågesidan och därmed företaga avgörande insatser för att bevara penningvärdet. Att penningvärdet bevaras från ödeläggande inflation är ett centralt intresse för företagare, löntagare och även pensionstagare. Den statliga politikens uppgift i detta stycke skulle i sin mån underlättas, om tilläggspensioneringen redan från början finge en sådan utformning, att kostnadsbelastningen i viss omfattning begränsades. Därigenom skulle också i situationer med särskilt starka påfrestningar på samhällsekonomien sådana åtgärder, som direkt berör pensionssystemet, kunna undvikas eller göras mindre ingripande. Den respekt för pensionssystemet hos den uppväxande generationen, som förutsattes utgöra en speciell garanti för vidmakthållandet av de förpliktelser gentemot de äldre, som ingår i det, skulle röna mindre påfrestningar i den mån kostnadsbelastningen för den aktiva generationen bleve lägre. Styrelsen är ej beredd att lämna ingående förslag till en konstruktion av förslaget, som medför en sådan minskad kostnadsbelastning, eller ange dess omfattning. Den vill dock hänvisa till särskilda yttranden av två ledamöter av beredningen, båda tillhörande dess majoritet. Ordföranden, h r Eckerberg, har sålunda framhållit, att den föreslagna 65 %-pensionsnivån kommit i förgrunden på ett överdrivet sätt genom den diskussion, i vilken farhågor uttryckts för att vissa gruppers förmåner genom reformen skulle försämras, och kommit att utformas med beaktande av den pensionsnivå, som i huvudsak endast stats- och kommunalanställda kommit i åtnjutande av. Hr Eckerberg uttalar tveksamhet om huruvida andra stora löntagargrupper är villiga att inskränka sin konsumtion för att möjliggöra en sådan allmän pensionsnivå. En reducering av pensionsnivån till t. ex. 60 % (med den relativa högre nivå för de lägsta inkomsttagarna, som innefattas i det föreliggande förslaget) torde, enligt styrelsens mening redan den medföra en inte obetydlig minskning av kostnaderna. En sådan justering bör allvarligt övervägas, särskilt som i det stora flertalet pensionssystem 60 %-nivån torde betraktas som tillfredsställande. Ledamoten hr Almgren har från andra utgångspunkter föreslagit en minskning av den avgiftspliktiga och tilläggspensionsberättigade inkomsten från 30 000 till 20 000 kr. Även en sådan förändring torde lämna ett visst bidrag till en kostnadsminskning, även om den samhällsekonomiska effekten delvis skulle motvägas av kostnader för privata kompletteringsförsäkringar. Därbredvid synes sådana sidor av tilläggspensioneringen som överkompensation under övergångstiden och pensionsåldern böra närmare undersökas i syfte att åstadkomma en kostnadsminskning. Styrelsen återkommer i ett särskilt avsnitt till frågan om pensionsåldern men vill redan nu påpeka, att den i sitt remissyttrande över Åkessonsförslaget den 14 mars 1956 redogjorde för vissa beräkningar anknutna till detta förslags konstnadskonstruktion, enligt vilka för varje år, med vilket den genomsnittliga pensionsåldern kunde höjas (över 67 år) pensionskostnaderna sjunker med 8 % år 1980. Styrelsen vill i detta sammanhang också, liksom den gjorde i remissyttrandet över Åkessonsutredningen, fästa uppmärksamheten bl. a. på de ökade kostnader, som uppkommer genom förslaget om att barnpensioner skall utgå till fyllda 19 år. Detta torde inte ha motiverats med något annat skäl än att denna ålder tillämpas inom den statliga och kommunala pensioneringen. Det är enligt styrelsens mening helt oberättigat, att unga personer, som före 19 års ålder är ute i förvärvslivet och enligt avtal i flera fack redan vid 18 år skall ha »högsta lön» samt redan från 16

329 år haft skyldighet erlägga avgift för tilläggspensioneringen, skall komma i åtnjutande av statsbidrag i form av barnpension under folkpensioneringen. Antalet barnpensioner, som nu utgör ca 30 000, beräknas, när de nya reglerna träder i kraft, ökas till 50 000. Den höga barnpensionsåldern påverkar också omfattningen av änke- och änklingspensionerna. Det stora behovet av möjligheter för yrkes- och annan utbildning för ungdomen, skulle inom pensionsförslagets ram kunna tillgodoses på sådant sätt att, sedan maximiåldern för barnpension fastställts till 16 år, särskilda studie- och utbildningsbidrag kunde utgå till 19 år. Försäkringsfonden och investeringarna. I det föreliggande förslagets konstruktion med stor fondbildning ligger, såsom beredningen framhåller (sid. 99) tanken på att fonden skall utgöra en effektiv motåtgärd mot pensionsreformens inverkningar på kapitalmarknaden. Jämsides med tilläggspensioneringens uppbyggnad sker ett medelsbortfall från kapitalmarknaden därigenom att tillskotten från privata pensionsinrättningar och försäkringsbolag minskar. Företagens möjligheter till självfinansiering genom företagssparande kan under vissa förutsättningar komma att reduceras, och deras möjligheter att placera medel från egna pensionsstiftelser i egen rörelse begränsas. De blir på detta sätt, som i annat sammanhang framhållits, mera beroende av kredit- och kapitalmarknaderna. Vad pensionsstiftelserna beträffar anför beredningen en siffra, som belyser deras betydelse för företagens kapitalförsörjning för närvarande. Dylika stiftelser torde nu, säger beredningen (sid. 18), disponera ett kapital, som i varje fall inte understiger 3 miljarder kr. De invändningar, som restes redan mot den starka fondbildningen i det Åkessonska förslaget, avsåg givetvis inte själva omfattningen av det försäkringssparande, som därigenom skulle komma till stånd, utan den starka centraliseringen av investeringarna av fonden. Styrelsen framhöll i sitt remissyttrande den 14 mars 1956 över förslaget farhågor av skilda slag i samband med denna starka centralisering. Den skulle under vissa förutsättningar kunna leda till en disproportionerlig fördelning av investeringsmedlen mellan offentliga och företagslivets investeringar, till förmån för de förstnämnda; fördelningen inom den privata sektorn skulle löpa risk att främja de större företagen till nackdel för de små företagarna och därmed på ett onyanserat sätt främja kapitalkoncentrationen inom företagslivet; och investeringarna i deras helhet inom det privata företagslivets sektor skulle kunna resultera i en sämre riskfördelning än vid decentraliserad investering, detta särskilt som den föreslagna myndigheten för förvaltningen av fonden — ett pensionsråd av 17 ledamöter, bland vilka skulle ingå representanter för olika intressegrupper inom pensioneringen — inte kunde förutsättas besitta den mera ingående kännedom om företagslivet, som erfordras för en ur olika synpunkter väl avvägd penningplacering. Såsom redan framhållits av styrelsen har beredningen i det föregående sökt tillgodose den remisskritik, som från många håll riktats mot centraliseringen av fondmedlen, dels genom en föreslagen omorganisation av fondförvaltningen och förvaltningsmyndighetens förstärkande med finansexperter, dels med ett allmänt hållet löfte att en betydande del av fondmedlen skall tillföras näringslivet, bl. a. genom affärsbankerna. Detta är som styrelsen också framhållit i det föregående, till fördel för beredningens förslag men kan inte anses tillräckligt. Både allmänna riktlinjer för fondmedlens fördelning för investering och förslag till tekniska anordningar för dispositionen av fondmedlen saknas helt. Här, liksom på a n d r a områden av tilläggspensioneringens konstruktion, är förslaget endast skissartat utformat, och den mera ingående bedömning, som erfordras, kan endast ske när pensionssystemet föreligger utarbetat i sina detaljer med tillhörande författningstext. Så mycket framgår dock av den visserligen vagt utförda behandlingen av »Vissa fonderingsfrågor» (sid. 98—101), att med de dimen-

330 sioner fonden får dess styrelse kommer att utöva ett mycket väsentligt inflytande på kapitalmarknaden och därmed på investeringsvolymen och investeringarnas inriktning. Detta betyder tillkomsten av en institution, som helt vid sidan av regering och riksbanksledning kan utöva ett avgörande inflytande på den ekonomiska politiken. Graden av självständighet hos förvaltningsorganet, som också är beroende av dess personliga sammansättning, bör därvid tas i betraktande. Utredningen nämner ingenting om hur ledamöterna skall utses och av vem. Om de skall tillsättas av regeringen, är det av betydelse, huruvida detta skall ske på förslag av organisationerna eller ej. Under alla förhållanden betyder organet en ny maktfaktor i den ekonomiska politiken, som inte är underkastad den demokratiska kontroll i olika avseenden, vilken gäller för både regering och riksbanksledning. Beredningen uttalar (sid. 100) rörande fondstyrelsens allmänna fullmakter, vilket styrelsen anser i detta sammanhang bör tillmätas särskild betydelse: »Givetvis kan inte hela fondkapitalet ställas till näringslivets förfogande utan även staten, kommuner och andra dylika rättssubjekt bör ha tillgång till detta kapital. Det blir en avvägningsfråga hur de disponibla medlen vid varje tillfälle skall fördelas. Denna avvägning synes endast i begränsad omfattning böra regleras genom författningsbestämmelser. Förvaltningsorganet för fonden bör sålunda äga relativt fria h ä n d e r att bestämma fondplaceringarna.» Även med hänsyn tagen till det inskjutna »relativa» i sista meningen synes beredningens här anförda uttalande syfta på en i det stora hela taget av författningsbestämmelser obunden handlingsfrihet för fondstyrelsen, vilken väl motiverar nyss anförda farhågor. Enligt styrelsens mening har frågan om dispositionen av det i fonden uppsamlade försäkringssparandet avgörande betydelse för möjligheten att genomföra pensionsreformen med tillräckligt hänsynstagande till vikten att bevara den samhällsekonomiska balansen. Långtidsutredningen pekar i sitt betänkande på vissa markanta drag i investeringsverksamhetens utveckling för närvarande, vilka säkerligen torde få anses komma att göra sig gällande för en mycket avsevärd tid framåt, detta särskilt som de i betydande utsträckning är uttryck för en automatik. För den närmaste tiden — den femårsperiod, som långtidsutredningen omfattar — kommer vår ekonomi i ovanligt hög grad att kännetecknas av att resurser avsätts för ändamål, vars frukter till större delen kan skördas först i en mer avlägsen framtid. Den fortskridande utvecklingen mot tätortsbebyggelse, som knappast kan hejdas — för att ta ett exempel — innebär motsvarande växande anspråk på investeringar från kommunernas sida för bostadsbyggande, gatu- och andra allmänna anläggningar, lokaler och kapitalutrustning för skolor etc. Avvägningen mellan konsumtion och investeringar har varit den ekonomiska politikens centrala fråga, och anspråken på resurserna har nästan ständigt tenderat till att överstiga tillgången. Trots att vår investeringskvot i sin helhet, såsom utredningen framhåller, är bland de högsta i världen, har det totala investeringsutrymmet varit mycket trångt, och de investeringsplaner, som sammanställts av utredningen, visar att anspråken på resurser för investeringar inte kan tillgodoses genom en ökning av dessa i takt med den allmänna produktionsutvecklingen. Utredningen ger också några siffror för stegringen av investeringarna sedan tiden före kriget. Medan de totala bruttoinvesteringarna år 1938/39 uppgick till drygt 3 miljarder kr., steg de till närmare 6 miljarder 1946 och utgjorde 1955 närmare 15 miljarder kr. Med hänsyn tagna till stegringen av investeringskostnaderna betyder detta, att investeringarnas volymmässiga ökning stannar vid något över 50 %. Det motsvarar en genomsnittlig årlig ökning på ungefär 4,7 %. En av den allmänna ekonomiska politikens uppgifter har varit att företaga en avvägning mellan de olika prioritetsanspråken, mellan offentliga och företags-

331 livets investeringar. Denna har i hög grad skett i överensstämmelse med den av den allmänna meningen omfattade socialpolitiska målsättningen, och investeringarna för sociala ändamål har stigit i snabbare takt — än investeringarna inom företagslivet. Investeringarna för sociala ändamål, inklusive för bostadsbyggandet, utgjorde 1955 60 % och de privata investeringarna 40 % av totalinvesteringarna. För företagslivets del har självfinansieringen ehuru på senare år starkt beskuren genom skärpningen av företagsbeskattningen, varit av stor betydelse för deras investeringar, för expansion och rationalisering, och de anställda har tillförts andelar av rationaliseringsvinsterna. Av avsevärd betydelse har också — såsom en redan anförd siffra belyst — tillgången till investeringsmedel ur företagens egna pensionsstiftelser varit. När de nu i växande grad allt efter det uppbyggandet av tilläggspensioneringen fortskrider, blir hänvisade till kapitalmarknaden, av vilken en sektor av avsevärd storlek kominer att utgöras av pensionsfondmedlen, kan också stegrade svårigheter befaras uppkomma för deras kapitalförsörjning med åtföljande broms på rationalisering och produktionsstegring. Man får naturligtvis inte förbise, att liksom i det föregående en allmän dirigering av investeringsverksamheten kommer att ske, också innebärande en prioritetsavvägning i stort mellan offentliga och företagslivets investeringar. Men den centrala dispositionen av så stora kapitalmedel i statens hand som pensionsfonden efter hand beräknas uppgå till, kan lätt komma att påverka denna avvägning till disproportionerlig förmån för de offentliga investeringarna, detta särskilt som de offentliga investeringsanspråken berör ändamål, som i sig själva är högeligen önskvärda och i en del fall kan framstå som nödvändiga och ofrånkomliga, t. ex. bostadsbyggandet och alla de anspråk, som är förbundna med den kommunala expansionen och förbättringen av de kommunala, allmäntillgängliga anordningarna av olika slag. Dessa överväganden har lett styrelsen till att mycket starkt ifrågasätta, huruvida inte sådana anordningar borde träffas vid tilläggspensioneringens definitiva utarbetande, att företagen finge behålla en avsevärd del av de avgiftsmedel, som beräknas bli tillförda fonden. I minoritetsförslaget om den statliga tilläggspensioneringens ersättande med en mellan arbetsmarknadens organisationer överenskommen pensioneringsplan ingår en sådan anordning som en av de bärande beståndsdelarna. Förslaget innebär i denna del, att premierna, liksom nu är fallet i åtskilliga pensionsstiftelser, i vad de överstiger 2 000 kr., skulle kunna erläggas i reverser med indexklausul med 20-årig löptid och amorteringsskyldiga med Vio under vartdera av de sista tio åren. Styrelsen önskar inte uttala sig om genom vilka tekniska anordningar en reinvestering av en del av avgiftsmedlen i de avgiftsbetalande företagen skulle sättas i verket. Beredningens uttalade avsikt är att under alla förhållanden en betydande del av fondmedlen skall tillföras näringslivet. Det i mycket allmänna drag skisserade förfaringssättet synes vara, att en del av medlen skulle insättas i bl. a. affärsbankerna för att sedan av dessa lånas tillbaka till företagen. Detta förfaringssätt innebär tydligen en omgång, vari fördelen ligger i riskprövningen. En automatisk utlåning enligt enhetliga normer synes i teknisk bemärkelse innebära en fördel, och säkerhetsmomentet kunde givetvis tillgodoses genom prioritetsbestämmelser, eventuellt genom skärpning och förtydligande av nu för pensionsstiftelser gällande lagstiftning. Styrelsen vill än en gång uttala, att enligt dess mening sådana anordningar, som säkerställer reinvestering i avsevärd omfattning av pensionsmedlen i företagen är en av de nödvändiga förutsättningarna för att tilläggspensioneringen skall kunna sättas i verket utan alltför stora risker för avbrott i produktionsutvecklingen och rubbningar i den samhällsekonomiska balansen. Styrelsen vill också hänvisa till beredningens eget uttalande, att förutsättningen för att de växande pensionsbördorna skall kunna bäras är »att vårt ekonomiska liv genomgår en fortsatt stark

332 rationaliseringsverksamhet». För att så skall ske är en av de starkaste garantierna, att företagslivets kapitalförsörjning i möjligaste mån vidmakthålles. Det synes styrelsen av de olika anledningar, som här anförts, nödvändigt, att i den noggrannare beredning av frågorna om tilläggspensioneringens konstruktion, som måste förutsättas innan beslut om pensionsreformen fattas av riksdagen, också skall ingå en särskild utredning av med fondbildningen och fondförvaltningen sammanhörande spörsmål, som endast i mycket allmänna ordalag beaktats av beredningen. Denna utredning bör enligt styrelsens mening ta särskilt sikte på att normerande bestämmelser om rätt till automatisk reinvestering av en avsevärd del av avgiftsbetalningarna till fonden införes i pensionslagstiftningen. Pensionsreformen och invalidpensioneringen. Styrelsen övergår efter att i de närmast föregående avsnitten ha betraktat den föreslagna pensionsreformen väsentligen ur vissa samhällsekonomiska synpunkter till att något närmare behandla några sidor av förslagets konstruktion. Styrelsen vill emellertid i detta sammanhang ännu en gång påpeka, att en mera ingående granskning av tilläggspensioneringen försvåras dels därav att några författningsbestämmelser inte utarbetats på grundval av förslaget och det i vissa delar endast har skissartad karaktär, dels av den korta remisstiden. Som en betänklig brist i förslaget måste betecknas, att frågorna om invalidpensioneringen och samordningen med andra socialförsäkringsgrenar blivit mycket knapphändigt behandlade och i stort sett skjutits på framtiden. Beredningen framhåller visserligen, att frågan om invalidpensioneringen och dess plats i socialförsäkringssystemet kräver ingående överväganden men har dock själv ej företagit dessa utan föreslår, att frågan hänskjutes till nya särskilda undersökningar, som också skulle omfatta bl. a. samordningen mellan invalidpensioneringen och övriga socialförsäkringar, invaliditetsbegreppet och inkomstprövningens avveckling. Beredningen utgår ifrån att dessa undersökningar kommer att dra ut på tiden och inte hinna avslutas i sådan tid, att därav föranledd lagstiftning kan träda i kraft den 1 juli 1960. Under tiden skall enligt beredningens förslag invalidpensioneringen kvarstå inom folkpensioneringen med inkomstprövade förmåner. De riktlinjer, som anges för den speciella utredningen om samordningen inom socialförsäkringssystemet, är också mycket knapphändiga. Det framhålles helt allmänt, att samordningsfrågan bör behandlas med utgångspunkt från de skilda försäkringsgrenarnas materiellrättsliga och administrativa såväl som skatterättsliga sidor, vari de genomgående uppvisar olikheter. Vidare anser beredningen, att frågan om samordning mellan yrkesskadeförsäkringen och folkpensioneringen inte bör lösas på så sätt, att yrkesskadeförsäkringen avvecklas. Vid samordningen bör iakttagas, att dubbelförsäkring undvikes och att någon lucka i försäkringsskyddet inte åstadkommes. Då det sålunda inte finnes utformade några bestämda regler för invalidpensioneringen vilken är den försäkringsgren, som jämte familjepensioneringen först beräknas träda i kraft, får styrelsen i det följande begränsa sig till några uttalanden av rent principiell karaktär. Det är enligt styrelsens mening i hög grad önskvärt, att frågan om invalidpensioneringen löses i samband med en allmän pensionsreform och att en samordning mellan de tre socialförsäkringsgrenarna åstadkommes, som ger i huvudsak likvärdiga förmåner, anpassade efter behoven. Om man utgår ifrån att medborgarna, vare sig de drabbas av invaliditet i tidigare år eller arbetsoförmåga, när åldern inträder, skall ha rimlig försörjning i förhållande till sina behov, måste ett socialt försörjningssystem bygga på den principiella likvärdighetens grund, d. v. s. att ersättningar och ålderspensioner skall stå i ett ur behovssynpunkt rimligt för-

333 hållande till varandra (se vidare nästa avsnitt). Behovsskalan regleras å andra sidan av inkomstläget. De inbördes olika högsta inkomstnivåerna för försäkringarna och de växlande ersättningsgrunderna kan i många fall förorsaka vad som betraktas som individuella orättvisor. Individuell bedömning av invaliditeten kan inte undgås men det är av betydelse, att bedömningen sker från ett enhetligt invaliditetsbegrepp. Beträffande administrationen är det naturligt, att den dels blir så enkelt ordnad som möjligt och dels överlämnas åt det organ, som har den bästa kapaciteten att verkställa invaliditetsbedömningen. Den bör därför anförtros åt pensionsförsäkringen eller den allmänna sjukförsäkringen. Särskild uppmärksamhet torde böra ägnas åt frågan om en mera omfattande rehabilitering av invalider, och denna fråga kan antagas bäst kunna lösas i samband med invalidpensioneringsfrågan i dess helhet. Åkessonsförslaget, som diskuterade frågan om rehabiliteringen, framkom därvid med ett uppslag om utsträckt rehabiliteringsverksamhet genom samarbete mellan pensionsförsäkringen och arbetsmarknadens organisationer. En så fullständig lösning som möjligt av rehabiliterings- och yrkesomskolningsfrågorna är av betydelse inte bara med avseende på det bidrag den kan ge till den samhälleliga produktionen utan också för individen själv genom att återinföra honom till normalt arbets- och familjeliv.

Pensionsåldern. Den för pensionsreformen i dess helhet viktiga frågan om pensionsåldern har i beredningens betänkande behandlats betydligt mera summariskt än i det Åkessonska förslaget. Beredningen hänvisar till den Åkessonska utredningens behandling av frågan och konstaterar, att de flesta remissinstanser stannat vid åldersgränsen 67 år, lika för män och kvinnor. Beredningen nöjer sig med att för egen del konstatera, att en pensionsålder på 67 år är väl hög för vissa yrken och låg för andra. Allt fler personer har sin arbetsförmåga i behåll vid 67 års ålder. Beredningen fastställer, att en sänkning av pensionsåldern medför en betydande ökning av kostnaderna —• vilket väl också innebär, att en höjning av pensionsåldern medför en betydande sänkning av kostnaderna. Frågan om pensionsåldern vid ålderspensionering är, såsom Kooperativa förbundets styrelse vid tidigare remisstillfällen lagt stark tonvikt på, i grunden en fråga om tolkning av begreppet invaliditet (arbetsoförmåga) och dess tillämpning på den sociala försörjningstanken. I det remissyttrande, som avgavs av Kooperativa förbundet, Folksam och Kooperationens pensionsanstalter över pensionsutredningens principbetänkande år 1951, hävdades, att huvuduppgiften måste vara att täcka den ekonomiska förlust en inkomsttagare gör genom att arbetsförmågan reduceras eller försvinner. I princip föreligger, såsom hävdades i det gemensamma yttrandet, ingen skillnad mellan invaliditet i vanlig mening och minskad arbetsförmåga eller arbetsoförmåga vid hög ålder (åldersinvaliditet), och avsikten att kompensera för den förlust, som uppstode därigenom för inkomsttagaren, borde följaktligen sättas i verket genom samma eller likartade socialpolitiska åtgärder. Det framhölls, att åldrandet och åldersinvaliditetens inträde är en oftast långsamt förlöpande, fysiologisk process, som i princip inte skiljer sig från den invaliditet, som vid tidigare ålder kan inträda efter en akut sjukdom eller ett olycksfall. En helt obegränsad tillämpning av förlusttäckningsprincipen i en ålderspensionering i statlig regi, grundad på fördelningssystemet, i en privat försäkring enligt premiereservsystemet med utfallande pension vid viss ålder som återbetalning av förut gjorda prestationer är förlusttäckningsprincipen givetvis utesluten — skulle kräva individuella bedömningar i varje särskilt fall, vilka kan tänkas återkomma u n d e r en lång följd av år. En sådan tillämpning är av prak-

334 tiska skäl omöjlig. Också den arbetande individens behov av vila och ledighet efter ett långt arbetsliv har berättigade anspråk på att tillgodoses. Trots åldersinvaliditetens starka spridning torde man dock kunna urskilja både enhetliga tendenser inom från varandra skilda arbetsområden och en gemensam trend. Inom fysiskt eller psykiskt mer påfrestande arbetsområden inträder åldersinvaliditeten tidigare, inom »lättare» yrken senare. Medicinska framsteg beträffande ålderssjukdomarnas bekämpande och faktorer, som i övrigt bestämmer den stigande medellivslängden, kan med säkerhet antas stadigt förskjuta åldersinvaliditetens inträdande, grovt genomsnittligt sett, framåt i tiden. Den i beredningens förslag nu fastställda pensionsåldern, 67 år, torde ha sitt ursprung i ålderdomsförsäkringskommitténs betänkande av år 1912, på vilket sedan folkpensioneringen grundades. Såväl medellivslängd, arbetstid inom industrien, allmänna arbetsförhållanden som sjuk- och hälsovård har i hög grad förändrats sedan dess. Det är också en allmän erfarenhet, att antalet arbetsföra åldringar över pensionsåldern är i rask tillväxt. Beredningen har, som nyss nämnts, själv observerat och i betänkandet påpekat detta förhållande. Det torde för en rationell lösning av frågan om pensionsåldern i en pensionsreform som i det föreliggande förslaget gälla att finna en lämplig kompromiss mellan den ålder, då arbetsförmågan starkt minskar och upphör, och den ålder, vid vilken individen kan ställa krav på att få dra sig tillbaka för att njuta av lugnet efter sitt arbetsliv (»otium»). Denna kompromiss synes kunna uppnås genom dels en övre pensionsålder, vid vilken inkomsttagaren skulle ha ovillkorlig rätt att träda i full pension, dels en rörlig pensionsålder under denna åldersgräns, förenad med prövning av arbetsoförmågan. Det nyss nämnda gemensamma remissyttrandet över pensionsutredningens principbetänkande år 1951 utvecklade denna tanke: »Den övre pensionsåldern skulle vara ovillkorlig, d. v. s. vid dess uppnående inträder rätt till ålderdomspension utan någon som helst prövning av arbetsförmågan. Den nedre pensionsåldern skulle däremot endast ha den betydelsen, att invaliditetsbedömningen göres avsevärt enklare och mera generös ovanför denna gräns än under densamma; genom graden av generositet kan utrymme beredas åt otium-tanken. Sålunda skulle man här helt bortse från möjligheten till omskolning, och man skulle kunna taga större hänsyn till sociala indikationer, såsom tillgången till arbete av annan art på orten, även om detta strängt taget innebär, att behovsprövningen icke helt avskaffas. Självfallet skulle i intervallet mellan den lägre och den högre pensionsåldern partiella pensioner kunna beviljas liksom åt yngre invalider; vid inträdet i den högre pensionsåldern skulle däremot alla pensioner bli totala.» Styrelsen är nu lika litet som i remissyttrandena år 1951 och 1956 beredd att föreslå några ålderssiffror för den lägre och högre pensionsåldern, vilket enligt dess mening endast kan ske efter ingående prövning av erfarenhetsmaterial från många olika håll. Styrelsen vill dock förorda, att hänsyn tages till detta uppslag vid den fortsatta behandlingen av beredningens förslag. Det framhölls redan i styrelsens remissyttrande över Åkessonsförslaget den 14 mars 1956, att den då föreslagna »rörliga pensionsåldern» — uppskov med pensionsfallet till 72 års ålder mot höjd pension efter ungefär full försäkringsteknisk evalvering — inte utgör »rörlig pensionsålder» i samma mening som det nyss anförda. Pensionstagarna får, framhölls det, hela vinsten av de framsteg, som kan göras i riktning mot ökad vitalitet hos de högre åldersklasserna, och de aktiva får sålunda inte någon minskning av sina kostnader. Beredningens förslag, som halver a r kompensationstillägget vid uppskjutet pensionsfall, innebär ett framsteg i riktning mot kostnadsminskning men står främmande för den tanke, som det nyss

335 anförda uppslaget ger uttryck åt, nämligen en rörlig pensionsålder i direkt relation till graden av inträdande åldersinvaliditet. Beredningens förslag har, liksom det Åkessonska, i princip byggts på en fast pensionsålder, något som synes vara ohållbart i en pensioneringsplan, som sträcker sig till början av nästa å r h u n d r a d e — i ett tidevarv, som särskilt utmärker sig för snabba förändringar i levnadsförhållandena. Den frivilliga pensioneringen och samordningsfrågor. Den av beredningens majoritet framlagda planen till pensionsreform innefattar vid sidan av bottenpensioneringen och den obligatoriska tilläggspensioneringen (tjänstepensioneringen) en i statlig regi anordnad frivillig tilläggspensionering. Denna är tänkt att täcka behovet av tilläggspensioner för dem, som ej omfattas av tjänstepensioneringen, alltså i första hand t. ex. självständiga jordbrukare, företagare inom hantverk och småindustri, handelsidkare och idkare av en del andra fria yrken. Även denna pensionering skall vara värdebeständig (indexreglerad). Då det i en frivillig försäkring inte kan undvikas att tillämpa premiereservsystemet och, om i en sådan försäkring värdebeständigheten skall kunna garanteras, staten då måste åtaga sig att stå ansvaret för förluster genom indexstegring, har, för att begränsa denna förlustrisk, försäkringen måst begränsas till en inkomst, som är betydligt lägre än i den obligatoriska tilläggspensioneringen, eller 9 000 kr. Denna inkomst skall helt h ä r r ö r a från inkomst av arbete. Försäkringsplanen omfattar främst individuella försäkringar, men beredningen anser även kollektiv försäkring inom ramen av det endast i sina allmänna drag skisserade systemet vara tänkbar. Vid individuell försäkring skall den försäkrade genom att binda sig för att verkställa inbetalningar under ett visst antal år i följd kunna tillförsäkra sig en viss årspoäng mot en viss årsavgift. Denna avgift bör vara indexreglerad samt stå i relation till dels levnadsåldern, då betalningen skall börja och dels betalningstidens längd. Vid en försäkring av ett fast avgränsat och beständigt kollektiv skulle i överensstämmelse med kollektivförsäkringens allmänna princip samma årsavgift per poäng kunna tillämpas oberoende av den individuella levnadsåldern hos kollektivets medlemmar. Vid en ändring av kollektivets sammansättning skulle såväl förmåner som avgifter ändras. För försäkringstagarna i ett sådant system synes de förmåner det kan beräknas ge utöver bottenpensionen kunna bli tillräckligt stora för att leda till en större anslutning, särskilt i betraktande av värdebeständigheten. I sista hand bestämmes försäkringstagarens uppskattning av pensionsförsäkringens värde av hur fördelningen i finansieringsplanen kommer att bli mellan avgifter (premier) och fondens avkastning samt statsbidraget. Det framgår inte fullt tydligt av beredningens uttalanden, om statsbidraget skall begränsas enbart till att täcka förluster genom indexregleringen. Då det förutsattes, att fondmedlen skall insättas hos riksgäldskontoret till fast ränta, alltså oberoende av det aktuella ränteläget, bortfaller enligt beredningen det ovisshetsmoment vid tariffernas fastställande, som fondavsättningen utgör, och därigenom möjliggöres en viss sänkning av avgiftsnivån. De statliga kostnaderna synes sålunda bli beroende dels av indexstegringens omfattning dels, av hur den fixa räntan på fondmedlen fastställes och därmed avgiftsnivån. De totala kostnaderna för staten på kortare eller längre sikt för den frivilliga tilläggsförsäkringen är på beredningens nuvarande ståndpunkt obestämbara men bör också tagas med i betraktande vid bedömningen av de totala kostnaderna för pensionsreformen. Behovet av komplettering av såväl bottenpension som obligatorisk tilläggspension framträder inom ramen för den föreslagna pensionsreformen på flera olika sätt, och frågorna om samordning mellan den statliga och den privata, respektive

336 offentliga pensioneringen blir därför en betydelsefull del av systemet. Behovet av kompletterande pensioner för de äldre årsklasserna under den obligatoriska tillläggspensioneringens övergångstid täckes delvis av redan i kraft varande privata pensionsavtal och pensionsanordningar, och en sådan täckning kan beräknas fortgå under perioden. Kompletteringar utöver den i den statliga pensionsförsäkringen föreslagna pensionsnivån är också tänkbara, om också i mindre omfattning. I större utsträckning kommer sådana kompletteringsförsäkringar till bottenpensionen i fråga för större inkomsttagare — företagare, fria yrken —, som står utanför tjänstepensioneringen. Enligt styrelsens mening och i överensstämmelse med dess slutyrkande i remissyttrandet över Åkessonsutredningen är särskild uppmärksamhet åt de samordningsfrågor, som uppkommer i dessa sammanhang av stor betydelse. Det anbefalldes även i direktiven för beredningen att uppmärksamma den inverkan pensionsreformen skulle få på socialförsäkringens övriga grenar och på offentliga och privata pensionsanordningar, vilket också måste komma att innefatta samordningsfrågorna. Direktiven innefatta, att här som i övriga delar av pensionsreformen förslag skulle framläggas, där så kunde anses påkallat, med utarbetade författningsbestämmelser. Beredningen har upptagit till behandling frågorna om samordning med annan socialförsäkring i form som redan berörts, samt mellan den obligatoriska pensioneringen och personalpensioneringen — den privata, statliga och kommunala —, som innefattas i den av 1951 års pensionsutredning författade P. M. r ö r a n d e vissa samordningsfrågor, men har inte klarlagt h ä r p å och på andra överväganden grundade förslag genom utarbetade författningsbestämmelser. Beredningens förslag beträffande vissa viktiga områden av samordningen mellan den obligatoriska pensionsförsäkringen och företagens personalpensionering är endast angivna i mycket allmänna drag. För att bereda möjligheter till en kostnadsutjämning för företagen beträffande såväl kompletterande pensionsförmåner som avgifterna till obligatoriet bör fortsatta avsättningar till pensionsstiftelser kunna ske. Vad beträffar de nu befintliga pensionsstiftelsernas medel i den mån de inte erfordras för fullgörande av pensionsförpliktelser anses det naturligt att dispositionen bör ske i samråd med de anställda. Det bör kunna övervägas, säger beredningen, att arbetsgivaren får utnyttja sådana stiftelsemedel för att erlägga avgifter till obligatoriet. Både beträffande avsättningarna till pensionsstiftelser efter obligatoriets införande som den ifrågasatta betalningen av avgifter med stiftelsemedel avser beredningen att hänskjuta därmed förenade skatterättsliga spörsmål till särskild utredning. Styrelsen anser att inte minst dessa sistnämnda spörsmål, som innefattar den viktiga frågan om skattefrihet, bör vara helt utredd innan beslut om pensionsreformen fattas av riksdagen. Preciserade förslag till författningsbestämmelser på dessa områden är enligt styrelsens mening i hög grad påkallade. Även de övriga frågor rörande samordningen, som kan vara av betydelse för kompletteringsförsäkring, bör enligt styrelsens mening underkastas behövlig fortsatt utredning. Sammanfattning. Alla sociala reformer, som innebär omfattande inkomstöverflyttning, är i sig själva ägnade att medföra återverkningar på den samhällsekonomiska utvecklingen i riktning mot en förändring av dess balansläge. Inkomstöverflyttningar, som berör mycket stora grupper av befolkningen ställer den ekonomiska politiken på särskilt hårda prov, därför att de har en naturlig inneboende tendens att öka den totala penninginkomstvolymen utan att större möjligheter finnes att samtidigt överskåda, i vilken mån denna ökning kan ske i samklang med produktionsutvecklingen. En gång beslutade verkar de sociala re-

337 formerna automatiskt på inkomstutvecklingen och om takten i denna överskjuter produktionsutvecklingens kominer ett sådant förlopp att upprätthålla eller framkalla en inflatorisk utveckling, d. v. s. en fortgående försämring av penningvärdet. Detta gäller därest sådana åtgärder ej vidtages, som avser att begränsa konsumtionen för den produktivt verksamma befolkningen i syfte att bereda utrymme för konsumtionsökning åt pensionstagarna. Ett socialt reformarbete av den art, som antytts, kan sålunda vara förenat med risker för penningvärdet. Då i en social välfärdsstat kravet p å sociala reformer i riktning mot en inkomstutjämning i växande grad omfattas av folkmeningen, blir det påtagligen statsmakternas uppgift att bedöma och klarlägga dessa risker samt så söka avväga takten i det sociala reformarbetet, att riskerna i möjligaste mån begränsas. Styrelsen önskar här hänvisa till sitt remissyttrande över det Åkessonska förslaget den 14 mars 1956, vari den i detta sammanhang anförde: »Som styrelsen framhållit som den viktigaste förutsättningen för alla sociala välfärdsåtgärder, måste dessa vara så planerade att de rgms inom ramen för de produktiva resurserna i folkhushållet bedömda med rimlig sannolikhet och inom en överskådlig tidrgmd. Spränges denna ram, blir den ofrånkomliga följden fortskridande försämring av penningvärdet och därmed av realvärdet av de materiella förmåner, som de sociala reformerna avser att bereda medborgarna. De sociala framstegssträvandena blir under sådana förhållanden fåfänga försök att ernå standardhöjningar, som aldrig kan stabiliseras, eller betraktas som säkrare ens för kortare tidsperioder. I längden kan socialpolitiska åtgärder på sådan osäker grund knappast leda till annat än en, kanske långvarig, tillbakagång för alla allvarliga strävanden att varaktigt förbättra de svagares ställning i samhället.» Den i förslaget innehållna värdebeständigheten av pensionerna utgör inte heller något absolut skydd för pensionsförmånernas realvärde. Vid snabbt fortskridande försämring av penningvärdet eller vid kriser, som i övrigt verkar sänkande på den allmänna standarden, kan förändringar i pensionslagstiftningen inte undgås, vilka också kan drabba pensionsförmånerna. Värdet av att ha ett mycket långsiktigt pensionssystem, som förutses kunna tillämpas efter lägligheten, måste bedömas med hänsyn härtill, överhuvud taget kan det ifrågasättas, om en indexreglering av sociala förmåner — som har karaktären av »samhälleliga avtal» — böra ingå i dessa, då civilrättsligt gällande avtal endast undantagsvis är försedda med sådan klausul. Uppgiften att hålla standarden uppe för förmånstagarna skulle sannolikt lika väl kunna fyllas genom från en gång till annan särskilt beslutade standardtillägg, och den samhällsekonomiska bakgrunden skulle då bättre kunna överskådas. En automatik som den här berörda bidrar utan tvivel till att, såsom styrelsen framhöll i sitt remissyttrande över förslaget, fostra ett indextänkande, vars växande utbredning motverkar det allmänna stöd i folkmeningen för strävandena att upprätthålla ett fast penningsvärde. Då beredningen, i likhet med det Åkessonska förslaget, ehuru i reducerad omfattning, låtit värdebeständigheten ingå som en bärande beståndsdel av sitt förslag, torde den ha påverkats därav att folkpensionen redan är indexreglerad. Även löneförhandlingarna på arbetsmarknaden utgår i betydande omfattning från indexförändringar. Också beredningsmajoritetens förslag till lösning av tilläggspensioneringen genom frivilliga, kollektiva pensionsplaner innefattar värdebeständigheten av pensionsförmånerna genom indexreglering. Styrelsen har under dessa förhållanden inte velat motsätta sig värdebeständighetsprincipen i beredningens förslag men önskar starkt framhålla, att den enda i längden hållbara garantin för beständigheten i förmånerna är ett fast penningvärde. Styrelsen har mot denna bakgrund förordat mera elastiska tidsgränser för 22— 704917

338 genomförandet av höjningen av folkpensionen (bottenpensionen) och en begränsning av dimensionerna för tilläggspensioneringen. Det torde ingalunda ligga utom möjligheternas gräns att inom ramen av det föreliggande förslaget företa en viss omkonstruktion, på sätt styrelsen tidigare antytt. Styrelsen finner det på grundval av föreliggande ekonomiska fakta rimligt att antaga, att tidrymden fram till slutet av 1960-talet kommer att utmärkas av starka spänningar inom samhällsekonomien, som gör det särskilt nödvändigt att skapa behövligt skydd mot fortsatt försämring av penningvärdet. För att produktionsutvecklingen på längre sikt skall kunna hålla en någorlunda jämn ökning kräves framför allt, att resurser för behövliga investeringar ställes till företagslivets förfogande. Företagslivets framgång är ett dominerande intresse för den stora massan av arbetare och anställda, vilkas löneinkomster beror därav, liksom även för statsverksamheten på det sociala välfärdsområdet, vars möjligheter till upprätthållande av vunna framsteg och ytterligare expansion står i ett bestämt förhållande till det samlade produktionsresultatet i landet. Verkningarna av den föreslagna pensionsreformen på sparandet i dess olika former kan för en så lång period, som uppbyggnaden omfattar, betraktas som ovissa. En fortskridande ökning av sparandet har av beredningen framhållits som en nödvändig förutsättning för pensionsplanens bärighet. Då den betydelsefulla del av sparandet i landet, som utgöres av företagssparandet, med all sannolikhet kommer att, relativt sett, minskas i den mån uppbyggnaden fortskrider och avgifterna växer, är det enligt styrelsens uppfattning av största betydelse, att de i fonden uppsamlade kapitalmedlen till betydande del behålles i företagen. Detta har alldeles särskild vikt för den mindre företagsamheten. Styrelsen har därför föreslagit särskild utredning beträffande fondbildningen och fondförvaltningen med sikte på att avsättningarna till fonden till betydande del kan få stanna kvar i företagen. Den nu föreslagna pensionsreformen är den mest omfattande och till sina verkningar på samhällsekonomien mest genomgripande sociala reform, som hittills behandlats i vårt land. Behovet av en ordnad ålders- och familjeförsörjning har länge varit framträdande, särskilt i vad det avser den mycket stora del av folket, som är löntagare. Kravet på en högre och mera rimlig standard för dem, som avslutat sitt arbetsliv, bäres också upp av en omfattande folkmening. Reformen förutsätter inte bara förmåga utan även villighet hos den aktiva befolkningen att påtaga sig de erforderliga bördorna. Liksom alla sociala reformer måste också en pensioneringsreform grundas på ett stort mått av förtroende till framtiden och dess ekonomiska möjligheter, som inte kan förutberäknas. Detta förtroende måste dock vara parat med den försiktighet, som innebär att också de mindre gynnsamma alternativen för den ekonomiska utvecklingen tas i tillbörligt betraktande. Det synes styrelsen uppenbart, att i ju högre grad man så gör och begränsar planeringen av varje särskild reform till tidsperioder, som med någorlunda stor sannolikhet kan överskådas desto större utsikter kommer det att föreligga för att reformerna skall kunna fylla sina syften utan avbrott eller besvikelser. Slutyrkande. Med hänvisning till de överväganden och synpunkter, som framlagts i det föregående, vill styrelsen förorda, att frågan om en pensionsreform löses i huvudsaklig överensstämmelse med de allmänna grunder, som framlagts i pensionsberedningens förslag. Av skäl som redovisats i yttrandet anser sig styrelsen dock böra påyrka, att beslut av principiell natur beträffande den föreslagna höjningen av folkpensionen (bottenpensionen) skall fattas av riksdagen först sedan utredning företagits beträffande finansieringen och på grundval därav utarbetad långsiktig finansieringsplan förebragts;

339 att förslaget om tilläggspension skall närmare överarbetas dels i fråga om den allmänt tekniska utformningen, dels beträffande dess samordning med andra grenar av socialförsäkringen och med enskilda pensionsanordningar; först sedan resultatet av denna överarbetning, i förening med utkast till författningsbestämmelser, föreligger, bör förslaget föreläggas riksdagen; att den fortsatta beredningen av hela pensioneringsplanen skall ta särskilt sikte på nödvändigheten att anpassa densamma till det realekonomiska utrymme, som kan förutses föreligga intill utgången av 1960-talet i syfte att förhindra att pensioneringsplanen medverkar till en fortsatt försämring av penningvärdet; att vid det närmare utarbetandet av pensioneringsplanen mot denna bakgrund pensionsnivån och pensionsåldern måtte särskilt uppmärksammas; samt att för bevarandet av företagslivets utrymme för självfinansiering, vilket måste befaras komma att starkt begränsas, möjligheterna att inom företagen behålla en betydande del av avgiftsmedlen till pensioneringsfonden särskilt utredes.

Riksförbundet Landsbygdens Folk Förbundets ställningstagande i sitt yttrande den 12 mars 1956 över pensionsberedningens förslag om allmän pensionsförsäkring innebar i huvudsak: 1) Avstyrkande av pensionsutredningens framlagda förslag om allmän pensionsförsäkring 2) Hemställan om att det samhällsekonomiska utrymmet för genomförande av beslutade och planerade sociala reformer samt om avvägningen mellan olika sociala reformbehov måtte utredas 3) Förordande av en värdebeständig grundpension för samtliga medborgare genom påbyggnad av folkpensionen 4) Hemställan om utredning av möjligheterna att utvidga sjuk- och yrkesskadeförsäkringen till ett fullständigt riskskydd mot invaliditet och förtidig död för samtliga medborgare 5) Hemställan om att småföretagarnas möjligheter till skattefria avsättningar för egen pensionering vid samtidigt bibehållande av avsättningarna i den egna rörelsen måtte utredas. Genom pensionsutredningens nu framlagda förslag har riksförbundets yrkande på en påbyggnad av folkpensionen i huvudsak blivit tillgodosett. Det samhällsekonomiska utrymmet för ytterligare sociala reformer och dessas effekt på inkomstfördelningen i vissa avseenden har belysts av 1955 års långtidsutredning. Frågan om invaliditetsskyddet och efterlevandepensioneringen h a r däremot pensionsberedningen inte närmare upptagit till prövning annat än i den mån förstärkningen av folkpensionen kommer att innebära en förbättring även på dessa punkter. Utredningens majoritetsförslag om påbyggnad av folkpensionen genom obligatorisk tjänstepensionering lämnar bl. a. jordbrukare och andra företagare utanför den allmänna tjänstepensioneringen. Riksförbundets tidigare hemställan om utredning av småföretagarnas pensionsfråga vid samtidigt bibehållande av avgifter i rörelsen har sålunda lämnats utan beaktande. Betydande brister får från bl. a. dessa synpunkter anses vidlåda såväl "majoritetens förslag till författningsreglerad påbyggnad av folkpensionen som minoriteternas förslag om olika former av frivilliga arrangemang. Folkpensionen. Pensionsberedningens förslag till förstärkning av folkpensionen under tiden 1958—1968 vill riksförbundet i enlighet med sina tidigare framförda önskemål tillstyrka.

340 Vad det gäller fördelningen av pensionernas förstärkning under olika år föreslår beredningen att pensionen för ensamstående pensionärer år 1958 höjes till 2 300 kr., 1960 till 3 000 kr. samt därefter med 150 kr. vart annat år upp till 3 600 kr. år 1968. I anslutning härtill höjes pensionsbeloppet för pensionsberättigade makar från 3 680 kr. år 1958 till 5 400 kr. år 1968. Riksförbundet vill ifrågasätta det berättigade i en så kraftig höjning som beredningen föreslagit år 1960 och i stället förorda, att höjningen fördelas lika under perioden för den händelse icke mycket starka skäl kan förebringas för en koncentration av höjningen till år 1960. En jämn fördelning av höjningarna under perioden skulle nämligen inom ramen för det uppställda tidsschemat innebära en viss förskjutning framåt i tiden, vilket med hänsyn till det snäva ekonomiska utrymme som föreligger, skulle vara väl motiverat. Beredningen har föreslagit vissa möjligheter att uppskjuta pensionsuttaget till senare tidpunkt än den föreslagna pensionsåldern 67 år, varvid pensionen höjes i förhållande härtill. Enligt riksförbundets mening torde det — trots att medellivslängden och den arbetsföra åldern förmodligen kan väntas stiga något ytterligare — vara befogat att pensionen i vissa fall finge börja uttagas vid lägre ålder än 67 år, givetvis med reduktion av beloppet. Slutligen vill förbundet ifrågasätta om inte en något kraftigare reduktion av de kommunala bostadstilläggen i samband med höjningen av folkpensionen borde övervägas. Genom den höjning av folkpensionerna som beredningen föreslagit och som förbundet gett sin anslutning, beräknas de totala folkpensionskostnaderna mellan åren 1957/58 och 1968/69 komma att stiga från 2 040 miljoner till 3 780 miljoner kr. vid oförändrat penningvärde och konstant inkomstnivå. Höjningen utgör drygt 1,7 miljarder kr. Folkpensionsavgifterna kominer att stiga från nuvarande 2,5 % till 5 % år 1961 och senare möjligen till 6 % av den taxerade inkomsten. Stannar man vid 5 %-iga avgifter kommer dessa enligt beredningens beräkningar vid slutet av 1960-talet att svara för ungefär V» av de totala kostnaderna, medan de återstående två tredjedelarna finansieras främst av skattemedel över statsbudgeten och till en mindre del av kommunbidrag och fondavkastning. Riksförbundet tillstyrker den av beredningen föreslagna finansieringsmetoden, men vill ifrågasätta om inte en höjning av inkomstmaximum vid avgiftsberäkningen utöver 15 000 kr. borde övervägas, innan avgifterna i sin helhet höjs från 5 till 6 %. Höjningen av folkpensionerna kommer enligt beredningens förslag att innebära en förstärkning även av skyddet mot inkomstbortfall vid invaliditet och för efterlevande till tidigt bortgångna försörjare. Beredningen förslag på dessa punkter innebär givetvis i och för sig en förbättring i förhållande till nuvarande ordning men kan enligt riksförbundets mening långtifrån betraktas som en tillfredsställande lösning av frågan på något längre sikt. Påbgggnad av folkpensionen. Den föreslagna förbättringen av folkpensionerna har en sådan storleksordning att genomförandet måste betecknas som ett ambitiöst socialt program för tiden fram till 1968. Ett viss mått på belastningen av de aktiva åldersgrupperna har man i det förhållandet att en pensionsavgift på 5 % motsvarar endast omkring Va av totalkostnaderna. Genomförandet av folkpensionsreformen kommer att medföra att en väsentlig del av det ökade konsumtionsutrymmet under den tid reformen genomföres kommer att tagas i anspråk av folkpensionärerna. Som bl. a. långtidsutredningen visat, kommer det utrymme som återstår för den aktiva befolkningen att utnyttjas i form av löne- och konsumtionsökningar att vara mycket begränsat. Då folkpensionerna avses bli värdebeständiga och då beredningen i princip uttalat sig för successiva beslut om stan-

341 dardtillägg kan det enligt riksförbundets mening inte för närvarande göras gällande, att ytterligare förbättringar av ålderdomsförsörjningen är så angelägna att de motiverar beslut som i än högre grad skulle belasta de aktiva åldrarna. Sedan beslut om förbättrad folkpension fattats bör enligt riksförbundets även tidigare hävdade uppfattning en allmän förbättring av invaliditets- och efterlevandeskyddet för samtliga grupper av befolkningen uppställas som det närmaste målet för den fortsatta sociala reformverksamheten. Det är enligt förbundets mening obestridligt att ett påtagligt behov föreligger av förbättrat skydd vid invaliditet och för efterlevande vid försörjarens bortgång i den aktiva åldern. Ett sådant skydd finns nu i viss grad för anställda genom obligatoriska sjuk- och yrkesskadeförsäkringar. För egna företagare är emellertid den obligatoriska sjukförsäkringen begränsad till sjukvård och grundsjukpenning. Möjlighet till frivillig tilläggssjukpenningförsäkring finns visserligen, men denna har endast i ytterst obetydlig omfattning utnyttjats av jordbruksföretagare. I RLF:s regi har också ordnats en kollektiv frivillig försäkring för olycksfall i och utom arbete, vilken dock ej heller fått någon större omfattning. För de egna företagarna kvarstår sålunda ett icke täckt behov av skydd mot av olycksfall förorsakad invaliditet och för tidig död. Detta skydd bör ordnas likformigt för samtliga grupper. Frågan om ett sådant skydd för av annan orsak än olycksfall föranledd invaliditet eller tidig död synes härvid böra lösas samtidigt i ett system byggande på värdebeständiga förmåner, utgående i relation till den av försäkringstallet drabbades tidigare inkomst. I detta avseende bör alltså intresset från olika samhällsgrupper, anställda såväl som företagare, vara tämligen likartat, varför förutsättningar bör finnas för en lösning efter enhetliga linjer. Förbundet anser det vara en av de väsentligaste bristerna i pensionsberedningens förslag att frågan om invaliditets- och efterlevandeskyddets konstruktion inte ansetts kunna upptagas till behandling i hela dess vidd. Enligt förbundets mening bör denna fråga upptagas till förutsättningslös utredning och lösas innan frågan om en ytterligare utbyggnad av ålderspensioneringen övervägs. Pensionsberedningens majoritet föreslår att påbygganden av bottenpensionen göres författningsreglerad. Det författningsreglerade tillägget har avvägts på ett sådant sätt att det inkl. en bottenpension på 2 700 kr. motsvarar 65 % av den på visst sätt beräknade medellönen. I inkomstlägen under 8 000 kr. är pensionsprocenten ännu högre. Detsamma blir fallet då både mannen och hustrun uppbär bottenpension. I sådana fall kan pensionsbeloppet uppgå till samma belopp eller t. o. m. överstiga den beräknade medellönen u n d e r de aktiva åren. Enligt riksförbundets mening måste det av såväl principiella som andra skäl anses olämpligt, att lagstiftningsvägen för vissa grupper införa en ålderdomsförsörjning som ligger på en så hög nivå i förhållande till inkomstnivån under den aktiva tiden. Principiellt kan det knappast vara en statlig angelägenhet att i sådan grad ingripa i inkomstfördelningen mellan aktiva och passiva åldrar som det h ä r rör sig om. Man skulle komma i det läget, att sedan det obligatoriska pensionssystemet utbyggts, inkomstläget för ett betydande antal medborgare efter pensionsåldern komme att överstiga det inkomstläge, som förelåg under deras aktiva ålder. Med hjälp av lagstiftningen skulle också löntagarna tillförsäkras en pension väsentligt överstigande vad betydande grupper, exempelvis inom jordbruket, kan påräkna som inkomst under sin aktiva ålder, samtidigt som dessa senare saknar förmånen av författningsreglerad tilläggspension på ålderdomen. En sådan ordning, kan riksförbundet självfallet inte tillstyrka. Den författningsreglerade tilläggspensionen avses bli finansierad genom uttagande av s. k. arbetsgivareavgift. Denna avgift föreslås år 1960 till 3 å 4 % av löne-

342 beloppen mellan 3 000—30 000 kr. för att 1970 uppgå till 10 å 12 % och 1980 eller 1985 till 15 % av samma lönebelopp. Pensionsberedningens majoritet har ansett det olämpligt att med hänsyn till avgifternas storlek inarbeta dem i källskattetabellerna och i stället föreslagit att avgifterna uttagas av arbetsgivarna enligt ett kollektivt förfarande. Beredningen uttalar att det inte nu kan närmare bedömas »vilka som i sista hand får bära kostnaderna . . . enär det blir avhängigt av i vilken utsträckning de ökade pensionskostnaderna kan kompenseras genom högre priser, rationaliseringsvinster m. m.» Det torde vara uppenbart att företagens kostnader i arbetsgivareavgift till en inte oväsentlig del sprids till samtliga konsumenter genom prishöjningar eller uteblivna prissänkningar, vilka annars skulle möjliggjorts genom bl. a. rationalisering. Man skulle obestridligen komma i det läget, att även de medborgare, som icke tillförsäkras författningsreglerad tilläggspension finge bidraga till täckande av arbetsgivareavgifterna och därmed till finansieringen av en hög ålderdomsförsörjning för övriga grupper. Mot den tekniska konstruktionen av det föreliggande förslaget kan från olika synpunkter kritik anföras. Riksförbundet anser sig dock sakna anledning att närmare ingå på dessa till stor del i debatterna om pensioneringsförslagen redan påpekade oformligheter. På en speciell punkt anser sig dock förbundet böra påvisa en icke acceptabel konsekvens av den föreslagna obligatoriska försäkringen. Systemet innebär, att jordbrukare och andra småföretagare skulle få betala arbetsgivarebidrag även för hemmavarande barn. Dessa avgifter skulle visserligen bygga upp en rätt till tilläggspension vid 67 års ålder, men de kapitalbelopp, som de sålunda erlagda arbetsgivarbidragen representerar, skulle under hela den aktiva tiden komma att ligga utanför företagen och inte kunna utnyttjas för deras finansiering. Systemets oförmånlighet på denna punkt skulle förstärkas av den föreslagna regeln för reduktion av pensionerna om premier icke erlagts i minst 15 år efter 40 års ålder. Före denna ålder torde nämligen de här aktuella grupperna som regel ha övergått till att bli egna företagare. Det har redan anförts, att den höjda folkpensionsnivån, som tillstyrkts av riksförbundet, måste anses innebära en ganska långt gående socialreform och att den torde komma att medföra en kännbar belastning för de aktiva åldrarna. Den därnäst mest aktuella reformen bör enligt riksförbundets mening vara en lösning av frågan om ett förbättrat skydd för av invaliditet och förtidig död förorsakat inkomstbortfall i enlighet med ovan antydda riktlinjer. Med hänsyn härtill samt med hänvisning till ovan anförda kritiska synpunkter får riksförbundet avstyrka majoritetens förslag om en författningsreglerad tilläggspension. Frivillig påbyggnad av grundpensionen. Från minoriteter i pensionsberedningen föreligger olika förslag om kollektiv eller individuell påbyggnad av grundpensionen. Enligt riksförbundets mening är dessa förslag av betydande intresse för en bedömning av frågan. Detta gäller såväl förslaget om påbyggnad enligt kollektiv överenskommelse mellan arbetsmarknadsparterna som förslaget om helt frivillig påbyggnad. Enligt riksförbundets mening rör det sig emellertid här mera om skissartade utkast än om preciserade förslag lämpade som underlag för ett definitivt ställningstagande. Riksförbundet avstår därför från att i föreliggande sammanhang närmare beröra nämnda förslag. De allmänna synpunkter som motiverat riksförbundets avstyrkande av den obligatoriska tilläggspensioneringen äger dock i viss utsträckning tillämpning även här. Sammanfattning. Under hänvisning till vad ovan anförts får riksförbundet 1) tillstyrka pensionsberedningens förslag om en förstärkning av folkpensionerna,

343 2) återupprepa sin tidigare framförda hemställan om en förutsättningslös utredning om ett fullständigt riskskydd mot invaliditet och förtidig död för samtliga medborgare, 3) avstyrka förslaget från pensionsberedningens majoritet om författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen.

Sveriges Lantbruksförbund Förbundets yttrande av den 13 mars 1956 över pensionsutredningens förslag om allmän pensionsförsäkring utmynnade i l ) ett avstyrkande av pensionsutredningens förslag om allmän pensionsförsäkring i dess föreliggande skick, 2) ett förordande av att en värdebeständig grundpension beredes samtliga medborgare genom påbyggnad av folkpensionen, vilken successivt borde ökas, 3) begäran om en utredning rörande sammankoppling av invalid- och familjepensionen med a n d r a nu existerande sociala anordningar i syfte att få till stånd ett allmänt och bättre riskskydd samt 4) begäran om en utredning angående möjlighet för företagare att göra skattefria avsättningar till sin egen pensionering med bibehållande av så gjorda avsättningar i eget företag för dess finansiering. Allmänna pensionsberedningens nu framlagda förslag om förbättrad pensionering går i första hand ut på en förbättring av folkpensionen, varvid denna utformats så att den kommer att utgöra en allmän bottenpension, som kan kompletteras med tilläggspensioner av obligatorisk eller frivillig karaktär. Härom är beredningens ledamöter ense. F y r a ledamöter inom beredningen har vidare framlagt förslag om en författningsreglerad och obligatorisk påbyggnad på bottenpensionen (tilläggspension), gällande alla löntagare. Finansieringen skall i första hand ske enligt fördelningsprincipen men bygger också på premiereservprincipen såtillvida, att stor successiv avsättning skall ske under ett övergångsskede, vars ränteavkastning bidrager till finansiering av utgående pensioner. Förslaget avser även att öppna möjlighet till frivillig tilläggsförsäkring för förvärvsarbetande i andra fall, varvid pensionerna tryggas genom fonduppbyggnad enligt premiereservprincipen. Tre medlemmar av beredningen har utformat en linje för påbyggnad av folkpensionen genom frivillig pensionsförsäkring, huvudsakligen enligt kollektiva anslutningsplaner. Finansieringen skulle ske enligt premiereservprincipen dock med vissa inslag av fördelningskaraktär. En ledamot av utredningen, herr Carlsson, har vidare föreslagit, att folkpensioneringen kompletteras enbart med en frivillig tilläggspensionering anordnad genom statens försorg. Genom förslaget om förbättring av folkpensionen uppnås inom ramen för denna även allmänt ett bättre skydd mot inkomstbortfall på grund av invaliditet i aktiv ålder samt för efterlevande före pensionsåldern vid familjeförsörjares bortgång. Likaså erhåller de grupper, som omfattas av den föreslagna obligatoriska påbyggnaden, d. v. s. löntagarna, ett bättre skydd i dessa hänseenden, om förslaget rörande denna påbyggnad genomföres. Övriga grupper av befolkningen, i främsta rummet enskilda företagare, kommer däremot inte att få del av detta skydd, såvitt de inte tecknat en frivillig tilläggsförsäkring, som omfattar dessa risker. Beredningen har inte tagit ställning till frågan hur invalidpensionen slutligt skall ordnas. Förbundet kommer i sitt yttrande huvudsakligen att beröra förslaget angående

344 folkpensioneringen (bottenpensionen) samt förslaget till obligatorisk påbyggnad. Om obligatoriet avvisas, kvarstår givetvis möjligheterna till påbyggnad genom frivillig pensionsförsäkring. F r å n jordbruksorganisationernas sida är man beredd att i så fall medverka till att en förbättrad pensionering kommer till stånd såväl för löntagare som företagare inom denna näring. Den av tre ledamöter i beredningen skisserade frivilliglinjen är av intresse för bedömandet av möjligheterna i detta hänseende, men det synes icke finnas anledning att särskilt ta ställning härtill i nuvarande sammanhang. Detsamma gäller herr Carlssons förslag om folkpensionens komplettering med en frivillig påbyggnad i statens regi, vilket förslag inte är närmare utformat. Allmän bedömning av förslagen med hånsyn till kostnadsbelastningen. Förslagen om folkpensioneringen och tilläggspensioneringen torde böra betraktas i ett sammanhang med hänsyn till kostnadsbelastningen. Tyvärr ger betänkandet endast ofullständiga möjligheter till bedömande av hur kostnaderna kommer att belasta de aktiva gruppernas inkomster i framtiden resp. kommer att konkurrera med andra anspråk. Den uppfattning man kan bilda sig härom liksom om konsekvenserna i övrigt måste därför bli ungefärlig och osäker. Enligt beredningens beräkningar skulle kostnaden för folkpensioneringen stiga från 2 040 miljarder kr. 1957/58 till 3 780 miljarder kr. 1968/69 och ytterligare till 5 400 miljarder kr. 1990 eller med sammanlagt 160 %, allt vid samma penningvärde och realinkomstnivå som nu. Av denna kostnadsökning är inte mindre än cirka 2 miljarder beroende av stigande pensionsnärsantal i samband med åldersförskjutningarna inom befolkningen. Nettoökningen genom reformen skulle vid oförändrat antal åldringar inte utgöra mer än 1 360 miljarder, vilket representerar kostnadsökningen genom reformen i och för sig. Jämföres totalkostnaden med de deklarerade nettoinkomsterna för fysiska och juridiska personer för 1956 (här uppskattade till cirka 38 miljarder), finner man att de i procent härav utgör 5,4 % år 1957/58, 10 % år 1968/69 och cirka 14 % år 1990. Enbart åldringsantalets ökning höjer procenttalet med 5,2. Antages realinkomstökningen utgöra i genomsnitt 2 % per år, skulle nettoinkomsterna 1990 ha stigit med cirka 95 % till 74 miljarder. Folkpensionerna skulle då komma att ta i anspråk 7,2 % av denna nettoinkomst. Motsvarande tal för 1968/69 bleve 8 %. Kostnaderna för den obligatoriska tilläggspensionen för löntagarna skulle fram till 1990 stiga till 2,8 miljarder. Att denna kostar så mycket mindre beror naturligtvis främst på att den icke som folkpensionen omfattar alla åldringar. Tilläggspensionen kommer emellertid att öka även efter 1990, medan folkpensionen synes nå sitt maximum vid denna tid. Alltjämt förutsattes härvid att penningvärde och realinkomster är oförändrade. Härvid har arbetsgivaravgiften till tilläggspensionen beräknats stiga till 10 % av hela lönesumman 1990. Den kan hållas nere vid detta procenttal tack vare fondavkastningen, som ju reserveras för denna pensionering; i procent av den totala lönesumman för 1956 (22,5 miljarder) skulle kostnaden emellertid utgöra 12 %, och detta procenttal kommer senare att stiga på grund av fortsatt höjning av totalkostnaderna. Räknar man även här med 2 % reallöneökning per år, kommer såväl lönesumman som pensionsbeloppet att öka, den förra till cirka 44 och den senare till 4,3 miljarder 1990 enligt expertberäkningarna inom beredningen. Pensionskostnaden utgör då cirka 10 % av lönen. Dessa beräkningar synes visa, att tilläggspensioneringen blir en större genomsnittlig belastning för däri deltagande grupper än folkpensioneringen blir för hela folket. Härvid har inte räknats med någon standardökning av folkpensionen efter 1968/69. Företages större sådan, kan belastningen bli av ungefär samma storlek. Möjligheterna för medborgarna att bära kostnaderna blir tydligen i hög grad

345 beroende av produktivitetsutvecklingen samt de anspråk, som i övrigt gör sig gällande. Ovissheten härom manar till varsamhet beträffande storleken av de förmåner, som skall utfästas lång tid i förväg. Som framgår av ovanstående medför båda pensioneringsåtgärderna en hög kostnadsbelastning, sammanlagt i genomsnitt cirka 20 % av nettoinkomsterna, dock med väsentligt olika fördelning på olika inkomsttagare. Detta utgör dock inte nettoökningar. Folkpensionen belastar redan nu med 5,4 %, och efter dess höjning torde falla bort en del kostnader för åldringsvården, som nu utgår i a n d r a former. Höjningen av folkpensionen möjliggör likaså en minskning av pensioner, som utgår i annan ordning. Samma blir förhållandet med tilläggspensionen. För personer i medelinkomstlägen, vilka förut inte har någon pensionsförsäkring, torde man emellertid få räkna med en belastningsökning uppgående till efter 10 år cirka 10 % av deras inkomster och efter 25 år cirka 15 %. Det är dessa kategorier som träffas hårdast. Folkpensioneringen Beredningens förslag beträffande folkpensionen tillgodoser i huvudsak förbundets i tidigare yttrande framförda uppfattning härom. Folkpensionen kan sägas innebära fullgörandet av de aktiva gruppernas rimliga underhållsskyldighet mot de samtida åldringarna. Genom den nu gjorda långsiktsplaneringen för folkpensionen kommer denna samtidigt att utgöra en bas för de aktiva gruppernas strävanden till förbättrad ålderdomsförsörjning för dem själva. I den offentliga diskussionen i pensioneringsfrågan har framförts, att folkpensionen skulle innebära särskilda fördelar för vissa grupper och särskilt för jordbrukarna. Detta kan inte gärna avse pensionens höjd, eftersom denna är lika för alla, utan torde i stället syfta på det förhållandet, att inom jordbruksbefolkningen liksom på landsbygden i allmänhet åldringarnas antal utgör en procentuellt större del av befolkningen än inom andra grupper och områden. Detta h a r ju emellertid sin förklaring i de starka befolkningsomflyttningar, som ägt r u m under senare årtionden, varigenom vissa näringar och bygder uttunnats på de yngre, aktiva åldersgrupperna, medan åldringarna är kvar. Samtidigt har a n d r a yrkesgrupper i stället fått mottaga en ström av människor i aktiv ålder från de förra områdena. Det skulle under sådana förhållanden innebära stora orättvisor att söka ordna försörjningsskyldigheten gruppvis eller områdesvis efter de aktivas nuvarande grupp- eller ortstillhörighet. Enligt förbundets mening bör det ankomma på de utflyttade likaväl som på de kvarvarande i aktiv ålder att bidra till försörjningen av sin hemorts åldringar. Något lämpligare sätt att ordna detta än i folkpensionens form synes ej finnas, över huvud taget synes det riktigt, att folkpensioneringen skall innebära en allmän fördelning av försörjningsbördan med hänsynstagande till envars förmåga att bidra härtill såsom nu sker. Lantbruksförbundet tillstyrker den föreslagna allmänna utbyggnaden av folkpensionen med särskilt sikte på ålderspensioneringen. Förbundet hyser emellertid tvekan, huruvida pensionsförmånerna av samhällsekonomiska skäl bör höjas i så snabb takt som föreslagits. Närmast gäller detta den stora höjningen från 2 300 till 3 000 kr. för ensamstående pensionär, som på en gång avses äga r u m år 1960. Slutmålet enligt förslaget bör emellertid vidhållas. Vad den föreslagna pensionsåldern 67 år beträffar måste denna betecknas som hög såsom generell pensionsålder. Många personer är i behov av att kunna pensioneras tidigare. Liksom valfrihet skall föreligga att uppskjuta pensionsuttaget, så synes också möjlighet böra beredas, att pension börjar uttagas vid något lägre ålder med den reduktion av pensionsbeloppet, som betingas härav. Man torde

346 kunna utgå från att sådan lägre förtidspension ej uttages, utan att verkliga skäl föreligger härför. Förbundet tillstyrker utredningens förslag beträffande begränsning av inkomstprövningen samt beträffande reduktion av de kommunala bostadstilläggen i samband med den statliga folkpensionens höjning. Likaså tillstyrker förbundet vad beredningen föreslagit rörande värde- och standardbeständighet. Vad finansieringen angår anser förbundet, att denna minst i den omfattning som utredningen föreslagit, bör byggas på uttagande av särskild folkpensionsavgift. Vad utredningen föreslagit beträffande kostnadsfördelningen mellan stat och kommun vill förbundet tillstyrka. Tilläggspensionen Genomföres den föreslagna höjningen av folkpensionen och tillämpas för denna principen om värdebeständighet jämte eventuell senare standardhöjning enligt särskilda beslut, kan det inte anses påträngande angeläget att samtidigt besluta om införandet av en obligatorisk tilläggspensionering, som ställer den utgående sammanlagda pensionen i visst förhållande till tidigare inkomster. Det bör i varje fall kunna ges tid för en omsorgsfull prövning av en fråga som denna. Här kan ifrågasättas, huruvida det tillkommer staten att tvinga medborgarna att på visst sätt spara en viss del av sin inkomst för sin egen ålderdomsförsörjning, om den enskilde är beredd att ta konsekvenserna av att han eljst inte skulle göra det. Förbundet anser, att ett dylikt beslut, som alltså är av privaträttslig innebörd, åtminstone bör ha stöd från en mycket stor majoritet av befolkningen. I övrigt finner Lantbruksförbundet inte principiella skäl avgörande i valet mellan ett obligatorium och en frivilliglinje, även om vissa andra principiella synpunkter kan sägas ha stor betydelse. Det viktigaste är enligt dess mening den praktiska utformningen av ett system som detta. Förslaget och de konsekvenser det kan leda till vid ett genomförande rymmer i övrigt många ovissa och svårbedömliga problem, framför allt av ekonomisk art, vilka beredningen icke synes ha tillräckligt övervägt och som icke heller kan nöjaktigt prövas vid en kort remissbehandling. Enligt förbundets mening bör frågan om den obligatoriska tilläggspensionen därför icke upptas till avgörande, innan man inom olika grupper fått tillfälle att lugnt och mera ingående överväga densamma. Den praktiska utformningen av systemet torde också —• om det skall genomföras — behöva diskuteras på annat sätt och i annan form än som kan ske genom en remissbehandling. Det borde därför ges tillfälle till överläggningar mellan representanter för olika grupper — inte blott parterna på arbetsmarknaden utan även representanter för de företagargrupper, som enligt förslaget skulle stå utanför denna pensionering — för att undersöka, om enighet i stort sett kunde nås om linjerna för en lösning. Härvid borde också frivilliglinjen bli föremål för prövning. Ett genomförande av ett förslag av denna utomordentliga räckvidd synes som redan framhållits icke böra ske utan anslutning från de övervägande grupperna av befolkningen. Samtidigt är det uppenbart, att ett avgörande i endera riktningen inte bör dröja alltför länge, eftersom den frivilliga pensionsförsäkringsverksamheten behöver äga kännedom om de förutsättningar, som blir avgörande för dess fortsatta utveckling. Om man vill åstadkomma en allmän ålderdomspensionering med relativt stora pensionsbelopp, kan en sådan icke genomföras enbart enligt premiereservsystemet. Premiereserverna skulle då nå en sådan omfattning, att medlen näppeligen kunde placeras utan att försäkringsanstalten i praktiken bleve ägare till

347 större delen av våra realtillgångar. Det är i så fall nödvändigt att i väsentlig mån bygga på ett fördelningssystem, som i sin tur förutsätter ett obligatorium. Förbundet anser det inte helt uteslutet, att ett obligatorium med en annan praktisk utformning skulle kunna befinnas godtagbart av olika grupper, om det möjliggör att däri innesluta även företagare såsom jordbrukare med flera. Starka skäl talar för att, om ett obligatorium skall genomföras, detta bör omfatta alla grupper och inte blott löntagare, vad beträffar inkomst av tjänst och/eller annat förvärvsarbete. I detta avseende må hänvisas till rörligheten mellan olika yrken, som motiverar ett system, där den enskilde behåller sin anslutning till pensioneringen oavsett om han flyttar från det ena yrket 1 ill ett annat, om h a n en tid tillhör ett kollektiv och en tid ett annat. Olika ålderssammansättning påverkar försäkringskostnaderna för de olika kollektiven, då pensionsförsäkringen skall ske separat för dessa. Dylika olikheter i ålderssammansättningen beror emellertid huvudsakligen på omflyttningar av arbetskraften. Omfattningen av den enskildes deltagande i förvärvsarbetet påverkas inte härav, varför det inte heller borde påverka försäkringskostnaderna. Med hänsyn till vad nu sagts är frivilliglinjen icke tillfredsställande ur jordbrukets synpunkt. Detta gäller också den frivilliga tilläggspensionering, som skisserats såsom ett komplement till den författningsreglerade tilläggspensioneringen. Den sakligt sett mest riktiga utjämningen av kostnaderna samt bästa möjligheten att intjäna pensionsrätt torde erhållas, om alla ingår i ett enda kollektiv oberoende av växlingar i yrke. I och för sig synes den enhetlighet, som vinnes genom ett obligatorium, utgöra en fördel jämfört med skiljaktigheter i olika kollektiva system; varje kollektivt system — även ett frivilligt — innebär erfarenhetsmässigt i regel också ett tvång för de deltagande. Ett ofrånkomligt villkor är emellertid, att tvånget i ett allomfattande obligatorium är tämligen begränsat med avseende på de anspråk, som ställs på deltagarna. Pensionsnivån. Vare sig andra yrkesgrupper än löntagare skall vara anslutna till ett obligatoriskt system eller inte, anser Lantbruksförbundet väsentliga ändringar i det föreliggande förslaget erforderliga. I främsta rummet anser förbundet, att en obligatorisk tilläggspensionering icke kan läggas på en så hög nivå beträffande pensionsförmåner och därmed avgifter som förslaget syftar till. Detta gäller enligt dess mening även löntagarna. Om en obligatorisk pensionsförsäkring skall genomföras, kan den sålunda enligt förbundets bestämda mening inte läggas på en sådan nivå, att den tillsammans med folkpensionen gör andra kompletterande pensionsanordningar för enskilda grupper och enskilda personer onödiga. Detta av flera skäl. För det första bör man icke genom lagbestämmelser tvinga varje enskild inkomsttagare att avstå mer än en relativt liten del av sin inkomst för sådant ändamål som sin egen pensionering. Man bör inte genom åtgärder av detta slag betaga honom möjligheten att disponera av sina inkomster för andra ändamål, som han finner för egen del mera angelägna eller nödvändiga och som också kan bidra till ålderdomsförsörjningen såsom anskaffande av egen bostad, startande respektive konsolidering av egen förvärvsverksamhet eller för andra särskilda ändamål. Behoven och önskningarna är ju i de olika fallen väsentligt skiljaktiga. Obligatorieförslaget kombinerat med folkpensionen kommer i stor utsträckning att medföra en för hög belastning för enskilda personer och ger dem inte möjlighet att lösgöra sig därifrån. För det andra kan befaras, att en allmän, värdesäkrad pension på hög nivå blir starkt inflationsdrivande. Man släpper loss de viktigaste fördämningarna hos

348 människornas ekonomiska intressen mot penningvärdeförsämring, samtidigt som de höga pensionsavgifterna medför tryck nerifrån från löntagarnas sida att få höjda löner. Delvis kan detta medföra, att kostnaden för pensionsavgifterna övervältras på andra grupper via priserna på varor och tjänster. Även i övrigt kan uppstå indirekta verkningar av icke önskvärt slag. Den avgift, som enligt förslaget generellt skulle få betalas för pensionen, blir alltför hög. En försiktigt avvägd pensionsnivå kan senare höjas, om förutsättningar visar sig föreligga härför. Däremot är det utomordentligt svårt att sänka en redan bestämd nivå, om den visar sig vara för hög. Det är även av stor betydelse, att en obligatorisk pension inte läggs så hög, att den enskilde förlorar känslan för eget ansvar om sin ålderdomsförsörjning och intresset att själv spara härför. Enligt förbundets mening måste sålunda pensionsnivån i ett obligatoriskt system sättas väsentligt lägre än förslaget syftar till, varvid förutsattes, att kompletterande pensionering för enskilda grupper och personer i mån av behov ordnas på frivillig väg. Pensionsfondens användning och förvaltning. En annan förutsättning för att jordbrukarna skulle kunna ingå i ett obligatoriskt system är att de får möjlighet att genom lämpliga kreditorgan erhålla lån från pensionsfonden till reinvestering i den egna verksamheten. Till förklaring i detta avseende skall hänvisas till att jordbrukarna under sin aktiva period normalt söker spara för ålderdomen och att sparade medel därvid i främsta rummet behöver användas för förbättring av själva företagets beskaffenhet och amortering av skulder. Det torde i allmänhet bli omöjligt för jordbrukarna att samtidigt verkställa skuldamortering å förvärvad fastighet och avsevärda utbetalningar för pensioneringsändamål. Skuldamorteringarna kommer därför att behöva ersättas av medel, som sparas för ålderdomen. Samtidigt är det för jordbrukarna liksom för andra grupper av betydelse att en utjämning och ett säkerställande av ålderdomsförsörjningen kan ske på försäkringsmässig väg. Dessa båda intressen kan förenas, om jordbrukarna deltar i en pensionsförsäkring samt erhåller möjlighet att via lämpliga kreditorgan från försäkringsfonden erhålla lån till investering i sitt företag. Genom deltagande i en pensionsförsäkring på detta sätt vinner jordbrukarna också den fördelen, att pensionsavsättningarna (premier samt räntor på de erhållna lånen) blir avdragsgilla vid beskattningen på samma sätt för andra, medan den på ålderdomen erhållna pensionen blir skattepliktig inkomst. På detta sätt skulle jordbrukarna bli likställda med andra beträffande beskattningen av sitt ålderdomsförsörjningssparande, vilket nu inte är fallet. Av det anförda följer också, att den frivilliga tilläggsförsäkringen för företagare, som skulle kunna komplettera obligatoriet, inte tillfredsställer jordbrukets behov. Pensionsfonden kommer ju till stånd genom att större pensionsavgifter inbetalas till pensionsanstalten än som kräves för de samtidigt utgående pensionerna. Dess egentliga ändamål är att åstadkomma ett sparande, som skall användas till produktiva investeringar, vilkas avkastning ger medel, som delvis kan täcka framtida pensioner. I sin helhet har fonden avsatts för pensionsändamål, vilket kan sägas innebära, att den tillhör dem, för vilka avgifterna inbetalats, d. v. s. löntagarna och andra pensionsberättigade. För att fonden rätt skall tjäna sitt ändamål gentemot dessa kräves, att den användes till utvecklingen av företag, från vilka de har sin inkomst, till grundandet av ny företagsverksamhet och till ändamål, som direkt eller indirekt tjänar näringsverksamheten. Enligt förbundets mening är det därför nödvändigt, att pensionsfonden i första hand användes för långivning till investeringar inom näringslivet. Detta bör komma

349 till klart uttryck i bestämmelserna om fondens förvaltning och även ha ett bestämmande inflytande på fondstyrelsens sammansättning. Enligt förbundets mening bör i denna ingå inte blott representanter för löntagare- och arbetsgivareorganisationer utan även för större näringsorganisationer, vilkas medlemmar bör komma i åtnjutande av lån från fonden. Avgiftsbetalning. Beredningen föreslår efter att ha berört olika sätt för avgiftsbetalning att denna skall ske genom arbetsgivarna. Det må vara, att detta är det enklaste förfaringssättet. Enligt förbundets mening bör detta dock inte vara avgörande, och ur andra synpunkter framstår det som mycket olämpligt. Lönens verkliga storlek kommer härigenom inte till synes, och den anställde får ej heller någon klar uppfattning om den avgift han betalar för pensionsförmånen. Det har enligt förbundets mening sin stora betydelse att dessa fakta klart framträder. Avgiften bör därför betalas av den anställde i samband med skatten. Invalid- och familjepensionen. Genom tilläggspensionen skulle de anställda också erhålla högre invalid- och familjepension än den, som allmänt kommer att utgå genom folkpensioneringen. För arbetstagarna gäller dessutom redan förut skyddsanordningar för inkomstbortfall på grund av olycksfall och yrkesskador i arbetet. För jordbrukarna är det ett förstahandsintresse, att skyddet mot inkomstbortfall på grund av olycksfall, svårartad sjukdom och familjeförsörjares för tidiga död blir bättre ordnat. Olyckor, sjukdom och dödsfall kan inträffa redan under den tidiga delen av en persons verksamhet, innan han hunnit samla medel för att trygga sig och sin familj för följderna därav. När han hunnit fram till pensionsåldern, har han däremot haft möjlighet att under hela sin mest aktiva period åtminstone i någon mån spara medel, som tillsammans med folkpensionen kan trygga ålderdomsförsörjningen. Förbundet kan därför icke finna det riktigt, att en allmän tilläggspensionering genom samhällets försorg ordnas särskilt för löntagarna, innan man åstadkommit ett tillfredsställande invalid- och familjeskydd för samtliga grupper. Vad nu anförts kan vara ett skäl för att även övriga grupper skulle ingå i en obligatorisk tilläggspensionering, men det synes också finnas skäl för att frågan om skyddet mot dessa risker utbrytes ur såväl folkpensioneringen som tilläggspensioneringen och ordnas genom en särskild försäkring. Om så sker, kan denna pensionering från botten ordnas i form av en riskförsäkring med premiebetalning i förhållande till den inkomst, som utgör försäkringsunderlag, och kostnaderna härför skulle då — i den mån de hittills finansierats genom folkpensioneringen — bortfalla ur denna. Ålderspensioneringen bleve då också fristående, och det är möjligt att den, vad tilläggspensionen beträffar, lättare kunde ordnas med hänsyn till skiljaktiga förhållanden inom olika yrkesgrupper. Förbundet finner sig i övrigt inte ha anledning yttra sig om olika punkter i förslaget. Sammanfattning Under åberopande av vad ovan anförts får förbundet 1) tillstyrka att förslaget om folkpensioneringens reformering genomföres, 2) avstyrka det föreliggande förslaget om författningsreglerad tilläggspensionering samt 3) hemställa om beaktande i övrigt av vad ovan anförts i yttrandet.

350 Svenska Försäkringsbolags Riksförbund Det nu föreliggande betänkandet är det tredje, som under loppet av föga mer än sex år framlagts i den stora frågan om förbättring av det svenska folkets ålderdomsförsörjning. Varje nytt betänkande har — trots vissa beröringspunkter — innehållit helt nya program till en »planförsörjning» av svenska folkets åldringar, invalider m. fl. Redan denna omständighet vittnar om osäkerhet. Att icke heller allmänna pensionsberedningen lyckats utarbeta förslag med en inneboende saklig styrka som kan verka samlande framgår med all tydlighet av betänkandet. I detta läge anser sig riksförbundet — trots den anmärkningsvärt korta remisstiden, som förhindrat den grundliga prövning som med hänsyn till frågans utomordentliga vikt hade varit erforderlig — icke böra begränsa sitt yttrande till tekniska detaljer. Riksförbundet finner det fastmera angeläget att uppehålla sig vid principiella frågor som beredningen ägnat alltför liten uppmärksamhet. Allmänna

sgnpunkter

på pensionsfrågan

och beredningens

förslag

I ett samhälle som nått en någorlunda hög grad av ekonomisk och kulturell utveckling kräver den sociala ansvarskänslan att sådana samhällsmedlemmar, som av en eller annan anledning icke alls eller endast i otillräcklig grad kunna sörja för sig själva och för vilka det inte är sörjt på något annat sätt, så långt resurserna räcka få det stöd och den hjälp från det allmännas sida som kan bedömas såsom skäliga. Stödet kan lämnas genom lagstiftning om vårdnads- och underhållsplikt eller om obligatorisk försäkring, genom övervakning och tillsyn och genom att det allmänna påtager sig kostnader av olika slag, t. ex. för vård av sjuka, invalider och åldringar, för rehabiliteringsverksamhet etc. Hjälpen kan ges genom utformningen av skattesystemet, genom subventioner och genom direkta kontanta bidrag, t. ex. särskilda barnbidrag, bidrag till blinda och invalider, folkpensionsförmåner (i den mån de inte svara mot erlagda avgifter) och socialhjälp. Det är emellertid naturligt att statsmakterna fordra av medborgarna, att de efter bästa förmåga själva sörja för sin egen och sina anhörigas ekonomiska trygghet. Det allmänna intresset av socialt och ekonomiskt framåtskridande gör det också motiverat att statsmakterna genom olika anordningar söka stimulera de enskilda samhällsmedlemmarna till effektiva arbetsinsatser och till frivilligt sparande. Det är därför framförallt två aspekter som träda i förgrunden då det gäller att taga ställning till den av beredningen föreslagna utbyggnaden av folkpensioneringen och påbyggnaden av denna, nämligen dels den sociala, dels den försäkringsmässiga. Den sociala aspekten gäller avvägningen mellan å ena sidan önskemålen om en förbättrad inkomststandard för pensionärerna och å andra sidan önskemålen om tillgodoseendet av vårdbehoven för pensionärerna och av andra angelägna sociala önskemål. Den försäkringsmässiga aspekten gäller avvägningen av förmåner och avgifter. Vid båda dessa aspekter måste självklart önskemålen ställas i relation till de totala personella och ekonomiska resurserna i samhället (åldersstruktur, familjebildning, nativitet, sjuklighet och dödlighet, arbetsmarknad, produktivitet, samhällsekonomisk balans etc.) och till de enskilda medborgarnas rätt att i rimlig utsträckning få fritt disponera över sin

351 arbetskraft, sin konsumtion och sitt sparande (t. ex. att avstå från egen konsumtion till förmån för sina b a r n 1 ) . Av dessa enligt riksförbundets mening ovedersägliga premisser kan man draga bl. a. följande slutsatser: 1) Utbyggnadstakten i fråga om pensioneringen måste avpassas efter andra sociala behov. 2) I mån av förmåga böra medborgarna under sin aktiva tid själva betala kostnaderna för den förmån som pensionsrätten innebär. 3) Pensionsförmånerna böra icke vara så höga att den enskilde medborgarens fria konsumtions- och sparval inskränkes mera än vad som erfordras för att alla rimliga sociala syften skola kunna tillgodoses. 4) Bestämmelserna måste utformas på ett sådant sätt att de i varje fall icke motverka utsikterna att förbättra vårdmöjligheterna för pensionärerna och de sociala anordningarna över huvud taget. De av beredningens majoritet framlagda förslagen beträffande obligatorisk pensionering stå — såsom närmare belyses i vissa följande avsnitt — i väsentliga hänseenden i strid mot samtliga fyra punkter. Det synes nämligen icke kunna bestridas att beredningen utformat sina förslag utan hänsynstagande till de angelägna sociala behoven på andra områden och utan hänsynstagande till de samhälleliga resurserna och de enskilda medborgarnas intressen i fråga om familjebildning och barnens uppfostran samt att beredningen så gott som helt underlåtit att verkställa erforderliga utredningar, vilket medfört att förslagen i många hänseenden blivit inkonsekventa och svagt underbyggda. Arbetsgivarnas representanter i 1947 års pensionsutredning ansågo det vara oundgängligt, att statsmakterna gjorde en sammanställning av beslutade och planerade socialåtgärder samt av de krav på samhällsekonomien som dessa ställde. Den överblick som därigenom erhölls skulle underlätta ett ställningstagande till frågan hur en disponibel produktionsökning borde fördelas. Vid den gradering efter angelägenhetsgrad som i samband därmed måste göras borde tryggandet av ålderdomsförsörjningen sättas i främsta rummet. Landsorganisationen framhöll i sitt remissyttrande över nyssnämnda utrednings betänkande att den föreslagna pensionsförsäkringens ofrånkomliga samband både med andra sociala reformer och med skattesystemet borde närmare utredas. Riksförbundet uttalade i sitt remissyttrande över samma betänkande att det var nödvändigt med fortsatta utredningar i olika avseenden för att det över huvud taget skulle var möjligt att taga ställning till de grundläggande p r i n c i p e r n a för pensionsutredningens förslag. Vidare anfördes: »Enligt riksförbundets mening erfordras mycket ingående ekonomiska undersökningar, omfattande bland annat en kartläggning på lång sikt av vilka krav som kunna beräknas komma att ställas på samhällsekonomien på grund av andra, redan beslutade eller planerade anordningar och åtgärder. Utan dylika undersökningar skulle det vara i hög grad äventyrligt att binda sig vid en ordning, som innebär år från år automatiskt ökade kostnader intill dess de enligt utredningens beräkningar skulle komma att uppgå till cirka 15 % av all taxerad inkomst för personer i avgiftspliktig ålder.» Pensionsberedningens betänkande ger inte någon som helst klarhet beträf1 Arbetskraftsutredningen uttalar i sitt betänkande (SOU 1955: 34) att investeringen i utbildning måste ges tillräckligt utrymme vid dispositionen av samhällets tillgångar. Ett förverkligande av denna målsättning kräver emellertid liksom alla investeringar ett ökat sparande. Arbetskraftsutredningen efterlyser vid dispositionen av samhällets resurser något av den inställning som förmått enskilda att inskränka sina egna levnadsvanor för att därigenom möjliggöra en bättre utbildning för sina barn.

352 fande dessa frågor, där utredning begärts av arbetsgivarerepresentanterna i 1947 års pensionsutredning, i Landsorganisationens och riksförbundets remissyttranden över principbetänkandet och i ett stort antal remissyttranden över 1951 års pensionsutrednings betänkande. Behovet av ett övervägande av frågan om fördelningen och dispositionen av de för olika sociala ändamål anvisade medlen har också framhållits av riksdagens revisorer i deras i december 1956 avgivna berättelse. Beredningen gör själv flera uttalanden i samma riktning (sid. 53—54 m. fl.). I sitt remissyttrande över 1951 års pensionsutrednings betänkande uttalade riksförbundet bl. a.: »Riksförbundet anser det vara fruktlöst att nu söka bestämma hur produktionsresultatet skall fördelas mellan aktiva och pensionärer långt fram i tiden. Målet bör vara att söka lösa detta problem i nuvarande situation. Med hänsyn till det snabbt växande antalet pensionärer är detta en högst angelägen fråga. Problemet har tre sidor, nämligen följande: 1. Pensionärerna böra tillförsäkras en rimlig inkomstnivå. 2. Bestämmelser måste utformas så, att pensionärerna kunna utnyttja sin arbetsförmåga utan hämmande inslag. 3. En samordning måste åstadkommas såväl mellan de olika socialförsäkringsgrenarna som mellan dessa och de påbyggnader som på annat sätt skapas. Den första frågan kan lösas genom en successiv utbyggnad av folkpensionen, kombinerad med viss fondbildning. Det gäller här icke att skapa en anordning för generationer framåt utan att steg för steg bygga ut förmånerna för pensionärerna i den utsträckning de materiella resurserna förslå. I motsats till vad som skulle ske enligt förslaget böra härvid de nuvarande pensionärerna icke ställas utanför. Riksförbundet anser att landets medborgare skulle biträda en dylik anordning innebärande att viss del av produktionsökningen under ett antal år framåt anslås till förbättring av folkpensionerna. Den andra frågan sammanhänger med ett annat synnerligen aktuellt problem, nämligen hur full sysselsättning skall kunna kombineras med ett stabilt penningvärde. Detta problem torde icke kunna lösas med mindre samhället har tillgång till en arbetskraftsreserv som utnyttjas i större eller mindre grad alltefter konjunkturernas växlingar. Pensionärerna skulle kunna utgöra en dylik reserv under förutsättning att dels rimliga levnadsvillkor under alla omständigheter tillförsäkras dem, dels sådana villkor i övrigt tillskapas, att de bliva ekonomiskt intresserade av att utnyttja sin arbetsförmåga. På grund av det anförda anser riksförbundet, att det är av stort samhälleligt intresse, att ett beslut om avveckling av de inkomstprövade förmånerna i takt med folkpensionens utbyggnad fattas utan onödigt dröjsmål. Härigenom skulle skapas verkliga förutsättningar för ytterligare utvidgning av pensioneringen, i första hand genom påbyggnader, som bliva en följd av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Fara för inflation behöver ej uppstå, därest de uppnådda avtalsresultaten hållas inom ramen för de samhälleliga resurserna. Man skulle vidare få individuella påbyggnader i stor utsträckning vilka komme att medföra ett verkligt nysparande. Samtidigt bör en sammanställning göras över beslutade och tilltänkta socialåtgärder samt de krav på samhällsekonomien som dessa ställa. Härvid bör frågan om samordningen mellan olika socialförsäkringsgrenar undersökas. Lagstiftningen på detta område h a r nämligen tillkommit vid olika tidpunkter utan att samordningsproblemen tillräckligt beaktats. Man behöver ju endast peka på den

353 förvirring som måste bli en följd av att olika invaliditetsbegrepp tillämpas inom olika grenar. Förutsättningen för en dylik samordning är även för handen, enär all socialförsäkring h a r såsom gemensamt mål att lindra de ekonomiska verkningar som kunna förorsakas av förtidig död, hög ålder, sjukdom, yrkesskada, ofrivillig arbetslöshet, m. m. Det är från denna gemensamma utgångspunkt samordningsproblemet bör angripas.» De här återgivna uttalandena ha alltjämt full giltighet och böra därför beaktas vid ett ställningstagande till beredningens förslag. Riksförbundet finner sålunda att beredningen icke beaktat förslagens reala inverkan på möjligheterna att tillgodose andra sociala behov och anser att det vore förkastligt om statsmakterna skulle binda sig för pensionsanordningar som innebär år från år automatiskt ökande kostnader vilka efter hand skulle komma att stiga till inemot 25 % av löneinkomsterna. Inverkan

på kapitalförsörjning

och

penningvärde

De genomgripande verkningar som de föreliggande pensionsförslagen skulle få på samhällsekonomien ha utförligt behandlats av konjunkturinstitutet i en till betänkandet fogad promemoria. Man har därvid i första hand analyserat de spänningar som den föreslagna folkpensionshöjningen ger upphov till genom att en inkomstöverföring sker från den aktiva delen av befolkningen till pensionärerna. Vidare h a r en undersökning företagits av de förändringar i sparandets volym och inriktning som kunna förväntas ske genom att det nuvarande ålderdomssparandet till stor del ersattes med en obligatorisk tilläggspensionering. Denna innehåller ett till tiden begränsat sparande som uppsamlas i en central fond. Såvitt kan bedömas har vid pensionsförslagens utformning hänsyn icke tagits till de av konjunkturinstitutet redovisade samhällsekonomiska konsekvenserna. Detta är så mycket mera anmärkningsvärt som de föreslagna åtgärdernas inverkan på den totala inkomstsummans fördelning på konsumtion och sparande är av avgörande betydelse för möjligheterna att upprätthålla samhällsekonomisk balans. Vid planerandet av en så stor social reform som det här är frågan om kunde man förvänta en ingående belysning av de realekonomiska möjligheterna att realisera reformplanen. I första hand är det av intresse att se huruvida den konsumtionsökande effekten under de första åren i någon mån korresponderar med ett ökat utrymme för konsumtionssektorn. Det hade varit naturligt att beredningen därvid på ett tillräckligt tidigt stadium hade etablerat samarbete med den parallellt arbetande långtidsutredningen. Riksförbundet finner det förvånande att så icke skett. Den kring pensionsförslagen förda offentliga diskussionen har i stor utsträckning dominerats av de samhällsekonomiska konsekvenserna på lång sikt. Den kortsiktiga aspekten måste emellertid vara av större betydelse. Det föreligger nu genom långtidsutredningen aktuellt material för bedömningen av utvecklingen under de närmaste åren, och rent allmänt äro förslagens samhällsekonomiska verkningar mera konkreta till sin innebörd på kort sikt. Effekten på kort sikt. Enligt förslaget till höjning av ålderspensionen inom folkpensioneringen planeras den första pensionshöjningen äga rum den 1 juli 1958 med 150 kr. för ensam pensionär och 240 kr. för två makar, medan en mycket stor höjning på 700 respektive 820 kr. planeras bli genomförd den 1 juli 1960. Den sammanlagda årskostnaden har för samtliga grundpensionsförmåner för perioden 1956—1961 beräknats öka med i runt tal 1 000 milj. kr. (sid. 246). Inkomst23—704917

354 ökningen för folkpensionärerna reduceras emellertid i första hand genom beskattningen. Den summa som slutligen motsvarar en ökad konsumtionsefterfrågan fås efter reduktion för eventuellt sparande. Det av långtidsutredningen beräknade utrymmet för höjd konsumtionsvolym under femårsperioden 1956—1960 uppgår till ungefär 6 % respektive 12 % för de förutsatta framstegsalternativen. Med hänsyn till att produktionens ökning 1956 nedgått till omkring 2 % och att det i årets nationalbudget framlagda prognosmaterialet för 1957 indicerar en ännu lägre produktionsökning än 1956 torde därmed det lägre av långtidsutredningens expansionsalternativ vara mera sannolikt än det högre. Den möjliga ökningen av konsumtionsutrymmet per capita beräknas efter hänsynstagande till befolkningsökning och under 1956 redan skedd konsumtionsökning uppgå till ungefär 0,5 % per år. Den effektiva konsumtionsökningen av de med 1 000 milj. kr. höjda folkpensionerna har av långtidsutredningen beräknats till 750 milj. kr., motsvarande 2,7 % av 1955 års konsumtion. Den höjda folkpensionsavgiften påverkar samtidigt den aktiva generationens konsumtion och sparande. Utfallet härav är dock ovisst. Enligt långtidsutredningens beräkningar innebär konsumtionsökningen på 750 milj. kr. att vi praktiskt taget få »konsumtionsstopp» (ingen ökning av konsumtionen) för den aktiva delen av befolkningen fram till 1961. Även om mot förmodan en större produktionsökning skulle inträffa, torde den möjliga konsumtionsökningen per capita och år bli mycket obetydlig. Till den konsumtionshöjande effekten av de ökade folkpensionsförmånerna kommer den inverkan som den obligatoriska tilläggspensioneringen skulle få på fördelningen av den totala inkomstsumman på konsumtions- och sparandeposterna. Enligt förslaget avses obligatoriet träda i kraft 1960, vid vilken tidpunkt en stor del av det nuvarande ålderdomssparandet således kan beräknas upphöra. Någon exakt beräkning av detta sparandebortfall är icke möjlig, men konjunkturinstitutets uppskattning därav till 700 milj. kr. (sid. 250) förefaller icke överdriven. Den kombinerade effekten av detta sparandebortfall och fondtillväxten i obligatoriet beräknas, bortsett från den offentliga sektorn, ge en minskad sparvolym för pensioneringsändamål på omkring 300 milj. kr. 1960 (sid. 252). Denna summa kan visserligen endast anses utgöra en grov uppskattning men att ett minskat sparande skulle bli följden av ett genomförande av det föreslagna obligatoriet är uppenbart. Detta förklaras av att obligatoriets avgifter och därmed också fondtillväxt äro låga de första åren. De till stor del på premiereservsystem grundade inbetalningar för pensionsändamål som eljest hade kommit till stånd skulle däremot ha innehållit en stor spardel. Ovan har konstaterats, att höjningen av folkpensionsförmånerna ger till resultat att konsumtionsutrymmet sannolikt är helt intecknat till 1961. Härutöver har man sålunda 1960 att räkna med en av obligatoriets införande förorsakad sparminskning, d. v. s. ökning av den totala efterfrågan, av storleksordningen 300 milj. kr. enligt anförda kalkyler. Det är att märka, att den samhällsekonomiska påfrestningen blir särskilt stark 1960, då den stora höjningen av folkpensionsförmånerna sammanfaller med den obligatoriska tilläggspensionens första år och den därav betingade sparminskningen. Härtill kommer att vid utgången av 1960 de på premiesparkonton innestående medlen jämte sparpremier bli tillgängliga för lyftning. Man kan alltså konstatera att, om långtidsutredningens försiktigare prognos accepteras och om pensionsförslagen därtill godtoges i sin föreliggande utformning, möjligheterna att förhindra en fortsatt inflation skulle allvarligt försvåras. Med hänsyn till betydelsen av att ett fast penningvärde upprätthålles vore en sådan utgångspunkt för utvecklingen under de närmaste åren i hög grad oroande. Den sparminskande effekten av pensionsförslagen kan förväntas kvarstå de

355 första åren av 1960-talet. Den erfarenhet som vunnits av tidigare liknande förlopp torde giva vid handen, att investeringarna vid inflation visserligen kunna upprätthållas till sin volym men att deras inriktning blir en annan än som ur produktivitetssynpunkt skulle varit den gynnsammaste. Efterfrågan och utbud komma att mötas på en högre prisnivå, innebärande att »sparandet» i efterhand blir tillräckligt stort genom att delar av efterfrågan tvångsvis skäras bort. Det faktum att den undanskjutna efterfrågan icke kunnat hävda sig innebär icke, att de ur samhällsekonomisk synpunkt mest angelägna anspråken d ä r i g e n o m ' t i l l godosetts. Motsatsen torde oftast vara fallet. Vårt samhälle kännetecknas av en sysselsättningsgrad som ständigt tenderar att leda till inflation. Detta förefaller att bli ett bestående inslag i konjunkturbilden. De föreslagna pensionsreformerna ha fått en utformning, som innebär starka incitament till ytterligare prisstegringar. Mot en dylik utveckling måste riksförbundet kraftigt reagera. Spararna ha under en lång följd av år fått se värdet av sina besparingar åderlåtas genom den kombinerade effekten av en fortskridande inflation och nedpressad ränta. Det kan icke få komma i fråga att utbyggnaden av ålderdomsförsörjningen genomföres på bekostnad av dem som genom långt och bundet sparande frivilligt avstått från konsumtion för att förbättra sin standard på ålderdomen. På grand av det frivilliga sparandets inflationsdämpande karaktär är det fastmera väsentligt att positiva åtgärder vidtagas för att stimulera detta sparande, som är det förnämsta medlet för att i ett expanderande samhälle bibehålla ett fast penningvärde. Effekten på längre sikt. En undersökning av pensionsförslagens kvantitativa konsekvenser på lång sikt måste helt naturligt bli osäker. Det finns här inte samma mojligheter som vid den kortsiktiga aspekten att sätta in reformerna i sitt realekonomiska sammanhang. Det är emellertid möjligt att draga vissa slutsatser särskilt beträffande det föreslagna obligatoriets inverkan på den totala sparvolymen och därmed också på förutsättningarna för framåtskridandet. Den nuvarande tjänstepensioneringen har genomgått en kraftig utveckling under det senaste decenniet. Avgifter och fondavsättningar ha kännetecknats av en stark tillväxt, enär rörelsen ännu befinner sig i uppbyggnadsstadiet. Anpassningen av pensionsnivån till lönehöjningarna har krävt en ökning av pensionssparandet i snabbare tempo än lönestegringen. Även antalet försäkrade har stigit. Orsaken till detta är dels en utbredning av pensionsförsäkringen som sådan, dels en pågående strukturförskjutning mot en större tjänstemannaandel av den yrkesverksamma befolkningen. En jämförelse mellan sparandet i nuvarande pensionsanordningar och det spar a n d e som föreslås ske inom obligatoriet ger en uppfattning om förslagets negativa eller positiva effekt på sparvolymen. Vid en sådan jämförelse måste hänsyn tagas till den fortsatta expansion av nu existerande former för pensionering som skulle äga rum, därest obligatoriet ej realiseras. Konjunkturinstitutet har i sin analys, frånsett den offentliga sektorn, funnit en sparminskning under de första åren sannolik, medan för tiden därefter en avsevärd sparökande effekt förutses. Som utgångspunkt för jämförelsen har emellertid därvid som arbetshypotes antagits en utveckling innebärande att ingen som helst utbredning av nuvarande pensionering skulle äga rum (sid. 249). Ett dylikt antagande är dock i hög grad orealistiskt, vilket konjunkturinstitutet självt konstaterar. Om man däremot som en försiktig uppskattning av ökningen av antalet försäkr a d e per år vid nu existerande pensionsanordningar använder siffran 3,5 % — motsvarande den årliga ökningen 1945—1950 av yrkesgruppen tjänstemän — fås däremot en helt annan bild av spareffekten. Under de närmaste decennierna

356 efter 1960 uteblir i själva verket helt den sparökande effekt som konjunkturinstitutet r ä k n a r med (sid. 252), eftersom institutet har bortsett från nyssnämnda expansion hos nuvarande pensionsanordningar. Det är att märka, att den antagna ökningen av antalet försäkrade med 3,5 % är i underkant. Många av de tjänstemannagrupper som i dag ej ha sin pensionsfråga löst kunna förväntas få pensioneringen ordnad. Att en dylik utveckling är sannolik framgår av att den årliga ökningen av antalet aktiva försäkrade i SPP varit avsevärt större än ovan antagna 3,5 %. Dessutom kan man utgå från att nuvarande pensionsformer skulle komma att utbredas till andra yrkesgrupper än tjänstemännen, om den i förslaget till höjda folkpensionsförmåner förutsatta avvecklingen av kommunala bostadstillägg realiseras. Även om sådana kalkyler som de h ä r refererade givetvis måste bli osäkra kvantitativa uppskattningar kan det dock konstateras att efter den ovan nämnda negativa initialeffekten på sparandet den av konjunkturinstitutet beräknade sparökningen icke kan förväntas äga rum. Den här företagna jämförelsen mellan obligatoriet och en pensionering byggd på premiereservsystemet är av principiell natur och gäller därför också i huvudsak vid en jämförelse mellan obligatoriet och beredningens förslag till frivillig tilläggspensionering. Härtill kommer att ålderdomssparande i stor utsträckning sker i andra former än pensionsförsäkringar, t. ex. kapitalförsäkring i livförsäkringsbolag, sparande i bank och värdepapper. Även om man inte kvantitativt kan precisera den verkan som ett genomförande av obligatoriet skulle få på detta sparande, är det uppenbart att effekten skulle bli starkt negativ. Om man utgår från ovannämnda slutledning angående obligatoriets verkningar på pensionssparandet och härtill lägger den negativa effekten på annat ålderdomssparande, kan man inte komma till något annat resultat än att den obligatoriska tilläggsförsäkringen trots den stora fondbildningen skulle ge ett avsevärt mindre sparande än det som i annat fall skulle ha åstadkommits. Förslagets återhållande effekt på sparvolymen står uppenbarligen i bjärt kontrast till det stegrade kapitaltillflöde som den framtida utbyggnaden av produktionsapparaten kräver. Riksförbundet anser sålunda att ett realiserande av förslagen om ökade folkpensionsförmåner jämte obligatorisk tilläggspensionering skulle för lång tid framåt få en klart sparminskande effekt och innebära starka incitament till inflation med risk att reformerna skulle komma att delvis finansieras av de personer som frivilligt velat förbättra sin standard på ålderdomen genom liv- och pensionsförsäkringar. Riksförbundet, som har att tillvarataga försäkringstagarnas intressen, måste starkt reagera häremot. Vilken uppgift har en obligatorisk planförsörjning? I de båda första pensionsbetänkandena finner man vissa ansatser till diskussion av spörsmålet vilken uppgift samhälleliga obligatoriska pensionsanordningar ha, ehuru ansatserna ingalunda genomfördes konsekvent. Pensionsberedningen h a r däremot icke funnit anledning att ägna denna grundläggande frågeställning någon som helst uppmärksamhet. Svaret på den ställda frågan kan knappast bli mer än ett: planförsörjningens uppgift är att säkerställa försörjning av medborgare som av olika skäl icke längre äro i stånd att förvärva erforderliga medel för sitt uppehälle. F r å n denna till synes självklara utgångspunkt kräver en av folkpensioneringens och den obligatoriska tilläggspensioneringens tre delar, nämligen invalidpensioneringen, ingen särskild motivering. Att beredningen icke ägnat utformningen av invalidpensioneringen

357 någon nämnvärd uppmärksamhet utan skjutit lösningen av denna fråga på framtiden är i hög grad otillfredsställande. De båda övriga grenarna, ålderdomspensioneringen och familjepensioneringen, äro från denna utgångspunkt berättigade i den mån pensionsfallen äro definierade på ett sådant sätt att de kunna sägas med godtagbar approximation konstituera ekonomisk invaliditet. Härmed avses ett tillstånd, då vederbörande är objektivt ur stånd att prestera förvärvsarbete vare sig detta beror på medicinsk arbetsoförmåga eller exempelvis på att arbetet i hemmet medan barnen äro små lägger beslag på arbetskraften eller på att förhållandena på arbetsmarknaden äro sådana att vederbörande icke kan ekonomiskt utnyttja sin arbetsförmåga. Om approximationsgraden är otillfredsställande betyder detta antingen att pensioneringen dåligt fyller sin uppgift — talrika fall av ekonomisk invaliditet uppstå utan att försörjningsbehovet blir tillgodosett — eller att pensioneringen blir onödigt dyrbar — pension utgår i många fall där pensionstagaren utan svårighet kan försörja sig själv — eller att båda dessa fel u p p k o m m a : pensioneringen tillgodoser icke de mest angelägna behoven men blir ändå alltför dyr. Det senare innebär att belastningen på de aktiva blir mera betungande än som erfordras för att tillgodose de verkligt angelägna försörjningsbehoven, ett missförhållande som blir allvarligare ju högre pensionsnivån är. Riksförbundet kommer i det följande att från den här givna utgångspunkten granska de i förslagen till bottenpension och till obligatorisk tilläggspension ingående bestämmelserna om familjepensionering. I detta allmänna avsnitt vill riksförbundet därför endast undersöka approximationsgraden i den ekonomiskt tyngst vägande grenen, ålderspensioneringen. Den viktiga frågan om pensionsåldern ägnar beredningen endast följande rader (sid. 3 1 ) : »En pensionsålder av 67 år kan enligt beredningens mening betraktas som väl hög i vissa yrken och måhända även för yrkesarbetande kvinnor i gemen. Å andra sidan bör beaktas att allt fler personer har sin arbetsförmåga i behåll vid 67 års ålder och senare. Man kan givetvis inte heller bortse ifrån att en sänkning av pensionsåldern medför en betydande stegring av pensionskostnaderna. Övervägande skäl synes beredningen tala för att man inom folkpensioneringen bibehåller pensionsåldern vid 67 år, lika för män och kvinnor.» Beredningen säger sålunda: 1) att pensionsåldern 67 år ibland är för hög och ibland för låg, 2) att det är dyrt att sänka pensionsåldern, 3) att övervägande skäl tala för att man behåller pensionsåldern 67 år. Riksförbundet håller utan tvekan med om punkt 1), som ju innebär att approximationsgraden är bristfällig, och konstaterar att punkt 2) självfallet är riktig. Däremot kan riksförbundet icke finna annat än att den i punkt 3) hävdade slutsatsen hänger i luften. I den första pensionsutredningen gjordes det viktiga uttalandet (sid. 188), att ålderspensioneringen rent principiellt är en del av invalidpensioneringen. »För att icke i varje särskilt fall behöva pröva, h u r u v i d a invaliditet föreligger, har man som regel i olika pensionsordningar accepterat den uppfattningen, att invaliditet föreligger, så snart en viss ålder (pensionsåldern) är uppnådd, även om vederbörande vid denna tidpunkt alltjämt är fullt arbetsför. Ju högre pensionsåldern sättes, dess mindre blir antalet fall då pension utgår utan att verklig anledning härtill föreligger; pensioneringen blir billigare.» Tyvärr genomförde utredningen icke denna tankegång. Den a n d r a utredningen var utförligare i sin diskussion av pensionsåldern men böjde sig till sist för det konventionella och förordade bibehållande av den hävdvunna 67-årsåldern. De båda föregående utredningar ge sålunda icke någon ledning på denna viktiga punkt utöver det nyss citerade principuttalandet.

358 På grund härav synes det angeläget att undersöka hur 67-årsgränsen tillkommit. Man finner att den har sitt ursprung i ålderdomsförsäkringskommitténs betänkande år 1912, på vilket den första folkpensionslagen (då kallad lagen om allmän pensionsförsäkring) grundades. Det i detta sammanhang relevanta siffermaterialet gick tillbaka till år 1908 och är sålunda nu 49 år gammalt. I betänkandet motiverades valet av pensionsåldern på följande sätt (del I sid. 51): »En i huvudsak på invaliditetsprincipen byggd försäkring, vilken sålunda tillgodoser behovet i varje enskilt fall, torde närmast motsvara det syfte, som man med försäkringen önskar ernå. Denna princip har också, såsom av den föregående sammanfattningen framgår, numera i de flesta lagar och lagförslag vunnit tillämpning. Kommittén har emellertid i så måtto med invaliditetsprincipen kombinerat ålderdomsprincipen, att nämligen uppnåendet av 67 års ålder ansetts böra berättiga till erhållande av pension, även om invaliditet då ännu ej skulle vara för handen, en bestämmelse, som likväl föreslagits skola gälla endast i fråga om de pensionsbelopp, som beredas genom de försäkrades egna avgifter. Härigenom har nödigt beaktande lämnats däråt, att det främst torde vara i fråga om den huvudsakligen av de försäkrades egna avgifter bekostade pensionen, som kravet på dess utbetalande vid uppnåendet av en viss ålder gör sig gällande, varjämte även ålderdomsprincipen bragts i tillämpning i en med hänsyn till kostnaderna för dess genomförande lämplig utsträckning. I andra på invaliditetsprincipen byggda lagar och lagförslag växlar motsvarande åldersgräns mellan 65 och 70 år. Då 70-årsgränsen synts kommittén för hög men den betydande medellivslängden i vårt land motiverat en något högre gräns än 65 år, har kommittén stannat vid att föreslå 67 år, en pensionsålder, som för övrigt sammanfaller med den för civila befattningshavare i statens tjänst i allmänhet gällande.» Av citatet torde framgå att valet av 67 år på sin tid grundades på ett helt och hållet skönsmässigt bedömande. Det är därför synnerligen beklagligt att talet 67 under de snart fem decennier som förflutit sedan det infördes betraktats såsom nära nog sakrosankt. De ansatser till fördomsfri prövning av talets ändamålsenlighet som förekommit ha alla runnit ut i sanden, och i det nu föreliggande betänkandet göres, såsom ovan framhållits, knappast någon ansats. Ej heller i något av de särskilda yttrandena beröres denna för belastningen av de aktiva väsentliga fråga. Ändock ha under de senaste decennierna revolutionerande framsteg gjorts icke endast i avseende på dödligheten utan även, såsom den andra pensionsutredningen framhöll (sid. 125) och såsom också pensionsberedningen påpekar i det ovan citerade stycket, i riktning mot ett ökat bibehållande av arbetsförheten i de högre åldersklasserna. Det är i detta avseende belysande, att medan ålderdomsförsäkringskommittén i sin statistik från 1908 fann att över 40 % av männen närmast under 67 års ålder voro invalider motsvarande tal i folkpensioneringen för närvarande är 13 % och frekvensen av nya invaliditetsfall per år i samma åldersklass endast 3 %. De sistnämnda siffrorna äro visserligen påverkade av inkomstprövningen, men att invaliditetsrisken i närheten av 67 år är låg bestyrkes av att enligt SPP:s erfarenhet sannolikheten för en man i åldern 60— 64 år att drabbas av arbetsoförmåga av mer än 24 månaders varaktighet är cirka 1 % per år. Å andra sidan vill riksförbundet starkt understryka beredningens uttalande att 67 år icke endast i talrika fall är en onödigt låg utan också ofta en alltför hög gräns. Åldersforskningen har med allt större eftertryck framhållit den starka spridningen hos ålderdomsinvaliditeten. Det bör därför enligt riksförbundets mening med helt annan grundlighet än som hittills skett utredas om icke reglerna för ålderspensionen inom folkpensioneringen och en eventuell obliga-

359 torisk påbyggnad till denna borde utformas på ett sådant sätt att en bättre anpassning till individuella variationer uppnås. Riksförbundet har helt naturligt icke under den korta tid som stått till buds kunnat utarbeta ett detaljerat förslag till hur den här antydda tanken skulle kunna utformas men vill framhålla att pensionsåldern på ett eller annat sätt borde vara rörlig. Man skulle t. ex. kunna tänka sig att den nuvarande diskontinuiteten vid 67 år — språnget mellan strikt invaliditetsprövning och full automatik — uppmjukades genom att ett intervall med lindrigare invaliditetsbedömning infördes. Härigenom skulle en bättre anpassning till behovet vinnas — en »behovsprövning» grundad såvitt möjligt på objektiva indikationer och icke på sådana subjektiva faktorer som förefintligheten eller frånvaron av viss inkomst, vilken kan vara frukten av tidigare förtänksamhet. På grund av den av beredningen vitsordade ökade vitaliteten hos åldringarna skulle totaleffekten av den förbättrade anpassningen otvivelaktigt bli en höjning av den genomsnittliga pensionsåldern. Om man beaktar att för varje år med vilket pensionsålderns genomsnitt höjes folkpensionskostnaderna sjunka med ca 8 %, vilket i slutet av detta årh u n d r a d e enligt beredningens prognoser skulle betyda en minskad belastning av de aktiva med ca 300 milj. kr. per år, framstår vikten av att en halvsekelgammal schablonregel äntligen omprövas. Tekniskt enklare vore en höjning av pensionsåldern utan ändring i övrigt av systemet. Såsom Thulebolagen påpekade i sitt remissyttrande över den andra pensionsutredningens betänkande vore det i så fall lämpligt att bibehålla 67 år för dem som äro födda så tidigt att de nu äro i närheten av denna ålder men höja pensionsåldern så att yngre årsgrupper erhålla en successivt stigande pensionsålder med t. ex. 70 år som övre gräns. Såsom framgår av nästa avsnitt, vill riksförbundet dock icke motsätta sig ett principbeslut redan nu om en utbyggnad av ålderdomspensionen i folkpensioneringen med det alltför begränsade tillgodoseende av rörlighetsbehovet som inrymmes i beredningens förslag om den s. k. halvprocentstrappan. Riksförbundet anser det sålunda vara en besvärande brist, att beredningen icke upj3tagit den centrala frågan om invalidpensioneringens utformning till behandling. Denna fråga och den därmed sammanhängande frågan om pensionsålderns rörlighet böra enligt riksförbundets mening utan dröjsmål upptagas till fördomsfri prövning. Utbyggnad

av

folkpensioneringen

Folkpensionsåldern. Såsom framhållits i föregående avsnitt gör den demografiska, medicinska och samhällsekonomiska utvecklingen det sannolikt att folkpensionsåldern efter hand bör justeras. I avvaktan på en erforderlig utredning synes dock pensionsåldern tills vidare kunna bibehållas vid 67 år. Det är emellertid angeläget att en framtida höjning av folkpensionsåldern förberedes. Pensionsålderns rörlighet uppåt. Riksförbundet delar beredningens uppfattning att rätt till uppskov med uttagandet av ålderspension bör införas. De slutgiltiga bestämmelserna torde böra utformas i samband med den nyss nämnda utredningen beträffande pensionsåldern och invalidpensioneringen. Beredningens förslag att ålderspensionen skall höjas med 0,5 % för varje månad som uppskovet avser innebär i realiteten att vinsten av de medicinska och socialekonomiska framstegen i detta avseende delas ungefär lika mellan gruppen pensionärer och gruppen aktiva och synes för vinnande av erfarenhet kunna tillämpas tills vidare. Det är angeläget att lagbestämmelserna utformas så att de icke motverka upp-

360 skov med uttagandet av ålderspension. Riksförbundet vill för den skull göra följande påpekanden. Den föreslagna begränsningen att pensionsuttaget icke får uppskjutas längre än till 72 års ålder är onödig. För att frivilligt uppskov med pensionsuttaget skall stimuleras och taxeringskontrollen förenklas kan det övervägas att tillägget icke skall vara skattepliktig inkomst. Kontrolluppgifter behövas då endast för år då pensionsuttaget uppskjutes. Tillägget bör icke räknas som inkomst vid bestämmande av inkomstprövade eller behovsprövade sociala förmåner av olika slag. Även folkpensionär som börjat ta ut sin pension bör äga rätt att låta utbetalningen upphöra och då få 0,5 %-tillägg för varje månad som han avstår från pensionen. Pensionsnivån för två pensionsberättigade makar. Beredningen förordar en bestämd plan för höjning av folkpensionen. I fråga om två pensionberättigade makar, där ålderspensionen nu är 3 440 kr., skall höjningen utgöra 240 kr. år 1958, ytterligare 820 kr. år 1960 samt ytterligare 225 kr. vart och ett av åren 1962, 1964, 1966 och 1968, varigenom pensionen den 1 juli 1968 skulle komma u p p i 5 400 kr. (i nuvarande penningvärde). Förordet för denna skala är enhälligt, men flera av beredningens ledamöter synas dock hysa betänkligheter mot ett principbeslut av detta innehåll. Konjunkturinstitutets beräkningar visa att skattefinansieringen till folkpensioneringen skulle bli cirka en miljard kronor högre omedelbart efter den 1 juli 1968 än vad den är för närvarande. Över huvud taget bör emellertid enligt riksförbundets mening någon ökad skattefinansiering icke ifrågakomma. Om nedanstående förslag — beträffande »enslingstillägg», kommunala bostadstillägg till ålderspensionärer, hustrutillägg, familjepension, indexreglering efter konsumentprisindex samt avgifter — godtagas och den nuvarande inkomstprövningen i huvudsak avvecklas, kan riksförbundet tillstyrka ett principbeslut redan nu om den föreslagna pensionsnivån av 5 400 kr. för äkta makar. På så sätt skulle ökad skattefinansiering kunna undgås, och reformen kunde såsom beredningen föreslagit slutföras år 1968. Riksförbundet anser dock att en modifiering av utbyggnadstakten är nödvändig så att den starka påfrestning på samhällsekonomien som enligt förslaget skulle inträda år 1960 undvikes. Pensionsnivån för en pensionsberättigad. För närvarande är ålderspensionen för en ensam pensionär 2 150 kr. och för vardera av två pensionsberättigade makar 1 720 kr. Det betyder att »enslingstillägget» utgör 25 %. Enligt beredningens förslag skulle motsvarande siffror efter den 1 juli 1968 bli 3 600 respektive 2 700 kr. Med andra ord skulle enslingstillägget höjas från 25 % till 33 7 3 %. Ett bibehållande av enslingstillägget vid 25 %, varigenom ålderspensionen för en ensam pensionär bleve 3 375 kr., skulle medföra en årlig kostnadsbesparing p å omkring 150 milj. kr. Arrangemanget att en ensamstående folkpensionär får högre pension än vardera av två makar som båda ha folkpension medför en mängd inadvertenser. Beredningens expert byråchefen Broberg förordar i ett särskilt yttrande att enslingstillägget avvecklas. Han framhåller att samordningen med andra pensioneringssystem och annan socialförsäkring härigenom skulle underlättas och att många svårbemästrade bedömningsfrågor skulle elimineras. Härtill kommer att uppskov med uttagandet av ålderspension skulle uppmuntras genom enslingstilläggets avveckling. En avveckling av enslingstilläggen uppskattas av byråchefen Broberg efter den 1 juli 1968 medföra en besparing på 600 miljoner kr. om året (sid. 180).

361 Riksförbundet förordar att planen för utbyggnad av ålderspensionen till en ensam pensionär utformas så, att pensionen i slutskedet kommer att överensstämma med pensionen till vardera av två pensionsberättigade makar och alltså blir 2 700 kr. Det bör observeras att ett mycket stort antal av de »ensamstående» ålderspensionärerna icke äro ensamstående utan gifta, ehuru maken ännu inte uppnått pensionsåldern. Detta förhållande kan — på grund av den minskade dödligheten och den starkt ökade giftermålsfrekvensen — förväntas bli ännu mera accentuerat under kommande decennier. Säkerställandet av en rimlig minimistandard för ensamstående ålderspensionärer genom inkomstprövade tillägg på sätt som anges nedan möter icke samma invändningar som de generella inkomstprövade förmåner som nu ingå i folkpensioneringen. Det stora flertalet av de aktiva över 30 års ålder äro gifta, och det behöver därför inte befaras att det blir någon mera omfattande »planering» från de enskilda medborgarna för att ernå sådana inkomstprövade tillägg som äro förbehållna verkligt ensamstående. De kommunala bostadstilläggen. Beredningen förklarar själv att inkomstprövningen är »administrativt betungande och mindre tilltalande ur den enskildes synpunkt» (sid. 33). Den understryker att kommunerna vid fastställandet av nya grunder för kommunala bostadstillägg böra iakttaga återhållsamhet och taga hänsyn till den höjda folkpensionsnivå som reformen innebär (sid. 39). Beredningen föreslår emellertid inte någon avveckling av de kommunala bostadstilläggen utan endast att de nu utgående tilläggen skola minskas med hälften av den folkpensionshöjning som planen medför. Dessutom skola kommunerna efter en övergångstid få stå för 80 % av kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen mot nuvarande 60 %. Enligt riksförbundets mening är denna takt i avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen icke tillräcklig. De inkomstprövade tilläggen till två makar som bägge äro ålderspensionärer böra efter en övergångstid helt försvinna. Beslut om nya grunder för kommunala bostadstillägg böra alltid begränsas att avse en icke alltför lång tidsperiod. Intet hindrar dock att ett principbeslut om avveckling av de inkomstprövade tilläggen endast avser exempelvis ålderspension för personer som nu äro högst 57 år gamla. För dem som redan uppnått folkpensionsåldern eller göra det under de närmaste 10 åren kunde de inkomstprövade förmånerna bibehållas i viss utsträckning. Efter utbyggnadsperiodens slut bör inkomstprövning ifrågakomma endast beträffande bostadstillägg för ensam ålderspensionär. I övrigt bör &enoi>sprövning tillämpas. Pensionsålderns rörlighet nedåt. Under förutsättning att enslingstilläggen avvecklas och utfästelserna om kommunala bostadstillägg begränsas starkt för dem som bli ålderspensionärer efter utbyggnadsskedets slut bör det vara möjligt att ernå en tillfredsställande lösning av problemet om pensionsålderns rörlighet nedåt. Denna fråga bör utredas i samband med invalidpensioneringen. Invalidpensioneringen. Beredningen har icke närmare diskuterat utformningen av invalidpensionen i folkpensioneringen och menar att denna fråga bör göras till föremål för en särskild, skyndsam utredning. Riksförbundet vill understryka att en utredning beträffande invalidpensionens utformning är synnerligen angelägen. Familjepensioneringen. Som förut framhållits är tillämpandet av en bestämd folkpensionsålder en grov — men icke alltför grov -— approximation för inva-

362 liditetsbedömning. Däremot synes det vara en alltför grov approximation att anknyta invaliditetsbedömningen till civilstånd när det gäller personer under folkpensionsåldern. Med den situation som råder och kan förväntas komma att råda på arbetsmarknaden måste det vara ett allmänt intresse att änkor och änklingar i aktiv ålder ägna sig åt produktivt arbete. Riksförbundet kan icke biträda beredningens förslag om utvidgning av den nuvarande änkepensioneringen och införande av änklingspensionering. Om änkepensioner i lägre ålder skulle införas, böra de ha karaktär av relativt kortvariga omskolningsbidrag. Däremot finns otvivelaktigt behov av barnpensioner, och riksförbundet tillstyrker därför att de särskilda barnbidragen ersättas med icke inkomstprövade barnpensioner inom folkpensioneringens ram på av beredningen föreslagna belopp. Höjning av åldersgränsen 16 år synes icke motiverad. Indexregleringen. För närvarande äro folkpensionerna indexreglerade med hjälp av det s. k. pensionspristalet, vilket är konsumentprisindex uttryckt med annat basår. Reglerna äro så utformade att pensionärerna få praktiskt taget full kompensation för prisstegring. Denna anknytning till ett allmänt konsumentprisindex är i och för sig principiellt felaktig men kan accepteras om pensionsnivån är låg och man kan räkna med en fortskridande standardökning i samhället. Med den föreslagna utbyggnaden av folkpensionsförmånerna kan en hundraprocentig anknytning till ett allmänt konsumentprisindex däremot icke accepteras. Det bör bl. a. observeras att indirekta skatter omedelbart slå igenom i konsumentprisindex. Det pågår för närvarande en offentlig utredning beträffande indirekt beskattning, och det synes inte osannolikt att direkta skatter i viss utsträckning kunna komma att utbytas mot indirekta. Folkpensionärernas relativa andel i befolkningen kommer att öka mycket starkt. Det måste då betecknas som äventyrligt att lagfästa en indexreglering som helt befriar folkpensionärerna från konsekvenserna av en eventuell ändring av beskattningssystemet i riktning mot indirekt beskattning. Dessutom synes det nödvändigt att indexregleringen utformas på ett sådant sätt att pensionärerna icke befrias från konsekvenserna av en allmän standardsänkning, exempelvis betingad av en försämrad relation mellan export- och importpriser eller en exceptionellt dålig skörd. En hundraprocentig anknytning till konsumentprisindex skulle betyda att hela bördan av en sådan standardsänkning skulle få bäras av de aktiva. Frågan om utformningen av indexregleringen måste sålunda enligt riksförbundets mening ytterligare övervägas innan den planerade utbyggnaden av folkpensioneringen genomföres. Folkpensionsavgiften. Beredningen förordar att folkpensionsavgiften, som för närvarande utgör 2,5 % av den taxerade inkomsten med maximering till 250 kr. för ensamstående och 500 kr. för två makar gemensamt, skall höjas till 4 % år 1959 och till 5 % år 1961. Därest det med hänsyn till det statsfinansiella läget befinnes motiverat, bör enligt beredningens mening övervägas en höjning av avgiften till 6 % under de därpå följande åren. Samtidigt med höjningen skulle inkomstmaximum för beräkning av pensionsavgift ändras till 15 000 kr., lika för en ensamstående och för två makar (sid. 48). I den svenska inkomststatistiken behandlas samtaxerade äkta makar som två enheter, men dessutom finns det vissa tabeller där de redovisas med samtidig fördelning efter både mannens och hustruns inkomst. På grundval av denna statistik för taxeringsåret 1955 (1954 års inkomster) kan man beräkna att minst

363 400 000 inkomsttagare i ålder 16—66 år (äkta makar räknade som en enhet) ha en sammanräknad nettoinkomst som understiger 3 500 kr. Utan närmare kännedom om strukturen av denna grupp är det icke möjligt att ernå en rationell utformning av avgiftsbetalningen och av skattesystemet över huvud taget. Behovet av en sådan undersökning har bland annat understrukits av Landsorganisationen i remissyttranden beträffande skattelagstiftningen. Den taxerade inkomsten har numera ingen självständig uppgift i skattesystemet. Det synes därför angeläget att den också utmönstras såsom underlag för folkpensionsavgiften. Det förefaller icke osannolikt att en betydande del av de nyssnämnda inkomsttagarna i själva verket har en sådan ekonomisk ställning att de skulle kunna erlägga en icke oväsentlig folkpensionsavgift. Det skulle därför exempelvis kunna tänkas att folkpensionsavgiften fastställdes till 120 kr. för varje person i avgiftspliktig ålder som antingen själv har inkomst på minst 1 800 kr. eller är samtaxerad med make som har sådan inkomst. För personer med till statlig inkomstskatt beskattningsbar inkomst kunde härutöver avgift uttagas med 6 % av denna inkomst. Vill man tillgodose principen att avgiften inte skall väsentligt överstiga det försäkringsmässiga priset för den förmån som rätten till folkpension innebär kan avgiften i enlighet med beredningens förslag maximeras till 900 kr., lika för en ensamstående och för två makar. I fråga om inkomsttagare som icke äro mycket unga är det i och för sig motiverat att avgiften blir förhållandevis hög, eftersom de tidigare betalat för låg avgift. För unga ogifta inkomsttagare blir avgiften i vissa fall försäkringstekniskt sett för hög, men å andra sidan ha de större utsikt än de äldre att bli delaktiga av framtida värde- och standardtillägg samt förbättringar i de sociala anordninga r n a över huvud taget. Frågan om folkpensionsavgiften bör koordineras med frågan om en höjning av de kommunala ortsavdragen och med ett principbeslut om höjningen av ålderspensionerna. Det finns inte någon anledning att genomföra en höjning av folkpensionsavgiften i etapper. Den del av den ökade avgiftsinkomsten som icke åtgår för höjningen av förmånerna bör under övergångsskedet tillföras folkpensionsfonden. Vårdbehoven. Riksdagsman Carlsson säger i sitt särskilda yttrande bland annat: »Antalet åldringar ökar hastigt under kommande årtionden. Av den prognos, som pensionsberedningen framlägger, framgår att denna ökning kan väntas bli större än vad man tidigare räknat med. Redan nu är vårdresurserna för åldringarna i vårt land otillräckliga. Vi står inför växande anspråk på vårdmöjligheter i form av kronikerhem, sjukhus och ålderdomshem. Åldringarnas bostadsproblem kräver ökade insatser. Även om pensionerna spelar en viktig roll för de gamlas möjligheter att reda sig på ålderdomen, är det uppenbart att en rad av de antydda vårdbehoven måste tillgodoses genom samhällets försorg. Samhället kan endast göra detta, om det får tillräckliga ekonomiska resurser till sitt förfogande. Det måste därför enligt min mening ske en avvägning mellan utgifterna för pensionsändamål och utgifterna för andra former av stöd, hjälp och vård åt pensionärer.» I sitt yttrande över åldringsvårdskommitténs betänkande »Åldringsvård» (SOU 1956:1) uttalade Landsorganisationen: »I sättet att omhänderta och behandla åldringar visar ett samhälle graden av kulturnivå och ansvarskänsla.» Detta yttrande är tillämpligt inte bara beträffande åldringar, som inte kunna klara sig själva på egen hand, utan i minst lika hög grad beträffande invalider och svårt sjuka. Omfattningen av de eftersatta behoven — t. ex. i fråga om åldringsvården,

364 vården av sinnessjuka, sinnesslöa och olika andra kategorier av kroniskt sjuka, alkoholistvården, rehabiliteringsverksamheten etc. — är sådan att den m a n a r till försiktighet vid utfärdandet av löften om skattefinansierade förmåner till arbetsföra personer. Riksförbundet tillstyrker sålunda beredningens förslag om en successiv ökning av folkpensionen för två makar så att pensionen år 1968 uppgår till 5 400 kr. per år. Enligt riksförbundets mening bör dock utbyggnadstakten modifieras så att den starka belastning av samhällsekonomien som enligt förslaget skulle inträda år 1960 undvikes. I övrigt framför riksförbundet en rad ändringsförslag, främst att ålderpensionen till ensamstående skall utgöra hälften av pensionen till två makar, samt föreslår att folkpensionsavgiften redan från början uttages i full utsträckning. Genom de sålunda föreslagna åtgärderna skulle en ökad skattefinansiering undvikas. Riksförbundet förordar vidare att principbeslut fattas om avveckling av inkomstprövningen för dem som nu äro högst 57 å r gamla. Härigenom skulle tillskapandet av pensionsanordningar för dem som ha 10 år eller mera kvar till pensionsåldern väsentligt underlättas. Riksförbundet föreslår även vissa åtgärder avsedda att stimulera till uppskjutet pensionsuttag så att pensionärerna skulle kunna bli en arbetskraftsreserv i samhället. Obligatorisk eller frivillig påbyggnad till bottenpensioneringen? Att inkomstolikheterna i det nutida samhället äro vida mindre än tidigare och att inkomstnivelleringen befordrats av staten genom en starkt progressiv beskattning utesluter icke, att samhället har accepterat förefintligheten av olika inkomster såsom ett nödvändigt inslag i det ekonomiska livet. Steget från något som närmast kan betecknas som motvillig tolerans till ett medvetet konserverande av inkomstolikheterna är emellertid stort. Det är dock detta steg, som obligatorielinjens anhängare förorda. En obligatorisk påbyggnad till folkpensioneringen innebär nämligen, att staten åtager sig att sörja för att medborgarna (eller vissa kategorier av medborgare) vid långvarig arbetsoförmåga och på ålderns dagar få en inkomst, som står i relation till deras tidigare inkomst, ävensom att deras efterlevande kunna uppehålla en högre levnadsstandard ju högre den avlidnes inkomst varit. Riksförbundet vill eftertryckligt framhålla, att det är ett betydelsefullt vägskäl som svensk socialpolitik här står inför. Hittills h a r socialpolitiken sett som sin huvuduppgift att tillgodose de ekonomiskt sämst ställdas intressen. Frågan är nu om staten skall dirigera en stor och växande del av nationalprodukten till ett försörjningssystem, vars mål är att var och en skall kunna även efter sitt utträde ur produktionen bevara en hög kvot av den inkomst han under sin verksamma tid åtnjutit. Visserligen förekomma i nuvarande sociallagstiftning två avsteg från den tidigare grundsatsen, nämligen yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Inom båda äro försäkringsförmånerna graderade efter inkomsten. Det är emellertid att märka att yrkesskadeförsäkringen principiellt har karaktär av skadeståndsförsäkring, varvid inkomsten hos den skadelidande självfallet måste beaktas. Och sjukförsäkringen har vid 1953 års reform medvetet anpassats till yrkesskadeförsäkringen. Detta kan anses acceptabelt av den anledningen, att förmånerna äro starkt tidsbegränsade. För en obligatorisk tjänstepensionering av föreslaget snitt kunna dessa socialförsäkringsgrenar därför icke betraktas som prejudicerande. Vad behovet av obligatorisk påbyggnad till folkpensioneringen beträffar konstaterar beredningen själv, att behovet av en pensionsreform är olika stort för olika kategorier av löntagare och i allmänhet större för arbetarna än för tjänstemännen (sid. 19). Den framhåller också att den växlande förekomsten av tjänste-

365 pensionsanordningar kan antagas i viss mån avspegla olika önskemål om avvägningen mellan kontant lön och sociala förmåner samt att arbetarpensionen hållits nere genom att inkomstprövningen inom folkpensioneringen verkat återhållande. Mot denna beskrivning torde intet vara att invända. Riksförbundet vill också framhålla, att det ligger i varje obligatoriums natur att vara stelt och därigenom ur stånd att medge erforderlig anpassning i olika hänseenden till förhållandena inom olika näringsgrenar och företagstyper. Även från löntagarnas synpunkt är det en stor olägenhet med likriktning t. ex. i fråga om pensionsålder och pensionsnivå. Om arbetsmarknadens frihet bevaras på detta område kunna mera nyanserade önskemål tillgodoses, bland annat genom att en lägre pensionsnivå förenas med andra stödåtgärder för ålderdomsförsörjningen, exempelvis underlättande av egnahemsförvärv. Under sådana omständigheter synes den riktiga utvecklingsgången vara att man nu dels bestämmer sig för viss utbyggnad av folkpensioneringen och avveckling av inkomstprövningen, dels moderniserar lagstiftningen för livförsäkringsbolag och understödsföreningar framför allt i avseende på kapitalförvaltningen. Lagstiftningen om pensionsstiftelserna är ju redan föremål för översyn av sakkunniga. Genom denna serie av partialreformer lyfter man upp minimiförsörjningen och jämnar vägen för frivilliga påbyggnader. Man »löser» visserligen icke härigenom pensionsfrågan, men enligt riksförbundets uppfattning är det en farlig illusion att tro att stora sociala frågor låta sig restlöst »lösas». Här som på andra områden gör man klokt i att gå de partiella reformernas väg. Det är riksförbundets övertygelse att de nyss nämnda reformerna skulle medföra ett snabbt uppsving för arbetarpensioneringen. Riksförbundet finner sålunda att frivillig påbyggnad av bottenpensionen avgjort är att föredraga framför obligatorisk påbyggnad. Förslaget till obligatorium med monopol Fördelningssgstemets tillämpningsområde. Karakteristiskt för beredningens förslag till obligatorisk påbyggnad är att det innebär ett statsmonopol — att detta icke är nödvändigt för ett obligatorium bevisa yrkesskadeförsäkringen och trafikförsäkringen — och att det bygger på fördelningssystemet. Beredningen betraktar monopolet som en nödvändig förutsättning för fördelningssystemet, som i sin tur motiveras av att det möjliggör införande av automatisk värdebeständighet (sid. 65 och 171). Fördelningssystemet synes kunna betraktas såsom uttryck för en naturlig solidaritet när det är frågan om en minimiförsörjning av åldringar och invalider. Riksförbundet anser därför systemet vara acceptabelt inom folkpensioneringen, där alla utfästelser principiellt gälla »tills vidare». Solidariteten är icke lika naturlig när det gäller en försörjning i relation till pensionärernas tidigare inkomster och upp till en nivå som i många fall är högre än den som åtskilliga inom den aktiva befolkningen nå upp till och — särskilt vid förekomst av intjänad pensionsrätt eller någon mindre sidoinkomst — högre än pensionstagarna själva befunnit sig på under sin aktiva tid. Fördelningssystemet är därför här äventyrligt och medför oförutsebara konsekvenser. Ännu mera förkastligt blir det om utfästelserna ges sken av att vara bindande. Soliditets- och skälighetsprinciperna. Om en obligatorisk påbyggnad införes, synes ett rimligt för att inte säga självklart villkor vara att denna uppfyller de krav som staten ställer på enskilda försäkringsgivare med liknande verksamhet. Det bör ju icke gärna k u n n a komma i fråga att staten icke endast ålägger med-

366 borgarna att sörja för sin ålderdom och sina efterlevande i vissa bestämda former utan dessutom ålägger dem att göra detta i en monopolanstalt på sämre villkor än i enskilda anstalter som äro koncessionerade av staten och stå u n d e r offentlig tillsyn. Enligt 263 § lagen om försäkringsrörelse skola ett livförsäkringsbolags grunder »avse att trygga bolagets förmåga att dels fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal, dels bereda försäkring till en med hänsyn till försäkringens art skälig kostnad». De båda dels-satserna bruka betecknas såsom soliditets- och skälighetsprinciperna. Soliditetsprincipen diskuteras av beredningen under rubriken »Finansieringssystem och rättssäkerhet» (sid. 90). Beredningen erkänner alt rättssäkerheten är väl tillgodosedd i privat pensionsförsäkring. Den framhåller emellertid att skydd mot ändringar i penningvärdet saknas i nu existerande pensionsanordningar. Därefter fortsätter beredningen: »Det statliga pensionssystemet innehåller inte någon rättsligt bindande utfästelse om pensionernas värdebeständighet men anses likväl vara mycket tillfredsställande. I själva verket torde redan den omständigheten, att ett pensionssystem i lag är utformat så att förmånerna satts i relation till tidigare inkomster och så att systemet därtill blir värdebeständigt, utgöra en ur rättssäkerhetssynpunkt stark garanti. Givetvis förstärkes denna garanti genom att de kategorier, som tillförsäkrats förmåner genom lagstiftningen, haft att vidkännas mera betydande uppoffringar härför. Om de ekonomiska förhållandena i landet skulle bli sådana, att det inte är möjligt att bära pensioner av avsedd storlek och värde, torde pensionsrätten få begränsas vilket finansieringssystem som än kommit till användning. Till vad nu sagts kommer att tilläggspensioneringen blott utgör den ena delen av det obligatoriska pensioneringssystemet. Det är ingalunda självklart, att ur rättssäkerhetssynpunkt större krav skall ställas då det gäller tilläggspensioneringen än i fråga om den bottenpensionering som motsvaras av den nuvarande folkpensioneringen.» Den sista meningen innebär ett erkännande av att rättssäkerheten inom det föreslagna obligatoriet är vida lägre än inom sådan verksamhet som är underkastad lagen om försäkringsrörelse. De föregående meningarna har beredningen därför själv dementerat. Riksförbundet anser sig dock böra något närmare analysera rättsläget. Det är två omständigheter som göra att soliditeten — d. v. s. tryggheten att minst de utlovade pensionerna komma att utbetalas utan att priset kommer att överstiga viss angiven gräns — hos det föreslagna obligatoriet är lägre än hos livförsäkringsanstalter: 1) att premiereservsystemet icke tillämpas, 2) att hos försäkringsgivaren konkurrerande andra intressen än försäkringstagarnas göra sig gällande. Det är visserligen sant att utgående pensioner under alla omständigheter måste betalas av produktionen. Premiereservsystemet innebär emellertid — bortsett från att det i systemet ingående sparandet befordrar produktionsapparatens utbyggnad och därmed underlättar för den aktiva generationen att bära försörjningsbördan — att en viss del av nationalförmögenheten pantförskrives till pensionstagarna såsom säkerhet för att förpliktelserna fullgöras. Denna säkerhet kan i ett rättssamhälle rubbas endast om panträtten skulle bli nödlidande t. ex. på grund av krigsskador. Om fördelningssystemet tillämpas ha försäkringstagarna däremot icke någon som helst pant. Det är därför intet som h i n d r a r de i framtiden aktiva att besluta ändringar i pensionsförmåner eller i pensionsavgifter,

367 varigenom det tänkta avtalet mellan generationerna brytes. Beredningen har för övrigt själv i ett speciellt sammanhang, nämligen när det gäller framtida standardökningar, framhållit att beslutanderätten »torde böra förbehållas den generation som skall vidkännas kostnaderna» (sid. 80). Beredningen synes däremot ha förbisett att i ett fördelningssystem i statlig regi beslutanderätten på alla punkter tillkommer dem som för tillfället inneha samhällsmakten. Beträffande punkt 2) här ovan bör påpekas, att den faktiska försäkringsgivaren i det föreslagna pensionsmonopolet är staten. Påståendet att konkurrerande andra intressen göra sig gällande hos försäkringsgivaren behöver därför knappast motiveras. Pensionstagarnas intressen ha icke någon prioritet framför de övriga, och de böra icke heller ha detta när man tillämpar ett fördelningssystem. Den situationen kan t. ex. mycket lätt uppkomma i ett samhälle med växande antal åldringar, att värdesäkringen av pensionerna framtvingar en avgiftshöjning samtidigt med att helt andra behov av större intresse för de yngre tränga sig fram — behov som den aktiva generationen finner rimligt att ge prioritet framför pensionstagarnas intressen. Det kan då bli tal om vissa nedsättningar i pensionsutfästelserna för att h i n d r a en avgiftsstegring, exempelvis begränsning av indextilläggen eller topphuggning av pensionsförmånerna. Frånvaron av egentligt samband mellan förmåner och avgifter gör, att vilken som helst av alla de bestämmelser, som beredningen föreslår i avsnitten 20, 21, 22 och 23 samt på sidan 96, när som helst kan ändras på vilken som helst punkt. Denna obegränsade godtycklighet är karakteristisk för fördelningssystemet, som inrymmer mer eller mindre välgrundade men alltid godtyckliga konventioner. Karakteristiskt för premiereservsystemet är däremot, att det råder jämvikt mellan förmåner och förpliktelser. Härav följer entydighet inom ramen för vissa toleransgränser. Den andra huvudfrågan är huruvida det föreslagna obligatoriet — förutsatt att det håller —• uppfyller skälighetsprincipen. För att få ett mått på »skälighetsgraden» har riksförbundet för vissa typfall låtit beräkna å ena sidan kapitalvärdet av avgifterna, å andra sidan kapitalvärdet av förmånerna. Beräkningarna äro baserade på av Kungl. Maj:t stadfästa grunder för en liknande försäkringsverksamhet, nämligen SPP:s. Kapitalvärdet av förmånerna kan därför även uttryckas som kapitalvärdet av SPP:s avgifter för samma pensionsförmåner. Sistnämnda kapitalvärde har beräknats med 7 % rabatt med hänsyn till att SPP för närvarande ger denna rabatt på löpande premier. Rabatten är icke garanterad men å andra sidan kan återbäring utöver rabatten uppkomma. Om kvoten mellan de båda kapitalvärdena (av obligatoriets avgifter och av SPP:s avgifter) är mindre än 1, innebär detta att obligatoriet ger förmånerna till lägre pris än det som marknaden erbjuder; är kvoten större än 1 tvingas kollektivet att betala högre pris än marknadspriset. Vissa approximerade antaganden ha gjorts på grund av smärre olikheter i förmånerna; de torde här kunna förbigås. Vid beräkningen av kapitalvärdet av avgifterna ha de två alternativa skalor för den s. k. uttagningskvoten tillämpats vilka beredningen säger sig ha »övervägt» (sid. 96). Den ena (här betecknad alt. 1) går från 3 % år 1960 till 10 % år 1970 och antages år 1985 komma upp i 15 %. Den andra (alt. 2) börjar vid 4 % och antages år 1980 komma upp i 15 %. Däremot har hänsyn icke tagits till det godtyckliga antagandet att uttagningskvoten kan stanna vid 12 % om reallönenivån är stigande. Tabellen på nästa sida visar resultaten av beräkningarna dels för den första övergångsgenerationen (inträdesår 1960), dels i fullfunktionsstadiet. Liksom i beredningens kalkyler förutsattes konstant penningvärde. Alla beräkningar avse män. Tabellen visar att övergångsgenerationen — valmännen till den riksdag som

368 Kvot

alt. 1

alt. 2

Kapitalvärde av förmåner ( = SPP-avgifter)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

16 327 21 010 26 593 29 739 24 849 10 346 4 467

1,16 0,73 0,42 0,30 0,26 0,22 0,24

1,30 0,85 0,51 0,37 0,33 0,30 0,36

2. Initiallön 10 000: — per år, stigande 1 % % per år 32 420 33 115 29 680 20 22 382 25 725 35 124 30 14 883 17 820 37 243 40 7 540 9 647 28 817 50 3 372 10 825 2 395 60 1 727 4 524 1 137 63

0,92 0,64 0,40 0,26 0,22 0,25

1,02 0,73 0,48 0,33 0,31 0,38

3. Lön minst 30 000: — per år 43 242 40 34 115 45 25 106 50 8 790 60 4 166 63

117 570 131 476 109 860 45 741 19 749

0,37 0,26 0,23 0,19 0,21

0,44 0,32 0,29 0,26 0,32

16 327

1,60

|

1,60

32 420

1,18

|

1,18

72 183

1,40

Kapitalvärde av avgifter Inträdesålder

övergångsgenerationen

(inträdesår

(1) : 0 )

(2) : (3)

1960)

1. Konstant lön 10 000: — per år 21 253 18 890 20 17 802 15 331 30 13 458 11 211 40 10 933 8 845 45 6 509 8 268 50 2 279 3 136 60 1 626 1 080 63

51 909 42 169 31 891 12 096 6 272

Fullfunktionsstadiet (inträdesår 1985 eller sei rare) 1. Konstant lön 10 000: — 20 | 26 168 | 26 168 | 2. Initiallön 10 000: —, stigande 1 y2 % per år 20 | 38 060 | 38 060 3. Lön minst 30 000: — 20 100 932 100 932

1,40

skulle fatta beslut om det föreslagna obligatoriet — skulle göra en mycket god affär. Rabatter på upp till 81 % av marknadspriset skulle förekomma. Att systemet på grund av 65 %-regeln gynnar de högre inkomsttagarna i förhållande till de mindre avspeglas i siffrorna. Den största present som en man i övergångsgenerationen skulle få av kommande generationer är ca 97 000 kr. I fullfunktionsstadiet blir läget helt omkastat. Här förekomma under av beredningen gjorda antaganden endast överpriser, större vid konstant och mindre vid stigande lön. Resultatet av beräkningarna kan sammanfattas så, att det föreslagna systemet å ena sidan skulle vara oskäligt billigt för övergångsgenerationen, å andra sidan skulle bli oskäligt dyrt för kommande generationer — oskäligt dyrt även i förhållande till ett obligatorium utan monopol. Denna egenskap hos fördelningssystemet, vilken i sin tur uppenbarligen undergräver hållfastheten och därför ger ökad tyngd åt kritiken av soliditeten, har beredningen helt och hållet förbisett. Vid de här gjorda beräkningarna har hänsyn icke tagits till den utlovade värdesäkringen. Riksförbundet har härutinnan följt beredningen som i alla sina kalkyler förutsätter oförändrat penningvärde. Den frågan uppkommer sålunda till sist, om värdebeständigheten är en egenskap hos försäkringen som gör ett överpris

369 av några tiotal procent skäligt »med hänsyn till försäkringens art». Svaret på frågan beror av inflationsförväntningarna. Om man förutsätter en fortskridande prisstegring, blir övervältringen på kommande generationer större. Övergångsgenerationen gynnas alltså ännu mera, och i fullfunktionsstadiet kunna kvoterna närma sig 1. Det senare förutsätter emellertid att inflationen är ständigt fortgående och tillräckligt stark. Om penningvärdet skulle stabiliseras, komme den generation under vars aktiva tid detta inträffade att göra en dålig affär. Det kan således konstateras att skälighet på längre sikt icke kan uppnås i det föreslagna obligatoriet annat än under förutsättning av en ständigt fortskridande prisstegring. Överkompensationen. Att kvoterna i ovanstående tabell för övergångsgenerationen sjunka med stigande inträdesålder är ett uttryck för den starka överkompensationen åt de äldre inom denna generation. Denna överkompensation motiverar beredningen endast med att det eljest skulle dröja alltför lång tid innan systemet nådde den önskade effektiviteten (sid. 83). Riksförbundet har i det föregående visat att överkompensationen är olämplig. Den skulle främst gynna de större inkomsttagarna och skulle skapa ekonomiska orättvisor och spänningar mellan generationerna. Den är också mindre behövlig, eftersom den äldre generationens pensioner höjas kraftigt redan genom den förbättrade bottenpensioneringen. Pensionsnivån. Beredningen föreslår att tilläggspensionen skall grundas på medellönen under de 15 bästa åren och att ålderspensionen — med inräknande av bottenpensionen 2 700 kr. — skall utgöra minst 65 % av nämnda medellön. Det bör dock här beaktas att bottenpensionen enligt beredningens förslag aldrig utgör 2 700 kr. utan är antingen 5 400 kr., om även maken har folkpension, eller 3 600 kr., om maken icke är folkpensionär. För en man som under de 15 bästa åren har en medelinkomst av 10 000 kr., d. v. s. efter avdrag för 6 % folkpensionsavgift en behållen medelinkomst av 9 400 kr., blir ålderspensionen enligt den obligatoriska tilläggspensioneringen 3 800 kr. Tillsammans med hans egen och hustruns bottenpension blir totalpensionen 9 200 kr., alltså 98 % av medelinkomsten under de bästa åren. Om medellönen under de 15 bästa åren är 30 000 kr. blir den sammanlagda pensionen 22 200 kr. eller mer än 76 % av den efter avdrag för folkpensionsavgift behållna inkomsten 29 100 kr. I många fall torde dessutom pensionären ha sidoinkomster, varjämte hustrun kan ha rätt till tilläggspension enligt obligatoriet. Detta betyder att makarna skulle åläggas ett tvångssparande för ålderdomen som nödvändiggör för dem att under barnens uppväxttid hålla en väsentligt lägre standard än på ålderdomen. En lagstiftning som leder till sådana resultat kan icke vara ändamålsenlig. Regeln om de 15 bästa åren medför i stor utsträckning orimliga konsekvenser. En kvinna som har full tjänst under 15 år från poängberäkningens början och som därefter under ytterligare 15 år har deltidstjänst med en lön som obetydligt överstiger 3 000 kr. får full pension, d. v. s. samma pension som om hon ända fram till pensionsåldern stått kvar i full tjänst med oförändrad lön. Om hon är gift med en löntagare torde makarna ofta få högre pension än vad deras sammanlagda slutlön utgjorde närmast före pensionsåldern. Regeln kan över huvud taget utnyttjas på vinstgivande sätt. Exempelvis kunna två personer, som i 15 år haft tjänst och därefter starta var sin rörelse, komma överens om att en månad varje år taga tjänst hos varandra som semestervikarier mot en lön som något överstiger 3 000 kr. De få då samma ålderspension som om 24— 704917

370 de stått kvar i tjänst till pensionsåldern och avgifter erlagts för dem under hela denna tid. Beträffande familjepensioneringen vill riksförbundet endast göra det påpekandet, att den förutsatta lagringen av änkepension ovanpå en genom änkans egen tjänst förvärvad invalid- eller ålderspension (sid. 87) synes stötande. Denna lagring förutsätter principiellt den hypotesen, att en kvinna, som antagits redan ha blivit ekonomisk invalid genom mannens död, än en gång drabbas av fullständig invaliditet. Resultatet blir att änkan får större tilläggspension efter 67 års ålder, när hennes behov rimligtvis måste antagas vara lägre än tidigare. Indexregleringen. De invändningar som i avsnitt IV anförts mot den föreslagna indexregleringen av bottenpensionerna med hundraprocentig bindning till konsumentprisindex få uppenbarligen ännu större tyngd vid den högre totala pensionsnivå som obligatoriet skulle medföra. Avgiftsbetalningen. Huruvida arbetsgivarna eller de anställda själva betala avgifterna saknar betydelse för frågan vem som i sista hand drabbas av kostnaden. Ur denna synpunkt är det alltså likgiltigt vem som påföres avgifterna. Emellertid skulle den administrativa lösningen väsentligt förenklas, om avgifterna uppbures hos de anställda i samband med skatteuppbörden. Detta är också naturligt, eftersom kontrollen av rätten till tilläggspension sker på grundval av uppgifterna i självdeklarationerna beträffande inkomst av tjänst. Det måste vidare ur rättssäkerhetssynpunkt vara en betydande fördel för de anställda att de påföras individuella avgifter som de själva kunna kontrollera. Härigenom vinnes också att avgifter icke behöva erläggas för löner till arbetstagare över 67 års ålder (sid. 117), varigenom ett utnyttjande av den äldre arbetskraften icke onödigt försvåras. Beredningens enda argument för att avgifterna skola påföras arbetsgivarna, nämligen storleken av avgiftsbeloppen, (sid. 97) kan icke rimligen tillmätas någon betydelse vid en saklig bedömning av frågan. Administrationen. Riksförbundet vill bestämt varna mot att registreringen av pensionspoängen lägges på sjukkassorna. Det skulle vara i hög grad oklokt att äventyra deras effektivitet genom att ålägga dem en arbetsuppgift som är helt främmande för dem. Det är heller icke nödvändigt att lösa registreringsproblemet på detta sätt, eftersom en central registrering är enklare. Beredningen uppskattar kostnaderna för debitering, uppbörd, kontroll av arbetsgivareuppgifter och upprättande av förteckningar över pensionsgrundande inkomst till omkring 4 miljoner kr. om året. Kostnaderna inom den centrala pensionsmyndigheten och sjukkassorna för bokföring av pensionsgrundande inkomst, poängberäkning och pensionsuträkning m. m. samt merkostnaderna för pensionsutbetalningar uppskattas till ett belopp av liknande storleksordning. De offentliga administrationskostnaderna skulle sålunda understiga 10 miljoner kr. per år (sid. 119). Denna uppskattning är uppenbarligen för låg. Som jämförelse kan nämnas att pensionsstyrelsens kostnader, om pensionskostnaden för personalen medräknas, motsvara cirka 10 kr. per pensionstagare och år. Dessa kostnader avse i huvudsak endast utbetalning av pensioner, som i stor utsträckning utgå med enhetliga belopp, samt invaliditetsprövning. De allmänna sjukkassornas förvaltningskostnader uppgå till i runt tal 50 miljoner kr. per år. Den komplicerade apparat som skulle erfordras för den obligatoriska tilläggspensioneringen gör det sannolikt att administrationskostnaden kommer att uppgå

371 till väsentligt högre belopp än 10 miljoner kr. per år. Detta gäller även om den förenklingen vidtages, att avgifterna uttagas av löntagarna i samband med skatteuppbörden. Kostnaderna för arbetsgivarna torde också bli betydande. Fondförvaltningen. Det sparande som för närvarande sker för pensioneringsändamål har beräknats vara av storleksordningen 1 200—1 400 miljoner kr. per år (sid. 251). Härav torde omkring hälften falla på SPP och andra livförsäkringsbolag i form av premier för kollektiva och individuella pensionsförsäkringar. De hos försäkringsbolagen uppsamlade fondmedlen ha via traditionella kanaler tillförts kapitalmarknaden. Fördelningen av kapitaltillgångarna på olika sektorer av näringslivet har där tidigare avgjorts av konkurrensen mellan de olika kapitalefterfrågarna. Cirka 40 % av ålderdomssparandet sker i form av uppsamling i pensionsstiftelser. Dessa senare avsättningar ha i stor utsträckning utnyttjats av företagen för finansiering av egna investeringar. Den föreslagna centrala fonden skulle få ingripande verkningar på kapitalmarknadens funktionsduglighet. En omdirigering av företagssparandet och sparandet i de enskilda försäkringsbolagen skulle ske genom att decentraliseringen ersattes av en koncentration av pensionssparandet till en enda fond. För investerarna skulle den ändrade strukturen av kapitalmarknaden innebära helt nya betingelser för möjligheterna att täcka föreliggande kapitalbehov. Genom att nuvarande pensionsstiftelser sannolikt tvingas att starkt reducera sin verksamhet försämras de enskilda företagens självfinansieringsmöjligheter. Decentraliserade beslut om investeringar, vilka bedömas som räntabla för företaget och därigenom också bli produktionsbefrämjande för näringslivet som helhet» skulle i viss utsträckning ersättas av centralt fattade avgöranden beträffande de kapitaltillgångar som ställas till marknadens förfogande. Kreditinstitutens utlåning är för närvarande bunden både till sin storlek och till sin inriktning. I den rådande högkonjunkturen har det ansetts nödvändigt att åstadkomma en stram kapitalmarknad, vilken bl. a. medfört att en övre gräns satts för bankernas utlåning till andra sektorer av näringslivet än bostadsbyggandet. För försäkringsbolagen har riksbanken utfärdat särskilda rekommendationer som avse viss dirigering av medelsplaceringen. Det kan alltså konstateras, att någon fri kapitalmarknad i dag icke existerar. Riksförbundet vill som sin uppfattning hävda att återhållsamhet är nödvändig i ett läge med knappa resurser och att statsmakternas strävan måste gå ut på att åstadkomma balans mellan total tillgång och total efterfrågan. Riksförbundet anser emellertid att de åtgärder som vidtagits beträffande kapitalströmmarnas storlek och inriktning medfört en snedvridning av kapitalmarknaden. Ehuru en viss omläggning av räntepolitiken ägt rum under de senaste åren, kan det fortfarande konstateras, att den nuvarande räntenivån icke motsvarar existerande spänningar mellan efterfrågan och utbud på kapital. De urvalsmöjligheter som en fri och rörlig räntepolitik erbjuder äro fortfarande otillräckligt utnyttjade. Det är riksförbundets åsikt, att de steg som den senaste tiden tagits i riktning mot en rörligare penningpolitik, om de fortsättas, komma att ge en förbättrad produktivitet samtidigt som ökade möjligheter erhållas att begränsa den totala efterfrågan till den snäva ram som bestämmes av tillgången på produktionsfaktorer. Det skulle därför vara mycket beklagligt, om de nyss berörda tendenserna avbrötes och en återgång skulle ske i riktning mot ökad central dirigering av kapitalets fördelning. Beredningen antyder visserligen att den icke med sitt förslag avser att förvaltningen av fondkapitalet vid den obligatoriska tilläggspensioneringen skall byggas upp som en ny stor kreditinrättning utan att i stället nu befintliga

372 kreditinstitut skola »utnyttjas för den utlåning som sker till näringslivet» (sid. 100). Den förutsätter emellertid att fondens styrelse skall äga att bestämma om storleken av denna utlåning. Förslaget innebär alltså inte någon reell decentralisering. Under sådana omständigheter finns det anledning befara att kapitalet inte får den användning som ur produktivitetssynpunkt skulle vara den mest fördelaktiga. Avvägningen mellan offentliga investeringar, som oberoende av det politiska läget av naturliga skäl torde få prioritet, och investeringar inom det enskilda näringslivet kan åstadkomma en snedvridning som verkar hämmande på den eljest möjliga produktionshöjningen. En centralisering av pensionssparandet medför sålunda risk för stelhet hos kapitalmarknaden, enär de olika investeringsbehovens inneboende styrka inte får fälla utslaget i konkurrensen om existerande kapitaltillgångar. Frivillig tilläggsförsäkring. Som ett komplement till en obligatorisk tilläggsförsäkring föreslås en möjlighet för förvärvsarbetande som icke blir berättigad till obligatorisk tilläggspension eller endast erhåller en m i n d r e sådan att frivilligt tillförsäkra sig en tilläggspension av begränsad storlek. Avsikten är att denna skall göras värdebeständig och att kostnaden härför skall bestridas av statsmedel. Därjämte förordas statsbidrag för att medge sådan överkompensation som föreslås för den obligatoriska tilläggsförsäkringen. Enligt riksförbundets mening bör det icke komma i fråga att använda statsmedel för de angivna ändamålen. Att man vid en social bottenpension tillämpar ett liknande system är rimligt. Men att därutöver tillförsäkra en viss grupp av sparare värdebeständighet genom anlitande av statsmedel kan icke vara försvarligt. Åtminstone måste i så fall fordras att staten medverkar till att värdebeständighet kan erhållas även vid andra former av långsiktigt penningsparande. Det blir eljest knappast möjligt att vidmakthålla detta sparande. Riksförbundet finner sålunda att förslaget om obligatorisk tilläggspensionering icke uppfyller kraven på soliditet och skälighet. Fördelningssystemet skulle på detta område vara äventyrligt. Det vore oförsvarligt att ge konstruktionen sken av att vara bindande. Följden skulle nämligen bli en av oriktiga förväntningar föranledd nedgång av det enskilda sparandet hos den nu levande generationen, ett sparande vilket — såsom riksförbundet i många andra sammanhang framhållit — utgör en av de viktigaste förutsättningarna för uppnående av en balanserad expansion. Den centralt dirigerade fond, som skulle bli en följd av obligatoriets förverkligande, komme att medföra risk för ökad stelhet och ytterligare snedvridning på kapitalmarknaden. Riksförbundet anser vidare att den föreslagna pensionsnivån är alltför hög och att utformningen av förslaget även i övrigt lider av allvarliga brister. På anförda skäl avstyrker riksförbundet bestämt förslaget om obligatorisk påbyggnad. Riksförbundet avstyrker jämväl det till obligatoriet knutna förslaget om frivillig tilläggsförsäkring såsom varande principiellt oriktigt. Förslaget om frivillig påbgggnad, det s. k. frivilligalternativet Av det föregående framgår att riksförbundet anser att frågan om tilläggspensioner icke bör lösas genom det föreslagna obligatoriet. Däremot anser riksförbundet, att förutsättningar skulle skapas för en snabb utbyggnad av pensioneringen genom överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter, om folkpensionen utbyggdes och den nuvarande inkomstprövningen därvid åtminstone i huvudsak avskaffades. Viktigt är att såsom föreslagits i avsnitt IV slutpunkten fixeras för en sådan avveckling, så att pensionsfrågan för de grupper som därigenom icke komma att beröras av någon inkomstprövning kan lösas utan dröjsmål.

373 I frivilligalternativet har skisserats en lösning på avtalsmässig grund. Denna skiss innebär väsentliga nyheter som icke förut varit föremål för diskussion, bl. a. beträffande värdesäkring av pensionerna. På grund av den korta remisstiden har det tyvärr icke varit möjligt att fullständigt studera detta intressanta uppslag. En frivilliglinje bör emellertid innebära, att olika lösningar kunna ifrågakomma, varför ett slutligt ställningstagande till det framlagda alternativet icke nu är nödvändigt. En del synpunkter kunna dock anföras. En värdefull grundprincip i förslaget är att detta i huvudsak bygger på premiereservtekniken, som enligt riksförbundets mening är en nödvändig förutsättning för hållbarheten av ett pensionssystem. För riksförbundet är det naturligt att söka bedöma huruvida ett pensionssystem som anges bygga på försäkringsmässig grundval fyller de båda huvudkrav som i lagen om försäkringsrörelse ställas på livförsäkringsbolagens verksamhet, nämligen att denna skall tillgodose soliditets- och skälighetsprinciperna. Om värdesäkringen betraktas såsom fallande utanför pensionsutfästelsen torde förslaget utan tvekan tillgodose soliditetsprincipen. Däremot är det tvivelaktigt om skälighetsprincipen är tillfredsställande beaktad. Det mest intressanta i förslaget är otvivelaktigt försöket att i ett försäkringsmässigt system åstadkomma värdebeständighet för de utfästa pensionerna. Av de vinstkällor som avses möjliggöra värdesäkringen är emellertid en, nämligen de överskott som uppkomma genom att avgifter uttagas utöver den pensionsgrundande tiden utan motsvarande ökning av pensionsförmånerna, av sådan natur att dess disposition i värdesäkrande syfte måste anses stå i strid med skälighetsprincipen. Användningen av viss överränta för samma ändamål synes däremot kunna accepteras. Som ett annat underlag för värdesäkring av pensionerna anges den rörliga, i förhållande till penningvärdesutvecklingen varierande avgiftsnivån. Detta är ett naturligt led i en värdesäkrad pensionsanordning. Däremot är det olämpligt att i pensionssystemet införa en rätt att temporärt höja premierna. En sådan möjlighet bryter premiereservsystemet och kan medföra så starka påfrestningar på solidariteten att risk för utträden uppkommer. Om sådana tillägg erfordras böra de tillkomma som ett led i avtalsuppgörelserna p å arbetsmarknaden utanför pensionssystemet. Den mest betydelsefulla frågan i förslaget gäller emellertid möjligheten att placera medel mot värdefasta obligationer och reverser (sid. 124). Den har dock endast i korthet berörts i betänkandet. I sitt yttrande över 1951 års pensionsutrednings betänkande uttalade riksförbundet, att det vore ytterligt angeläget, att detta problem gjordes till föremål för grundlig utredning. Det bör framhållas, att det för värdesäkring av pensionsförmånerna ingalunda är nödvändigt att placeringarna helt eller ens till större delen ske i sådana värdefasta skuldbevis. För korta placeringar torde reallån över huvud taget icke vara behövliga. Det väsentliga är att skapa en kapitalmarknad, där de värdefasta lånen (reallånen) och nominallånen få mötas i fri tävlan. Härigenom skulle ett mera förfinat instrument för mätning av inflationsförväntningarna åstadkommas. En dylik kapitalmarknad skulle bli mera nyanserad och erbjuda större möjligheter till operationer i penningvärdebevarande syfte. Möjligheten att återgå till en i egentlig mening fri kapitalmarknad skulle jämväl öka. Om däremot en på angivet sätt funktionerande kapitalmarknad'icke skulle komma till stånd, bleve införandet av reallån måhända endast ett incitament till fortsatt inflation. Det är sålunda icke möjligt att taga ställning för eller emot en kapialmarknad med både real- och nominallån förrän dessa problem belysts i en grundlig utredning. Då det måste förutsättas, att räntenivåerna på en dubbel marknad äro rörliga,

374 är det oriktigt att som i betänkandet föreslås fixera realräntan vid reinvestering till 3 % (sid. 142). Om en kapitalmarknad med både real- och nominallån kan ernås utan ökad risk för penningvärdeförsämring, kan den i frivilligalternativet skisserade lösningen anses fylla soliditetsprincipens krav i godtagbar mån även beträffande värdesäkringen. Under alla förhållanden måste dock frivilligalternativets lösning av värdesäkringsfrågan vara överlägsen obligatoriet, vilket, såsom förut påpekats, endast ger en formell lösning av frågan men icke lämnar något reellt underlag för värdesäkringens upprätthållande i framtiden. Om en sådan dubbel kapitalmarknad kunde åstadkommas och om lagreglerna beträffande försäkringsbolagens placeringar ändrades i liberaliserande riktning, erhölle nuvarande försäkringsbolag, såsom också påpekas i betänkandet (sid. 140), goda möjligheter att medverka till värdesäkrade pensionsanordningar. En pensionering i enskild regi behöver därför icke medföra ett sönderbrytande av existerande försäkringsinrättningar. Å andra sidan böra givetvis, om så finnes lämpligt, nya organisationsformer kunna prövas. Beträffande den närmare utformningen av frivilligalternativet kan följande anföras. Systemet med pensionsklasser kan möjligen vara ändamålsenligt för vissa arbetargrupper men synes knappast lämpa sig för andra arbetargrupper eller för tjänstemannakollektiv. Metoden med avjämnade premier utan hänsyn till de olika gruppernas genomsnittsålder synes mycket vansklig att tillämpa, även om den begränsas till grupper med icke alltför hög pensionsnivå. Genomsnittsåldern kan säkerligen variera ganska avsevärt för olika grupper, och enligt betänkandet motsvarar en ökning av genomsnittsåldern med ett år en höjning av premien med cirka 4 %. Man torde därför kunna räkna med enhetliga premier endast för sådana grupper inom vilka en naturlig solidaritet förefinnes. Beträffande premiebetalningen må påpekas att det är olämpligt att belasta arbetsgivarna med uträkning av premiebeloppen. Mot den föreslagna överkompensationen inom försäkringens ram tala i stort sett samma skäl som anförts mot en sådan vid obligatoriet. Att i en försäkringsinrättning sammanföra kollektiva försäkringar för tjänstemän, arbetare och företagare samt dessutom individuella försäkringar är säkerligen organisatoriskt otillfredsställande, varjämte storleken av ett dylikt företag kan leda till en icke önskvärd centralisering av kapitalförvaltningen. Riksförbundet, som tidigare uttalat sig för att pensionspåbyggnader böra vara frivilliga, finner sålunda de av beredningen framförda förslagen om tekniska och organisatoriska anordningar för att underlätta ett genomförande i stor skala av frivilligalternativet vara behäftade med vissa brister. Av denna anledning föreslår riksförbundet fortsatt utredning av dessa problem. Riksförbundet förordar jämväl en utredning av frågan huruvida en kapitalmarknad med såväl real- som nominallån kan åstadkommas utan att detta försvårar en stabilisering av penningvärdet. / särskilt

yttrande

föreslagen

frivillig

tilläggsförsäkring

I ett särskilt yttrande föreslås att i stället för de båda av beredningen angivna alternativen för tilläggspensionering skapas möjlighet för var och en att som komplettering till folkpensionen teckna en frivillig försäkring på högst 3 000 kr. per år med av staten garanterad värdebeständighet och även med visst ytterligare statsbidrag till kontnaderna i övrigt (sid. 160). Mot detta förslag tala i huvudsak samma skäl som anförts mot den frivilliga tilläggsförsäkringen i obligatoriet. Riksförbundet avstyrker sålunda förslaget.

375 Sammanfattning Sammanfattningsvis får riksförbundet tillstgrka principbeslut redan nu om den föreslagna folkpensionsnivån av 5 400 kr. för två makar under förutsättning att ökad skattefinansiering av folkpensioneringen undvikes; avstyrka principbeslut om obligatorisk påbyggnad till folkpensioneringen; föreslå att utbyggnad av frivillig tilläggspensionering underlättas genom snabbt avlägsnande av nu bestående hinder härför, främst genom en planlagd avveckling av inkomstprövningen; samt framhålla 1) att beredningen utformat sina förslag utan hänsynstagande till de angelägna sociala behoven på andra områden samt utan hänsynstagande till de samhälleliga resurserna, 2) att en obligatorisk tilläggspensionering enligt beredningens förslag skulle innebära alltför stora begränsningar i medborgarnas fria konsumtions- och sparval samt medföra en även ur samhällets synpunkt olämplig inskränkning av den enskildes resurser för familjebildning och barnens uppfostran, 3) att den senast av riksdagens revisorer aktualiserade frågan om fördelningen och dispositionen av de för olika sociala ändamål anvisade medlen snarast bör utredas, 4) att möjligheterna att under de närmaste åren förhindra en fortsatt inflation skulle allvarligt försvåras om beredningens förslag beträffande folkpensioneringen och den obligatoriska tilläggspensioneringen godtagas i föreliggande utformning, 5) att den obligatoriska tilläggsförsäkringen trots den stora fondbildningen skulle ge ett avsevärt mindre sparande på längre sikt än det som i annat fall skulle åstadkommas, 6) att det bör utredas om icke reglerna för ålderspensionen inom folkpensioneringen och en eventuell obligatorisk påbyggnad till denna kunna utformas på ett sådant sätt att en bättre anpassning till individuella variationer uppnås, 7) att alternativt en höjning av folkpensionsåldern bör övervägas utom för dem, som nu äro i närheten av 67 års ålder, varvid pensionsåldern bör höjas successivt för yngre årsgrupper med t. ex. 70 år som övre gräns, 8) att riksförbundet dock tillstyrker ett principbeslut redan nu om en utbyggnad av ålderspensionen i folkpensioneringen med det alltför begränsade tillgodoseende av rörlighetsbehovet som inrymmes i beredningens förslag om den s. k. halvprocentstrappan, varvid lagbestämmelserna böra utformas så att de icke motverka uppskov med uttagande av ålderspension, 9) att för den skull bör övervägas om icke den ökning av ålderspensionen, som på grund av halvprocentstrappan uppkommer vid uppskov med uttaget, bör vara skattefri, 10) att en förutsättning för riksförbundets tillstyrkande av ett principbeslut redan nu om den föreslagna pensionsnivån av 5 400 kr. för äkta makar är att ökad skattefinanisering undvikes genom att förbundets förslag beträffande »enslingstillägg», kommunala bostadstillägg till ålderspensionärer, hustrutillägg, familjepension, indexreglering och avgifter godtagas, 11) att utbyggnadstakten måste modifieras så att den starka påfrestning på samhällsekonomien, som enligt förslaget skulle inträda år 1960, undvikes, 12) att riksförbundet förordar att planen för utbyggnad av ålderspensionen till en ensam pensionär utformas så att den icke inkomstprövade pensionen i slutskedet kommer att överensstämma med pensionen till vardera av två pensionsberättigade makar och alltså blir 2 700 kr.,

376 13) att takten i avvecklingen av de kommunala bostadstilläggen icke är tillräcklig och att de inkomstprövade tilläggen till två makar, som bägge äro ålderspensionärer, efter en övergångstid böra helt försvinna, 14) att en utredning beträffande invalidpensionens utformning är synnerligen angelägen, 15) att riksförbundet icke kan biträda beredningens förslag om utvidgning av den nuvarande änkepensioneringen och införande av änklingspensionering men tillstyrker att de särskilda barnbidragen ersättas med icke inkomstprövade barnpensioner inom folkpensioneringens r a m till av beredningen föreslagna belopp med bibehållande av åldersgränsen 16 år, 16) att riksförbundet med den föreslagna utbyggnaden av folkpensionsförmånerna icke kan acceptera en hundraprocentig anknytning till ett allmänt konsumentprisindex och därför p å y r k a r att frågan om utformningen av indexregleringen ytterligare överväges innan den planerade utbyggnaden av folkpensioneringen genomföres, 17) att frågan om folkpensionsavgiften bör koordineras med frågan om en höjning av de kommunala ortsavdragen och med ett principbeslut om höjning av ålderspensionerna samt att det icke finns någon anledning att genomföra en höjning av folkpensionsavgiften i etapper, 18) att rättssäkerheten inom det föreslagna obligatoriet är vida lägre än inom sådan verksamhet som är underkastad lagen om försäkringsrörelse, 19) att det föreslagna fördelningssystemet å ena sidan blir oskäligt billigt för övergångsgenerationen och å andra sidan oskäligt dyrt för kommande generationer, även i förhållande till ett obligatorium utan monopol, 20) att överkompensationen främst kommer att gynna de större inkomsttagarna samt skapa ekonomiska orättvisor och spänningar mellan generationerna, 21) att beredningens förslag att tilläggspensionen skall grundas på medellönen under de 15 bästa åren och att ålderspensionen — med inräknande av bottenpension 2 700 kr. — skall utgöra minst 65 % av nämnda medellön i stor utsträckning leda till stötande resultat, 22) att administrationen skulle väsentligt förenklas, om avgifterna uppbäras hos de anställda i samband med skatteuppbörden, 23) att riksförbundet avstyrker att registreringen av pensionspoängen lägges på sjukkassorna, 24) att den komplicerade apparat som skulle erfordras för den obligatoriska tilläggspensioneringen gör det sannolikt att administrationskostnaderna komma att bli väsentligt högre än det av beredningen angivna beloppet 10 miljoner kr. per år, 25) att centraliseringen av pensionssparandet till en enda fond medför risk för ökad stelhet och ytterligare snedvridning på kapitalmarknaden, 26) att den föreslagna möjligheten att teckna frivillig tilläggspension vid sidan om den obligatoriska tilläggspensioneringen är olämpligt utformad, 27) att det s. k. frivilligalternativet med dess förslag om frivillig påbyggnad på avtalsmässig grund och om värdesäkring av pensionerna måste göras till föremål för ytterligare utredning, samt 28) att frågan huruvida en kapitalmarknad med såväl real- som nominallån kan åstadkommas utan att detta försvårar en stabilisering av penningvärdet snarast bör utredas.

377 Svenska Personal-Pensionskassan SPP vill till en början framföra en allvarlig gensaga mot det åsidosättande av det allmänna intresset att erhålla en allsidig och saklig belysning av föreliggande frågekomplex som utmätandet av en remisstid av allenast sex veckor innebär. Den korta remisstiden lär ha motiverats bl. a. med att pensionsberedningens betänkande endast utgjorde en överarbetning av den tidigare pensionsutredningens slutliga förslag, över vilket remissyttranden redan förut avgivits. Detta må vara en formell sanning; reellt rör det sig här om helt nya förslag till pensioneringsfrågans lösning. Dessa förslag utlösa nya och komplicerade aspekter av samhällsekonomisk och organisatorisk art, som för ett allsidigt och samvetsgrant bedömande kräva väsentligt mera tidsödande undersökningar och överväganden än som kunna inrymmas under den nu utsatta korta remisstiden. SPP har måhända större möjligheter än åtskilliga andra remissorgan att disponera i pensionsfrågan sakkunnig personal för beredande av ett remissärende sådant som detta. SPP har också satt till sina resurser i den vägen för att söka åstadkomma en så fullständig belysning av de många komplicerade spörsmålen som över huvud taget varit möjligt under denna korta tid. Men SPP nödgas konstatera, att det grundliga penetrerande av frågorna, som med hänsyn till deras vikt varit önskvärt, av tidsskäl måst i väsentlig mån eftersättas. SPP har också svårt att tillägna sig den uppfattningen, att frågans definitiva lösning är av så brådskande art, att den bör genomföras även på grundval av en utredning som i många hänseenden måste betecknas som bristfällig och otillräcklig. Granskningsarbetet inom SPP har i huvudsak koncentrerats på de två frågor som nu närmast torde vara aktuella, nämligen frågan om förbättrad folkpensionering och frågan, huruvida denna förbättrade folkpensionering skall påbyggas obligatoriskt eller frivilligt. Redan här vill SPP påpeka, att ett fullständigt ställningstagande till den första frågan omöjliggöres av att beredningen ansett sig böra framlägga sitt betänkande, innan en så viktig principfråga som invalidpensioneringens utformning och plats i socialförsäkringssystemet blivit löst. Vad den andra frågan beträffar hade det varit naturligare, att beredningen avslutat utredningsarbetet i fråga om folkpensioneringen, innan förslag till påbyggnad av densamma utarbetades. A. Folkpensioneringen (bottenpensioneringen) Beredningens ledamöter ha lagt fram ett gemensamt förslag om förbättring av folkpensioneringen. Förbättringarna innebära framför allt en betydande höjning av förmånsbeloppen och en avsevärd inskränkning av inkomstprövningen. Man har således slagit in på den väg som i ett särskilt yttrande, fogat till pensionsutredningens slutbetänkande, skisserades av utredningens ledamot herr Ahlberg och som understöddes av ytterligare två ledamöter inom utredningen. Tanken på en utbyggnad av folkpensioneringen tillstyrktes under remissbehandlingen allmänt av de remissorgan, bland dem SPP, som i likhet med herr Ahlberg icke ansågo sig kunna förorda en obligatorisk pensionsförsäkring med förmåner graderade efter inkomsten under den aktiva tiden. Men även bland de remissorgan, som uttalade sin sympati för tanken på en sådan obligatorisk försäkring, funnos många förespråkare för en utbyggd folkpensionering. SPP — som under mer än tio år vid upprepade tillfällen i remissyttranden och framställningar till statsmakterna förordat en successiv avveckling av inkomstprövningen inom folkpensioneringen — vill särskilt uttala sin stora tillfredsställelse över att

378 enighet rått inom beredningen om att inkomstprövningen skall väsentligen inskränkas. Samhällsekonomiska synpunkter. Den av beredningen föreslagna utbyggnaden av folkpensioneringen är mycket kostnadskrävande. Det är därför av största betydelse att undersöka, om resurser härför kunna beräknas stå till buds. Beredningens dryftande av de ekonomiska förutsättningarna för folkpensionsförbättringen har huvudsakligen gällt den betydande inkomstöverflyttning, som skulle ske från de aktiva till åldersgrupperna över 67 år. Man har därvid utgått från vissa prognoser angående befolkningens åldersfördelning och produktivitetsutvecklingen i landet. Åldringarnas antal ökar icke blott absolut utan även i relation till befolkningen i övrigt, framhåller beredningen. För närvarande finnas i genomsnitt 7 personer i åldern 16—66 år för varje person över 67 år. För år 1980 beräknas det på varje åldring bli blott 4—5 personer i aktiv ålder. Produktionsresultatet kan enligt beredningen förväntas bli gynnsamt under åtminstone de tio närmast följande åren, medan den utveckling som ligger längre fram i tiden bedömes som omöjlig att förutsäga. Beredningen kommer till den slutsatsen, att ett visst utrymme för en förbättring av folkpensionerna kan antagas stå till buds utan minskning av den aktiva generationens nuvarande konsumtionsnivå. I omedelbar anslutning härtill poängterar dock beredningen, att delade meningar kunna råda om hur mycket de aktiva skola belastas för att åt pensionärerna trygga en god försörjning. Beredningen fortsätter (sid. 27): »Det torde vara uppenbart, att denna avvägning emellan den aktiva befolkningen och pensionärerna bör bereda den förra erforderliga möjligheter att sörja för det uppväxande släktets utveckling och utbildning. Att så sker är av stor betydelse för att man skall kunna upprätthålla landets produktionsförmåga i den utsträckning som erfordras för att en god pensionering skall kunna bibehållas på längre sikt utan att samhällsekonomien rubbas.» I anslutning härtill må erinras om ett i 1955 års långtidsutredning (SOU 1956: 53, sid. 43 och följ.) behandlat räkneexempel. I detta förutsattes bl. a., att produktionen kommer att stiga med 20 alternativt 15 % under tiden 1955—1960 utan hänsyn tagen till den nu aktuella arbetstidsförkortningen. Vidare förutsattes, att folkpensionsutbetalningarna stiga med 1 000 miljoner kr. från 1955 till 1960. Om även verkan av arbetstidsförkortningen medräknas, kommer långtidsutredningen till det resultatet, att man i det lägre alternativet närmar sig ett stopp för de aktivas privata konsumtionsökning under de återstående åren fram till 1960. En minskning av den aktiva befolkningens procentuella andel av konsumtionsutrymmet och motsvarande ökning för pensionärerna kan erbjuda svårbemästrade problem för den ekonomiska politiken. Även för realkapitalbildningen torde det finnas anledning att antaga, att denna utveckling kommer att medföra konsekvenser. Våra kunskaper om sparvanorna äro visserligen otillräckliga, men det synes rimligt att räkna med att den procentuella andel som användes för enskilt sparande är lägre hos pensionärerna än hos den aktiva befolkningen. En väsentlig ökning av folkpensionerna kan även föra med sig en minskning av det ålderdomssparande, som nu äger rum, vare sig detta bedrives i försäkringsinstitut eller i andra former. En uppfattning om den totala inkomstöverflyttning mellan olika generationer som pensionering enligt ett fördelningssystem medför kan man få genom att beräkna den pensionsskuld som uppkommer vid systemets införande. Pensionsskulden uppstår till följd av att flertalet årsklasser i den då levande generationen få pensionsförmåner, vilkas värde avsevärt överstiger värdet av de avgifter, som

379 de erlägga. För dem som vid systemets införande uppnått pensionsåldern utges sålunda pensionsförmånerna utan någon motprestation i form av avgifter. För årsklasserna närmast under pensionsåldern blir värdet av de avgifter, som hinna erläggas till pensionsåldern, mindre än värdet av pensionerna. Pensionsskulden är, något förenklat uttryckt, kapitalvärdet av de pensionsbelopp, som ej täckas av inträdesgenerationens avgifter. Efterföljande generationer få betala avgifter, vilkas kapitalvärde överstiger värdet av pensionsförmånerna. Denna extra inbetalning kan betraktas som räntebetalning på pensionsskulden. Skulden är ett uttryck för det belopp som borde finnas tillgängligt i realkapital vid införandet av pensioneringen, för att kommande generationer icke skola belastas med pensionskostnader för inträdesgenerationen. På samma sätt som pensionsskulden kan beräknas vid införandet av ett fördelningssystem, kan man beräkna dess ökning vid en förbättring av pensionerna. Inom SPP har en approximativ beräkning av pensionsskulden gjorts dels för den nuvarande folkpensioneringen, dels för den föreslagna förbättrade folkpensioneringen. Vid beräkningen har man bland annat antagit en förräntning av 3 % per år. Vidare har man antagit försäkringstekniska avgifter, vilkas totalbelopp ungefär överensstämmer med de av pensionsberedningen ifrågasatta avgifterna. Beräkningen har givit till resultat, att pensionsskulden, som för nuvarande folkpensionering kan uppskattas till 55 miljarder kr., skulle stiga till cirka 90 miljarder kr., sedan de föreslagna förhöjningarna helt genomförts. Detta innebär med det gjorda ränteantagandet, att kommande generationer skulle belastas med en ränteutgift av cirka 2,7 miljarder kr. per år, utöver vad de få betala för sina egna pensioner. Även om SPP i likhet med beredningen finner angeläget, att folkpensioneringen förbättras icke blott genom att inkomstprövningen avvecklas utan också genom att förmånerna höjas, mana dock de samhällsekonomiska aspekterna till försiktighet vid utbyggnaden av folkpensioneringen. Särskilt den föreslagna kraftiga ökningen år 1960 inger betänkligheter. Det synes SPP naturligt, att folkpensionerna icke förbättras i snabbare takt än det samhällsekonomiska utrymmet medger. Det riktigaste torde därför vara, att reformen förverkligas genom en serie successiva beslut. Ålderspensioneringen. SPP tillstyrker, att man som mål för de successiva standardförbättringarna av folkpensioneringen sätter en icke inkomstprövad, generell ålderspension på 5 400 kr. sammanlagt till makar. I fråga om relationen mellan pensionen till ensamstående — varmed här jämställes folkpensionär, vars make icke är pensionsberättigad — och pensionen till makar önskar SPP framhålla följande. För närvarande gäller, att makarnas generella folkpension är 60 % högre än den ensamståendes. Mot 5 400 kr. till makar skulle då svara 3 375 kr. till ensamstående. SPP har tidigare — i ett år 1946 avgivet remissyttrande över det betänkande från socialvårdskommittén, som låg till grund för nuvarande folkpensioneringslag — föreslagit en höjning av detta procenttal, förslagsvis till 75. Detta skulle innebära, att den ensamståendes folkpension bleve 3 086 kr. Beredningens expert byråchefen Rolf Broberg har velat gå ännu längre och låta makarnas generella folkpension bli dubbelt så stor som den ensamståendes; den sistnämnde skulle alltså få 2 700 kr. Beredningen har däremot förordat, att makar skulle erhålla blott 50 % högre pension än ensamstående, och har föreslagit en folkpension av 3 600 kr. till ensamstående. Enligt SPP:s mening skulle ett bifall till herr Brobergs förslag avsevärt underlätta samordningen mellan folkpensioneringen och en på denna byggd tjänstepensionering. Herr Brobergs förslag synes dessutom ha påtagliga fördelar i admi-

380 nistrativt hänseende. Samtidigt skulle bördan för de aktiva bli mindre kännbar — den årliga besparingen skulle enligt herr Broberg utgöra inemot 600 miljoner kr. i slutet av 1960-talet. Att SPP trots detta icke anser sig böra förorda herr Brobergs förslag beror på att de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen kunna avvecklas snabbare ju högre den icke inkomstprövade folkpensionen blir. SPP vill dock ifrågasätta, huruvida icke nuvarande relation mellan makars och ensamståendes folkpension borde bibehållas. SPP önskar icke motsätta sig beredningens förslag, att man behåller nuvarande pensionsålder, 67 år för både män och kvinnor, men vill påpeka, att såväl den ökade livslängden som kostnadsskäl tala för en höjning. Frågorna om möjlighet till uppskjutet eller förtida pensionsuttag sammanhänga intimt med den ännu icke utredda frågan om invalidpensioneringens utformning. SPP anser sig därför icke nu kunna taga ställning till beredningens förslag i de nyssnämnda frågorna. Invalidpensioneringen. I herr Ahlbergs tidigare nämnda förslag om utbyggnad av folkpensioneringen behandlades också frågan om förbättring av invalidpensioneringen. Herr Ahlberg föreslog, att denna skulle utbrytas ur folkpensioneringen och överföras till den allmänna sjukförsäkringen. Under remissbehandlingen tillstyrktes detta förslag av många remissorgan, bland dem SPP. SPP har i upprepade framställningar och utlåtanden till statsmakterna framhållit, att man för att få till stånd en samordning — dels inom socialförsäkringen, dels mellan denna och invaliditetsförsäkring i form av privat tjänstepension — bör avskaffa eller i varje fall avsevärt inskränka inkomstprövningen inom invalidpensioneringen och i stället mera direkt gradera pensionen efter arbetsoförmågan. Dessa framställningar ha refererats och kommenterats i den »PM angående samordningsfrågor inom sjuk- och invaliditetsförsäkringen», som fogats såsom bilaga till SPP:s remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande. I promemorian skisserades vidare en väg att sammanknyta sjukpenningen från sjukkassorna och invalidpensionen från folkpensioneringen inom ramen av en utbyggd sjukförsäkring. Allmänna pensionsberedningen anför nu (sid. 45), att det icke är möjligt att överföra invalidpensioneringen till den allmänna sjukförsäkringen utan att denna ändras på väsentliga punkter. Denna fråga liksom över huvud taget spörsmålet om invalidpensioneringens placering i socialförsäkringssystemet kräver enligt beredningens mening ingående överväganden. Beredningen anser, att särskilda undersökningar böra göras rörande detta problemkomplex, som även inrymmer bl. a. frågorna om samordning mellan invalidpensioneringen och övriga socialförsäkringsgrenar, invaliditetsbegreppet och inkomstprövningens avveckling. I detta läge har beredningen funnit sig böra utgå från att invalidpensioneringen tills vidare kvarstår inom folkpensionssystemet och att förmånerna därvid bibehållas inkomstprövade liksom för närvarande. SPP beklagar, att pensionsberedningen varit nödsakad att lägga fram sitt betänkande, innan detta utredningsarbete hunnit utföras. Detta är så mycket mera beklagligt som frånvaron av förslag angående invalidpensioneringen försvårar eller gör det omöjligt för remissorganen att definitivt taga ställning icke blott till invalidpensioneringens utformning utan också till de därmed sammanhängande frågorna om familjepensioneringen och administrationen. Så som invalidpensionsfrågan nu ligger till anser SPP tillräckligt att hänvisa till vad SPP anfört i sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande. Inkomstprövningsfrågan. SPP vill understryka beredningens påpekande (sid. 33), att inkomstprövningen försvårar ett påbyggande av folkpensionen i

381 form av frivillig pensionering — genom egen eller arbetsgivares försorg — eller sparande av olika slag. I detta sammanhang vill SPP erinra om uttalandet i pensionsutredningens principbetänkande (SOU 1950:33, sid. 168), att »inkomstprövningen alltjämt visat sig utgöra ett så gott som oöverstigligt hinder för ordnande av frivillig tjänstepensionsförsäkring för personer i inkomstlägen där inkomstprövningen har någon större betydelse, vilket är fallet särskilt i fråga om kroppsarbetarna». Önskemålet om att slopa inkomstprövningen hänför sig främst till de kommunala bostadstilläggen, påpekar allmänna pensionsberedningen (sid. 34). SPP anser i likhet med beredningen, att de kommunala bostadstilläggen böra i den mån så är möjligt avvecklas på det sättet, att pensionshöjningarna år 1960 och senare till viss del avräknas på bostadstilläggen. Därvid bör, i varje fall för blivande folkpensionärer, avdrag ske med mer än hälften — förslagsvis med två tredjedelar eller tre fjärdedelar — av det belopp, varmed den generella folkpensionen höjes. SPP vill i detta sammanhang uttala sin sympati för det av beredningen väckta förslaget (sid. 34), att man — om inkomstprövningen i övrigt avskaffas inom folkpensioneringen — bör pröva om icke kvarstående delar av bostadstilläggen kunna föras utanför folkpensioneringen att handhas av kommunerna helt utan statsbidrag. Om detta förslag icke skulle kunna realiseras, synes man böra taga upp frågan om att i varje fall icke lämna statsbidrag till kommunala bostadstillägg som börja utbetalas efter det att folkpensionsreformen trätt i kraft. Beredningen antyder (sid. 41), att en avveckling eller ändring av hustrutillägget kan befinnas erforderlig framdeles. SPP tillstyrker, att man under det fortsatta utredningsarbetet undersöker möjligheterna att avveckla anordningen med hustrutillägg inom folkpensioneringen. Eventuellt kan det i så fall visa sig lämpligt att öppna möjlighet för kvinnor att uttaga ålderspension med nedsatt belopp redan från exempelvis 63 år. En sådan anordning kunde vara motiverad även med hänsyn till att kvinnorna enligt SPP:s erfarenhet i allmänhet upphöra med förvärvsarbete åtskilliga år tidigare än männen. SPP konstaterar med tillfredsställelse, att beredningen föreslår att barnpensionerna — de nuvarande särskilda barnbidragen — till föräldralösa barn och änkors barn befrias från inkomstprövning. Enligt SPP:s mening är det motiverat att gå ett steg längre och låta även bidragen till invaliders och ålderspensionärers barn befrias från inkomstprövning. Slutlig ställning till denna fråga — liksom till frågan om utformningen av änkepensioneringen — bör dock icke tagas, förrän den därmed sammanhängande invalidpensionsfrågan utretts. Finansieringen. SPP vill erinra om att herr Nordenskiöld i sitt särskilda yttrande framhållit (sid. 175), att han med mycket stor tvekan anslutit sig till den föreslagna folkpensionsförbättringen. Hans tvekan grundar sig dels på de stora kostnader som snabbt aktualiseras genom denna del av förslaget och dels på det finansieringssystem som gäller för folkpensioneringen. Herr Nordenskiöld erinrar vidare om att de sammanlagda folkpensionskostnaderna för år 1956 beräknats till ca 1 900 miljoner kr. Detta belopp utgör 5,4 % av de till 35 miljarder kr. beräknade inkomsterna för fysiska personer. Vid oförändrad inkomstnivå men med den föreslagna höjningen av folkpensionsförmånerna — och den förväntade befolkningsutvecklingen — skulle denna siffra ha stigit till 10,9 % budgetåret 1968/69 och till 14,0 % år 1980. Herr Nordenskiöld finner det angeläget, att man så snart som möjligt överväger frågan om de ökade folkpensionskostnadernas finansiering, varvid ökad statlig skattefinansiering bör undvikas. Utbyggnaden av folkpensioneringen bör även enligt SPP:s mening i väsentligt

382 större utsträckning än som förutsattes i förslaget finansieras genom höjda avgifter. Det torde därvid bli nödvändigt att framdeles höja avgiften utöver den av beredningen angivna maximinivån. Vidare böra avgiftshöjningarna sättas in tidigare än enligt beredningens förslag. Under alla förhållanden anser SPP det angeläget, att frågan om finansieringen av de ökade folkpensionskostnaderna snarast utredes. Sammanfattning. SPP finner det önskvärt, att folkpensionärernas standard relativt snart förbättras. Denna förbättring bör komma till stånd dels genom höjning av de generella folkpensionsförmånerna, dels genom avveckling av inkomstprövningen. SPP tillstyrker, att man vid ett beslut om förbättrade folkpensionsförmåner siktar till ett generellt pensionsbelopp år 1968 av 5 400 kr. till makar och däremot svarande belopp till ensamstående folkpensionär. Takten i folkpensionsutbyggnaden — liksom möjligheten att vid beräknad tidpunkt nå det avsedda målet — måste dock göras beroende av takten i produktivitetsökningen liksom av kostnaderna för andra angelägna sociala reformer. Utbyggnaden bör i väsentligt högre grad än som förutsattes i betänkandet finansieras genom höjda avgifter. Många viktiga frågor i samband med utbyggnaden ha ännu icke utretts, bland dem frågorna om invalidpensioneringens utformning och plats i socialförsäkringssystemet, om samordningen mellan de olika socialförsäkringsgrenarna, om administrationen och om finansieringen. För den händelse statsmakterna ändock skulle redan i år besluta om utbyggnad av folkpensioneringen, bör beslutet få karaktären av principbeslut. B. Obligatorisk eller frivillig påbgggnad av folkpensioneringen? Inom beredningen råder enighet om att folkpensioneringen bör kompletteras med tilläggspensioner, men beträffande karaktären av tilläggspensioneringen finnas olika meningar företrädda. Fyra ledamöter föreslå, att folkpensioneringen utbygges med en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande. Tre ledamöter förorda, att folkpensioneringen frivilligt påbygges genom försäkringar, som tecknas kollektivt eller individuellt och meddelas av enskild försäkringsinrättning. En ledamot slutligen föreslår, att en begränsad, från individens synpunkt frivillig pensionering till komplettering av folkpensioneringen anordnas genom statens försorg. SPP finner i likhet med beredningen angeläget, att folkpensionerna kompletteras med tilläggspensioner för i första hand löntagare. Den stora frågan är då, om tilläggspensioneringen skall ordnas obligatoriskt genom lagstiftning eller frivilligt genom kollektivavtal och enskilda avtal. Innan SPP framför sina synpunkter på utformningen av tilläggspensioneringen, vill SPP därför belysa frågan, om denna lämpligen bör ordnas obligatoriskt på grundval av ett fördelningssystem eller frivilligt på grundval av ett premiereservsystem. Samhällsekonomiska sgnpunkter. SPP vill till en början erinra om att de förmåner som de olika pensionsförslagen avse att göra pensionärerna delaktiga av måste tagas ur den löpande produktionen. En gynnsam produktivitetsutveckling är därför av avgörande betydelse, för att förslagen utan rubbningar i den samhällsekonomiska balansen skola kunna leda till den åsyftade förbättringen av ålderdomsförsörjningen. En sådan utveckling kan heller icke ske utan en i fråga om volym och inriktning tillfredsställande realkapitalbildning. SPP delar därför den av förespråkarna för en obligatorisk tilläggspensionering i betänkandet redovisade uppfattningen (sid. 90), att en betydande fondering är

383 icke endast önskvärd »utan även direkt nödvändig för att samhället skall kunna på längre sikt bära de bördor som en utbyggd pensionering medför». Denna argumentering leder till att ett premiereservsystem, som ju bygger på fondbildning, måste ur denna synpunkt vara att föredraga framför ett fördelningssystem vid utformningen av tilläggspensioneringen. Detta förutsätter dock, att fonderna placeras produktivt. Man kan förvänta, att den centrala fond i statlig regi, som utgör ett väsentligt inslag i obligatoriet, icke kommer att tillgodose näringslivets kapitalbehov och därmed befrämja den för samhället värdefulla produktivitetsutvecklingen i samma utsträckning som blir fallet vid den reinvestering som är av fundamental betydelse i frivilligalternativet. När förespråkarna för obligatorielinjen bygga sitt förslag till tilläggspensionering på ett fördelningssystem, låt vara ett modifierat sådant, beror detta enligt deras egna uttalanden på att de icke ansett det vara möjligt att säkerställa värdebeständiga pensioner inom ett premiereservsystem. Härtill återkommer SPP i nästföljande avsnitt. Vid en läsning av betänkandet kan man få den uppfattningen, att de pensioner som talesmännen för obligatorielinjen förorda skulle bli högre än de som en frivillig tilläggspensionering kan erbjuda. Men om samhället kan bära en pensionering med värdebeständiga förmåner och av den omfattning som föreslagits av förespråkarna för obligatoriet, följer av vad som ovan sagts, att samhället kan bära en minst lika omfattande pensionering, om den genomföres på frivillighetens väg enligt premiereservsystem. Enighet råder om att ett omfattande frivilligt enskilt sparande är av stor betydelse i kampen mot fortsatt inflation. Den bästa stimulansen för ett sådant sparande är att hålla ett stabilt penningvärde och på detta sätt åstadkomma värdebeständighet ej blott för pensioner utan även för annat sparande. Ett stabilt penningvärde är därför det mål man bör uppställa. Bland annat med tanke på det omfattande sparande, som hittills skett för pensioneringsändamål, skulle det vara synnerligen olyckligt, om införandet av en obligatorisk pensionsförsäkring skulle medföra en ytterligare penningvärdeförsämring. Därigenom skulle de stora uppoffringar, som på frivillig väg gjorts för att skapa ett ålderdomsskydd, till stor del ha skett förgäves till följd av andra åtgärder, som vidtagas i pensioneringssyfte. Att risker för en sådan utveckling finnas, framgår av de promemorior med samhällsekonomiska synpunkter, som fogats till pensionsutredningens slutbetänkande och till pensionsberedningens betänkande. Det synes angeläget att närmare utreda dessa problem, innan man genomför en så vittgående och i framtiden ingripande reform som den föreslagna obligatoriska tilläggsförsäkringen utgör. Värdebeständighetsfrågan. När förespråkarna för den obligatoriska tilläggspensioneringen hävda, att frågan om pensionsförmånernas värdebeständighet lättast låter sig lösas vid ett fördelningssystem, synas de icke ha tillräckligt beaktat skillnaden mellan den formella värdebeständighet, som kan erbjudas i ett fördelningssystem, och det slag av värdebeständighet, som under vissa förutsättningar kan skapas i ett premiereservsystem. Den formella värdebeständighet, som man talar om i förslaget till obligatorisk tilläggspensionering, innebär till skillnad från värdebeständigheten hos ett premiereservsystem att man i väsentlig mån på kommande generationer överlåter att efter graden av vilja och förmåga avstå från en del av sitt konsumtionsutrymme till den tidens pensionärer. De argument som i betänkandet (sid. 89) anföras mot möjligheten att i ett premiereservsystem ge värdebeständiga pensioner, äro ej övertygande. Det måste i varje fall ytterligare undersökas, i vilken utsträckning det är möjligt att införa

384 indexbundna obligationer och vilka verkningar detta i så fall kan medföra. Här må hänvisas till den på sid. 123 i betänkandet nämnda utredningen om indexreglering på lånemarknaden av professor Palander. Även de övriga åtgärder för att åstadkomma värdebeständighet vid ett premiereservsystem, som föreslås i avsnittet om frivillig tilläggspensionering, innebära under vissa förutsättningar framkomliga vägar. Förespråkarna för ett obligatorium påstå, att osäkerheten i ränteantagandet skulle öka, om indexreglerade låneobjekt infördes, och att detta skulle göra det svårare att beräkna avgifter, som äro betryggande utan att för den skull innehålla orimligt stora säkerhetstillägg. SPP kan för sin del icke dela denna uppfattning. Även om det under en övergångstid skulle bli svårare än nu att bedöma räntan, kan man vid premiereservsystemet anpassa inkomsterna efter behovet genom att göra premierna rörliga, såsom redan nu sker inom understödsföreningarna. SPP:s avgifter äro för övrigt också i viss mån rörliga genom den s. k. ränterabatt som SPP lämnar. Osäkerheten på avgiftssidan torde emellertid vara ännu större vid ett fördelningssystem, där sådana föränderliga faktorer som ålders- och inkomstfördelning inom den försäkrade gruppen inverka på den erforderliga avgiften. Vid försäkring enligt premiereservsystem kunna de utfästa pensionsförmånerna göras värdebeständiga, om premiereserven — som vid varje tidpunkt utgör kapitalvärdet av den intjänta pensionsrätten — kan göras värdebeständig. Detta kan teoretiskt genomföras så, att de mot premiereserven svarande tillgångarna investeras värdebeständigt, d. v. s. följa viss index, och att premierna variera efter samma index. En värdebeständig investering kan åtminstone teoretiskt erhållas genom återplacering hos arbetsgivarna. Lånen behöva ej vara indexbundna, om arbetsgivaren åtager sig att vid höjning av index utfylla den mot indexökningen svarande förhöjningen av premiereserven genom engångsinbetalning mot revers. I praktiken torde man dock ej kunna helt genomföra värdebeständighet genom sådan återplacering. Man kan emellertid som komplettering återbära överskottsmedel på försäkringsrörelsen i form av tillägg på pensionerna, något som ju även föreslås i betänkandets avdelning IV om frivillig påbyggnad. Uppkommer överskott, som icke anses erforderligt för att säkra inflationstillägg på pensioner eller för att i övrigt konsolidera rörelsen, bör det återbetalas i annan form. De hittills nämnda åtgärderna innebära, att värdebeständigheten skulle tryggas inom ramen för själva försäkringssystemet genom de försäkrades egen medverkan. Möjligheten att säkra värdebeständighet skulle ökas, om värdebeständiga placeringsobjekt funnes tillgängliga p å kapitalmarknaden, t. ex. i form av indexreglerade obligationer. Vid investering i aktier och i direktägda produktiva värden, såsom fastigheter, kan värdebeständigheten bli endast partiell, i det att anpassningen till ett lägre penningvärde kan bli ofullständig eller taga lång tid i anspråk. Vid placering i nominella värden har man blott eventuell överränta att tillgå för täckande av inflationsrisken. Överräntan täcker i det långa loppet en regelbunden penningvärdeförsämring med samma procent per år som överräntan. Skillnaden mellan värdebeständigheten vid ett frivilligsystem, byggt på premiereservmetod, och vid ett statligt obligatorium utan regler för fondplacering enligt samma grundsatser är, att den u p p n å d d a värdebeständigheten i det förra fallet blir materiellt grundad enligt privaträttsliga principer men i det senare fallet blir avhängig av framtida aktiva generationers vilja och förmåga att fullfölja tidigare generationers pensionsutfästelser. Redan av det sagda synes klart framgå, att den värdebeständighet, som frivilligsystemet kan erbjuda, är väsentligt mera betryggande än den formella värdebeständighet, varmed obligatoriet laborerar.

385 Tryggheten för de utfästa förmånerna. Vid remissbehandlingen av pensionsutredningens slutbetänkande påpekades det i föregående avsnitt berörda förhållandet, att premiereservsystemet på ett helt annat sätt än fördelningssystemet tryggar de utfästa pensionsförmånerna. I det enda stycke (sid. 90), som de fyra förespråkarna för en obligatorisk tillläggspensionering ägna åt den betydelsefulla rättssäkerhetsfrågan, har remisskritiken icke gendrivits. SPP kan icke dela de nämnda ledamöternas uppfattning, att den omständigheten, att ett pensionssystem i lag är utformat så att förmånerna satts i relation till tidigare inkomster och så att systemet därtill blir värdebeständigt, skulle utgöra en ur rättssäkerhetssynpunkt stark garanti. Erfarenheten talar snarare för att en sådan genom lagstiftning åstadkommen garanti icke kan upprätthållas i längden. Att möjligheterna att ändra förmånerna i obligatoriet äro talrika framgår av vad som anföres på sid. 82 i betänkandet, där några sätt att utforma standardhöjningar exemplifieras: »Sålunda kan utgående pensioner förhöjas genom fixa eller procentuella belopp eller pensioner under viss nivå förhöjas till denna nivå. Vidare kan pensionspoäng, som förvärvats u n d e r visst eller vissa år, uppräknas eller basbeloppet höjas med eller utan ändring av redan förvärvade pensionspoäng.» Om man utbyter orden »förhöjas», »uppräknas» och »höjas» mot »sänkas», får man en god bild av möjligheterna att försämra pensionsförmånerna. SPP vill understryka, att risken för omfördelning — till nackdel för de högre inkomsttagarna — av den intjänade pensionsrätten är större vid ett lagstiftningsvägen tillskapat fördelningssystem än vid en på premiereservsystemet byggd pensionering i t. ex. SPP. Där finnas nämligen inga anspråk, som kunna få företräde framför försäkringsutfästelserna. Vid det föreslagna obligatoriet kan däremot den försäkrade icke åberopa något privaträttsligt avtal, och det föreligger inga anordningar, som bereda prioritet åt pensionsanspråken. Dessa få konkurrera med andra angelägna statsutgifter, exempelvis för stöd åt barnfamiljer samt utbyggnad av försvarsväsen, skolväsen, sjukvård och åldringsvård. Vid det föreslagna obligatoriet kan pensionsgivaren-staten när som helst ensidigt ändra pensioneringens innehåll i fråga om såväl förmåner som avgifter. Avtalsfriheten på arbetsmarknaden. Redan när SPP började sin verksamhet för fyrtio år sedan var en av hörnstenarna i SPP-pensioneringen, att pensionsrätten skulle vara oantastbar. Man hävdade, att arbetsersättningen bestod av två delar, en del som den anställde fick ut kontant och en intjänad men uppskjuten del som han — eller hans efterlevande — skulle få ut i form av pension. Oantastbarhetsprincipen, som sålunda byggde på betraktelsesättet att pensionen var en uppskjuten lön, har sedan dess slagit igenom vid all försäkringsmässigt ordnad tjänstepensionering. Beredningens samtliga ledamöter ha såtillvida ställt sig bakom oantastbarhetsprincipen som de förmena, att pensionsrätten intjänas successivt och att den intjänade pensionsrätten icke kan fråntagas den anställde. En av ledamöterna, herr Kellgren, anser emellertid icke, att oantastbarhetsprincipen även innebär, att pensionen är en uppskjuten del av redan intjänad lön. Han uttalar i sitt särskilda yttrande (sid. 166), att det torde vara riktigare att betrakta pensionen som en »fortsatt lön» eller »kompensation för bortfallen lön», där den aktiva generationen svarar för utbetalningen av på visst sätt reducerad lön i proportion till pensionärens ekonomiska livsinsats. Detta betraktelsesätt är emellertid enligt SPP:s uppfattning ohållbart. Antingen har arbetstagaren en intjänad rätt till pension, vilken i så fall utges som vederlag för tidigare utfört arbete, eller ock har ingen sådan rätt. Herr Kellgrens resone25—704917

386 mang

— vilket innebär att löntagaren icke skulle få någon oantastbar pension i detta begrepps hävdvunna betydelse — syftar uppenbarligen till att rättfärdiga den inskränkning i friheten att avtala om lönefrågor som obligatorielinjen i själva verket innebär. Men denna inskränkning medför obönhörligen, att det blir statsmakterna och icke arbetsmarknadsparterna som vid varje tidpunkt få bestämmanderätten om såväl avgifternas som tilläggspensionernas storlek. SPP ansluter sig till den uppfattning som frivilliglinjens förespråkare gett uttryck åt, när de anfört (sid. 122): »Arbetsmarknadens parter har hittills energiskt sökt värja sig mot varje statligt intrång i sin rätt att obundna förhandla och träffa uppgörelser om arbetsersättningen. En uppluckring av denna för arbetsmarknadsparternas verksamhet grundläggande regel inger allvarliga betänkligheter.» Övriga sgnpunkter. Mot den fördel i fråga om minskade förvaltningskostnader, som ett obligatorium skulle medföra, måste man enligt SPP:s mening väga den stelhet, som skulle vidlåda obligatoriet. Detta gäller icke blott den tidigare behandlade frågan, hur stor del av den totala lönen som skall disponeras för pensioneringsändamål, utan också frågan om pensioneringens utformning. I det senare avseendet må bland annat framhållas det stora värde som ligger i valfriheten när det gäller pensionsåldern. Vid ett obligatorium måste man fastställa en relativt hög pensionsålder. Detta nödvändiggör, såsom även påpekats i betänkandet, kompletteringar med hänsyn till speciella yrkesgruppers förhållanden. Det föreslagna obligatoriet skulle också medföra, att befintliga pensionsanordningar i stor utsträckning skulle sönderbrytas. Härtill kommer, att anpassningen av redan tecknade försäkringar skulle medföra avsevärda svårigheter. Det torde föreligga stora möjligheter att på frivillighetens väg få en tilläggspensionering snabbt genomförd, sedan inkomstprövningen inom folkpensioneringen till största delen avvecklats. När det gäller löntagargrupper, för vilka pensionsfrågan hittills lösts endast i ringa omfattning, torde kollektivavtalsvägen erbjuda de största möjligheterna att inom relativt kort tid få tilläggspensioneringen ordnad. Sammanfattning. Enligt SPP:s mening bör samhällets medverkan när det gäller pensioneringen inskränka sig till att garantera varje medborgare ett minimiskydd och till att undanröja de hinder, som nu försvåra för parterna på arbetsmarknaden och för enskilda att ordna den tilläggspensionering som de anse erforderlig. Samhällsekonomiska synpunkter tala för att tilläggspensioneringen ordnas genom enskilda pensionsanstalter på grundval av ett premiereservsystem. Avgörande är härvid att premiereservsystemet befrämjar det enskilda sparandet och därmed — via investeringarna — produktivitetsutvecklingen. Värdebeständighetsfrågan kan vid ett fördelningssystem endast få en formell lösning. Premiereservsystemet har däremot förutsättningar att ge ett materiellt och på rättsanspråk grundat underlag för värdebeständiga pensioner. Tryggheten för de utfästa förmånerna blir mindre i ett fördelningssystem än i ett premiereservsystem. Vid det föreslagna obligatoriet kan pensionsgivarenstaten när som helst ändra både pensionsförmåner och pensionsavgifter, och den försäkrade kan icke åberopa något privaträttsligt avtal som skydd för sin intjänade pensionsrätt. Till förmån för att tilläggspensioneringen ordnas på frivillighetens väg talar vidare den fördel som ligger i att parterna på arbetsmarknaden få själva avtala om h u r ersättningen för arbetet skall fördelas på kontant lön och pension och

387 hur pensioneringsplanen i de enskilda fallen skall utformas med hänsyn till de avtalsslutande parternas speciella intressen. Det har enligt SPP:s mening icke styrkts, att man för att tillfredsställande lösa frågan om tilläggspensionering för löntagare behöver vidtaga en så genomgripande och till sina konsekvenser svårbedömbar åtgärd som att lagstifta om en obligatorisk försäkring. Såväl principiella som praktiska skäl tala tvärtom för att tilläggspensioneringen ordnas på frivillighetens väg. SPP vill därför för sin del bestämt avstyrka, att frågan om tilläggspensionering löses lagstiftningsvägen. C. Utformningen av en obligatorisk påbyggnad av folkpensioneringen Ehuru SPP — av skäl som anförts under B — anser, att förslaget om en obligatorisk tilläggspensionering icke bör förverkligas, har SPP dock i viss mån gått in på en detaljgranskning av förslaget. I anledning därav önskar SPP i korthet anföra följande. SPP uttalade i sitt remissyttrande över pensionsutredningens slutbetänkande, att en obligatorisk försäkring borde sakligt samordnas med folkpensioneringen på ett sådant sätt att en någorlunda konstant sammanlagd pensionsprocent erhölles. Eventuellt kunde man gå ännu längre och överväga att helt inarbeta folkpensioneringen i den obligatoriska försäkringen. Mot bakgrunden av detta uttalande anser även SPP, att om över huvud en obligatorisk tilläggspensionering skall anordnas, detta bör ske »inom folkpensioneringens ram». SPP vill dock framhålla, att det är angeläget att en klar gräns dragés mellan bottenpensioneringen och tilläggspensioneringen när det gäller redovisning och finansiering av kostnaderna. Vid avgiftsbetalning under minst 30 år skall enligt förslaget den sammanlagda ålderspensionsnivån utgöra lägst 65 % av den genomsnittliga reallönen under de 15 »bästa» åren. SPP vill ifrågasätta lämpligheten att vid en obligatorisk försäkring fastställa en så hög nivå. Nivån blir särskilt hög för dem som under den aktiva tiden haft en lägre årlig genomsnittsinkomst än 8 000 kr. Detta medför icke blott att belastningen på de aktiva blir större än nödvändigt utan också att många pensionärer få en avsevärt högre inkomst än de haft under den aktiva tiden. För att motverka denna överpensionering bör man höja den pensionsgrundande inkomstens undre gräns avsevärt utöver det föreslagna beloppet 3 000 kr. Principiellt bör nämnda gräns fastställas så att den korresponderar med den bottenpension — enligt beredningens förslag 2 700 kr. — som envar av pensionsberättigade makar erhåller. Vid den föreslagna pensionsnivån skulle då den pen2 700 sionsgrundande inkomstens u n d r e gräns bli -7r-7^- — 4 154 kr. 0,65 En höjning av den pensionsgrundande inkomstens undre gräns synes vara så mycket mera befogad som de ensamstående enligt förslaget skola erhålla ett »enslingstillägg» av 900 kr. och pensionsberättigade makar garanteras en minimipension av 5 400 kr. Härtill kommer, att beskattningsreglerna för folkpensionärerna åtminstone för närvarande äro så utformade, att pensionärer med små sidoinkomster kunna få så stort extra avdrag (utöver ortsavdraget), att såväl folkpensionen som sidoinkomsten vanligen blir skattefri. När det gäller de ensamstående folkpensionärerna i storstäderna bör därutöver påpekas, att de kommunala bostadstilläggen med de i betänkandet föreslagna avvecklingsreglerna torde komma att till väsentlig del kvarstå för pensionärer med små sidoinkomster. Förslaget att den pensionsgrundande inkomstens undre gräns, förutom att ligga till grund för tilläggspensionens anpassning till bottenpensionen, även skall vara underlag för indexregleringen av tilläggspensionen är ägnat att väcka betänk-

388 ligheter. Särskilt för den händelse bottenpensionen förhöjes med standardtillägg, kunna komplikationer uppkomma. Anordningen att full pension i många fall kan intjänas, innan pensionsåldern uppnås, leder till olämpliga resultat. Det synes icke rimligt, att en person, som vid 55 års ålder utträder ur tilläggspensioneringen, t. ex. på grund av att han blir företagare, då skall ha kunnat förvärva full pensionsrätt. Att avgifterna under uppbyggnadstiden föreslås bli avsevärt lägre än under tiden därefter innebär, att den nuvarande generationen av aktiva — om den skulle besluta att införa den föreslagna obligatoriska tilläggspensioneringen — skulle bevilja sig själv pensionsförmåner till ett pris, som avsevärt understiger vad kommande generationer få betala i form av pensioner till dem som nu äro aktiva och som beslutat reformen. Överkompensationen blir så mycket mera påtaglig genom bestämmelsen, att de som under första försäkringsåret uppnå 46 år behöva blott 20 poänggivande år för rätt till full pension, 45-åringarna 21 år etc. Detta innebär, att de nu aktiva bevilja sig själva extra höga förmåner, som få bekostas av kommande generationer. I fråga om familjepensioneringen vill SPP blott uttala, att sättet att beräkna pensionsbeloppen icke synes lämpligt. Nivån blir i vissa fall mycket hög, särskilt i jämförelse med ålderspensionens, som i sin tur torde komma att bli normgivande för invalidpensionsnivån. Av exemplen på sid. 87 framgår, att om en man med en medellön av 10 000 kr. avlider och efterlämnar änka och tre barn, familjens totala pensionsförmåner bli 8 370 kr. Hade mannen i stället haft 20 000 kr. i medellön, skulle de efterlevande ha fått sammanlagt 14 220 kr. Det synes riktigare att i fråga om änkepensionen sikta till en viss total pensionsnivå, inklusive bottenpensionen, på samma sätt som för ålderspensionen. Beredningen har (sid. 119) uppskattat, att de offentliga administrationskostnaderna för den obligatoriska tilläggspensioneringen komma att understiga 10 miljoner kr. per år. Mot bakgrunden av pensionsstyrelsens nuvarande kostna^ der förefaller denna uppskattning alltför optimistisk. Beträffande den obligatoriska tilläggspensioneringen vill SPP slutligen framhålla, att många frågor återstå att utreda, innan en obligatorisk linje kan utformas definitivt och innan man rimligen kan fatta ens ett principbeslut om att införa obligatorisk tilläggspensionering. Dit höra de viktiga frågorna om invalidpensioneringen, familjepensioneringen, administrationen och samordningen med annan socialförsäkring. D. Utformningen av en frivillig påbyggnad av folkpensioneringen Såsom anförts under B anser SPP, att såväl principiella som praktiska skäl tala för att frågan om tilläggspensioner utöver folkpensioneringen icke bör lösas genom ett obligatorium utan på frivillighetens väg. Om folkpensioneringen förbättras genom att inkomstprövningen väsentligen inskränkes, förmånsbeloppen höjas samt förmånerna utformas på ett rationellare sätt och samordnas med övrig socialförsäkring, skapas en fast grund för vidare påbyggnad i form av tilläggspensioner. Med det stora intresse för pensionsfrågan som nu finnes såväl på arbetsgivarhåll som från löntagarnas sida torde härigenom förutsättningar ha skapats för en snabb utbredning av en frivillig tilläggspensionering. Man kan i detta läge ställa sig frågan, huruvida de möjligheter som för närvarande stå till buds för ordnande av pensionering — såsom försäkring i SPP eller i understödsförening eller direktpensionering med anlitande av pensionsstiftelse — äro tillräckliga och ändamålsenliga eller om ytterligare åtgärder böra vidtagas för att underlätta en rationell påbyggnad av folkpensioneringen. Härvid

389 måste frågan om värdebeständigheten särskilt beaktas. Åtgärderna kunna från statens sida taga sig uttryck i lagstiftning, koncessioner åt pensionsanstalter, främjande av värdebeständiga placeringar m. m. Vidare kunna arbetsmarknadens organisationer överenskomma om åtgärder för utformningen och utbredningen av tjänstepensioneringen. Ett initiativ i denna riktning utgör det av Svenska Arbetsgivareföreningen år 1954 framlagda förslaget om arbetarpensionering. Tre av de ledamöter, som icke kunnat tillstyrka en obligatorisk tilläggspensionering, ha i avdelning IV i betänkandet velat visa, hur en frivillig pensionering efter delvis nya linjer kan byggas upp. Det är ett beaktansvärt försök till lösning av tjänstepensioneringsproblemet, som där framlägges. Förslaget får emellertid närmast betraktas som ett exempel, som icke utesluter andra möjligheter att ordna en frivillig tilläggspensionering. Sålunda böra redan existerande pensionsanordningar, i den mån de äro tillfredsställande, kunna bibehållas. Enligt SPP:s mening krävas ytterligare undersökningar och utredningar rörande de olika vägar för anordnande av en frivillig tilläggspensionering som kunna stå till buds. Med utgångspunkt från det nu sagda kommer SPP först att i korthet ange några av de önskemål, som enligt SPP:s mening böra uppställas, för att en frivillig tilläggspensionering skall fylla sitt syfte. Därefter upptages det framlagda förslaget till närmare granskning. Här måste dock ånyo betonas, att den korta remisstiden ej givit möjlighet till en mera ingående granskning eller till utarbetandet av alternativ. Allmänna önskemål i fråga om en frivillig tilläggspensionering. Syftet med en tjänstepensionering är att tillförsäkra pensionärerna en levnadsstandard, som står i rimlig proportion till standarden under aktivtiden. Ett naturligt önskemål är därvid att söka åstadkomma så värdebeständiga pensioner som möjligt. Detta önskemål tillgodoses bäst genom en produktiv användning av de för pensioneringen uppsamlade medlen. Vidare är det önskvärt, att pensioneringen snabbt vinner utbredning. När det gäller löntagargrupper, för vilka pensionsfrågan hittills lösts endast i ringa omfattning, torde kollektivavtalsvägen erbjuda de största möjligheterna att inom relativt kort tid få tilläggspensioneringen ordnad. Denna väg har kommit till användning, när pensionsfrågan lösts för anställda hos bl. a. banker, sparbanker, försäkringsbolag och sjukkassor. Det kan vidare erinras om att de statliga pensionsreglementena utformats efter förhandlingar mellan statsmakternas representanter och arbetstagarnas organisationer. Normalpensionsreglementena för de kommunalanställda ha likaledes tillkommit efter förhandlingar mellan arbetsgivarparten och löntagarparten. Behoven och önskemålen äro olika för olika yrkesgrupper i fråga om såväl pensionsåldern som pensionsnivån och sättet att bestämma pensionens storlek i förhållande till lönen. Vid en frivillig pensionering kunna och böra mycket skiftande önskemål i dessa avseenden tillgodoses. Sålunda bör den pensionsstandard, som de bästa av nu existerande pensioneringsplaner bereda de försäkrade, kunna erbjudas även i fortsättningen. En viss enhetlighet bör dock eftersträvas av bl. a. administrativa skäl. Tilläggspensioneringen bör i princip grundas på premiereservsystemet. Man skapar därigenom täckning för den intjänta pensionsrätten och säkerställer pensionsrättens oantastbarhet. Kostnadsfördelningen bör ske enligt försäkringstekniska principer, så att inga kostnader övervältras från vissa arbetsgivare till andra. Detta h i n d r a r dock icke, att det kan vara lämpligt att för klart avgränsade grupper ordna en kostnadsutjämning vid sidan av försäkringen men i sam-

390 arbete med pensionsanstalten. Om försäkringen bygger på premiereservsystemet, får den generation, som beviljar sig pensioner, själv betala hela kostnaden härför. Avvikelser från de försäkringstekniska principerna medföra urvalsrisker och framtvinga därigenom restriktioner, som göra pensionssystemet stelare. Bland övriga önskemål vid utformningen av en frivillig tilläggspensionering må nämnas önskemålet, att pensionsrätt från olika anställningar skall kunna samordnas på ett enkelt sätt. Värdebeständigheten. Under B ha anförts allmänna synpunkter på värdebeständighetsfrågan. Där framhålles bland annat, att SPP anser en frivillig pensionering enligt premiereservsystem erbjuda större reella möjligheter för värdebeständighet än ett obligatorium, grundat på fördelningsssystemets princip. Vid förverkligandet av värdebeständighetstanken möta dock många och komplicerade problem. Själva begreppet värdebeständighet är ej entydigt, utan man måste överenskomma om ett kriterium, t. ex. en viss prisindex. Möjligheterna till värdebeständig placering och de övriga vägar, som förespråkarna för frivilliglinjen anvisa för säkrande av värdebeständigheten, måste bli föremål för ytterligare utredningar och överväganden innan det praktiska genomförandet kan börja. Om man ej kan komma så långt, att man kan lämna en formlig garanti för en på visst sätt bestämd värdebeständighet, måste man uppställa principer för hur tilläggen skola beräknas i de olika lägen som kunna uppkomma. Även sådana frågor böra utredas. I fråga om medelsplaceringen behandla förslagsställarna utförligast återplaceringen av premiemedel hos arbetsgivarna i form av reverser med eller utan indexklausul. Utöver vad som anförts under B vill SPP här endast framhålla, att återplaceringsfrågan varit föremål för utredning inom SPP. Det är synnerligen önskvärt, att återplacering kan komma till stånd, men samtidigt måste framhållas, att de därmed sammanhängande problemen behöva utredas ytterligare. Sålunda är det knappast möjligt för ett företag att låna mot indexklausul, om icke företaget kan placera medlen värdebeständigt. Vidare medför den i betänkandet föreslagna friheten att välja mellan reverser med och utan indexklausul vissa problem. Därjämte erfordras — såsom även påpekas i betänkandet — vissa lagstiftningsåtgärder. Frågan om placeringen av tillgångar, som ej återplaceras hos de anslutna företagen, bör upptagas i ett större sammanhang. Man kommer här in på frågan om möjligheten att bereda värdebeständighet åt sparande över huvud taget. Den föreslagna indexregleringen av premierna (sid. 124) är ett naturligt komplement till en värdebeständig placering av fondmedlen. Dessa båda åtgärder skulle ensamma säkra värdebeständigheten, om de kunde utnyttjas till fullo. Man tänker då på värdebeständigheten för de försäkrade pensionsbeloppen. Frågan om hur de totala pensionsförmånerna skola bestämmas vid löneförändringar i samband med inflation sammanhänger med den valda pensioneringsplanen, helst som lönehöjningarna kunna vara både högre och lägre än som svarar mot indexändringen. I övrigt synes själva pensioneringsplanen vara av mindre betydelse för möjligheten att upprätthålla pensionernas realvärde. Vidare hänvisa förslagsställarna till överskott på försäkringsrörelsen och — vid kraftig inflation — tillfällig höjning av premierna som medel för värdesäkringen (sid. 124). Dessa medel äro av en annan karaktär än de förut nämnda, som bygga på principen värdebeständig placering. Överskott i form av överränta ger dock samma effekt som en värdebeständig placering, om överräntan är lika stor som indexstegringen. Av hittillsvarande erfarenhet att döma torde man knappast k u n n a räkna med en sådan överensstämmelse. Överskott av annat slag liksom

391 möjligheten att tillfälligt höja premierna äro så att säga externa hjälpmedel för att ernå värdebeständighet, om de övriga medlen ej visa sig tillräckliga. Den ifrågavarande premiehöjningen skulle närmast innebära, att de aktiva skulle avstå en del av sin möjliga konsumtion till de samtidigt levande pensionärerna (fördelningssystem). I stället för en allmän premiehöjning kan man tänka sig, att överenskommelser om dyrtidstillägg till pensionärerna träffas för olika yrkesgrupper helt vid sidan om försäkringen. Pensionsanstalten skulle blott stå som förmedlare av de tillerkända beloppen. Härigenom kan man undvika att göra avsteg från premiereservsystemet i själva försäkringen. Vid den fortsatta utredningen av värdebeständighetsfrågan torde de erfarenheter som vunnits vid frivillig tjänstepensionering i andra länder, framför allt i Finland, vara av intresse. Pensioneringsplanens uppbyggnad. Det exempel på pensioneringsplan som framlagts innebär i princip, att pensionen beräknas som en viss procent av genomsnittslönen under de 35 bästa åren. Valet av procentsats påverkar givetvis pensionsnivån. I praktiken skulle man utgå från avrundade pensionsklassbelopp vid beräkningen av det genomsnitt pensionen skall utgöra. Om 35 års tjänstetid icke uppnås, erhålles lägre pension. Pensionsåldern kan väljas inom vissa gränser. Den skisserade planen medger visserligen teoretiskt mycket stora variationsmöjligheter i fråga om pensionsnivån men torde i praktiken icke bereda en pensionsnivå i klass med de stats- och kommunalanställdas, icke heller lika höga pensionsförmåner som enligt SPP:s normalplan. De nu nämnda pensionsordningarna bygga på den tanken, att pensionen skall utgöra en viss procent av slutlönen i stället för av genomsnittslönen. Vid inflation kan genomsnittslönesystemet ge en ganska låg pensionsnivå, om man icke kan åstadkomma fullt inflationsskydd under aktivtiden. Anordningen med pensionsklasser kan synas tilltalande för arbetstagare med så flack lönekurva, att samma pensionsklass kan tillämpas för alla åldrar, men är mindre befogad så snart det blir fråga om sådana oregelbundna lönehöjningar som ofta förekomma för tjänstemän. När tjänstepensionering införes för de anställda hos en arbetsgivare, kan man t. ex. vid försäkring i SPP tillerkänna de anställda pensionsrätt för den tjänstetid, som de haft före inträdet i försäkringen. I det föreslagna försäkringssystemet skulle detta ej kunna ske, men man skulle i stället under en övergångstid efter systemets införande ge de äldre löntagarna en efter enhetliga regler beräknad överkompensation, som skulle betalas av samtliga löntagare. Denna överkompensation innebär en schablonisering och en avvikelse från de försäkringstekniska principerna, som helst bör undvikas i en frivillig försäkring. Enligt den föreslagna planen skall full pension i princip vara intjänad efter 35 års försäkringstid, även om pensionsåldern ej uppnåtts. Detta förhållande synes mindre tillfredsställande. Enligt SPP:s mening bör för full pension fordras, att löntagaren kvarstår i tjänst intill pensionsålderns inträde. Dessutom synes förslaget, att den som varit med i 35 år fortfarande skall betala avgifter utan någon motsvarighet i ökade förmåner, vara mindre tilltalande. Frågan om rörlig pensionsålder kan lösas på samma sätt som vid SPP-pensionering. Vid avgång före den försäkrade pensionsåldern utbetalar arbetsgivaren pensionen direkt till pensionären under mellantiden. Om löntagaren kvarstår i tjänst efter pensionsåldern, bestämmes lönen med hänsyn till utgående pension eller också kan uttagandet av pensionen uppskjutas med däremot svarande förhöjning. Sammanfattningsvis kan sägas, att det framlagda exemplet på pensionerings-

392 plan synes i stort sett vara tillfredsställande vid mer flacka löneförlopp, om skydd mot penningvärdeförsämring kan ges även under aktivtiden. Vid brantare löneförlopp synes planen ej erbjuda en så hög pensionsnivå som man bör kunna sikta till vid en frivillig pensionering. Det torde emellertid vid en frivillig försäkring ej vara nödvändigt att binda sig för en viss typ av pensioneringsplan. Att så har skett i förslaget torde sammanhänga med den s. k. avjämningen av premierna. Avjämningen av premierna. Den föreslagna avjämningen av premierna — varigenom dessa skulle bli oberoende av löntagarens kön, ålder och civilstånd — innebär en kraftig avvikelse från hittillsvarande kostnadsfördelning vid försäkringsmässig pensionering. Som tidigare nämnts nödvändiggöra sådana avvikelser restriktioner i fråga om anslutningen och i fråga om utformningen av pensioneringen och böra därför om möjligt undvikas. Avjämningen har i första hand motiverats ur administrativ synpunkt. Det förefaller emellertid som om förvaltningen snarast skulle kompliceras genom avjämningen. Enligt förslaget skulle arbetsgivarna beräkna pensionsklassbelopp och premier, och försäkringsanstalten skulle vara befriad från detta arbete. Beräkningarna skulle i regel vara enkla, men SPP:s erfarenhet tyder på att det icke är praktiskt att på arbetsgivarna överlåta arbetsuppgifter, som äro främmande för deras verksamhet. Särskilt gäller detta mindre arbetsgivare. Det totala arbetet torde bli avsevärt större, om likartade beräkningar skola utföras på många håll än om de koncentreras till ett fåtal försäkringsinrättningar. Dessutom torde pensionsanstalten bli tvungen att kontrollera de lämnade uppgifterna. Om försäkringsinrättningen skall beräkna förmånsbelopp och premier, torde förvaltningsarbetet med utnyttjande av maskinella hjälpmedel totalt sett bli enklast, om premierna beräknas enligt försäkringstekniska principer. Vid avjämning av premien måste nämligen omfattande försäkringstekniska utredningar verkställas dels för bestämmande av premien, dels för bedömande av förutsättningarna för försäkringsanstalten att infria sina förpliktelser. Avjämningen har vidare motiverats med den »solidaritet mellan löntagarna, som kollektivavtalet ger uttryck åt» (sid. 128) och med »fördelen att arbetskraftens rörlighet ej försvåras» (sid. 139). Ett argument av liknande art är också, att en pensionering genom kollektivavtal kunde bli svårare att genomföra, om vissa arbetsgivare skulle åläggas avsevärt högre pensionskostnader än andra. Dessa argument gå ut på att de avjämnade premierna ur arbetsgivarnas och löntagarnas synpunkt skulle vara lämpligare än de försäkringstekniskt beräknade premierna. Avgörandet i denna fråga tillkommer de nämnda parterna. SPP vill här endast anföra några synpunkter på frågan, under vilka betingelser premierna kunna avjämnas, utan att försäkringsanstaltens förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt försäkringsavtalen äventyras. Den avjämnade premien tankes bestämd så, att den totala premieinkomsten för det försäkrade beståndet i anstalten blir densamma som om premierna hade beräknats enligt vanliga försäkringstekniska principer. Premien per 1 000 kr. pension blir genom avjämningen beroende av hur försäkringsbeståndet fördelar sig på olika åldrar och hur stora de försäkrade pensionsbeloppen äro i deolika åldrarna. För att kunna tillämpa avjämnade premier måste man alltså kunna bedöma försäkringsbeståndets framtida sammansättning. Vid avjämning av premierna kan man ej tillåta enskilda försäkrade eller företag att själva besluta om inträde i eller utträde ur försäkringen. Förslagsställarna ha tänkt sig anslutning huvudsakligen genom kollektivavtal. Enbart detta krav torde ej vara tillräckligt. Man måste nämligen på kollektivavtalsgruppens storlek och stabilitet ställa vissa fordringar, vilka icke kunna uppfyllas av alla sådana grupper.

393 Inom SPP företagna beräkningar utvisa vidare, att erforderliga avjämnade premier för olika yrkesgrupper mycket väl kunna skilja sig från varandra med 20 procent eller mera. Det är därför föga troligt, att man kan använda samma avjämnade premie för alla kollektivavtalsgrupper. En pensionsanstalt, som omfattar likartade grupper, torde dock kunna tillämpa en enhetlig genomsnittspremie. Den avjämnade premien för en viss grupp torde ej kunna garanteras att gälla oförändrad för en längre tid. Ålderssammansättningen och inkomstförhållandena för gruppen kunna ändras tämligen hastigt och på ett sätt som är omöjligt att förutse. Den avjämnade premien bör därför vara rörlig. Inom en kollektivavtalsgrupp, för vilken avjämnad premie tillämpas, måste pensioneringsplanen vara enhetlig för alla. Undantag från anslutningen för enstaka företag, som t. ex. tidigare ordnat pensioneringen på annat sätt, kan medgivas endast efter särskild prövning från anstalten. En liknande prövning blir nödvändig, om oorganiserade arbetsgivare önska ansluta sig. De anförda omständigheterna ge vid handen, att en pensionsanstalt torde kunna tillämpa gemensam genomsnittspremie för alla anslutna grupper, endast om grupperna äro likartade. Premien torde ej kunna fastställas för längre tid utan måste göras rörlig. En begränsad och kortsiktig avjämning kan, om så skulle anses önskvärt, genomföras på likartat sätt som inom nuvarande grupplivförsäkring. I varje kollektivavtal skulle då bestämmas, om premien skulle avjämnas för de försäkringar, som falla under avtalet. Vid en sådan avjämning skulle man för varje år omfördela det sammanlagda beloppet av de försäkringstekniskt beräknade premierna för gruppen så, att premien per 1 000 kr. pension bleve densamma för alla försäkrade. Överenskommelse kunde även träffas mellan flera likartade kollektivavtalsgrupper om utjämning inom samtliga av överenskommelsen omfattade grupper. En på detta sätt begränsad utjämning skulle vara helt skild från själva försäkringsverksamheten och skulle kunna ske i en särskild utjämningskassa, om så anses lämpligt. I praktiken torde man kunna fastställa avjämnade premier för ett eller ett par år framåt. En utjämning av kostnaderna för olika arbetsgivare kan emellertid åstadkommas på annat sätt än genom den föreslagna avjämningen. En metod är det s. k. k-systemet, vilket innebär, att premien skall vara konstant i förhållande till den pensionsgivande lönen. Varje avtalsgrupp kan därvid bestämma, vilken procentsats som skall uttagas i premie. K-systemet ger ungefär samma variationsmöjligheter för pensionsnivån som det skisserade systemet, enligt vilket pensionen beräknas på genomsnittslönen. Inom SPP utförda beräkningar angående pensionsnivåns höjd ha visat, att skillnaden mellan de båda systemen ej är väsentlig. Administrativt sett synes k-systemet vara lämpligare än det föreslagna systemet. I fråga om pensionsnivån kan k-systemet emellertid utsättas för ungefär samma kritik som genomsnittslönesystemet. Sammanfattning. En reformerad folkpensionering, i vilken inkomstprövningen är i huvudsak borttagen, ger en fast grund för vidare påbyggnad i form av frivilliga tilläggspensioner. SPP anser emellertid, att ytterligare åtgärder böra vidtagas för att underlätta en rationell påbyggnad av folkpensioneringen. Detta gäller särskilt problemet att åstadkomma värdebeständighet för pensionerna. Många av de uppslag som framförts i avdelning IV i betänkandet synas vara av värde. SPP har angivit vissa allmänna önskemål, som böra ställas på en frivillig tilläggspensionering, samt pekat på en del av de särskilda problem som böra utredas. Redan existerande pensionsanordningar böra kunna bibehållas, i den mån de äro tillfredsställande. Vad beträffar den s. k. avjämningen av premierna torde en pensionsanstalt

394 kunna tillämpa gemensam genomsnittspremie, endast om de anslutna grupperna äro likartade. Premien torde ej kunna fastställas för längre tid utan måste göras rörlig. Om avjämning anses önskvärd, bör den enligt SPP:s mening skiljas från själva försäkringsverksamheten och genomföras så, att för varje år den försäkringstekniskt beräknade totalpremien för den grupp, inom vilken avjämningen skall ske, omfördelas mellan medlemmarna i gruppen. Överkompensation under övergångstiden och premiebetalning under längre tid än som antagits vid premiens beräkning bör helst icke förekomma inom en frivillig försäkring. Den exemplifierade tilläggsförsäkringen synes främst lämpad för kollektivavtalsgrupper, som ha flack lönekurva och för vilka pensionering ännu icke ordnats i nämnvärd utsträckning. Det bör emellertid undersökas, om icke det s. k. k-systemet är lämpligare i sådana fall. Frågan om frivillig tilläggspensionering behöver utredas ytterligare. E. Sammanfattning

av SPP:s

synpunkter

Liksom beredningen finner SPP önskvärt, att folkpensionärernas standard relativt snart förbättras. Denna förbättring bör komma till stånd dels genom att de generella folkpensionsförmånerna höjas samtidigt som de inkomstprövade kommunala bostadstilläggen avvecklas, dels genom att inkomstprövningen inom invalidpensioneringen och familjepensioneringen avskaffas. Statsbidrag bör icke lämnas till kommunala bostadstillägg, som börja utbetalas efter det att folkpensionsreformen trätt i kraft. SPP tillstyrker, att man vid ett beslut om förbättrade folkpensionsförmåner siktar till ett generellt pensionsbelopp år 1968 av 5 400 kr. till makar och däremot svarande belopp till ensamstående folkpensionär. Takten i folkpensionsutbyggnaden — liksom möjligheten att vid beräknad tidpunkt nå det avsedda målet — måste dock göras beroende av takten i produktivitetsökningen liksom av kostnaderna för andra angelägna sociala reformer. Utbyggnaden bör i väsentligt högre grad än som förutsattes i betänkandet finansieras genom höjda avgifter. Många viktiga frågor i samband med utbyggnaden av folkpensioneringen ha ännu icke utretts, bland dem frågorna om invalidpensioneringens utformning och plats i socialförsäkringssystemet, om samordningen mellan de olika socialförsäkringsgrenarna, om administrationen och om finansieringen. För den händelse statsmakterna ändock skulle redan i år besluta om utbyggnad av folkpensioneringen, bör därför beslutet få karaktären av principbeslut. SPP anser i likhet med beredningen angeläget, att folkpensionerna kompletteras med tilläggspensioner för i första hand löntagare. Samhällets medverkan vid pensioneringen bör enligt SPP:s mening inskränkas till att garantera varje medborgare ett minimiskydd och till att undanröja de hinder, som nu försvåra för parterna på arbetsmarknaden och för enskilda att ordna den tilläggspensionering, som de anse erforderlig. Som följd härav avstyrker SPP förslaget till obligatorisk påbyggnad av folkpensioneringen. Såväl principiella som praktiska skäl kunna åberopas för uppfattningen, att tilläggspensioneringen ordnas på frivillighetens väg. Bland annat anföres följande. 1. Samhällsekonomiska synpunkter tala för att tilläggspensioneringen ordnas genom enskilda pensionsanstalter och i princip på grundval av ett premiereservsystem. Avgörande är härvid att premiereservsystemet befrämjar det enskilda sparandet och därmed — via investeringarna — produktivitetsutvecklingen. 2. Värdebeständighetsfrågan kan vid ett fördelningssystem endast få en formell lösning. Premiereservsystemet har däremot förutsättningar att ge ett materiellt och på rättsanspråk grundat underlag för värdebeständiga pensioner.

395 3. Tryggheten för de utfästa förmånerna blir mindre i ett fördelningssystem än i ett premiereservsystem. Vid det föreslagna obligatoriet kan pensionsgivarenstaten när som helst ändra både pensionsförmåner och pensionsavgifter. Pensionsanspråken få konkurrera med andra angelägna statsutgifter, exempelvis för stöd åt barnfamiljer och för utbyggnad av försvarsväsen, skolväsen, sjukvård och åldringsvård. Den försäkrade kan — i motsats till vad som gäller vid pensionering i enskild försäkringsanstalt på grundval av premiereservsystem — icke åberopa något privaträttsligt avtal som skydd för sin intjänade pensionsrätt. 4. Till förmån för att tilläggspensioneringen ordnas på frivillighetens väg talar vidare den fördel som ligger i att parterna på arbetsmarknaden få själva avtala om hur ersättningen för arbetet skall fördelas på kontant lön och pension och hur pensioneringsplanen i de enskilda fallen skall utformas med hänsyn till de avtalsslutande parternas speciella intressen. Ehuru SPP sålunda anser, att förslaget om obligatorisk tilläggspensionering icke bör förverkligas, har SPP dock framfört vissa synpunkter på detaljutformningen av förslaget. SPP påpekar bl. a., att de som under sin aktiva tid haft relativt låga inkomster skulle som pensionärer i många fall få högre inkomster. För att motverka denna överpensionering bör den pensionsgrundande inkomstens undre gräns höjas. Slutligen framhåller SPP, att många frågor återstå att utreda, innan en obligatorisk linje kan utformas definitivt och innan man kan fatta ens ett principbeslut om att införa obligatorisk tilläggspensionering. Dit höra de viktiga frågorna om invalidpensioneringen, familjepensioneringen, administrationen och samordningen med annan socialförsäkring. En reformerad folkpensionering, i vilken inkomstprövningen är så gott som helt borttagen, ger en fast grund för frivilliga påbyggnader i form av tilläggspensioner. Då härtill kommer att intresset både på arbetsgivarhåll och från löntagarnas sida för att ordna tilläggspensionering är stort, finns det förutsättningar för en snabb utbredning av en frivillig pensionering. Ytterligare åtgärder erfordras dock för att underlätta en rationell påbyggnad av folkpensioneringen. Detta gäller särskilt problemet att åstadkomma värdebeständighet för pensionerna. Det av herrar Aastrup, Ahlberg och Hydén skisserade förslaget innehåller många värdefulla uppslag. Förslaget får emellertid närmast betraktas som ett exempel och bör icke utesluta andra möjligheter att ordna en frivillig tilläggspensionering. Sålunda böra redan existerande pensionsanordningar, i den mån de äro tillfredsställande, kunna bibehållas. SPP har även undersökt, under vilka förutsättningar den skisserade frivilliga tilläggsförsäkringen skulle kunna meddelas, utan att försäkringsanstaltens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras. Sålunda torde en pensionsanstalt kunna tillämpa en för alla anslutna grupper gemensam avjämnad premie, endast om grupperna äro likartade. Premien torde ej kunna fastställas för längre tid utan måste göras rörlig. Om avjämning anses önskvärd, bör den enligt SPP:s mening skiljas från själva försäkringsverksamheten, överkompensation under övergångstiden och premiebetalning under längre tid än som antagits vid premiens beräkning bör helst icke förekomma inom en frivillig försäkring. Frågan om frivillig tilläggspensionering behöver utredas ytterligare. Det har icke styrkts, att man för att tillfredsställande lösa frågan om tilläggspensionering för löntagare behöver vidtaga en så genomgripande och till sina konsekvenser svårbedömbar åtgärd som att lagstifta om en obligatorisk försäkring. Såväl principiella som praktiska skäl tala tvärtom för att tilläggspensioneringen ordnas på frivillighetens väg. SPP vill därför bestämt avstyrka, att frågan om tilläggspensionering löses lagstiftningsvägen.

396 Svenska Bankföreningen Den föreslagna ålderspensioneringen tankes huvudsakligen skola ske dels genom en förbättrad s. k. bottenpensionering för alla medborgare i form av höjda folkpensioner, dels genom en allmän tjänstepensionering för löntagare. Bottenpensioneringen skall till större delen finansieras över statens budget medan tjänstepensioneringen, enligt de båda alternativ som framlägges, skall bekostas med pensionsavgifter som betalas av arbetsgivarna. Under en betydande tidsperiod skall denna betalning ske med större belopp än som åtgår för de utgående pensionerna. Enligt majoritetsförslaget skall avgifterna härvid erläggas kontant, enligt minoritetsförslaget också med reverser. Den externa fond, som i båda fallen uppkommer och som förväntas komma att i längden ekonomiskt underlätta pensioneringen, får därför olika karaktär. Majoritetsförslaget syftar vidare till en obligatorisk pensionering, medan minoritetsförslaget avser en frivillig sådan främst genom kollektiva avtal. Det förra är därför ägnat att efterhand undantränga nuvarande pensionssystem, medan det senare lämnar vägen mera öppen för en fortsatt utbyggnad av pensionssystem efter de linjer, som hittills dominerat. Bankföreningen — som delar uppfattningen att åtgärder bör vidtagas för att inom ramen för vad som är möjligt med hänsyn till den ekonomiska bärkraften och ett stabilt penningvärde åstadkomma förbättrad pensionering för alla folkgrupper — anser sig icke behöva underkasta de föreliggande förslagen någon mera ingående, teknisk granskning. Frågan om de samhällsekonomiska verkningarna, vilken behandlas i en inom konjunkturinstitutet utarbetad bilaga till betänkandet men av utredningsmännen ägnas förhållandevis ringa uppmärksamhet, framstår för bankföreningen som den mest betydelsefulla. Bankföreningens yttrande kommer därför i första hand att inriktas på denna fråga. Tydligt är att den föreslagna höjningen av folkpensionerna tillsammans méd en tjänstepensionsreform enligt något av de föreslagna alternativen måste medföra en stegrad konsumtionsefterfrågan från pensionärerna. Utredningsmännen r ä k n a r emellertid med, att detta under fonduppbyggnadstiden mer än väl skall uppvägas av den ökade belastningen på de aktiva och att nettoeffekten av reformerna under denna tid således skall bli, att den totala konsumtionsefterfrågan blir mindre än om man från statsmakternas sida icke vidtar några mera långtgående åtgärder av pensionspolitisk art. Därest så verkligen skulle bli fallet, kan man utgå från att de bättre möjligheter att finansiera investeringar, som därigenom uppkomme, också skulle bli tillvaratagna. Följden borde därför bli, att under fonduppbyggnadstiden en relativt större del av nationalprodukten skulle komma att tagas i anspråk för realkapitalbildning utan att för den skull den ekonomiska balansen behövde rubbas. Om fördelningen av den sålunda ökade investeringsandelen blir från produktivitets- och effektivitetssynpunkt rationell, borde då den ekonomiska framstegstakten kunna bli påskyndad. Svårigheterna för en ekonomisk politik, som syftar till en stabilisering av penningvärdet, skulle vidare i varje fall icke bli större än annars. Frågan är emellertid huruvida konsumtionsefterfrågan verkligen kommer att öka relativt mindre genom pensionsreformen än vid en successiv utbyggnad av skilda pensionssystem efter hittillsvarande linjer. Det finns enligt bankföreningens mening skäl att tro att så icke blir fallet. Är denna bedömning riktig, skulle — alldeles oavsett om någon större fondbildning kommer till stånd eller ej — utsikterna icke förbättras för ett snabbt framåtskridande under ekonomisk balans. Snarare skulle riskerna öka för en fortskridande penningvärdeförsämring.

397 Om den föreslagna, kraftiga höjningen av folkpensionerna fortfarande i huvudsak skall finansieras i de former som blivit traditionella för statsutgifternas täckande, kommer den med all säkerhet att få en påtagligt konsumtionsstimulerande nettoeffekt på ungefär samma sätt som de inkomstöverföringar, vilka redan sker över statens budget. Bankföreningen ansluter sig på denna punkt helt till den bedömning som göres av konjunkturinstitutet i den förutnämnda bilagan. Det är därför angeläget att, innan så utomordentligt stora utgiftsökningar beslutas, man grundligt analyserar möjligheterna för en högre grad av avgiftsfinansiering och för en omläggning av beskattningen av såväl företag som enskilda i spar- och produktionsfrämjande riktning. En god utgångspunkt för en sådan analys har lämnats i konjunkturinstitutets bilaga men har, som redan antytts, icke utnyttjats av utredningsmännen i betänkandet. Huruvida ett tjänstepensionssystcm enligt föreslagna, alternativa utformningar under fonduppbyggnadsskedet kommer att medföra en relativ dämpning av konsumtionsefterfrågans stegringstakt är en fråga, som är svår att bedöma. Utredningsmännen räknar somt sagt med att så skall bli fallet. Därvid förefaller emellertid de av konjunkturinstitutet framlagda synpunkterna att ha kommit i skymundan. Konjunkturinstitutet ställer sig nämligen tveksamt till en sådan allmän slutsats. Bankföreningen kan icke finna annat än att denna tvekan är välgrundad. Många skäl talar för att någon nämnvärd dämpning av konsumtionsefterfrågan icke uppnås. En avgörande förutsättning för en sådan dämpning är, att arbetsgivarnas avgiftsbetalningar leder till en motsvarande bromsning av penninglöneökningarna. Men åtminstone i ett obligatoriskt system är det ovisst i vad mån en sådan bromsningseffekt verkligen kommer att inträda. Avgiftsbetalningarna kommer till betydande del att avse sådana löntagare, som icke tidigare sparat någon nämnvärd del av sina inkomster och som dessutom ofta föredrar kontantlöner framför pensionsutfästelser. Det tvångssparande för löntagarnas räkning som den obligatoriska pensioneringen innebär kommer därför sannolikt icke att föranleda dem att reducera sina krav på kontantlöneökningar. I ett samhälle med full sysselsättning föreligger uppenbarligen en icke obetydlig risk för att de åtminstone i rätt stor utsträckning också kan genomdriva dessa krav. Vid en lösning enligt det s. k. frivilligförslaget blir utsikterna för att arbetstagarna skall godtaga en bromsning av lönestegringarna tydligen större, eftersom alternativen högre lön eller pension då kommer att ställas mot varandra vid förhandlingarna och avgörandet träffas med hänsyn tagen till den av arbetstagarna önskade avvägningen mellan lönehöjning och pensionsförbättring. Mot bakgrunden av erfarenheterna från nuvarande kollektiva pensionssystem kan det dock knappast tagas för givet, att man i längden lyckas genomföra en återhållsamhet i lönesättningen som till fullo motsvarar storleken av arbetsgivarnas pensionsavgifter. Dessutom måste man, både vid obligatoriet och vid frivilligförslaget, räkna med, att i den mån man verkligen lyckas åstadkomma en bromsning av lönestegringarna vissa löntagare i gengäld kan komma att minska ett personligt sparande som de förut bedrivit genom frivillig försäkring eller i annan form. Det kan sålunda befaras, att uttagningen av pensionsavgifter varken vid obligatoriet eller frivilliglinjen kommer att reducera konsumtionsefterfrågans stegringstakt i motsvarande grad. Men då kan icke heller de investeringar för vilka den förutsatta fondbildningen i och för sig borde bereda utrymme genomföras utan rubbning av den ekonomiska balansen. Investerings- och konsumtionsanspråken tillsammans blir i så fall så stora att de tenderar att driva fram en höjning av prisnivån. Trycket uppåt på denna kommer för övrigt att bli starkt nog redan genom de kostnadsökningar inom produktionen som uppkommer på grund av

398 att pensioneringsutgifterna ej uppväges av en motsvarande minskning av kontantlönestegringen. Mot bakgrunden av vad sålunda anförts om folkpensionshöjningens direkt efterfrågestimulerande effekt och om faran för att även tjänstepensionsreformen kan komma att öka inflationstrycket är det tydligen angeläget att, därest reformerna skall genomföras, pensioneringen utformas och avväges så, att svårigheterna att vidmakthålla penningvärdet kan bemästras. I sådant hänseende möter starka betänkligheter ej minst mot den av samtliga utredningsmän accepterade principen om fullständig och automatisk värdebeständighet hos de utgående pensionerna. Med denna princip kommer även mycket obetydliga stegringar av den allmänna prisnivån att omedelbart medföra kompensation för pensionärerna. Orimligheten härav blir särskilt framträdande om prisstegringen beror t. ex. på importfördyring, felslagen skörd eller minskad produktivitet inom landet. Det är då icke fråga om inflation utan om en faktisk försämring av försörjningsläget, och innebörden av värdebeständigheten för pensionerna blir, att hela bördan av denna försämring skall bäras av de aktiva åldersklasserna. Pensionärernas konsumtionsutrymme skulle ju alltjämt bli oförändrat. Bankföreningen hyser full förståelse för tanken att pensionärerna icke skall behöva bli lidande på en inflationistisk penningvärdeförsämring, men härifrån är steget långt till ett fastläggande av en princip som innebär, att de icke alls skall träffas av en försämring av försörjningsläget. Pensionsberedningen har såtillvida beaktat denna synpunkt, att beredningen antytt att värdebeständighet hos pensionerna ej skulle förekomma i krig eller liknande extrema lägen. I själva verket är emellertid indextillägg lika oberättigat i samtliga fall då prisstegringen orsakats av att varuförsörjningen blivit sämre. Dessutom måste bankföreningen uttala sina starka tvivel på att de aktiva åldersklasserna i en sådan situation verkligen kommer att vara villiga att ensamma påtaga sig den nödvändiga konsumtionsminskningen. Mera sannolikt är att de kommer att försöka skaffa sig ökade penninginkomster för att bli jämställda med pensionärerna. Har ökningen av pensionerna framtvingat större avgiftsuttag, tillkommer därjämte risken för att företagen genom prishöjningar söker kompensera sig härför. Följden av en sådan utveckling kan i sin tur lätt bli, att samhället glider in i en kumulativ prisstegringsprocess. Den automatiska värdebeständigheten kan således få en direkt inflationsdrivande effekt. Enligt frivilligförslaget skall, i syfte att säkra pensionernas värdebeständighet, företagen få möjlighet att låna en del av fondmedlen mot reverser med indexklausul. Ett sådant system kan beräknas medföra svårartade komplikationer på kreditmarknaden. För de kreditbehövande företagen måste det vara till betydande nackdel att ej från början kunna överblicka vilka förpliktelser en lånetransaktion kommer att medföra. Därigenom undanryckes ju bland annat i stor utsträckning grunden för bedömningen av t. ex. ett investeringsprojekts lönsamhet. Och för bankerna undergräves möjligheten till en riktig kreditvärdighetsprövning i fråga om lånesökande som förut engagerat sig för indexbunden upplåning hos pensionsfonden. Bankföreningen måste därför ställa sig bestämt avvisande mot tanken på indexreglering i samband med placering av pensionsfondsmedel. Förslaget härom visar för övrigt hur lätt införandet av värdebeständighet på ett område av samhällslivet drar med sig krav på motsvarande arrangemang även inom andra sektorer. Detta ökar betänkligheterna mot principen om automatisk värdebeständighet över huvud. Om denna princip vunne obegränsad tillämpning skulle det i själva verket innebära, att alla avtal av ekonomisk natur komme att ingås icke i svenska kronor utan i något slags »indexkronor», som vid betalningstillfället finge omräknas efter en viss växelkurs. Bankföreningen

399 fruktar, att något större intresse för att bevara den svenska kronans värde knappast skulle kunna påräknas under sådana förhållanden. En fråga av största samhällsekonomiska intresse är slutligen, vilken inverkan den i båda tjänstepensionsförslagen förutsatta fondbildningen kan beräknas få i fråga om dispositionen av våra kapitalresurser. Enligt obligatoriet kommer en jättelik fond att samlas hos staten och förvaltas av en styrelse av jämförelsevis begränsad storlek. Bankföreningen kan icke värja sig för farhågor att vid en sådan anordning den offentliga sektorn skulle — oavsett fondstyrelsens politiska färg — få lättare att vinna gehör för sina kapitalanspråk än det privata näringslivet. Även om dessa farhågor skulle vara oberättigade och en affärsmässig utlåning sålunda kunna påräknas, skulle dock sannolikt redan själva koncentrationen av en så väsentlig del av våra kapitaltillgångar på en enda hand få vissa ogynnsamma verkningar ej minst beträffande nyföretagandets kapitalförsörjning. Säkert är i vart fall, att man måste räkna med avsevärda förändringar i fråga om kapitalmarknadens struktur och funktionssätt. För att belysa vilka svårigheter som kan följa av rubbningar på detta känsliga område torde det vara tillräckligt med en hänvisning till den bekymmersamma situation som just för närvarande råder i fråga om industrins och kraftverksbyggandets finansiering. Vid frivilligalternativet kommer uppenbarligen näringslivet att få förfoga över huvuddelen av fondmedlen, eftersom det förutsattes att alla någotsånär stora företag skall kunna inbetala pensionsavgifterna med reverser. I den mån fondmedel inbetalas kontant blir deras fördelning på olika kreditbehov i stor utsträckning beroende av, vilka placeringsregler som kommer att fastställas för vederbörande pensionsinrättning. Beträffande de kontantinbetalda fondmedlen äger dessutom vad som på tal om obligatoriet ovan sagts om faran av för stark koncentration motsvarande tillämpning. Trots att denna synpunkt här har mindre betydelse, eftersom kontantbetalning torde komma att ske allenast i relativt begränsad omfattning, är det därför önskvärt att, om frivilligförslaget genomföres, pensionering kan ordnas i ett flertal olika anstalter. Under hänvisning till vad sålunda anförts vill bankföreningen ange sin inställning till de föreliggande förslagen på följande sätt. Höjningen av folkpensionerna kan enligt bankföreningens mening i princip accepteras. Innan takten för reformens genomförande slutgiltigt bestämmes, bör dock en allsidig utredning angående landets ekonomiska bärkraft äga rum samt frågorna om finansieringen och beskattningens utformning göras till föremål för noggranna överväganden i syfte att motverka den konsumtionsstimulerande effekt som är att vänta därest hittillsvarande principer på dessa områden bibehålles. Därjämte är det önskvärt, att automatisk indexreglering icke tillämpas, utan att pensionärernas även enligt bankföreningens mening berättigade anspråk på skydd mot penningvärdeförsämring i stället tillgodoses i former som medger, att beslut angående höjning av pensionsbeloppen vid varje tillfälle föregås av en prövning av orsakerna till den inträffade prisstegringen. Bankföreningen vill erinra att en dylik metod sedan länge begagnats i fråga om standardföljsamheten. Vad härefter beträffar tjänstepensioneringen avstyrker bankföreningen den obligatoriska linjen. Såsom förut framhållits torde svårigheterna att få till stånd en löneutveckling som är förenlig med ett fast penningvärde vara särskilt stora under ett obligatoriskt system. Den fara för inflationstryck, som följer härav, accentueras ytterligare genom den höga pensionsnivån och det sätt varpå reglerna om värdebeständighet utformats. Totalt blir risken för rubbningar i den samhällsekonomiska balansen så avsevärd, att förslaget enligt bankföreningens

400 mening måste avvisas. En ytterligare orsak härtill är de ovan berörda betänkligheter som möter mot den mycket betydande och i statens hand koncentrerade fondbildningen. Bankföreningen finner alltså övervägande skäl tala för, att frågan om en utbredning av tjänstepensioneringen överlämnas till arbetsmarknadens parter. Det får då också ankomma på dem att bestämma om pensionssystemets närmare utformning. Bankföreningen har icke någon avgörande invändning mot att det föreliggande s. k. frivilligförslaget därvid tages till utgångspunkt. Från samhällsekonomisk synpunkt är det emellertid önskvärt, att förslaget om utfäst värdebeständighet hos pensionerna modifieras, t. ex. på så sätt, att jämkning uppåt av pensionsbeloppen skall ske, endast om inträdd prisstegring beror på penningvärdeförsämring och denna icke är alltför obetydlig. Av förut anförda skäl måste bankföreningen vidare bestämt avråda från att införa något system med indexbundenhet vid utlåning av fondmedel. Även i övrigt synes det lämpligt att frågorna om fondbildningen och reglerna för fondmedlens placering göres till föremål för ytterligare överväganden.

Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation Pensionsberedningen har låtit utarbeta en prognos rörande befolkningsutvecklingen. Beredningen, som inte ingått på en prövning av vare sig sin egen eller pensionsutredningens prognos, konstaterar emellertid att åldringarnas antal ökar inte blott absolut utan även i relation till befolkningsutvecklingen i övrigt. Det finns f. n. i genomsnitt 7 personer i åldern 16—67 år för varje person över 67 år, men det kan antagas att 1970 kommer det att finnas blott 5—6 personer i åldern 16—66 år på varje person över 67 år och förhållandet mellan de båda åldersgrupperna beräknas förskjutas än mer i samma riktning. Åldersförskjutningen innebär att även om pensionsnivån ej förbättras kommer kostnaderna att stiga, men samtidigt minskas det relativa antalet av dem som skall finansiera folkpensioneringen. Folkpensionärerna vill ha en förbättrad pensionsnivå, men vet att kostnaderna härför måste läggas på medborgare i de aktiva åldrarna. Inte minst därför anser Riksorganisationen skäligt att åtgärder vidtages för att trygga ålderdomsförsörjningen för de som nu är aktiva i näringslivet. De böra få en större trygghet för ålderdomsförsörjningen än vad endast folkpensioneringen skänker. Ingen vet bättre än folkpensionärerna vad en garanterad god pension innebär. Vi förorda därför en obligatorisk tilläggspension, i enlighet med majoritetens förslag, men vi vill inte av naturliga skäl uttala oss om hur denna i detalj skall utformas. Pensionsberedningen framhåller att ålderspensioneringen är den till omfattning och kostnader ojämförligt viktigaste grenen av folkpensioneringen. Antalet ålderspensionärer uppgår ju f. n. till omkring 700 000. Beredningen förklarar att den på detta område önskar åstadkomma en avsevärd höjning av förmånsnivån samt avveckling av behovsprövningen av bostadstillägget. Avvecklingen av denna behovsprövning skall enligt förslaget ske etappvis, så att av den ökning med 700 kr. från den 1 juli 1960 för en ensamstående pensionär avräknas hälften av detta belopp, varigenom bostadstillägget bortfaller för alla pensionärer som ej ha högre bostadstillägg än 350 kr. per år. För de som ha högre bostadstillägg än 350 kr. bortfaller tillägget etappvis fram till senast 1968 med högst ytterligare 300 kr.

401 Man kan måhända våga påstå, att de folkpensionärer, som äro bosatta i kommuner som beviljat pensionärerna ett relativt högt bostadstillägg har en bättre ekonomisk ställning än de pensionärer som äro bosatta i kommuner som fastställt ett mycket blygsamt tillägg. Utan tvivel kommer beredningens förslag att betyda en avsevärd förbättring av pensionsnivån för pensionärerna i dessa senare kommuner. Bostadstilläggen utgår ju med mycket varierande belopp. Denna ordning har vållat irritation bland folkpensionärerna, helt naturligt, då pensionärerna i en kommun icke får mer än hälften än vad som utgår i grannkommunen. Det är endast kommungränsen som skiljer dem åt. Man kan emellertid ej bortse ifrån att hyresnivån kan komma att stiga. Det har ju i andra sammanhang framhållits betydelsen av att pensionärerna få bo i lättskötta och moderna lägenheter. Det är inte alls säkert att en ändamålsenlig bostad om 10 år kan erhållas för den bostadshyra som gäller i dag. Det är åtminstone teoretiskt möjligt, att då bostadstilläggen avvecklas på ovan angivet sätt får pensionären betala en så hög bostadshyra att hans reala standard icke blir den som beredningen förutsätter. Dessa tankegångar ger oss anledning förorda att kommunerna ha skyldighet att utge bostadstillägg med sådana belopp att folkpensionärerna kunna efterfråga moderna och för dem ändamålsenliga bostäder. Riktpunkten bör vara att folkjiensionärerna får en höjd standard genom reformen. I Malmö utgår bostadstillägg maximalt med 1 360 kr. per år till såväl ensamstående som äkta makar. Från och med 1 februari 1957 utgör den sammanlagda pensionen sålunda kr. 3 510. År 1968 skall enligt beredningens förslag pensionen höjas till 3 600 kr. Då har 650 kr. avräknats av bostadstillägget. Höjningen av pensionen skulle alltså inskränka sig till 90 kr. om ej kommunen lämnar något bostadsbidrag. Om kommunen utger bostadstillägg med 910 kr. blir pensionsförbättringen 1 000 kr. 1968. För pensionärer som äro bosatta i kommuner som utger ett bostadstillägg av 200 kr. per år, blir pensionsförbättringen under samma tidrymd 1 050 kr. Det anförda exemplet visar att behovsprövade bostadstillägg erfordras för att den förbättring av pensionerna som beredningen åsyftar skall ernås. Vi ansluta oss i övrigt till riksdagsman Harald Almgrens särskilda yttrande till betänkandet rörande bostadstilläggen. Han anser det vara mycket angeläget att de förordade pensionshöjningarna i största möjliga mån kommer de pensionärer tillgodo, som har det ekonomiskt sämst ställt. Denna synpunkt bör i hög grad beaktas. Det framgår av vad som ovan sagts, att vi förorda att kommunala behovsprövade bostadstillägg skall utgå med sådana belopp att de täcker höjda bostadskostnader så att den höjda pensionsnivån blir en realitet. En ökning av ålderspensionen, som får ges ut i form av ökade bostadskostnader är icke en verklig förbättring av pensionärernas ekonomiska ställning. Att hyreshöjningar kommer att äga rum kan redan nu förutses. Beredningen förordar att samordningen mellan socialförsäkringens olika grenar liksom invaliditetspensioneringen blir föremål för särskilda utredningar. Den nuvarande samordningen mellan ålderspensioneringen och sjukförsäkringen är enligt vår mening otillfredsställande. Särskilt de ålderspensionärer som tidigare tillhört en sjukkassa äro mycket missbelåtna med den nuvarande ordningen. En ålderspensionärs maka, som icke uppnått 67 år, men är av läkare förklarad för långvarigt oförmögen till arbete, kan icke erhålla folkpension så länge hon uppbär sjukpenning från sjukförsäkringen. I sådana fall bör icke behovsprövad folkpension utgå och vederbörande jämställas med ålderspensionär med allt vad därmed följer. I ett hem där makan är oförmögen till husligt arbete tillkommer stora utgifter för hemhjälp och medicin. Antalet dagar för fri sjukhusvård bör även 26— 704917

402 utökas. Detta är en fråga som enligt vår mening bör bli föremål för översyn så snart som möjligt. I detta sammanhang bör även frågan om rabatterna å medicin omprövas. Många gamla har stora utgifter för medicin. Beredningen föreslår att pensionerna skola vara värde- och standardbeständiga. Värdebeständigheten ordnas genom den nu gällande automatiska indexregleringen. Detta system för att säkra värdebeständigheten har enligt beredningens mening fungerat relativt tillfredsställande och bör bibehållas. Då pensionspristalet stiger med 3 enheter utgår ett indextillägg av 50 kr. per år. De prisstegringar som ägt rum under senare år på sådana varor som är oumbärliga för folkpensionärerna täckes icke av indextilläggen. Indextilläggen böra därför utgå med ett något högre belopp, dock med bibehållande av nu tilllämpade principer. Vi förutsätter att beredningen med sitt förslag i fråga om standardbeständigheten avser att man skall tillämpa den hittillsvarande ordningen, och att standardtillägg skall utgå i proportion till höjd standard. Vi har ingenting att erinra emot att denna ordning bibehålies. Beredningens förslag i fråga om familjepcnsioneringen hälsa vi med tillfredsställelse. Men varför skall man vidmakthålla kategoriklyvningen att änka med änkepension skall ha ett mindre belopp än ensamstående ålderspensionär. När bottenpensioneringen är fullt utbyggd ger den 3 600 kr. till ensamstående ålderspensionär, medan en änka inte får mer än 2 700 kr. per år. Skillnaden med 900 kr. kan inte anses vara skäligt avvägd. Levnadskostnaderna är lika höga för båda, kanske en aning högre för den yngre. En utjämning av pensionsbeloppen mellan de olika pensionärskategorierna måste ur social rättvisesynpunkt anses vara eftersträvansvärd. Att lägga frågan om hustrutilläggen på is i avvaktan på resultaten av en framtida utredning om invalidpensionering kan näppeligen få anses välbetänkt. Det hade ur många synpunkter varit önskvärt att även hustrutilläggen fått den allmänna förbättringen av pensionsnivån och blivit följsamma med de pensionsbelopp, som skall utgå till äkta makar. Tidigare har man ansett det skäligt att hustrutilläggen varit lika med äkta makars pensionsbelopp. Detta tillägg är värdefullt för många. Vi är tveksamma i fråga om beredningens förslag om skillnaden mellan ensamståendes och äkta makars pensioner är välbetänkt. Vi nöja oss emellertid med en erinran om denna tveksamhet. I de delar i beredningens betänkande som ej här berörts ha vi ingenting att erinra mot beredningens förslag i fråga om folkpensioneringen.

Sveriges Folkpensionärers Riksförbund Vi ser med tillfredsställelse att den allmänna pensionsberedningen i sitt betänkande SOU 1957: 7 föreslagit en hel del förbättringar av folkpensionen varom beredningen är i stort sett enig. Därmed anser man sig ha skapat en grundtrygghet för ålderdomen. Pensionsberedningen är medveten om att till detta grundskydd måste komma en tilläggspension, som förhindrar en kännbar nedskärning av levnadsstandarden den dag pensionsåldern inträder. För de nuvarande folkpensionärerna och för alla, som erhåller folkpension inom de närmaste åren, kommer denna tilläggspension icke att ha någon betydelse. Förslaget innebär att folkpensionen höjs

403 upptill 3 600 kr. år 1968 för enskild och 5 400 kr. för äkta makar, men samtidigt skall de kommunala bostadstilläggen bortfalla för enskild upptill 650 kr. och för två makar upptill 860 kr. Detta innebär i verkligheten att höjningen kommer att stanna vid 2 950 kr. för enskild och 4 540 för två makar år 1968. För tiden efter detta år har pensionsberedningen icke något förslag. Landets pensionärer kommer därför om man följer det s. k. förslaget om obligatorisk tilläggspension att under årtionden uppdelas i två stora grupper: 1) de egentliga folkpensionärerna: 2) pensionärer med folk- och tilläggspension. Vi kan icke inse att det är samhällets sak att medverka till en sådan kategoriklyvning av de åldrande människorna och invaliderna i vårt land. Vi anser att folkpensionslagen är vår främsta sociala lag trots de brister, som ännu vidlåder densamma. Denna lag bygger i stort på rättvisa principer, den är byggd på en demokratisk grund genom pensionsnämnderna och ger i hög grad rättvisa åt alla. En fortsatt höjning av folkpensionen kan ske på grundval av redan tillämpade pensionsprincijDer med de tillägg, förändringar och höjningar som bör ske för att skapa trygghet för de åldrande och invaliderna. Ett brytande av denna princip genom en obligatorisk tilläggsförsäkring kommer att dela upp pensionärerna i två olika motsatta grupper där de egentliga folkpensionärernas intressen kominer att ställas åt sidan och hundratusentals av dessa kommer att utgöra en särskild fattigklass i samhället ovärdigt vår demokrati. Redan nu i den förberedande debatten om förbättring av folkpensionerna har framkommit synpunkter som varslar att det finns starka grupper, som uttalar betänkligheter mot de »upptrissade folkpensionshöjningarna». Detta är oroande tendenser för flertalet av landets ca 900 000 folkpensionärer vars enda trygghet för ålderdom och invaliditet är folkpensionen. Till dylika uttalanden önskar vi understryka vad pensionsberedningen framhåller i sitt betänkande: »Det torde kunna göras gällande att, trots folkpensionernas höjning de senare åren, de personer som är hänvisade till att helt eller huvudsakligen försörja sig genom folkpension regelmässigt måste leva på en betydligt lägre standard än den som eljest numera är vanlig i vårt land. Flertalet av dessa personer har som aktiva bidragit till att lägga grunden till den levnadsstandard, som uppnåtts av den nu aktiva befolkningen. Det synes beredningen därför vara otänkbart att vid en pensionsreform bortse från dem, som redan erhållit eller snart skall erhålla folkpension.» Vi kan icke finna att det förslag som pensionsberedningen gjort om avskaffandet av bostadstilläggen år 1960 för 240 000 av landets folkpensionärer och minskning med 350 för de övriga som har bostadstillägg sammanfaller med ovan av oss återgivna tankegång. Detta avdrag kommer hårdast att drabba de fattigaste bland landets folkpensionärer, medan de mera välsituerade icke kommer att beröras av dessa avdrag. Och detta därtill i ett läge då den Severinska bostadskommittén ännu icke ens framkommit med något förslag till bostadsfrågans lösning för folkpensionärerna. Nyligen har Stockholms stad invigt ett av sina förnämliga pensionärshem i Enskede. Årshyran är 1 500 kr. för ensamstående och 1 908 kr. för äkta makar. Liknande årshyror torde vara fallet i nya bostäder för pensionärer i landet i övrigt. Inför detta läge på bostadsmarknaden frågar vi hur skall folkpensionärer utan bostadstillägg kunna betala sådana hyror och dessutom ha medel till mat och kläder och andra utgifter för livets nödtorft? Tusentals folkpensionärer och många sociala myndigheter i vårt land kan säkert intyga att detta är en omöjlighet. Med hänsyn härtill hemställer vi att borttagandet eller minskning av bostadstilläggen avföres från pensionsdebatten tills dess att bostadskommittén framlagt ett realistiskt genomförbart förslag till bostadsfrågans lösning för folkpensionärerna. Detta särskilt med tanke på att endast en mindre del av folkpensionärerna bo i pensionärshem och därmed jämförbara bostäder.

404 Många folkpensionärer som bor i vanliga hyreshus kommer redan detta år att drabbas av höjda hyror och bränslekostnader, vilket vi särskilt önska framhålla. Pensionsberedningens förslag att minska folkpensionen från nu utgående 160 % för äkta makar till 150 % mot vad som utgår till enskild ber vi att på det bestämdaste få avstyrka. Detta förslag är orättvist och kommer att avsevärt förminska värdet av den föreslagna förbättringen för folkpensionärerna evad det gäller äkta makar. I ett särskilt yttrande har beredningens ordförande, landshövding Eckerberg, framhållit att fasthållandet vid principen att den gifta kvinnan under alla förhållanden skall uppbära en oreducerad egen pension torde kunna omprövas. Vi önskar med all styrka framhålla att rättviseprincipen för de gifta kvinnorna står fast och att dessa liksom hittills skall uppbära en oreducerad egen pension. Dessutom vill vi bestämt framhålla nödvändigheten av att procenttalet av folkpension för äkta makar fastställes efter samma grunder som hittills eller 160 % av enskild folkpensionärs. Beredningens förslag om att änke-, änklings- och barnpension utan inkomstprövning skall utgå fr. o. m. den 1 juli 1960 hälsar vi med särskild tillfredsställelse. Vi ifrågasätter dock nödvändigheten av att tre år behöver förflyta tills en sådan rättvis reform kan omsättas i praktiken. Vi hemställer även att en änka som fyllt 55 år och erhåller full änkepension erhåller samma folkpension för egen del som övriga folkpensionärer. Invalidpensionen bör enligt beredningens förslag tills vidare kvarstå inom folkpensionssystemet. Vår uppfattning är att den även i fortsättningen bör kvarstå som folkpension, men att grandpension för invalidpensionärerna omedelbart bör höjas till den som gäller för övriga folkpensionärer. Den grundpension av 200 kr. per år som fastställdes år 1946 och som fortfarande gäller är så orimlig och orättvis mot invalidpensionärerna att den omedelbart bör ändras. Varje invalidpensionär som genom läkarintyg kan styrka sin invaliditet bör erhålla samma grundpension som övriga folkpensionärer och erhålla samma förbättringar som dessa. Pensionsberedningen har i sitt betänkande enligt vår uppfattning framfört en alltför bekymrad uppfattning om åldringarnas ökning i förhållande till de yngre produktivstarka krafterna i samhället. Om så skulle vara fallet anser vi det vara samhällets skyldighet att medverka till eller organisera lättare arbetsuppgifter i fabriker, verkstäder eller på annat sätt genom hemarbete för de äldre människor, som önskar fortsätta att arbeta efter uppnådd pensionsålder. Härmed kunna dessa avsevärt bidra till en ökad produktion i samhället. Beredningen har anfört att antalet inflyttningar från utlandet till Sverige kan beräknas till 10 000 per år. Denna invandringssiffra kan med all säkerhet avsevärt ökas och kraftigt bidra till en ökning av de produktiva krafterna i samhället. Den kraftiga avfolkning som skett av den svenska landsbygden under senare år borde snarast upphöra om icke vår landsbygd skall bestå av övervägande pensionärer om kort tid. Vägarna och medlen för en ökad invandring till vårt land från länder som har överskott på arbetskraft, som Danmark, Holland m. fl., borde snarast utredas av en parlamentarisk kommitté. Vi önskar till sist framhålla att en obligatorisk pension finns redan i vårt land genom folkpensionen. Denna bör utbyggas och förbättras och göras mera rättvis i de punkter den brustit. Vi anser att möjligheterna är goda för en fortsättning på den vägen. Samtidigt bör samhället öka folkpensionens standard för alla medborgare i samhället och därmed skapa en fast och solid grund för folkpensionär e r n a i vårt land. En utveckling som icke stannar år 1968 utan som fortsätter årtiondena framåt.

405 Svenska Sparbanksföreningen En allmän pensionsförsäkring efter de linjer, som dragits upp av Allmänna pensionsberedningen i dess betänkande »Förbättrad pensionering» (SOU 1957: 7), är med hänsyn till återverkningarna på de sociala och ekonomiska områdena otvivelaktigt ett av de mest omfattande förslag, som framförts i vårt land. Genomförandet av detta förslag berör icke endast dagens samhälle, utan dess verkningar sträcka sig många decennier framåt i tiden, och de åtaganden medborgarna härigenom i dag skulle ikläda ej endast sig själva utan även kommande generationer äro av synnerligen långfristig, för att inte säga oändlig natur. Svenska sparbanksföreningen har med förvåning konstaterat, att sparbankerna icke beretts tillfälle yttra sig i en så viktig fråga, och en fråga som i så hög grad r ö r områden som sparande, investering och kreditmarknad. I sitt remissyttrande över Pensionsberedningens betänkande (SOU 1955: 32) underströk Sparbanksföreningen starkt behovet av ytterligare utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av en allmän pensionsförsäkring. Sparbanksföreningen kan icke finna att detta behov blivit tillgodosett i det föreliggande förslaget. Flera viktiga frågor kräva enligt föreningens mening en grundligare utredning och ett bättre klarläggande innan förutsättningar för beslut i pensionsfrågan kunna anses föreligga. Eftersom den föreslagna pensionsreformen får ekonomiska verkningar under lång tid framåt är det nödvändigt att söka bedöma dessa verkningar både på kort sikt och på längre sikt. De senare äro givetvis svåra att överblicka och kunna måhända synas ha väsentligen teoretiskt intresse. De innebära emellertid ett fastlåsande av samhällets framtida utveckling i ekonomiskt hänseende och måste därför tillmätas största vikt. De kortsiktiga verkningarna hänföra sig främst till den föreslagna förstärkningen av det grundläggande pensionsskyddet och fr. o. m. 1960 även till tilläggspensioneringen. I den till betänkandet fogade »PM av konjunkturinstitutet med samhällsekonomiska synpunkter» framhålles beträffande grundpensionen, att det är uteslutet att nationalprodukten skall kunna växa lika snabbt som pensionsutgifterna, och att dessa därför komma att ta i anspråk en stigande andel av inkomsterna inom samhället. Till denna erinran må fogas att om överföringen av ökade inkomster till pensionärerna icke skall leda till rubbningar i samhällsekonomin det måste fordras, att den icke medför ett totalt sett minskat sparande. Starka skäl tala emellertid för att en inkomstöverföring från aktiva personer till pensionärer kan väntas ha en negativ inverkan både på det offentliga och det privata sparandet. En allsidig bedömning av den föreslagna höjningen av grundpensionerna förutsätter därför en närmare precisering av förutsättningarna för den ekonomiska politiken i stort under de närmaste åren, särskilt med hänsyn till utrymmet för investeringar och offentliga utgifter på andra områden samt till möjligheterna att hålla konsumtionsökningen inom tillräckligt snäva gränser. Sparbanksföreningen betvivlar att våra ekonomiska resurser över huvud taget räcka till för förslagets genomförande. Vad beträffar verkningarna på något längre sikt uttalar pensionsberedningen — utan att närmare ange skälen härför — att det sparandebortfall, som kan väntas inträffa i försäkringsbolag och sparinstitut torde kunna mer än väl uppvägas av den föreslagna fonderingen av pensionsavgifterna. I konjunkturinstitutets p r o memoria uttalas sammanfattningsvis, att den fondering som beräknas komma att ske inom ramen för den obligatoriska tilläggspensioneringen till betydande del synes komma att motvägas av ett bortfall av annat sparande. Som beredningen själv påpekat (sid. 91) är emellertid en kraftig ökning av sparandet en förutsättning för pensionsreformens upprätthållande på längre sikt; den krympande aktiva

406 befolkningens behov av kapital kommer att tillta mycket starkt med den stigande försörjningsbördan. Det är därför nödvändigt att bedöma den föreslagna fonderingens verkningar mot bakgrunden av behovet av ett ökat sparande. Belopp på 30—60 miljarder kr. brutto kunna måhända framstå såsom fullt betryggande om man ställer dem i relation till sparande och investeringar i dag. Huruvida nettoeffekten av en sådan fondbildning kan antagas bli tillräckligt stor — och pensionsreformen därmed över huvud taget möjlig — kvarstår emellertid såsom en obesvarad fråga. Det är emellertid icke endast återverkningarna på det totala sparandet, som äro att beakta. Utomordentligt betydelsefulla äro ock återverkningarna på kreditgivningens område. Med den väsentliga del av kapitalansamlingen i samhället, som komme att ledas till pensionsfonden blir frågan om dess användning — sakligt och med avseende på formerna — av utomordentlig betydelse i samhällsekonomin. Det är därför märkligt att hela frågekomplexct om kanaliseringen av kapitalet till olika områden har omnämnts endast i förbigående i betänkandet. Beredningen har uttalat, att förefintliga kreditinstitut böra utnyttjas för den utlåning från pensionsfonden som sker till näringslivet, men utöver ett dylikt allmänt principangivande — vilket kan betyda ungefär vad som helst — är frågan uppenbarligen icke nämnvärt genomarbetad. Har den tanken tänkts ut, att placeringen av fondens medel icke kan få bli en fråga om en medelsförvaltning utifrån förräntnings- och säkerhetssynpunkter utan en fråga om investeringar för produktiva och nyskapande syften — ty endast sådana kunna hålla framstegstakten uppe — med allt vad detta innebär av både möjligheter och risker? I varje fall har en sådan tanke näppeligen fått något uttryck i den skisserade sammansättningen av fondens styrelse. Har man över huvud taget tänkt igenom konsekvenserna för människornas välbefinnande och välfärd och för framåtskridandet av den väsentliga förändring, som komme att inträda i bygdernas ekonomiska liv och i familje- och hemekonomins villkor genom den med pensionsreformen ovillkorligen förknippade försvagningen av de lokala kreditorganen — däribland särskilt sparbankerna — och av bortskärandet i väsentlig mån av den med dessa lokala organs verksamhet så intimt sammanhängande växelverkan mellan spar a n d e och kreditgivning? Redan denna korta granskning av två väsentliga sidor av den föreslagna pensionsreformen visar att möjligheterna att genomföra detta synnerligen ambitiösa pensioneringsprogram icke ha dokumenterats och att återverkningarna på samhällsekonomins olika områden icke tillräckligt beaktats. Pensionsfrågan står förvisso högt uppe på listan över angelägna sociala reformåtgärder. Sparbanksföreningen anser det emellertid uteslutet att medborgarna för många generationer framåt bindas av ett system, om vars genomförbarhet starka tvivel råda. Ytterligare utredningar äro därför oundgängligen nödvändiga.

Sveriges grossistförbund Allmänna synpunkter. Inledningsvis vill vi erinra om att vårt förbund efter remiss avgivit yttrande över dels ett i oktober 1950 framlagt principbetänkande med förslag till allmän pensionsförsäkring och dels ett av den så kallade pensionsutredningen i september 1955 avgivet betänkande med förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). I vårt yttrande över sistnämnda betänkande avstyrkte vi det framlagda förslaget till allmän obligatorisk pensionsförsäkring. Samtidigt förordade vi, att frågan om en reformering av den nuvarande folkpen-

407 sioneringen borde närmare utredas bl. a. med hänsyn till önskvärdheten av att de inkomstprövade folkpensionerna successivt bringades att upphöra. Folkpensionen — anförde vi — borde alltfort ha karaktären av en social förmån, ägnad att täcka de primära behoven i fråga om pensionering, men kompletteras med en fortsatt utbyggnad av de nuvarande frivilliga pensionsanordningarna. Frågan om åtgärder från samhällets sida i avsikt att stimulera en sådan utbyggnad borde närmare undersökas. I likhet med åtskilliga andra remissinstanser framhöll vi i berörda sammanhang pensioneringsfrågans utomordentligt stora betydelse för framtida svenskt samhällsliv med särskild hänsyn till såväl de allmänna ekonomiska som företagsekonomiska konsekvenserna. Som en av de väsentligaste anmärkningarna emot pensionsutredningens förslag anfördes, att dess följder för vår samhällsekonomi, ehuru de i viss utsträckning analyserats, dock icke av utredningen beaktats i tillnärmelsevis rimlig omfattning. I det av pensionsberedningen nu framlagda betänkandet har i vissa avseenden de erinringar, som framställts i samband med remissbehandlingen av pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring, beaktats. Sålunda har man övergivit den tidigare tanken, att en obligatorisk pensionsförsäkring skulle omfatta samtliga inkomsttagare, vare sig inkomsten härleddes från anställning, rörelse eller kapital. Beredningen har vidare anslutit sig till principen, att den nuvarande folkpensioneringen bör bibehållas som en grundpension. Vid utformningen av de förslag, som avser dels en utbyggnad av folkpensioneringssystemet och dels en obligatorisk tjänstetilläggspension, har emellertid beredningen i likhet med pensionsutredningen i sitt 1955 avgivna betänkande underlåtit att överväga de samhällsekonomiska och sociala konsekvenserna med den omsorg, som projektens omfattning och betydelse motiverar. Den nu föreliggande utredningen innefattar i sig åtskilliga var för sig så komplicerade problem delvis av försäkringsteknisk och socialpolitisk karaktär, att vi här icke har möjlighet att ingå på förslagens olika detaljer. Vi har emellertid ansett det angeläget att beröra vissa principfrågor samt framhålla några mera väsentliga synpunkter i avsikt att söka belysa förslagets samhällsekonomiska och företagsekonomiska verkningar. Folkpensioneringen. Som tidigare framhållits, ansluter vi oss principiellt till tanken, att folkpensionen bör bibehållas som en grundpension, avsedd att täcka de primära behoven i fråga om pensionering. En höjning av dess utgående belopp bör även kunna ske i takt med den ekonomiska utvecklingen och den fortgående standardhöjningen för den aktiva befolkningen. Emot det av pensionsberedningen nu framlagda förslaget till en utbyggnad av folkpensioneringen är emellertid några väsentliga erinringar befogade. Beredningen har ganska ingående behandlat spörsmål sammanhängande med avvecklingen av de inkomstprövade pensionsförmånerna inklusive de kommunala bostadstilläggen. Emellertid har man icke närmare berört det betydelsefulla sambandet mellan en utbyggd folkpensionering och övriga sociala åtgärder i fråga om exempelvis sjukförsäkring, bostadsförsörjning, invaliditetsförsäkring etc. Särskilt synes oss, att den alltjämt olösta frågan om invalidpensioneringen bort bli föremål för grundliga överväganden. Ifrågasättas kan, om icke invaliditetsförsäkringsfrågan har en sådan aktuell betydelse och framför allt ett sådant samband med de spörsmål som rör folkpensioneringen, att med en utbyggnad av folkpensioneringen borde anstå till dess hithörande frågor kan lösas i ett sammanhang. Pensionsberedningens förslag går ut på en successiv höjning av folkpensionerna under de närmaste 10 åren. Reformens betydande ekonomiska omfattning illustre-

408 ras av de kostnader, som redovisas i betänkandet och enligt vilka de totala folkpensionskostnaderna, som 1955 uppgick till 1,6 miljarder kr., under budgetåret 1968—1969 beräknas stiga till 3,8 miljarder kr. i oförändrat penningvärde. Genom den successiva påbyggnaden skulle den årliga folkpensionen för en ensamstående pensionär slutligen uppgå till 3 600 kr. I och för sig finnes givetvis icke något att erinra emot en fortgående ökning av folkpensionerna till en sådan höjd att de ger en rimlig minimistandard och därmed möjliggör avvecklandet av åtskilliga nu utgående speciella subventioner. Å andra sidan är det nödvändigt, att höjningen av folkpensionerna och därmed kostnaderna för dessa anpassas efter de ekonomiska möjligheterna och förefintliga önskemål i fråga om fördelning av tillgängliga resurser, allt inom ramen för den faktiska framstegstakten inom vårt samhälle. De utredningar och prognoser, som framlagts av 1955 års långtidsutredning i dess nyligen avgivna betänkande »Balanserad expansion», är härvidlag av intresse. Beräknar man det tillgängliga konsumtionsutrymmet fram till 1960 med hänsyn till den föreslagna höjningen av folkpensionen, finner man, att enligt det lägre framstegsalternativ som framlagts av långtidsutredningen, praktiskt taget inget utrymme kommer att finnas för en ökning av den enskilde inkomsttagarens konsumtion. Med hänsyn härtill kan med fog ifrågasättas, huruvida icke en långsammare påbyggnadstakt är påkallad med hänsyn bl. a. till den aktiva befolkningens önskemål om någorlunda jämn standardhöjning. Samhället brottas i dag med stora svårigheter att bemästra inflationen och åstadkomma en samhällsekonomisk balans. Enighet torde råda därom att det enskilda sparandet i dag är för litet för att täcka de förefintliga behoven av sparkapital för investering inom såväl den enskilda som den offentliga sektorn. Enighet torde vidare råda om att den nuvarande skattenivån utgör ett högsta tak, som icke får genombrytas utan att i stället alla ansträngningar måste inriktas på att sänka de direkta statsskatterna. I den mån det enskilda sparandet icke räcker till för att täcka dagens sammanlagda behov av sparande och investeringar, måste åtgärder eftersträvas, som dels stimulerar till ökat individuellt sparande, dels — i den mån detta icke räcker till — utfyller det felande sparandet på annat sätt. Förutsättningen för en ökning av det individuella sparandet är, att inflationen stoppas och att förtroendet för penningvärdet återställes. Tyvärr måste konstateras, att så ännu icke är fallet och det måste därför enligt vår mening vara ofrånkomligt, att det erforderliga sparandet även åstadkommes genom generella konsumtionsinskränkande åtgärder, varav ett alternativ är ett system med premiefinansierad folkpensionering. Enligt vår mening bör därför de ökade totala pensionskostnaderna helt eller i varje fall till större delen finansieras genom premier. Eljest riskeras att pensionsåtagandena från samhällets sida får en sådan omfattning, att väsentliga och kanske för det ekonomiska framåtskridandet grundläggande förutsättningar äventyras. Påbyggnad av folkpensioneringen genom obligatorisk pensionsförsäkring. Emot den av pensionsberedningen föreslagna författningsreglerade påbyggnaden av bottenpensioneringen finnes anledning att i stort sett framställa liknande betänkligheter som de, vilka redovisats i samband med behandlingen av pensionsutredningens år 1955 avgivna förslag till allmän pensionsförsäkring. Bland de för samhällsekonomin betydelsefullaste spörsmål, som härvid bör beaktas, framstår förslagets konsekvenser med avseende på det totala sparandet och därmed investeringsutrymmet som särskilt viktigt. Med hänsyn till den låga premienivå som föreslagits vid obligatoriets införande samt det förhållandet, att man måste räkna med

409 att en stor del av de frivilliga pensionsavgifter som nu betalas kommer att upphöra, måste man räkna med en kanske ganska avsevärd minskning av det enskilda sparandet i varje fall under en period, som för dagen med någorlunda säkerhet kan överblickas. Det ålderdomssparande, som för närvarande sker i andra former än pensionsförsäkringar, exempelvis kapitalförsäkringar och sparande i bank respektive värdepapper, kommer otvivelaktigt även att oförmånligt påverkas, om den obligatoriska tilläggspensioneringen genomföres. Man kan vid dessa uppskattningar — vilka dock givetvis kvantitativt måste bli tämligen osäkra — räkna med en ökning av det statliga sparandet, ehuru detta dock icke uppväger nedgången inom andra sektorer. Å andra sidan visar tidigare erfarenheter, att det statliga sparandet aldrig kan bli likvärdigt med enskilt sparande, då det ej på det för det individuella sparandet karakteristiska sättet automatiskt tillföres de mera lönsamma investeringsområdena. I vårt yttrande över pensionsutredningens förslag till allmän pensionsförsäkring framhöll vi särskilt, att det sparande, som för närvarande sker genom olika slag av pensionsförsäkringar genom utlåning ställes till näringslivets förfogande. Såsom förmedlare av de härmed förbundna kapitalrörelserna uppträder de olika traditionella institutionerna på kapitalmarknaden. De belopp åter, som disponeras av företagen i form av lån från egna pensionsstiftelser, utnyttjas i stor utsträckning av dessa själva för investeringar i rörelsen. Genom den fondering, som förutsattes i det nu framlagda förslaget, skulle sparmedel komma att tillföras helt andra delar av penningmarknaden än om fonden icke kommit till stånd. Investeringarna inom en sektor skulle härigenom komina att underlättas och investeringarna pä andra håll att försvåras. Förslagets genomförande måste sålunda i betydelsefulla avseenden påverka investeringsstrukturen. En särskilt betänklig konsekvens är, att företagens möjligheter till självfinansiering avsevärt begränsas. Av den av konjunkturinstitutet verkställda utredningen framgår även, att ett förverkligande av det obligatoriska alternativet kommer att medföra starka inflationsrisker. Enligt förslaget skall pensionsavgifterna erläggas av arbetsgivarna. De måste alltså i första hand bestridas med medel ur den löpande produktionen och kommer därför i realiteten att minska utrymmet för en ökning av de aktiva löntagarnas nettolön. Risk föreligger då för att en höjning sker av såväl löner som pensioner, sammanlagt representerande en större konsumtionsefterfrågan än som motsvarar ökningen i produktionen. Det är sålunda en realistisk tankegång, när konjunkturinstitutet framhåller, att avgiftsbeläggningen ökar riskerna för en från kostnadssidan framdriven prisstegringsprocess. En av de väsentligaste anmärkningar, som riktats emot 1955 års förslag till obligatorisk allmän pensionsförsäkring, avsåg den betydande överkompensation, som enligt förslaget bereddes den första generationen inom pensioneringssystemet. Det är anmärkningsvärt att, trots de allvarliga erinringar som framställts emot en sådan överkompensation, det nu framlagda förslaget dock i likhet med det tidigare i hög grad gynnar övergångsgenerationen på bekostnad av den yngre liksom kommande generationen. Det bör i detta sammanhang även observeras, att förslaget även är avsevärt gynnsammare för löntagarkategorier med starkt stigande lönekurva än för sädana med förhållandevis flack lönekurva. Nu berörda frågor är av vikt, icke endast med hänsyn till rättvisesynpunkter utan även pä grund av deras samband med frågor som rör rättsskyddet. Vid ett obligatoriskt system av den karaktär som nu föreslagits finnes icke några säkra garantier för att ej pensionsgivaren-staten i en framtid ensidigt ändrar pensioneringens innehåll till nackdel för pensionstagaren. Man måste räkna med att kommande makthavande under åberopande av nya omständigheter, betingade av den samhälleliga och politiska utvecklingen, kan komma att genomföra ändringar

410 i systemet i strid med vad som för den enskilde framstår som ett rättskrav. Även om frivilligalternativet icke erbjuder något hundraprocentigt rättsskydd, kan dock alltid de pensionsanspråk, vilka den enskilde har emot försäkringsbolag och företag, med vilka han träffat avtal om pensionering, göras rättsligt gällande oberoende av maktförskjutningar på det politiska planet. Framför allt anser vi det slutligen angeläget understryka, att utformningen av det tidigare förslaget rörande en allmän obligatorisk pensionsförsäkring väsentligen betingades därav, att pensioneringen skulle omfatta alla inkomsttagare och sålunda icke endast löntagare. Så snart som man, i likhet med vad som nu skett i fråga om obligatoriet, endast tar sikte på anordningar i fråga om pensioneringen av sistnämnda kategori, bortfaller i själva verket de väsentliga motiv som förelegat för en författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. Det synes oss knappast konsekvent att under sådana förhållanden och med hänsyn till de samhällsekonomiska risker och andra allvarliga missförhållanden, som är förenade därmed, på allvar taga upp frågan om en sådan obligatorisk påbyggnad. Påbgggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring. Under liden efter 1950, då det första principbetänkandet rörande en allmän pensionsförsäkring framlades, har de frivilliga pensionsanordningarna i form av pensionsförsäkringar eller pensionsstiftelser successivt utbyggts. Avgifter och fondavsättningar har tillvuxit allt snabbare och den fortgående standardhöjningen har genom ökade löner och därigenom ökade pensionsavgifter väsentligt bidragit till fondernas tillväxt. Det nuvarande pensionssparandet kan beräknas uppgå till 1,2—1,4 miljarder kr. per år. De fördelar, som är förenade med en utveckling av de nu berörda verksamhetsformerna för tjänstepensioneringen, har delvis berörts av oss här ovan och även framförts i tidigare sammanhang. Genom frivilliga åtaganden som träffas enskilt eller kollektivt finns goda möjligheter att variera pensioneringens omfattning efter de individuella önskemålen eller de önskemål som kan vara utmärkande för en speciell mindre grupp av anställda. Den fondering som är kännetecknande för den nuvarande frivilliga ordningen grundas på ett enskilt sparande, vilket, såsom vi ovan framhållit, det måste vara i samhällets intresse att uppmuntra. Genom en utbyggnad av denna ordning efter ungefär de linjer som skisserats i avdelning IV i det föreliggande betänkandet bör man kunna räkna med, att en successiv utvidgning av tjänstepensioneringen på frivillig grund, genom anslutning efterhand från ett ökat antal enskilda arbetstagare och grupper av sådana, torde kunna genomföras utan några samhällsekonomiska störningar. Den nödvändiga fondbildningen kommer därvid på ett naturligt sätt att anpassas efter den växande kapitaliseringen av nationalinkomsten och fonderade medel kan komma till nytta, såsom arbetande kapital hos näringslivets företag. Självfallet ankommer det i första hand pä arbetsmarknadens organisationer att i enlighet med föreliggande önskemål sörja för en fortlöpande utbyggnad av det frivilliga pensioneringssystemet. I den mån man därvid med avseende pä vissa organisatoriska frågor skulle anse det lämpligt att samråda med andra näringsorganisationer, är vi för vär del beredda att lämna vår medverkan för främjandet av en sådan utbyggnad. Sammanfattning. Som en sammanfattning av vad ovan anförts få vi tillstyrka, att den nuvarande folkpensioneringen bibehålies och utbygges såsom ett grundläggande pensionsskydd, avsett att täcka de primära behoven i fråga om pensionering. Emellertid vill vi understryka behovet av att folkpensioneringen samordnas med andra angelägna sociala åtgärder samt att dess påbyggnad sker etapp-

411 vis och i takt med den ekonomiska utvecklingen och den fortgående standardhöjningen. Med hänsyn till de betydande vanskligheter och olägenheter, som är förenade med försäkringsberedningens förslag till författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen, måste vi bestämt avstyrka att detta förslag genomföres. I stället ansluter vi oss till det av utredningen framlagda alternativ, som innebär en påbyggnad av folkpensioneringen genom frivillig pensionsförsäkring.

Sveriges Redareförening Den fråga, som behandlas av allmänna pensionsberedningen i dess ovannämnda betänkande, är av mycket stor betydelse för medborgarna i allmänhet och kommer att få synnerligen vittgående ekonomiska verkningar för det svenska folkhushållet. En reform av den natur, varom här är fråga, tarvar en synnerligen noggrann omprövning och ett övervägande under en väsentligt längre tid än de sex veckor, som myndigheterna och vissa organisationer beretts tillfälle att granska det föreliggande betänkandet, i all synnerhet som detta innehåller nya förslag till frågans lösning, som tidigare icke varit framlagda. Enligt vad föreningen inhämtat, ha icke alla de organisationer, som ha intresse av denna fråga beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet. Vår förening, vilken som bekant även är en arbetsgivareorganisation, har icke fatt betänkandet pä remiss. Ehuru föreningen gjort en skriftlig anhållan hos statsrådet och chefen för socialdepartementet att få inkomma med yttrande i ärendet, har föreningen intill denna dag icke erhållit något svar på denna sin anhållan. Föreningen finner en sådan handläggning av ett sä betydelsefullt ärende som det förevarande vara synnerligen märklig och kan ej värja sig mot den tanken, att avsikten synes vara att söka genomföra en lagstiftning pä det föreliggande området utan att frågan dessförinnan gjorts till föremål för en sådan noggrann och allsidig omprövning, som detta ärendes natur rätteligen kräver. Enligt föreningens mening strider en handläggning av detta ärende på angivet sätt mot vad medborgarna i ett rättssamhälle ha rätt att fordra. Ehuru betänkandet icke remitterats till föreningen, anser densamma sig dock böra såsom representant för sjöfartsnäringen framföra denna närings synpunkter pä förslaget. Då det gäller pensionsfrågans ordnande, skiljer sig sjöfarten i många avseenden från andra näringar i värt land, varför särskilda synpunkter måste anläggas vid bedömandet av dessa frågor. Det är allmänt känt, att sjöfarten är en internationell näring, som i hög grad påverkas av konkurrensen utifrån. Sjöfarten är därför mycket känslig för fluktuationer pä världsmarknaden. Ytterligare pålagor i form av lagstiftning eller i övrigt nedsätter den svenska rederinäringens konkurrenskraft, ett förhällande som är mycket betänkligt med hänsyn därtill, att svensk sjöfart redan i dag är belastad med kostnader av olika slag, vilka sammanlagda äro högre än i flertalet sjöfartsländer. En lagstiftning om en obligatorisk tjänstepensionering kunde komma att belasta de svenska rederierna pä ett sätt, vartill motsvarighet saknas i andra länder och skulle därför ytterligare försämra läget för näringen i den internationella konkurrensen. Sedan inånga år tillbaka finnes en i författning reglerad pensionering av sjöfolk, som omhänderhas av Handelsflottans pensionsanstalt. Såvitt föreningen är bekant, äro företagarna inom sjöfarten de enda näringsidkare, som hittills författnings-

412 vägen ålagts att inbetala avgifter för sina anställdas pensionering. Sedan är 1943 är nämnda pensionering ordnad efter försäkringstekniska grunder i syfte att åvägabringa bättre pensioner för sjöfolket. Till nämnda pensionsanstalt erläggas avgifter av såväl redare som anställda, vartill kommer bidrag av allmänna medel. Det förhållandet, att staten även bidrager till denna pensionering, motiveras därav, att sjöfolket icke i lika hög grad som övriga medborgare kan draga fördelen av de anordningar i land, som det allmänna betalar. I allmänna pensionsutredningens betänkande har, såvitt föreningen kan finna, den för sjöfolket speciella pensioneringen icke närmare berörts. Av betänkandet framgår sålunda icke, huruvida ovannämnda pensionsanstalt, sedan en eventuell allmän pensionsförsäkring genomförts, skall bedriva sin verksamhet som hittills eller om den skall upphöra därmed eller på ett eller annat sätt inarbetas i en allmän pensionsförsäkring. Med hänsyn till de alldeles speciella förhållanden, som röra anställningen ombord å svenska fartyg, borde, innan en eventuell allmän pensionering införes, hithörande frågor hava utretts under medverkan av på sjöfartens område kunniga personer. Handelsflottans pensionsanstalt omfattar samtliga svenska sjömän, som varit påmönstrade för utrikes fart å svenska handelsfartyg. Efter förhandlingar år 1937 mellan vår förening och vissa av de ombordanställdas organisationer tillkom Sjöbefälets Pensionskassa. I anslutning härtill utformades 1943 års lagstiftning rörande Handelsflottans pensionsanstalt så, att redareavgift till nämnda anstalt endast skall erläggas för sädana kategorier ombordanställda, som icke omfattas av Sjöbefälets Pensionskassa. Till denna sistnämnda äro enligt kollektivavtal anslutna befälhavare, styrmän, maskinbefäl, radiotelegrafister och stewardar. Utöver dessa båda pensionsanstalter finnas inom sjöfarten ytterligare ett antal pensionsinrättningar. Sedan flera år tillbaka ha sålunda vissa rederier särskilda pensionskassor, som ha bestämmelser, vilka i viss mån skilja sig från Sjöbefälets Pensionskassas regler. Dessutom äro ett par rederier beträffande sitt sjöbefäl anslutna till Svenska Personal Pensionskassan. Av det anförda framgår, att förutom den allmänna folkpensioneringen, det redan finnas tvenne system för pensionering av de ombordanställda. Det ena av dem, som vilar på frivillighetens grund och som innebär en kollektiv tjänstemannapension, har visat sig falla mycket väl ut. Redan detta utgör ett vägande skäl för föreningens åsikt, att tjänstepensioneringen för löntagare i allmänhet bör anordnas efter i huvudsak samma principer som nu tillämpas på sjöfartsområdet. Uppmärksammas bör, att allmänna pensionsberedningen i sitt betänkande icke behandlat dessa för sjöfarten så speciella problem på ifrågavarande område, vilket ytterligare utgör ett tillräckligt skäl för att vår förening bort beredas tillf lille att avgiva yttrande över beredningens betänkande. Föreningen övergår härefter till att framföra sina synpunkter på pensionsberedningens förslag. Folkpensioneringen Nämnda förslag går ut på en förbättring av folkpensioneringen. Inom beredningen rader enighet om, att nämnda pensionering bör kompletteras med tillläggspensioner. Olika meningar inom beredningen rada emellertid, huru tillläggspensioneringen skall ordnas. Beredningens majoritet anser, att folkpensioneringen bör utbyggas med en obligatorisk tilläggspensionering för löntagare och en begränsad frivillig tilläggspensionering för andra förvärvsarbetande. Tre av beredningens ledamöter förorda, att ett system för frivillig påbyggnad av folkpensioneringen kommer till stånd genom försäkringar, som tecknas kollektivt — enligt kollektivavtal eller andra kollektiva anslutningsplaner — eller individuellt och meddelas av enskild försäkringsinrättning.

413 Föreningen delar beredningens uppfattning, att en förbättrad älderdomsförsörjning genom ökning av de nuvarande folkpensionerna bör komma till stånd. Denna fråga är av social natur. Det kan därför anses åligga det allmänna att svara för en sådan reform. Det säger sig emellertid självt, att man härvid framgår med försiktighet på grund av de starka statsfinansiella påfrestningar en dylik pensionering visat sig redan nu haft till följd. En förbättrad ålderdomsförsörjning är sålunda beroende av, om det ekonomiska framåtskridandet i vårt land kan fortgå under en överskådlig tid i sådan omfattning, att det verkligen blir möjligt att med bestående verkan genomföra den nu föreslagna reformen beträffande folkpensioneringen. De faktorer, som påverka det ekonomiska framåtskridandet, äro bland annat näringsföretagens möjlighet att för framtiden öka sin produktion. Ett oundgängligt villkor härför är, att företagen kunna anpassa sin produktionsapparat efter den snabba tekniska utveckling, som alltjämt pågår. Härför krävas betydande investeringar inom näringsföretagen. Det råder stor ovisshet om, huruvida till företagens förfogande för framtiden kan ställas så mycket medel, som erfordras för sådana nödvändiga investeringar. Den frågan har enligt föreningens mening icke blivit tillräckligt utredd av pensionsberedningen. Med den osäkerhet, som föreligger i berörda avseende, anser föreningen, att höjningen av folkpensionerna bör ske i en långsammare takt än beredningen föreslagit, samt att genomförandet av denna i och för sig vällovliga reform bör anpassas efter medborgarnas förmåga att bära de ökade kostnaderna för folkpensionerna. I syfte att så långt ske kan söka minska på kostnaderna för det allmänna böra folkpensionsavgifterna successivt ökas under en lämpligt avvägd övergångstid. Föreningen har erhållit del av Svenska Arbetsgivareföreningens yttrande i detta ärende och biträder de synpunkter på förslaget ifråga om en förbättrad folkpensionering, som framföras i nämnda yttrande. Tilläggspensioneringen Vad angår förslaget till ordnande av tjänstepensioneringen anser föreningen denna fråga icke vara av sådan social natur, som kan likställas med ålderdomsförsörjningen. Tjänstepensionen utgör nämligen en del av arbetstagarens löneförmån. Enligt vad som hittills gällt i vårt land ha statsmakterna med undantag för statens egna tjänstemän icke tagit någon befattning härmed utan överlämnat till arbetsmarknadens parter att träffa avtal om vederbörandes löner. Beredningen föreslår, att tjänstepensioneringen skall uppbyggas å folkpensionen såsom bottenpension med en därå påbyggd tilläggspension, samt att denna enligt majoriteten inom beredningen skall vara obligatorisk för löntagarna. Föreningen får på det bestämdaste avstyrka, att denna fråga löses på nu antytt sätt. Därtill kommer, att en tjänstepension, som är garanterad av arbetsgivaren, medför för arbetstagaren att han får ett civilrättsligt skydd för sin rätt till pension. Så blir icke fallet, därest tjänstepensionsfrågan skall lösas genom en lagstiftning med obligatorisk karaktär. Pensionsberedningens majoritet har visserligen framhållit, att en tjänstepension ordnad enligt deras förslag har ett lika starkt rättsskydd som om densamma ordnats genom särskilt avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna uppfattning kan föreningen icke dela. Vad en generation beslutar, kan en annan generation genom särskild lagstiftning ändra till förfång för dem, som genom den äldre generationens medverkan tillskapat förmånen. Om tjänstepensioneringsfrågan ordnas lagstiftningsvägen enligt förslaget, innebär detta, att pensionstagarna icke erhålla det betryggande skydd, som de ha full rätt att fordra. Tjänstepensionens vara eller icke vara blir beroende av, vad de politiska makthavande kunna komma att besluta. Det fär icke förbises att här är fråga om ett

414 ekonomiskt spörsmål av synnerligen stor betydelse, samt att den aktiva delen av befolkningen, som skall bära bördan av en tjänstepensionering, i ett ändrat ekonomiskt läge med begränsade möjligheter att disponera sina egna medel, kan såsom förut nämnts päfordra och även genom ändrad lagstiftning åstadkomma en försämring av tjänstepensionerna. Det är emellertid icke endast dessa rent principiella synpunkter, som utgöra skäl för, att föreningen icke kan biträda det förevarande förslaget. Det är en allmänt vedertagen god sed, att innan man beslutar en utgift — framförallt en sådan av den storleksordning, varom här är fråga — man först undersöker, vilka resurser som stå till buds för täckande av kostnaderna för den reform, man önskar genomföra. Så har icke förfarits i detta fall. Pensionsberedningens majoritet har endast gjort vissa antydningar om, huru finansieringen av tjänstepensionen skall ske, och därvid har förutsatts, att vårt land även i fortsättningen skall ha tillgång till så mycket medel, som erfordras för tjänstepensioneringens fullföljande. Så lättvindigt kan icke ett näringsföretag handhava sina ekonomiska angelägenheter och detsamma måste även gälla om det allmänna. Även i andra avseenden kunna starka skäl resas mot förslaget. Erfarenheten från förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter rörande lönefrågor, ha givit vid handen att arbetstagarna städse påfordra täckning för sina ökade kostnader av olika slag. Det ligger stor risk uti att i den mån dylika krav måste tillgodoses genom höjda löner, detta kommer att leda till en fortgående inflation inom landet, vilken i sin tur medverkar till, alt tjänstepensionernas värdebeständighet ständigt kominer att befinna sig i riskzonen. Det kan ur samhällelig synvinkel ej vara gagneligt, att en lagstiftning skall kunna medföra sådana verkningar, att den skapar irritation på arbetsmarknadens område. Skulle utvecklingen gå i en sådan riktning, bleve konsekvenserna därav, att statsmakterna ständigt skulle nödgas ingripa för att förhindra ur samhällets synvinkel allvarliga konflikter pä arbetsmarknadens område. Hittilldags har enighet rått bland såväl arbetsgivare som arbetstagare, att man icke önskar en onödig inblandning frän statsmakternas sida i arbetstvister. Under åberopande av vad föreningen ovan anfört och med instämmande i de synpunkter i övrigt, som av Svenska Arbetsgivareföreningen framförts, får föreningen hemställa, att, innan slutligt förslag till förbättrad folkpensionering framlägges, frågan härom göres till föremål för ytterligare utredning och därvid de ovan anförda synpunkterna måtte vinna beaktande, samt att en obligatorisk tjänstepensionering icke måtte införas utan att sistnämnda fråga i stället löses genom en pä lämpligt sätt ordnad frivillig försäkring.

Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund Förbundet anser sig icke ha anledning att gä in på de samhällsekonomiska spörsmål, som sammanhänger med införandet av en pensionsförsäkring. Förbundet, vars huvuduppgift är hem- och familjefrågor, vill här särskilt föra de icke eller endast delvis förvärvsarbetande gifta kvinnornas talan. Dessa utgör en grupp, som torde omfatta ca l1/-1 miljoner människor, d. v. s. närmare VB av vårt folk men har ingen gemensam organisation, som kan föra deras talan. Ehuru de under större delen av sin verksamma tid icke erhåller någon kontant lön, bidrar de dock genom sitt arbete att skapa underlaget för vårt gemensamma väl-

415 stånd. Vi vill i detta sammanhang endast peka på den insats, som dessa kvinnor gör genom omvårdnaden om familjens medlemmar och därmed om landets bäde nuvarande och framtida arbetskraft. Även om det är svart att i siffror mäta hemmens insats för rätt kosthåll, barnavård, sjukvård, för trygghet och trivsel för individer i olika åldrar, för rekreation och vederkvickelse efter arbetets slut, är det uppenbart, att den i väsentlig grad ger själva grunden för vår produktionsförmåga. I sina tidigare remissvar har förbundet hävdat den principen, att tanken på en allmän pensionsförsäkring är oförenlig med ett system, som utesluter de hemarbetande kvinnornas stora yrkesgrupp. Förbundet finner det därför glädjande, att Pensionsberedningen i sitt förslag till förbättrad pensionering valt att i första hand föreslå en höjning av folkpensionerna, som skall komma alla medborgare tillgodo. Härigenom skulle grunden för ålderdomsförsörjningen bli lika för alla. Denna likhet för alla är dock icke helt genomförd i förslaget i det att tvä pensionsberättigade makar tillsammans tillerkännes en pension, som är endast 50 % högre än för en ensam pensionär. Beredningen framhåller att det skulle te sig naturligast och även innebära vissa fördelar om bottenpensionen kunde göras oberoende av civilståndet, så att gift och ogift finge lika stor pension. Trots detta anser sig beredningen icke nu kunna föreslå en sådan ordning. Anledningen är, att man anser, att ensamstående pensionärer med enbart bottenpension skulle fä en alltför låg pension, om de erhölle endast hälften av den till tvä makar beräknade pensionen. I stället vill beredningen betrakta det merbelopp, som en ensam pensionär erhåller, icke som en beståndsdel av pensionen utan som en förhöjning av densamma, vilken förhöjning faller bort, när den andre maken får pension. Enligt förbundets uppfattning borde denna bottenpension betraktas som en självständig egenpension för varje enskild medborgare. Vi finner det därför beklagligt, att man icke ansett det möjligt att göra den oberoende av civilståndet. Vi har emellertid icke kunnat finna, att beredningen framlagt någon bärande motivering för de föreslagna beloppens storlek. Förslaget innebär en successiv höjning av folkpensionen fram till 1968, då ålderspensionen skulle komina upp i avsedd höjd. Vid denna tidpunkt skulle pensionen för en ensamstående pensionär eller en pensionär med icke pensionsberättigad make utgöra 3 600 kr. och för tvä gifta pensionärer tillsammans 5 400 kr. d. v. s. 150 % av 3 600. Enligt nu gällande regler skulle de pensionsberättigade makarna ha erhållit 160 % av egenpensionen d. v. s. 5 760 kr. Förslaget innebär alltså en försämring av de gifta pensionärernas pension i relation till de ensamståendes. Enligt förbundets uppfattning hade det varit önskvärt, att en utredning beträffande den nuvarande pensionärsstandarden hade legat till grund för bedömningen av här berörda frågor. En sådan utredning vore motiverad även ur allmänekonomiska synpunkter, som eljest kan tänkas ge anledning till en viss tveksamhet inför att genomföra så snabba och stora höjningar av folkpensionen, som här föreslagits. Förbundet vill därför föreslå, att en utredning av den nuvarande pensionärsstandarden kommer till stånd, omfattande standarden hos såväl gifta som ogifta på olika orter i landet. Förbundet vill även uttrycka sin stora glädje över de föreslagna förbättringarna av familjepensioneringen. Förbundet vill tillstyrka de föreslagna reglerna för änkepensioneringen, som innebär, att full änkepension skall utgå till änkor, som uppnått 55 års ålder vid mannens död eller som vid detta tillfälle har barn i hemmet, som är under 19 år. Likaså tillstyrkes, att änkepensionen utgår utan inkomstprövning. Vidare överensstämmer det helt med förbundets uppfattning, att även änkling, som har barn i hemmet skall komma i åtnjutande av ekonomisk hjälp i form av en änklingspension, vilken i likhet med änkepensionen icke skall vara underkastad inkomstprövning.

416 De frånskilda kvinnornas pensionsrätt har av beredningen skjutits pä framtiden. Detta är enligt förbundets uppfattning en mycket allvarlig brist. De fränskilda hustrur, som genom mannens bortgång mister hela eller en väsentlig del av sin försörjning, kominer i en lika prekär situation som en änka, och om skilsmässan inträffat, dä hustrun uppnått relativt hög ålder eller ännu hade omvårdnaden om barn, torde även hon ha berättigade anspråk på samhällets skydd. Barnpensionen skall utgå till barn under 19 år, som förlorat sin huvudsaklige försörjare. Denna pension skall fr. o. m. den 1 juli 1960 utgöra 750 kr. och ersätta särskilt barnbidrag, som nu utgår med högst 600 kr. Även barnpensionen skall utgå utan inkomstprövning. Förbundet vill uttrycka sin tillfredsställelse över detta förslag, som nära ansluter sig till de önskemal som framfördes av familjeberedningen, i dess PM angående stöd åt ofullständiga familjer. Särskilt glädjande är höjningen av åldersgränsen från 16 till 19 år och slopandet av inkomstprövningen. I detta sammanhang vill förbundet emellertid framhålla, att det i många fall torde bereda svårigheter att fastställa vilkendera av föräldrarna, som är att betrakta som »huvudsaklig» försörjare, och att även ett bortfall av den hemarbetande moderns försörjningsförmåga i väsentlig grad påverkar familjeekonomien. En förlust på ena eller andra sättet av endera av försörjarna måste anses väsentligt försämra barnets försörjningsmöjligheter. Detta hävdades även av Familjeberedningen. Enligt förbundets uppfattning vore det därför önskvärt, om barnpension kunde utgå till alla barn med en ensamställd försörjare. Det kan även ifrågasättas, om icke samma rätt borde tillkomma barn till folkpensionärer i bestående äktenskap. För hemmen och de hemarbetande är utformningen av invalidpensioneringen av största vikt. Invalidernas antal växer och invalidisering är ett allvarligt hot mot familjeförsörjningen. Det är därför beklagligt att beredningen icke tagit upp frågan om invalidpensioneringen till grundligare prövning. Den sammanhänger intimt såväl med folkpensioneringen som med sjukförsäkringen och andra socialförsäkringar och beredningen framhåller att särskilda undersökningar bör göras ifråga om samordningen mellan dessa pensionerings- och försäkringsgrenar, liksom om invaliditetsbegreppet överhuvudtaget och inkomstprövningens avveckling. I avvaktan på resultatet av sådana undersökningar beträffande invalidpensioneringen, har beredningen föreslagit, att den tills vidare skall kvarstå inom folkpensionssystemet och att förmånerna därvid skall bibehållas inkomstprövade. De förordade höjningarna av ålderspensionen föreslås avse även invalidpensionens maximibelopp. Enligt förbundets uppfattning hade det varit önskvärt, att nämnda utredningar hade kunnat verkställas, innan beslut fattas om det nu framlagda förslaget, annars riskerar man en övergångstid med besvärliga luckor. Redan med nuvarande folkpensionering föreligger svårlösta problem rörande samordningen med a n d r a socialförsäkringar. Dessa svårigheter kommer inte blott att kvarstå utan även att öka i räckvidd framförallt genom utbyggnaden av familjepensioneringen. De får också större ekonomisk betydelse genom höjningen av pensionsbeloppet. Beträffande bibehållandet av inkomstprövningen ifråga om invalidpensioneringen, önskar förbundet framhålla, att samma skäl, som åberopas för dess borttagande ifråga om änke- och barnpensioner kan åberopas ifråga om invalidpensionerna. Icke minst det faktum, att inkomstprövningen kan hämma lusten till rehabilitering och förvärvsarbete talar emot dess bibehållande. Det kan ifrågasättas, om det inte vore riktigare att en genom medicinsk prövning fastställd invaliditetsgrad snarare än en inkomstprövning finge bestämma pensionens storlek. Ifråga om här ovan berörda pensionsformer är beredningens förslag enhälligt. Beträffande tilläggspensionerna, den egentliga tjänstepensioneringen, framläg-

417 ges tre alternativa förslag. Endast ett av dessa avser en obligatorisk pensionering. Beträffande denna önskar förbundet framhålla följande: En genom statens försorg anordnad och av staten garanterad pension kommer ytterst att betalas av alla. Även kvinnorna i hemmet kommer att känna av pensionsavgifterna, genom att utrymmet för konsumtion minskas, och genom sitt arbete i hemmet kommer de att bidraga till mannens pensionering. I detta sammanhang saknar man i betänkandet en verkligt genomtänkt avvägning av pensionens storlek och den därav betingade pensionsavgiften å ena sidan och å andra sidan individens förmåga, att under sin yrkesverksamma tid avstå från detta belopp. Detta hade varit angeläget särskilt med tanke på barnfamiljernas förhållande. Familjeutredningen visade mycket tydligt att barnfamiljernas ekonomiska situation är pressad, och att dessa utgör en grupp i särskilt behov av samhällets stöd. Enligt förbundets uppfattning måste en avvägning ske mellan barnfamiljernas och åldringarnas behov, och pensionsnivån ses i relation inte bara till inkomsten utan till standarden under olika perioder i livet. Enligt förslaget skulle en löntagare få i pension 65 % av medelinkomsten under de 15 bästa åren. Om man nu tänker sig, att han under dessa år hade flera barn i hemmet, komme han sannolikt att under pensionstiden ha en högre standard än under dessa »bästa» är. Man kan fråga sig om detta är i överensstämmelse med familjernas egen önskan eller om de icke skulle föredraga en något högre standard under de barnavårdande åren. Hänsyn bör även tagas till att den vuxna människans behov i olika avseenden är större under den aktiva tiden än under ålderdomen. Detta gäller såväl mat och kläder som nyanskaffningar till hemmet. Förbundet finner det synnerligen angeläget, att om obligatorisk pensionering skall införas, frågan om pensionsnivån göres till föremål för en ingående prövning med hänsyn till här berörda förhållanden. Även beträffande sättet att beräkna den pensionsgrundande inkomsten vill förbundet uttala viss tveksamhet. Pensionen kan intjänas mellan 16 och 65 års ålder. För full pension erfordras minst 30 lönegivande år, men av dessa skall minst 15 ligga efter 40 års ålder. Om någon icke förvärvat pensionspoäng, d. v. s. icke haft lönearbete under minst 15 är efter uppnådda 40 år, skall hans tilläggspension reduceras med Vao för varje år varmed antalet år med lönearbete efter nämnda ålder understiger 15. Rätten till tjänstepension måste givetvis betraktas som uppskjuten lön och skall alltså vara den enskildes egendom. Det är dä märkligt och närmast uppseendeväckande att beredningen föreslår att denna rätt skall kunna tagas ifrån den, som eventuellt vill övergå till annan form av arbete. Han eller hon kan alltså berövas den pension de redan tjänat in. En sådan regel skulle komma att hårt drabba bland andra de kvinnor, som efter ett antal år av förvärvsarbete övergår till oavlönat arbete i hemmet. Inte nog med att detta arbete icke kan läggas till grund för pensionering enligt det föreslagna systemet. De hemarbetande skulle dessutom kunna berövas upp till hälften av den pension de tidigare tjänat in. Möjligheten att förbättra sin pension medelst förvärvsarbete av m i n d r e omfattning vid sidan av hemarbetet, är även begränsad genom att minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten är satt till 3 000 kr. Enligt förslaget skall pensionsgrundande inkomst beräknas på grundval av inkomst av tjänst enligt taxeringen, vilket medför, att sjukpenning och moderskapspenning som utgör ersättning för förlorad arbetsförtjänst, icke kommer att utgöra pensionsgrundande inkomst. Även detta torde få anses vara till nackdel för kvinnorna. Förbundet vill också protestera mot den syn på den gifta kvinnans rätt till en egen pension, som kominer till uttryck i ett särskilt yttrande. Där ifrågasattes den gifta kvinnans rätt att under alla förhållanden uppbära en egen oreducerad 21—704917

418 tilläggspension oberoende av mannens pensionsförmåner. Vidare sägs att om kostnadsbegränsande åtgärder anses önskvärda, torde en omprövning av hustrurnas pensionsförmåner kunna övervägas. Förslaget stärker oss i vår uppfattning, att det behövs ett nytänkande i hithörande frågor, där man bl. a. tar hänsyn till att två äkta makar båda bidrar till familjens försörjning, och att de enligt lag är ekonomiskt lika berättigade inom äktenskapet. Familjepensioneringen anges endast i allmänna drag, men tilläggspension förutsattes utgå till änklingar, änkor och barn främst i de fall, då rätt till bottenpension av motsvarande slag föreligger. Enligt förslaget bör änkepensionen liksom pensionen till det första pensionsberättigade barnet, dä änka inte finns, fastställas till hälften av egenpensionen, d. v. s. hälften av den ålders- eller invalidpension från tilläggspensioneringen, om utgick till mannen vid hans frånfälle eller av den invalidpension, som skulle ha tillkommit honom om han blivit invalid vid tiden för dödsfallet. Finnes änka och ett barn eller allenast två barn, bör familjepensionen utgöra 70 % av egenpensionen, för varje ytterligare barn bör familjepensionen förhöjas med 10 % av egenpensionen. Familjepensionen ställes alltså i relation icke till den ålderspension, som den avlidnes inkomst skulle ha berättigat till om han uppnått pensionsåldern, utan till den invalidpension, som skulle ha tillkommit honom om han hade blivit invalid vid tiden för dödsfallet. Då utformningen av invalidpensioneringen av beredningen förutsattes bli beroende av den föreslagna utredningen (se ovan), är det omöjligt att för närvarande bedöma värdet av det ökade familjepensionsskydd, som den föreslagna tilläggsförsäkringen kan ge. Om familjepensioneringen nämligen blir beroende av det antal pensionspoäng den avlidne intjänat före dödsfallet, kan skyddet i mänga fall bli rent illusoriskt och knappast jämförbart med det skydd som beredes inom olika, nu tillämpade pensionssystem. Frågan om de frånskilda hustrurnas pension har alls icke berörts. Med stöd av vad ovan anförts vill Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund föreslå att en höjning av folkpensionerna kommer i första rummet bland åtgärder för åstadkommande av en bättre ålderdomsförsörjning; att en utredning beträffande den nuvarande pensionärsstandarden kominer till stånd; att de föreslagna reglerna för familjepensioneringen fastställes sä att inkomstprövningen slopas och åldersgränsen för barnen höjes till 19 år; att de frånskilda kvinnornas pensionsrätt regleras; att frågan om invalidpensioneringen löses samtidigt med ålderspensioneringen.

Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund vill uttrycka sin tillfredsställelse med den föreslagna höjningen av den allmänna folkpensionen. Att en viss uppmjukning skett av villkoren för erhållande av änklings- och änkepension, framförallt genom borttagandet av inkomstprövningen, är också en speciellt i kvinnokretsar, ofta föreslagen åtgärd, likaväl som den reducerade pensionen för yngre änkor samt möjligheten att genom dispens erhålla pension för änka, som icke varit gift i fem år. Att frågan om frånskilda kvinnors pension vid den före detta makens frånfälle e] ens utretts förefaller oss en aning märkvärdigt. I synnerhet i den mån hon är

419 beroende av underhåll från f. d. maken borde hon ju bli tillgodosedd genom det allmänna i så reguljära former som möjligt. Med ögonen öppna för den skillnad mellan olika yrkesgrupper, som trots den föreslagna ökningen av folkpensionen kommer att uppstå, kan vi dock, med tanke på de enorma summor som fordras för att genomföra redan folkpensioneringen, icke annat än avstyrka att näringarna — och i sista hand individerna — nu därtill tvångsvis belastas med utgifterna för en föreslagen tilläggspension, vare sig obligatorisk eller uttagen genom kollektiva åtgärder. Nettoökningen i utgifter pä grund av de föreslagna reformerna på folkpensioneringens område beräknas ju — om ökningen på grund av det ökade antalet åldringar undantages, till en och en tredjedels miljard kronor och i sin helhet till nära fyra miljarder, detta utan att de egna företagarnas utgifter för frivillig tilläggspension alls beaktas. Då man därtill vet ganska litet om realinkomsternas framtida ökning — tabellerna i utredningen kan väl knappast rubriceras som annat än optimistiska hypoteser — vill vi som vår uppfattning uttala, att statsmakterna i denna fråga bör gå försiktigt fram och icke tvinga fram en lösning som inom stora delar av befolkningen ses med ovilja och vars nöjaktiga effektuerande samt följder för folkhushållet i stort i närvarande situation framstår som mycket svårbedömligt.

Svenska Barnmorskeförbundet Det grundläggande pensionsskyddet. Svenska Barnmorskeförbundet har i p r i n cip intet att erinra emot att den fortsatta välståndsökningen i landet till stor del uttages i form av förbättrad älderdomsförsörjning och att en höjning av folkpensionerna göres till dess folkpensionerna uppnår en skälig miniminivå, vilket synes bliva fallet, därest beredningens förslag i vad gäller bottenpensioneringen kommer att genomföras. Denna höjning får dock ej ske i sådan takt, att konsumtionen för personer i aktiv ålder kommer att stå i det närmaste stilla. Pensionsberedningen har i sin diskussion om samhällets möjligheter att bära kostnadsökningar för pensionsändamål hänvisat till långtidsutredningens betänkande. Det synes dock Svenska Barnmorskeförbundet, som om beredningen ej hade haft erforderlig tid att på basis av långtidsutredningens betänkande göra nödvändiga omprövningar av tidigare ståndpunktstaganden. Detta framgår också av den till betänkandet fogade reservationen av h e r r a r Aastrup, Ahlberg och Hydén, där det heter, att beredningen först sedan dess uppdrag i det närmaste slutförts informerats om huvuddragen i 1955 års långtidsutrednings betänkande. Långtidsutredningen har visat, att folkpensionskostnaderna komma att stiga kraftigt ej blott genom de föreslagna höjningarna av folkpensionsförmånerna utan även till följd av det ökade antalet åldringar. Samtidigt har långtidsutredningen gjort prognoser angående beräknat utrymme för ökningen av den privata konsumtionen fram till år 1960. Med hänsyn till redan gjorda åtaganden samt med hänsyn till befolkningsutvecklingen torde det vara sannolikt, att ett genomförande av här föreslagen höjning av folkpensionerna komme att innebära, att något utrymme för ökning av den privata konsumtionen icke kominer att finnas för de närmaste åren. Svenska Barnmorskeförbundet kan svårligen tänka sig, att den aktiva generationen kommer att kunna vara tillfredsstäld med ett dylikt konsumtionsstopp. E h u r u Svenska Barnmorskeförbundet finner det önskvärt med en rimlig ökning

420 av folkpensionen, måste förbundet bestämt hävda, att den samhällsekonomiska situationen för närvarande ej tillåter en ökning av här föreslagen storleksordning inom den tidrymd, som avses i betänkandet. Förbundet anser, att frågan måste upptagas till förnyad utredning med större beaktande av vad som anföres i långtidsutredningens betänkande och med större hänsynstagande till de aktiva åldrarnas, framför allt barnfamiljernas, intressen. När det sedan gäller finansieringen av folkpensionerna, finner förbundet det betänkligt, att proportionen mellan avgifter och skatter har föreslagits i stort helt oförändrad. Sålunda föreslås fortsättningsvis liksom hittills ungefär l/a av kostnaderna finansieras genom folkpensionsavgifter och 2/3 med i huvudsak skattemedel. Ett sådant finansieringssystem kommer att på ett mycket ojämnt sätt fördela kostnaderna pä olika inkomstskikt i samhället, under det att folkpensionsförmånerna i princip är lika för alla. Det är emellertid självfallet, att en social anordning som bottenpensioneringen innebär ej kan bekostas enbart av försäkringsmässigt beräknade avgifter. Den alltmera stegrade reallönenivån för den aktiva befolkningen samt ökade folkpensionsförmåner aktualiserar dock kravet på en rimligare avvägning mellan skatte- och avgiftsfinansiering. Likaså bör en bättre relation eftersträvas mellan avgifter och förmåner. Grundprincipen i ett samhälle, där man eftersträvar ett ökat sparande bör även med beaktande av de sociala aspekterna vara, att var och en efter sin förmåga bidrager till sin ålderdoms försörjning. Svenska Barnmorskeförbundet hemställer med hänvisning till vad ovan anförts, att en omprövning måtte äga rum dels angående den takt, i vilken de föreslagna förhöjningarna av folkpensionerna till de angivna pensionsnivåerna bör genomföras, dels angående finansieringssystemet av folkpensionsförmånerna, där mälsättingen bör vara ett eftersträvande av en mera försäkringsmässig finansiering av bottenpensioneringen. I detta sammahang vill Svenska Barnmorskeförbundet icke underlåta att framhålla det önskvärda i, att frågorna om folkpensionärernas förmåner genom åtgärder från statsmakternas sida i görligaste mån avpolitiserades. Författningsreglerad påbyggnad av bottenpensioneringen. I sitt remissyttrande över den s. k. Åkessonska utredningen med förslag till allmän pensionsförsäkring framhöll Svenska Barnmorskeförbundet, att förbundet liksom övriga tjänstemannagrupper med avtalsreglerad pensionsrätt fatt göra avkall på andra viktiga anspråk framför allt i fråga om lönenivåerna för att tillförsäkra medlemmarna en tillfredsställande pensionsnivå och andra sociala förmåner. Förbundet konstaterade också, att en allmän pensionsförsäkring komme att medföra en relativ försämring för tjänstemannagrupper med tillfredsställande pensionering i förhållande till arbetstagare, som för närvarande icke har sin pensionsfråga löst. Dessa synpunkter äga alltjämt relevans. Fyra av beredningens åtta ledamöter förordar en obligatorisk tilläggspension omfattande samtliga löntagare, under det att de övriga fyra ledamöterna förorda en lösning efter alternativa frivilliglinjer. De erfarenheter Svenska Barnmorskeförbundet har från förhandlingar i olika sammanhang med olika huvudmän har klart givit vid handen arbetsgivarnas beredvillighet att inom ramen för möjliga standardförbättringar låta arbetstagaren åtnjuta en icke oväsentlig valfrihet mellan att uttaga standardförbättringen i form av kontantlöneförhöjningar å ena sidan och sociala förmåner inklusive pension å den andra. Redan med utgångspunkt härifrån ställer sig Svenska Barnmorskeförbundet bestämt avvisande till genomförandet av en obligatorisk tjänstepensionering och vill förbundet hävda, att frågan om hur förmånerna skall uttagas från arbets-

421 givaren liksom hittills hänskjutes till fria förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Svenska Barnmorskeförbundet vill också helt ansluta sig till de invändningar av ekonomisk och annan natur, som från företrädarna inom kommittén för frivilligalternativet och från andra håll riktats mot förslaget om obligatorisk tjänstepensionering. Framför allt vill förbundet bestämt hävda de svenska medborgarnas urgamla rätt att själva välja formerna för sitt sparande. Svenska Barnmorskeförbundet vill slutligen deklarera, att förbundet och dess medlemmar ansluta sig till de väldiga grupper svenska medborgare, som med bekymmer och oro ser fram emot ett tvångsvis genomförande av en obligatorisk tjänstepensionering med de konsekvenser en dylik skulle innebära i form av ökade offentliga pålagor och minskad dispositionsrätt för den enskilde över sin förvärvsinkomst.

Register över remissorganen

Siffrorna anger de sidor i publikationen där vederbörande remissoi finnes, varvid kursiva siffror avser avd. I och övriga siffror avd. II. Centrala uppbördsnämnden 89 Fullmäktige i Riksbanken 8, 9, 10, 11, 201 Fullmäktige i Riksgäldskontoret 7, 11, 207 Försäkringsinspektionen 8, 9, 10, 95 Handelns Arbetsgivareorganisation 7, 9, 10, 244 Kooperativa förbundet (KF) 8, 9, 316 Landsorganisationen i Sverige (LO) 7, 9, 259 Länsstyrelser: Stockholms län 6, 9, 123 Uppsala län 7, 10, 128 Södermanlands län 8, 11, 135 Jönköpings län 7, 9, 139 Kronobergs län 7, 9, 11, 142 Kalmar län 6, 9, 146 Gotlands län 7, 10, 149 Blekinge län 6, 10, 151 Kristianstads län 6, 10, 152 Malmöhus län 7, 11, 156 Hallands län 7, 11, 160 Göteborgs och Bohus län 7, 9, 163 Älvsborgs län 6, 9, 165 Skaraborgs län 7, 11, 169 Värmlands län 7, 10, 170 Örebro län 6, 9, 173 Västmanlands län 7, 9, 179 Kopparbergs län 6, 11, 184 Gävleborgs län 187 Västernorrlands län 7, 9, 10, 187 Jämtlands län 7, 11, 195 Västerbottens län 6, 10, 198 Norrbottens län 6, 9, 200 Pensionsstyrelsen 8, 10, 25 Riksförbundet Landsbygdens Folk (RLF) 7, 11, 339 Riksförsäkringsanstalten 8, 11, 16 Riksräkenskapsverket 7, 9, 10, 81 Riksskattenämnden 11, 84 Socialstyrelsen 6, 9, 10, 3 Statens organisationsnämnd 93 Statistiska centralbyrån 78

424 Statskontoret 7, 9, 10, 11, 68 Statstjänstemännens Riksförbund 8, 10, 310 Svenska arbetsgivareföreningen 7, 9, 10, 230 Svenska Bankföreningen 8, 10, 396 Svenska Barnmorskeförbundet 419 Svenska Försäkringsbolags Riksförbund 7, 9, 10, 350 Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund 7, 11, 418 Svenska landskommunernas förbund 11, 226 Svenska landstingsförbundet 7, 12, 209 Svenska Personal-Pensionskassan (SPP) 8, 9, 10, 377 Svenska Sparbanksföreningen 8, 11, 405 Svenska stadsförbundet 6, 9, 10, 212 Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) 9, 10, 291 Sveriges Folkpensionärers Riksförbund 8, 11, 402 Sveriges Folkpensionärers Riksorganisation 7, 9, 400 Sveriges grossistförbund 7, 9, 10, 406 Sveriges hantverks- och småindustriorganisation 7, 9, 10, 252 Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund 11, 414 Sveriges Lantbruksförbund 7, 9, 11, 343 Sveriges Redareförening 7, 10, 411 Tjänstemännens centralorganisation (TCO) 8, 9, 11, 267 Östergötlands och Södermanlands handelskammare 139 Överståthållarämbetet 7, 9, 10, 116

KUNGL. L3J3L.

- 8 AUG 1957 STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1957 Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård. JO och kommunerna. [2] Fordringspreskription m. m. [11]

Fast egendom. Jordbruk med binäringar. Jordbruks förstärkande med skog. [8]

Vattenvägen. Skogsbruk. Bergsbruk. Statsförfattning. Allmän statsförvaltning. Statens Instituts för folkhälsan arbetsuppgifter och organisation. [6] Industri. Stommaterial från Jord- och stenindustri. [12] Kommunalförvaltning. Handel och sjöfart.

Statens och kommunernas finansväsen. Fullfölj dsbegränsning i skattemål. [3] Den statliga indirekta beskattningen. [13]

PoHti.

Nationalekonomi och socialpolitik. Allmänna pensionsberedningen, l. Förbättrad pensionering. [7] 2. Remissyttranden. [16] Balanserad expansion. Bilagor. [10] Beroende uppdragstagare. [14]

Hälso- och sjukvård. Nordiskt samarbete Inom näringsforskningen. [1]

Kommunikationsväsen.

Bank-, kredit- oeh penningväsen.

Försäkrings väsen. Krigsskada å egendom. [5]

Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Församllngslag. [15]

Försvars väsen. örlogsvarvens organisation m. m. [9] Allmänt näringsväsen. Oljelagring. [4] Utrikes ärenden. Internationell rätt.

IDUNS TRYCKERIAKTIEBOLAG, ESSELTE AB STOCKHOLM 1957