Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

T24 Statens offentliga utredningar 1968:60 Inrikesdepartementet

SötL . Ä . ^ . / _, »

Arbetsmarknads verket och arbetsmarknads politiken Huvudrapport

Statskontorets översyn av arbetsmarknadsverkets organisation Stockholm 1968

Omslag: Magnus Gerne

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1968

Till Konungen

I skrivelse 4.6.1964 har Kungl Maj:t uppdragit åt statskontoret att i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen göra en översyn av arbetsmarknadsverkets organisation. Arbetet har utmynnat i en huvudrapport som statskontoret härmed får överlämna. Till huvudrapporten hör två bihang, nämligen översynsrapport nr 2, som återger ett antal delrapporter från översynsarbetet, och översynsrapport nr 3, som innehåller elva uppsatser i arbetsmarknadspolitiska ämnen tillkomna i samarbete med institutet för arbetsmarknadsfrågor. Vid sidan av dessa tre översynsrapporter har statskontoret i samband med översynen lagt fram ytterligare ett antal rapporter och promemorior. En förteckning över det sistnämnda materialet återfinns i översynsrapport nr 2. En preliminär upplaga av huvudrapporten har 1.3.1968 överlämnats till arbetsmarknadsstyrelsen för samråd. Arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse 17.5.1968 i samrådsärendet ingår som bilaga 1 i huvudrapporten. I huvudrapporten, bilaga 2, lämnar statskontoret en kommentar till arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse. Den nu föreliggande, definitiva huvudrapporten skiljer sig från den preliminära utgåvan i så måtto att en överarbetning i huvudsakligen redaktionella hänseenden har gjorts. De hänvisningar som finns i arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse gäller den preliminära upplagan. Arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse i samSOU1968:60

rådsärendet har gett vid handen att arbetsmarknadsstyrelsen i en rad av de frågor som rapporten behandlar kommit till andra uppfattningar än statskontoret. Statskontoret har i sin rapport rekommenderat att det fattas principbeslut om en organisationsreform, kompletterad med en plan för övergången till den nya organisationen. Arbetsmarknadsstyrelsen har i sin skrivelse avstyrkt statskontorets förslag till en ny organisation men har också gått längre än så och vänt sig mot tanken på att över huvud taget göra en samlad organisationsreform. I skrivelsen har arbetsmarknadsstyrelsen hävdat att den visserligen delar utredningens uppfattning att den starka expansionen av arbetsmarknadsverkets verksamhet och den förskjutning som sker i dess inriktning är skäl för organisatoriska förändringar på olika nivåer. Å andra sidan har arbetsmarknadsstyrelsen också gjort gällande att dessa förändringar bör företas genom en fortlöpande omprövning och justering av organisationen. Bland de många organisationsfrågor som översynen tagit upp i sin rapport har arbetsmarknadsstyrelsen enligt sin skrivelse bara i ett enda fall kommit fram till slutsatsen att det för närvarande är aktuellt med en ny organisation. Det är i det att man tillstyrker förslaget om en rationaliseringsenhet vid styrelsen. Statskontoret har noggrant övervägt de skäl som arbetsmarknadsstyrelsen anfört mot förslagen till ny organisation för ar-

betsmarknadsverket och mot de övriga förslag och synpunkter som rapporten för fram. Statskontoret har, trots de invändningar som framförts av arbetsmarknadsstyrelsen, kommit till den slutsatsen att rapportens förslag bör läggas till grund för beslut av statsmakterna. Statskontoret ställer sig således bakom de förslag och synpunkter som den föreliggande rapporten innehåller. Som bakgrund för bedömningen att man i nuvarande läge bör föra fram ett förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket har statskontoret bl a gjort följande överväganden. Även om arbetsmarknadsstyrelsen kraftigt har vänt sig mot olika delar av huvudrapporten bör det noteras att det finns en faktisk samstämmighet i olika grundfrågor. Inte minst är det viktigt att understryka att det torde föreligga en överensstämmelse vad gäller de värderingsmässiga utgångspunkterna. Det som stått under diskussion är snarare administrativa lämplighetsfrågor än centrala värderingsfrågor. Rent praktiskt finns det stora likheter mellan det som översynen velat uppnå med det här framlagda organisationsförslaget och de pågående strävandena inom arbetsmarknadsverket. Särskilt vill statskontoret här peka på att man inom arbetsmarknadsstyrelsen parallellt med slutfasen av statskontorets översyn utarbetat ett förslag till ny fältorganisation som om det genomförs innebär ett avgörande steg i samma riktning som rapporten föreslår. Statskontoret har också ansett att det finns anledning att hålla fast vid den bedömning som enligt rapporten är det avgörande skälet för en organisationsreform, nämligen att man för den snabba utveckling som måste förutses både vad gäller verksamhetens innehåll och administration har behov av en fast ram och fasta riktmärken. Statskontoret vill således beteckna rapportens innehåll som ett ramförslag. Från statskontorets sida har man varit klar över att man inte omedelbart kan fatta principiella beslut vad gäller alla delar av den framtida organisationen. Ämbetsverket anser således att det vad gäller den ex-

akta lösningen av arbetsmarknadsverkets regionala organisation är möjligt och önskvärt att skjuta upp ett definitivt beslut. Detta är också rapportens förslag. Även i den regionala organisationen kan och bör dock redan nu några av huvuddragen fastställas. Till dessa huvuddrag hör bl a att man på regionplanet i princip bestämmer sig för att övergå till större enheter. Statskontorets bedömning att det är önskvärt att avvakta med principbeslut vad gäller den regionala organisationens exakta utformning sammanhänger med att förutsättningarna för en sådan organisationsförändring kan komma att ändras, bl a genom en tänkbar reform av samhällsplaneringen. Bildandet av länsblock eller andra lösningar som innebär att det skapas nya förvaltningsorgan på en storregional nivå kommer i vissa avseenden att påverka arbetsbetingelserna för arbetsmarknadsverkets regionalorganisation. För närvarande saknar man möjlighet att mera exakt bedöma hur en anpassning för arbetsmarknadsverkets del skulle göras till en sådan bredare organisationsreform. En anpassning till en framtida länsblocksorganisation eller till andra tänkbara storregionala lösningar kommer dock, såvitt kan bedömas, inte att behöva innebära att man bryter något av huvuddragen i det organisationsförslag som här framläggs för arbetsmarknadsverket. Om en anpassning till exempelvis en länsblocksorganisation skulle komma att kräva en ökning av antalet regionorgan inom arbetsmarknadsverket - jämfört med det femregionersalternativ som i rapporten förs fram som huvudalternativ — skulle detta naturligt nog medföra en viss ökning av arbetsmarknadsverkets personalkostnader. Det förefaller enligt statskontorets uppfattning som om det vore berättigat att acceptera en ökning av personalkostnaderna om det därigenom skapas möjligheter för en enhetlig organisation inom samhällsapparaten på regionalplanet. Statskontoret redovisar i rapporten en tidsplan för förslagens genomförande som sträcker sig över en fyraårsperiod. Något bestämt förslag om startpunkten för geSOU 1968: 60

nomförandeperioden har inte angetts, men det förutsätts att den bör inledas snarast möjligt. Även om det sålunda för närvarande inte verkar möjligt att ange någon bestämd startpunkt för den föreslagna organisationsreformen vill statskontoret understryka att en fyraårsperiod med en riktig planering av övergången förefaller tillräcklig. Detta gäller även om den exakta lösningen av arbetsmarknadsverkets regionala indelning - enligt vad som framgått av det föregående - måste stå öppen i övergångsperiodens första fas. I och med att huvudrapporten från översynen härmed framläggs anser statskontoret att uppdraget har fullgjorts. De ytterligare utredningar som fordras i fråga om de regionala organisationsfrågorna och det fortsatta arbetet vad gäller olika uppgifter i samband med genomförandet av en ny organisation bör enligt statskontorets uppfattning utföras inom ramen för nya uppdrag. Om Kungl Maj:t så finner önskvärt är ämbetsverket berett att som samrådspartner delta i de beslut som kan komma att läggas på arbetsmarknadsstyrelsen och andra berörda organ att fatta i samband med ett genomförande av rapportens förslag. Slutligen må nämnas att statskontoret är berett att ägna fortsatt uppmärksamhet åt de organisatoriska och administrativa frågor som sammanhänger med en storregional indelning för samhällsplaneringen. I handläggningen av detta ärende har, förutom undertecknad ordförande, deltagit ledamöterna Ståhl, Söderström, Luthman, Wallén, S Ekström och Sjönander, varjämte närvarit t f överdirektörerna Bruno och Pernelid samt såsom föredragande avdelningschefen Rydén. Ledamoten Ståhl anmälde avvikande mening. Underdånigst Ivar

Löfqvist Jan Rydén

SOU 1968: 60

Innehåll

Kapitel 1 Sammanfattning 1.1 Utgångspunkter 1.2 Organisationsförslaget 1.3 Arbetsförmedlingens organisation, metoder och arbetsformer . . . . 1.4 Arbetsvärd 1.5 ADB inom arbetsmarknadsverket. 1.6 Personaladministration inom arbetsmarknadsverket 1.7 Förslagens vinster och kostnader

13 13 14 14 15 16 16 17

Kapitel 2 Översynens uppläggning och genomförande 18 2.1 Utredningsuppdraget 18 2.2 Huvudlinjer i översynsarbetet . . 19 2.3 Tidsperspektiv på utredningsuppgifterna 19 2.4 Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde 22 2.4.1 Inledande synpunkter . . . 22 2.4.2 Organisatoriska gränsdragningsfrågor 23 2.4.3 Lokaliseringspolitiken och den regionala samhällsplaneringen 23 2.4.4 Arbetsmarknadspolitiken och utbildningsåtgärderna . . . 24 2.4.5 Arbetslöshetsförsäkringen . . 24 2.4.6 Forskning och utredningsverksamhet 24 2.5 En sammanfattande bedömning . . 24 2.6 Redovisning av utredningsresultaten 25 2.7 Översynens organisation 26 2.8 Utredningens kostnader 27 Kapitel 3 Det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet 28 3.1 Avgränsning av det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet . . . . 28 SOU 1968: 60

3.1.1 Externa faktorer 3.1.2 Planering och samordning av samhällsinsatser 3.1.3 Delmål och delaktiviteter i arbetsmarknadspolitiken . . ,2 Huvudtyper av arbetsmarknadspolitiska medel 3.2.1 Platsförmedling - informationsfunktion 3.2.2 Påverkan av arbetskraftsutbudet 3.2.3 Påverkan av efterfrågan på arbetskraft 3 Den arbetsmarknadspolitiska doktrinbildningen 4 Arbetsmarknadspolitikens officiella mål och uppgifter 5 Full sysselsättning 6 Produktiv sysselsättning ,7 Fritt vald sysselsättning 8 Sammanfattning av måldiskussionen 9 Arbetsmarknadspolitik och ekonomisk stabiliseringspolitik 3.9.1 Olika konjunktursituationer . 3.9.2 Planering 3 10 Arbetsmarknadspolitiken och den strukturella utvecklingen . . . . 3 11 Behovsanpassad arbetsmarknadsservice 3.11.1 Individen i centrum . . . 3.11.2 Aktiv marknadsföring . . 3.11.3 Servicen till arbetsgivarna . 3.11.4 Kartläggning av skilda servicebehov 3.11.5 Avnämarundersökningar . 3 12 Ideal och verklighet i arbetsmarknadspolitiken 3.12.1 Resursfördelning i teorin . 3.12.2 Resursfördelning i praktiken 3.12.3 Möjligheter till målprecisering

28 29 29 30 30 30 30 31 32 33 34 34 36 37 37 38 39 40 40 40 41 41 42 42 42 43 43 7

Kapitel 4 Motiv för förändringar och förslagens huvuddrag 4.1 Inledande synpunkter 4.1.1 Allmänt om miljöförändringar 4.1.2 Arbetsmarknadsverkets situation 4.1.3 Förutsättningar för en organisationsreform inom arbetsmarknadsverket 4.2 Administrativa utgångspunkter . . 4.2.1 Utredningsinsatsernas inriktning 4.2.2 Några administrativa grundbegrepp 4.2.3 Styrningen av arbetsmarknadsverkets verksamhet . . 4.3 Miljöbeskrivning 4.3.1 Inledning 4.3.2 Näringsliv och befolkningkoncentrationstendenser . . 4.3.3 Arbetsförmedlingen . . . . 4.3.4 Verksamhetens ändrade inriktning 4.3.5 Verksamhetens expansion . . 4.4 Organisatoriska konsekvenser . . 4.4.1 Behovet av central samordning 4.4.2 Nivåindelning 4.4.3 Arbetsförmedlingens organisation - distriktskontoren . . 4.4.4 Arbetsmarknadsverkets regionalorganisation 4.4.5 Arbetsmarknadsstyrelsen . . Kapitel 5 Den nya organisationen . . . 5.1 Utgångspunkter 5.1.1 Organisatoriska principer . . 5.1.2 Programbudgetering . . . . 5.1.3 Datarutiner och informationssystem 5.1.4 Budgetarbetet 5.2 Arbetsmarknadsstyrelsens kansli . 5.2.1 Avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder 5.2.2 Avdelningen för sysselsättningsplanering 5.2.3 Avdelningen för ekonomi och administration 5.2.4 Försäkringsenheten och försvar senheten 5.3 De regionala arbetsmarknadsnämndernas kanslier 5.4 Distriktskontor 5.4.1 Arbetsformer

45 45 45 46

47 48 48 49 50 53 53 53 55 58 60 61 61 62 62 64 66 70 70 70 72 72 74 77 77 79 81 82 82 83 83

5.4.2 Organisation av förmedlingsarbetet 5.5 Kommentar till organisationsförslaget 5.5.1 Attitydförändringar . . . . 5.5.2 Successivt genomförande . . 5.6 Arbetsmarknadsverkets kontakter med andra organ och intressegrupper 5.6.1 Delegationer och arbetsgrupper 5.6.2 Styrelsenivån 5.6.3 Regionalnivån 5.6.4 Distriktsnivån Kapitel 6 Region- och distriktsindelning 6.1 Regional indelning 6.1.1 Indelningsgrunder 6.1.2 Ett treregionalternativ . . . 6.1.3 Ett fyraregionalternativ . . . 6.1.4 Ett femregionalternativ . . . 6.1.5 Två sexregioneralternativ . . 6.1.6 Utredningens ställningstagande 6.2 Distriktsindelning 6.2.1 Utgångspunkter 6.2.2 Indelningsgrunder 6.2.3 Distriktskontorens lokalisering 6.2.4 Kommentarer till kontorsorganisationen Kapitel 7 Arbetsförmedling 7.1 Begreppet arbetsförmedling . . . 7.2 Motiv och mål för arbetsförmedlingens verksamhet 7.3 Insatsernas inriktning och resultat 7.4 Synpunkter på verksamhetens service, kvalitet och omfattning . . . 7.5 Förmedlingens metoder och arbetsformer 7.5.1 Differentiering av förmedlingsinsatserna 7.5.2 Den öppna förmedlingen . . 7.5.3 Fördjupad personlig förmedlingsservice 7.5.4 Den sammanhållna förmedlingsexpeditionen 7.5.5 Förmedlingskontorets uppbyggnad 7.6 Organisation av arbetsförmedlingen 7.6.1 Dimensioneringsfrågor . . . 7.6.2 Kontaktfrågor

83 84 84 84

85 85 86 86 87 89 89 89 94 94 94 96 96 96 96 99 101 104 107 107 107 108 111 112 112 113 115 116 116 118 118 118

SOU 1968: 60

7.6.3 Ambulatorisk förmedling . . 7.6.4 Lokalkontor och lokala ombud 7.7 Förmedlingens samverkan med andra arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel m m 7.7.1 Förmedlingen och arbetsvårdsverksamheten 7.7.2 Förmedlingen och arbetsmarknadsutbildningen . . . 7.7.3 Förmedlingen och de sysselsättningsskapande åtgärderna 7.7.4 Förmedlingen och kontant ersättning vid arbetslöshet . . 7.7.5 Förmedlingens uppgifter vid företagsnedläggningar och permitteringar 7.8 Arbetsförmedlingens informationsbehov 7.8.1 Informationskällor 7.8.2 Statistik från förmedlingsarbetet Kapitel 8 Arbetsvärd 8.1 Inledning 8.2 Gränsdragning mellan arbetsmarknadsmässig rehabilitering och övrig rehabilitering 8.3 Huvudmannaskapssplittringen och dess konsekvenser 8.3.1 Statliga och kommunala huvudmän 8.3.2 Splittring försvårar planering och drift 8.3.3 Strukturrationalisering . . . 8.3.4 Fortsatta utredningar om huvudmannaskap 8.4 Registrerat arbetsvårdsbehov, åtgärder och målsättning 8.4.1 Arbetsvårdssökande - antal och fördelning 8.4.2 Arbetsvärdens resurser och behov 8.4.3 Effekter av olika vårdmetoder 8.4.4 Avskrivning av arbetsvårdsärenden 8.5 Framtida arbetsvårdsbehov och resursanspråk 8.5.1 Höjd ambitionsnivå . . . . 8.5.2 Kvantitativa uppskattningar från enkätmaterialet . . . . 8.5.3 Arbetsvårdspersonalen i den nya organisationen 8.6 Behov av långtidsplanering och uppföljning SOU 1968: 60

118 119

119 119 119 122 122

123 123 123 124 127 127

127 129 129 129 130 130 131

Kapitel 9 Sysselsättningsskapande åtgärder 9.1 Begreppet sysselsättningsskapande verksamhet 9.2 Syften och krav i den sysselsättningsskapande verksamheten 9.2.1 Målsättning 9.2.2 Målawägning 9.2.3 Styrning av den sysselsättningsskapande verksamheten 9.3 Verksamhetens utveckling, inriktning och omfattning 9.3.1 Åtgärdernas omfattning . . 9.3.2 Sysselsättningsinsatsernas inriktning 9.3.3 Behov av ökade resurser . . 9.4 Administrativ samordning av arbetsmarknadsverkets verksamhet . 9.4.1 Behov av ökad överblick och samordning 9.4.2 Uppgiftsfördelningen i den nya organisationen 9.5 Planering av sysselsättningsskapande åtgärder 9.5.1 Sysselsättningsbehov och sysselsättningsmöjligheter . . . 9.5.2 Investeringsreserven och beredskapsarbetsplanen . . . . 9.6 Informationsbehov inom den sysselsättningsskapande verksamheten. . 9.6.1 Nuvarande statistisk produktion 9.6.2 Enhetlig klassificering och terminologi 9.6.3 Ekonomisk uppföljning . . . 9.7 Enkätbaserade korttidsprognoser . 9.8 Översyn av åtgärdstyper och bidragsformer inom den sysselsättningsskapande verksamheten . . .

137 137 138 138 138 139 140 140 140 142 143 143 144 145 145 145 147 147 147 148 149

131 132 133 134 134 134 134 135 136

Kapitel 10 Utvecklingen av ADB som hjälpmedel inom arbetsmarknadsverket 152 10.1 Utgångspunkter 152 10.2 Etappindelningen av arbetet . . . 152 10.3 ADB-etapp 1 153 10.3.1 Avgränsning 153 10.3.2 Datasystemets delar . . . 153 10.3.3 Programmaterial och teknisk utrustning 153 10.3.4 Dataregister 154 10.3.5 Kommunikation datasystem-tjänstemän 154 10.3.6 Datarutiner i ADB-etapp 1 156 9

10.3.7 ADB-registrens användning i planeringsarbetet . . . . 10.4 ADB-etapp 2 10.4.1 Avgränsning 10.4.2 ADB i förmedlingsarbetet 10.4.3 Övriga rutinomläggningar inom ramen för ADB-etapp 2 10.5 ADB-etapp 3 10.5.1 KTH-gruppens arbete . . 10.5.2 Några grundprinciper för ett framtida systemarbete . 10.5.3 Utredningens sammanfattande omdömen 10.6 Resurser för det fortsatta ADB-arbetet Kapitel 11 Personaladministration inom arbetsmarknadsverket 11.1 Översynens inriktning och uppläggning 11.2 Ansvarsfördelning inom personalfunktionen 11.3 Personalplanering 11.3.1 Behov av integrering med övrig planering 11.3.2 Personalstatistik som underlag för personalplanering . 11.3.3 Förslag till personalbudgeteringsrutin 11.3.4 Alternativa kategoriprogram 11.3.5 Personalbedömning . . . 11.3.6 Förslag till rutin för individualplanering 11.4 Rekrytering 11.4.1 Bakgrunden till utredningens förslag 11.4.2 Rekryteringsprinciper . . 11.4.3 Förslag till urvalsförfarande 11.4.4 Bedömningen av aspiranterna 11.4.5 Ansvarsfördelningen inom rekryteringsfunktionen . . 11.5 Utbildning 11.5.1 Bakgrund till utredningens förslag 11.5.2 Utbildningsprinciper . . . 11.5.3 Utredningens tidigare förslag till nytt personalutbildningssystem 11.5.4 Förslag till kompletteringar 11.6 Personalvård 11.7 Det personaladministrativa utveck10

160 162 162 163

165 165 166 167 169 171

172 172 173 173

lingsarbetet inom arbetsmarknadsverket Kapitel 12 Resursbehov i den nya organisationen 12.1 Allmänna synpunkter 12.2 Dimensioneringsförslaget . . . . 12.3 Kommentarer till dimensioneringsförslaget 12.3.1 Arbetsmarknadsstyrelsen . 12.3.2 De regionala arbetsmarknadsnämnderna 12.3.3 Distriktskontoren . . . . 12.4 Förslagets kostnader 12.5 Produktivitets-, effektivitets- och styrningsvinster 12.5.1 Produktivitet 12.5.2 Effektivitet 12.5.3 Styrning 12.5.4 Servicestandard och ekonomisk lönsamhet

175 175

Kapitel 13 Förslagens genomförande . . 13.1 Inledning 13.2 Organisation av genomförandet . 13.2.1 Organisationskommittéer . 13.2.2 Personalenhetens uppgifter 13.2.3 Organisationsenhetens uppgifter 13.2.4 Informationsverksamhet . 13.3 Planering av genomförandet . . . 13.3.1 Probleminventering . . . 13.4 Sammanfattning

175 176

Avvikande mening anförd av ledamoten Ståhl

176 177

Bilaga 1 Arbetsmarknadsstyrelsens samrådsärendet

173 174 174

178 180 180 180 180 181

182 182 184

185 186 186 187 188 188 195 196 198 200 200 201 203 204 206 206 207 207 207 208 208 208 208 211 216

skrivelse

i 218

Bilaga 2 Kommentar till arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse i samrådsärendet (bil 1) . 2.1 Inledande synpunkter 2.1.1 Principiell enighet och oenighet 2.1.2 Begränsat samråd 2.2 Kommentarer till arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse 2.2.1 Skrivelsens innehåll . . . . 2.2.2 Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna överväganden . . . . 2.2.3 Organisationsförslaget . . .

240 240 240 241 241 241 242 247

SOU 1968: 60

Bilaga 3 Beskrivn ing av organisation och uppgiftsfördelning enligt utredningens förslag 3.1 Arbetsmarknadsstyrelsen med kansli 3.1.1 Verksledning 3.1.2 Direktion 3.1.3 Avdelning för arbetsförmedlingsåtgärder 3.1.4 Avdelning för sysselsättningsplanering 3.1.5 Avdelning för ekonomi och administration 3.1.6 Försäkringsenhet 3.1.7 Försvarsenhet 3.2 Arbetsmarknadsnämnd med kansli 3.2.1 Arbetsförmedlingsenhet . . 3.2.2 Teknisk enhet 3.2.3 Administrativ enhet . . . . 3.3 Distriktskontor 3.3.1 Distriktschef 3.3.2 Kundmottagning 3.3.3 Expedition 3.3.4 Uppdragscentral 3.3.5 Ambulerande verksamhet . . 3.3.6 Lokalkontor 3.3.7 Lokala ombud

Bilaga 4 Administrativa och ekonomiska specialundersökningar - sammandrag av vissa konsultrapporter 4.1 Inledning 4.2 Informations- och arbetssituationen för tjänstemännen inom arbetsmarknadsverket 4.2.1 Enkätens inriktning och omfattning 4.2.2 Informationsfrågor . . . . 4.2.3 Uppfattning om arbetssituationen i stort 4.3 Ansvar och beslut på byråchefsnivå 4.3.1 Mål uppfattning 4.3.2 Beslutanderätt 4.3.3 Kontaktverksamhet . . . . 4.4 Arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet 4.4.1 Målsättning och organisation för informationsverksamheten 4.4.2 Den experimentella delen . . 4.4.3 Experimentresultat 4.5 Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser på det arbetsmarknadspolitiska området SOU 1968: 60

257 257 258 258 259 263 265 270 270 270 271 273 274 277 277 277 278 278 279 279 279

4.5.1 Samhällsekonomiska kostnads- intäktsanalyser av omskolningsverksamheten . 4.5.2 Välfärdsteoretiska analyser . 4.5.3 Uttagning av kontrollgrupper 4.5.4 Jämförelser mellan experiment- och kontrollgrupper. . 4.6 Analyser av arbetsträning och skyddad sysselsättning 4.6.1 Inledning 4.6.2 Välfärdsfördelningen och samhällets produktionsförmåga . 4.6.3 Kriterier och kalkylmetoder 4.6.4 Effekten på inkomstfördelningen 4.7 Organisation och lönsamhet vid skyddade verkstäder

291 292 292 293 294 294 294 295 297 297

282 282

283 283 283 285 286 287 287 287 288 288 288 290

291 11

1.1 Sammanfattning

Utgångspunkter

Utredningens överväganden och synpunkter i de centrala organisationsfrågorna kan sammanfattas i följande punkter: Strävan att tillgodose den enskildes behov av stöd och service från arbetsmarknadsmyndigheterna utgör den primära utgångspunkten för utredningens förslag. Förslagen skall tjäna syftet att bygga upp en organisation som bättre än den nuvarande kan ta hand om enskilda människors sysselsättningsproblem. Ett grundläggande krav måste därvid vara att en arbetssökande skall kunna beredas likvärdig service, oavsett var i organisationen han eller hon anmäler sig. En resursförstärkning och resultatförbättring måste komma till stånd i arbetsförmedlingsverksamheten så att förekommande köer kan avvecklas, andelen utförda förmedlingsuppdrag ökas, väntetiderna nedbringas och därigenom servicen gentemot allmänheten förbättras. Dessa strävanden är också ur samhällsekonomisk synvinkel angelägna. Den pågående strukturutvecklingen förändrar förutsättningarna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i så måtto att den dels skärper kraven på verksamhetens kvantitativa och kvalitativa innehåll, dels förändrar förutsättningarna för organisationens geografiska lokalisering. Den arbetsmarknadspolitiska verksamhetsSOU 1968: 60

inriktningen har efter hand förskjutits i riktning mot problem som sammanhänger med de långsiktiga, strukturella utvecklingstendenserna i samhället. En förstärkt och intensifierad samhällsinriktad planering krävs på grund av åtgärdernas starka beroende av och inverkan på samhällsutvecklingen. De nuvarande länen bildar inga naturligt avgränsade delarbetsmarknader och är inte heller med hänsyn till befolkning, näringsliv och sysselsättning särskilt lämpade för planeringen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. En förutsättning för att man skall kunna bedriva ett meningsfullt planeringsarbete i arbetsmarknadstermer är att man tillämpar större geografiska planeringsområden. Samtidigt får man räkna med att samhällsplaneringen tills vidare och troligen under lång tid framöver kommer att behöva ett regionalt mellanled. Den expansion som verksamheten genomgått och den nuvarande omfattningen föranleder en omprövning av arbetsmarknadsverkets organisationsstruktur och administrativa tekniker. Förgrundsproblemet för utredningens behandling av den administrativa tekniken har i första hand varit hur man med hjälp av nya arbetsmetoder och hjälpmedel för den administrativa verksamheten eller med hjälp av förändringar i den »institutionella apparaten» skall kunna medverka till en ändamålsenlig styrning av verksamheten. Det är i förslagen om den framtida organisationen som utredningen 13

på det mest påtagliga sättet ger uttryck för sina slutsatser om den administrativa ledningen av verksamheten. 1.2

Organisationsförslaget

Arbetsmarknadsverket skall liksom hittills vara organiserat på tre nivåer. Arbetsmarknadsstyrelsen skall ha det samlade ansvaret för planeringen och genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Sammansättningen av arbetsmarknadsstyrelsens styrelse föreslås vara oförändrad. Verksamheten inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli skall ledas av generaldirektören som till sin hjälp skall ha en överdirektör. För samordningen av verksamheten skall inrättas en direktion bestående av generaldirektören, överdirektören och cheferna för de tre avdelningarna. Kansliets verksamhet skall organisatoriskt indelas i tre avdelningar - avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder, avdelningen för sysselsättningsplanering och avdelningen för ekonomi och administration - samt två fristående enheter - försäkringsenheten och försvarsenheten. Direkt under arbetsmarknadsstyrelsen skall lyda förslagsvis fem regionala arbetsmarknadsnämnder. Beslut om det exakta antalet regioner bör fattas efter vidare utredningar. Nämnderna skall ha en sammansättning som motsvarar dagens länsarbetsnämnder. Ordförande i nämnden skall vara kansliets chef - regionchefen. De regionala arbetsmarknadsnämnderna skall ansvara för planeringen och genomförandet av de arbetsmarknadspolitiska insatserna i regionen. Nämnderna skall ha en i förhållande till dagens länsarbetsnämnder hög grad av egen beslutanderätt. Nämndernas kanslier skall organisatoriskt indelas i tre enheter - arbetsförmedlingsenhet, teknisk enhet och administrativ enhet. Arbetsförmedlingsverksamheten i landet skall koncentreras till 82 distriktskontor (riktmärke) med anknutna lokalkontor och lokala ombud. Distriktskontoren inom respektive region skall lyda direkt under den 14

regionala arbetsmarknadsnämnden. Verksamheten vid varje kontor skall ledas av en distriktschef. Vid samtliga distriktskontor skall specialistfunktionerna arbetsvärd och yrkesvägledning finnas representerade. I mån av behov skall lokalkontor, lokala ombud och ambulatorisk förmedling knytas till distriktskontoret. Samtliga dessa former utgör i administrativt hänseende en del av distriktskontoret. Införandet av den nya organisationen beräknas kräva en fyraårig övergångsperiod. 1.3 Arbetsförmedlingens toder och arbetsformer

organisation,

me-

Inom distriktskontoret skall förmedlingsinsatserna differentieras efter avnämarnas behov. Härigenom kan man uppnå ett bättre resursutnyttjande. Den enskilde skall ges möjlighet till ingående förmedlingssamtal när hans sysselsättningsproblem så påfordrar. Sökande som endast efterfrågar information om lediga platser eller enklare arbetsmarknadsinformation skall få dessa behov tillgodosedda utan onödigt besvär. Arbetsvårdande och yrkesvägledande uppgifter bör integreras i förmedlingsarbetet och personalen för de förstnämnda funktionerna underställas distriktschefen. Den nuvarande uppdelningen efter yrkesområden bör slopas. En motsvarande administrativ integration bör ske också högre upp i organisationen. För att denna förändring skall ge åsyftad effekt - minskade barriärer mellan funktionerna och bättre samordning av olika åtgärder för att lösa ett enskilt sysselsättningsproblem - måste den berörda personalen ha kännedom om varandras verksamhetsområden. Utredningen anser det därför lämpligt att den grundläggande utbildningen är gemensam. Förmedlingens andel av den totala omsättningen på arbetsmarknaden måste ökas. Förmedlingsverksamheten bör täcka alla delar av arbetsmarknaden: olika yrkesområden och näringsgrenar, olika kategorier avnämare såsom arbetslösa och ombytessökande, arbetssökande med mer eller mindre kvalificerad yrkesutbildning samt små och stora SOU 1968: 60

arbetsgivare. Genom förstärkning av den ambulatoriska förmedlingen skall arbetsförmedlingens hela kapacitet kunna föras ut även till avlägsna och glesbefolkade områden. Vid behov skall även lokalkontor kunna inrättas. Ett nät av informationspunkter skall läggas ut över landet. I detta nät ingår de lokala ombuden. Förmedlingen bör ha skyldighet att spåra upp och ta kontakt med personer som är arbetslösa eller riskerar att bli arbetslösa. Den utåtriktade informationsverksamheten kommer härvid att spela en betydelsefull roll. Utredningen förordar att systemet med listförmedling snabbt utvidgas vad avser både arten av lediganmälda platser som förs upp på platslistor och distributionen av listor. Utredningen har beräknat att omkring 75 procent av det totala antalet platser som lediganmäls till förmedlingen är av sådant slag att de lämpligen bör omfattas av listförmedlingen. Man bör också överväga att hålla listorna tillgängliga på andra allmänna institutioner än distriktskontoren såsom t ex vid postkontor och allmänna försäkringskassor. Utredningen föreslår att distriktskontoren indelas i en öppen förmedling för handläggning av enklare förmedlingsärenden och en expedition för fördjupad förmedlingsservice. För kontinuerlig bevakning av tillsättnings- och placeringsmöjligheterna skall finnas en uppdragscentral. Storleken för ett distriktskontor bestäms med hänsyn till dels vilken minsta dimension som är möjlig med avseende på det fulla utnyttjandet av specialister inom t. ex. yrkesvägledning och arbetsvärd, dels vilken största dimension som är möjlig utan att administrativa gränser skall uppstå. Utredningen anger distriktskontorets lämpliga dimension till mellan tio och fyrtio tjänstemän. 1.4

Arbetsvärd

Utredningen konstaterar att samarbetet mellan olika myndigheter med rehabiliteringsSOU 1968: 60

uppgifter - varav arbetsvärdens insatser utgör en del - inte fungerar tillfredsställande. För att åstadkomma förbättringar härvidlag bör arbetsmarknadsstyrelsen ta upp förhandlingar med berörda huvudmän om en förstärkning av kontaktmannaverksamheten mellan samhällets olika rehabiliteringsorgan. Särskilt viktigt är det att arbetsmarknadsverket redan på ett tidigt stadium delges alla utbyggnadsplaner för olika rehabiliteringsgrenar som är av intresse för arbetsvärden. Sam arbetsformerna mellan försäkringskassorna och arbetsvärden bör ses över. Detsamma gäller samarbetsformerna på det lokala planet mellan arbetsvärden och övriga vårdorgan. Utredningen förordar att bestämmelserna angående försäkringskassornas pensionsdelegationer ändras så att arbetsvärdens representanter ingår som ordinarie ledamöter. Arbetsvärdens nuvarande resurser bedöms som otillräckliga sett mot bakgrund av det arbetsvårdsbehov som föreligger enligt särskild kartläggning. En utökning av arbetsvärdens resurser måste därför under alla förhållanden komma till stånd. Stor osäkerhet råder emellertid beträffande vårdåtgärdernas effekter. En resursexpansion bör därför utformas med utgångspunkt från ett bättre kunskapsunderlag än det nu tillgängliga. Utredningen anser att behovet av ökad kunskap om åtgärdernas effekter och motivationens betydelse i det enskilda fallet samt åtgärdernas inbördes värde i förhållande till kostnaderna är av sådan betydelse att en riksomfattande undersökning är nödvändig. Utredningen konstaterar stora svårigheter vad gäller prioritering mellan olika behandlingsfall som aktualiseras vid arbetsvärden. Man bör - i avvaktan på den nödvändiga expansionen av vårdresurserna - prioritera personer som bedöms mer varaktigt kunna rehabiliteras genom snabbt insatta åtgärder. Utredningen anser att en förändring av huvudmannaskapet för de skyddade verkstäderna är önskvärd. Förändringen bör i första hand underlätta en väl avvägd expansion av verksamheten, med hänsyn till de handikappades behov och förutsättningar. 15

I andra hand bör förändringen möjliggöra en teknisk, administrativ och organisatorisk samordning av verkstäderna i syfte att förbättra det ekonomiska resultatet.

1.5 ADB inom

arbetsmarknadsverket

Ur administrativ synvinkel innebär användningen av ADB effektivare planering och styrning av verksamheten, med kostnadsbesparingar och allmänt bättre resursutnyttjande som följd. Personalen ges ökade möjligheter att koncentrera sig på de väsentliga problemen i verksamheten. Kunderna ges en bättre service när tjänstemännen frigörs från rutinuppgifter och genom att ADBtekniken ställer tekniska hjälpmedel till deras direkta förfogande. Arbetsmarknadsverkets ADB-system kommer enligt utredningens förslag att utformas som ett fleranvändarsystem med terminalstationer. Terminalerna kommer att utrustas med bildskärmar, remsläsare, radskrivare m m. Tjänstemän på skilda orter i landet skall via dessa samtidigt kunna utnyttja ett centralt registermaterial och en central databehandlingskapacitet. Med hjälp av terminalerna skall en tjänsteman snabbt kunna inhämta uppgifter om t ex en kund eller ett beredskapsobjekt i samband med handläggningen av ett ärende. I registren skall finnas aktuella uppgifter som samlas in från skilda delar av organisationen. Genom påminnelser från registren i ADB-systemet skall tjänstemännen effektivare kunna följa upp enskilda kunder efter det att de egentliga åtgärderna slutförts. ADB-systemen skall byggas upp successivt. Utredningen räknar med tre utbyggnadsetapper. De två första kan tidsmässigt komma att överlappa varandra. Den första ADB-etappen omfattar registeruppbyggnad och utformning av rutiner inom områdena arbetsmarknadsutbildning, arbetsvärd, beredskapsarbeten, personaladministration och ekonomisk redovisning. För den ekonomiska redovisningen ut16

arbetas kontoplan och rutiner för kontoföring och dispositionsbokföring. Systemet är anpassat till det av riksrevisionsverket utarbetade generella systemet för statlig ekonomisk redovisning (SEA-systemet). Den andra ADB-etappen gäller olika delsystem inom förmedlingsverksamheten. Utredningen skisserar tre olika systemansatser. Information om lediga platser skall kunna ges med hjälp av ADB-framställda listor, publicerade en eller flera gånger per vecka. Vidare diskuteras ett system för att registrera såväl arbetssökande som lediganmälda platser för statistiskt bruk. Slutligen berörs förutsättningarna för ett system för förmedling i datamaskin. Information om den lediganmälda platsen samt sökandens kvalifikationer och önskemål matas in i systemet som sedan söker upp de platser resp sökande vars krav och önskemål stämmer överens samt skriver ut listor med förslag. En etapp 3, som förutses ligga långt fram i tiden, siktar på att utforma mer avancerade informationssystem för styrning.

1.6 Personaladministration marknadsverket

inom arbets-

Arbetsmarknadsverkets personaladministration skall effektiviseras dels genom en förbättrad personalplanering som ger underlag för verksledningens ställningstagande i personalpolitiska, tekniska och ekonomiska frågor, dels genom effektivare tillvaratagande av personalresurserna genom att den enskilde tjänstemannen bereds möjlighet till utveckling och en placering inom verket som är anpassad till vederbörandes intresseinriktning, ambitioner och kapacitet. I utredningens förslag vad gäller automatisk behandling av verkets personaldata ingår personalregistrerings- och redovisningsrutiner samt personalstatistiska beskrivningar i termer av struktur, kapacitet samt intern och extern rörlighet. Utredningen föreslår att en ettårig personalbudget, en tvåårsplan samt en översiktlig femårsplan - eventuellt kompletterad med alternativa planer - skall upprättas. SOU 1968: 60

Arbetet med personalbudgeteringen skall inledas på en lägre nivå inom organisationen än vad som för närvarande är fallet. På grundval av personalplanerna och framskrivningen av personalresurserna inom de olika befattningskategorierna bör personalenheten för de olika planeringsperspektiven upprätta alternativa program över rörlighet, intern och extern rekrytering samt den utbildning som bedöms erforderlig för att möta de krav som definierats i personalplanerna. Utredningen framlägger förslag till ett urvalsförfarande i fyra steg som syftar till att skapa garantier för att den personal som rekryteras också motsvarar de krav som kommer att ställas samt att i möjligaste mån förenkla och tidsmässigt avkorta det nuvarande förfarandet. Förslaget avser i första hand de stora årliga intagningarna av aspiranter. Utredningen ansluter sig i princip till uppfattningen att de kunskapsmässiga förutsättningarna isolerat inte kan anses avgörande för en sökandes framgång som arbetsförmedlare men vill samtidigt framhålla vikten av att de reella kraven lokaliseras och att urvalsförfarandet ges en sådan utformning att anlags- och personlighetsmässiga förutsättningar läggs till grund för rekryteringen. 1.7 Förslagens vinster och kostnader Snabbrationaliseringsvinster och kortsiktigt betingade beräkningar av personalbehoven bör enligt utredningens mening relativt sett spela en underordnad roll vid bedömningen av organisationsförslaget som helhet. Även ur ekonomisk synpunkt är den centrala frågan hur väl den föreslagna organisationen kommer att motsvara utvecklingskraven och utvecklingsmöjligheterna. Även relativt små förbättringar av arbetsmarknadsverkets effektivitet leder till betydande samhällsekonomiska vinster. Det organisationsförslag som utredningen presenterar för med sig så pass radikalt förändrade arbetsuppgifter att en jämförelse med dagens förhållanden endast kan vara av begränsat värde. Dimensioneringsförslaget SOU 1968: 60 2—814380 1

kommer därför att vara förbundet med en viss grad av osäkerhet. Utredningen har i flera fall fått röra sig med tentativa, erfarenhetsmässiga uppskattningar av behovet av personal i den nya organisationen. Utredningens dimensioneringsförslag innebär en total personalbesparing på knappt 500 personer jämfört med läget 1.10.1967. Detta innebär en minskning av lönekostnaderna med i runt tal 15 milj kr per år inklusive lönebikostnader. Utredningen förutsätter att rationaliseringsåtgärder inom fältorganisationen kommer att leda till en minskad belastning motsvarande 400 årsarbetskrafter. Enligt utredningens uppfattning är det i vart fall inte f n aktuellt att ta ut dessa rationaliseringsvinster i form av personalinskränkningar. Utredningens förslag innebär i dessa hänseenden således ett kapacitetstillskott om 400 årsarbetskrafter till fältorganisationen, motsvarande en lönekostnad av 18,5 milj kr inklusive lönebikostnader. Utredningen föreslår vidare att distriktskontoren får sin personal utökad med 114 biträden jämfört med den nuvarande fältorganisationen. På vissa områden leder utredningens förslag till ökade kostnader. Dessa kan hänföras till de tekniska hjälpmedlen inom distriktskontoren, platsinformationssystemet, ADB-rutinerna, internutbildningen och den ambulatoriska förmedlingen. Kostnadsökningarna har beräknats till 7 milj kr per år. Nettoeffekten av utredningens rationaliseringsförslag kan beräknas motsvara i runt tal 25 milj kr per år, kapacitetstillskottet inom distriktskontoren medräknat.

2.1.

Översynens uppläggning och genomförande

Utredningsuppdraget

I skrivelse 4.6.1964 uppdrog Kungl Maj:t åt statskontoret »att - med beaktande av vad föredragande departementschefen anfört i 1964 års statsverksproposition, bil 13, sid 67-68 i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen verkställa en översyn av arbetsmarknadsverkets organisation i syfte att rationalisera arbetet inom verket och såvitt möjligt begränsa behovet av arbetskraft ävensom uppnå en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan verket och andra myndigheter samt att till Kungl Maj:t inkomma med av översynen föranledda förslag». I statsverkspropositionen 1964, bil 13, sid 67—68 anför departementschefen: »Under de senaste åren har arbetsmarknadsverket fått delvis nya och vidgade uppgifter. Såsom exempel kan nämnas den kraftigt ökade omskolningsverksamheten, tillkomsten av olika slags bidrag till flyttande arbetskraft, utbyggnaden av verkstäder för handikappade, arbetsförmedlingens expansion till nya yrkesgrupper, särskilt beträffande tjänstemännen, och inordningen av sjömanshusen i verket. Detta har nödvändiggjort en betydande personalökning, och enligt arbetsmarknadsstyrelsens bedömning kommer ytterligare utökning att bli erforderlig. Då verksamheten sålunda blivit avsevärt mera mångskiftande och vittomfattande än vad som förutsågs, när den nuvarande organisationen fastlades i sina huvuddrag vid mitten av 1950talet, är det enligt min mening motiverat att en översyn av arbetsmarknadsverkets organisation nu företages i syfte att rationalisera arbetet och såvitt möjligt begränsa behovet av arbetskraft ävensom uppnå en ändamålsenlig arbetsfördel-

ning mellan arbetsmarknadsverket och andra organ. Organisationsundersökningen bör utföras av statskontoret. Översynen bör omfatta arbetsmarknadsverket i dess helhet. De väsentliga förändringar av arbetsuppgifterna och utökningen av personalen, som skett under senare år, har nämligen berört såväl arbetsförmedlingen som styrelsen. Vid undersökningen bör prövas huruvida olika arbetsuppgifter lämpligen bör handläggas centralt inom styrelsen eller lokalt på länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna. Såsom framhölls i prop 1960: 126 angående organisationen av den stadiga centrala rationaliseringsverksamheten bör statskontoret i sin egenskap av statligt rationalsieringsorgan vid sina undersökningar förutsättningslöst överväga, om vissa uppgifter numera förlorat i betydelse och därför kan avvecklas eller beskäras, om näraliggande verksamhetsgrenar genom lämpliga modifikationer kan sammanslås eller om genom ändrade regler adminsitrativt krångel kan undvikas och det samlade förvaltningsförfarandet förenklas. Den nu aktuella undersökningen bör i överensstämmelse härmed inte begränsas till studier av arbetsrutiner, blankettmaterial etc; utan den bör även inriktas på att undersöka i vad mån arbetsuppgifter utan större olägenheter kan inskränkas eller slopas eller om arbetsbördan på annat sätt kan minskas. Vid undersökningen bör vidare kunna tas upp sådana frågor som omfattningen av den service arbetsförmedlingen har att lämna arbetssökande och arbetsgivare. En viktig uppgift bör vara att undersöka hur arbetsmarknadsverkets personalresurser bör fördelas på olika grenar av verksamheten för att uppnå den totalt sett mest effektiva arbetsinsatsen. Undersökningen bör även gälla frågor som har betydelse för att åstadkomma en rationell arbetsfördelning mellan arbetsmarknadsverket SOU 1968: 60

och andra verk och organisationer. I detta sammanhang kan särskilt erinras om det hittills mellan överstyrelsen för yrkesutbildning och arbetsmarknadsverket bedrivna samarbetet i fråga om omskolningsverksamheten, vilket sträcker sig långt ut till fältorganisationens olika förgreningar. Även andra gränsdragningsfrågor av mera teknisk karkatär bör upptagas till prövning i syfte att nå fram till en så rationell arbetsfördelning som möjligt. Undersökningen kan sålunda leda till såväl att vissa arbetsuppgifter tillföres arbetsmarknadsverket som att en del uppgifter överföres till andra organ. Vid den verksamhet som bedrives inom arbetsmarknadsverket torde ofta olika alternativa åtgärder kunna övervägas. För att resurserna skall kunna användas på ett ur alla synpunkter effektivt sätt är det nödvändigt att kostnaderna för de olika åtgärderna är klarlagda. Givetvis är det inte säkert att det för arbetsmarknadsverket billigaste alternativet är det från arbetsmarknadspolitisk synpunkt mest lönsamma, men en kostnadsberäkning måste dock alltid utgöra en av grundvalarna för besluten. Vid undersökningen bör därför utarbetas konkreta förslag till hur kostnadsberäkningar skall utföras i olika sammanhang för att åstadkomma en systematisk och kontinuerlig kostnadsvärdering. Organisationsundersökningen torde som nämnts i vissa fall komma att tangera andra myndigheters arbetsområden. Det är därför nödvändigt att samarbete etableras med dessa organ på ett tidigt stadium. För att undersökningen skall kunna slutföras så snabbt som möjligt, är det angeläget att erforderlig personal kan ställas till förfogande. Behovet av sådan personal, bl a för att kartlägga arbetsuppgifterna och nuvarande arbetsrutiner, bör kunna tillgodoses genom arbetsmarknadsverkets försorg.» 2.2 Huvudlinjer i översynsarbetet Direktiven från Kungl Maj:t har gett vida gränser för översynen av arbetsmarknadsverkets organisation. En rad komplicerade delproblem har dessutom tagits upp i direktiven. Med den ram för översynsarbetet som sålunda getts har det varit en naturlig lösning att försöka tillämpa en bred ansats vid behandlingen av utredningsfrågorna och en kombination av olika undersökningsmetoder. I den promemoria 1 om uppläggning och genomförande av översyn som arbetsmarknadsstyrelsen och statskontoret enades om skildrades den centrala uppgiften för översynen i följande ordalag: SOU 1968: 60

»Statskontorets uppgift bör bli att utifrån den av statsmakterna angivna målsättningen för arbetsmarknadspolitiken försöka förutse vilka sociala, samhällsekonomiska och andra anspråk, som framdeles kommer att ställas på arbetsmarknadsmyndigheterna. Från den utgångspunkten får statskontoret försöka skapa en så effektiv organisation och så rationella arbetsformer som möjligt för dessa organ.» Promemorian tog i detta sammanhang upp konsekvenserna för prioriteringen och ordningsföljden i översynsarbetet av att detta i enlighet med direktiven borde få en så stor spännvidd. Frågan bedömdes på följande sätt: »När det i statsverkspropositionen uttalats att översynen inte skall begränsas till studier enbart av arbetsrutiner, blankettmaterial etc utan också avse bl a verksamhetens omfattning inom olika sektorer, ger detta bestämda konsekvenser för översynens uppläggning. Bl a torde det leda till att verkets uppgifter och resurser i stort får lov att registreras och prövas innan man detaljstuderar enskildheter och utformar rutiner i verksamheten. Det innebär med andra ord att man får gå från allmänna organisationsproblem till särskilda tillämpningsproblem.» Promemorian medgav att det inte är möjligt att i detalj förutse varje förändring som kan påverka arbetsmarknadspolitikens inriktning och omfattning och därmed organisationens utformning. Eftersom förändringarna inte kan förutses i detalj och läggas till grund för ett på alla punkter preciserat organisationsförslag borde det enligt promemorian bli en huvuduppgift att dra upp riktlinjer för en organisation eller finna en teknik med vars hjälp organisationen eller delar av densamma kan anpassas till skiftande förutsättningar. 2.3 Tidsperspektiv på

utredningsuppgifterna

Flera skäl har talat för att översynen borde gå utöver de gränser som skulle sättas om man enbart intresserade sig för rationaliseringsmöjligheterna i dagsläget och i mycket näraliggande framtid. Direktiven tar upp en rad problem som det knappast är möjligt 1

Organisation och medel för arbetsmarknadspolitikens genomförande — inriktning och uppläggning av statskontorets översyn av arbetsmarknadsverket, PM 6.9.1965.

att föra till snabba lösningar. Det gäller t ex arbetsförmedlingens service. Av avgörande betydelse för en utsträckning av tidsperspektivet har varit direktivens önskemål att översynen bör avse hela arbetsmarknadsverkets organisation. Därmed är också sagt att översynen inte endast bör behandla alla delar av den nuvarande organisationen utan dess uppgift bör också vara att försöka utforma en lämplig totalorganisation. Uppgiften att skissera en totalorganisation har gjort det nödvändigt att försöka räkna in en rad väntade och möjliga förändringar. Utvecklingen av arbetsförmedlingens service och arbetsformer och de pågående förändringarna i fråga om kontorsorganisationen hör hit liksom utvecklingen på ADBsidan. Organisatoriska verkningar av nya administrativa lösningar på resursfördelningsproblemen - genom användningen av programbudgetering och andra instrument för ekonomisk styrning - skall beaktas. Åtminstone några av de viktigaste »miljöfaktorerna» t ex den pågående arbetskraftskoncentrationen inom landet måste uppmärksammas. Förändringar inom andra förvaltningssektorer kan också räknas in bland dessa miljöfaktorer. Arbetsmarknadsverkets ställning inom den allmänna samhällsplaneringen är ett av de problem som därvid aktualiseras. Den praktiska konsekvensen av den överenskommelse som träffades mellan arbetsmarknadsstyrelsen och statskontoret har blivit att dubbla perspektiv kommit att tillämpas i översynsarbetet: vissa utredningar har syftat till omedelbara rationaliseringsåtgärder, andra utredningar har haft en varierande framförhållning i förhållande till dagsläget, några utredningar har avsett begränsade områden medan andra åter direkt sammanhängt med totalorganisationens uppbyggnad. Ett tidsperspektiv har dock blivit dominerande i förslagen i denna rapport - 1970-talets början. Konsekvensen av de dubbla perspektiven i översynsarbetet har varit att undersökningar med olika tidsperspektiv fått löpa vid sidan av varandra.

20 Utredningar med kort

tidsperspektiv

Som en allmän linje har för översynen valts att prioritera sådana undersökningar som avser att ställa nya ADB-baserade informationssystem till arbetsmarknadsmyndigheternas förfogande hellre än att specialundersöka de ekonomiska och resultatmässiga aspekterna på olika verksamhetsgrenar. Det arbete som genomförts på detta område betecknas som ADB-etapp 1. Vad gäller de områden där nya informationssystem direkt kommer att underlätta en fortlöpande överblick kan speciellt nämnas arbetsmarknadsutbildningen, arbetsvärden och beredskapsarbetena. I de båda förstnämnda fallen kommer dessutom efterundersökningar inom den grupp som varit föremål för åtgärderna att bli möjliga. Utvecklingen av informations- och beslutssystem vilka förutsätter utnyttjande av datamaskiner är vidare av intresse om man vill bedöma hur en organisation kan (och bör) fungera på längre sikt. Med utgångspunkt från den situation som kommer att vara rådande när de nu aktuella systemförslagen har genomförts, kan man åtminstone grovt bedöma möjligheterna till nya användningssätt för datatekniken. De nu aktuella omläggningarna har emellertid inte enbart haft till uppgift att i rationaliseringssyfte mekanisera befintliga rutiner. Ett annat och viktigare syfte har varit att tillhandahålla en mer omfattande information som kan vara lätt tillgänglig i olika beslutssituationer. Utredningar med sikte på användningen av ADB har sträckt sig över både den administrativa sidan och fältorganisationen inom arbetsmarknadsverket. De praktiska förberedelserna för att de under översynen utarbetade datarutinerna enligt etapp 1 skall kunna tas i fullt bruk under 1969 har inletts. Som exempel på undersökningar med inriktning på att finna näraliggande lösningar på de administrativa problemen kan vidare nämnas försöksverksamheten med programbudgetering och kostnadsredovisning vid länsarbetsnämnden i Kalmar och statskontorets tidigare framlagda förslag beträfSOU 1968:60

fande upprustning av personalutbildningen, vilket i allt väsentligt redan genomförts. Också vad gäller rekryteringsfrågor har översynen åsyftat att relativt snabbt komma fram till nya lösningar. Således har en ny metodik för urvalet av aspiranter till arbetsmarknadsverket på försök tillämpats parallellt med det reguljära antagningsförfarandet. Översynen har också tagit upp förvaltningsekonomiska aspekter på den nuvarande verksamheten inom speciellt två delområden: driften av skyddade verkstäder och den s k intendenturtjänsten inom arbetsmarknadsverket. I fråga om arbetsmarknadsverkets externa information har en s k pilotundersökning genomförts i syfte att pröva genomslagskraften hos olika media för arbetsmarknadsinformation. Med hänsyn till arbetsmarknadsutbildningens förväntade snabba expansion har det för detta område bedömts som mest angeläget att försöka utarbeta modeller för beräkning av de samhällsekonomiska effekterna av olika utbyggnadsalternativ, s k samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser. Frånsett de nämnda ADB-rutinerna framlägger utredningen i övrigt inte några förslag rörande arbetsmarknadsutbildningen. En översyn av omskolningskursernas administration och personalorganisation pågår f n inom skolöverstyrelsen.

Utredningar och studier rörande medlingen

arbetsför-

De direkt rationaliseringsinriktade undersökningarna i övrigt har framför allt koncentrerat sig till arbetsmarknadsverkets fältorganisation. Bl a har arbetsmätningar utförts för att klarlägga olika arbetsuppgifters omfång. Resultaten har bl a legat till grund för övervägandena om arbetsförmedlingens organisation och dimensionering. Dagssituationen i arbetsförmedlingsverksamheten har översynen velat belysa genom ett flertal undersökningar. Bland dessa kan nämnas den enkätundersökning som riktat sig till flertalet anställda inom arbetsmarknadsverket för att klargöra omfattningen av SOU 1968:60

olika arbetsuppgifter. Därutöver har denna undersökning bl a avsett att belysa hur de anställda bedömer sin egen arbetssituation, hur de ser på kommunikationerna inom verket, hur de uppfattar behovet av personalutbildning m m. För yrkesvägledningens del har undersökningarna bl a omfattat en arbetstidsrapportering från samtliga yrkesvägledare i landet. För att belysa den efterfrågan på arbetsmarknadsverkets tjänster som finns idag — närmast då vilka kundkategorier som är registrerade vid förmedlingen och fördelningen på olika typer av förmedlingskontor har en totalundersökning genomförts. Resultaten i förmedlingsarbetet har vidare belysts genom en s k merstatistik från vissa förmedlingskontor. En kartläggning av den latenta efterfrågan på arbetsvårdsåtgärder har genomförts. Behovet att klarlägga vad personalförstärkningar innebär för förmedlingens möjligheter att tillgodose aktuella krav har föranlett en försöksverksamhet inom arbetsförmedlingen. Avsikten var att noggrannt följa de förändringar som uppträder vid förstärkningar på ett fåtal orter med olika sysselsättningslägen samt att praktiskt experimentera med nya arbetsformer inom förmedlingsverksamheten. Vid sidan av och i samband med de här nämnda undersökningarna har intervjuundersökningar genomförts vid flertalet av verkets delar.

Utredningar med långt tidsperspektiv Tanken att det på längre sikt skall vara möjligt att använda samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser för att belysa de arbetsmarknadspolitiska avvägningsfrågorna har föranlett utredningen att på också detta område inleda pilotstudier, Ambitionen har i första hand varit att utveckla en i olika situationer gångbar teknik. Pilotstudierna har förlagts till två speciellt intressanta delområden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten - arbetsmarknadsutbildningen och sysselsättningen av handikappad arbets21

kraft. Arbetet på detta område förs vidare efter översynsperiodens slut. I praktiken har ansvaret för de vidare undersökningarna på detta område övertagits av den expertgrupp för utredningar i arbetsmarknadsfrågor som är knuten till inrikesdepartementet. Den längst framåtblickande av de undersökningar som behandlat administrationen inom arbetsmarknadsverket är en studie av förutsättningarna för att tillämpa ADBgrundade informationssystem för styrning av verksamheten. Arbetet har bedrivits med ambitionen att skapa ett totalt informationssystem för arbetsmarknadsverket. Det hittills genomförda arbetet har koncentrerats på de grundläggande metodfrågorna för systemuppbyggnaden. En annan fråga som behandlats i detta sammanhang är tillgången på hjälpmedel för informationsbehandling och informationsöverföring som under 1970-talet kan väntas komma i fråga för arbetsmarknadsverkets del. Ett antal delundersökningar har pekat framåt mot ytterligare utredningar. Det gäller bl a bidragsregler för de sysselsättningsskapande åtgärderna och organisationen av de sysselsättningsskapande åtgärderna för handikappade.

2.4 Arbetsmarknadsverkets

ansvarsområde

2.4.1 Inledande synpunkter Arbetsmarknadsstyrelsen är instruktionsmässigt1 central förvaltningsmyndighet för »allmänna arbetsmarknadsfrågor». Att arbetsmarknadsstyrelsen också framdeles bör ha en sådan ställning har varit en av de givna utgångspunkterna för översynen. Frågorna om verkets ansvarsområde kommer in i översynsproblematiken på flera olika plan. Principiellt bör det för en organisationsöversyn av det slag som här har eftersträvats fordras en analys av syftena bakom den verksamhet som studeras. Detta är bl a en förutsättning för att man internt inom verket skall kunna göra en välawägd gruppering av arbetsuppgifterna. Bl a för införandet av programbudgetering är det av

intresse att systematisera de ändamål som verksamheten skall tjäna. I ett sådant sammanhang aktualiseras också frågan om en administrativ och budgetmässig uppdelning av verksamheten på olika ansvarsområden. Frågorna om verkets ansvarsområden har i översynen också fått aktualitet med hänsyn till gränsdragningen, arbetsfördelningen och samordningsmedlen i förhållandet mellan arbetsmarknadsverket och andra samhällsorgan. De senare problemen angår både de administrativa lösningarna på samordningsproblemen över verksgränserna och uppgiftsfördelningen i en rad konkreta sammanhang. I kap 3 sammanfattas några speciella synpunkter som kan läggas på avgränsningen av det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet, på de planeringsmässiga utgångspunkterna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och på samhörigheten mellan de uppgifter som ligger på arbetsmarknadsverket och på andra samhällsorgan. Några av verksamhetens grundfrågor har statskontoret velat belysa genom den samling uppsatser som läggs fram i samarbete med institutet för arbetsmarknadsfrågor vid Stockholms universitet om arbetsmarknadspolitikens bestämningsfaktorer och teoretiskt formulerade underlag samt de planeringsmässiga utgångspunkterna för den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens genomförande. Uppsatserna ingår i översynsrapport nr 3, som fått titeln »Tio ekonomer om arbetsmarknadspolitiken». Även om det i ett längre framtidsperspektiv förefaller tänktbart att göra effektivare avgränsningar av uppgifterna för olika samhällsorgan ligger det dock i nuvarande läge utom räckhåll att göra något slags funktionsuppdelning inom statsförvaltningen med vars hjälp ansvarsområdena för arbetsmarknadsverket och andra förvaltningsgrenar skulle kunna renodlas till vissa speciella intentioer, intressen eller syften. Konsekvensen av detta måste bl a bli att praktiska och pragmatiska hänsynstaganden tills vidare måste 1 Kungl Majt:s instruktion för arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna (SFS 1965 nr 667).

SOU 1968: 60

spela en dominerande roll för övervägandena om en eventuell omfördelning av arbetsuppgifter mellan olika samhällsorgan. Av detta följer att man inte kan ge några beständiga lösningar på de organisatoriska gränsdragningsfrågorna. Att ha gränslinjer för verksamheten som är fixerade för en längre tid ter sig också främmande för en sektor som - såsom är fallet med den arbetsmarknadspolitiska verksamheten - fortlöpande berörs av reformpolitiken.

2.4.2 Organisatoriska gränsdragningsfrågor Vid sidan av mer teoretiskt betonade studier har inom översynen också på annat sätt behandlats avgränsningen av arbetsmarknadsverkets ansvarsområde: dels har studerats om användningen av en ny administrativ teknik skulle kunna påverka lösningen av dessa frågor, dels har i ett antal undersökningar tagits upp de speciella förhållandena inom olika delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Av de undersökningar som behandlat de organisatoriska gränsdragningsfrågorna på speciella områden har de mest djupgående varit undersökningarna på arbetsvårdsområdet. En kartläggning av samarbetsförhållandena på detta område har gjorts. Ett stort antal instanser utanför arbetsmarknadsverket som har med arbetsvärden att göra har omfattats av denna kartläggning. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan arbetsmarknadsverket och andra organ har i övrigt speciellt tagits upp i undersökningarna om de sysselsättningsskapande åtgärderna och i undersökningarna om arbetsmarknadsutbildningen. Vissa andra frågor av betydelse för avgränsningen av arbetsmarknadsverkets ansvarsområde behandlas i detta kapitel. Beträffande gränsdragningen gentemot sjöfartsverket hänvisas till utredningens tidigare framlagda rapport (31.12.1965) om sjömanshusens och sjömansförmedlingens organisation. Statskontorets ställningstagande till gränsdragningen mellan arbetsmarknadsverket SOU1968:60

och andra organ i fråga om åtgärder för invandrare har redovisats i remissyttrande 15.9.1967 över utlänningsutredningens betänkande II, Invandringen (SOU 1967: 18). 2.4.3 Lokaliseringspolitiken, den regionala samhällsplaneringen och vissa därmed sammanhängande frågor Översynen har i tiden sammanfallit med vad som betecknats som en försöksperiod för lokaliseringspolitiken. Enligt riksdagsbeslut skall försöksperioden sträcka sig fram till 1.7.1970. Med lokaliseringspolitiken introducerades nya stödåtgärder. Arbetsmarknadsstyrelsen fick i detta sammanhang nya uppgifter som har att göra med fördelningen av de medel som avsätts för lokaliseringspolitiska ändamål. Parallellt med stödåtgärdernas genomförande har inom inrikesdepartementet pågått ett utrednings- och forskningsarbete som haft till uppgift att belysa stödåtgärdernas verkningar och vissa andra frågor med anknytning till den regionala planeringen. Härutöver har bl a också tillkommit en försöksverksamhet inom den regionala planeringen på länsnivå: »Länsplanering». Vidare har chefen för inrikesdepartementet tillkallat en sakkunnig med uppdrag att utreda den fortsatta lokaliseringspolitiska stödverksamheten. Bland de problem som enligt direktiven kommer att beröras av denna utredning hör bl a förutsättningarna att kombinera lokaliseringsstödet med andra stödformer. Vidare skall utredningen studera handläggningen av stödärendena hos de centrala och regionala myndigheterna och föreslå de förändringar i förfarandet som kan vara påkallade. »Särskilt bör därvid uppmärksammas vilken företagsekonomisk och samhällsekonomisk utredning som bör förebringas i stödärendena», heter det och direktiven fortsätter: »Utbetalnings- och bevakningssystemet bör granskas. Vidare bör den sakkunnige undersöka möjligheterna att förbättra samarbetet mellan de lokaliseringspolitiska organen samt de myndigheter och institutioner vilkas verksamhet har anknytning till de företag, som har fått lokalise-

ringsstöd. Den sakkunnige bör lägga fram förslag till de förbättringar i handläggningsordningen eller organisationen som behövs.» Vid översynen har man varit väl medveten om att de frågor som behandlats eller kommer att behandlas av utredningar och försöksverksamhet med anknytning till lokaliseringspolitiken i stort, den regionala samhällsplaneringen och handläggningen av de lokaliseringspolitiska stödåtgärderna har en stor betydelse för avgränsningen av arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. Inte minst har dessa frågor beröring med ansvarsfördelningen mellan olika samhällsorgan vad gäller de strukturpolitiskt betonade uppgifterna. Uppbyggnaden av nya informationssystem för samhällsplanernigen kommer att inverka på arbetsmarknadsverkets engagemang i de lokaliseringspolitiska åtgärderna. En omprövning av organisationsfrågorna på det lokaliseringspolitiska området måste falla tillbaka på en allmän bedömning av verksamhetens syften och effekter. En sådan bedömning har legat utanför översynens möjligheter och intresseområde. Eftersom försöksperioden för den lokaliseringspolitiska stödverksamheten kommer att pågå även efter slutpunkten för översynen har det varit naturligt att låta en prövning av den nuvarande organisationens ändamålsenlighet i lokaliseringspolitiska avseenden anstå.

2.4.4 Arbetsmarknadspolitiken och ningsåtgärderna

utbild-

Översynen pekar på arbetsmarknadsutbildningen som ett av de områden där arbetsmarknadsverkets ökade uppgifter motiverar att en översyn kommit till stånd. Direktiven framhåller att detta är ett område där gränsdragningsfrågorna speciellt bör uppmärksammas, m a o i första hand gränsdragningen mellan arbetsmarknadsstyrelsens och skolöverstyrelsens verksamhetsfält. Gränsdragningsfrågorna på detta område skulle kunna behandlas på flera plan. I ett större perspektiv har de att göra med de principer som bör ligga till grund för att administrera och genomföra det utbildnings-

program som har anknytning till arbetsmarknadspolitiken. Enligt den bedömning som gjorts under översynen finns det emellertid inte nu skäl att aktualisera några mer genomgripande förändringar. 2.4.5 Arbetslöshetsförsäkringen Arbetslöshetsförsäkringen behandlas för närvarande av en särskild utredning - KSA-utredningen. Kommande reformer på detta område kan leda till förändringar av arbetsmarknadsverkets uppgifter. För att inte föregripa eventuella reformförslag har det inom översynen ansetts lämpligt att förutsätta att verkets uppgifter vad gäller arbetslöshetsförsäkringen tills vidare i stort kommer att vara oförändrade. Av samma skäl har också de uppgifter som för närvarande ligger på arbetsmarknadsstyrelsens försäkringsbyrå lämnats utanför översynen.

2.4.6 Forskning och utredningsverksamhet Under de senaste åren har skett en upprustning av resurserna för forsknings- och utredningsverksamhet på de områden som berörts av översynen. Ett av de viktigaste uttrycken för detta är inrättandet av institutet för arbetsmarknadsfrågor vid Stockholms universitet. En intensifierad analys av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas verkningar kommer dessutom att initieras av den nämnda expertgruppen för arbetsmarknadsfrågor inom inrikesdepartementet. Denna arbetsgrupp kommer bl a att praktiskt tillämpa den samhällsekonomiska kostnadsintäktsanalys på arbetsmarknadsutbildningens område för vilken det teoretiska underlaget dragits upp inom översynen. En omprövning av denna så nyligen etablerade forsknings- och utredningsorganisation har under översynen ansetts för tidig. 2.5 En sammanfattande

bedömning

Under översynens lopp har det skett en rad betydelsefulla förändringar i förhållande till utgångsläget. Några få av dessa kan här summeras i korthet. SOU 1968: 60

1960 års arbetsmarknadsutredning har i ett betänkande (SOU 1965: 9) redovisat resultaten av sitt arbete. Utredningen har riksdagsbehandlats 1966 varvid fastställts riktlinjer för arbetsmarknadspolitikens genomförande. Arbetsmarknadspolitiken har under hela översynsperioden fått en stark upprustning av sina resurser. Särskilt omskolningen har fått en mer framträdande ställning. Genom det nya begreppet arbetsmarknadsutbildning har de vidgade syftena för den arbetsmarknadspolitiskt motiverade vuxenutbildningen markerats. En förvaltningsreform har ägt rum inom skolsektorn som överfört ansvaret för de centrala omskolningskursernas genomförande från överstyrelsen för yrkesutbildning — som upphört — till nya skolöverstyrelsen och dess fältorgan. Handläggningen av de lokaliseringspolitiska stödärendena har under översynsperioden tillkommit som en uppgift för arbetsmarknadsstyrelsen. Förmedlingsapparaten har fortlöpande förändrats, öppen förmedling har börjat införas i fältorganisationen. Tendenserna till koncentration ino^ 1 fältorganisationen har förstärkts. De förändringar som genomförts eller väntas är av väsentlig betydelse för arbetsmarknadsverkets verksamhetsbetingelser i framtiden. Detta förhållande försvårar bedömningen av hur en ny organisation ur administrativ synpunkt i detalj kommer att fungera. Det faktum att man befinner sig i en utvecklingsfas snarare ökar än minskar behovet av att klargöra de stora dragen i den framtida organisationen. Utvecklingen av nya administrativa instrument bör knytas an till en organisation som är utformad med tanke på de väntade och önskvärda utvecklingslinjerna. För att kunna behandla ett konkret förslag om den framtida organisationen är det likväl nödvändigt att på en rad punkter anknyta till nuvarande förhållanden - även om det i och för sig framstår som möjligt, önskvärt eller sannolikt att framtiden kommer SOU 1968: 60

att innebära förändringar. På ett flertal samhällsområden av stor betydelse för arbetsmarknadsverkets organisation pågår eller väntas en omprövning. Lokaliseringspolitiken, förändringarna i förvaltningsapparaten på länsplanet, arbetslöshetsförsäkringen och åtgärderna för invandrare exemplifierar detta påstående. Utvecklingen på samhällsplaneringens område är överhuvudtaget sådan att den kan få betydelse inte bara för organisationen av arbetsmarknadsverket utan också inom ett vidare område av den offentliga förvaltningsapparaten. Övervägande skäl talar dock för att det i nuvarande läge är både önskvärt och praktiskt möjligt att fatta principbeslut om arbetsmarknadsverkets framtida organisation. Det dominerande skälet är att man härigenom skapar en fastare ram för den fortsatta organisatoriska utvecklingen.

2.6 Redovisning av

utredningsresultaten

Översynen av arbetsmarknadsverkets organisation redovisas i en huvudrapport (översynsrapport nr 1), ett bihang (översyn srapport nr 2) och en essäsamling bestående av 11 uppsatser skrivna av ekonomiska forskare och experter (översynsrapport nr 3). Essäsamlingen har tillkommit genom ett samarbete mellan institutet for arbetsmarknadsfrågor vid Stockholms universitet och statskontoret. Vad gäller några av de undersökningsområden som gavs prioritet i översynens inledningsskede har statskontoret tidigare lagt fram visst utredningsmaterial. Ny organisation för sjömanshusen och sjömansförmedlingen har föreslagits i en särskild rapport (PM 31.12.1965). Undersökningarna på detta område hade därmed avslutats. Vidare har en rapport om arbetsmarknadsverkets personalutbildning lagts fram (PM 18.7.1967). Undersökningarna på detta område har därefter gått vidare. Förutsättningarna för rutinmässiga kostnadsberäkningar har behandlats genom undersökningar i anslutning till statskontorets numera avslutade programbudgetutredning. I del 2 av rapporten från programbudgetutredningen (SOU 1967: 12) 25

lämnas en redogörelse för försöksverksamheten med programbudgetering vid länsarbetsnämnden i Kalmar. På några delområden har statskontoret presenterat resultaten från översynsarbetet direkt för arbetsmarknadsstyrelsen. Det gäller framför allt förslag till utformningen av nya datarutiner. Ett flertal systemförslag har lagts fram. I en särskild rapport har statskontoret lagt fram förslag om organisationsförändringar för tekniska byrån inom arbetsmarknadsstyrelsen (PM 10.1.1968). Förslaget avser bl a att tillvarata de personalbesparingar som möjliggörs genom införandet av nya datarutiner.

2.7 Översynens organisation Översynen har utförts av en arbetsgrupp inom statskontorets utredningsavdelning 3. Arbetsgruppen benämns fortsättningsvis utredningen. För att tillföra utredningen sakkunskap utifrån tillsatte statskontoret 29.11.1965 en rådgivande delegation vars huvudsakliga uppgift var att medverka i prioriteringen av olika tänkbara utredningsuppgifter. Ordförande har varit generaldirektör Ivar Löfqvist, statskontoret, vice ordförande generaldirektör Bertil Olsson, AMS; övriga ledamöter: direktör Lennart Bodström, TCO, ombudsman Tore Karlsson, LO, direktör Gunnar Lindström, SAF, överdirektör Bertil Rehnberg, AMS, och avdelningschef Jan Rydén, statskontoret. Som konsulter har utredningen anlitat: Avdelningen för arbetspsykologi och administration (APA), Göteborgs universitet (laborator Sigvard Rubenowitz). Biträtt utredningen i frågor ang projekt rörande en systematisk analys av arbetsmarknadsverkets rekryterings- och utbildningsfrågor. Professor Guy Arvidsson, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Biträtt i utredningsarbetet rörande samhällsekonomiska analyser inom arbetsmarknadsområdet. Fil lic Göran Bergendahl, företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet. 26

Biträtt i utredningsarbetet rörande lokalisering av arbetsförmedlingskontor. Consulta AB, Lidingö (civilingenjör Greger Markström, civilingenjör Lennart Green, ingenjör Åke Ljunggren). Biträtt i utredningsarbetet med förslag till systemarbete för utbildningsbidrag (detaljkartläggning av rutiner, utformning av system fram till programmering). Professor Sven Godlund, kulturgeografiska institutionen, Göteborgs universitet. Biträtt i utredningsarbetet rörande lokaliseringsfrågor. Informationskonsult AB, Stockholm (professor Åke W Edfeldt). Biträtt i utredningsarbetet med undersökning av arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet. I arbetet har också medverkat: herr Sten Ardenstam, redaktör Olle Björklund, Annonsbyrån Svea AB, Sveriges Radio, AB Förenade ARE-bolagen, Wennergren-Williams AB, AB Filmkontakt (SF-Sandrew), Estimator AB, Institutet för Experimentell Reklamforskning samt Svenska Institutet för Opinionsundersökningar av AB, samtliga Stockholm. Institutet för arbetsmarknadsfrågor, Stockholms universitet (fil dr Rudolf Meidner). Utarbetande av essäsamling. Författare i denna essäsamling - förutom dr Meidner är: fil lic Åke Andersson, Stockholms stads generalplaneberedning, forskningssekreterare Sten Borg, konjunkturinstitutet, Stockholm, fil lic Gösta Dahlström, LO, Stockholm, civilekonom Anders Leion, statens institut för byggnadsforskning, Stockholm, fil lic Harald Niklasson, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, byrådirektör Margit Strandberg, statistiska centralbyrån, Stockholm, docent Ingemar Ståhl, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, docenterna och t f professor Bengt-Christer Ysander, nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet, fil lic Carl Johan Åberg, konjunkturinstitutet, Stockholm, fil lic Bernt Öman, institutet för arbetsmarknadsfrågor, Stockholm. Forskningsgruppen för informationsbehandling vid Stockholms universitet - i rapporten benämnd KTH-gruppen - (professor SOU 1968: 60

Börje Langefors, forskningsassistent Peter Bagge, civilekonom Marianne Bergendahl, forskningsassistent Anita Hellberg, civilekonom Gunhild Sandström). Biträtt utredningen i frågor om förutsättningarna för rationell användning av informationsbehandling och automatisk databehandling inom arbetsmarknadsverket. Ingvar Lindberg Konsult AB, Stockholm (Åke Söderlund). Biträtt utredningen genom utarbetande av systemförslag för arbetsmarknadsstyrelsens försvarssektion, gällande uppskovshandläggning, 47-årsfördelningen, beredskapsregistrering. Pol mag Barbro Molinder, Kalmar. Biträtt utredningen vid försöksverksamheten vid länsarbetsnämnden i Kalmar län i samband med projekt »programbudget för arbetsmarknadsverket». Fil lic Harald Niklasson, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Biträtt utredningen dels som konsult, dels som deltidsanställd tjänsteman i frågor rörande samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser. Personaladministrativa Rådet, Stockholm (fil lic Stig Borg). Biträtt utredningen vid framtagande av arbetsanalyser som underlag för utbildningsplanering i samband med projekt »arbetsmarknadsverkets personalutbildning». Programmeringskonsult AB, Stockholm (Hans Andersson, Fred Bystrand). Biträtt utredningen genom att utarbeta rapport ang. systemarbete för avlöningssystem för beredskapsarbeten. Avdelningschef Gösta Rehn, OECD, Paris. Biträtt utredningen i allmänna frågor rörande den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Statistiska centralbyrån, Datamaskincentralen, Stockholm. Utfört programmering och/eller stansning samt/eller körning av följande delprojekt: Arbetsförmedling — registrerade arbetssökande; AMS — arbetsuppgifternas tidsfördelning på arbetsförmedlingen; AMS' byggnadsredovisning; AMS' artikelredovisning; AMS' förrådsredovisning; AMS' arbetsvärd- och omskolningsstatistik; ADB-system för arbetsmarkSOU 1968: 60

nadsverkets platsbevakning; ADB-system för arbetsförmedling i Stor-Stockholm (en försöksverksamhet). Statistiska centralbyrån, Utredningsinstitutet, Stockholm. Biträtt utredningen vid genomförande av undersökning rörande arbetsvårdsbehovets omfattning och struktur. Ekon lic Sam Sjöberg, företagsekonomiska institutionen, handelshögskolan i Göteborg (AB Sam Sjöberg, Göteborg). Biträtt utredningen i frågor rörande utformandet av styrsystem och beslutsprocesser samt i undersökningar av de skyddade verkstäderna. Docent Ingemar Ståhl, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet. Biträtt utredningen i frågor rörande samhällsekonomiska analyser av arbetsmarknadspolitiska problem. Ekon lic Göran Widebäck, företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet. Biträtt utredningen i samband med projekt »programbudget för arbetsmarknadsverket». Docent, t f professor Bengt-Christer Ysander, nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet. Biträtt utredningen i frågor rörande överflyttningsvinster, investeringsreserv, beredskapsstat m m. 2.8 Utredningens

kostnader

Översynen har krävt 36 manår inom statskontoret. De totala direkta kostnaderna uppgår till 2,4 milj kr varav för löner 1,5 milj kr, konsultarvoden 0,5 milj kr, försöksverksamhet och datamaskintid 0,3 milj kr samt övriga kostnader 0,1 milj kr. Det ADB-inriktade utredningsarbetet redovisas kostnadsmässigt inom ramen för ett särskilt projekt. De totala direkta kostnaderna för detta projekt uppgår för statskontorets del nu till 350 000 kr, varav för löner 100 000 kr, konsultarvoden 75 000 kr, försöksverksamhet och datamaskintid 165 000 kr samt övriga kostnader 10 000 kr. Arbetet pågår.

3 Det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet

3.1 Avgränsning av det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet 3.1.1 Externa faktorer Flertalet åtgärder som vidtas inom den offentliga sektorn och åtskilliga förhållanden som kan kontrolleras och påverkas av myndigheterna har betydelse för den enskildes sysselsättningssituation och det totala arbetsmarknadsläget nu och i framtiden. Ekonomisk politik, strukturell utveckling, omfattning och disposition av utbildningsresurser, bostadsbyggande m m är exempel på åtgärder och förhållanden som på det ena eller andra sättet betingar förutsättningarna för den enskilde att få och behålla arbete och för samhället att utnyttja arbetskraften. Om man tar hänsyn till alla tänkbara spridningseffekter är det svårt att föreställa sig några offentliga initiativ som inte i någon grad påverkar arbetsmarknaden. Särskilt i tider när efterfrågan på arbetskraft är onormalt låg ökar observansen inför marginella sysselsättningseffekter från olika företeelser i samhället. Militära myndigheters upphandling har t ex diskuterats ur sysselsättningssynpunkt i samband med ett kärvt läge på arbetsmarknaden — en diskussion som kanske inte hade väckts om marknaden varit i balans. Invandringspolitiken — där under normala förhållanden samhällsekonomiska aspekter och humanitära överväganden dominerar bedömningen — 28

har under intryck av hög arbetslöshet vintern 1967-68 i ökad utsträckning bedömts ur kortsiktig sysselsättningssynpunkt. Den frihandelsprincip som bl a utgör ett handelspolitiskt stöd åt de fattiga länderna undergår förändring mot ökad benägenhet att tillgripa handelsrestriktioner när lågprisimport leder till omfattande friställningar och i lågkonjunkturläget försvårad restarbetslöshet inom vissa branscher. Den enskildes sysselsättningsmöjligheter är sålunda inte enbart ett resultat av utbudsoch efterfrågeförhållanden på den fria marknaden, arbetsmarknadsparternas överenskommelser och arbetsmarknadsverkets åtgärder. Ett flertal offentliga organ disponerar medel och fattar beslut i frågor som därutöver påverkar sysselsättningsbetingelserna. Särskilt har utbildningsmyndigheternas roll i detta sammanhang uppmärksammats. Men också organ som sällan förknippas med det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet påverkar tillgången på arbete och arbetskraftens utnyttjande - i vilket fall på längre sikt. Som exempel kan nämnas statens järnvägar som genom trafikpolitiken påverkar den enskildes bedömning av vilka avstånd mellan hem- och arbetsplats som är rimliga; miljövårdande myndigheter som förväntas i växande utsträckning ange restriktioner för näringslivet med avseende på lokalisering och produktionsmetoder; socialvårdande myndigheter som genom t ex bidragspolitik och institutionell SOU 1968: 60

barntillsyn påverkar benägenheten att förvärvsarbeta; militära myndigheter som genom planering av inrycknings- och utryckningsterminer för värnpliktiga inverkar på arbetsmarknadens möjligheter att absorbera de nyutryckta. Uppräkningen kunde göras längre. 3.1.2 Planering och samordning av samhällsinsatser Den offentliga sektorns engagemang har kommit att beröra flertalet samhällsområden. En utveckling mot vidgat och fördjupat offentligt initiativ fortgår. Utvecklingen här i landet är i detta hänseende densamma som i större delen av den industrialiserade västvärlden i övrigt. Den offentliga sektorns expansion har i vårt land likväl inte fört med sig några mer genomgripande förändringar i planering och styrning av den offentliga verksamheten. I motsats till en tid då stat och kommun ingrep på ett fåtal samhällsområden och där åtgärderna i regel hade begränsade spridningseffekter till andra områden förutsätter nutidens offentliga verksamhet i allt större utsträckning integration och förlängda tidsperspektiv i planeringsavseende. Förvaltningsprocessen i sitt nuvarande utvecklingsstadium har inte hunnit med planeringsambitionerna. Visserligen kan man hjälpligt lösa problemen med att administrativt samordna utvecklingen inom olika sektorer. Detta är emellertid föga tröst så länge man inte har tillgång till bättre rättesnören vid själva resursfördelningen. De centrala frågorna kvarstår obesvarade: Hur skall de mänskliga behoven avläsas och uttolkas, vilka regler skall användas vid prioriteringarna, hur kan man veta om man når de åsyftade målen? Vad som här sagts belyser hur vanskligt det är att precisera innebörden i begreppet arbetsmarknadspolitik. Det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet skulle exempelvis kunna definieras som de åtgärder vilka främst syftar till att påverka sysselsättningsbetingelserna. Denna definition ger emellertid påtagligt utrymme för vida tolkningar SOU1968:60

och allsköns osäkerhet — svagheter som tyvärr också vidlåder de mer sofistikerade definitionsförsök som presenterats i olika sammanhang. 3.1.3 Delmål och delaktiviteter i marknadspolitiken

arbets-

En översyn som avser arbetsmarknadsverkets organisation, arbetsformer och gränser för verksamheten och som enligt direktiven skall lösa uppgiften utifrån den av statsmakterna angivna målsättningen för arbetsmarknadspolitiken måste - trots definitionssvårigheterna - precisera föreställningen om vilka mål och åtgärder som åsyftas när man talar om arbetsmarknadspolitiken och dess verksamhetsfält. Arbetsmarknadsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor (SFS 1965, nr 667). Utredningen finner det praktiskt att begränsa det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet till de tre centrala aktiviteter som för närvarande huvudsakligen faller inom arbetsmarknadsverkets administrativa intressesfär: platsförmedling, selektiva åtgärder som påverkar utbudet av arbetskraft (indi-! vidcentrerade åtgärder) samt selektiva: efterfrågepåverkande åtgärder (arbetsgivarcentrerade åtgärder). Begreppen utbud och efterfrågan relateras sålunda till arbetskraften. En närmare karakteristik och innebörden av de tre nämnda aktiviteterna ges i följande avsnitt. En beskrivning av arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsområde och handlingsparametrar är emellertid inte tillräcklig utgångspunkt för utredningens överväganden. Den grundläggande frågan i detta sammanhang synes i stället vara vilka syften verkets resurser skall tjäna. En verksorganisation är ändamålsenlig endast i den utsträckning verket förmår leverera de tjänster som medborgarna direkt eller genom sina ombud frågar efter. Yttersta syftet med all offentlig verksamhet måste vara att tillfredsställa avnämarnas önskemål. Utredningen försöker i det följande närmare klargöra vilka individuella och sam29

hälleliga syften som arbetsmarknadspoliti- medel avsedda att stimulera arbetsgivarnas ken enligt dess tolkning av gällande mål efterfrågan på arbetskraft. Utredningen bej traktar dessa som sysselsättningsskapande främst bör tillgodose. åtgärder. Bland dessa kan man urskilja två 3.2 Huvudtyper av arbetsmarknadspolitiska grupper av insatser som utredningen vill medel beteckna som förebyggande åtgärder respektive sysselsättning av arbetslösa eller be3.2.1 Platsförmedling - informationsredskapsarbeten. funktion Till de förebyggande åtgärderna kan bl a En central roll inom det arbetsmarknads- . hänföras verkets insatser inom ramen för politiska verksamhetsfältet spelar platsför- ! byggnadsplaneringen (främst ekonomiska medlingen. Denna verksamhet kan främst I bidrag) samt olika åtgärder i avsikt att skases som en informationsfunktion varigenom pa en reserv av arbetsobjekt som med kort arbetsgivare och arbetssökande erhåller i varsel kan påbörjas om sysselsättningspoliuppgifter om varandra. Samlad, systematiska skäl så kräver. Hit kan också räktiskt sammanställd och distribuerad infor- ; nas frisläppande av investeringsfondsmedel mation om utbuds- och efterfrågeförhållan- och stödbeställningar till industrin. den på arbetsmarknaden förkortar parterGenom beredskapsarbeten och andra åtnas sökandetider och förbättrar deras un- gärder skapas nya arbetstillfällen för perderlag för rationella beslut. * söner som förlorat sina tidigare anställövriga medel kan med hänsyn till in- I ningar. Begreppsmässigt brukar man skilja riktning och syfte grovt indelas i två hu- ! mellan allmänna beredskapsarbeten, beredvudtyper: sådana som avses påverka utbu- skapsarbeten för handikappade, skyddad det av arbetskraft och sådana som primärt sysselsättning, halvskyddad sysselsättning, avses påverka efterfrågan på arbetskraft. arkivarbeten, musikerhjälp, näringshjälp NQI m. Som närmare motiveras i kap 9 före3.2.2 Påverkan av arbetskraftsutbudet slår utredningen att beteckningen beredskapsarbeten skall gälla för samtliga nämnda Till den förstnämnda huvudtypens medel insatser. hänför utredningen olika individinriktade I praktiken är gränsen mellan vad som åtgärder som yrkesvägledning, olika arbetsmarknadsmässiga rehabiliteringsinsatser vil- här angetts som förebyggande åtgärder reska brukar innefattas i begreppet arbetsvärd, pektive sysselsättning av arbetslösa oskarp: den arbetsmarknadspolitiskt betingade ut- åtgärder inom den förstnämnda kategorin bildningsverksamheten och åtgärder avsed- kan mycket väl leda till att arbetslösa personer omedelbart blir sysselsatta. Utredningda att stimulera arbetstagarnas geografiska rörlighet. Hit kan eventuellt även räknas ens gruppering av sysselsättningsskapande åtgärder i två huvudtyper torde likväl tjäna särskilda aktiveringsinsatser riktade till speciella grupper av arbetstagare såsom kvin- syftet att underlätta analysen av verksamheten. nor, äldre och handikappade. Aktiveringen återfaller naturligtvis ytterst på tidigare Två aktiviteter inom arbetsmarknadsnämnda och andra arbetsmarknadspolitiska styrelsens ansvarsområde som också kan medel, men nämns här särskilt därför att betraktas som arbetsmarknadspolitiska meaktiveringen planeringsmässigt behandlas del berörs inte av utredningen — vilket samordnat för var och en av de nämnda framgått av kap 2. Den första avser de målgrupperna. lokaliseringspolitiska insatserna och den andra verkets centrala uppgifter i samband med kontantbidrag till arbetslösa. Motiven för 3.2.3. Påverkan av efterfrågan på att avstå från att behandla dessa aktiviteter \ arbetskraft är i båda fallen likartade. De nuvarande forI Den andra huvudtypen omfattar en rad merna för lokaliseringspolitiken är en för30

SOU1968:60

söks verksamhet och frågan om kontantbi- derna utsätts ständigt för en rad föränddrag vid arbetslöshet är föremål för en sär- /ringar. Ju mindre rörligheten mellan olika skild utredning (KSA-utredningen). I rap- delarbetsmarknader är, desto svårare blir portens förslag till ny organisation har ar- / det - under förutsättning att man vill föra betsmarknadsstyrelsens uppgifter på dessa en stram finanspolitik och en solidarisk områden förts till enheter som motsvarar lönepolitik - att upprätthålla den fulla sysden nuvarande lokaliseringsbyrån respektive \ selsättningen. En efterfrågeminskning på en försäkringsbyrån. ^åss delarbetsmarknad skulle då också innebära en ofrånkomlig arbetslöshetsperiod för personer sysselsatta på denna marknad. Sam3.3 Den arbetsmarknadspolitiska tidigt skulle en efterfrågeökning på en andoktrinbildningen nan marknad kunna medföra löneglidning vilket skulle kunna leda till kompensationsBeredskapsarbeten och åtgärder som underkrav från andra arbetstagarkategorier, lönelättar geografisk och yrkesmässig rörlighöjning och inflation. het har tidigare stått i centrum för diskussionen om den svenska arbetsmarknadspolitiken. Trettiotalets offentliga arbeten var det första medvetna försöket att påverka den totala efterfrågenivån i samhället. I den mån dessa offentliga arbeten kan sägas ha varit ett arbetsmarknadspolitiskt medel sågs alltså arbetsmarknadspolitiken som ett ekonomisk-politiskt instrument bland andra. När inflationsproblemet under tiden efter andra världskriget blev bestämmande för den ekonomiska politiken fick det också stor betydelse för uppfattningarna om arbetsmarknadspolitiken. Under denna tid utbildades den ekonomisk-politiska doktrin 1 som fortfarande kan sägas dominera uppfattningen om syftet med arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet. En utgångssynpunkt för resonemangen har varit medvetenheten om de stora trögheter och hinder som existerar för en spontan och smidig anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft eller m a o att arbetsmarknaden ur funktionssynpunkt endast har en ganska avlägsen likhet med andra marknader. I ett kortsiktigt sammanhang kan arbetsmarknaden mest realistiskt beskrivas som ett antal olika delmarknader. Full sysselsättning innebär därmed i extrem tolkning att det råder samtidig jämvikt på alla dessa delarbetsmarknader. En sådan situation kan svårligen föreställas. Yrkesstrukturen, den geografiska fördelningen av arbetstillfällena och även de lokala arbetsmarknaSOU 1968: 60

Botemedlet mot en situation där det samtidigt existerar marknader med efterfrågeunderskott och -överskott är enligt denna doktrin att öka rörligheten mellan delarbetsmarknaderna för att på så sätt möta efterfrågeökningen med en utbudsökning och efterfrågeminskningen med en utbudsminskning. Ju effektivare rörlighetshindren / på marknaden kan motverkas, desto lägre : grad av totalefterfrågan blir sålunda nöd\ vändig för att sysselsätta arbetskraften på \varje delarbetsmarknad. Den ekonomiska politiken skall enligt detta synsätt åstadkomma en sådan balans mellan ekonomins produktionsförmåga och I totalefterfrågan på varor och tjänster att tillgängliga arbetskraftsresurser fullt utnyttj a s . Men detta får inte åstadkommas genom en allmän efterfrågestimulans av sådan intensitet att inflationen blir beständig. En fortgående pris- och lönestegring utgör också på sikt ett hot mot den fulla sysselsättningen genom att skada exportindustrins konkurrensförmåga. Om man vill begränsa totalefterfrågan måste man någonstans hålla tillbaka produktionen. Det är en naturlig önskan att de effektivare företagen då skall fortleva medan de mindre lönsamma företagen och 1 Denna ekonomisk-politiska doktrin — som också brukar kallas den rehnska modellen efter LO-ekonomen Gösta Rehn — behandlas av flera författare i "Tio ekonomer om arbetsmarknadspolitiken", SOU 1968: 62. Se särskilt uppsatsen "Arbetsmarknadspolitikens mål" av Anders Leion.

branscherna tvingas minska eller upphöra med sin produktion. De sysselsättningsproblem som därvid uppkommer bör mötas med selektiva - d v s på geografiska och yrkesmässiga delarbetsmarknader insatta — åtgärder i form av flyttningsstöd och omskolning för att underlätta att den disponibla arbetskraften snabbt slussas över till effektivare företag. 'I de fall detta inte är möjligt eller lämpligt bör sysselsättningsskapande åtgärder i form av t ex beredskapsarbeten eller direkta subventioner till berörda företag sättas in. Vilka åtgärder som skall vidtas beror på diagnosen beträffande sysselsättningsj svårigheterna: är dessa endast tillfälliga I orsakade t ex av en tillfälligt vikande ut| ländsk efterfrågan - bör selektiva sysselI sättningsskapande åtgärder användas. Är svårigheterna däremot av mer långsiktig, strukturell art - t ex orsakade av försämrat konkurrensläge gentemot länder med lägre lönekostnader - bör arbetskraften föras över till mer lönsamma uppgifter. Enligt detta synsätt är sålunda värdet av de arbetsmarknadspolitiska insatserna främst indirekt: de kan påverka en för övrigt obetydligt styrd marknadsekonomi till större effektivitet. Arbetsmarknadspolitikens syfte är då — förutom att åstadkomma och bevara full sysselsättning — att bidraga till bevarandet av fast penningvärde och uppnåendet av maximal produktion. Dessa mål kan sägas vara indirekta i bemärkelsen att de inte omedelbart tar sikte på specifika behov hos arbetsmarknadsverkets enskilda avnämare. Denna uppfattning om målen för arbetsmarknadsverkets agerande ger sålunda ett mycket »ekonomiskt» intryck. I stället för att ange samhällsambitioner i termer av medborgarnas fundamentala sysselsättningsbehov ger dessa mål i termer av balanskrav - full sysselsättning, stabilt penningvärde, jämvikt i betalningsbalansen, balanserad tillväxt m m - uttryck för restriktioner som av ekonomiska skäl måste beaktas oavsett vilken samhällspolitik man i övrigt önskar genomföra. Det bör dock framhållas att teorins upp-

hovsmän ingalunda var ointresserade av eller främmande för de »mänskliga» aspekterna i sammanhanget. Sannolikt utgick de från att den enskildes sysselsättningsbehov ytterst var i samklang med marknadskraven och samhällsintresset, uttryckt i gängse ekonomiska termer. De arbetsmarknadspolitiska insatserna skulle då bana väg för individens rationella val, d v s det val som tillgodosåg både det egna behovet och de samhällsekonomiska målen. Men därav följer att i den mån intressekonflikter föreligger mellan å ena sidan den enskildes sysselsättningsbehov, å den andra marknadskraven och samhällsintresset, så minskar doktrinbildningens värde som underlag för syftesbestämning med avseende på de arbetsmarknadspolitiska medlen och därmed för målsättning för arbetsmarknadsverket. Utredningen har för sin del funnit att frågan om vilka mål som styr arbetsmarknadsverkets handlande inte kan besvaras enbart med hänvisning till den ovan skildrade doktrinbildningen som främst anser att arbetsmarknadspolitiken skall samspela med den generella ekonomiska politiken för att bidra till uppnåendet av stabilt penningvärde och hög tillväxttakt vid sidan av fullsysselsättningsmålet. Doktrinen har utan tvivel haft stor betydelse för den ökade satsning på arbetsmarknadspolitiska insatser som ägt rum under senare år. En närmare analys av hur dessa resurser utnyttjats visar emellertid att en enkel hänvisning till »ekonomins behov» inte är tillräcklig för att förklara den praktiska arbetsmarknadspolitikens uppgifter och problem. Man bör sålunda söka klarlägga vilka andra målsättningar än de av teorin angivna som styrt statsmakternas och arbetsmarknadsverkets handlande. I samband med den genomgång av arbetsmarknadspolitikens officiella mål och uppgifter som följer skall denna fråga belysas något närmare. 3.4 Arbetsmarknadspolitikens och uppgifter

officiella mål

Statsmakternas

med

intentioner

arbets-

SOU 1968: 60

marknadspolitiken lades fast genom beslut av 1966 års riksdag, grundat på Kungl Maj:ts prop 1966: 52 angående riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken. Målet sammanfattas så att arbetsmarknadspolitiken i såväl den enskildes som samhällets intresse skall främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning. I statsverkspropositionen år 1968 utvecklar departementschefen tankarna beträffande arbetsmarknadspolitikens mål och medel enligt följande. Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att verka för balans på arbetsmarknaden och måste verka i samklang med den allmänna ekonomiska politiken. Genom åtgärder som underlättar strukturförändringar i näringslivet främjar arbetsmarknadspolitiken den ekonomiska tillväxten i samhället. Det ligger i den enskildes, näringslivets och samhällets intresse att strukturellt betingade omställningar sker snabbt och friktionsfritt. Särskilt rörlighetsfrämjande medel, omskolning och flyttningsstöd — medel som handhas av arbetsmarknadsverket — kan med avseende på detta intresse spela en strukturpolitisk roll. 1966 års arbetsmarknadspolitiska reformer innebar bl a en förstärkning av dessa medel med sikte på att öka deras strukturpolitiska effekt. Utvecklingen på arbetsmarknaden sedan dess har skärpt trycket på arbetsmarknadspolitiken i det strukturpolitiska sammanhanget. Särskilt omställningsproblemen för äldre arbetskraft och handikappade har accentuerats. Departementschefen betonar att den enskildes intressen varit grundläggande vid utformningen av riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken. Strävandena att vidga arbetsmarknadspolitikens uppgifter på det strukturpolitiska området och därmed minska den enskildes omställningsproblem är ett viktigt uttryck härför. Kvar står emellertid enligt utredningens uppfattning frågan om vad som mer konkret skall innefattas i begreppen full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Är de i realiteten synonyma begrepp eller bildar de en treenighet av positivt men eventuellt i vissa SOU 1968: 60 3—814380 1

fall även negativt korrelerade mål. Om det senare är fallet, hur skall då en avvägning göras när syftena inte är förenliga med varandra? Vilken vikt skall i ett sådant läge exempelvis de enskilda individernas intressen och önskemål tillmätas? Utredningen har varken haft möjlighet eller anledning att söka slutgiltigt besvara dessa frågor. I det försök till närmare analys av de officiella målen för arbetsmarknadspolitiken som görs i de följande avsnitten kommer dessa problem emellertid att i korthet beröras.

3.5 Full

sysselsättning

Begreppet »full sysselsättning» har i litteraturen och debatten getts flera olika tolkningar. Enligt en uppfattning råder full sysselsättning när den arbetskraft som åstadkommer maximal produktion är sysselsatt, enligt en annan när förhållandet »more-jobsthan-men» råder. Den förra uppfattningen är olämplig som riktpunkt för praktiskt handlande eftersom man inte ex ante kan fastställa vilken produktion som är maximal. Den senare tar inte hänsyn till förekomsten av delarbetsmarknader och trögheter i balansutjämning dem emellan: också när totala antalet utbjudna platser är större än totala antalet arbetssökande kan åtskilliga arbetssökande vara låsta till delarbetsmarknader med otillräcklig efterfrågan och sålunda förbli arbetslösa. En sådan situation bör inte karakteriseras som fullsysselsatt. Ibland avses med full sysselsättning en situation där varje person som vill och kan arbeta också erhåller lämplig sysselsättning. Också denna definition är emellertid oklar. Gäller exempelvis ambitionen endast individer som nu räknas till arbetskraften eller innefattas också andra grupper? Antalet människor som står till arbetsmarknadens förfogande kan väsentligen ökas genom samhällets satsning på institutionell barntillsyn, vuxenutbildning, information om förvärvsalternativet, utjämning av könsbarriärer m m. För dessa och liknande sats33

ningar finns också andra motiv än arbetsmarknadspolitiska. Ännu oklarare blir sambanden om skattepolitiken förs in i problematiken rörande full sysselsättning. Genom ingripanden av olika omfattning på detta område kan samhället i varierande utsträckning bestämma vilket nettoutbytet av sysselsättning på arbetsmarknaden skall vara och sålunda medvetet förskjuta preferenserna mellan arbete och icke-arbete. Mot bakgrund av detta finner utredningen att begreppet »full sysselsättning» är tämligen intetsägande som riktpunkt för de praktiska arbetsmarknadspolitiska insatsernas utformning och inriktning. Detta hänger främst men icke enbart samman med begreppets oklarhet. Även om termen gavs ett mer preciserat innehåll torde det i många fall vara svårt att fastställa i vad mån de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna lett till acceptabel måluppfyllelse. Sysselsättningsvolymen bestäms ju väsentligen av andra handlingsparametrar än de arbetsmarknadsverket förfogar över.

för samhällssträvanden innebär en kraftig prioritering av materiella, näraliggande värden på bekostnad av immateriell konsumtion och konsumtion på lång sikt. Det kan t ex hävdas att visst slag av miljövård med konsekvenser först på flera decenniers sikt blivit förhållandevis lidande av en kortsiktig produktivitetsvärdering. Trots ofullständigheterna förefaller produktivitetsbegreppet i det arbetsmarknadspolitiska sammanhanget fortfarande i stor utsträckning avse bruttonationalprodukten. Detta gäller oavsett hur produktiviteten kommer in i målbilden: som en restriktion innebärande att sysselsättningar med lägre samhällsintäkter än kostnader döms ut eller genom att företagsekonomiskt förlustbringande verksamheter läggs ned. (Båda fallen torde leda till konflikter i någon form med kravet på »full sysselsättning».) Också när produktivitetskravet anknyts till strukturpolitiska ambitioner och utgör en riktlinje för omfördelning av arbetskraften är BNP-måttet mindre lämpligt.

3.6 Produktiv

3.7 Fritt vald

sysselsättning

Också begreppet »produktiv» i det arbetsmarknadspolitiska sysselsättningsmålet ger otillräcklig information om vilka samhällsambitioner som åsyftas. Ursprungligen torde man ha avsett produktivitet i bruttonationalproduktens betydelse. Värdet av detta mått kan emellertid på goda grunder ifrågasättas. De tjänster som produceras och konsumeras inom familj ehushållen inkluderas exempelvis inte i bruttonationalprodukten. BNP-måttets värde försvagas dessutom ju mer man fjärmar sig från en obetingat marknadsstyrd ekonomi där alla varor och tjänster är prisbestämda av relationer mellan utbud och efterfrågan. Den svenska ekonomin med en omfattande, inte prissatt tjänsteproduktion i den offentliga sektorn har i många avseenden endast vaga likheter med den teoretiska marknadsekonomin. Bruket av bruttonationalproduktens storlek och tillväxt som praktiskt riktmärke

sysselsättning

»Fritt vald sysselsättning innebär inte bara att varje tanke på att tvångsmässigt dirigera arbetskraften avvisas utan också att möjligheterna vidgas för den enskilde att få ett arbete som svarar mot hans önskemål och förutsättningar» (Departementschefen, prop 1966: 52). Också på denna punkt och även med den citerade utvecklingen av valfrihetsbegreppet lämnas man utan tillräcklig uppfattning om vilka kriterier som skall gälla för arbetsmarknadsverkets handhavande av de arbetsmarknadspolitiska medlen. Oklarheten kan hänföras till två moment: i vilken utsträckning skall samhället förmedla kunskap om arbetsmarknaden som grund för den enskildes sysselsättningsval och vilka restriktioner skall gälla för hans valfrihet? Den enskilde bör för sitt val av sysselsättning kunna förlita sig på att arbetsmarknadsmyndigheterna kan ge honom korrekt information om aktuella och på goda grunSOU 1968:60

der förväntade betingelser på arbetsmarknaden. Förekomsten av en offentlig arbetsförmedling bör enligt utredningens mening sålunda bl a tolkas som uttryck för samhällets strävan att förbättra grunden för den enskildes sysselsättningsval. Det gäller här - som Rudolf Meidner säger (»Samhälle i omvandling» Sthlm 1967, sid 103) — ett fritt val både mellan arbete och ickearbete och mellan olika slag av arbete. Förekomsten av startkurser för anställning inom industrin är ett belägg för att man är på väg att i ökad utsträckning satsa på förbättrad arbetsmarknadsinformation enbart (eller huvudsakligen) i syfte att ge den enskilde ett bättre beslutsunderlag. Kurserna — som i första hand rekryterar hemarbetande kvinnor — informerar om rättigheter och skyldigheter för anställda i industriyrken utan att förmedla yrkesutbildning. Förutsättningen för en hemarbetande kvinna att efter genomgången kurs ompröva sin sysselsättningssituation förbättras. Därmed har man enligt utredningens tolkning uppnått ett arbetsmarknadspolitiskt mål — och detta oberoende av om kursdeltagarna väljer industriarbete, arbete inom annan näringsgren eller fortsatt arbete i hemmet. Den enskildes valfrihet är emellertid alltid villkorlig, d v s kringgärdad av restriktioner. Individuella sysselsättningsönskemål som inte i någon utsträckning grundas på personliga förutsättningar eller som inte i rimlig grad motsvarar marknadens efterfrågan på arbetskraft kan inte uppfyllas. Genom olika insatser som vidgar den enskilde arbetstagarens marknadsöverblick, underlättar geografisk och yrkesmässig rörlighet eller skapar nya sysselsättningstillfällen kan arbetsmarknadspolitiken emellertid skapa en ökad valfrihet för individen och aktivt medverka till att hans sysselsättningsönskemål förverkligas. Frågan är bara vilken omfattning samhällets bistånd skall ha i detta avseende — eller omvänt i vilken omfattning restriktioner på den enskildes valfrihet är nödvändiga för att andra samhällsmål inte skall gå förlorade? Inga allvarliga awägningsproblem synes föreligga när enskilda sysselsättningsval är SOU 1968:60

förenliga med ekonomisk-politiska ambitioner. Ambitionen beträffande den enskildes valfrihet kan emellertid sträckas så långt att den inte är förenlig med ekonomisk-politiska mål. Valfriheten bör inte alltid stanna inför den restriktion som efterfrågan på arbetskraft utgör. Man kan likaväl anpassa efterfrågan på arbetskraft till arbetstagarnas önskemål om sysselsättning. Det är vidare möjligt att bereda människor arbetsmarknadsutbildning utöver vad som är motiverat ur kortsiktig ekonomisk synvinkel. Skälen för sådan resursallokering kan vara många: önskan att åstadkomma jämnare inkomstfördelning, att bryta igenom utbildnings- och yrkesmonopol, att omfördela utbildningstillgångarna mellan generationer, att bereda möjligheter för människor till verksamheter som överensstämmer med deras intressen m m. Det kan i detta sammanhang — om än något utanför framställningens ram — vara motiverat att flyktigt beröra avvägningen mellan »arbetslinjen» och »kontantlinjen». Begreppen anknyter till de problem som drabbar den enskilde i samband med arbetslöshet. Arbetslinjen innebär att samhället medverkar till problemens lösning genom att skapa sysselsättning medan kontantlinjen innebär att den arbetslöse erhåller någon form av ekonomiskt stöd. Sysselsättning för den enskilde kan motsvara två mänskliga värden, nämligen socialt acceptabel försörjning och tillfredsställelse i arbetet. Om målet beträffande individens fria val sätts i cenrum för de arbetsmarknadspolitiska ambitionerna framstår arbetslinjen som det relevanta valet i situationer där man kan välja mellan de alternativa linjerna; endast arbetslinjen tillgodoser också psykologiskt betingade sysselsättningsbehov. Departementschefen framhåller i propositionen om kontantstöd till äldre arbetslösa (prop 1968: 29) med skärpa att sysselsättningsproblemen för de kategorier som enligt propositionen skall kunna komma i åtnjutande av kontant stöd i första hand måste mötas med åtgärder som syftar till 35

att bereda dem arbete. Det framhålls att kontant stöd vid arbetslöshet blott är att betrakta som ett komplement till åtgärder som bereder sysselsättning. Förekomsten av kontant stöd får heller inte - enligt departementschefen - minska ansträngningarna att placera de äldre i nytt arbete. Denna arbetskraft skall så långt möjligt få tillfälle att göra en produktiv insats. I allt väsentligt har dessa uppfattningar också kommit till uttryck i statskontorets remissyttrande över KSA-utredningens delbetänkande. Det vore naturligtvis möjligt att approximativt beräkna vilkendera linjen — arbetslinjen eller kontantlinjen — som i olika typfall är samhällsekonomiskt minst kostnadskrävande. De metoder för samhällsekonomiska kostnads/intäktsanalyser som utredningen utvecklat och prövat skulle kunna utnyttjas i detta syfte - och så bör också enligt utredningens mening ske. Det är emellertid knappast rimligt att fatta beslut enbart på grundval av resultaten från sådana beräkningar. Utredningen vill tvärtom tolka departementschefens uttalanden så att arbetslinjen kan vara att föredra också när samhällsekonomiska beräkningar visar på kontantlinjen som den lönsammare. Utredningen tolkar målet beträffande frihet i sysselsättningsval som knutet till den enskildes preferenser och att ambitionen därmed kan sträcka sig längre än som är motiverat av ekonomisk-politiska mål, d v s kan strida mot dessa. Skulle valfriheten inskränkas till att gälla enbart valfrihet inom de samhällsekonomiska intressena vore den knappast värd att nämnas. Hur en avvägning skall göras i de situationer där individernas valfrihet riskerar att komma i konflikt med samhällsekonomiska intressen är en grannlaga fråga att ta ställning till. Enligt utredningens uppfattning bör sådana beslut fattas av politiskt ansvariga instanser. Det är därför väsentligt att statsmakterna utfärdar klara riktlinjer för hur långt den verkställande myndigheten — arbetsmarknadsverket — i olika fall kan gå utöver vad som från strikt ekonomisk synpunkt kan vara motiverat för att förverkliga individernas fria val av arbete. 36

3.8 Sammanfattning

av

måldiskussionen

Uttrycket »full, produktiv och fritt vald sysselsättning» kan ses som en i mycket komprimerad form given anvisning på de tre huvudområden som de arbetsmarknadspolitiska insatserna främst avser: stabiliseringspolitiken, strukturpolitiken och individens sysselsättningsval. De tre delmålen är dock — tagna vart och ett för sig — ytterst svåra att precisera. Tillsammans bildar de därtill en målstruktur som inom sig kan rymma konflikter. Utredningens kortfattade analys i det föregående leder emellertid fram till att individens fria val av sysselsättning är arbetsmarknadspolitikens överordnade mål. Strävan att tillgodose den enskildes behov av stöd och service utgör därför den primära utgångspunkten för utredningens förslag. Utredningen finner dock att de officiellt angivna målen för arbetsmarknadspolitiken behöver kompletteras och konkretiseras för att tjäna som riktpunkter för arbetsmarknadsverkets praktiska handlande. Givetvis kompletteras de allmänna syftena för verksamheten med mer eller mindre detaljerade föreskrifter och instruktioner från statsmakterna till arbetsmarknadsstyrelsen och från styrelsen till olika enheter inom verket. Genom dessa anvisningar fastställs huvudsakligen befogenheter och ansvarsområden, definieras olika resurser till kvantitet och art, stipuleras villkor för när ett visst medel får utnyttjas eller anges formella villkor som skall uppfyllas av individer eller organisationer som utgör subjekt för verkets åtgärder. Undantagsvis anges vilka åtgärder som bör vidtas i en viss situation, varför de bör vidtas och hur man skall förfara i en situation där konflikt råder mellan olika mål. Enligt utredningens mening bör den nuvarande typen av syftesangivelser, direktiv och föreskrifter kompletteras med för varje nivå och beslutsområde inom verket på lämpligt sätt utformade målbeskrivningar och prioriteringsregler som kan tjäna som riktlinjer för arbetsmarknadsverkets praktiska handlande. Utredningen ger i ett flerSOU 1968: 60

tal olika sammanhang i det följande synpunkter på förutsättningar och möjligheter att i någon mån förverkliga detta önskemål. 3.9 Arbetsmarknadspolitik stabiliseringspolitik

och

ekonomisk

Redogörelsen för de officiella målsättningarna för arbetsmarknadspolitiken och diskussionen om sysselsättningsmålet har påvisat att inriktningen inte är så ensidigt ekonomisk som den offentliga debatten ibland gett intryck av. De arbetsmarknadspolitiska medlen utgör dock väsentliga och nödvändiga komplement till generella ekonomisk-politiska aktioner på sätt som framhållits i den ekonomiska teoribildningen. Detta gäller för alla faser i konjunkturförloppet. (Det förutsätts här att konjunkturvariationerna som hittills under efterkrigstiden kommer att hålla sig inom relativt snäva gränser.) Utformningen och inriktningen av insatserna kan dock bli väsentligt olika i skilda konjunktursituationer. 3.9.1 Olika konjunktursituationer I en allmän högkonjunktur med efterfrågeöverskott på arbetskraft - vilket inte hindrar att sysselsättningen kan svikta på geografiska eller yrkesmässiga delmarknader - blir det dominerande intresset att finna arbetskraft till de arbetsgivare som efterfrågar sådan. Selektiva rörlighetsfrämjande åtgärder är här av stor betydelse. Arbetskraftsrörligheten är i högkonjunklurläget emellertid utsatt för två motverkande inflytelser. Å ena sidan är frekvensen lokala arbetsplatsbyten utan yrkesförändring hög p g a efterfrågeöverskott på arbetskraft. Å andra sidan motverkas yrkesoch branschrörligheten då arbetskraft inte stöts bort från företag och branscher med dålig lönsamhet och utvecklingsförmåga eftersom också marginalföretag och -branscher kan överleva i den goda konjunkturen. De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör därför enligt teorin inriktas så att de främjar en mer planerad rörlighet. De måste ockSOU 1968: 60

så i stor utsträckning riktas till människor som inte är arbetslösa. Produktivitetsaspekten kan i detta läge ges större vikt i målstrukturen. På exempelvis omskolnings verksamheten kan ställas kravet att den både skall möta behovet på områden som är de största flaskhalsarna för produktionen - d v s där arbetskraftsbristen är mest accentuerad - och rekrytera människor som redan har arbete men önskar skaffa sig ett mer kvalificerat sådant samt rekrytera människor som tidigare stått utanför arbetskraften. Såväl behov som möjligheter att vidtaga särskilda sysselsättningsskapande åtgärder blir begränsade i detta konjunkturläge. De insatser som måste göras torde främst rikta sig till handikappade, äldre och andra svårplacerade människor. Stränga restriktioner måste vidare gälla för de sysselsättningsskapande åtgärderna. Risk finns nämligen att de kan minska den rörlighet som p g a arbetskraftsbrist inom stora geografiska och branschmässiga områden är samhällsekonomiskt önskvärd och därmed förhindra potentiella produktivitetsvinster. Via maskinbeställningar m m kan sysselsättningseffekten av beredskapsarbeten spridas också till områden där det råder brist på arbetskraft och ytterligare skärpa obalansen där. Mellanläget mellan allmän högkonjunktur och allmän lågkonjunktur kan ur arbetsmarknadens synvinkel rubriceras som splittrad konjunktur. Detta läge karakteriseras av balanserade delarbetsmarknader, bristmarknader och marknader med överskott på arbetskraft. Även i detta läge har de rörlighetsfrämjande åtgärderna väsentliga uppgifter eftersom förekomsten av såväl betydande överskotts- som underskottsmarknader utgör en fördelaktig betingelse för överföring av arbetskraft. Dessutom torde den enskilde vara benägen att låta sig omskolas när omskolning kan vara en nödvändig förutsättning för att få arbete. I den splittrade konjunkturen ökar emellertid också kategorin svårplacerade som inte kan hjälpas med rörlighetsfrämjande åtgärder. När företag och arbetsplats ser läggs ned — mer i detta läge än i högkonjunktur — friställs personer som klarat

invanda företags- och yrkesmiljöer men som har svårighet att bemästra de omställningar som fordras för att få nya arbeten. I den splittrade konjunkturen blir därför behovet av såväl kort- som långsiktiga selektiva sysselsättningsskapande åtgärder större. Även i en mer allmän avmattning inom ekonomin av den karaktär som rått i vårt land under de senaste två åren har olika rörlighetsstimulerande insatser — speciellt omskolning — en betydelsefull uppgift att fylla. Det dominerande intresset i denna situation blir dock att finna nya sysselsättningar för de människor som är eller riskerar bli arbetslösa. Sysselsättningsaspekterna skjuts i förgrunden: de speciella aktiveringsinsatserna riktas i detta läge främst mot arbetsgivaresidan. Klimatet på arbetsmarknaden kan växla relativt snabbt. De olika konjunktursituationerna är i verkligheten inte så lätta att skilja ut som den schablonartade framställningen här eventuellt gett intryck av. Höga krav på flexibilitet och handlingsberedskap ställs därför på de organ som har att genomföra de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Det måste dock alltid ta en viss tid att lägga om politiken från en huvudinriktning till en annan: att kraftigt expandera vissa typer av insatser medan andra kanske måste hållas tillbaka. Flera arbetsmarknadspolitiska medel - t ex inom den sysselsättningsskapande verksamheten — är av sådan art att man måste räkna med en relativt lång tidsperiod från verkställighetsbeslutet till dess effekterna kan avläsas på arbetsmarknaden. Verkställighetsbeslut måste därför många gånger fattas vid en tidpunkt då man inte klart kan förutse vilken ekonomisk situation som kommer att råda när åtgärderna beräknas mogna ut i sysselsättningseffekter.

3.9.2 Planering Tillgång till goda prognoser och lämpliga planeringsinstrument är därför av central betydelse för arbetsmarknadsverket. Redan nu bedrivs också inom verket en omfattan38

de prognos- och planeringsaktivitet. Utredningen anser emellertid att denna verksamhet kan och bör utvecklas ytterligare. Dessa frågor ägnas därför utförlig uppmärksamhet i flera av de följande kapitlen. Problem uppstår inte bara när det gäller att omdisponera resurser och handlingsmönster inom arbetsmarknadsverket till snabbt skiftande ekonomiska situationer. Verket är för genomförandet av olika åtgärder i hög grad beroende av samarbete med utomstående organ såsom statliga och kommunala myndigheter samt privata företag. Om inte dessa utomstående organ har erforderlig planering och flexibilitet inom sina respektive områden eller inte är intresserade av att anpassa sitt handlande efter vad som ur sysselsättningssynpunkt framstår som önskvärt kommer många av de arbetsmarknadspolitiska intentionerna att förbli intentioner utan praktisk betydelse. Arbetsmarknadspolitiken måste givetvis vara samordnad med och underordnad den allmänna ekonomiska och sociala politiken. Men olika åtgärder inom dessa senare områden måste också utformas så att de passar in i den arbetsmarknadspolitiska bilden. Insatser avsedda att stimulera till en från olika synpunkter önskvärd geografisk rörlighet hos arbetskraften får således ringa effekt om inte bostadspolitiken i rimlig grad är anpassad till denna rörlighet. På samma sätt kan man svårligen upprätthålla balans på exempelvis byggarbetsmarknaden om inte de finansiella resurserna är samordnade med den fysiska och sysselsättningsmässiga planeringen inom området. Arbetsmarknadsverkets åtgärder leder således till full stabiliseringspolitisk effekt först om erforderlig långtidsplanering och handlingsberedskap finns också inom andra områden. Utvecklingen synes också gå i riktning mot ett växande intresse för allmänna planeringsfrågor, påskyndat av bl a arbetsmarknadsverkets försök att uppmuntra statliga myndigheter, kommuner och företag till sysselsättningsplanering. Utredningen anser detta vara en väsentlig verksamhet som på olika sätt bör uppmuntras. Av betydelse är också att arbetsSOU 1968:60

marknadsverket på ett tidigt stadium får kännedom om och i stort kan överblicka planerade åtgärder inom sektorer som är av betydelse för verkets handlande. Utredningen kommer i några av de följande kapitlen att ta upp denna fråga igen och belysa dess betydelse för bl a arbetsvärden och den sysselsättningsskapande verksamheten.

3.10 Arbetsmarknadspolitiken strukturella utvecklingen

och den

Arbetsmarknadspolitiska medel såsom beredskapsarbeten, arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd förändrar inte bara sysselsättningsförhållandena för den enskilde på kort sikt utan påverkar också den strukturella utvecklingen. Denna påverkan är inte begränsad till det arbetsmarknadspolitiska området utan gäller också näringslivets struktur, befolkningens fördelning i landet och mellan tätort och glesbygd, betingelserna för social rörlighet m m. De strukturella effekterna av arbetsmarknadspolitiska medel torde ha breddats och fördjupats under senare år då medlen dels kommit till bruk i ökad utsträckning, dels kvalitativt förbättrats för att motsvara sina syften. Som departementschefen också framhåller i 1968 års statsverksproposition kan de arbetsmarknadspolitiska medlen medvetet utnyttjas för att bereda väg för önskvärda strukturella förändringar. Det förhållandet att de arbetsmarknadspolitiska insatserna har såväl kort- som långsiktiga verkningar också utanför arbetsmarknadens område medför emellertid problem och konflikter för arbetsmarknadsverket. Om en verkställande myndighet ges det dubbla ansvaret att utforma såväl den kortsiktiga verksamheten inom sitt kompetensområde som den mer långsiktiga strukturpolitiska inriktningen av sina åtgärder utan att det klart anges vilka ambitionsnivåer som gäller inom respektive område föreligger risk att man prioriterar de akuta behoven på bekostnad av strukturpolitiska intentioner. Vidare kan ett dubbelt ansvar hos verkSOU 1968:60

ställande myndigheter försämra de politiska huvudmännens möjligheter att kontrollera effekten av myndigheternas resursförvaltning. Om de kortsiktiga uppgifterna i en viss situation inte harmonierar med de strukturpolitiska intressena och det inte klart framgår hur en avvägning skall göras kan varje utfall av verksamheten förklaras som planerad och i överensstämmelse med ettdera av målen. Utredningens slutsats av detta blir att en verkställande myndighet med uppgift att tillgodose vissa akuta behov i samhället i princip inte dessutom bör bestämma vilka strukturpolitiskt betingade restriktioner som skall gälla i verksamheten. Enligt den administrativa princip som utredningen således gör gällande bör politiskt ansvariga organ avgöra vilka av olika tänkbara utvecklingstendenser eller strukturella förändringar som bör uppmuntras eller motverkas. Det centrala ansvaret att samordna olika strukturpolitiska uppgifter ligger hos statsmakterna. Strukturpolitikens syften gäller betingelserna för människornas tillvaro i ett framtida samhälle och anknyter direkt till mänskliga behov. Strukturpolitiska beslut bör därmed uttrycka medvetna ställningstaganden till den framtida konsumtionen (begreppet taget i dess vidaste mening) och sysselsättningen. Ambitionerna bör kunna beskrivas i situationsbilder av samhället om tio, tjugo eller trettio år men gäller inte statiska tillstånd utan dynamiska faktorer. Strävan bör således vara att styra utvecklingen inom olika områden i önskvärd riktning snarare än mot att uppnå preciserade slutlägen. Samhället saknar ännu i hög grad administrativa tekniker för att frambringa och sammanställa information som underlag för konkreta beslut avseende strukturutvecklingen och också metoder för att styra samhällsåtgärderna så att skiftande kortsiktiga delsyften balanseras mot ett konsistent långsiktigt struktursyfte. Det bör dock finnas möjligheter att förbättra överblicken över den strukturpåverkande effekten av samhällets engagemang i olika avseenden. Utvecklingen av den regionala planeringen 39

är härvidlag ett av de drag som inger de största förhoppningarna. Utredningen har tillmätt de strukturpolitiska aspekterna på arbetsmarknadspolitiken stor betydelse. En fortskridande förbättring av den regionala närings- och samhällsplaneringen skulle väsentligt öka effekten av olika arbetsmarknadspolitiska insatser. Samtidigt är det viktigt att den arbetsmarknadspolitiska planeringen nära anknyts till och samordnas med den allmänna långsiktplaneringen. Utredningen har i sina förslag på olika sätt försökt ta hänsyn till detta. 3.11 Behovsanpassad

arbetsmarknadsservice

Som inledningsvis påpekats måste det yttersta syftet med all offentlig verksamhet vara att tillfredsställa avnämarnas behov. Detta gäller givetvis även inom det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet. Utredningen tolkar de officiella målsättningarna så att arbetsmarknadsverkets insatser främst skall ta sikte på att stöda de avnämarkategorier som har svårast att på egen hand orientera sig på arbetsmarknaden och därmed störst behov av samhällets hjälp, nämligen de enskilda arbetstagarna. Därmed kan begreppet fritt vald sysselsättning tilldelas en central roll i den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen.

3.11.1 Individen i centrum Arbetsmarknaden regleras i stort genom det fria utbudet och efterfrågan på arbetskraft. De arbetsmarknadspolitiska medlen kan dock — som konstaterats i det föregående — förbättra marknadsfunktionerna genom att vidga parternas marknadsöverblick och underlätta deras rörlighet. I den ekonomiska teorin är dessa två faktorer grundförutsättningar för ett marknadsutfall som är optimalt ur en samhällsekonomisk bemärkelse. Men om detta utfall är optimalt också sett ur den enskildes synvinkel vet man föga. Lämpligt utformade och inriktade kan de arbetsmarknadspolitiska medlen emellertid främja sådana mänskliga och sociala värden som annars inte be-

aktas i nämnvärd utsträckning så länge nationalekonomiska framgångskriterier tilllåts dominera de officiella värderingarna av marknadens funktionssätt. Målsättningen måste således uppfattas vara att stöda de två för individen väsentliga värdena — socialt acceptabel försörjning och tillfredsställelse i arbetet — genom systematiskt och insiktsfullt utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen. På vilket sätt medlen skall satsas med avseende på olika syften inom dessa målområden har i den arbetsmarknadspolitiska diskussionen hittills ägnats mindre intresse än medlens roll för bruttonationalproduktens storlek, den ekonomiska tillväxten, produktiviteten och andra tekniska faktorer som ger dålig upplysning om vilka mänskliga värden, behov och intressen verksamheten ytterst avser. Exempelvis beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åtgärder — som oftast bedöms ur samhällsekonomisk synvinkel — kan emellertid med lika stor rätt bedömas ur sociala aspekter. Dessa åtgärder är i många fall en form av transfereringar mellan olika samhällsgrupper. Att utnyttja arbetsmarknadspolitiska medel i detta syfte passar på intet sätt in i den syn som i första hand ställer medlen i relation till de ekonomisk-politiska och strukturpolitiska verksamhetsfälten. Också omskolning kan utnyttjas på liknande sätt: den omfattande omskolningsverksamhet som pågick vintern 1967-68 kan inte förklaras uteslutande med samhällsekonomiska argument utan är otvivelaktigt även motiverad av syften som tar direkt sikte på den enskildes behov.

3.11.2 Aktiv marknadsföring En väsentlig fråga är vidare i vilken utsträckning arbetsmarknadsverket skall söka upp människor som gett upp eller antas komma att ge upp försöken att förbättra sina sysselsättningssituationer trots otillfredsställelse med nuvarande tillstånd. Denna fråga gäller med vilken intensitet verket skall marknadsföra sina tjänster. FrågeSOU 1968: 60

ställningen kan konkretiseras med hänvisningar till bl a sysselsättningshotade tjänstemän som tvekar att anlita verkets service, äldre personer och vissa kategorier kvinnor som i samband med företagspermitteringar inte söker nya arbetsplaceringar därför att sådana försök enligt deras kunskap om arbetsmarknaden vore utsiktslösa eller fysiskt och psykiskt handikappade människor som inte känner till att samhället tillskapar sysselsättningstillfällen när näringslivet i övrigt inte ger dem några möjligheter. Samhällets ambition bör vara att dess organ skall ingripa utan anmaning när den enskildes levnadsstandard är hotad. Ofta är det just människor vilka arbetsmarknaden ger de sämsta utkomstförutsättningarna som intar en liknöjd attityd till följd av besvikelser och motgångar de tidigare erfarit. Ett särskilt problem utgör de arbetstagare vilka huvudsakligen styrda av traditioner och utan personliga ställningstaganden eller medvetna analyser av egna och institutionella resurser »hamnar» i sysselsättningar. Arbetsmarknadsverket kan i viss utsträckning erbjuda omskolning, rörlighetsbidrag m m om individer ur dessa kategorier skulle överväga sina sysselsättningssituationer och därvid välja andra alternativ. Man kan tvingas attackera traditionella ;ynsätt och värderingar som trots att de p g a teknisk och social utveckling blivit obsoleta likväl behärskar stora grupper i samhället. Värdet av att människor fritt och överlagt träffar självständiga val beträffande sysselsättning inom ramen för vad samhället kan erbjuda är väsentligt. Arbetsmarknadsverket bör därför enligt utredningens uppfattning aktivt marknadsföra sina tjänster. 3.11.3 Servicen till arbetsgivarna En förutsättning för att arbetsmarknadsverket nu och på längre sikt skall kunna främja den enskildes sysselsättningsintressen är att verket har tillgång till den fria marknadens lediga platser, vilket kräver en för båSOU 1968: 60

da parter attraktiv samverkan mellan arbetsmarknadsverket och företagen. Särskilt ett vidgat utbyte av information om parternas långsiktiga planer kan verksamt bidra till att förbättra servicen gentemot arbetsgivare. I samma riktning verkar de eftersträvade enklare formerna för kontakt med förmedlingen som minskar tids- och arbetsinsatsen från företagens sida. Förmedlingens värde för arbetsgivaren bestäms emellertid ytterst av i vilken utsträckning han därigenom får kontakt med arbetskraftsutbudet. Med den inriktning på verksamheten som här utvecklats för arbetsmarknadsverket har man anledning förmoda att allt fler arbetssökande vänder sig till den offentliga arbetsförmedlingen - en utveckling som då bör ytterligare stimulera företagen att aktualisera sin arbetskraftsefterfrågan vid förmedlingen. Vidare ligger det i företagens intressen att arbetskraften har en god insikt i förhållandena på arbetsmarknaden - en insikt som arbetsmarknadsverket medverkar till att sprida främst genom förmedlingsverksamheten.

3.11.4 Kartläggning av skilda servicebehov Den grundläggande förutsättningen för att arbetsmarknadsverket skall kunna motsvara allmänhetens servicebehov är att detta behov är känt. Enligt utredningens uppfattning måste en väsentlig uppgift för arbetsmarknadsverket vara att i fältverksamheten och genom särskilda studier skapa en god bild av omfattningen och arten av avnämarnas problem samt att fastställa i vilken utsträckning insatta medel medverkat till problemens lösning. Om servicebehovet på detta sätt preciseras kan detta på sikt även skapa förutsättningar för att arbetsmarknadsverkets uppgifter anges i termer som motsvarar dem i vilka avnämarna förelägger verket sina problem. Detta är väsentligt. Det är vidare av vikt att statsmakterna underrättas om hur tilldelade medel och sättet att handha dem motsvarat verksamhetens syften. Arbetsmarknadsverkets utbud av tjänster har emellertid hittills i ringa utsträck41

ning kunnat göras till föremål för marknadsundersökningar med utnyttjande av moderna undersökningsmetoder. Eftersom verkets tjänster är synnerligen angelägna både for individen och samhället och dessutom ådrar staten avsevärda utgifter bör det vara naturligt att avsätta resurser för att löpande samla kunskaper om avnämarnas behov. I viss utsträckning skulle den relevanta kunskapen kunna hämtas från verkets fältverksamhet, om erfarenheter bland arbetsförmedlare, yrkesvägledare, arbetsvårdare och annan personal med direkt kundkontakt systematiskt samlades in och bearbetades. Det är givetvis viktigt att ett sådant systematiskt inhämtande av i fältorganisationen samlade kunskaper sker. På denna väg kan man dock inte fånga in den latenta efterfrågan hos människor och företag som nu inte uppsöker arbetsmarknadsverket för att få hjälp med sina sysselsättningsproblem.

3.11.5 Avnämarundersökningar Den nämnda ansatsen måste därför kompletteras med direkta avnämarundersökningar. Avnämarundersökningar med moderna metoder är ett viktigt medel för att statsmakterna skall kunna precisera och omformulera arbetsmarknadsverkets uppgifter och för att verket löpande skall kunna anpassa åtgärderna så att verksamheten svarar mot människors behov. Utredningen har i förslaget till ny organisation för arbetsmarknadsverket strävat efter att skapa organisatoriska enheter och personalresurser för utredningsändamål så att kravet på behovsanpassad service framdeles tillgodoses. Utredningen anser vidare att arbetsmarknadsverket skall sträva efter att kunna påvisa vad verkets medel och resurser betyder för avnämarna. Trots den starkt expanderande verksamheten har tillräckligt utrymme hittills inte funnits för att följa upp och fastställa resultaten av vidtagna åtgärder. Som en följd härav är underlaget för att bedöma inriktning och omfattning av fortsatt arbetsmarknadspolitisk upprustning osäkert.

42 För att underlätta statsmakternas, arbetsmarknadsorganisationernas och andra intresserades möjligheter att följa utvecklingen på arbetsmarknaden och inom det arbetsmarknadspolitiska området bör arbetsmarknadsstyrelsen löpande redovisa de effekter insatta åtgärder har haft. Systematiska »handböcker» skulle kunna utvecklas rörande syften och krav på verksamheten, vilka kontinuerligt reviderades och förnyades. Dessa sammanställningar och analyser av arbetsmarknadspolitiska praktikfall skulle kunna utgöra värdefulla hjälpmedel i verkets planering och interna utbildning, informationskällor för överordnade myndigheter och allmänheten samt underlag för samhällsdebatten. Huvudsakligen skulle emellertid materialet vara avsett att utnyttjas av de verkställande organen vid den praktiska planeringen och genomförandet av politiken. För dessa skulle huvuduppgiften då bli att diagnostisera verklighetens skiftande situationer och identifiera dessa med de i handboken förutsedda. Den av AMS 1967 publicerade skriften »Förändring och trygghet» kan ses som ett första försök till en sådan systematisk analys och problemgenomgång. Detta arbete bör enligt utredningens uppfattning fortsätta.

3.12 Ideal och verklighet i politiken

arbetsmarknads-

3.12.1 Resursfördelning i teorin I den föregående diskussionen har påvisats att de arbetsmarknadspolitiska medlens syften och effekter kan relateras till flera olika samhällsområden. Om insatserna inriktas mot att tillgodose syften inom ett område kan möjligheterna att uppnå andra angelägna mål emellertid försämras. Instrument för att göra avvägningar och prioriteringar som bestämmer för vilka ändamål de arbetsmarknadspolitiska medlen skall utnyttjas har hittills saknats i stor utsträckning. I det ideala fallet kan man tänka sig att arbetsmarknadsverkets komplicerade målstruktur delas upp på ett antal entydiga SOU 1968:60

•delmål som läggs till grund för skilda handlingsprogram. Vidare kan till varje programområde hänföras ett antal medel eller handlingsparametrar som är klart relaterade till respektive programmål. Avvägningen mellan de olika programmen och deras inbördes påverkan samt bedömningen av den totala resursinsatsen inom respektive område måste även i detta fall göras på intuitiv väg eftersom det inte finns något sammanfattande mått som anger värdet av det ena programmets prestationer mot det andra. Denna intuitiva avvägning och bedömning bör förbehållas de politiskt ansvariga organen och skulle kunna ske på säkrare grund än för närvarande om man kände kostnaderna för varje enskilt program och hade tillgång till prestationsmått som gav möjlighet att redovisa värdet av insatserna på varje delområde för sig. Man skulle alltså med en sådan ordning få kriterier på effektiviteten, d v s hur väl det angivna önskemålet uppfylldes vid en • given resursinsats. Effektiviteten skulle då \ vara lika med programeffektiviteten, d v s \ prestationsmåtten anger endast måluppfyllelsen inom varje särskilt program. Även detta skulle emellertid vara ett väsenligt framsteg jämfört med nuläget. 3.12.2 Resursfördelning i praktiken I verkligheten föreligger inte förutsättningi ar att nå fram till en sådan program- och resursutformning, i varje fall inte inom [ överblickbar framtid. Det pågående arbetet med att utveckla en myndighetsorienterad programbudget kan visserligen innebära att vissa steg tas i den nu angivna riktningen, men förverkligar ändå inte idealet. ( Arbetsmarknadsverket är ingen isolerad i företeelse utan utgör en integrerad del av ! den totala statliga förvaltningsapparaten. En programbudget för arbetsmarknadsverket kan därför inte väntas få sin fulla effekt förrän samma teknik utnyttjas och korresponderande program utvecklats för all annan berörd statlig verksamhet och samlas i respektive underordnas ett »totalprogram». Detta är emellertid inte det enda eller ens SOU 1968: 60

det väsentligaste problemet i detta sammanhang. De arbetsmarknadspolitiska syftena är varken enkla eller klara. Detta påstående gäller antingen man betraktar de uppställda målen var för sig eller tillsammantagna. De medel som står till arbetsmarknadsver. kets förfogande är inte heller entydigt relaterade till något bestämt mål. Ett och ', samma medel kan således användas för att i nå flera olika syften liksom skilda medel | kan vara alternativ eller komplement till varandra i en situation där man vill uppnå l^ett visst eller vissa givna syften. Det torde samtidigt höra till de absoluta undantagen att någon enskild åtgärd uppfyller alla de syften och krav som kan uppställas i en given situation.

3.12.3 Möjligheter till målprecisering Utredningen har ägnat stor uppmärksamhet åt frågan hur de arbetsmarknadspolitiska syftena skall kunna närmare preciseras. Det har trots detta inte varit möjligt att inom utredningsuppdragets ram genomföra en fullständig och systematisk nedbrytning av de givna huvudmålen till operativa delmål för olika enheter och aktiviteter inom arbetsmarknadsverket. Det innebär att utredningen inte heller kunnat lösa problemet att utveckla användbara kriterier för prestations- och effektivitetsmätning inom det arbetsmarknadspolitiska fältet. Utredningen har i stället fått inskränka sig till att anvisa vägar som kan användas för ett fortsatt arbete i denna riktning. Också genom sina förslag i övrigt anser sig utredningen ha underlättat ett successivt utvecklingsarbete på detta område. Under överskådlig framtid måste man sålunda acceptera att en stor del av de oklarheter och konflikter som för närvarande är inbyggda i den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen kvarstår. Det innebär att arbetsmarknadsverket också i fortsättningen i vissa fall tvingas att självständigt göra avvägningar och prioriteringar som enligt utredningens principiella uppfattning skulle ankomma på de politiska instanserna. Att

med de styrmetoder som nu utnyttjas inom den statliga verksamheten och med nuvarande administrativa teknik söka undvika detta skulle enligt utredningens uppfattning mer sannolikt leda till handlingsförlamning för arbetsmarknadsverket än till effektivare arbetsmarknadspolitiska insatser. Det framstår emellertid för utredningen som synnerligen angeläget att arbetsmarknadsstyrelsen i sitt fortsatta arbete utnyttjar de förbättrade möjligheter och resurser som kan komma att ställas till styrelsens förfogande för att inom ramen för huvudmålsättningen utveckla förtydliganden och handlingsnormer som kan vara vägledande för det praktiska arbetet på fältet och som samtidigt gör det möjligt att klarare tolka innebörden och resultaten av olika insatser och relatera dessa till uppställda mål. Utvecklingen av mål för och krav på olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder måste enligt utredningens uppfattning vara en kontinuerlig process baserad på systematiska studier och analyser av olika arbetsmarknadssituationer. Avvägningar mellan olika mål kan inte göras generellt och en gång för alla. I stället måste en teknik med löpande »mål-medel-effekt»-analyser tilllämpas. Till att börja med torde detta kräva betydande personella och materiella insatser för metodutveckling, datainsamling och analys. Strävan bör dock vara att så långt möjligt utnyttja den moderna informationsteknikens erfarenheter att simulera olika beslutssituationer med hjälp av datamaskiner. Dessa möjligheter ökar successivt i och med att verkets egen informationsbehandling överförs till ADB.

44 SOU 1968:60

4.1 Inledande

Motiv för förändringar och förslagens huvuddrag

synpunkter

ningarna för verksamheten inte längre är desamma. Förändringar i organisationens 4.1.1 Allmänt om miljöförändringar miljö har inträffat. Administrativ rationaliVarje organisation har en gång inplacerats sering består bl a i att identifiera de miljöoch startats i en given miljö för att fullgöra förändringar som ligger bakom organisatiovissa uppgifter - uppnå vissa mål. Man har nens upplevda svårigheter och att utforma försökt åstadkomma en så god anpassning en ny organisation med utgångspunkt från som möjligt mellan å ena sidan organisa- den nya miljön. tionens uppbyggnad och arbetsmetoder och Miljöförändringar kan vara t ex skiftå andra sidan den omgivande miljön. Verk- ningar i storlek, sammansättning och/eller samhetens syften och faktorer i den om- geografisk lokalisering av efterfrågan på de givande miljön har sålunda varit utgångs- produkter - i någon bemärkelse - som orgapunkter då man utformat organisationen. nisationen utbjuder, policymässiga förändMålbeskrivningar, marknadsfaktorer, ambi- ringar i form av ändrade mål för verksamtionsnivå och tillgång på tekniska hjälpme- heten eller justeringar av ambitionsnivåer del och administrativa tekniker har gemen- samt sådana förändringar som i första hand samt fått bestämma organisationens utseende påverkar de interna arbetsförhållandena, t ex och omfattning. Ofta har man gjort in- ändrad produktionsteknik. Till den senare gående studier och utredningar för att be- gruppen skulle man också kunna hänföra stämma dessa faktorer i samband med be- förändringar beträffande lagar och bestämslut om organisationens utformning. melser som reglerar löner, arbetstider och Under förutsättning att dessa bestäm- arbetsförhållanden. ningar gjorts med tillräcklig noggrannhet kan Miljöförändringarna kan ta sig uttryck i organisationen under en längre eller kortare antingen mer eller mindre slumpmässiga tid fungera problemfritt på marknaden. Bil- svängningar eller trendmässiga förskjutningden är här emellertid mycket olika på olika ar. Slumpmässiga förändringar rör sig i områden. Särskilt inom den offentliga sek- toppar och svackor kring ett oförändrat torn finns organisationer som kan fungera normalläge. Försäljningssiffrorna för ett afunder mycket lång tid i oförändrade former färsföretag kan t ex variera på ett slumputan att påtagliga störningar uppstår. Förr mässigt sätt över en tidsperiod, medan geeller senare kommer emellertid de flesta or- nomsnittsförsäljningen för flera tidsperioder ganisationer att på olika sätt uppleva svå- är oförändrad. Hela tiden sker sålunda en righeter när det gäller att realisera de upp-återgång till ett normalläge. För att behandställda målen på grund av att förutsätt-la ett problem av detta slag har man under SOU 1968: 60

senare år börjat använda en rad operationsanalytiska angreppsmetoder, t ex köteori. Man kan således med köteoretiska modeller lösa bl a problem av typen optimal personaldimensionering vid ett postkontor. Vid trendmässiga förändringar sker ingen återgång till ett normal- eller ursprungsläge. Förutsättningarna för organisationens verksamhet förändras kontinuerligt, i allmänhet i en bestämd riktning. Det är denna form av förändringar som skapar komplicerade organisatoriska problem. Ofta accentueras problemen av att slumpmässiga variationer förekommer tillsammans med trendmässig utveckling. På grund härav kan man komma att över- eller underskatta de trendmässiga förändringarnas betydelse. Ofta uppmärksammar man inte - eller vill inte erkänna - att det hela tiden pågår en utveckling som påverkar och omvandlar den värld inom vilken organisationen skall fungera. Trendmässiga förändringar för i allmänhet med sig att nya krav kommer att ställas på organisationen. De organisatoriska effekterna av sådana nya krav kan naturligtvis variera. I många fall nöjer man sig med att justera den befintliga organisationen just så mycket att kraven åtminstone för stunden kan tillgodoses. Ibland kan en sådan lösning vara rimlig, ibland är den otillräcklig därför att man inte tar tillräcklig hänsyn till förändringarnas genomslagskraft. Med upprepade partiella reformer riskerar man också att få en organisation med många »utväxter» och stora interna samordnings- och informationsbehov. Partiella reformer och marginella justeringar av den existerande organisationen kan således vara berättigade även för att möta vissa trendmässiga förändringar. Men om sådana reformer aldrig kombineras med förutsättningslösa och genomgripande organisationsöversyner där såväl arbetsformer som målsättning sätts i fråga kommer anpassningen till den rådande situationen att bli alltmer bristande. Problemen tenderar att återkomma med allt kortare intervall. Organisationen kommer att mer eller mindre ständigt vara utsatt för organisationsföränd46

ringar, med minskad effektivitet och arbetstrivsel som följd. I detta läge måste man gå in med en genomgripande översyn och arbeta ut ett organisationsförslag som är anpassat till nya krav och förväntade förändringar. Först härigenom kan man skapa förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande och ge arbetsro åt personalen under en längre tid. 4.1.2 Arbetsmarknadsverkets situation Enligt utredningens mening spelar samhällets strukturförändringar den absolut dominerande rollen när det gäller att analysera arbetsmarknadsverkets organisationsproblem. Det är främst de övergripande strukturförändringarna i samhället som betingat såväl förmedlingens ändrade inriktning som dess expansion under senare år. Strukturförändringarna skärper kraven på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förändrar och försvårar arbetsförmedlingens arbetsförhållanden. Arbetsförmedlingen har därför i dag svårigheter att leva upp till de krav och förhoppningar som ställs. Utredningsdirektiven pekar på de åtgärder som vidtagits för att möta arbetsförmedlingens svårigheter. Departementschefen säger sålunda bl a att »arbetsmarknadsverket under de senaste åren fått delvis nya och vidgade uppgifter. Såsom exempel kan nämnas den kraftigt ökade omskolningsverksamheten, tillkomsten av olika slags bidrag till flyttande arbetskraft, utbyggnaden av verkstäder för handikappade, arbetsförmedlingens expansion till nya yrkesgrupper, särskilt beträffande tjänstemännen, och inordningen av sjömanshusen i verket. Detta har nödvändiggjort en betydande personalökning, och enligt arbetsmarknadsstyrelsens bedömning, kommer ytterligare utökning att bli erforderlig». En motsvarande anpassning på det organisatoriska planet har emellertid inte skett. Departementschefen konstaterar att »då verksamheten sålunda blivit avsevärt mera mångskiftande och mera vittomfattande än vad som förutsågs, när den nuvarande organisationen fastlades i sina huvuddrag vid SOU 1968:60

mitten av 1950-talet är det enligt min mening motiverat att en översyn av arbetsmarknadsverkets organisation nu företages i syfte att rationalisera arbetet och såvitt möjligt begränsa behovet av arbetskraft ävensom uppnå en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan arbetsmarknadsverket och andra organ». En ny miljöbeskrivning som tar hänsyn till inträffade och förväntade förändringar vad gäller marknadsförhållanden, ambitioner, resurser, syften och administrativa tekniker måste således utarbetas. De senare följande avsnitten betecknade administrativa utgångspunkter och miljöbeskrivning syftar till att ge en sammanhållen bakgrundsteckning. Med utgångspunkt från denna beskrivning skall en organisationslösning konstrueras. Denna skisseras i det därpå följande avsnittet, kallat organisatoriska konsekvenser.

4.1.3 Förutsättningar för en organisationsreform inom arbetsmarknadsverket Organisationsundersökningar inom existerande myndigheter kan ha olika tonvikt. Enligt ett tänkbart arbetssätt kan man mer bortse från den nuvarande organisationen och verksamheten och framför allt inrikta sig på att fråga efter vilka uppgifter en myndighet skall fylla samt därefter mer förutsättningslöst försöka skissera hur en ideal organisation skall vara utformad. Ett annat alternativ är att utgå från den nuvarande organisationen och se vilka justeringar som kan och bör göras med hänsyn till erfarenheter och väntad utveckling inom dess verksamhetsområde. Med det förstnämnda arbetssättet löper man risk att hamna i en organisation där man förbisett viktiga element, medan ett tillämpande av den andra enligt all erfarenhet medför risker att man alltför mycket fångas av den etablerade ordningen. För en organisationsundersökning med den räckvidd som översynen haft är det uteslutet att lägga en stark tonvikt på enbart den ena av dessa arbetsmetoder. Ett organisationsförslag kan i ett fall som detta SOU 1968:60

inte enbart grunda sig på något slags målmedel-analys och inte heller enbart på ett försök att ta till vara de mest näraliggande rationaliseringsmöjligheterna i den existerande organisationen. Utredningen har således bl a sett på den utveckling som skett inom arbetsmarknadsverket under föregående tidsperioder och sökt bedöma i vilken mån olika utvecklingstendenser kan tänkas bestå eller förändras. I enlighet med det resonemang som tidigare förts anser utredningen att detta är ett ofrånkomligt betraktelsesätt. Det är emellertid uppenbart att tidsfaktorn alltid måste försvåra en sådan analys. Svårigheterna ligger bl a i att avgöra när i tiden olika förändringar kommer att inträffa och när förebådade administrativa och tekniska hjälpmedel kommer att vara tillgängliga för allmänt bruk. Det är i ett sådant läge frestande att gå fram med marginella förändringar och smärre anpassningar - att se tiden an. Utredningen anser emellertid detta uteslutet. Summan av inträffade och förväntade förändringar är nu så stor att partiella reformer inte skulle erbjuda någon varaktig lösning på arbetsmarknadsverkets problem. Samhällets strukturförändringar skärper kraven på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetskraftsomflyttningen förändrar förutsättningen för verksamhetens geografiska lokalisering. Verksamhetens nuvarande omfattning och förväntade expansion motiverar andra organisatoriska former och administrativa tekniker än som hittills använts. De kraftigt verkande arbetsmarknadspolitiska medlen skärper kraven på arbetsmarknadspolitisk planering. Den regionala samhällsplaneringen är stadd i en omvandling som inom en snar framtid kan förväntas resultera i betydelsefulla reformer på det organisatoriska planet. Den administrativa och tekniska utvecklingen frambringar kontinuerligt nya och mer avancerade hjälpmedel. Enligt utredningens mening kommer de här nämnda faktorerna sannolikt att mycket snart tvinga fram en ny organisation inom arbetsmarknadsverket. Det är därför ange-

läget att man redan nu fattar beslut om en genomgripande reform av verkets organisation och att denna omställning får följa en långsiktig plan, bl a för att en välavvägd anpassning på personalsidan skall kunna åstadkommas. Det krävs därför att man slår fast de organisatoriska målen och formulerar handlingsprogrammet så att utvecklingen kan styras därefter. Utredningen anser sålunda att man nu både bör och kan fatta beslut om hur arbetsmarknadsverkets organisation skall se ut vid början av 1970-talet.

4.2 Administrativa

utgångspunkter

4.2.1 Utredningsinsatsernas inriktning Arbetsförmedlingens verkningsförmåga och service gentemot allmänheten har dominerat utredningens ställningstaganden. I jämförelse härmed är renodlat administrativa aspekter och arbetsmarknadsverkets roll bland övriga samhällsorgan sekundära faktorer i samband med en organisationsreform. Att diskussionerna trots detta ofta är tekniskt-administrativt präglade innebär inte att de grundläggande värderingarna gällande arbetsförmedlingen skjutits åt sidan. Utredningen vill utnyttja den administrativa tekniken för att stärka arbetsförmedlingens förmåga att ta hand om enskilda människors sysselsättningsproblem. Det är aktgivandet på denna uppgift som kommer till uttryck i en organisatorisk helhetslösning, uppbyggd med utnyttjande av moderna administrativa tekniker och tekniska hjälpmedel. Frågorna om den administrativa tekniken gäller inte enbart arbetsmaterialet, de tekniska hjälpmedlen, handläggningsförfarandena och arbetsformerna i stort inom en given organisation. Om man skall sammanfatta den innebörd som här läggs i begreppet administrativ teknik så ligger det närmast till hands att säga att därmed avses ledningen eller styrningen av verksamheten genom alla de olika medel som står de ansvariga instanserna till buds. Från statsmakternas synpunkt skulle således organisationen inom arbetsmarknadsverket, uppgiftsfördelningen gentemot andra offent48

liga verksamhetsgrenar och medlen för samordning med dessa kunna uppfattas som delar av den administrativa tekniken. Med det betraktelsesätt som här har antytts har förgrundsproblemet för utredningens behandling av den administrativa tekniken snarast varit hur man med hjälp av nya arbetsmetoder och hjälpmedel för den administrativa verksamheten eller med hjälp av förändringar i den »institutionella apparaten» skall kunna medverka till en ändamålsenlig styrning av verksamheten. Det är ett betraktelsesätt som anknyter till vissa uppfattningar inom modern organisationsteori. Översynen har också försökt skapa en förankring inom denna teori för sina överväganden och förslag. Utredningen har också i sitt praktiska arbete försökt omsätta den principiella synen på sambandet mellan de administrativa medlen och organisationsfrågorna. Behandlingen av den administrativa teknikens problem har haft ett flerdubbelt syfte: att så långt möjligt ge lösningar som direkt kan vara praktiskt tillämpliga, att i övrigt försöka skissera de önskvärda och sannolika utvecklingslinjerna samt med anknytning härtill också försöka dra slutsatser i organisationsfrågorna . Det är i förslagen om den framtida organisationen som utredningen på det mest påtagliga sättet ger uttryck för sina slutsatser om den administrativa ledningen av verksamheten. Detaljtillämpningarna är till stor del någonting som måste följa efter de principiella besluten i organisationsfrågorna. Mycket av överväganden bakom ett organisationsförslag är sådant som inte kommer till uttryck i en organisationstablå, kanske inte heller i andra schematiska beskrivningar av ärendevägarna eller uppgiftsfördelningen mellan olika enheter. De förändringar som eftersträvas gäller kanske minst lika mycket de anställdas sätt att fungera i sin arbetssituation. Så är fallet inte minst i fråga om planeringsprocessen där mycket hänger på ambitioner och attityder hos de planeringsansvariga. Det gäller också synen på t. ex. den enskilde förmedlingstjänstemannens funktion. SOU 1968: 60

4.2.2 Några administrativa grundbegrepp I de följande diskussionerna om de administrationstekniska aspekterna på arbetsmarknadsverket förekommer ofta begreppen system, styrning, decentralisering och delegering. Inledningsvis skall därför göras några enkla begreppsförklaringar.

Systemb e grepp et Med system menar man i administrativa sammanhang en helhet bestående av flera block som står i vissa relationer till varandra. Blocken utgörs också av system med mindre block som delkomponenter. Helheten — det ursprungliga systemet — kan också utgöra en del av ett större system. Det är blockens egenskaper och inbördes relationer som blir föremål för analys i samband med administrativ rationalisering. Genom att se en organisation som ett system belyser man dess egenskaper ur olika synvinklar och söker sambanden mellan systemets delkomponenter. Med olika synsätt får man olika systemmodeller. Man brukar i detta sammanhang ofta tala om tre typer av system, nämligen informationssystem, beslutssystem och styrsystem. Informationssystemet anger hur informationsströmmarna går inom organisationen samt var och hur bearbetningar av olika slag sker. Informationsströmmarna har tre huvudriktningar. Nedifrån organisationens olika enheter går information om verksamhetens genomförande och resultat och om förhållanden utanför organisationen upp till överordnade organ och organisationsledningen. Uppifrån kommer information om beslut som fattas där eller av överordnade instanser och riktlinjer för verksamheten på olika nivåer. I sidled sänds information som är nödvändig för samordningen mellan enheter på samma nivå. Till en del går informationen på de kanaler som förutsätts i den formella organisationsplanen, men den söker sig också helt andra vägar. Informationssystemets utformning kan därför inte utläsas enbart ur organisationsplanen. Analysen av organisationen som belutsSOU 1968:60 A—814380 1

system behandlar frågor om var beslut skall fattas, hur det skall ske, vilka data som är nödvändiga för ett beslut och vilka data som skall lämnas till andra instanser om de fattade besluten. Man kommer därvid in på en rad av de klassiska organisationsfrågorna — centralisering, decentralisering, ansvarsområden, befogenheter o s v - samtidigt som anknytningen till informationssystemet är uppenbar. Med ansatsen organisationen som styrt system slutligen studerar man hur organisationens enheter skall fås att arbeta i önskad riktning och sinsemellan samverka på bästa sätt. Styrningen av arbetet kan ske på olika sätt. Enligt ett teoretiskt schema kan man tala om fyra styrformer.

Styrformer Direktstyrning innebär att den styrande ger order eller direktiv om hur arbetet skall utföras, av typen »sälj 5 artiklar x med priset y till z». Den berörda befattningshavaren har alltså inget utrymme för egna bedömningar. En närstående styrningsform är programstyrning, där styrimpulserna har formen »vidtag åtgärd x enligt instruktion y». En befattningshavare förutsätts knappast heller i det här fallet ha någon egentlig handlingsfrihet men den överordnade behöver inte som i direktstyrning själv ingripa i arbetet i varje enskilt fall. Instruktionerna eller programmen görs upp för längre tidsperioder och styr sedan arbetets gång. En tredje styrform i det teoretiska schemat kallas kontrollstyrning, vilket innebär att en befattningshavare ges handlingsfrihet inom vissa angivna gränser, t ex besluta om utgifter till en fixerad summa, anställa personal upp till en viss lönegrad o s v . Den fjärde styrformen betecknas som målstyrning. I det fallet kan en befattningshavare själv avgöra hur han skall gå till väga för att uppnå det av ledningen uppställda målet.

Decentralisering och delegering Förvaltningsreformer under senare år har bl a präglats av viljan att föra den formella beslutanderätten i ärenden av rutinartad natur längre ned i beslutshierarkien. Utredningen har ansett att denna strävan också bör komma till uttryck vid en förvaltningsreform inom arbetsmarknadssektorn. Nedanstående generella skäl för delegering och decentralisering kan anföras: - En decentraliserad beslutanderätt ger möjligheter att friställa de ledande tjänstemännen — och den centrala organisationen över huvud taget — för mer planeringsinriktade uppgifter. Det kan dessutom vara önskvärt att hålla tillbaka den centrala apparatens tillväxt. En näraliggande utväg är då att försöka avskilja verkställighetsuppgifterna så att tyngdpunkten i centralapparatens verksamhet överflyttas mot mer planeringsinriktade uppgifter. - En väl genomförd delegering av ansvar och befogenheter ökar motivationen hos personalen. - Delegering är en väg att överflytta det fulla ansvaret för besluten till den tjänsteman (den nivå inom organisationen) som de facto har det avgörande inflytandet över beslutens innehåll. Det är därför fördelaktigt att åstadkomma en överensstämmelse mellan formell och informell beslutsorganisation. - Besluten inom verksamhetsplaneringen bör ligga på den nivå där verkningarna lättast kan iakttas och där man har omedelbar överblick över möjligheterna att med tillgängliga resurser öka effektiviteten i verksamheten. - En decentraliserad beslutanderätt gör det lättare att anpassa verksamheten till lokala variationer och förhållanden.

4.2.3 Styrningen av arbetsmarknadsverkets verksamhet Utredningens huvudtankar vad gäller arbetsmarknadsverkets administrativa funktioner kan således i sammanfattning sägas

vara att förbättra förutsättningarna för styrningen av verksamheten. I dessa strävanden ligger att få till stånd en intensifiering av den långsiktiga planeringen, att få en verksamhetsplanering som innebär att kostnader och resultat kan ställas mot varandra, att intensifiera den verksamhet som syftar till att kartlägga de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas verkningar och att utveckla informationssystem som kan vara till stöd för verksamhetsplaneringen. Hithörande frågor behandlas på ett flertal ställen i rapporten. Synpunkter och förslag beträffande framför allt den kortsiktiga planeringen av utnyttjandet av de arbetsmarknadspolitiska medlen framförs i kap 7, 8 och 9. Budgetplaneringen diskuteras i kap 5. Möjligheterna att använda ADBregistren i planeringsarbetet samt frågor rörande utvecklingen av informationssystem som förutsätter utnyttjande av datamaskiner tas upp i kap 10. Den personaladministrativa planeringen behandlas i kap 11. I bilaga 4 sammanfattas några viktigare konsultrapporter som behandlar olika ämnesområden med anknytning till de centrala organisationsfrågorna. Där redogörs således bl a för försöken att bygga upp ekonomiska modeller för bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, s k samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser.

Programbudgetering Införandet av programbudgetering är enligt utredningens uppfattning en av de viktigaste punkterna för en effektivisering av verkets interna styrning. Enligt Kungl Maj:ts beslut 9.2.1968 ingår arbetsmarknadsverket i den grupp av myndigheter som utvalts för fortsatt försöksverksamhet med programbudgetering. Ansvaret för utvecklingen av programbudgetsystemen skall enligt uppdragna riktlinjer ligga på försöksmyndigheterna och för ändamålet särskilt bildade ledningsgrupper inom fackdepartementen. Kungl. Maj:t har anbefallt att riksrevisionsverket - i fråga om information och utbildning samt omläggning av redovisningssystem SOU 1968: 60

- och statskontoret - i fråga om organisatoriska utredningar - skall bistå de berörda myndigheterna vid genomförandet av försöksverksamheten. Det fortsatta arbetet med införande av programbudgetering inom arbetsmarknadsverket kommer således att föras vidare i nya former. Utredningen har i sin bedömning av de i detta sammanhang aktuella frågorna sett som sin uppgift att skapa en organisation som tar hänsyn till att programbudgetering skall införas men som ger största möjliga frihet att välja programindelning. Utredningen har härvidlag sökt säkerställa behovet av samordning mellan olika, näraliggande fackområden samt skapa ledningsfunktioner som kan samordna program som eventuellt skär administrativa gränser. Långsiktsplanering Utredningen anser att den långsiktiga planeringen inom arbetsmarknadsverket måste förstärkas och att långsiktiga utvecklingsplaner i fortsättningen måste styra verksamheten i betydligt högre grad än hittills. En väl upplagd och genomförd långsiktsplanering skapar manöverutrymme vid olika uppkommande situationer, vilka annars - planeringen förutan - skulle binda beslutsfattaren vid relativt sett färre handlingsalternativ. Långtidsplaneringen skall således vara en planering för att upprätthålla handlingsberedskapen. En sådan planering skapar förutsättningar för att tillgängliga resurser utnyttjas på ett effektivt sätt och bidrar till att förbättra arbetsförhållandena för de anställda. Värdet av planerna är naturligtvis å sin sida beroende av planeringsunderlagets hållfasthet och det tillämpade tidsperspektivet. Underlaget för planeringen måste täcka in utvecklingstendenser i den omgivande miljön, förändringar på lång sikt på olika verksamhetsområden (strukturutveckling), kortsiktiga externa förändringar (t ex konjunkturväxlingar) samt informationer från den egna verksamheten. Generellt sett är givetvis de långsiktiga förändringarna, både i samhället i stort och på avgränsade sektorer SOU1968:60

svårast att få grepp på. Man får inom överskådlig tidsrymd räkna med att betydande moment av osäkerhet kvarstår. Till en del kan dessa elimineras genom att man kartlägger orsakssambanden mellan olika faktorer, och söker uppskatta den relativa betydelsen av dessa. Ett sådant utvecklingsarbete kan vara relativt arbetskrävande. Man måste därvid utnyttja tillgängligt prognosmaterial, men även göra specialundersökningar av konsekvenserna av olika handlingsalternativ, t ex med s k samhällsekonomiska kostnads- intäktsanalyser. Samhällsekonomiska analyser

kostnads-intäkts-

Ett motiv för att tillämpa samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser på just det arbetsmarknadspolitiska området är den starka ställning, som arbetsmarknadspolitiken numera har fått. Utbyggandet av denna politik har i allmänhet kunnat ske i förvissning om att den har varit »lönsam», om alternativet har varit att avstå från utbyggnaden. Arbetsmarknadspolitiken har successivt till sitt förfogande fått ett allt mera väldifferentierat åtgärdssystem. Ambitionsnivån beträffande målet full sysselsättning har successivt kunnat höjas. Denna utveckling leder till att man blir allt mera intresserad av de effekter olika ekonomisk-politiska medel har med avseende på andra samhällsekonomiska faktorer än sysselsättningsnivån. Allt eftersom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten byggs ut blir det svårare att bilda sig en uppfattning om huruvida en ytterligare utbyggnad av den ena eller den andra åtgärdsformen lönar sig eller inte. Att man i dag anser sig kunna bygga ut många verksamhetsformer i övertygelse om att det är samhällsekonomiskt lönsamt hindrar inte att problem av denna typ blir aktuella i morgon. Vid val mellan olika alternativa handlingslinjer, exempelvis rörande utbyggnad av ett eller flera arbetsmarknadspolitiska medel, bör det vara en stor fördel för besluts51

författarna att ha tillgång till analyser som tar hänsyn även till de indirekta kostnader och intäkter i samhället som helhet för de olika alternativen. Två undersökningsrapporter som behandlar omskolningsverksamheten samt arbetsträningen och den skyddade sysselsättningen föreligger och redovisas i bilaga 4 och översynsrapport nr 2. Ansvaret för det fortsatta arbetet har sedan 1967 övertagits av expertgruppen för utredningar i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Expertgruppen har hösten 1968 startat en omfattande fältundersökning rörande arbetsmarknadsutbildningen och förbereder en undersökning beträffande de samhällsekonomiska effekterna av invandring av utländsk arbetskraft.

samheten är spridd över hela landet. Det som här möjligen skulle kasta om förutsättningarna vore tillkomsten av nya ADBbaserade informationssystem. Möjligheterna att dra in förmedlingsverksamheten i ett mer avancerat framtida informationssystem för styrning är ett av de delproblem som på utredningens uppdrag behandlats av KTH-gruppen. Gruppen har varit inne på tanken att i framtiden på ett mera systematiskt sätt använda medvetna prioriteringar med utgångspunkt från arbetsmarknadspolitikens centrala mål. Rapporten refererar KTH-gruppens undersökningar mera ingående i kap 10. KTH-gruppens undersökningsrapport återges dessutom utförligt i översynsrapport nr 2.

Informationssystem

Behovet av preciseringar och av verksamhetens mål

för styrning

Det är allmänt sett ganska stor skillnad både vad gäller arbetsuppgifterna och arbetssättet mellan å ena sidan fältorganisationen och å andra sidan länsarbetsnämndernas kanslier och arbetsmarknadsstyrelsen. Arbetet inom ett förmedlingskontor styrs i hög grad av strömmen av kunder och deras önskemål och behov. De mer administrativt betonade arbetsuppgifterna inom länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen styrs mera inifrån organisationen. För arbetsförmedlingens del förekommer i den nuvarande organisationen en ganska stor grad av självständighet. Den enskilde tjänstemannen fattar i många fall självständigt beslut om de åtgärder, som gäller verkets avnämare. Som riktlinjer för tjänstemännens handlande finns ett komplex av allmänna handlingsregler plus kunskap om arbetsmarknadspolitikens syften. Styrning av verksamheten inom arbetsförmedlingen kan därför sägas utgöra en kombination av måloch kontrollstyrning. Sålunda är det också för den enskilde tjänstemannens arbete av betydelse att verksamhetsmålen är uttryckta på ett meningsfullt sätt. Något inslag av direktstyrning i det egentliga förmedlingsarbetet från överordnade instanser kan knappast komma i fråga med hänsyn till det stora antalet ärenden och det faktum att verk52

beskrivningar

Målpreciseringar av olika slag är en förutsättning för att man skall ha verklig nytta av den administrativa teorin. Likaså är detta någonting som fordras när det gäller att på det praktiska planet utveckla de administrativa teknikerna: att införa en realistisk långsiktsplanering i verksamheten, att utnyttja programbudgeteringen som hjälpmedel i planeringen och att styra verksamheten med hjälp av avancerade informationssystem. Parallellt med utvecklingen av den administrativa tekniken måste därför resurser på ledningsplanet sättas av för att syssla med de policymässiga aspekterna på verksamhetens utveckling. I tillspetsad form har det uttryckts så från den s k KTH-gruppens sida att verksledningen inom arbetsmarknadsstyrelsen i framtiden - vid uppbyggnaden och tillämpningen av nya ADB-grundade informationssystem för styrning - skulle behöva ägna hälften av sin arbetstid åt att formulera och prioritera verksamhetens mål och syften. Även om realismen i detta speciella antagande kan lämnas åsido, vill utredningen understryka behovet av ett betydande utrymme på högsta nivå för frågor av detta slag. I nuvarande läge - och som underlag för SOU 1968:60

organisationsförslaget i rapporten - är målpreciseringarna med hänsyn till de renodlat administrativa aspekterna långt ifrån tillfredsställande. I dagsläget varken får eller behöver detta faktum emellertid innebära ett avgörande hinder när det gäller att gå fram med en organisationsform, som i stor utsträckning är grundad på praktiska överväganden främst vad gäller arbetsförmedlingens verkningsförmåga och service gentemot allmänheten.

4.3 Miljöbeskrivning

4.3.1 Inledning Den följande framställningen syftar till att ge åtminstone en skissartad bild av den miljö som arbetsmarknadsverket redan nu eller inom en nära framtid kommer att arbeta inom. Till varje avsnitt i texten knyts en kort kommentar som återger utredningens synpunkter på hur arbetsmarknadsverkets organisation skall kunna anpassas eller vilka krav den skall kunna motsvara med hänsyn till de speciella synpunkter som behandlas i respektive avsnitt. Som tidigare påpekats anser utredningen att de synbara förändringar som inträffat i arbetsmarknadsverkets arbete främst har sin grund i samhällets strukturförändringar. Övriga förändringar kan närmast betraktas som följdföreteelser. Ett förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket måste således utgå från en bedömning av strukturförändringarnas inriktning och omfattning. Dessa frågor behandlas i ett särskilt avsnitt. Den strukturella utvecklingen har förändrat och försvårat arbetsförmedlingens möjligheter att ta hand om den enskildes sysselsättningsproblem. I ett följande avsnitt behandlas kortfattat detta förhållande. En utförligare redovisning lämnas i kap 7. Arbetsförmedlingens svårigheter har lett till dels en kraftigt ökad medelstilldelning, dels nya vägar att förverkliga de arbetsmarknadspolitiska målen. I två avsnitt behandlas dessa förhållanden.

SOU 1968:60

4.3.2 Näringsliv och befolkning - koncentrationstendenser Ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel måste en rad faktorer i den strukturella utvecklingen betraktas som mer eller mindre givna. Utredningen nöjer sig med att konstatera att det existerar förhållanden i dagens samhälle som - oberoende av varandra eller i ett orsakssammanhang - leder till befolkningskoncentrationer i vissa områden och avfolkningar i andra. Utrikeshandeln är en viktig påskyndande faktor i denna process. I proposition 185/1964 angående riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik m m säger departementschefen bl a (sid 181): »Den internationella konkurrensen ökar kraven på att vårt samhälle och därmed också näringslivet och arbetsmarknaden successivt anpassas till ändrade förhållanden. Förändringar i produktivitet, efterfrågan, teknik m m medför förskjutningar i relativa priser, löner och vinster och dessa förändringar medför i sin tur en omfördelning av resurserna mellan branscher och regioner. En aktiv näringspolitik bör på olika sätt underlätta och stimulera den ständigt fortgående omvandling som är ett väsentligt inslag i den ekonomiska tillväxtprocessen. Den måste emellertid därvid utformas med utgångspunkt i vidare samhällsekonomiska perspektiv och stor vikt måste fästas vid omvandlingens sociala konsekvenser.» De större marknaderna och den internationella konkurrensen begränsar således utrymmet för nationellt lokaliseringspolitiskt handlande. Koncentrationstendenserna både till större företagsenheter och till större tätorter är en företeelse som man måste acceptera och som utredningen haft att utgå från i sitt arbete. På sid 180 i propositionen anför departementschefen följande. »Ingen räknar realistikt med att omflyttningen mellan glesbygd och tätort samt mellan regioner skall kunna stoppas. Som kommittén anfört torde det vara ofrånkomligt, vilka åtgärder som än vidtas för att stimulera näringslivets utveckling, att en betydande del av glesbygden och även en del av de mindre tätorterna kommer att få vidkännas en successiv folkminskning. Den allmänna inställningen i vårt land till strukturomvandlingen inom näringslivet under efterkrigsåren har varit klart positiv. Till grund för denna inställning, inte minst från fackföreningsrörelsens sida, ligger 53

givetvis insikten om att en effektiv näringsstruktur är en grundförutsättning för fortsatt snabb realinkomstökning. Men den positiva inställningen grundas också på vissheten om att statsmakterna är beredda att överbrygga omställningssvårigheterna och mildra de påfrestningar för människorna som kan följa av en snabb ekonomisk omställning. En omvandling av detta slag kräver därför också att samhället tar aktiv del i skeendet.» Folkmängdsförändringarna har i stora drag inneburit en allt starkare tendens till ansamling i vissa, begränsade delar av landet. Spridningen i folkmängdstalen mellan olika län är nu större än någonsin. Om man ser till den totala folkmängdens fördelning på ortstyper kan man konstatera att ca 73 % av befolkningen år 1960 återfanns i tätorter medan 27 % bodde i glesbygder. År 1980 torde motsvarande värden vara 83 % resp 17 %. Uppgifterna är naturligtvis osäkra men ger en klar uppfattning om tendenserna. Befolkningskoncentrationens arbetsmarknadsverket

betydelse för

Inom flera samhällssektorer har ett reformarbete redan påbörjats i syfte att anpassa organisation och arbetsmetoder till de nya krav och förutsättningar som strukturförändringarna ger upphov till. Utredningen anser att dessa genomgripande förändringar i samhället måste påverka också arbetsmarknadsverkets organisation. Strukturförändringarna i samhället påverkar arbetsmarknadsverkets förhållanden till och med mer än de påverkar flertalet andra offentliga organisationer. För arbetsförmedlingens del innebär befolkningskoncentrationen att en omfördelning av resurserna måste komma till stånd, om inte annat så för att anpassa lokaliseringen av arbetsförmedlingen till de resvanor och den samhällsapparat som i övrigt kommer att finnas. En koncentration av befolkningen till ett begränsat antal tätorter måste således enligt utredningens mening föra med sig en motsvarande koncentration av arbetsförmedlingens resurser. En sådan koncentration leder också till rationaliseringsvinster. Under förutsättning

att man inte tar ut dessa vinster i form av ekonomiska besparingar har man således möjligheter att inom givna resursramar åstadkomma en kvalitetshöjning i förmedlingsservicen. Utredningen återkommer till denna fråga i ett senare sammanhang. I avfolkningsbygder och speciellt krisdrabbade områden bör man i stället arbeta med ambulatorisk förmedling eller med temporära resursinsatser i form av filialkontor, i fortsättningen benämnda lokalkontor. Vidare bör man lägga ut ett nät av informationspunkter över landet. Härigenom blir det möjligt för alla att komma i åtnjutande av arbetsförmedlingens hela kapacitet. Regional

rollförändring

Strukturutvecklingen har emellertid kanske främst konsekvenser med avseende på arbetsmarknadsverkets regionala indelning. Utredningen anser att de nuvarande länen särskilt i planeringssammanhang - inte längre lämpar sig som regional indelningsgrund för arbetsmarknadsverket. Utredningens syn på den existerande länsindelningen grundas främst på följande två förhållanden. Dels har befolkningsomflyttningen ryckt undan grunderna för en meningsfull samhällsplanering och en välavvägd resursfördelning om man i sådana sammanhang utgår från den länsindelning som övertagits från äldre tider med nu inaktuella befolkningsfördelningar. Dels har kraven på och intresset för samhällsplanering allmänt sett ökat under senare tid och detta i takt med att teknikerna för sådan planering förbättrats - vilket aktualiserat tankar på organisatoriska och administrativa reformer på olika nivåer och inom olika organ i samhället. En av nyckelfaktorerna i en sådan omdaning skulle vara att hålla samman den regionala planeringen i färre och större enheter. Dagssituationen utmärks av att länsorganens planeringsfunktioner och handlingsmöjligheter över huvud taget håller på att tonas ned. Näringslivskoncentrationen med sin återverkan på befolkningsfördelning och samhällsservice, bildandet av större kommuSOU 1968:60

nala enheter, förstärkningarna av de administrativa funktionerna på kommunal nivå och den begynnande framväxten av en riksomfattande storskalig samhällsplanering är några av de faktorer som minskar länsorganens tyngd. I utvecklingen ligger således både en tendens att lägga avgörandena på en nivå ovanför de enskilda länen och en tendens att lägga ökade ansvarsuppgifter på kommunplanet. Situationen är emellertid inte entydig. Genom landstingen har ökade förvaltningsuppgifter kommit att förläggas till länsplanet. Också andra tendenser och handlingslinjer kan leda till en mer betydelsefull roll för länsorganen i framtiden. Tillkomsten av en ny apparat för samhällsplaneringen på länsnivå är en viktig förstärkning av länsfunktionerna. Man kan summera de olika och ibland motsägelsefulla tendenserna så att den traditionella länsförvaltningen befinner sig i en brytningsperiod där gamla roller åtminstone i någon mån är på väg att falla bort medan nya kommer till. Professor Sven Godlund har i en bilaga till länsindelningsutredningens betänkande »Ny länsindelning» (SOU 1967: 23) framlagt några synpunkter på samhällsplaneringens behov av funktionella och tillräckligt stora regioner. Han säger där bl a (s 197) att »ett av de viktigaste skälen till en ny länsindelning är självfallet att söka åstadkomma en regional indelning som bättre än den nuvarande är anpassad till det moderna samhällets behov av en funktionellt organiserad planering av bebyggelse, arbetsmarknad, trafikleder, serviceanläggningar o s v . Ett annat viktigt skäl, som givetvis hänger intimt samman med det nu nämnda, är att få så pass stora länsenheter att befolkningsomflyttningar och andra strukturella förändringar i möjligaste mån balanseras inom länets gränser och att alltför kraftiga variationer inom länen och mellan länen om möjligt undvikes. Beträffande det första skälet bör här genast påpekas att det givetvis inte går att åstadkomma en regional indelning som passar alla samhällslivets behov. Problem- och ansvarighetsområdena måste med nödvändighet variera alltefter det erforderliga eller önskvärda befolkningsunderlaget, graden av direkta eller indirekta, kontakter, behovet av detalj- eller SOU1968:60

översiktsplanering o s v . Olika beslutsnivåer och därmed olikstora regionala indelningar måste finnas. Emellertid förekommer det mellan å ena sidan den nödvändiga riksplaneringen (t ex den allmänna lokaliserings- och välfärdspolitiken eller planeringen av de viktigare kommunikationslederna) och det mera lokalt präglade verkställande arbetet ett behov av vad som sammanfattningsvis kan benämnas regional verksamhet. Detta gäller framför allt verksamhet av översiktlig, samordnande och tillsynskaraktär där det krävs på en gång tillräcklig överblick och medborgerligt engagemang i nära kontakt med kommuner och företag samt god lokalkännedom. Icke minst måste pekas på nödvändigheten av kombinationen lokal/regional och sektoriell planering och investeringskalkylering (av typen industrilokalisering-vägutbyggnad-miljövård eller befolkningsutveckling i en tätort med omland och utbyggnader av gator, va-anläggningar, skolor, sjukhus etc i tätorten). En dylik verksamhet måste, om den skall fungera, få arbeta i regionala enheter som är större och framför allt mera ändamålsenligt avgränsade än vad de nuvarande länen är. Men eftersom de olika samhällssektionerna a priori har olika krav har här måst eftersträvas en slags minsta gemensamma nämnare, baserad på en sammanvägning av de olika behoven på regional nivå och de faktiska möjligheterna att här få enheter som någorlunda passar syftena.» 4.3.3 Arbetsförmedlingen Omfattning

och resultat

Förmedlingsverksamhetens utveckling under perioden 1955-1967 framgår av nedanstående diagram och av tabell 4 : 1 . Sifferuppgifterna belyser bl a de försvårade arbetsförhållandena inom förmedlingsverksamheten. Antalet anmälda lediga platser per arbetssökande sjönk således under perioden från i genomsnitt 1,84 till i genomsnitt 1,18. Antalet platser som tillsatts genom förmedlingens försorg sjönk också under hela perioden. Denna minskning har dock relativt sett varit mindre än minskningen av antalet lediga platser per arbetssökande (tabell 4: 1, rad 5 och 6). Statistiken antyder således att förmedlingen inte bara lyckats möta de försämrade förhållandena på arbetsmarknaden, utan även i någon mån kunnat förbättra sitt resultat under perioden. Orsakerna till denna utveckling kan na-

betsvården. 523 personer tillhörde kategorin biträdespersonal. D e t totala antalet befattningar steg således u n d e r tioårsperioden m e d ca 75 procent.

Antal personer i tusental 1300-q

Lediga

platser

Intensivstudier I0(H

000-E

"*«.. •*^ Tillsatta

platser

900^

800^

701H

Arbetssökande

600^

£ 1955

~i—T 1965 66 67

I960

turligtvis vara flera. F ö r m e d l i n g e n s kraftiga personella u p p r u s t n i n g u n d e r perioden m å s te emellertid ses som den kanske viktigaste förklaringen. A n t a l e t befattningar i n o m arbetsförmedlingen 1 uppgick således vid slutet av år 1956 till 1574. M o t s v a r a n d e a n t a l 30.6.1967 var 2 7 4 1 . A v dessa v a r 414 sysselsatta m e d planering och administration, 1 349 i n o m förmedlingsverksamheten, 169 inom yrkesvägledningen och 286 i n o m arTabell 4:1.

och

försöksverksamhet

För att närmare utröna hur förmedlingsverksamheten påverkas av olika förändringar vad gäller arbets- och organisationsformer genomfördes under år 1967 i samverkan mellan arbetsmarknadsverket och statskontoret särskilda s k intensivstudier vid vissa förmedlingskontor. För att samtidigt studera personalförändringarnas betydelse anordnades vid några förmedlingar försök med personalförstärkningar med bibehållande av i övrigt oförändrade arbets- och organisationsformer. Intensivstudierna och försöksverksamheten omfattade sammanlagt 11 förmedlingsenheter 2 . Viss gemensam basinformation insamlades från samtliga kontor. Denna erhölls genom dels den ordinarie arbetsförmedlingsstatistiken, dels en för ändamålet särskilt upplagd statistikserie, den s k merstatistiken. Denna serie, som således byggei på information från ett mindre antal förmedlingar, speglar - trots begränsningarna i urvalet - på ett värdefullt sätt det faktiska verksamhetsresultatet. En utförligare redogörelse för dessa un1 Källa: A M S ' berättelse angående verksamheten under 1966—30/6 1967. 2 Arbetsförmedlingskontoren i Norrköping, Visby, Varberg, Ludvika, Grängesberg, Smedjebacken, Mora med ambulatorisk förmedling till Orsa och Furudal, Lycksele samt Vilhelmina.

Förmedlingsverksamhetens utveckling 1955—1967

1. Arbetssökande 2. Lediga platser 3. Tillsatta platser 4. Lediga platser per arbetssök 5. Lediga platser per arbetssök Index

684 087 1 263 884 1 049 829 1,84

716 098 1 167 156 942 469 1,62

820 431 1 180 028 920 315 1,44

864 481 1 104 134 876 896 1,27

799 318 946 307 774 973 1,18

6. Tillsatta platser Index

Anm. Skillnaden i antal arbetssökande och antal tillsatta platser förklaras av att en arbetssökande endast registreras en gång per år i statistiken, även om han återkommer till förmedlingen och får en ny anställning under samma år.

56 SOU 1968: 60

dersökningar lämnas i översynsrapport nr 2. Några i detta sammanhang särskilt intressanta uppgifter ur merstatistiken redovisas i kap 7, tabell 7: 4. Undersökningarna visade att antalet under månaden utförda förmedlingsuppdrag i procent av antalet under samma månad aktuella uppdrag i genomsnitt låg något under 20. Utfallet varierade för olika sökandekategorier. När det gällde de arbetslösa låg tillsättningsprocenten i allmänhet något över 20 medan den för de ombytessökande var så låg som ca 7. Av de ca 20 procent arbetslösa som erhöll en anställning genom arbetsförmedlingens försorg hade något mindre än hälften av dessa fått denna inom en fjortondagarsperiod. Efter 4 veckor hade cirka 70 procent - d v s mindre än 15 procent av det totala antalet arbetslösa sökande - kunnat beredas en anställning. Omkring 10 procent av dem som över huvud taget fått en anställning måste vänta längre tid än 13 veckor på en anställning. Omkring 80 procent av uppdragen kunde således inte alls åtgärdas utan fick i princip föras över som en balans till nästkommande månad.

Utredningens

synpunkter

Trots den massiva upprustning som skett och trots att det finns tecken som tyder på man uppnått en viss resultatförbättring måste det konstateras att förmedlingsorganisationen har svårt att leva upp till de krav och förhoppningar som ställs. Andelen förmedlingsuppdrag som resulterar i anställningar är låg. För dem som erhåller en anställning genom förmedlingens försorg är väntetiderna i allmänhet långa. Som närmare behandlas i kapitel 8 är förhållandena likartade inom arbetsvärden. De långa köerna där försämrar möjligheterna till framgångsrika åtgärder genom att åtgärderna ofta kommer att sättas in för sent. Även om förmedlingens resultat - med hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden - inte direkt försämrats under den stuSOU 1968:60

derade perioden ligger det ändock uppenbara risker i den nuvarande utvecklingen. Allmänhetens förtroende för förmedlingen kan börja minska i takt med de ökande svårigheterna att ta om hand avnämarnas sysselsättningsproblem. En allmän inställning att det knappast »lönar sig» att uppsöka arbetsförmedlingen kan börja sprida sig. Kontakterna mellan arbetstagare och arbetsgivare kommer då i allt större utsträckning att knytas utanför förmedlingen. Förmedlingen får i stället arbeta med ett relativt sett krympande material, bestående av de minst attraktiva arbetstillfällena och de mest svårplacerade av de arbetssökande. Utredningen anser att förmedlingens andel av den totala arbetskraftsomsättningen har betydelse för effektiviteten och resultatet av verksamheten. Förmedlingsverksamheten bör täcka alla delar av arbetsmarknaden: olika yrkesområden och näringsgrenar, olika kategorier av avnämare, arbetssökande med olika typer av utbildning och erfarenheter samt små och stora arbetsgivare. En större marknadsandel ger bättre möjligheter att lösa förekommande problem i verksamheten. Med ökad volym blir det lönsamt att anlita specialister på olika områden och därmed öka organisationens slagkraft. Mot bakgrund av vad som här sagts beträffande arbetsförmedlingens resultat - och som utvecklas mer i detalj på andra ställen i rapporten - har det under översynens gång blivit en naturlig arbetshypotes att man skall tillmäta förslag som syftar till att öka verksamhetens verkningsgrad stor betydelse. Utredningens förslag bör därför kanske främst ses som ett uttryck för strävandena att bygga upp en effektivt fungerande arbetsförmedlingsorganisation som bättre än den nuvarande kan lösa enskilda människors sysselsättningsproblem. Med hänsyn till den allmänna uppslutning som råder kring arbetsmarknadspolitiken och de resurser som står arbetsmarknadsverket till buds, borde det enligt utredningens mening med en effektivare organisation och bättre anpassade arbetsmetoder varit möjligt att åstadkomma betydligt bättre resultat än i dagsläget. Utredningen har så57

ledes - och detta i enlighet med sina direktiv - arbetat för en höjning av arbetsförmedlingens servicegrad. Önskvärda

förändringar

Ett grundläggande krav är att arbetsförmedlingen skall ge lika god service åt avnämarna, oavsett var i organisationen de dyker upp. I dag består arbetsförmedlingsorganisationen av 255 kontor och ca 325 ombud med varierande förutsättningar att handlägga de arbetssökandes problem. En arbetssökande som uppsöker ett litet kontor med en eller två tjänstemän torde i allmänhet inte få den service som ett större kontor kan erbjuda. Mindre enheter har begränsade möjligheter att ägna de sökande djupgående arbetsförmedlingsinsatser eftersom dessa enheter sällan arbetar med nära stöd av kvalificerade resurser som står till direkt förfogande vid större kontor. De arbetsmarknader som betjänas av dessa mindre enheter är som regel små med ensidigt utvecklat näringsliv. Också de yttre, marknadsmässiga förutsättningarna är sålunda sämre för småkontoren. Utredningen finner det angeläget att ge arbetsförmedlingen större resurser för att lösa komplicerade uppgifter också i områden som f n betjänas av ombud och kontor med ett fåtal tjänstemän. En arbetsförmedling måste alltid uppträda med initiativ och resurser för att helt kunna utnyttja alla arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel. Annars finns risk att förmedlingen indirekt medverkar till att konservera en rådande arbetslöshetssituation. 4.3.4 Verksamhetens ändrade inriktning Bakgrund I departementschefens direktiv påpekas att arbetsmarknadsverket fått nya och vidgade uppgifter. Dessa förändringar bottnar bl a i en högre ambitionsgrad vad gäller samhällets trygghetsfrågor och i ändrade förhållanden på arbetsmarknaden till följd av näringslivets strukturförändring.

58 I statsverkspropositionen 1968, bilaga 13 (sid 40), behandlar departementschefen denna fråga närmare och säger att »företagen har ett betydande ansvar och stora möjligheter att mildra omställningssvårigheterna för den enskilde men även från samhällets sida är insatser för att lindra dessa svårigheter nödvändiga. Samhällets medverkan innebär också att omställningen kan ske snabbare och mer friktionsfritt. Detta ligger i såväl den enskilda människans som i näringslivets och samhällets intresse. En såvitt möjligt störningsfri anpassning till de strukturella förändringarna i näringslivet skapar nämligen betingelser för att dessa snabbare skall medföra den eftersträvade produktionsökningen. Särskilt de rörlighetsfrämjande medlen inom arbetsmarknadspolitiken, omskolning och flyttningsstöd, kan spela en strukturpolitisk roll. 1966 års arbetsmarknadspolitiska reformer innebar bl a en förstärkning av dessa medel med sikte på att öka deras strukturpolitiska effekt. Bidragen höjdes och förbättrades. Deras tilllämpningsområde vidgades också i olika avseenden. Förutsättningar har skapats för att försöksvis vidta rörlighetsfrämjande åtgärder som ett led i arbetsplaceringen av personer som inte är arbetslösa. Utvecklingen på arbetsmarknaden sedan riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken antogs har skärpt trycket på arbetsmarknadspolitiken i det strukturpolitiska sammanhanget. Utvecklingen under de senaste åren har särskilt riktat uppmärksamheten på de problem som de ökade friställningarna skapar för handikappade och äldre. Olika undersökningar har visat att dessa grupper i större utsträckning än andra drabbas av arbetslöshet i samband med friställningar och att det är svårare för dem att finna nya arbetstillfällen i öppna marknaden.» Den av departementschefen här påtalade utvecklingen på arbetsmarknaden — som på goda grunder kan antas komma att fortgå och även förstärkas i framtiden — har varit en av de grundläggande utgångspunkterna för utredningens förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket. En förskjutning av tyngdpunkten i verksamheten har uppenbarligen skett från renodlad platsförmedling, parad med konjunkturelit betingade sysselsättningsskapande insatser, till en verksamhet som i stor utsträckning betingas av långsiktiga, strukturella utvecklingstendenser inom näringsliv och samhälle. Denna utveckling kommer bl a till uttryck i den SOU 1968: 60

massiva upprustningen av omskolningsverksamheten under senare år och i den expansion som arbetsvärden genomgått. Den rhenska arbetsmarknadspolitiska modellen 1 enligt vilken arbetsmarknadsverket utgör en »brandkårsstyrka» med den huvudsakliga uppgiften att undanröja biverkningarna av en restriktiv ekonomisk politik är således i dag inte en tillräcklig handlingsnorm, även om den fortfarande ger argument för att driva en modern arbetsmarknadspolitik. Oavsett den förda ekonomiska politiken och det rådande konjunkturläget kommer arbetsmarknadsverket ständigt att möta stora och svårlösta uppgifter när det gäller att sysselsätta den växande skara människor som på grund av bristande utbildning eller andra handikapp inte naturligt absorberas av marknaden. Teknisk utveckling, internationell konkurrens, mekanisering och automatisering av produktionsprocesser, utbildningsväsendets expansion m fl faktorer medför att arbetsmarknadens krav på arbetskraften ständigt förändras och ökas. I denna utveckling kommer många människor att permanent ställas utanför arbetsmarknaden om inte förhållandevis omfattande motåtgärder sätts in. För att arbetsmarknadsverket skall kunna realisera målet om fritt vald sysselsättning måste man investera betydande belopp i enskilda individer under en anpassningsprocess som många gånger kan ta mycket lång tid i anspråk. Samspel med andra

samhällssektorer

De resurser man nu i ökad utsträckning tar i anspråk har väsentliga verkningar utanför det egentliga målområdet, d v s anpassningen av arbetskraften till arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsverket ingriper i och kontrollerar en inte oväsentlig del av den totala investeringsverksamheten. Arbetsmarknadsutbildningen påverkar i märkbar utsträckning arbetskraftens utbildningsinriktning och -nivå. Rörlighetspolitiken inverkar på arbetskraftens geografiska och branschmässiga fördelning. Redan av denna summariska uppräkning framgår att arbetsmarknadsverkets SOU 1968: 60

arbete i ökad utsträckning inte bara präglas av den pågående långsiktiga strukturella utvecklingen utan att åtgärderna dessutom i sig påverkar denna utveckling. Samspelet mellan arbetsmarknadsverkets verksamhet och samhällsutvecklingen måste påverka den framtida organisationens utformning och dimensionering. Arbetsmarknadsverket måste ta del i och bevaka utvecklingen inom en rad samhällssektorer. Verksamheten måste planeras med utgångspunkt från och med hänsynstagande till sådana faktorer som den tekniska och ekonomiska utvecklingen branschvis och geografiskt, den internationella konkurrensen, utbildningsväsendets kapacitet och inriktning, befolkningens ålderssammansättning, arbetskraftens flyttningsmönster m fl. Verksamheten måste drivas på ett sådant sätt att den inte motverkar en eljest önskvärd samhällsutveckling. De »nya» arbetsmarknadspolitiska medlen måste utnyttjas med eftertanke och urskiljning på grund av deras ovedersägliga strukturella påverkanseffekter. De prognoser och den planering som skall ligga till grund för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken måste således vara sammanvävda med både konjunkturpolitiken och den långsiktiga ekonomiska och sociala politiken, d v s med strukturpolitiska strävanden och med åtminstone delar av den allmänna välfärdspolitiken. Inom arbetsmarknadsverket bör man därför på olika sätt kraftigt förstärka den samhällsinriktade planeringsverksamheten. Förstärkningarna bör innebära att man tillför verket lämplig modern planeringsteknik, tillskapar ett organisatoriskt utrymme som medger fullvärdig handläggning av dessa frågor, och — kanske främst — att organisationen byggs upp på ett sådant sätt att den utgör en lämplig bas för en effektiv verksamhetsplanering. För att uppnå en nödvändig och effektivitetshöjande samverkan mellan arbetsmarknadsverkets aktiviteter och annan samhällsekonomisk verksamhet — i vidaste bemärkelse — måste goda kommunikationer med andra organ som 1

För en förklaring av detta begrepp se kap 3. 59

är verksamma på samhällsplaneringens område säkras. 4.3.5 Verksamhetens expansion På samma sätt som när det gäller verksamhetens ändrade inriktning kan de ökade ekonomiska satsningarna på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten sägas ha utgått från strukturförändringar i samhället. Dessa förändringar skärper kraven på arbetsmarknadspolitiken och försvårar förmedlingens arbetsförhållanden. Förhållandena på arbetsmarknaden kommer allt mer att stå i centrum för allmänhetens intresse. Från olika håll i samhället ställs också krav på kraftigare satsningar på samhällets trygghetsfrågor. I detta läge har den naturliga åtgärden varit att tilldela arbetsmarknadsverket allt större resurser i förhoppning att man därigenom skall kunna balansera strukturutvecklingens biverkningar och förverkliga de ökade samhälleliga ambitionerna. Faktisk

utveckling

Utvecklingen kan belysas med några sifferexempel. Arbetsmarknadsverkets nettoutgifter i löpande priser ökade från 137 miljoner kr kalenderåret 1956 till 1 035 miljoner kr år 1966. Statsverkspropositionen för budgetåret 1968/69 gällande arbetsmarknadsverket omfattar totalt 1 490 miljoner kr. Sätts utgifterna per kalenderår i relation till bruttonationalprodukten visar detta mått att av landets totala resurser användes 1956 0,3 % och 1966 1 % för arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Antalet befattningar inom arbetsförmedlingsorganisationen ökade som redan nämnts under samma period från 1 574 till 2 741 eller med ca 75 procent. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens petita 1968 fanns 1.7.1968 4 769 personer anställda inom arbetsmarknadsverket. Expansionens

organisatoriska

konsekvenser

Den nuvarande omfattningen av verksamheten och den pågående expansionen utgör 60

i sig ett tillräckligt motiv för en omprövning av arbetsmarknadsverkets organisation. Något tillspetsat kan man säga att det senaste decenniets utveckling fört med sig att man sprängt de organisatoriska ramarna. Svårigheterna att från centralt håll utöva ett direkt inflytande på verksamheten vid fältenheterna ökar påtagligt när organisationen växer. Informationsmängderna blir ohanterligt stora och svåröverskådliga. Beslutsprocesserna på central nivå försvåras av osäkerheten om vilken information som är relevant i det enskilda fallet. Den centrala instansen tenderar att isoleras från de verkställande organen och verksamheten »byråkratiseras», vilket är särskilt olyckligt i arbetsmarknadsverkets fall där det krävs exceptionellt snabb och smidig handläggning av förekommande ärenden. Tänkbara lösningar För att råda bot på denna situation kan man i princip tänka sig två slag av åtgärder. Den ena vore att utifrån någon lämplig administrativ grund dela arbetsmarknadsverkets verksamhetsområde och överföra en del till något annat — eventuellt nybildat — organ. Den andra lösningen skulle innebära att man försökte bilda något av »dotterbolag» i verksamheten, d v s regionala enheter med en i förhållande till dagsläget självständigare administration och högre grad av egen beslutanderätt. Som en tredje lösning skulle man kunna tänka sig ett bibehållande av den nuvarande organisationen med smärre justeringar och anpassningar. Denna tanke har utredningen emellertid avvisat av skäl som redan redovisats. Vertikal uppdelning av verket

arbetsmarknads-

Vid en första anblick kan det förefalla som om den i huvudsak kortsiktiga sysselsättningspolitiken och de mer långsiktigt verkande strukturpolitiska inslagen i verksamheten vore två i viss mån artskilda element, och att det således skulle vara meningsfullt att SOU 1968:60

dra en gräns mellan dessa båda verksamhetsområden. Man skulle då i första hand lägga över det mesta av uppgifterna i samband med de sysselsättningsskapande åtgärderna till något annat organ. En delning av här angivet slag är emellertid av praktiska skäl f n omöjlig. Det är inte de arbetsmarknadspolitiska medlen i sig utan det uttalade syftet bakom medlen som bör avgöra var en eventuell skiljelinje skall dras. Yrkesvägledningen har klara effekter på arbetskraftsutbudet på längre sikt. Förmedlingsverksamheten påverkar arbetskraftens geografiska och branschmässiga fördelning, oavsett om åtgärderna medför geografisk och/eller yrkesmässig rörlighet eller inte. Arbetsmarknadsutbildningens strukturpåverkan är ovedersäglig. Å andra sidan kan man inte generellt säga att de sysselsättningsskapande åtgärderna alltid måste medföra att arbetsmarknadsverket ingriper i näringslivets strukturutveckling. I de fall åtgärderna innebär tidigareläggning av investeringar som i vart fall skulle ha kommit till stånd faller ansvaret för de strukturella verkningarna på andra organ än arbetsmarknadsverket. Under sådana förhållanden kan man säga att de sysselsättningsskapande åtgärderna utnyttjas endast i den kortsiktiga sysselsättningspolitikens syfte och utan att arbetsmarknadsverket står den egentliga risken för inte önskvärda verkningar på andra områden. Denna summariska exemplifiering visar att en delning av arbetsmarknadsverkets verksamhetsområde på sätt som här diskuterats skulle medföra en nästan total dubblering av funktionerna. Båda organen skulle vara tvungna att bevaka samma områden och handlägga i stort sett samma frågor, bara med något olika syften. En sådan konstruktion skulle naturligtvis försvaga arbetsmarknadsverkets möjligheter att realisera de arbetsmarknadspolitiska målen och ambitionerna. Regionala

»dotterbolag»

Utredningen har stannat för att man skall sträva mot att så långt möjligt decentraliSOU 1968:60

sera verkställighetsuppgifter till lägre enheter inom organisationen. Därigenom kan den centrala instansen avlastas arbetsuppgifter så att förutsättningar skapas för en intensifierad, effektivitetsinriktad prognos-, planerings- och styrningsverksamhet på central nivå samtidigt som handläggning av förekommande ärenden på regional och lokal nivå blir snabbare och smidigare. Förutsättningen härför är att de underställda organen ges en förhållandevis hög grad av självständig beslutanderätt och att moderna planerings- och styrinstrument kommer till användning i verksamheten. Redan i dagsläget eller inom en mycket nära framtid ges goda möjligheter att vidtaga förändringar i de rådande ansvars- och befogenhetsförhållandena. I detta sammanhang tilldrar sig de föreslagna och delvis redan genomförda ADB-systemen och en ambitiös programbudgetering särskilt intresse. Man kan emellertid inte i dagsläget mer konkret definiera hur den föreslagna organisationen kommer att fungera i administrativt hänseende. Organisationen kan således likaväl utnyttjas för att koncentrera väsentliga arbetsmarknadspolitiska avgöranden till centralorganet som att delegera dem till de regionala instanserna. Detta är en fråga som måste prövas och lösas i ett praktiskt sammanhang och vars lösning också kan antas komma att variera med olika rådande förhållanden. Huruvida organisationsförslaget innebär en centralisering eller decentralisering är således närmast av »akademiskt» intresse. Det väsentligaste är här att man skapar förutsättningar för en smidig anpassning av besluts-, ansvars- och befogenhetsförhållanden till rådande förutsättningar och krav.

4.4 Organisatoriska

konsekvenser

AAA Behovet av central samordning I det föregående har två förhållanden särskilt understrukits. För det första interdependensen mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och åtgärder inom en rad angrän61

sande områden där samhället är engagerat: de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan sålunda påverka samhällsutvecklingen i stort, likaväl som åtgärder avseende utbildning, miljövård, kommunikationer, försvar m m kan påverka situationen på arbetsmarknaden. För det andra de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas vidare — sociala och humanitära — syften utöver och under stundom i strid med snävt ekonomiska samhällsmål. Dessa båda förhållanden belyser behovet av samordning mellan arbetsmarknadspolitiken och en rad andra åtgärder inom samhället. Samordningsbehovet tillgodoses i stor utsträckning genom det rika kontaktnät på olika nivåer som arbetsmarknadsverket etablerat med omgivande samhällsorgan. Behovet av samordning har emellertid förändrats under senare år. Kraftigare satsning på mer långsiktiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder av typ arbetsmarknadsutbildning, frisläppande av investeringsfondsmedel, lokaliseringsstöd och flyttningsbidrag, en mer utvecklad administrativ teknik som förbättrat möjligheterna att med vidgade tidshorisonter simultant beakta problem inom flera samhällsområden samt en djupare medvetenhet om ansvaret för morgondagens samhälle när man gör kortsiktiga förändringar för att förbättra dagssituationen är några viktiga faktorer som förskjutit samordningsbehovet i riktning mot att gälla en samordning mellan arbetsmarknadspolitik och strukturpolitik. Enligt utredningens mening bör denna förskjutning av samordningsbehovet inte bara avspeglas på verksplanet i så måtto att arbetsmarknadsverkets kontaktnät förändras. Också i den överordnade samhälleliga planeringen och styrningen måste de arbetsmarknadspolitiska och strukturpolitiska frågorna behandlas i ett sammanhang. I synnerhet näringspolitiken och arbetsmarknadspolitiken skär in i varandra. Utredningen nöjer sig med detta konstaterande och har i övrigt inte behandlat vilka förändringar i arbetsformerna på central nivå som dessa starkt ökande samordningsbehov kommer att kräva. 62

4.4.2 Nivåindelning Utredningen konstaterar behovet av en regional mellaninstans i arbetsmarknadsverkets organisation. Det skulle visserligen teoretiskt vara möjligt att — också om den framtida samhällsplaneringen ges en regional förankring — låta den centrala arbetsmarknadsmyndigheten utföra de nödvändiga regionala sammanvägningarna och sätta de regionala planerna i verket. Tills vidare och troligen för många år framöver måste man dock räkna med att planeringen kommer att passera ett regionalt mellanled. Den administrativa tekniken medger f n inte att den regionala nivån slopas. Ofullständig samordning, otillräckligt utvecklad prognos- och planeringsteknik, bristfälligt och splittrat informationsunderlag, komplicerade och ofta outnyttjade kontaktvägar samt avsaknad av uppföljningsinstrument kan med viss överdrift sägas utgöra de viktigaste hindren. Dessa påståenden är ingen kritik av dagens förhållanden utan enbart konstateranden av ofullkomligheter på det administrativa området, som rör arbetsmarknadsverket lika väl som andra motsvarande samhällsorganisationer. Om inte av andra skäl så behövs den regionala mellaninstansen åtminstone för att lösa de administrativa problemen. I ett ännu längre tidsperspektiv bör det vara möjligt att slopa den regionala nivån som administrativt mellanled. Frågan torde dock inte komma att aktualiseras förrän tidigast kring slutet av 1980-talet när den administrativa tekniken kan antas ha utvecklats och förfinats i tillräcklig grad. Det är då emellertid fortfarande en öppen fråga om man ens vid denna tidpunkt kommer att vara beredd att helt slopa den regionala indelningen. Kanhända kommer utvecklingen snarare att gå mot en ökad decentralisering av väsentliga avgöranden till en regional mellannivå. De administrativa aspekterna måste i ett sådant sammanhang spela en underordnad roll. 4.4.3 Arbetsförmedlingens organisation distriktskontoren I det föregående har konstaterats att en omSOU 1968: 60

fördelning av arbetsförmedlingens resurser måste komma till stånd dels som en följd av den pågående näringslivs- och befolkningskoncentrationen, dels för att inom ramen för oförändrade totala resurser möjliggöra en nödvändig produktivitetsökning inom förmedlingsorganisationen. Utredningen anser att arbetsförmedlingens resurser bör koncentreras till ett antal välutrustade enheter som kan ge en likformig service över hela landet och som har möjligheter att på ett framgångsrikt sätt lösa olika sysselsättningsproblem. Koncentrationen möjliggör en önskvärd kvalitativ fördjupning av insatserna vid varje kontor samtidigt som den genom den vidgade geografiska och sysselsättningsmässiga överblicken kan leda till fler och bättre förslag till arbetsplaceringar. Större enheter kan naturligtvis bättre än små överblicka och utnyttja större arbetsmarknader. De kan medverka till ökad valfrihet i yrkesvalet och leda till större geografisk och yrkesmässig rörlighet på arbetsmarknaden. Den geografiska utglesningen av kontorsnätet leder således till att förmedlingshorisonten ökar och bundenheten till den lokala arbetsmarknaden med dess många gånger begränsade sysselsättningsmöjligheter minskar. Det bör således observeras att en ökning av antalet kontor med åtföljande personalökning inte automatiskt medför förbättrade resultat eftersom förmedlingshorisonten då krymper. Koncentrationen medför påtagliga produktionsekonomiska fördelar. Inom ett större kontor kan man på ett helt annat sätt än inom ett mindre differentiera insatserna efter olikartade behov. Enklare arbetsförmedlingsfall kan handläggas med förenklade eller eventuellt helt mekaniserade rutiner, medan svårare fall kan ges de mer massiva insatser som situationen kräver. Möjligheterna att utnyttja olika kontorstekniska hjälpmedel ökar vilket resulterar i bättre produktionsekonomi. Förslaget till lokalisering av de nya arbetsförmedlingsenheterna redovisas i kapitel 6. I ett avsnitt diskuteras där huruvida utglesningen av kontorsnätet kan anses innebära en försämrad service gentemot allmänheten SOU 1968: 60

med hänsyn till de i vissa fall förlängda resvägarna. Utredningen vill påpeka att ambitionerna i servicehänseende i mångt och mycket är en klassisk avvägningsfråga som ständigt är aktuell inom många sektorer av den offentliga verksamheten. Arbetsmarknadsverket har en oavvislig serviceskyldighet gentemot allmänheten. Enligt utredningens mening måste denna emellertid i första hand tolkas som en skyldighet att åstadkomma praktiskt påtagliga resultat när det gäller att lösa enskilda människors sysselsättningsproblem. En något längre resväg kan därför vara att föredraga, om den verkligen leder till framgångsrika åtgärder. Utredningen vill därtill hävda att utglesningen av kontorsnätet endast i undantagsfall - och då endast på kort sikt - kommer att leda till olägenheter för allmänheten. Rätt tillämpat kommer organisationsförslaget snarast att göra det lättare för allmänheten att komma i kontakt med arbetsförmedlingen. Genom att förstärka den ambulatoriska förmedlingen och lägga ut ett finförgrenat nät av informationspunkter samt i vissa fall inrätta lokalkontor vill utredningen föra ut arbetsförmedlingens hela kapacitet till samtliga avnämare. Utredningen vill i detta sammanhang också understryka att arbetsmarknadsverket bör ha skyldighet att bedriva en uppsökande verksamhet så att personer inte »försvinner» ur arbetskraften, t ex i samband med företagsnedläggningar. Utredningens

förslag

Med stöd av vad som här sagts föreslår utredningen att arbetsförmedlingsverksamheten i landet koncentreras till 82 välutrustade enheter, förslagsvis kallade distriktskontor. Det angivna antalet kontor bör ses som ett riktmärke. Det bör vidare kraftigt understrykas att förslaget inte innebär ett ställningstagande till vilka geografiska områden i Sverige man i framtiden skall satsa på. Inte heller innebär förslaget ett preciserat ställningstagande till hur många distriktskontor som bör finnas vid genomförandeperiodens 63

slut. Utredningen har utgått från några enkla operationella mått: främst förmedlingspersonalens nuvarande numerär, marknadsöverblicken, marknadsavståndet och kommunikations- och centralplatsläget. Utredningen är medveten om att justeringar i förslaget kan bli nödvändiga både vad gäller antalet distriktskontor och deras geografiska lägen. Vidare måste man längre fram ta ställning till antalet och fördelningen av de till distriktskontoren anknutna lokala enheterna - lokalkontor och lokala ombud. Utredningens ramförslag syftar närmast till att utifrån huvudsakligen tekniskt betingade aspekter ange det ungefärliga antalet och den ungefärliga storleken på distriktskontoren. Förslaget avses ligga till grund för vidare överväganden med stöd av praktiska erfarenheter, bl a från pågående försöksverksamhet. 4.4.4 Arbetsmarknadsverkets regionalorganisation Regionala

organisationsfrågor

Enligt utredningens mening bildar länen inga naturligt avgränsade delarbetsmarknader och är inte heller med hänsyn till befolkning, näringsliv och sysselsättning speciellt lämpliga för planeringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Man kan i detta sammanhang citera länsindelningsutredningen. Man säger där (sid 73) att »vad som är angeläget ä r . . . att länsindelningen inte skall släpa efter i förhållande till den regionala organisation, som i övrigt tillämpas inom statsförvaltningen... Om inte en grundlig revision av länsindelningen nu kommer till stånd, har man enligt vår uppfattning att räkna med att flertalet av de nu befintliga särskilda länsorganen kommer att ställas inför valet att antingen arbeta med onödigt stora kostnader och minskad effektivitet inom de nuvarande länsgränserna eller också få arbetsområden, som inte överensstämmer med länen. Väljer man den senare vägen blir en följd härav uppenbarligen, att länsstyrelsernas möjligheter att leda planeringen och samordna länsorganens verksamhet inom länen försämras väsentligt.» Uttalandet pekar på att flertalet av de nu befintliga länsorganen behöver söka sig 64

nya regionala indelningsgrunder och gränser om man vill arbeta under effektiva former och till rimliga kostnader. Utredningen vill till denna grupp av länsorgan tveklöst hänföra länsarbetsnämnderna. Inom en rad andra samhällssektorer söker man sig nu också fram till nya lösningar på de problem som länsindelningsutredningen pekar på. I flera fall har dessa strävanden utmynnat i regionala arronderingar utan anknytning till länsgränser. Framför allt när det gäller samhällsplaneringen strävar man alltmer mot att arbeta i former som de facto innebär att man spränger de nuvarande länsgränserna. Det är väsentligt att faktorerna bakom denna utveckling och de aktuella synpunkterna på dessa frågor beaktas när man utarbetar förslagen om regional indelning för arbetsmarknadsverket. Oavsett hur den framtida länsindelningen och andra offentliga myndigheters regionala organisationer utformas bör arbetsmarknadsverket enligt utredningens mening arbeta i större regionala enheter än de nuvarande länen. En ny regionalorganisation för arbetsmarknadsverket byggd på större regionala enheter innebär således enligt utredningens mening en acceptabel lösning och en bättre lösning än status quo, även kombinerad med en i övrigt oförändrad länsapparat. Regional indelning för arbetsmarknadsverket När det gäller den regionala indelningen har utredningen begränsat sig till att försöka skapa naturliga geografiska verksamhetsområden för arbetsmarknadsverkets räkning. Särskilt har därvid tagits hänsyn till att regionerna bör vara sådana att de kan användas för ett meningsfullt arbete i arbetsmarknadstermer. De regionala arbetsmarknadsplanerna bör både utgöra underlag för den övergripande planeringsverksamheten inom arbetsmarknadsstyrelsen och efter styrelsens direktiv tjäna som instrument för verkställandet av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inom regionen. Det vore naturligtvis fördelaktigt om man SOU 1968: 60

i ett sammanhang kunde ta ett samlat grepp på de regionala organisationsfrågorna avseende hela den offentliga förvaltningen. När utredningen nu likväl lägger förslag om förändrad regional organisation inom arbetsmarknadsverket — utan att avvakta en eventuell framtida samlad lösning — skall detta i första hand ses mot bakgrund av utredningsuppdraget som gäller blott och bart arbetsmarknadsverkets organisation. I medvetande om att den mer definitiva lösningen av arbetsmarknadsverkets regionala organisationsfrågor är nära förknippade med andra förvaltningsformer på regionalplanet och att sådana reformer kan bli aktuella redan under övergångstiden för den nya organisationen inom arbetsmarknadsverket kan det finnas skäl att för dagen inte ta något slutgiltigt beslut om den nya regionalorganisationens exakta utformning.

Regional organisation för arbetsmarknadsverket När det gäller den organisatoriska lösningen kan två huvudalternativ urskiljas. Det första alternativet skulle innebära att man lade vissa viktigare frågor framför allt av planeringskaraktär på en storregional mellaninstans, medan man för övriga frågor bibehöll länsarbetsnämnderna om än med reducerade uppgifter. Denna lösning innebär således att man för vissa frågor inrättar fyra nivåer i organisationen. Det andra alternativet skulle vara att man ersatte de nuvarande länsarbetsnämnderna med en storregional motsvarighet för såväl planeringsfrågor som övriga administrativa uppgifter. Utredningen har funnit att övervägande skäl talar för att man bör välja det senare alternativet. Den nuvarande verksamheten kräver i stor utsträckning en samordnad handläggning på grund av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ofta behöver kombineras med varandra och dessutom är inbördes utbytbara. Ekonomiskt sett skulle den förstnämnda lösningen vara ett sämre alternativ eftersom den inte skulle ge samSOU1968:60 5—814380 1

ma möjligheter att utnyttja stordriftens fördelar. För den sistnämnda lösningen talar inte minst att utredningen velat förstärka de administrativa funktionerna inom verkets mellannivå. Utredningen har gjort den bedömningen att en sådan förstärkning inte går att åstadkomma på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt om länsarbetsnämnderna skall bilda basen för en sådan upprustning på personalsidan. Man skall i detta sammanhang även uppmärksamma att utredningens förslag till ny organisation för arbetsförmedlingen för med sig att man i sexton län kommer att ha tre eller färre arbetsförmedlingsenheter. Att bibehålla länsarbetsnämnderna för samordning av så få enheter vore inte rationellt. Det kommer att fordras särskilda insatser för att bygga upp ett kontaktnät kring den nya organisationen som är minst lika bra — och helst bättre — än det man idag har att arbeta med. I ett följande avsnitt kommer diskussionsmässigt att behandlas vilka möjligheter som kommer att finnas på det storregionala planet och på distriktsplanet när det gäller att upprätthålla kontakter med olika intressenter i samhället. Regional organisation för utbildningen

arbetsmarknads-

Den arbets- och ansvarsfördelning som nu gäller mellan arbetsmarknadsstyrelsen och skolöverstyrelsen innebär i huvudsak följande. Arbetsmarknadsstyrelsen handlägger frågor rörande planering, dimensionering och bidrag samt i stor utsträckning kurativa ärenden. För pedagogiska och därmed sammanhängande frågor svarar skolöverstyrelsen som i egenskap av huvudman för denna kursverksamhet i praktiken också har det direkta ledningsansvaret. Motsvarande arbetsfördelning på länsplanet finns i princip mellan länsarbetsnämnder och kursstyrelser. Sistnämnda organ har inte några egna kansliresurser utan replierar på länsarbetsnämndernas kansli. Så länge kursverksamheten ännu hade jämförelsevis ringa omfattning förelåg inte behov av särskilda regionala ledningsorgan

för omskolningskursernas administration. skall - i förhållande till länsarbetsnämnderDen mycket kraftiga expansionen av ar- na - ha en hög grad av egen beslutanderätt och skall från arbetsmarknadsstyrelsen kunbetsmarknadsutbildningen under 1960-talet na ta över större delen av ansvaret för den aktualiserar emellertid någon form av regional myndighet mellan skolöverstyrelsen löpande verksamheten avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska medel och aktiviteter. och kursverksamheterna. De regionala arbetsmarknadsnämnderna Administrationen av arbetsmarknadsutskall vara direkt underställda arbetsmarkbildningen skiljer sig från flertalet andra nadsstyrelsen. I regionen ingående distriktsverksamheter inom skolverket bl. a. därigekontor lyder direkt under nämnden. Verknom att huvudmannaskapet för verksamheten utövas direkt av skolöverstyrelsen. För samheten vid nämndens kansli skall ledas av all annan utbildningsverksamhet inom skol- en regionchef som tillika är ordförande i verket - utom för lärarutbildningen - funge- nämnden. rar skolöverstyrelsen som tillsynsmyndighet medan det direkta huvudmannaskapet ut4.4.5 Arbetsmarknadsstyrelsen övas av kommuner, stiftelser och företag eller - vid statliga skolor - av särskilda sty- Överskådlighet och samordning relser. Flertalet administrativa ärenden rörande I det föregående har talats om att en delegering av framför allt verkställighetsuppkursverksamheten handläggs nu vid byrå gifter från den centrala nivån bör komma P3 inom skolöverstyrelsen även om motsvatill stånd för att skapa ett ökat organisatorande ärenden för skolväsendet normalt riskt utrymme där för en förstärkt och inhandläggs av skolstyrelser eller länsskoltensifierad planeringsverksamhet. Vidare nämnder. Med den omfattning kursverksamheten konstateras att i och med att verksamheten genomgått en sådan kraftig expansion och numera har finns det både underlag för och tillförts så många nya och vidgade uppfördelar med en utbyggd regional ledningsorganisation för omskolningskurserna. En gifter måste man i den nya organisationen storregional indelning för arbetsmarknads- sträva mot att säkerställa överskådlighet och verket synes med fördel kunna läggas till samordning. Dessa faktorer har på ett margrund för överväganden om en motsvaran- kant sätt påverkat utredningens förslag tiil de regional indelning och organisation även ny organisation för arbetsmarknadsstyrelsen. Om det således kan konstateras att en av skolöverstyrelsens verksamhet. ökad samordning av olika verksamhetsgreMan bör sålunda överväga att avveckla nar är önskvärt uppstår frågan hur långt skolöverstyrelsens nuvarande regionalorgadet praktiskt-administrativt är möjligt att nisation för omskolningsverksamheten driva denna utveckling på det organisatoriskursstyrelserna - och ersätta desamma med ka planet. Idealt skulle man eventuellt kunregionala kursstyrelser till vilka särskilda na tänka sig en helt öppen organisation utan kanslier knyts. en gång för alla fastlagda formella gränser i verksamheten. En utveckling av organisaUtredningens förslag tionslösningar av detta slag kan också skönMed stöd av vad som här sagts föreslår jas i det moderna administrativa tänkandet. Utredningen har endast kunnat föreslå lösutredningen att de nuvarande länsarbetsningar av detta slag, på begränsade områnämnderna efter en övergångstid slopas den. Det gäller framför allt de tillfälliga prooch ersätts med förslagsvis fem storregionala jektgrupperna för särskilda uppgifter i samenheter kallade regionala arbetsmarknadsband med t ex planeringsverksamhet, aktinämnder. Beslut om det exakta antalet revering av vissa yrkesgrupper eller andra särgioner bör fattas efter vidare utredningar. skilda aktionsprogram. Dessa projektgrupDe regionala arbetsmarknadsnämnderna 66

SOU 1968: 60

per skall bestå av personal representerande olika kunskaps- och erfarenhetsområden. I huvudsak har utredningen stannat för att föreslå en mer traditionell organisation för arbetsmarknadsstyrelsen. Med hänsyn till den administrativa teknikens nuvarande ståndpunkt samt - och här kanske främst gällande organisationsprinciper inom den offentliga förvaltningen har det enda praktiskt tänkbara varit att föreslå en fast organisatorisk indelning. A vdeln ingsindeln ing Den naturligaste lösningen blir att låta organisationen återspegla arbetsuppgifternas uppdelning i en individcentrerad del, som främst kommer till uttryck i arbetsförmedlingsverksamheten, och en del som närmast syftar till att påverka efterfrågan på arbetskraft genom de sysselsättningsskapande åtgärderna. Utredningen vill därför i den nya organisationen inrätta två stora enheter för dessa uppgifter, förslagsvis kallade avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder och avdelningen för sysselsättningsplanering. En sådan delning kan synas motsäga det tidigare påståendet att en vertikal gränsdragning genom den arbetsmarknadspolitiska medelsarsenalen inte är praktiskt genomförbar. Det bör därför betonas att det är en väsentlig skillnad mellan att inom en fast sammanhållen organisatorisk enhet göra en uppdelning av detta slag och att överföra arbetsuppgifter till en annan myndighet eller — som i diskussionerna av olika regionalternativ — förlägga handläggningen på olika nivåer inom organisationen. Kravet på en effektiv och fungerande samordning i utnyttjandet av de arbetsmarknadspolitiska medlen kvarstår oförändrat. Utredningens huvudtankar vad gäller arbetsmarknadsverkets administrativa funktioner kan i sammanfattning sägas vara att få till stånd en intensifiering av den långsiktiga planeringen, att få en verksamhetsplanering som innebär att kostnader och resultat kan ställas mot varandra, att intensifiera den verksamhet som syftar till att SOU 1968:60

kartlägga de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas verkningar, att utveckla informationssystem som kan vara till stöd för verksamhetsplaneringen samt att förstärka den personaladministrativa verksamheten. Med hänsyn till den expansion av de ekonomiskt-administrativa funktionerna som utredningen vill åstadkomma och den betydelsefulla roll som dessa kommer att spela i den nya organisationen, har utredningen funnit det naturligt att inrätta en särskild avdelning för dessa uppgifter, förslagsvis kallad avdelningen för ekonomi och administration. Vid sidan av den direkt arbetsmarknadspolitiska verksamheten ankommer på arbetsmarknadsverket vissa uppgifter avseende tillsyn av de erkända arbetslöshetskassornas verksamhet samt planering och vissa administrativa uppgifter för totalförsvaret. I första hand är detta uppgifter som hänförs till arbetsmarknadsstyrelsen som central förvaltningsmyndighet. För dessa uppgifter föreslår utredningen två särskilda, fristående enheter, försäkringsenheten och försvarsenheten. Indelningsgrunder Den föreslagna indelningen i tre stora avdelningar och två fristående enheter får i första hand ses som uttryck för strävandena att organisatoriskt sammanföra arbetsuppgifter av likartad administrativ struktur, som i beslutssammanhang kräver ett mer eller mindre gemensamt informationsunderlag. Att tyngdpunkten i avdelningens för arbetsförmedlingsåtgärder verksamhet framför allt kommer att ligga på det kortsiktiga perspektivet, medan avdelningen för sysselsättningsplanering huvudsakligen anförtros de långsiktiga perspektiven är snarare en konsekvens av arbetsuppgifternas olikartade karaktär än ett uttryck för strävanden mot en uppdelning av verksamheten längs en tidsdimension. Båda avdelningarna måste ha en planering med ett flertal tidsperspektiv. Frågor som t ex hur arbetsmarknadsutbildningen skall byggas ut med hänsyn till utvecklingen på arbetsmarkna67

den och inom skolväsendet, förmedlingsorganisationens serviceinriktning m m är centrala för avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder. Långsiktiga bedömningar i dessa frågor påverkar i en eller annan form den löpande verksamhetens inriktning inom respektive ämnesområde. Samtidigt är valet av policy eller strategi beträffande utbildning eller förmedlingsservice betydelsefull för andra enheters arbete inom verket och för olika avnämargrupper. En policyutformning av denna typ inom ett område måste därför ske i nära sammanhang med liknande långsiktig planering på andra områden, d v s ingå som en del i en långsiktig planering som omfattar hela arbetsmarknadsverkets arbetsfält. Den föreslagna indelningen har också i stort stöd i dagens informella organisationsstruktur inom arbetsmarknadsstyrelsen och den uppgiftsfördelning inom styrelsen som framgår av kansliorder 9/1967. För att ytterligare stärka samordningen mellan avdelningarna och för att skapa ett forum för — i första hand — informella diskussioner inom verksledningen vill utredningen emellertid också inrätta en direktion bestående av generaldirektören, överdirektören och de tre avdelningscheferna. I vissa frågor bör generaldirektören fatta beslut i närvaro av övriga direktionsmedlemmar.

68 SOU 1968: 60

Arbetsmarknadsverket— principorganisation ARBETSMARKNADSSTYRELSEN STYRELSE Verksledning Direktion

1 Avdelning Avdelning Avdelning för arbets- för syssel- för ekonomi FörFörsäkförmedlings- sättnings- och admi- svars- ringsåtgärder planering nistration enhet enhet

SNAMND

ARBETSMARKNADSNÄMND I

3 ARBETSMARKNADSt i

NÄMND Regionchef

I Arbets- Teknisk Adminisförmed- enhet trativ lingsenhet enhet

DISTRIKTSKONTOR

Arbetsplatser

DISTRIKTSKONTOR

Distriktschef

KundExpedition Uppdragsmottagning central Enheter för ambulator is k verksamhet

SOU 1968: 60

Lokalkontor

Lokala ombud

5.1 Den nya organisationen

Utgångspunkter

Utredningen har såsom tidigare anförts funnit att arbetsmarknadsverkets organisation bör byggas upp med tre nivåer — en central nivå som utgörs av arbetsmarknadsstyrelsen med kansli, en regional nivå som omfattar förslagsvis fem arbetsmarknadsnämnder med kanslier och en lokal nivå som utgörs av 82 distriktskontor (riktmärke). På de lokala organen - distriktskontoren - ankommer de anpassningsåtgärder som innefattas i arbetsförmedling och de därtill knutna verksamheterna arbetsvärd och yrkesvägledning samt användning av olika individinriktade arbetsmarknadspolitiska medel såsom bidrag av olika slag. De regionala organen — arbetsmarknadsnämnderna med kanslier — svarar var och en inom sin region för viss ledning och samordning av arbetsförmedlingsverksamheten vid distriktskontoren men främst för de åtgärder som avser sysselsättningsskapande verksamhet och arbetsmarknadsutbildning. Till den centrala nivån — arbetsmarknadsstyrelsen med kansli — hänförs främst dels planerande, styrande och uppföljande uppgifter, dels uppgifter att förse de verkställande organen med beslutsunderlag i form av bl a målbeskrivningar, verksamhets- och budgetramar samt arbetsmarknadsöversikter. Centralt sammanförs också av - främst produktionstekniska skäl - vissa service- och specialistuppgifter i fråga om verkets resurser och administration.

5.1.1. Organisatoriska principer Vid utformningen av organisationen har utredningen ansett det vara nödvändigt att eftersträva organisatoriska enheter som möjliggör och ansluter till en klar uppgifts-, befogenhets- och ansvarsfördelning i verksamheten. Härigenom underlättas en enhetlig ledning samt delegering av befogenheter och ansvar för bestämda ansvarsområden, vilket är en förutsättning för den angivna ansvarsfördelningen mellan organisationernas olika nivåer. Vidare torde detta ge de bästa förutsättningarna för en sådan successiv anpassning av organisationen till ändrade arbetsmarknadsförhållanden, arbetsuppgifter och metoder som måste bedömas vara väsentlig för arbetsmarknadsverket. Dessa syften tillgodoses även genom en begränsning av antalet nivåer i organisationen och av antalet sidoordnade enheter inom varje nivå. En förstärkning av ledningsfunktionerna på styrelseplanet är önskvärd för ledningen och samordningen av skilda verksamhetsprogram. Vid utformningen av olika enheter bör även eftersträvas att fördelar av specialisering beaktas och tillvaratas. Vidare bör genom sammanhållande av relativt stora enheter ges möjligheter att helt utnyttja de olika enheternas kapacitet. Större enheter ger bättre förutsättningar för en jämnare fördelning av arbetsbelastningen inom enheterna och för en snabb anpassning av insatserna efter skiftande behov till följd av ändrade arbetsuppgifter och arbetsmetoder. SOU 1968:60

Beslutsfattande Genomförandet av en verksamhet sådan som den som ankommer på arbetsmarknadsverket sker genom en process innefattande ett stort antal beslut i vid bemärkelse. Besluten avser ytterst verkställande av olika praktiska åtgärder med insats av resurser och utförande av prestationer. De slutliga besluten om praktiska åtgärder föregås dock av ett stort antal beslut som påverkar och till stor del bestämmer åtgärdernas inriktning och innehåll. För att en organisation skall fungera ändamålsenligt bör indelningen i uppgiftsoch verksamhetsområden kombineras med en indelning i ansvars- och befogenhetsområden som ansluter härtill. En strävan bör härvid vara att det formella beslutsfattandet så långt som möjligt skall sammanfalla med det reella. Beslut bör således fattas inom den enhet och av den befattningshavare som med hänsyn till gällande uppgiftsfördelning har de bästa förutsättningarna härför i form av översikt över inverkande faktorer, beräknade verkningar och tillgång till fullständigaste beslutsunderlag i övrigt. Härigenom kan man begränsa volymen av de vertikala informationsströmmarna. Man undviker också kostnadskrävande dubblering av uppgifter och kommunikation av information och därmed förenade risker för förvanskning av informationen. För en uppdelning av arbetsmarknadsverkets organisation på enheter inom de olika nivåerna har utredningen mot bakgrund av anförda organisatoriska principer strävat efter att till olika enheter föra samman uppgifter som ur funktionella och andra synpunkter har samband med varandra.

Långsiktsplanering En utbyggd långsiktsplanering ingår som ett viktigt led i utredningens förslag. De förändringar, expansioner såväl som kontraktioner, av olika verksamhetsgrenar som blir aktuella i framtiden måste ske planmässigt. Ett ökat ansvar och en ökad handlingsfrihet för regionala och lokala enheter fordrar en SOU 1968:60

plan mot vilken de olika enheternas åtgärder kan stämmas av. En långsiktig planering som skall tolka arbetsmarknadsverkets policy och normera verksamheten måste utföras under verksledningens direkta överinseende och ledning. Planeringen skall resultera i ett meningsfullt underlag för bedömningar av hur verksamheten i detaljer och från mera kortsiktiga utgångspunkter skall utformas. I planen skisseras utgångsläget varefter man anger klara riktpunkter för verksamhetens utveckling. Riktpunkterna ligger relativt långt fram i tiden och gäller såväl verksamhetens målsättningar - t ex servicestandarden - som dess resurser. Långsiktsplanen anger sedan hur dessa riktpunkter skall uppnås för olika grenar av organisationen. Planerna bör alltså vara så konkreta att de kan tjäna som riktpunkter för det löpande arbetet. Längden av intervallen mellan varje revision av långsiktsplanerna och omfattningen av revisionen beror av en mängd faktorer, bl a driftsekonomiska. I princip måste det bli en avvägning mellan önskemålet att ha en fast linje att relatera de kortsiktiga åtgärderna till och önskemålet att kunna justera långsiktsplanen med hänsyn till faktorer, som ändrar förutsättningarna i tidigare framtidsbedömningar. Det förefaller rimligt att genomgripande och förutsättningslöst revidera långsiktsplanen vartannat eller vart tredje år. Utredningen är dock inte beredd att framlägga något definitivt förslag vad gäller lämpliga tidsperioder. Utöver regelbundna översyner bör beslut om större reformer på verkets arbetsområde föranleda särskild genomarbetning av långsiktsplanen. Långsiktsplanen skall innehålla en sammanställning över anslagsbehoven för de närmaste fem åren. Denna femårsbudget skall enligt finansdepartementets direktiv vara rullande - bl a detaljjusteras årligen med avseende på förändringar i löner och andra kostnader. Enligt utredningens mening bör långtidsplanen också innehålla delplaner för hur de olika verksamhetsgrenarnas arbete skall utformas under den kommande perioden. I 71

beredningen av dessa delplaner bör respektive facktjänstemän spela en central roll. Med utgångspunkt från bl a de långsiktiga delplanerna utarbetas de två- respektive femåriga personalplanerna som utredningen föreslår i kap 11.

5.1.2 Programbudgetering Programbudgetutredningens

förslag

Statskontorets programbudgetutredning har arbetat parallellt med översynen och varit förankrad inom en och samma avdelning inom statskontoret. I sitt betänkande (Programbudgetering, SOU 1967: 11-13) har har utredningen lagt fram förslag som sammanfattningsvis innebar följande. — De statliga myndigheternas verksamhet skall indelas i program som ger uttryck för myndigheternas uppgifter. Budgeteringen skall bygga på överväganden mellan olika alternativa program. Anslagen ställs till förfogande för att realisera programmen. — De prestationer (tjänster) som myndigheterna tillhandahåller skall preciseras och redovisas. — Kostnadsredovisning införs. Den nuvarande bokföringen vid myndigheterna byggs ut till att visa hur kostnaderna fördelar sig mellan programmen, på organisationens ansvarsområden och på olika prestationer. — Ett budgeteringssystem skapas för styrning av myndigheternas verksamhet. Det betyder bl a att för varje ansvarsområde inom myndigheten skall ske en planering av de arbetsuppgifter som skall utföras och en beräkning av kostnaderna för programmen. — Ett rapportsystem införs för löpande kontroll av hur verksamheten utvecklas i förhållande till uppgjorda planer. — Programbudgeteringen är avsedd att främja effektiviteten i statlig verksamhet, dels genom att den sätter ett instrument för styrning av verksamheten i verksledningens händer och dels genom att den möjliggör en bedömning av myndigheternas prestatio-

ner och resultat i förhållande till de resurser som tas i anspråk. Införande

av

programbudgetering

Utredningen har utgått från att åtminstone ett preliminärt programbudgetssystem kommer att vara infört inom arbetsmarknadsverket vid tidpunkten för organisationsförslagets slutgiltiga genomförande. Inom verket kommer man således att vid den tidpunkten ha haft anledning att analysera de med programbudgeteringen sammanhängande frågorna i praktiska detaljer och dessutom fått erfarenheter av programbudgeteringen i det löpande arbetet. Enligt utredningens mening är det ett förbättrat kostnadsredovisningssystem som i ett inledningsskede mest påtagligt kommer att verka gynnsamt på effektivitetssträvandena inom arbetsmarknadsverket. Kostnadsredovisningen liksom prestationsmätningen bör kunna utformas för att möjliggöra en detaljerad analys av intressanta delområden. Resultaten av sådana analyser bör inte minst kunna utnyttjas för en successivt effektivare avgränsning av huvudprogram i verksamheten. Också styrningen av det löpande arbetet underlättas av ett automatiserat system för kostnadsredovisning. Data om anslagsförbrukning, kostnadsutveckling m m som tidigare inte kunnat erhållas eller som kommit fram så sent att de saknat praktiskt värde kan med det nya systemet distribueras regelbundet. Programindelningen och därmed målsättningarna för verket kommer under en längre tidsperiod att stå i centrum för intresset. Först i och med att man funnit hanterliga huvud- och delprogram kan man på ett högre plan uppnå en effektiv styrning och avvägning av arbetsmarknadsverkets resurser.

5.1.3 Datarutiner och informationssystem Att rationalisera och effektivisera informationsbehandlingen och informationsöverföringen inom arbetsmarknadsverket erbjuSOU 1968: 60

der speciella problem p g a verkets storlek och uppgifternas skiftande art. Förekomsten av många geografiskt spridda enheter accentuerar svårigheterna att överföra information mellan olika delar av verket. Vad som också speciellt måste betinga försöken att ge nya lösningar på informationsbehandlingens och informationsöverföringens problem är behovet av snabba kommunikationer, behovet av effektiv rapportering från verksamheten inom fältorganisationen till ledningsorganen och behovet av att ge fältorganisationen informationsunderlag för åtgärder i olika situationer. En faktor som bör noteras är att många avgöranden i verksamheten sker från fall till fall och att tjänstemännen ute i fältorganisationen har ett stort ansvar för att de rätta åtgärderna vidtas. Mångfalden av syften, önskemål och hänsynstaganden komplicerar ett mer vittsyftande systembyggande i riktning mot någon form av avancerat, totalt informationssystem. Tills vidare saknas en etablerad analysteknik för uppbyggnad av ett sådant informationssystem. De stora informationsmängder som kan komma i fråga för automatisk databehandling inom en organisation av arbetsmarknadsverkets storlek för med sig alldeles speciella förutsättningar vid en övergång till ADB. Om det sålunda föreligger önskemål om att datainsamlingen skall ske så nära källan som möjligt uppstår svårlösta tekniska problem: hur skall data överföras till maskinläsbart medium (genom stansning, optiskt läsbara blanketter e d), skall överföringar ske centralt eller lokalt, m. m. Även informationen från datasystemet bereder problem. En massproduktion och massdistribution av rapporter och sammanställningar är kostnadskrävande och kan bokstavligen dränka de anställda i papper. Målsättning för

ADB-arbetet

Mot bakgrund av arbetsmarknadsverkets speciella situation skulle idealet kunna vara ett för hela verket gemensamt integrerat datasystem, där centrala, regionala och loSOU 1968: 60

kala instanser för varje speciellt ändamål får tillgång till exakt den information som önskas och där de dessutom har möjlighet att rutinmässigt och utan extra arbete lämna den tillgängliga informationen till datasystemet. De omläggningar som nu är aktuella innebär åtminstone några steg på väg i riktning mot denna idealsituation. Redan från början kommer det att vara möjligt att låta tjänstemännen beställa uppgifter från datasystemet genom ett urval standardfrågor. På sikt kan det bli möjligt för tjänstemännen att föra mer innehållsrika dialoger med datasystemet. Utbyggnaden av arbetsmarknadsverkets resurser för automatisk databehandling måste anknytas till vad som sker på detta område inom statssektorn i övrigt. För närvarande pågår uppbyggnaden av en rad stora registersystem - t ex fastighets- och företagsregister — vilka kan få betydelse också för arbetsmarknadsverket. Man bör beakta möjligheterna till integrering av datainsamling, datautbyte mellan registersystem, bearbetningar med utnyttjande av flera register m m. I vilka former en sådan samordning skall ske kan ännu inte bedömas i detalj. Den formaliserade information som bildar underlag för planering och uppföljning av verksamheten framställs och bearbetas för närvarande manuellt. Det är en tidsödande arbetsmetod med många felkällor av typen läsfel eller skrivfel. Inhämtandet av detaljdata från insamlat material måste ibland begränsas eller slopas av kostnadsskäl och tidsskäl. En rad omständigheter — däribland organisationens uppdelning på en mängd lokala enheter — har gjort det svårt att med enbart manuella rutiner undvika dubbelregistrering av data. I dagens läge sammanställs och lagras på flera typer av dokument i många fall identisk information hos olika befattningshavare. Informationen kan inte hållas aktuell på alla de ställen där den behövs, trots att mycket arbete läggs ned på uppdatering. Detta är förhållanden som talar för användning av ADB. Utredningen har skisse-

rat en utbyggnad i tre etapper av ett ADBbaserat informationssystem för arbetsmarknadsverket. För den första etappen som i huvudsak torde kunna slutföras under 1969/ 70 har utredningen formulerat följande riktlinjer: — grunddata bör insamlas så nära källan som möjligt, — grunddata bör registreras endast en gång och sedan kunna hämtas ur registren närhelst de behövs, — antalet dokument bör minimeras, såväl för ingångs- som utgångsdata, — manuella överföringar av data från ett dokument till ett annat bör undvikas. I stället bör de olika datarutinerna integreras med varandra till ett system, — massproduktion av listor för utsändning till olika enheter bör få så liten omfattning som möjligt. Principen bör i stället vara att önskade uppgifter skall kunna rekvireras vid den tidpunkt och till den instans som för tillfället har behov av den, — systemet bör omfatta såväl data om enskilda individer som om verksamheten. Statistiska sammanställningar bör kunna hämtas från systemet. Med nya ADB-rutiner kan informationerna från av datarutinerna berörda verksamheter framställas snabbare, mer exakt och mer detaljerat än tidigare. Flödet av onödig eller sekundärt intressant information kan reduceras kraftigt.

5.1.4 Budgetarbetet Inledande

synpunkter

Förutsättningarna för budgetarbetet förändras genom flera av de förslag utredningen lägger fram. Väsentligast är härvidlag förslaget om en avdelning för ekonomi och administration med en ekonomienhet, utarbetandet av en datarutin för kostnadsredovisning med dispositionsbokföring samt förslaget om en ny regional indelning. De två förstnämnda förändringarna kan bl a ses som led i utredningens strävan att samordna den fackmässiga planeringen.

74 Utredningen ansluter sig till de principer som uttalas av statskontorets programbudgetutredning där det bl a anförs: »Ett av programbudgeteringens väsentligaste syften är att skapa fastare former för planeringen inom myndigheterna. Det är därvid viktigt att försöka skapa sådana rutiner för budgetarbetet att det på ett naturligt sätt koordineras med verksamhetsplaneringen.» En särskild kontoplan för arbetsmarknadsverket utarbetas f n i samråd mellan arbetsmarknadsverket, riksrevisionsverket och statskontoret. Den skall anpassas till den av programbudgetutredningen föreslagna normalkontoplanen för statliga myndigheter (den s k S-planen). En särskild datarutin för kostnadsredovisning och dispositionsbokföring skall utarbetas inom ramen för ADB-etapp 1. I denna rutin skall så långt möjligt programbudgetutredningens krav tillgodoses vad gäller fördelning på kostnadsställen, kostnadsbärare och kostnadsslag samt — i de fall detta är möjligt — också beräkning av kostnaderna för verkets olika prestationer. Varje budgetansvarig chef kommer att från redovisningssystemet få regelbundna rapporter om anslagsförbrukning både för verkliga utgifter och i dispositionsbokföringen reserverade medel, samt också ha möjlighet att ta fram detaljerade kostnadssammanställningar för olika delar av den egna verksamheten. Datarutinen avses också ge »signaler» i de fall medlen på något konto är på väg att ta slut eller om medlen förbrukas i onormalt snabb takt. Den i rutinen ingående rapporteringen får med största sannolikhet successivt omprövas och revideras mot bakgrund av de vunna erfarenheterna. Man bör i detta sammanhang särskilt beakta möjligheterna att undan för undan förbättra kostnadsberäkningen för skilda prestationer, interna som externa. Ansvaret för att följa upp redovisningssystemet bör till en del åvila de berörda fackenheterna som har att utnyttja dess sammanställningar i det löpande arbetet. Därutöver har utredningen funnit det önskvärt att inrätta en särskild ekonomienhet bl a SOU 1968: 60

med uppgift att samordna budgetarbetet och att övervaka det ekonomiska systemet i sin helhet. Ekonomienheten inom avdelningen för ekonomi och administration är serviceorgan för fackenheterna när det gäller att anpassa redovisningssystemet till nya krav. Enheten skall därvid kontinuerligt se till att kostnadsfördelning och rapportering är så avpassad att man utnyttjar möjligheterna till kontroll och resultatmätning för de skilda fackenheterna. Ekonomienheten har huvudansvaret för utarbetande och sammanställning av petita och medverkar vid arbetet på långsiktsplanen. Ekonomifunktionen får personella förstärkningar och förbättrade tekniska hjälpmedel, t ex datarutiner för redovisning. Ekonomienheten har därför större möjligheter att samordna och styra budgetarbetet inom verket än motsvarande enheter idag. Ekonomienheten har t ex tillgång till aktuella uppgifter om varje fackenhets kostnadssituation. Enheten skall kunna göra ingående budgetanalyser och jämförelser såväl mellan olika budgetår som mellan olika enheter. Enheten får därmed en överblick som ger den förutsättningar att ta ett större ansvar för petitadirektiv, sammanställning och sammanvägning av budgetförslag från fackenheterna m m. I den senare funktionen skall enhetens företrädare »vid eventuella intressemotsättningar söka övertyga de olika budgetansvariga cheferna om det med hänsyn till verksamhetens mål och de knappa resurserna berättigade i den utformning som petitan respektive den interna budgeten slutligen erhåller» (Programbudgetutredningen sid 100). I det följande skisseras budgetarbetet inom den för arbetsmarknadsverket föreslagna nya organisationen. Det skall emellertid redan inledningsvis konstateras att det inte är möjligt att i detalj precisera hur det komplicerade samspelet mellan olika enheter kommer att ske. Framställningen ansluter sig till de typexempel för budgetarbetets uppläggning som presenteras i programbudgetutredningen. Budgetarbetet uppdelas där i petitaplaneSOU 1968:60

ring och intern budgetering. Diagram 5:1 visar hur budgetplaneringen för ett budgetår, här benämnt år 3, sker först i form av petita och sedan som intern budget. Budgetdirektiv Av den tidigare behandlingen framgår att de regionala arbetsmarknadsnämnderna enligt utredningens förslag avses få en gentemot arbetsmarknadsstyrelsen förhållandevis självständig ställning. Detta måste givetvis även avspegla sig vad gäller frågor om anslagsfördelning m m. Denna självständighet innebär bl a att de regionala arbetsmarknadsnämnderna i stor utsträckning själva får ansvara för hur de tilldelade resurserna skall fördelas på olika arbetsmarknadspolitiska medel och på olika geografiska delar av regionen. De direktiv för budgetarbetet som lämnas från arbetsmarknadsstyrelsen bör därför så långt möjligt utformas så att de anger de yttre förutsättningarna för sådana avvägningar samt tekniska anvisningar för att underlätta en samordning av de regionala enheternas budgetförslag. De skilda specialenheterna på styrelsenivå kommer - med de ökade utredningsresurser och tekniska hjälpmedel som tillskapats - att mer än tidigare kunna tillhandahålla information av betydelse för budgetplaneringen: framtidsbedömningar, data för kapacitets- och kostnadsberäkningar m. m. Budgetarbete på distrikts- och regionnivå Distriktskontoren utför den planering som åläggs dem av de regionala arbetsmarknadsnämnderna. Distriktskontorens budgetförslag, omfattande arbetsplaner och resursbehov för t ex förmedling, yrkesvägledning, arbetsvärd, arbetsmarknadsutbildning och för intern administration, sammanställs vid arbetsmarknadsnämndernas arbetsförmedlingsenheter till planer för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inom regionerna. I princip skall arbetsförmedlingsenheten med utgångspunkt från denna plan från den tekniska enhetens planeringssektion kunna beställa en »teknisk lösning» för hur behovet 75

Diagram 5.1. Tidsschema för budgetprocessen 1.7

1.2 I

1.4 I

1.1 1.2 1.4

>l<4budgetår 1

15.2 1.4

1.9 Budgetär 1 Direktiv utgår från arbetsmarknadsstyrelsen till styrelsens avdelningar och de regionala arbetsmarknadsnämnderna för planering av budgetår 3. Regionkontoren översänder direktiv till distriktskontoren för deras planering för år 3. De regionala arbetsmarknadsnämnderna överlämnar petitaförslag till arbetsmarknadsstyrelsen för år 3. Regionala planeringskonferenser Arbetsmarknadsstyrelsen inlämnar petita till Kungl Maj:t

av sysselsättningsskapande åtgärder skall tillgodoses. I praktiken får dock dessa båda enheter antas i stort sett arbeta parallellt med respektive planeringsuppgifter. Det sammanhållna budgetförslaget för en region utformas av administrativa enhetens ekonomisektion som på regionnivå bör ha samma centrala ställning som ekonomienheten på styrelseplanet. Ekonomisektionen får i detta arbete knyta samman förslagen från den tekniska enheten och arbetsförmedlingsenheten med de resursplaner som upprättats inom den administrativa enheten (personal och materiella resurser). Samarbete bör fortlöpande ske mellan de olika enheterna och fackorganen inom arbetsmarknadsstyrelsen. Förslag till petita och till intern budget inklusive långtidsplan fastställs slutligen av den regionala arbetsmarknadsnämnden. Utredningen anser det önskvärt att försöksvis låta de regionala förslagen till budget innehålla alternativa förslag för de verksamhetsområden där detta är möjligt. Dessa alternativ kan utgöra kvalitativa och/eller kvantitativa variationer i förhållande till hållande till grundförslaget. Härigenom ges arbetsmarknadsstyrelsen ökade möjligheter att bedöma konsekvenserna av förändringar

>'«budgetår 2

budgetår 3

Budgetår 2 Arbetsmarknadsstyrelsen utsänder direktiv till regionerna för uppgörande av intern budget för år 3. Samtidigt utsänds direktiv för petitaplaneringen för år 4. Regionernas reviderade och detaljerade planer för år 3 samt petitaplaner för år44 insänds till arbetsmarknadsstyrelsen. Regionala planeringskonferenser.

15.6 Intern budget för år 3 fastställs av arbetsmarknadsverket.

i medelstilldelning för olika ändamål vid den slutliga justeringen av verkets budget. Central

budgetberedning

Arbetsmarknadsstyrelsens avdelningar skall framlägga budgetförslag för den egna interna verksamheten. Dessutom bör avdelningarna delta i det kanslimässiga arbetet på verkets långsiktsplan. Däremot är det en öppen fråga i vad mån fackorganen på styrelsenivå skall formellt behandla de regionala arbetsmarknadsnämndernas budgetförslag innan dessa går till beslut. Om fackenheterna ges rätt att justera de regionala budgetförslagen minskar den relativa självständighet som utredningen eftersträvat för de regionala arbetsmarknadsnämndernas räkning. Å andra sidan bör den fackmässiga sakkunskap som finns vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli utnyttjas vid granskningen av dessa budgetförslag. En tänkbar lösning är att budgetförslagen från regionerna sänds för yttrande till berörda fackenheter inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli. I ett pressat tidsläge kan ett sådant förfarande emellertid medföra en betydande belastning. Under genomförandet av den SOU 1968: 60

nya organisationen bör man söka finna former för denna budgetgranskning som både tillgodoser kraven på fackmässiga synpunkter och på en smidig administrativ handläggning.

5.2 Arbetsmarknadsstyrelsens

kansli

För arbetsmarknadsstyrelsens kansli har tidigare skisserats en indelning i tre huvudavdelningar — avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder, avdelningen för sysselsättningsplanering och avdelningen för ekonomi och administration. Vid sidan av avdelningarna har placerats två fristående enheter — försäkringsenheten och försvarsenheten.

5.2.1 Avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder Verksamheten inom avdelningen avser i första hand åtgärder som riktar sig mot de arbetssökande. Bland sådana åtgärder kan anges plats- och sökandeförmedling, beviljande av flyttningsbidrag, hänvisning till arbetsmarknadsutbildning och beviljande av utbildningsbidrag, meddelande av yrkesvägledningsinformation och placering i arbetsvårdsinstitution. Genom sin syftning på åtgärder för avnämarna får verksamheten en viss tyngdpunkt på den kortsiktiga fortlöpande anpassningen av arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund hänförs naturligen till avdelningen uppgifter som avser platsoch sökandeförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd och som syftar till verkställande uppgifter inom ramen för arbetsförmedlingsorganisationen. Frågor som avser olika arbetsmarknadspolitiska medel i form av flyttningsbidrag m m, vilka i första hand utgör direkta hjälpmedel i verksamheten, hänförs också till avdelningen. När det gäller uppgifter angående arbetsmarknadsutbildning kan konstateras att de syftar till åtgärder för anpassning av arbetskraftsutbudet. Placering av arbetssökande i arbetsmarknadsutbildning är en uppgift som ankommer på arbetsförmedlingsorganisatioSOU 1968: 60

nen och utgör en alternativ, stödjande åtgärd i arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingsverksamheten — platsoch sökandeförmedling, arbetsvärd och yrkesvägledning — avser i stort inhämtande och meddelande av information och vidtagande av vissa stödjande åtgärder i anslutning härtill. Verksamheten i fråga om arbetsmarknadsutbildning skiljer sig härifrån genom att den väsentligen syftar till att tillskapa och utforma ett instrument för stöd i arbetsförmedlingsverksamheten. Förekommande uppgifter avser således att genom samverkan med utbildningsmyndigheter eller genom direkta insatser från arbetsmarknadsverket anordna platser i olika slag av kurser. I detta avseende är uppgifterna av liknande karaktär som de som avser den sysselsättningsskapande verksamheten. Dessa är dock helt inriktade på att anpassa utbudet av arbetstillfällen efter tillgången på arbetskraft. Utredningen anser att arbetesmarknadsutbildningen har så nära samband med arbetsförmedlingsverksamheten att uppgifter för arbetsmarknadsutbildningen bör hänföras till avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder. I detta sammanhang kan erinras om att frågor angående arbetsmarknadsutbildning i den nuvarande organisationen ankommer på en sektion inom arbetsförmedlingsbyrån. Organisatorisk indelning av avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder När det gäller en underindelning av avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder kan olika principer tillämpas. Ett sätt skulle kunna vara att i överensstämmelse med vad som gäller för den nuvarande organisationen hänföra plats- och sökandeförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd till särskilda enheter. En sådan indelning är emellertid inte ägnad att inrikta verksamheten inom arbetsförmedlingen enligt den »helhetssyn» som utredningen anser vara nödvändig. Det enskilda arbetsförmedlingsärendet kan kräva insatser som kan hänföras till fler än en av

de tre verksamhetsgrenarna. De tre verksamhetsgrenarna utnyttjar delvis samma hjälpmedel och tar i anspråk samma slag av resurser. Åtgärder inom de tre verksamhetsgrenarna kan i vissa fall betraktas som alternativa. När det gäller den direkta verkställigheten av olika individinriktade åtgärder i den lokala arbetsförmedlingsorganisationen har utredningens överväganden lett fram till att en ökad integration av förmedlings-, yrkesväglednings- och arbetsvårdsåtgärder bör ske. Organisatoriskt innebär detta, vilket närmare utvecklas i det följande, att verksamheten vid det lokala arbetsförmedlingsorganet — distriktskontoret — enligt utredningens förslag bör ställas under gemensam ledning av en chef vid varje distriktskontor. För att en sådan integrerad organisation på verkställighetsplanet i praktiken skall få full genomslagskraft är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att en motsvarande integration kommer till stånd även på det styrande och planerande planet. Sammanförandet av de tre verksamhetsgrenarna inom en avdelning och under en gemensam chef innebär ett steg i integrerande riktning. Detta är dock inte tillräckligt. En integrering måste även gå ned i de enskilda funktioner som avser planering, direktivgivning, utvecklingsverksamhet, uppföljning m m. Även om en integration främjar den samlade verksamhetens effektivitet och måluppfyllelse torde en indelning på åtgärder som är speciella för de tre verksamhetsgrenarna dock vara ofrånkomlig. En sådan specialisering bör dock ske på en lägre nivå inom ramen för olika funktionella enheter. Utredningen föreslår att avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder indelas i tre enheter - arbetsförmedlingsenheten, metodoch informationsenheten samt utbildningsenheten. Arbetsförmedlingsenheten Arbetsförmedlingsenheten skall svara för uppgifter avseende den fortlöpande verksamheten inom arbetsförmedlingsorganisa78

tionen. Härmed avses planering av organisationens utveckling, avvägning av medel och resurser av olika slag, samordning av verksamheten mellan flera arbetsmarknadsnämnder och uppföljning av verksamhetens resultat. Inom enheten bör finnas en sektion — planeringssektionen - som svarar för de direkt planerande, samordnande och ledande uppgifterna och en sektion - utredningssektionen - som svarar för framtagning av underlag för planeringssektionens verksamhet genom resultatuppföljning, sammanställning av prognoser m m. Med anknytning till arbetsförmedlingsverksamheten finns vissa frågor angående invandring av utländsk arbetskraft, internationellt arbetskraftsutbyte och internationell förmedling av praktikplatser. Till stor del avser detta rent verkställande uppgifter. Av administrativa skäl har det emellertid ansetts lämpligt att dessa uppgifter handläggs centralt. Utredningen föreslår att de hänförs till en särskild sektion - internationella sektionen - inom arbetsförmedlingsenheten. Metod- och

informationsenheten

Väsentliga uppgifter i fråga om arbetsförmedlingsverksamheten avser utvecklingen av metoder, arbetsformer, hjälpmedel m m för verksamheten. Dessa uppgifter bör omhänderhas i nära anslutning till den fortlöpande arbetsförmedlingsverksamheten. Bl a med hänsyn till den stora betydelse som utredningen tillmäter utvecklingsverksamheten föreslås att denna hänförs till en särskild enhet. Ett annat skäl härför är den särskilda karaktären på verksamheten. Den är i högre grad framåtsyftande än vad som är möjligt åstadkomma inom ramen för den löpande planerings-, samordnings- och ledningsverksamheten. Uppgifterna måste vidare huvudsakligen ha karaktären av experiment- och försöksverksamhet. Till stor del kan uppgifterna även böra utföras i tillfälliga projektgrupper, i vilka även ingår tjänstemän från andra enheter inom arbetsmarknadsverket. Arbetsförmedlingens uppgifter består,som har berörts tidigare, till stor del av meddeSOU 1968:60

lande av information. Metoder och hjälpmedel för arbetsförmedlingen utgör därför till stor del metoder och hjälpmedel för informationsspridning. Av detta skäl anser utredningen det vara naturligt att sammanföra frågor angående utformning och produktion av information med frågor angående utveckling av metoder och arbetsformer för arbetsförmedlingen över huvud taget. Verksamheten inom den sammanhållna enheten, metod- och informationsenheten, fördelas på en sektion (metodutvecklingssektionen) för de allmänna utvecklingsuppgifterna och en sektion (informationssektionen) för de särskilda uppgifterna angående utveckling, utformning och produktion av informationsmaterial. Utbildningsenheten Uppgifterna avseende arbetsmarknadsutbildning har en annan inriktning än de som gäller arbetsförmedlingsverksamheten. De syftar till att skapa förutsättningar i form av kurser för den utbildning som erfordras som ett stöd i arbetsförmedlingsverksamheten. Verksamhetens omfattning förväntas komma att öka väsentligt. Av dessa skäl anser utredningen att de särskilda uppgifterna i frågor om arbetsmarknadsutbildning bör hänföras till en särskild enhet — utbildningsenheten. Det väsentligaste underlaget för bedömning av behoven av arbetsmarknadsutbildning måste dock enheten erhålla från arbetsförmedlingsenhetens planerande, prognosticerande och uppföljande verksamhet. För sin verksamhet behöver enheten ingående kännedom om yrken och utbildningsvägar. För sammanställning av underlag härför är det nödvändigt att enheten gör särskilda insatser. Uppgifter av samma slag erfordras även i arbetsförmedlingens informatonsverksamhet och den särskilda yrkesvägledningen i skolorna. Enligt utredningens uppfattning bör sammanställning av uppgifter och informationsmaterial angående yrken och utbildningsvägar ingå bland enhetens uppgifter. Verksamheten vid utbildningsenheten förSOU 1968: 60

delas på en sektion (kurssektionen) för bedömning av behoven av arbetsmarknadsutbildning, planering och övriga åtgärder för anordnande av utbildning och en sektion (utredningssektionen) för sammanställning av uppgifter och informationsmaterial om yrken och utbildningsvägar. 5.2.2 Avdelningen för sysselsättningsplanering Till avdelningen för sysselsättningsplanering hänförs uppgifter som har det gemensamt att de syftar till att påverka utbudet av arbetstillfällen. Arbetstillfällen kan avse såväl »ordinarie» produktion som särskild av arbetsmarknadspolitiska eller sociala skäl betingad produktion. Som exempel på åsyftade åtgärder kan anges tillskapande av arbetstillfällen i traditionella beredskapsarbeten, industriella beredskapsarbeten, skyddade verkstäder, arkivarbeten och enskilda företag som ett resultat av igångsättning och drift av arbeten i arbetsmarknadsverkets regi, bidrag till arbeten i annan statlig, kommunal och enskild regi, bidrag till kommunala arbetsvårdsinstitutioner, stödbeställningar till enskilda företag, stimulans till enskilda företag genom frisläppning av investeringsfonder eller meddelande av lokaliseringsstöd. Verksamheten har syftningar och verkningar som är såväl kortsiktiga och lokalt inriktade på enskilda företag och orter, som långsiktiga och inriktade på större delar av näringslivet och samhällsekonomin och dessas geografiska och ekonomiska struktur. På kort sikt innebär den sysselsättningsskapande verksamheten ett stöd för de fortlöpande anpassningsåtgärderna inom arbetsförmedlingsverksamheten. På lång sikt har verksamheten betydelse genom att den ofta dels kräver investeringar i industriella produktionsanläggningar för beredskapsarbeten, omlokaliserade företag, arbetsvårdsverkstäder m m, dels avser produktion av investeringskaraktär såsom vägar, vattenoch avloppsanläggningar, industribyggnader m m. Den långsiktiga och strukturpåverkande 79

betydelsen av den sysselsättningsskapande verksamheten medför mer markerat än för arbetsförmedlingsverksamheten krav på medvetenhet och kännedom om olika åtgärders långsiktiga verkningar och innebörd i näringspolitiskt och samhällsekonomiskt sammanhang, ökade insikter i dessa avseenden ger ökat underlag för konsekventa strävanden att på ett ändamålsenligt sätt anpassa de i första hand kortsiktiga åtgärdernas inriktning och omfattning så att deras långsiktiga verkningar kan utnyttjas och samordnas på ett effektivt sätt. Mot den angivna bakgrunden hänförs naturligen till avdelningen uppgifter som avser olika slag av sysselsättningsskapande verksamhet. I första hand gäller det då uppgifter avseende både s k traditionella beredskapsarbeten och industriella beredskapsarbeten i såväl arbetsmarknadsstyrelsens som andra statliga myndigheters, kommunala organs och enskilda företags regi. Det finns starka gemensamma drag hos alla former av sysselsättningsskapande insatser oavsett om de avser fullt produktiv verksamhet eller verksamhet där vårdaspekter är dominerande. Enligt utredningens uppfattning kan det förutsättas att sysselsättningsinsatserna i övervägande antalet fall är av sådan art att sedvanliga produktionstekniska och administrativa metoder kan tilllämpas även om insatserna kan avse alla typer av arbetstagare med högst växlande arbetsförmåga. Åtgärder för anordnande av produktionsmöjligheter i arbetsvärd och skyddad verksamhet har stor likhet med sådana som avser olika slag av beredskapsarbeten. Olika sysselsättningsskapande åtgärder kan ofta vara alternativ eller komplement till varandra. Ett övervägt val i sådana lägen lämnar en överblick över samlade resurser och möjligheter. Med hänsyn härtill hänförs även uppgifter som avser arbetsvårdsinstitutioner och skyddade verkstäder till avdelningen. Ställningstaganden till frågor om stödbeställningar till industrin, lokaliseringsfrågor och frisläppning av investeringsfonder kräver underlag av samma art som ställnings-

taganden till igångsättning av beredskapsarbeten m m. En avvägning av insatser mellan alla de olika slagen av sysselsättningsskapande åtgärder förutsätter även en samlad bedömning. Uppgifter avseende stödbeställningar, investeringsfonder och lokaliseringsverksamhet hänförs också till avdelningen. Den långsiktiga och strukturpåverkande betydelsen av olika sysselsättningsskapande åtgärder ställer särskilda krav på framtagning av beslutsunderlag som belyser den långsiktiga utvecklingen av samhällsekonomin, näringslivets och arbetsmarknadens struktur samt effekter av olika insatser i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Med hänsyn till den primära betydelsen av sådant beslutsunderlag för den sysselsättningsskapande verksamheten hänförs uppgifter avseende samhällsekonomisk forsknings- och utredningsverksamhet och långsiktig planering till avdelningen. Uppgifter av detta slag är givetvis aktuella även för andra funktioner inom arbetsmarknadsverket. Dessas behov bör tillgodoses av denna avdelning. Organisatorisk indelning av avdelningen sysselsättnings planering

för

När det gäller en underindelning av avdelningen för sysselsättningsplanering synes det vara ändamålsenligt att sammanföra de uppgifter som avser anordningar och former för produktion av olika slag till en enhet. Ett undantag gäller för lokaliseringsverksamheten. De uppgifter som i detta sammanhang ankommer på arbetsmarknadsverket har karaktären av försöksverksamhet. Utredningen har i avvaktan på statsmakternas ställningstaganden till en framtida lokaliseringspolitisk verksamhet inte närmare behandlat lokaliseringsfrågornas innehåll, behandling och placering inom arbetsmarknadsverket. Lokaliseringsfrågorna bör därför tills vidare sammanhållas i en enhet som motsvarar den nuvarande lokaliseringsbyrån i enlighet med statsmakternas beslut om lokaliseringspolitisk försöksverksamhet. De uppgifter som avser samhällsekonoSOU 1968: 60

miskt inriktad utredningsverksamhet och långsiktsplanering m m hänförs till en särskild grupp inom enheten. Utredningen föreslår därför att avdelningen för sysselsättningsplanering indelas i tre enheter - enheten för beredskapsarbeten, lokaliseringsenheten och utredningsenheten. I fråga om enheten för beredskapsarbeten bör det vara ändamålsenligt, att i enlighet med den princip som har tillämpats beträffande underindelning av arbetsförmedlingsenheten och utbildningsenheten inom avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder fördela verksamheten på en sektion som svarar för direkt planerande, samordnande och ledande uppgifter och en sektion som skapar underlag härför genom utredningsverksamhet avseende bl a sammanställning av prognosmaterial, uppnådda resultat, olika översikter m m samt utveckling av nya former och metoder för verksamheten. De båda sektionerna benämns förslagsvis produktionssektionen och utredningssektionen. Inom utredningsenheten skall finnas ett planeringssekretariat som är underställt verksledning och direktion. Sekretariatet skall ha samordnings- och initiativuppgifter beträffande det kanslimässiga arbetet med långsiktsplaner för olika verksamhetsområden och verket i sin helhet. 5.2.3 Avdelningen för ekonomi och administration Inom avdelningen för ekonomi och administration handläggs främst frågor som rör medelsframställningar, budgetfrågor, medelsredovisning, rekrytering, utbildning och redovisning av personal, anskaffning, underhåll, förrådshållning och redovisning av utrustning och materiel, utformning av organisation och administrativa system och rutiner, tillämpning av allmänna författningar samt utformning av allmänna tjänstgöringsföreskrifter. Organisatorisk indelning av avdelningen för ekonomi och administration När det gäller en underindelning av avSOU1968:60 6—814830 1

delningen för ekonomi och administration har utredningen inte funnit anledning frångå en konventionell indelning i enheter som anknyter till olika slag av resurser och administrativa uppgifter. Utredningen föreslår således att avdelningen indelas i fem enheter — ekonomienheten, personalenheten, intendenturenheten, organisationsenheten och juridiska enheten. För en ytterligare indelning av enheterna i sektioner föreslår utredningen även en i huvudsak konventionell lösning som ansluter till en gruppering av arbetsuppgifter som hör samman med hänsyn till sin inriktning och karaktär. Verksamheten inom de olika enheterna fördelas sålunda enligt följande — ekonomienhet = budgetsektion = kameralsektion = sektion för intern revision — personalenhet = rekryteringssektion = personalutbildningssektion = personalplaneringssektion — intendenturenhet = anskaffningssektion = kontorssektion — organisationsenhet = rationaliseringssektion = ADB-sektion — juridisk enhet = juridisk sektion = registratorsexpedition = bibliotek Organisationsenheten intern revision

och sektionen

för

I fråga om inordnandet av en organisationsenhet och en sektion för intern revision i avdelningen kan särskilda synpunkter behöva anföras. De uppgifter som ankommer på dessa organ brukar anses böra inta en fristående ställning i nära anslutning till verksledningen. Beträffande organisationsenheten skall dess inordnande i avdelningen endast gälla i administrativt hänseende. I fråga om inne-

håll och genomförande av de uppgifter som ankommer på enheten skall dess verksamhet sortera direkt under verksledningen. Denna ordning bör fastställas i särskild instruktion. Sektionen för intern revision avses i första hand handha kameral revision inom hela arbetsmarknadsverket. I vilken mån förvaltningsrevision skall bedrivas inom sektionen eller i övrigt inom arbetsmarknadsverket får avgöras när fullständigare underlag föreligger för bedömning av innebörden av detta slag av revision och de krav som bör ställas för dess organisatoriska inplacering inom en myndighet. Detta sammanhänger med den omorganisation av den statliga redovisningsoch revisionsverksamheten som riksrevisionsverket svarar för. När det gäller inplaceringen av ett organ för intern revision i organisationen har utredningen underhand inhämtat synpunkter från riksrevisionsverket. Härvid har uttalats att ett revisionsorgan i princip bör placeras med direkt anknytning till verksledningen. Vid mycket stora myndigheter, där verksledningen förutsätts väsentligen böra helt ägna sig åt övergripande och långsiktiga uppgifter, kan en placering i anslutning till ekonomifunktionen dock vara att föredra. Den av utredningen föreslagna placeringen av sektionen för intern revision överensstämmer med riksrevisionsverkets uppfattning. En förutsättning är dock att anordningsbeslut skall ankomma på chefen för den sidoordnade kameralsektionen. I samband med att frågan om hur förvaltningsrevisionen skall närmare utformas inom arbetsmarknadsverket bör även frågan om placeringen av revisionsorganet upptas till förnyat övervägande. 5.2.4 Försäkringsenheten och försvarsenheten Såsom tidigare har berörts har arbetsmarknadsstyrelsen vid sidan av de direkt arbetsmarknadspolitiska och internt administrativa uppgifter, som ovan har hänförts till de tre huvudavdelningarna vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli, vissa myndighetsuppgifter avseende tillsyn av de erkända arbetslöshets-

kassorna och deras verksamhet samt planering och administration inom totalförsvaret. Dessa uppgifter har en särskild inriktning och karaktär som enligt utredningens uppfattning inte naturligen sammanfaller med vad som gäller för de uppgifter som har hänförts till de tre huvudavdelningarna. Utredningen föreslår att uppgifterna hänförs till två enheter vid sidan av avdelningarna — försäkringsenheten och försvarsenheten. För ett särskiljande - åtminstone tills vidare - av försäkringsenheten talar vidare, att dess uppgifter, utformning och organisatoriska placering kan komma att i hög grad påverkas av kommande ställningstaganden från statsmakterna i fråga om arbetslöshetsförsäkringens utformning till följd av förslag från den pågående utredningen om kontant stöd vid arbetslöshet. 5.3 De regionala nas kanslier

arbetsmarknadsnämnder-

En likartad indelning på central och regional nivå kan innebära fördelar ur organisatorisk synpunkt. Den bidrar till utformningen av ett klart och rationellt kontaktoch kommunikationsmönster samt av en enhetlig uppgifts-, befogenhets- och ansvarsfördelning genom hela organisationen. Utredningen föreslår därför en indelning av en arbetsmarknadsnämnds kansli som innebär att det under regionchefen skall finnas tre huvudenheter - arbetsförmedlingsenheten, tekniska enheten och administrativa enheten. Denna indelning är således en direkt återspegling av den indelning i tre huvudavdelningar som har föreslagits för arbetsmarknadsstyrelsens kansli. De motiv och synpunkter som därvid har anförts är principiellt tillämpliga även i fråga om indelningen av en arbetsmarknadsnämnds kansli. Med hänsyn till den regionala verksamhetens inriktning på verkställande åtgärder är det emellertid givet att vissa funktioner inte alls eller endast i ringa utsträckning kommer att bli företrädda. Uppgifter avseende flera funktioner kan på det regionala planet sammanföras inom en och samma SOU 1968: 60

enhet. Antalet underenheter inom huvudenheterna kommer därför att bli mindre. Med anknytning härtill bör av praktiska skäl fördelningen av funktionerna mellan huvudenheterna avvika något från den som föreslagits för arbetsmarknadsstyrelsen. Anskaffningsfrågor avseende utrustning och materiel för arbetsplatser bör således ankomma på den tekniska enheten och inte på den administrativa enheten. I sådana anskaffningsfrågor skall enheten dock samverka med intendenturenheten vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli. De uppgifter inom totalförsvaret som skall ankomma på arbetsmarknadsnämnderna har bedömts ha ett så nära samband med arbetsförmedlingsverksamheten att de lämpligen hänförs till arbetsförmedlingsenheten. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att en arbetsmarknadsnämnds kansli under regionchefen indelas i följande enheter och sektioner — arbetsförmedlingsenhet = arbetsförmedlingssektion = utbildningssektion = försvarssektion — teknisk enhet = planeringssektion = produktionssektion — administrativ enhet = ekonomisektion = personalsektion = kontorsdriftssektion

5.4.1 Arbetsformer För att differentiera insatserna skall å ena sidan olika förenklade förfaranden tillämpas och vidareutvecklas. Det gäller s k öppen förmedling, där en arbetssökande delges ett urval av lediga platser men inte får särskild anvisning till någon av dem utan själv får ta kontakt med arbetsgivaren, slopat eller mycket begränsat inskrivningsförfarande vid »enkla» förmedlingsärenden, sammanställning och spridning av listor över lediga platser, arbetslöshetsanmälningar per telefon i stället för vid personlig inställelse på ett arbetsförmedlingskontor, kontakter i övrigt per telefon eller post m m . Å andra sidan skall fördjupad behandling kunna ges sådana arbetsförmedlingsärenden som kräver detta. I en sådan behandling skall en effektiv samordning av specialiserade yrkesvägledningsoch arbetsvårdsåtgärder och användning av olika arbetsmarknadspolitiska medel eller kombinationer av sådana medel kunna ske. De yrkesväglednings- och arbetsvårdsuppgifter som avser i förmedlingsärenden direkt integrerade åtgärder beräknas endast utgöra en mindre del av den verksamhet som ankommer på de båda specialgrenarna inom arbetsförmedlingen. Dessutom skall distriktskontoret svara för de verkställighetsuppgifter som avser rena yrkesväglednings- och arbetsvårdsärenden utan samband med förmedling vid kontoret.

5.4.2 Organisation av förmedlingsarbetet 5.4

Distriktskontor

Utredningen har tidigare berört att ett distriktskontor bör ses som en sammanhållen organisatorisk enhet under ledning av en chef - distriktschef. Cheferna vid de större kontoren behöver till sitt förfogande ha tjänstemän för olika kansliuppgifter. I distriktskontorets verskamhet ingår som integrerade delar plats- och sökandeförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd. Verksamheten skall så långt som möjligt inriktas på att differentiera insatsernas innehåll och omfattning efter behoven i varje enskilt ärende. SOU 1968:60

Förmedlingsverksamheten bör så långt möjligt bedrivas i sammanhållna enheter. En uppdelning av verksamheten på enheter som inriktas mot mer eller mindre begränsade yrkes- och branschområden på arbetsmarknaden bör undvikas. Vid mycket stora enheter kan dock en viss uppdelning av verksamheten med huvudsaklig inriktning på breda yrkes- och branschområden behöva tillämpas. Verksamheten inom distriktskontoret skall sålunda bedrivas inom en sammanhållen organisatorisk enhet. En viss uppdelning efter funktionella grunder bör dock ske med

hänsyn till olika uppgifters karaktär och omfattning och till de krav som härvid ställs på lokaler och hjälpmedel. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att distriktskontorets uppgifter under distriktschefen fördelas på — en kundmottagning för främst allmänna informationsuppgifter, s k öppen förmedling, bedömning av kundernas behov av mera ingående behandling och hänvisning av dem till sådan, — en expedition för mera ingående samtal med kunderna och utredning av deras situation, samt — en uppdragscentral för sammanställning, registrering och bevakning av aktuella förmedlingsuppdrag avseende såväl platser som sökande. I distriktskontorets verksamhet skall vidare utnyttjas enheter för ambulerande verksamhet och i vissa fall fasta lokala enheter utanför distriktskontoret — lokalkontor. I vilken mån den angivna indelningen av förmedlingsverksamheten skall motsvaras av en indelning i särskilda organisatoriska enheter blir främst beroende av kontorets storlek. Möjligheter till förflyttning av personal mellan de olika verksamhetsformerna måste dock alltid finnas. Bland skälen härför kan anges dels att personalinsatserna vid variationer i arbetsbelastningen snabbt skall kunna anpassas efter behoven, dels att personalens erfarenheter och användbarhet skall kunna utvecklas så allsidigt som möjligt. 5.5 Kommentar

till

ligaste är hur man i praktiken kommer att fördela ansvaret inom verket. Effekterna av en decentralisering kan neutraliseras om man på styrelseplanet av olika skäl finner sig föranlåten att i relativt stor omfattning hålla sin hand över region- och distriktsorganens verksamhet. Erfarenheten visar att delegering och decentralisering snarare är en psykologisk och utbildningsmässig fråga än en organisationsteknisk fråga. Detsamma gäller planeringsverksamheten. Planeringen är i begränsad utsträckning ett resultat av organisationens uppgifter, omfattning, verksamhetstyp m m. Ofta är det i stället beroende av vad man satsar på planering och vilken förståelse organisationens ledning har för denna funktion. Grundläggande för ett gott planeringsresultat är att var och en inom verket är införstådd med att det skenbara merarbete som planeringen kräver ger återbäring i form av större rörelsefrihet vid handläggningen av enskilda ärenden samt allmänt bättre resultat och mindre stress i arbetet. Decentraliseringsgraden och verksamhetsplaneringens omfattning är vidare intimt förbundna med varandra därigenom att möjligheterna till decentralisering bestäms av noggrannheten i både den kortsiktiga och den långsiktiga planeringen, Samtidigt är decentraliseringen delvis en förutsättning för att skapa det organisatoriska utrymme som en intensifierad planeringsverksamhet på central nivå kräver. Man måste sålunda förutsätta en i viss mån parallell och balanserad utveckling av båda dessa faktorer.

organisationsförslaget 5.5.2 Successivt genomförande

5.5.1 Attitydförändringar Svårigheterna att på ett enkelt sätt beskriva organisationsförslaget sammanhänger till stor del med att utredningens intentioner knappast låter sig beskrivas i sedvanliga organisationstablåer och organisationsbeskrivningar. På flera ställen i rapporten nämns t ex behovet av en fortgående decentralisering av uppgifter till lägre nivåer inom organisationen. Det är emellertid inte bara fråga om en överflyttning av arbetsuppgifter. Det väsent-

84 Organisationsförslaget måste genomföras successivt i den takt som utvecklingen av de administrativa teknikerna tillåter och med hänsyn till de utbildningsmässiga förutsättningarna. Till belysning av denna fråga kan väljas de sammanhållna budgetförslag avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska aktiviteter inom varje region som utredningen föreslår skall utarbetas av de regionala arbetsmarknadsnämnderna. Det är uppenbart att om den budget som fastställs med utSOU 1968: 60

gångspunkt från varje regions budgetförslag skall kunna utgöra en ram inom vilken regionen har ett stort mått av handlingsfrihet — och således också utgöra arbetsmarknadsstyrelsens huvudsakliga styrinstrument — fordras en helt annan planering än vad som i dag förekommer. Det är likaså uppenbart att en planering av erforderlig kvalitet kan dröja. Så länge planerna inte utgör ett fullgott stöd för en årlig medelsfördelning avseende samtliga aktiviteter måste därför arbetsmarknadsstyrelsen förbehålla sig beslutanderätten i frågor av större ekonomisk betydelse. De regionala arbetsmarknadsnämnderna får successivt ta över ansvaret för arbetsmarknadspolitikens genomförande i den takt som planeringsverksamhetens utveckling tillåter. En utveckling i riktning mot regionalt ansvar har påbörjats inom ramen för den nuvarande organisationen i det att länsarbetsnämnderna redan nu får besluta om vissa beredskapsarbeten. De regionala arbetsmarknadsnämndernas sammanhållna budgetförslag kan — åtminstone i förstone — inte direkt ligga till grund för fastställande av en likaså sammanhållen totalbudget. Utredningen anser dock att budgetarbetet i sig - åtminstone inledningsvis erbjuder den bästa möjligheten att få till stånd den eftersträvade intensifieringen av planeringsverksamheten. Något tillspetsat kan man uttrycka saken så att kravet på att sammanställa ett budgetförslag tvingar fram ett aktivt detlagande i och ett ökat intresse för verkets planeringsfrågor. Därmed har också förutsättningar skapats för att arbeta upp nya och ändamålsenliga planeringsmetoder och rutiner. Det skall naturligtvis också understrykas att regionernas budgetförslag redan från början kan användas för att fastställa budgets åtminstone för vissa program eller aktiviteter. Vad som återstår efter denna fördelning kan exempelvis reserveras för arbetsmarknadsstyrelsen i form av en central ofördelad pott eller fördelas på regionerna med det förbehållet att arbetsmarknadsstyrelsens godkännande att ta dessa medel i anspråk måste inhämtas i varje enskilt fall. Härigenom blir det också möjSOU1968:60

ligt att - om så befinns lämpligt - omfördela medel mellan regionerna under löpande verksamhetsår. 5.6 Arbetsmarknadsverkets kontakter andra organ och intressegrupper

med

Den centrala ställning som arbetsmarknadspolitiken intar i samhällslivet och de återverkningar som åtgärderna inom detta verksamhetsområde har på andra samhällssektorer ställer krav på arbetsmarknadsverkets kommunikationer och samarbete med organ inom angränsande verksamhetsområden och övriga intressenter på arbetsmarknaden. Det har för utredningen framstått som utomordentligt viktigt att i den nya organisationen bibehålla de externa kontakterna. Man har också övervägt ökat intressentinflytande i verkets styrelse samt nya eller vidgade samarbetsformer med andra myndigheter och organisationer. Förslaget om storregional indelning har dessutom aktualiserat nya lösningar på det regionala planet. 5.6.1 Delegationer och arbetsgrupper På vissa samarbetsområden finns delegationer och arbetsgrupper med representanter för berörda myndigheter och organisationer. Dessa organ har skiftande grad av beslutsrätt. Endast beträffande arbetslöshetsförsäkringsdelegationen regleras sammansättning och kompetensområde i arbetsmarknadsverkets instruktion, övriga delegationer och arbetsgrupper inrättas av Kungl Maj:t respektive av arbetsmarknadsstyrelsen i den utsträckning som befinns nödvändigt. De delegationer och arbetsgrupper som f n existerar synes täcka in de väsentliga samarbetsområdena. Arbetsmarknadsverket har inte framfört önskemål om att på liknande sätt lösa samarbets- eller medinflytandefrågor inom ytterligare ämnesområden. Utredningen har emellertid diskussionsvis övervägt om formerna skulle kunna effektiviseras. Inom delegationer och arbetsgrupper skall olika intressen och synpunkter kunna mötas samt överläggningar — ibland av förhand-

tillika är ordförande i arbetsmarknadsnämnden. En relativt omfattande omvandling av arbetsmarknadsverkets kontaktnät blir nödvändig genom den nya organisationen. Frågor som tidigare handlagts av länsarbetsnämnderna kommer att till en del handhas av de regionala arbetsmarknadsnämnderna, till en del skötas av distriktskontoren. Länsarbetsnämndernas kontaktnät har till stor del just haft anknytning till länsplanet. Utvecklingen både inom den offentliga sektorn och inom näringslivet för dock med sig att ett sådant kontaktnät för arbetsmarknadsverkets del kanske inte kommer att framstå som lika självklart som för bara några år sedan. Också med en oförändrad regionalorganisation inom arbetsmarknadsverket förefaller det som om de nuvarande samarbetsformerna med utomstående intressentgrupper skulle behöva förändras. Utredningen har i sina överväganden om den 5.6.2 Styrelsenivån regionala indelningen bedömt situationen så Utredningen anser att styrelsen bör utses att kontaktfrågorna inte entydigt pekat på enligt nu gällande bestämmelser. eller nödvändiggjort en viss lösning. Det har På de sektorer där ett klart behov av alltså i väsentlig utsträckning varit andra samplanering med andra myndigheter före- tidigare redovisade - hänsyn som dikterat ligger - t ex på utbildnings- och rehabilite- utredningens förslag till ny regional organiringssektorerna — synes de existerande sam- sation för arbetsmarknadsverket. arbetsdelegationerna utgöra tillräckliga plattUtredningens förslag till ny regionalorgaformer för samordning. Något behov av nisation kommer att föra med sig ett behov samordning via styrelserepresentation be- av att föra in nya former för kontakt och döms sålunda inte finnas för närvarande. samarbete mellan arbetsmarknadsverket och Inte heller vad gäller kommunrepresenta- länsorganen. Det är alltså viktigt att undertionen finner utredningen anledning att fö- stryka att förslaget ingalunda har för avreslå förändringar. Man bör om en sådan sikt att sätta länsorganen åsido. Det komvidgad representation bedöms som angelä- mer fortfarande att behövas ömsesidigt stöd gen i stället tillvarata de möjligheter att och ömsesidigt utbyte av synpunkter även skapa kontaktorgan på distriktsnivå som ut- om man inte längre har en gemensam georedningen senare påvisar. grafisk bas. Med de regionala arbetsmarknadsnämn5.6.3 Regionalnivån derna öppnas möjligheter att inom arbetsUtredningen anser att ledamöterna i arbets- marknadsverket från det centrala planet föra marknadsnämnderna bör utses efter samma ned åtminstone den förberedande behandprinciper och praxis som nu gäller för läns- lingen av vissa sysselsättningsfrågor som rör arbetsnämnderna. Undantag måste dock gö- flera län. Vad gäller behandlingen av sådana ras för ordföranden som i den nya orga- frågor kommer de regionala arbetsmarknisationen inte bör företräda vare sig parts- nadsnämnderna således att genom sina koneller länsintressen. Utredningen föreslår att takter med länsorganen tillhandahålla en chefstjänstemannen inom nämndens kansli ny bas för samarbetet mellan länen.

lingskaraktär — kunna ske. Resultatet av arbetet inom ett sådant organ förefaller snarare bero av den vikt det tillmäts av deltagande parter än av organisationsformen. Organets befogenheter att fatta beslut är också av stor betydelse. Vid en bibehållen fackbyråindelning av arbetsmarknadsverkets organisation skulle möjligen en effektivare samordning kunna nås om beslutsfunktioner överfördes från styrelsen till delegationerna. Med den organisationslösning utredningen föreslår i syfte att förbättra samspelet mellan de arbetsmarknadspolitiska medlen synes dock en sådan beslutsomfördelning inte ändamålsenlig. I stället bör delegationer och arbetsgrupper på lämpligt sätt beredas tillfälle att delta i och påverka den mer djupgående och systematiska långsiktsplanering inom arbetsmarknadsverket som utredningen föreslår.

86 SOU 1968: 60

De regionala arbetsmarknadsnämndernas behov av kontakt med länsorganen gäller självfallet inte bara de ur länssynpunkt viktiga frågorna om sysselsättningen och den allmänna utvecklingen inom länen utan också de andra fall när det gäller att praktiskt samordna insatserna från ömse håll. Det är alltså angeläget att skapa effektivt fungerande kontaktkanaler till alla de länsorgan som arbetsmarknadsverket får beröring med. Inom arbetsmarknadsnämndernas kanslier bör tjänstemän avdelas med huvudsaklig uppgift att handha kontakterna med de i regionen ingående länsorganen. Detta torde innebära ett visst mått av resor till sammanträden m m. Dock torde en stor del av de ärenden som förekommer kunna handläggas efter kontakter per post eller telefon. Det kan visa sig lämpligt att kontaktmännen från arbetsmarknadsverkets regioner är närvarande som företrädare för verket då ärenden med anknytning till arbetsmarknadspolitiken handläggs av länsorganen. I motsvarande mån kan det vara lämpligt att företrädare för länsorganen är närvarande då frågor av större vikt för länet handläggs av arbetsmarknadsnämnderna. Utredningen är medveten om att det kan uppstå övergångssvårigheter vad gäller arbetsmarknadsverkets kontaktuppgifter i förhållande till utomstående organ och grupper i samband med att en ny organisation införs. Den period under vilken den nya organisationen genomförs bör utnyttjas för att granska olika utvägar för att organisera ett effektivt och ingående samarbete mellan verket och utomstående organ och grupper. Speciellt bör övervägas vilka åtgärder som eventuellt kan fordras för att ersätta länsarbetsnämnderna i egenskap av länsvisa kontaktorgan i förhållande till arbetsmarknadsparterna. Utredningen anser att det tills vidare kan stå öppet om inte en motsvarighet till länsarbetsnämnderna kommer att behöva finnas även efter utgången av övergångsperioden, inte för de nuvarande beslutande funktionerna utan för kontaktuppgifter. Vad man från utredningens sida vill föra fram som en hypotes är således att en motsvaSOU 1968: 60

righet till de nuvarande länsarbetsnämnderna skulle ha en funktion att fylla inte bara för kontaktuppgifterna i förhållande till arbetsmarknadsverket, men också som kontaktorgan mellan arbetsmarknadsparterna och alla de olika länsorganen. En sådan fråga kan bli aktuell i samband med en mer omfattande omorganisation på länsplanet som eventuellt genomförs med utgångspunkt från bl a länsdemokratiutredningens förslag. I dagsläget undandrar det sig varje försök till detaljbedömning hur man i samband med en mera omfattande organisationsreform på länsplanet skall lösa frågan om representation för arbetsmarknadsparterna. Inte desto mindre är det enligt utredningens mening naturligt att vänta sig att dessa frågor kommer upp till behandling redan under övergångstiden för införandet av en ny organisation för arbetsmarknadsverket.

5.6.4 Distriktsnivån Utredningen vill peka på möjligheten att vid distriktskontoren utse kontaktorgan i förhållande till arbetsmarknadsparterna. En sådan lösning skulle framför allt kunna bli motiverad om länsarbetsnämnderna upphör utan att ersättas av något annat länsbaserat organ som övertar nämndernas kontaktfunktioner. För egen del vill utredningen inte ta någon bestämd ställning vad gäller inrättandet av kontaktorgan med arbetsmarknadsparterna på distriktsplanet utan anser att behovet bör belysas närmare i samband med remissbehandlingen av rapporten. Om ett behov visar sig finnas kan det vara en lämplig lösning att i verkets instruktion föra in en bestämmelse som säger att ett sådant organ skall inrättas om det görs framställning därom från någon av arbetsmarknadsparterna, representerade av de organisationer som finns företrädda i styrelsen. Initiativet skall också kunna komma från arbetsmarknadsverket . Den omständighet att man enligt organisationsförslaget får en ny stark distriktsnivå inbjuder till att försöka finna former för ett vidgat och förstärkt samarbete med kom-

mimerna. Också i det här fallet avstår utredningen från att för egen del ta någon bestämd ställning till behovet av att institutionalisera samarbetet genom någon form av kontaktorgan utan anser att detta bör belysas genom remissbehandlingen. Om denna visar att det finns gensvar för tanken på permanenta kontaktorgan mellan arbetsmarknadsverket och kommunerna kan det också i det här fallet vara en lämplig lösning att behandla inrättandet av sådana organ i verkets instruktion. Vad gäller organ för samarbete mellan arbetsmarknadsverket och kommunerna torde det inte finnas något behov av att stadgemässigt göra någon stark fixering i fråga om sammansättningen. Förutsättningarna kan skifta så att man på vissa håll har behov av flera kontaktorgan gentemot olika kommuner, i andra fall enbart av ett enda. Avslutningsvis vill utredningen peka på möjligheterna att slå samman de båda typerna av kontaktorgan gentemot arbetsmarknadsparterna respektive kommunerna.

88 SOU 1968: 60

6 Region- och distriktsindelning

I det föregående har presenterats utredningens överväganden och förslag vad gäller arbetsmarknadsverkets organisation på det lokala och regionala planet. I det följande skall lokaliseringsaspekterna på indelningen i regioner och distrikt behandlas. 6.1 Regional

indelning

6.1.1 Indelningsgrunder Utredningens första krav på den regionala indelningen är att regionerna skall kunna ligga till grund för ett meningsfullt planeringsarbete i arbetsmarknadstermer. Regionerna bör därför vara utformade så att man i största möjliga utsträckning kan möta uppkomna balansrubbningar med åtgärder inom regionerna. Annorlunda uttryckt skall beroendeförhållandet mellan regionerna vara så litet som möjligt. Av praktiska skäl bör regiongränserna åtminstone tills vidare anpassas till de nuvarande länsgränserna. De regionala arbetsmarknadsorganen bör vidare ha likartade uppgifter i den bemärkelsen att olika typer av delarbetsmarknader i möjligaste mån bör förekomma inom samtliga regioner. Omfattningen av regionernas arbetsuppgifter bör vara ungefär densamma — totalt och med avseende på delarbetsuppgifter — så att resultatjämförelser mellan regionerna blir meningsfulla. Slutligen bör regionerna vara så pass stora att man på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt kan tillgodogöra sig olika stordriftsfördelar. SOU 1968: 60

Enligt utredningens mening tillgodoser man så långt möjligt de här uppställda kraven genom att skapa ett fåtal likstora regioner med differentierat näringsliv och med både tillväxt- och avfolkningsområden. Att regionerna skall vara likstora innebär i första hand att arbetsbelastningen på regionledningen skall vara ungefär lika stor i varje region. Belastningen hänför sig i sin tur främst till omfattningen av arbetsförmedlingsverksamheten, den sysselsättningsskapande verksamheten och arbetsmarknadsutbildningen inom regionen. Uttryck härför är antal och storlek på distriktskontor, beredskapsarbetsplatser, skyddade verkstäder, omskolningskurser m m. En grov bedömning av belastningen på ett tilltänkt regionalt organ kan man således få genom att summera personalen vid de länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingsorgan som skall omfattas av regionen. På grund av att stora distriktskontor har bättre möjligheter än små att på egen hand lösa uppkomna problem är det emellertid inte bara personalens numerär som är utslagsgivande. Om personalen inom regionens arbetsförmedlinsgorganisation fördelas på ett antal stora enheter resulterar detta i en mindre arbetsbelastning på det regionala ledningsorganet än om samma personalstyrka fördelas på ett större antal mindre enheter. Slutligen skall konstateras att antalet län som skall ingå i en tilltänkt region natur-

Tabell 6:1. Några uppgifter om de olika regionalalternativen i utredningens förslag Region Stockholm

Göteborg

Malmö

Västerås

Sundsvall

730 — —

360 600 —

1. Antal förvärvsarbetande i tusental 1efter boplats 1.11.1965 Alt 5 regioner Alt 4 regioner Alt 3 regioner

1 130 1850

810 930 810

800 800 800

2. Personal vid länsarbetsnämder och arbetförmedlingskontor 1.10.1967 Alt 5 regioner Alt 4 regioner Alt 3 regioner

610 944 830

670 750 679

660 660 660

3. Antal län Alt 5 regioner Alt 4 regioner Alt 3 regioner

3 6 13

5 6 5

6 6 6

16 23 52

15 16 15

15 15 15

4. Antal distriktskontor2 Alt 5 regioner Alt 4 regioner Alt 3 regioner

570 800

21 28

Källa: Folk- och bostadsräkningen 1965 del IV. Med utgångspunkt från 82 distriktskontor. ligtvis har betydelse för regionledningens arbetsbelastning. Detta antal bestämmer nämligen i stor utsträckning omfattningen av kontakterna och samplaneringen med andra organ. När det gäller regionernas geografiska omfattning spelar bl a de regionala ledningsorganens uppgifter vad gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna och arbetsmarknadsutbildningen en betydelsefull roll. De regionala organen skall således svara för planering, projektering, igångsättning, ledning och övervakning av beredskapsarbeten, skyddad verksamhet m m samt för planering och igångsättning av vissa omskolningskurser. Dessa uppgifter förutsätter i stor utsträckning lokalkännedom och direktkontakter med arbetsplatser och utbildningsanstalter. Detta innebär att behandlingen av hithörande frågor inte bör förläggas alltför långt från platsen för verkställighetsåtgärderna och sätter sålunda en gräns för regionernas omfattning.

90 De olika delarbetsmarknaderna grupperar sig i allmänhet i ett naturligt regionalt mönster kring ett fåtal centralorter. Det är till detta mönster som arbetsmarknadsverkets regionala indelning skall anpassas. Viss osäkerhet kan emellertid uppkomma när det gäller att hänföra en delarbetsmarknad i gränslandet mellan två centralorter till någon av dessa. I detta sammanhang bör man beakta förekommande intressegemenskap mellan olika län. Intressegemenskap särskilt i frågor som har anknytning till förhållanden på arbetsmarknaden ökar möjligheterna till effektiv samverkan mellan länen inom en region och mellan dessa och det regionala arbetsmarknadsorganet. Denna gemenskap tar sig framför allt uttryck i handelsförbindelser mellan länen. När det gäller antalet regioner vill utredningen diskutera några olika alternativ. I tabell 6: 1 och kartbilaga 1 redovisas några sifferuppgifter beträffande de olika alternativen. SOU 1968: 60

Kartbilaga 1. 00 = Antal förvärvsarbetande i tusental 1.11.1965 inom länet. (000) = Personal vid länsarbetsnämndens kansli och arbetsförmedlingskontoren inom länet.

SOU 1968: 60

Kartbilaga 2. Alternativ 3 regioner.

Göfebo

Malmö

92 SOU 1968: 60

Kartbilaga 3. Alternativ 4 regioner

Götebor

Malmö

SOU 1968: 60

6.1.2 Ett treregionalternativ

6.1.4 Ett femregionalternativ

Rent allmänt kan konstateras att det är svårt att urskilja stora, naturliga, jämnt fördelade och väl balanserade regioner i Sverige. Stockholm som rikscentrum och de två riksdelscentra Göteborg och Malmö ligger ju koncentrerade till landets sydliga del. Med en indelning grupperad runt de tre storstadsområdena tillgodoses i väsentlig utsträckning utredningens krav på balanserade regioner. Att betjäna hela Norrland från Stockholm ger dock ett alltför långt marknadsavstånd. Vidare blir de tre regionerna extremt olikstora med Stockholmsregionen som dominant (se kartbilaga 2).

Att skilja ut de två sydligaste länen i Sundsvallsregionen enligt fyraregionsalternativet till en region av mer expansiv och differentierad typ skulle inte nämnvärt förändra regionens möjligheter att bli balanserad. Genom att bilda en avlastande mälarregion åstadkoms emellertid en relativt likstor indelning. Norrköping-Linköping, VästeråsEskilstuna och Örebro kan tillsammans sägas bilda ett väl differentierat och tillräckligt stort storstadsområde för att en balanserad region skall kunna bildas. Av de tidigare uppräknade städerna har Västerås valts till regioncentrum på grund av sitt något mer centrala läge än de övriga. Värmland får anses ha sina största kontakter mot Göteborg oberoende av centrumval i avlastningsregionen. Gränsdragningen (se kartbilaga 4) överensstämmer inte med någon för närvarande existerande storregional indelning. Stockholmsregionen kan ur balanssynpunkt anses vara överexpansiv, varför t ex Gävleborgs län skulle kunna föras dit. Även denna region har emellertid betydande avfolkningsområden. Trycket på regionledningen blir stort trots det lilla antalet län. Organisationsproblemen inom Storstockholmsområdet med avseende på samordningen av distriktskontor torde nämligen bli avsevärda. I likhet med länsindelningsutredningen har Uppsala och Gotlands län förts mot Stockholm vilket ju också beskriver de existerande kontaktvägarna. Avgränsningen mellan Göteborgs- och Malmöregionerna följer länsindelningsutredningens förslag i så måtto att Hallands län tilldelats Göteborg. Utredningen har fört Jönköpings län söderut, trots att Jönköping ligger närmare Göteborg. Man erhåller nämligen på detta sätt mer likstora regioner. Detta femregionsalternativ visar en ojämnhet i fråga om antalet län men i övrigt mycket likstora regioner. Likheten i fråga om storstadsområden har utredningen drivit så långt möjligt.

6.1.3 Ett fyraregionalternativ Vid en regionavgränsning med ett hänsynstagande till ett faktiskt kontaktmönster bör övergångszonerna mellan storstädernas influensområden vägas olika beroende på vilken vikt andra faktorer ges. Om t ex likhet i antalet län eftersträvas och samtidigt marknadsavståndet för Norrland skall nedbringas kan vissa gränslän komma att få ur kontaktmönstersynpunkt olämplig regiontillhörighet. Ett steg från en tre- till en fyraindelning får därvid ett utseende som framgår av kartbilaga 3. Balansen på arbetsmarknaden inom Norrlandsregionen är och torde åtminstone det närmaste decenniet förbli svag. Bristen på storstadsområden anses avklarad i servicehänseende genom att de s k storstadsfunktionerna delats upp på flera provinscentra. Umeå är t ex centrum för forskning och högre undervisning i Norrland. Sundsvall är ledande som kommersiellt och industriellt kontaktcentrum, varför bästa överblicken och minsta avståndet till marknaden ges regionledningen vid ett val av Sundsvall som huvudort. Kontakter från de två sydliga länen till Sundsvall är av relativt liten omfattning. Alternativet visar lika storlek i antalet län men betydande ojämnheter i övrigt.

94 SOU 1968: 60

Kartbilaga 4. Alternativ 5 regioner.

Malmö

SOU 1968: 60

6.1.5 Två sexregioneralternativ En delning av Sundsvallsregionen enligt femregionsalternativet så att sex regioner bildas skulle med hänsyn till de geografiska avstånden kunna anses som en naturlig sak. En sådan konstruktion skulle emellertid innebära att man ganska radikalt bryter mot de grundprinciper som tidigare redovisats. De två norrlandsregionerna skulle inte bli jämförbara med övriga fyra. Räknat efter antalet tjänstemän vid länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingskontoren i dag samt antalet ingående län skulle belastningen bli mindre än hälften av genomsnittet för övriga regioner. Näringslivet inom respektive region skulle få en betydligt mycket ensidigare inriktning. Som tidigare påpekats torde det allt framgent komma att vara svårt att upprätthålla balans på den norrländska arbetsmarknaden. Enligt utredningens mening är det väsentligt att man i framtiden i planeringssammanhang behandlar de fyra nordligaste länen som en enhet. En delning av Sundsvallsregionen i två områden för enbart administrativa uppgifter och kontaktverksamhet men med ett sammanhållande planeringsorgan för bägge områdena skulle innebära att man här införde en fyranivåkonstruktion, med risk för minskad marknadsöverblick och ökade administrationskostnader som följd. Utredningen är emellertid medveten om att kontaktproblemen i denna region måste ägnas speciell uppmärksamhet. En annan region vid ett alternativ med sex regioner skulle kunna utgöras av Örebro, Östergötlands och Jönköpings län samt norra delen av Kalmar län. Ett lämpligt regioncentrum skulle vara Linköping. Härigenom skulle en tämligen väl balanserad region kunna skapas. Regionen skulle dock trots detta bli relativt liten. (Se kartbilaga 5.) 6.1.6 Utredningens ställningstagande Utredningen anser att stora krav bör ställas på de regionala organens marknadsöverblick och arbetsmarknadsstyrelsens möjligheter att enkelt styra verksamheten. Stor 96

hänsyn bör tas till kontaktmönstren. Vikten av stora regioner och jämn fördelning av belastningen mellan regionerna måste betonas. Med utgångspunkt härifrån och mot bakgrund av det tidigare anförda förordar utredningen en regional indelning av arbetsmarknadsverkets verksamhet och organisation som anknyter till fem regioner enligt följande: — Stockholmsregionen omfattande Stockholms län, Uppsala län och Gotlands län — Västeråsregionen omfattande Södermanlands, Östergötlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län — Malmöregionen omfattande Malmöhus, Kristianstads, Blekinge, Kalmar, Kronobergs och Jönköpings län — Göteborgsregionen omfattande Göteborgsoch Bohus län, Älvsborgs, Hallands, Skaraborgs och Värmlands län — Sundsvallsregionen omfattande Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. 6.2

Distriktsindelning

6.2.1 Utgångspunkter Inom arbetsmarknadsverket pågår sedan några år en koncentration av arbetsförmedlingsverksamheten till personellt större och i andra avseenden bättre utrustade enheter. Inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli har parallellt med slutfasen i statskontorets översyn genomförts en utredning rörande organisationen av arbetsförmedlingsverksamheten med sikte på ökad koncentration av resurserna. Enligt kansliets förslag skall bortemot 100 lokala enheter slopas. Samtidigt konstateras emellertid att detta bara innebär ett första steg mot en koncentration av arbetsförmedlingen. Som tidigare diskuterats anser utredningen att koncentrationen av förmedlingskontor är en naturlig och nödvändig utveckling. Eftersom koncentrationen kan genomföras på olika sätt, vill utredningen här framlägga sina överväganden och förslag rörande lokaliseringen och dimensioneringen av den lokala organisationen. Utredningens förslag SOU 1968: 60

Kartbilaga 5. Alternativ 6 regioner.

Göteborg

Malmö SOU 1968: 60 1—814380 1

avser den tidpunkt då organisationsförslaget i sin helhet kan vara genomfört. Den framtida efterfrågan nadsverkets tjänster

på

arbetsmark-

För närvarande saknas metoder och angreppssätt för att beräkna omfattningen av den framtida efterfrågan på arbetsmarknadsverkets tjänster och dess geografiska fördelning. En praktisk konsekvens av detta förhållande är att man i huvudsak måste knyta an beräkningarna till den efterfrågesituation som nu råder. Efterfrågan på arbetsförmedlingens tjänster är dock inte en oberoende faktor som utan vidare kan studeras med utgångspunkt från dagsförhållanden eller som låter sig beräknas i några enkla formler. Servicestandard och tillgängliga resurser vid den lokala arbetsförmedlingsenheten kommer naturligtvis också att påverka efterfrågans storlek. Varje förändring av arbetsförmedlingens organisation och resurser kommer att föra med sig förändringar både på efterfråge- och utbudssidan. Enligt utredningens mening kan efterfrågevolymen i alla fall någotsånär avläsas med hjälp av befolkningssiffror och antalet tjänstemän i dag inom den lokala organisationen. Befolkningsstorlek och fördelning avspeglar relativt väl den potentiella efterfrågan och torde ge ett ungefärligt underlag, i första hand för lokaliseringen, men även i viss mån för dimensioneringen av enskilda distriktskontor. Bemanningen vid distriktskontoren påverkas emellertid starkt av inträffade tillfälliga eller mer långvariga störningar på arbetsmarknaden och av ambitionerna beträffande de arbetsmarknadspolitiska insatserna på orten. Den geografiska fördelningen i dag av arbetsförmedlingspersonalen kan enligt utredningens mening i viss mån sägas återspegla de rådande ambitionerna beträffande olika landsändar. Utredningen har således utgått från att en geografisk tyngdpunktsförskjutning i arbetsmarknadsverkets verksamhet inte kommer att inträffa samt att efterfrågan på arbetsförmedlingens 98

tjänster sammanhänger med folkmängd och befolkningstäthet. Det är uppenbart att förslaget härigenom närmast får en illustrativ karaktär. En definitiv indelning och kontorslokalisering måste självfallet föregås av en ingående behandling på läns- och lokalnivå så att lokala avvikelser i det här skisserade mönstret kan beaktas. Så har också skett med det tidigare nämnda förslaget till kontorsorganisation som utarbetats inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli. Vidare måste resultaten av pågående försöksverksamhet beaktas innan definitivt beslut träffas. Ändrade förutsättningar vad gäller arbetsförmedlingspersonalens storlek Ytterligare en konsekvens av de förhållanden som här redogjorts för är att utredningen fått utgå från att arbetsförmedlingspersonalens storlek inte kommer att förändras fram till tidpunkten för förslagets genomförande. Detta är emellertid i och för sig ett mindre problem än de tidigare berörda. Om arbetsförmedlingsorganisationen under de närmast framförliggande åren tilldelas i jämförelse med dagsläget väsentligt ökade resurser, kan denna resursförstärkning i princip användas valfritt för att förstärka föreslagna distriktskontor — inklusive inrättande av fler lokalkontor — eller för att öppna helt nya distriktskontor. En lösning att överväga är vidare att lokalmässigt dela ett distriktskontor i två enheter med full service men med gemensam ledning och samordnad planering. Utredningen vill dock i detta sammanhang starkt understryka marknadsöverblickens betydelse. Ett tätare nät av distriktskontor kan medföra att marknadsöverblicken från respektive kontor sänks på ett oacceptabelt sätt. Utglesningen av kontorsnätet är inte i första hand en produktionsekonomisk fråga utan snarare en konsekvens av nödvändigheten att öka marknadsöverblicken. Man måste således i varje enskilt fall väga önskemålet om kortare marknadsavstånd mot kravet på god marknadsöverblick. Man bör vidare observera att det finns utrymme för betydande resursförstärkningar inom ramen för de SOU 1968:60

föreslagna distriktskontoren utan att den arbetsmässigt lämpliga övre gränsen därmed överskrids. När det gäller eventuella kommande resursförstärkningar inom arbetsvärden torde dessa helt behöva disponeras för att förstärka föreslagna distriktskontor. A rbetsförmedlingsenheternas

storlek

Flera faktorer avgör vilken storlek som skall anses vara lämplig för en arbetsförmedlingsenhet. En nedre gräns kan sättas med hänsyn till möjligheterna att tillvarata de produktionsekonomiska fördelarna. Den kan bedömas ligga vid ungefär tio tjänstemän. Vid bestämning av den övre gränsen bör man beakta att verksamheten inom enheten skall kunna samordnas effektivt och ge förutsättningar för ett lagarbete i behandlingen av förekommande ärenden. Inom enheter utöver en viss storlek blir det nödvändigt att dela upp arbetet på mindre arbetslag och tillämpa en ganska strikt arbetsfördelning. Om detta sker efter yrkesområden kan det leda till minskad arbetsmarknadsöverblick, försvåra en samordning av insatserna för enskilda ärenden och minska möjligheterna att disponera om personalinsatserna. Den övre gränsen för en enhets storlek har mer erfarenhetsmässigt bedömts ligga vid ungefär 40 tjänstemän. Även ett överskridande av denna maximistorlek kan dock i vissa fall vara mer lönsam än att dela ett distriktskontor i två.

6.2.2 Indelningsgrunder Vid fördelningen av distriktskontor över landet bör marknadsöverblicken beaktas särskilt i tätbefolkade områden medan marknadsavståndet främst får betydelse i glesbygder. Marknadsöverblicken för en arbetsförmedlingsenhet beror i hög grad på vilka problem och uppgifter enheten har att möta i sin verksamhet. Marknadsöverblicken är sålunda beroende av den omgivande arbetsmarknadens sökande- och platsstruktur, SOU 1968: 60

sammansättningen av yrken, branscher och företag samt storleken på marknaden. Bl a marknadsstorleken bestämmer härvid frekvensen av olika problem och uppgifter. Marknadsöverblicken kan givetvis ökas med hjälp av informationstekniska och utbildningstekniska hjälpmedel. Eftersom det s k centralplatsmönstret avspeglar det geografiska kontaktmönstret innebär detta ett beaktande av dels det minsta marknadsavståndet, dels den bästa marknadsöverblicken. Vid lokaliseringen av distriktskontor bör man därför eftersträva närhet till större centralplats och ett gott kommunikationsläge. I detta sammanhang bör dock observeras att varje arbetsmarknad med anknytning till en centralplats har sin speciella karaktär där graden av allsidighet samvarierar med storleken på marknaden. Detta innebär att ju mindre centralplats som väljs för lokalisering av ett distriktskontor desto större är risken för låg marknadsöverblick genom att distriktskontoret betjänar en ensidig arbetsmarknad. När en relativt låg marknadsöverblick likväl i vissa fall accepteras beror detta på att marknadsavståndet eljest blivit för stort. Utredningen utgår från ett marknadsavstånd som kan sägas vara ett avstånd till service av »en-gång-iveckan-karaktär». Vid indelningen i distriktskontor utgår utredningen från de centralplatser som brukar benämnas provinscentra. Denna utgångspunkt anses då svara mot behovet av marknadsöverblick. Att genomföra en anpassning till kommunblock vid en tentativ gränsdragning för distriktskontor torde i regel medföra endast små avvikelser från de spontana upptagningsområdena eftersom kommunblocken är ett uttryck för intressegemenskap. De av utredningen föreslagna distrikten omfattar oftast flera kommunblock men distriktsgränserna följer kommunblocksgränserna. Undantagen gäller framför allt storstadsområden där de administrativa gränserna synes vara mest konstlade. Utredningen drar därför gränserna efter kommunblocken men gör samtidigt reservationer för principens hållbarhet i storstadsområden. Utredningen gör inte 99

Tabell 6:2. Distriktskontorens lokalisering och ungefärliga storlek enligt utredningens förslag

Distriktskontor nr

namn

län

1 Stockholm, Luntmakarg AB 2 Östermalmstorg AB Fridhemsplan AB Hornstull AB Skärholmen AB Solna AB Slussen AB Folkungag/Södermannag AB AB 9 Farsta AB 10 Vällingby AB 11 Tureberg AB 12 Handen AB 13 Södertälje AB 14 Norrtälje C 15 Uppsala D 16 Nyköping D 17 Katrineholm D 18 Eskilstuna E 19 Motala E 20 Linköping E 21 Norrköping F 22 Jönköping F 23 Nässjö F 24 Värnamo G 25 Växjö H 26 Västervik H 27 Oskarshamn H 28 Kalmar I 29 Visby K 30 Karlskrona L 31 Kristianstad M 32 Hälsingborg M 33 sjömän M 34 Lund M 35 Malmö M 36 sjömän + allmän M 37 Ystad N 38 Halmstad N 39 Varberg O 40 Göteborg O 41 söder O 42 norr o 43 sjömän o 44 Uddevalla p 45 Trollhättan p 46 Borås R 47 Lidköping R 48 Skövde s 49 Karlstad s 50 Hagfors s 51 Säffle s 52 Arvika T 53 Örebro U 54 Västerås W 55 Falun w 56 Avesta w 57 Ludvika St

region1

Antal handUngefärlig storlek beräknad läggande per- efter antalet handläggande sonal 1.10.67 tjänstemän på motsvarande kommunblock <15 15—29 30—50 >50

St St

st st

St St St St St St

st st St

st

St Vä Vä Vä Vä Vä Vä Ma Ma Ma Ma Ma Ma Ma St Ma Ma Ma Ma Ma Ma Ma Ma Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Gb Vä Vä Vä Vä Vä

17 6 42 16 13 34 16 31 39 32 16 10 34 20 15 27 18 38 50 54 33 82 12 27 10 160 27 20 36 18 31 52 11 7 11 54 54 38 18 11

Stockholm, Vä = Västerås, Ma = Malmö, Gb = Göteborg, Su = Sundsvall. SOU 1968: 60

nr

namn

län

region1

Antal handUngefärlig storlek beräknad läggande per- efter antalet handläggande sonal 1.10.67 tjänstemän på motsvarande kommunblock <15 15—29 30—50 >50

58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Mora Gävle Bollnäs Hudiksvall Sundsvall Ange Härnösand Sollefteå Örnsköldsvik Sveg Östersund Strömsund Umeå Lycksele Vilhelmina Storuman Skellefteå Piteå Arvidsjaur Luleå Jokkmokk Kalix Pajala Gällivare Kiruna

w X

Vä Vä Vä Vä Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su Su

17 43 15 16 27 7 32 16 12 5 30 5 47 9 10 7 24 11 5 41 4 24 6 8 11

Distriktskontor

1 X X Y Y Y Y Y Z Z

zAC AC AC AC AC BD BD BD BD BD BD BD BD

St = Stockholm, Vä = Västerås, Ma = Malmö, Gb = Göteborg, Su = Sundsvall.

anspråk på någon större precision, varför vissa gränser sannolikt måste detaljjusteras. 6.2.3 Distriktskontorens lokalisering Förslaget beträffande distriktsorganisation för arbetsförmedlingsverksamheten utgår från här redovisade principer i fråga om marknadsöverblick, marknadsavstånd och produktionsekonomi. Väsentliga utgångspunkter har därutöver varit förutsättningen om i stort sett oförändrade personalresurser för den egentliga arbetsförmedlingsverksamheten och uppfattningen att verksamheten inte i innehåll och syfte väsentligen kommer att avvika från nuvarande förhållanden. Den konkreta indelningen i distrikt bygger på några enkla operationella mått. Sålunda tilldelas varje kommunblock med mer än 60 000 invånare först ett distriktskontor som placeras i respektive huvudort. Därefter beaktas kommunblock med SOU 1968: 60

40 000—60 000 invånare. I block av denna storleksordning, där huvudorten ligger på ett avstånd av fem mil eller mera från huvudorten i kommunblock som redan försetts med distriktskontor, placeras ytterligare ett distriktskontor. I fall med flera kommunblock av denna storlek vars huvudort ligger på ett avstånd av mindre än fem mil från varandra tilldelas endast ett'-, det största — ett distriktskontor. I områden mellan fem och åtta mil från redan utlagda distriktskontor placeras därutöver ytterligare distriktskontor i de fall den aktuella efterfrågan på arbetsförmedlingens tjänster motsvarar ett behov av mer än tio tjänstemän. Sådana distriktskontor förläggs alltid till de mest lämpliga centralplatserna även om dessa ligger inom fem mils avstånd från andra distriktskontor. För att inte extremt långa marknadsavstånd skall uppstå bedöms vidare befolkningskoncentrationer på omkring 10 000 101

Kartbilaga 6. Distriktskontorens lokalisering och kommunblocksgränser. Norra Sverige. 102

SOU 1968:60

19 Nummer pS d i s t r i k t s k o n t o r ^ ^

Kommunblocksgräns for distriktskontor Gräns för kommunblock (kommun)

•

Förutsatt centralort i kommunblock (kommun)

W 0

Nuvarande residensstad 50

100 I50km

Kartbilaga 6. Distriktskontorens lokalisering och kommunblocksgränser. Södra Sverige. SOU 1968: 60

människor eller mera på ett avstånd av åtta mil eller mera från ett distriktskontor medföra att ytterligare ett distriktskontor skall inrättas. I de fall sådana befolkningskoncentrationer kan sägas utgöra en utkant av ett större distriktskontors upptagningsområde bör i stället ett lokalkontor inrättas. Slutligen tar utredningen hänsyn till att en del distriktskontor vid en utplacering enligt angiven ordning blir ohanterligt stora. Detta gäller huvudsakligen i storstadsområdena. Sådana alltför stora kontor delas på två eller flera relativt närbelägna kontor. Vid delningen fästs fortfarande stor vikt vid markn adsöverblicken. Förslaget omfattar 82 distriktskontor (riktmärke). Två torde bli mycket stora, ca 30 av storleksklassen 30—50 tjänstemän, ca 20 med 15—29 och ca 30 med under 15 tjänstemän. Denna distriktsorganisation skiljer sig väsentligt från den nuvarande organisationen av arbetsförmedlingsenheterna med 24 huvudkontor, fyra kontor i klass 1 (chef i lönegrad 26), tre kontor i klass 2 (chef i lönegrad 23), 38 kontor i klass 3 (chef i lönegrad 21), ytterligare 53 kontor med minst tre arbetsförmedlare samt 133 kontor med mindre än tre arbetsförmedlare. Ett genomförande av förslaget skulle innebära att 55 kontor med tre förmedlare eller fler dras in. En mindre justering av lokaliseringsförfarandet kan innebära att några av dessa kontor av särskilda skäl upprätthålls i fortsättningen. Vid uppbyggnaden av distriktskontor får man från fall till fall avgöra vilka kontor som skall förmedla sådana yrken som med nuvarande ordning är centraliserade till vissa specialförmedlingar. Exempel på detta är sjömans-, artist- och musikerförmedlingen. Tabell 6:2 och kartbilaga 6 visar utredningens förslag. Dimensioneringen utgår från antalet handläggande tjänstemän som nu finns inom de olika kommunblocken. För områdena runt Stockholm och Göteborg är underlaget vid fördelningen något sämre. (Storstockholm diskuteras i översynsrapport nr 2.)

6.2.4 Kommentarer till kontorsorganisationen Frågan om hur arbetsförmedlingen skall arbeta i den nya organisationen behandlas utförligt i kap 7. Utredningen vill emellertid redan här diskutera huruvida utglesningen av kontorsnätet kan anses innebära en försämring av servicen gentemot allmänheten med hänsyn till de i vissa fall förlängda resvägarna. Utredningen vill för sin del bestämt hävda att så inte behöver bli fallet. Rätt tillämpat gör förslaget det lättare för de arbetssökande att komma i kontakt med arbetsförmedlingen och utnyttja dess ökade resurser. Genom ambulerande förmedling, lokalkontor som utgör filialer till distriktskontoren och genom lokala ombud med uppgift bl a att förmedla kontakt mellan sökande och distriktskontor, får den sökande — på ett helt annat sätt än i dagsläget — tillgång till arbetsförmedlingens hela kapacitet. Lokalkontor Utredningen avstår från att framlägga definitivt förslag beträffande lokalkontorens antal och lokalisering. Det är en fråga som man måste ta ställning till under genomförandeperioden med utgångspunkt från praktiska förutsättningar och krav samt lokala synpunkter. Det finns anledning att förmoda att antalet lokalkontor övergångsvis kommer att behöva vara förhållandevis stort. Utredningen vill emellertid betona vikten av att man strävar efter att göra antalet lokalkontor så litet som möjligt och att man inte låter lokalkontorens antal växa utöver vad som är praktiskt möjligt att direkt administrera från ett distriktskontor. Risken är annars mycket stor att man i realiteten kommer att bibehålla småkontoren - en organisationsform som utredningen anser otillfredsställande ur servicesynpunkt. Lokalkontoren bör således i princip betraktas som temporära inrättningar som skall avvecklas eller förflyttas så snart detta av praktiska skäl är möjligt. De regionala arbetsmarknadsnämnderna har till uppgift att bevaka dessa frågor. SOU 1968: 60

Ambulatorisk verksamhet

förmedling

och

uppsökande

Otvivelaktigt är det möjligt att peka på fall där en mer koncentrerad fältorganisation skulle medföra rent praktiska hinder för kontakter med arbetsförmedlingen. Det kan t ex röra sig om hemmafruar eller andra som vill söka nytt arbete, men som kanske anser sig för bundna till hemmet för att kunna uppsöka närmaste arbetsförmedlingsenhet - oavsett om detta är ett distriktskontor eller ett lokalkontor. I dessa fall måste ambulatorisk förmedling och uppsökande verksamhet i kombination med en ordentlig information om arbetsmarknadsverkets kontaktnät komma in. Så snart som någon form av kontakt har upprättats mellan vederbörande kund och arbetsmarknadsverket torde de praktiska svårigheterna i de flesta fall relativt enkelt kunna lösas. Det bör ankomma på arbetsmarknadsverket att i olika former upprätthålla kontakt med de arbetssökande, inte tvärtom. När det sedan gäller att lösa sysselsättningsproblemen bör tillgången till distriktskontorens hela kapacitet vara en avgjord fördel jämfört med nuläget.

ner vid samtliga 24 huvudkontor samt vid 29 respektive 38 avdelningskontor. Utredningens förslag innebär att dessa specialistfunktioner skall finnas vid samtliga distriktskontor. Utredningens förslag sträcker sig emellertid längre än till att föreslå att dessa senare resurser skall finnas tillgängliga vid varje kontor. Man bör dessutom inom ramen för det enskilda kontoret sträva mot en närmare integration av de tre funktionerna arbetsvård, yrkesvägledning och förmedling. Denna integration har också beaktats på det utbildningsmässiga planet. En annan åtgärd som syftar i samma riktning är att — i motsats till dagens förhållanden — ställa de tre funktionerna under gemensam ledning, dvs under distriktschefen. Distriktschefen ges således möjligheter att disponera sina resurser så att de bäst motsvarar den aktuella situationens krav. Den slutliga bedömningen av vilka resurser som skall sättas in i det enskilda fallet kommer att ligga på en hand, vilket skapar möjligheter till en effektiv samordning av insatserna. Förslaget innebär således för de här diskuterade kundkategorierna såväl förkortade resvägar som förbättrad service i övrigt.

Arbetsvärden och yrkesvägledningen i den nya organisationen

Arbetsförmedlingens

En undersökning som utredningen företagit — den s k novemberundersökningen - ger vid handen att av de på förmedlingen anmälda arbetssökande bedöms omkring 10 procent vara i behov av specialiserade insatser från arbetsvärden eller yrkesvägledningen. Utredningen utgår därutöver från att en lokalmässig sammanföring av de tre arbetsförmedlingsaktiviteterna kommer att leda till en ökad överströmning av arbetsuppgifter mellan förmedlare, arbetsvårdare och yrkesvägledare. För de kundkategorier som direkt eller genom förmedlingen efterfrågar arbetsvärdens och yrkesvägledningens tjänster kommer förslaget att innebära en avsevärd förbättring. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens berättelse för verksamheten fanns 30.6.1967 yrkesväglednings- och arbetsvårdsexpeditio-

Utredningen vill slutligen påpeka att ambitionerna i servicehänseende i mångt och mycket är en klassisk avvägningsfråga som ständigt är aktuell inom många sektorer av den offentliga verksamheten. Sjukvården, undervisningsväsendet och polisväsendet är bara några exempel på samhällssektorer där uppfattningen om serviceskyldigheten måste vägas mot resurser och effektivitet. Arbetsmarknadsverket har en oavvislig serviceskyldighet gentemot allmänheten. Innebörden av detta är emellertid långt ifrån klarlagd. En grundläggande förutsättning är att allmänhetens servicebehov är kartlagt och känt för arbetsmarknadsverket. En väsentlig uppgift måste därför vara att i fältverksamheten och genom särskilda studier skapa sig en bild av omfattningen och arten av avnämarnas problem och behov. Man kan enligt utred-

SOU1968:60

serviceskyldighet

ningens mening inte axiomatiskt utgå från att just närheten till arbetsförmedlingen av människor i ett modernt samhälle med moderna kommunikationer uppfattas som det mest trängande behovet. Enligt utredningens mening måste emellertid serviceskyldigheten i första hand tolkas som en skyldighet att åstadkomma praktiskt påtagliga resultat när det gäller att lösa enskilda människors sysselsättningsproblem. Något tillspetsat kan man uttrycka saken så att en arbetssökande inte är betjänt av att komma till ett arbetsförmedlingskontor som visserligen är närbeläget men som saknar möjligheter att ta hand om hans sysselsättningsproblem. Samtidigt är det uppenbart att arbetsförmedlingen i den nya organisationen måste arbeta med en högre serviceambition i kontakterna med allmänheten än vad man i dag är van vid. Den utåtriktade kontaktverksamheten och informationsspridningen måste i den nya organisationen få en aktiv, betydelsefull roll.

106 SOU 1968: 60

7.1 Begreppet

Arbetsförmedling

arbetsförmedling

Arbetsförmedling är ett begrepp som förekommer i olika betydelser. I en avses ett bestämt arbetsmarknadspolitiskt instrument: förmedling av arbete och arbetskraft till arbetssökande respektive till lediga platser. I en annan betydelse används ordet som en sammanfattande benämning på den verksamhet som utövas av arbetsmarknadsverkets fältorganisation inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska handlingsprogrammet. I en tredje betydelse avser ordet de lokaler i vilka verksamheten utövas och den personal som utövar densamma. I denna framställning avses med förmedling plats- och sökandeförmedling och med arbetsförmedling härjämte den övriga verksamhet som utövas av fältorganisationen. Ytterst syftar verksamheten till hopkoppling av arbetssökande personer och lediga platser, d v s renodlad platsförmedling. Eftersom flera arbetsmarknadspolitiska medel kan behöva användas i svårare fall och då dessa medel i fältorganisationen handhas av samma befattningshavare som svarar för platsförmedling är det naturligt att arbetsförmedlingsbegreppet ges en vidsträckt innebörd. Det avser således i första hand den verksamhet som utövas av arbetsmarknadsverkets fältorganisation inklusive arbetsvårds- och yrkesvägledningsverksamheten. Arbetsförmedlingens verksamhet berör SOU1968:60

emellertid också mer eller mindre fullständigt medlen arbetsmarknadsutbildning, ekonomiska bidrag vid flyttning, kontant ersättnnig vid arbetslöshet, sysselsättningsskapande åtgärder samt informationsspridning. 7.2 Motiv och mål för verksamhet

arbetsförmedlingens

Syftena med arbetsförmedlingens verksamhet knyter ytterst an till målen för arbetsmarknadspolitiken, vilka emellertid på grund av sin allmänna formulering inte direkt kan läggas till grund för förmedlingstjänstemännens agerande i konkreta situationer. En viss målöversättning sker genom arbetsmarknadsstyrelsens försorg i de cirkulär och cirkulärmeddelanden med vilka styrelsen reglerar verksamhetens allmänna inriktning. Genom annan information och särskild utbildningsverksamhet avses personalen hållas fortlöpande orienterad om arbetsmarknadsläget i stort och i vad mån insatser av olika arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel erfordras för att uppnå ett eftersträvat resultat. Analysen i kap 3 av arbetsmarknadspolitikens olika syften visar att dessa inte är ensartade och entydiga. Den målformulering som innebär att arbetsgivaren skall anvisas den bästa arbetskraften kan komma i ett motsatsförhållande till den formulering som fastslår att en arbetssökande skall erhålla det arbete som är lämpligast för ho-

nom. Detta är bara ett exempel på de tolknings- och avvägningsproblem som möter i arbetsförmedlingens praktiska verksamhet. Vissa preciseringar av syften och målformuleringar ges i anslutning till de av statsmakterna antagna riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken i tillämpningsförfattningar angående villkor för olika bidrag, i regleringsbrev, i arbetsmarknadsstyrelsens cirkulär och anvisningar m m, i styrelsens aktivitetsprogram för olika delar av arbetsmarknaden, i metod anvisningar m m. Preciseringarna anger emellertid endast inriktningen av verksamheten men gör ingen angelägenhetsgradering beträffande syften som skall tillgodoses eller storleken av de insatser i form av åtgärder eller medel som skall sättas in på olika slag av arbetsförmedlingsfall. Även med mycket detaljerade preciseringar är det dock ofrånkomligt att en avvägning av insatser också sker i varje enskilt ärende med hänsyn till de förutsättningar och förhållanden som är relevanta för detta. I sista hand bestäms avvägningen av den enskilde tjänstemannens handlande. Denne måste därför äga tillgång till ett tillfredsställande underlag för att kunna bedöma vilka insatser som bör tillgripas för att de arbetsmarknadspolitiska intentionerna skall kunna förverkligas i det enskilda fallet. Ett sådant underlag utgörs bl a av resultatsammanställningar baserade på uppföljningsstudier av insatser i likartade fall vid tidigare tillfällen. Utredningen finner det angeläget att sådana analyserande studier utförs i större skala än vad som hittills skett och att de utvärderade resultaten kontinuerligt delges de berörda tjänstemännen. Hur långt de avsedda resultaten i arbetsförmedlingen skall preciseras kan inte anges generellt. Preciseringarna kan behöva variera för olika delar av verksamheten. En klarare formulering av målen eller intentionerna med arbetsmarknadspolitiken binder tjänstemännen i deras utövning av verksamheten. Detta innebär i allt väsentligt ett stöd för den enskilde förmedlaren även om det undantagsvis kan medföra vissa icke önskade inskränkningar i handlingsfriheten. 108

Utredningen har funnit att mer entydiga handlingsregler är nödvändiga för att åstadkomma en snabb och medveten styrning av verksamheten mot angelägna mål och för att möjliggöra en mätning av de resultat som har uppnåtts.

7.3 Insatsernas inriktning och resultat Arbetsförmedlingens resurser har ökat avsevärt under de senaste åren. Ökningen av de personella resurserna har ansetts erforderliga för att möjliggöra en kvalitativ förbättring av insatserna vilken framtvingats av förändringarna på arbetsmarknaden. Genom att större anslag har anvisats för de arbetsmarknadspolitiska medlen har arbetsförmedlingstjänstemännen fått vidgade handlingsmöjligheter. Sammanställningen i tabell 7: 1 visar översiktligt användningen av vissa arbetsmarknadspolitiska medel under åren 1955-1967. Den ökade satsningen på arbetsmarknadsutbildning, flyttningshjälp och sysselsättningsskapande åtgärder avspeglar sig i de redovisade uppgifterna. I syfte att erhålla en mera ingående information om de arbetssökande avseende bi a deras fördelning på storlek av anlitad arbetsförmedling har på statskontorets initiativ en specialundersökning företagits under november månad 1966. Denna, den s k novemberundersökningen, som redovisas utförligare i översynsrapport nr 2, omfattade samtliga personer som under hela eller någon del av månaden var inskrivna som arbetssökande hos förmedlingen. I materialet ingick 175 970 arbetssökande. Deras fördelning på storlek av anlitad arbetsförmedling framgår av tabell 7 : 2 . Av alla arbetssökande hade drygt 37 procent anlitat arbetsförmedlingens minsta enheter, d v s ortsombud samt kontor med högst fyra tjänstemän. Av de arbetssökande vid dessa enheter utgjordes 60 procent av arbetslösa. Av samtliga arbetslösa i hela landet som var försäkrade i erkända arbetslöshetskassor hade 43,5 procent anlitat de mindre förmedlingsenheterna. Dessa enheter har emellertid endast beSOU 1968:60

Tabell 7:1. Användningen av vissa arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel under åren 1955—1967 Antal personer Hjälpmedel

1967 Plats- och sökandeförmedling Arbetssökande 684 087 Lediga platser 1 263 884 Tillsatta platser 1 049 829

716 098 1 167 156 942 469

820 431 1 180 028 920 315

864 481 1 104 134 876 896

799 318 946 307 774 973

Arbetsmarknadsutbildning, medeltal/mån

6 580

15 922

18 846

23 549

Ekonomiska bidrag vid flyttning (starthjälpsärenden)

6 950

21 144

18 078

18 677

1 010

9 824

9 189

13 712

1 482

2 718

3 068

3 617

Sysselsättningsskapande åtgärder Beredskapsarbete, medeltal/mån Arkivarbete och musikerhjälp, medeltal/mån

gränsade möjligheter att ägna de sökande mera ingående förmedlingsinsatser då de sällan arbetar med nära stöd av de resurser som direkt står till förfogande för större kontor. De arbetsmarknader som dessa förmedlingar primärt betjänar är som regel små med ensidigt utvecklat näringsliv. Förmedlingsarbetets kvalitet blir - trots de oftast goda insatser som personalen gör därför lidande och förmedlingsresultatet sämre än på orter med större enheter. Utredningen finner det angeläget att ge arbetsförmedlingen större resurser för att lösa komplicerade uppgifter också i områden som f n betjänas av kontor med ett fåtal tjänstemän. En arbetsförmedling måste alltid kunna utnyttja alla arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel. Annars finns risk att man indirekt medverkar till att konservera en rådande arbetslöshetssituation. Arbetsförmedlingsstatistiken ger dålig

upplysning om varför de arbetssökande anlitar förmedlingen. I novemberundersökningen gjordes ett försök att besvara också denna fråga. Resultaten framgår av tabell 7:3. För att belysa effekten av personalförstärkningar genomfördes en särskild försöksverksamhet vid några förmedlingskontor under år 1967. Verksamheten vid försöks- och kontrollorterna följdes kontinuerligt. Uppgifter om utvecklingen inhämtades genom löpande ordinarie statistik och genom en för ändamålet särskilt upplagd statistikserie. Denna serie utformades för att ge information även beträffande förmedlingsverksamheten på orter som varit föremål för statskontorets s k intensivstudier av vissa metoder och arbetsformer i förmedlingsverksamheten. Den officiella arbetsförmedlingsstatisti-

Tabell 7:2. De arbetssökande i novemberundersökningen fördelade efter på anlitad arbetsförmedling

storleken

Huvudkontor

5-manskontor och större

3-4-manskontor

3-manskontor

1-manskontor

Ortsombud

Summa

73 278 41,6 %

37 563 21,3 %

28 992 16,5 %

16 721 9,5 %

13 302 7,6 %

6 114 3,5 %

175 970 100,0 %

SOU 1968: 60

Tabell 7:3. De arbetssökande i novemberundersökningen fördelade efter sökandekategori och storleken p å anlitad förmedling (relativ fördelning).

arbets-

Storlek på anlitat kontor, relativ fördelning av sökande Arbetssökandekategori Arbetslösa kassamedlemmar Arbetslösa icke kassamedlemmar Deltidssökande Sökande vars arbetskraftsutbud ej avser november månad Sökande med risk för arbetslöshet Ombytessökande Övriga Hela antalet

Huvudkontor

5-mans- 3-4kontor mansoch större kontor

2manskontor

1manskontor

Ortsombud

Samtliga

20,2

31,7

24,1

29,0

38,5

58,5

26,8

32,2 15,8

29,6 10,0

30,3 11,6

26,9 10,7

30,8 7,8

21,4 7,2

30,3 12,5

9,0

6,4

5,6

3,6

2,4

0,8

6,6

2,8 19,4 0,6 73 278

3,0 18,2 1,0 37 563

3,9 24,1 0,4 28 992

3,6 25,9 0,3 16 721

2,5 18,0 0,0 13 302

2,5 9,5 0,1 6 114

3,1 20,1 0,6 175 970

ken (vilken upphörde 1.1.1968 och som ännu inte ersatts av någon ny — och mer ändamålsenlig — statistik) gav olika kvantitativa totalmått på verksamheten beträffande bl a antal arbetssökande, lediganmälda och tillsatta platser. Statistiken gav emellertid inte underlag för bedömning av förmedlingsinsatsernas effektivitet uttryckt i t ex den tid som åtgått för förmedlingen att för olika sökandekategorier och åldersgrupper åstadkomma en arbetsplacering. Arbetsförmedlingsstatistiken gav inte heller upplysningar om hur många sökande tillhörande olika kategorier som inte kunnat erhålla arbete genom förmedlingens medverkan utan som

efter viss tid utsorterats såsom inte längre aktuella sökande. Den nämnda särskilda statistiken - som insamlades och redovisades månadsvis - belyser i viss utsträckning förmedlingsresultaten ur ovanstående synpunkter. Uppgifterna avser dock endast tio särskilt utvalda orter och är därför inte representativa för hela förmedlingsorganisationen. En närmare redogörelse för den särskilda statistiken och de resultat och slutsatser som kunnat dras av den lämnas i översynsrapport nr 2. Ett referat har även lämnats i kap 4. Här ges en översikt över resultaten i tabell 7: 4. Antalet under varje månad aktuella och

Tabell 7:4. Vissa förmedlingsresultat som erhållits ur merstatistiken Sept.

Okt.

Nov.

Dec.

Procent utförda förmedlingsuppdrag av ansökningar om arbete för 21,3 23,7 20,0 1. Arbetslösa 22,0 27,0 5,6 10,2 7,4 2. Ombytessökande 7,7 6,2 34,4 16,9 29,4 3. Studerande 20,4 24,6 17,7 21,5 20,4 4. Nyexaminerade 16,9 21,9 19,8 18,2 27,1 5. Övriga 21,7 23,4 20,0 18,3 22,5 19,2 Totalt 19.0

21,0 6,6 14,4 16,0 15,8 17,1

15,7 6,5 3,8 16,3 15,4 13,6

13,5 4,0 16,0 11,1 10,5

Maj

Juni

Juli

Aug.

Väntetid för arbetslösa som arbetsplacerats (procent av antal utförda förmedlingsuppdrag) 47,0 44,1 40,4 42,4 34,3 43,6 49,3 a) högst 2 veckor 25,5 28,7 27,0 22,0 b) 2—4 veckor 21.1 22,4 17,2 18,7 17,5 23,1 21,7 c) 4—13 veckor 26,6 22,9 20,9 8,8 9,7 9,5 13,9 d) över 13 veckor 18,0 11,1 12,6 100 100 100 100 100 100 100 110

11,9 43,5 26,6 23,4 6,5 100

SOU 1968: 60

utförda förmedlingsuppdrag visar för de olika arbetssökandekategorierna en likartad tendens. En låg frekvens av utförda förmedlingsuppdrag kännetecknar samtliga kategorier. Den varierar som regel mellan 15 och 20 procent utom för de ombytessökande för vilka den är ännu lägre (6 å 7 procent). Den låga frekvensen för den sistnämnda gruppen skall ses mot bakgrund av att de ombytessökande redan har ett arbete och därför har möjligheter att ställa sig avvaktande tills gynnsammare arbetstillfällen yppar sig. Av den särskilda statistiken framgår vidare att omkring 15 procent av de arbetslösa sökande har avregistrerats utan att arbetsplacering åstadkommits genom förmedlingens medverkan. Bland dessa återfinns bl a sådana som själva skaffat sig arbete och sådana vilkas arbetskraftsutbud av olika orsaker inte längre är aktuellt. De angivna uppgifterna indikerar att de sökande har en lång genomloppstid hos förmedlingen. Förhållandet styrks av de uppgifter som erhållits ur statistiken om ansökningstidens längd för de arbetslösa innan en arbetsplacering har genomförts. Av det under en månad totala antalet arbetslösa placerades under samma månad omkring 20 procent; ansökningstiden före placering var för omkring 8 procent högst två veckor, för omkring 5 procent mellan två och fyra veckor, för omkring 4 procent mellan fyra och tretton veckor och för omkring 2 procent över tretton veckor.

7.4 Synpunkter på verksamhetens kvalitet och omfattning

service,

Utredningen vill uppställa följande grundläggande krav på arbetsförmedlingen: varje förmedlingsärende som med hänsyn till fastställda syften behöver behandlas av förmedlingen skall få behandling (verksamhetens service). Varje förmedlingsärende skall få den behandling som med hänsyn till dess speciella förhållanden optimalt tillgodoser av fastställda syften (verksamhetens kvalitet). Verksamheten skall ha en sådan omSOU 1968: 60

fattning att förmedlingen kan fungera tillfredsställande på hela arbetsmarknaden, så att såväl den enskilde arbetssökanden som arbetsgivaren finner det ändamålsenligt att utnyttja dess tjänster (verksamhetens omfattning).1 Utredningen har främst funnit anledning att närmare uppehålla sig vid frågorna om förmedlingsverksamhetens service och omfattning samt vid konsekvenserna i organisatoriskt avseende. I fråga om initiativet till förmedlingskontakt är förmedlingens service inte klart uttalad. Initiativ kan givetvis alltid tas av avnämarna. I de fall dessa inte gör detta råder osäkerhet om förmedlingens kontaktskyldighet. Någon generellt verkande kontaktskyldighet finns inte gentemot presumtiva arbetssökande. I vissa situationer, t ex då det kan vara önskvärt att öka tillgången på arbetskraft för att täcka ett akut eller långsiktigt behov, ingriper förmedlingen för närvarande med allmän information om den enskildes möjligheter på arbetsmarknaden och om de tjänster förmedlingen kan tillhandahålla. Det är alltså fråga om kollektivt inriktade åtgärder. Utredningen anser att denna verksamhet bör ges en fastare organisation samt att i förekommande fall individuellt inriktade kontaktinitiativ av motsvarande karaktär bör kunna tas t ex i anslutning till vissa förmedlingsaktioner i glesbygder och för att motverka att tidigare arbetstagare försvinner ur arbetskraften i samband med företagsnedläggningar o d. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att förmedlingen löpande kartlägger situationen på arbetsmarknaden och ackvirerar platser. Förmedlingen bör därför ha skyldighet att kontakta arbetsgivare för t ex platsackvisition för såväl en viss sökande som grupper av sökande. Utredningen anser att förmedlingens andel av den totala arbetskraftsomsättningen har betydelse för effektiviteten och resultatet av verksamheten. Förmedlingsverksamheten 1 Se även arbetsmarknadsstyrelsens handbok "Förändring och trygghet — Arbetsmarknadspolitik i tillämpning" (Prisma, Stockholm, 1967).

bör täcka alla delar av arbetsmarknaden: olika yrkesområden och näringsgrenar, olika kategorier av avnämare såsom arbetslösa och ombytessökande, arbetssökande med mer eller mindre kvalificerad yrkesutbildning samt små och stora arbetsgivare. Förmedlingsverksamhetens omfattning bör också vara så stor att den sysselsätter och fullt utnyttjar en organisation med slagkraftiga förmedlingsenheter, innefattande åtminstone sådan personaluppsättning och sådana uppgifter som föreslås i denna rapport. Enheterna bör ha en geografisk spridning över hela landet som medger att direkta kontakter mellan förmedlingsorganen och avnämarna kan ske utan verkliga olägenheter. Den bör vidare kunna ge utrymme för tillfälligt ökade insatser som kan betingas av särskilda förhållanden inom olika delar av arbetsmarknaden. Den nuvarande omfattningen av förmedlingsverksamheten fyller inte alla de angivna kraven. Brister föreligger när det gäller verksamhetens omfattning inom vissa delar av arbetsmarknaden t ex beträffande ombytessökande och vissa tjänstemannagrupper. I den mån den spontana efterfrågan av arbetsförmedlingens tjänster inte tillfredsställer kraven på allsidig inriktning av verksamheten förordar utredningen på sätt som anges i det följande att kvalitetshöjande åtgärder vidtas. Om avnämarna - både arbetstagare och arbetsgivare - väl informeras om sådana kvalitetsförändringar antas benägenheten att utnyttja arbetsförmedlingens tjänster öka och andelen av arbetskraftsomsättningen stiga.

7.5 Förmedlingens former

metoder och arbets-

Förmedlingsmetoder och arbetsformer måste anpassas till de arbetssökandes och arbetsgivarnas krav. En utveckling av metoderna pågår kontinuerligt såväl inom arbetsmarknadsstyrelsen som inom fältorganisationen. För att utvecklingsarbetet skall kunna bedrivas systematiskt och samordnat föreslår 112

utredningen att en särskild metod- och informationsenhet inrättas vid arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för arbetsförmedlingsåtgärder. Det skall bl a åligga denna enhet att fortlöpande initiera, tillvarata och vidareutveckla uppslag i metodfrågor och frågor rörande arbetsformer.

7.5.1 Differentiering av förmedlingsinsatserna För att varje förmedlingsärende skall erhålla den service ärendet fordrar — oavsett var i organisationen det handläggs — krävs att insatserna differentieras med avseende på avnämarnas behov. Med differentiering förstås att förmedlingsinsatserna utformas så att de i varje särskilt fall kan ges avnämarna med minsta möjliga samlade resursinsats från förmedlingens sida och med minsta möjliga uppoffring från den sökandes sida utan att kvalitetskravet eftersatts. Med givna resurser uppnås då en total kvalitetshöjning i förmedlingsverksamheten. På ett litet kontor med ett fåtal befattningshavare är möjligheterna till en differentiering begränsade. Utredningen förordar bl a av den anledningen att förmedlingsverksamheten centraliseras till större förmedlingsenheter, s k distriktskontor. Differentierad service innebär bl a att den enskilde skall ges möjlighet till ingående förmedlingssamtal när hans sysselsättningsproblem så påfordrar — och då med en tjänsteman som är väl orienterad inom vederbörandes utbildnings- och yrkesområde — men att sådana sökanden som har sina yrkessituationer klara för sig och endast efterfrågar upplysningar om lediga platser eller enklare arbetsmarknadsinformation skall få dessa behov tillgodosedda utan den tidsspillan och andra uppoffringar som ett förmedlingssamtal innebär. En sökande har många gånger en sådan kännedom om förhållanden inom sitt yrke att han själv mycket väl kan överblicka sin situation och sina möjligheter på arbetsmarknaden om han enbart får tillgång till en önskad uppgift t ex om lediga platser. SOU 1968: 60

7.5.2 Den öppna förmedlingen Platslistor De förmedlingsorganisatoriska konsekvenserna av en differentiering måste bli ett system med öppen förmedling, d v s att uppgifter om lediganmälda platser hålls tillgängliga för avnämarna utan att dessa registreras genom inskrivningsförfarande. Försök med sådan förmedling pågår sedan någon tid vid huvudkontoren i Växjö, Visby, Kristianstad och Västerås. Redan tidigare har öppen förmedling tillämpats vid förmedling av feriearbete. Under denna försöksverksamhet görs sammanställningar i form av listor över lediga platser. Förteckningarna hålls allmänt tillgängliga på de berörda förmedlingskontoren för studium på platsen eller för avhämtning. Även postdistribution förekommer. De arbetssökande har att själva ta kontakt med vederbörande arbetsgivare. Listsystemet kan användas för alla yrkesinriktningar och arbetssökandekategorier. Listorna kan vid behov differentieras så att olika yrken eller platser upptas på särskilda listor. Sådana differentieringar kan vid stora platsmaterial bli nödvändiga för att hålla listornas omfång inom rimliga gränser. En yrkesuppdelning bör dock så långt möjligt undvikas i syfte att ge den arbetssökande en samlad överblick över arbetsmarknaden och därigenom bl a underlätta yrkesrörlighet. Utredningen vill dessutom understryka att listsystemet inte är bundet till någon viss organisation av förmedlingsverksamheten. Det kan tillämpas på kontor inom såväl stora som små arbetsmarknadsområden. Det torde dock vara uppenbart att listsystemet fungerar bäst på större arbetsmarknader med ett väl differentierat näringsliv. För sådana större områden kan man tänka sig att flera listor utges med avseende på olika delarbetsmarknader. Så kan bli aktuellt om ett pai; relativt stora tätorter betjänas av ett gemensamt distriktskontor. Utredningen har beräknat att omkring 75 procent av det totala antalet platser som lediganmäls till förmedlingen är av sådant slag att de lämpligen bör omfattas av den SOU 1968:60 8—814380 1

öppna förmedlingen. I princip kan alla dessa platser komma i fråga för listsystemet utom möjligtvis sådana som måste kunna tillsättas i omedelbar anslutning till lediganmälan och vilka således är aktuella myckort kort tid. Det kan sålunda bli ett mycket omfattande platsmaterial som redovisas på listorna. Utredningen anser därför att ADB-teknik bör utnyttjas för arbetet med listframställningen. För att ett listsystem skall fungera väl är det av väsentlig betydelse att nytillkommande platser förs upp och inaktuella platser avrapporteras utan dröjsmål. Fullständiga utgåvor kan emellertid åstadkommas högst en å två gånger per vecka. För uppföljning av förändringar som inträffar under mellantiden måste särskilda kompletteringslistor ges ut vilka får läsas parallellt med huvudlistorna. En utförligare redogörelse för de produktions- och kontorstekniska aspekterna på listsystemet lämnas i översynsrapport nr 2. Öppen förmedlingsverksamhet med utnyttjande av listsystem innebär en väsentligt förbättrad service gentemot avnämarna bl a genom att listorna kan hållas tillgängliga även på orter som saknar distriktskontor, lokalkontor, lokala ombud eller ambulatorisk förmedling. Under den pågående försöksverksamheten förekommer t ex postdistribution av listor. Även andra former för spridning bör utnyttjas. Utredningen har diskuterat en distribution genom tillhandahållande av listor på olika allmänna institutioner såsom t ex postkontor och allmänna försäkringskassor. Utredningen anser dessutom att man bör överväga att hålla direkttelefon till närmaste distriktskontor tillgänglig på åtminstone de mer frekventerade platser där listorna tillhandahålls.

Informationsfunktionen Utredningen skiljer mellan sådan information som överförs vid personlig kontakt mellan arbetsmarknadsverkets tjänstemän och dess avnämare — muntlig information — och information som massdistribueras via mekaniska media - mekanisk infor113

mation. Det senare spridningsalternativet ger i allmänhet mindre möjligheter att kontrollera vilken information som nått fram till mottagarna och hur dessa uppfattat budskapen. Under förutsättning att budskapen är generellt giltiga för större mottagargrupper ger å andra sidan mekanisk information lägre kostnader. I förmedlingsverksamheten har man kommit att i helt dominerande utsträckning utnyttja muntlig information. Upplysningar om lediga platser lämnas i allmänhet vid förmedlingssamtal i samband med de arbetssökandes besök vid förmedlingskontoren. I den yrkesvägledande verksamheten utnyttjar man däremot i hög grad mekanisk information: särskilt tryckmedia har intagit en framträdande plats inom yrkesvägledningens område. Tendensen vad gäller information om arbetsmarknadsverkets service är splittrad. Den som inte avlägger personligt besök vid arbetsförmedlingen har emellertid ytterligt begränsade möjligheter att nås av samlad och överskådlig information om verkets service. Valet mellan muntlig respektive mekanisk information har i andra informationssammanhang alltmer kommit att grundas på systematiska bedömningar av olika faktorer som är relevanta för informationsprocessen. Inom förmedlingen har dessa frågor också aktualiserats under senare år och bl a lett till försöksverksamheten med öppen förmedling. Utredningens förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket innebär att antalet kontor minskar. Allmänhetens reseavstånd till kontoren förlängs därmed vilket måste förskjuta bedömningarna av de alternativa spridningsmetodernas värde till förmån för mekanisk information. Intensifierad information genom särskilt tryckmedia är i själva verket en förutsättning för utredningens förslag. Utnyttjandet av mekanisk information i förmedlingsverksamheten mer än hittills innebär dessutom en differentiering av förmedlingsinsatserna. Valet av spridningsmetod har vidare betydelse för personaldimensioneringen. Efterfrågan på arbetsförmedlingens service va114

rierar periodiskt med ansvällningar t ex i samband med militär utryckning, utbildnings anstalternas terminsslut och konjunkturellt betingade variationer i servicebehovet. Om informationen i dominerande utsträckning sprids muntligen har man att välja mellan en organisation som är personellt överdimensionerad vid normal efterfrågan på service och en organisation - anpassad till normalbehovet - som från tid till annan utsätter personalen för extrem belastning. Mekanisk information kan däremot omfångsmässigt varieras inom relativt vida gränser utan större effekter på behovet av personalens arbetstid. Oavsett om spridningen sker muntligt eller mekaniskt förutsätter en informationsverksamhet som skall fylla sina uppgifter att man systematiskt och löpande kartlägger avnämarnas informationsbehov. Mekanisk information förutsätter vidare kunskap om avnämarnas förutsättningar att ta emot information (språkvanor, mediavanor, socialt samspel mellan avnämargrupperna, m m), mediakunskap, kreativ talang med avseende på att utforma budskapen språkligt och visuellt, kunskap om distributionsförhållanValet mellan muntlig respektive mekanisk den samt förmåga att i efterhand kontrollera dels i vilken utsträckning informationen nått fram, dels vilka effekter den haft. Dessa specifika uppgifter i samband med mekanisk information bör handläggas av specialister inom en särskild enhet. Informationsverksamheten är ett alternativ och komplement till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett exempel på detta är informationsåtgärderna för att underlätta den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden. Informations- och anpassningsåtgärder för att underlätta geografisk rörlighet Många personer är ovissa om vad ett erbjudet flyttningsalternativ innebär. Osäkerheten paras ofta med optimistiska bedömningar av utsikterna att på hemorten trots allt finna fortsatt försörjning. Härigenom torde den geografiska rörligheten vara mindre än som SOU 1968: 60

från materiella värderingsgrunder förefaller förenligt med den enskildes långsiktiga intressen och med de samhällsekonomiska målen. Ett i god mening rationellt val mellan att flytta och att stanna främjas om konsekvenserna av valalternativen förklaras för den enskilde. Informationens betydelse för den som överväger att flytta har också uppmärksammats av arbetsmarknadsstyrelsen. S k besöksresor är ett medel att ge arbetstagare möjlighet att bilda sig egna uppfattningar om arbets- och andra villkor på nya orter. Kännedom om förekomsten av ekonomiska bidrag till flyttande arbetskraft har getts vid spridning - bl a via arbetsmarknadsverkets publikationer och genom information i avgångsklasser. Överhuvudtaget har upprustningen av arbetsförmedlingen bl a syftat till att ge den flyttande arbetskraften utförligare och säkrare uppgifter inför bytet av arbetsort. Enligt utredningens mening bör ytterligare åtgärder vidtas i syfte att ge den enskilde bättre insikter i sysselsättningsförhållanden och allmänna livsbetingelser på inflyttningsorter. Innehållsmässigt förefaller det angeläget att bredda informationen också om förhållanden som inte direkt sammanhänger med förvärvslivet: skolförhållanden, kommunal service, möjligheter till olika fritidsaktiviteter mm. Nu saknas ett aktuellt, brett och samlat uppgiftsunderlag för denna informationsverksamhet. Underlaget bör dock kunna insamlas och sammanställas bl a med utgångspunkt från kommunala budgets. Dessa speglar inte bara de direkta kommunala aktiviteterna utan också det föreningsliv som i varierande utsträckning finansieras med kommunala medel. Också information om lokal facklig verksamhet bör ingå i ett sådant uppgiftsunderlag. Vad gäller spridning av denna information kan man i större utsträckning än nu utnyttja vad som här kallats mekanisk information, d v s broschyrer, folders och andra enklare trycksaker. För avnämarna är det viktigt att kunna göra jämförelser mellan olika orter, vilket underlättas om inforSOU 1968: 60

mationen presenteras på enhetligt sätt. De trycksaker som kommunerna på eget initiativ framställer i syfte att locka företag och arbetskraft varierar starkt i fråga om disposition av innehållet och teknisk uppställning. De motsvarar inte de krav som bör ställas i den informationsverksamhet som här förordas. Geografisk rörlighet ställer också krav på inflyttningsorternas arbetsförmedlingar. Interlokal förmedling innebär sålunda samarbete mellan arbetsförmedlingarna på ut- och inflyttningsorterna. Helt schematiskt kan det sägas att informationen före arbetstagarnas flyttningsbeslut bör åvila utflyttningsortens förmedling, medan de åtgärder som syftar till att underlätta arbetstagarens anpassning på inflyttningsorten bör handläggas av förmedlingen där. Naturligtvis är denna anpassningsprocess också beroende av den service som kommunen och andra organ ger och av företagens personalpolitik. Åtgärder i syfte att underlätta anpassningen på inflyttningsorterna torde vara av mycket stor betydelse för att interlokal förmedling skall leda till bestående resultat.

7.5.3 Fördjupad personlig förmedlingsservice Vid sidan av den öppna förmedlingsverksamheten måste givetvis den individuellt utformade förmedlingen finnas kvar för ärenden som kräver fördjupade insatser och för ärenden som inte lämpligen kan handläggas av den öppna förmedlingen. Kraven på en differentiering gäller även dessa insatser. Differentieringen kan inom denna förmedlingsform ske genom att erfarna, kvalificerade förmedlare avdelas för svårare förmedlingsfall och mindre erfarna förmedlare tilldelas enklare fall. Också i förmedlingens »bakre led» kan relativt enkla ärenden förekomma, men verksamheten bör domineras av ärenden som kräver fördjupade insatser. Som regel kommer insatserna att avse ett mer ingående informationsutbyte som kartlägger den sökandes möjligheter på arbetsmarknaden. Ibland kan ett sådant samtal vara nog för 115

att lösa den sökandes sysselsättningsproblem. I andra fall åter krävs arbetsvärds-, yrkesväglednings- eller utbildningsåtgärder och beviljande av olika bidrag i anslutning till bestämda åtgärder. En integration av arbetsvårdande och yrkesvägledande uppgifter i förmedlingsarbetet kräver att arbetsförmedlingskontoren är av viss storlek. Integrationen förutsätter således att verksamheten koncentreras till upptagningsområden som kan utgöra underlag för arbetsvärds- och yrkesvägledningsresurser. All arbetsvärds- och yrkesvägledningspersonal i länen är f n underställd föreståndarna för respektive aktiviteter vid huvudkontoren och inte vederbörande kontorsföreståndare. För att skapa möjligheter för en bättre planering och samordning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inom distriktskontoren förordar utredningen att de berörda verksamhetsgrenarna ställs under enhetlig ledning såväl på det lokala planet som högre upp i organisationen. För att integrationen skall bli funktionsduglig måste den berörda personalen ha en ingående kännedom om varandras verksamhetsområden. Utredningen anser det därför lämpligt att den grundläggande utbildningen är gemensam. Genom en successiv vidareutbildning bör dessa kunskaper fördjupas och metodfrågor rörande den integrerade verksamhetens utformning ägnas särskild uppmärksamhet.

motverkas genom att förmedlingens hela personal kan engageras för att kapa belastningstopparna. Personalen kan också disponeras så att kvalitetskravet tillgodoses bättre. För att höja förmedlingsinsatsernas kvalitet bör som tidigare angetts arbetsvärds- och yrkesvägledningsfunktioner finnas integrerade i den sammanhållna expeditionen. En sammanhållen förmedlingsexpedition förutsätter i princip ett för hela expeditionen gemensamt plats- och sökandematerial som är tillgängligt för samtliga befattningshavare. Listsystemet kommer att göra det lättare också för förmedlarna att få kännedom om det aktuella platsmaterialet. Det innebär att förmedlarnas överblick över arbetsmarknaden underlättas och bättre möjligheter skapas för att bedöma varje förmedlingsärende ur ett vidare perspektiv. Detta är särskilt angeläget i de ärenden som rör de nyinträdande på arbetsmarknaden och de återinträdande för vilka yrkesinriktningen kan vara vagt uttalad eller omfatta flera alternativ. Inom den sammanhållna expeditionen får varje kund ett större antal valmöjligheter vilket bl a stimulerar en viss yrkesrörlighet. För att ett gemensamt plats- och sökandematerial skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt måste dess omfattning hållas inom vissa gränser. Utredningen anser att en uppdelning bör göras så att breda sektorer av arbetsmarknaden sammanförs var för sig.

7.5.4 Den sammanhållna förmedlingsexpeditionen Inom den nuvarande förmedlingen tillämpas ett system med uppdelning av verksamheten i yrkesexpeditioner, vilket många gånger försvårar en önskvärd yrkesrörlighet. Utredningen förordar en koncentration av verksamheten inom en förmedlingsenhet genom anordnande av sammanhållna förmedlingsexpeditioner utan uppdelning efter yrkesområden. Arbetsuppgifterna kan då fördelas jämnare mellan olika befattningshavare. Personalresurserna kan utnyttjas bättre och köbildningstendenser 116

7.5.5 Förmedlingskontorets uppbyggnad Utredningen förordar att den sammanhållna förmedlingen organiseras med en kundmottagning som samtidigt utgör en öppen förmedlingsexpedition, en expedition för i första hand fördjupade förmedlingsinsatser (förmedlingens bakre led) samt en uppdragscentral inom vilken de hos förmedlingen registrerade uppdragen hålls samlade. Gången av ärendehandläggningen på ett arbetsförmedlingskontors olika delar kan översiktligt beskrivas på följande sätt. SOU 1968:60

Kundmottagning

Uppdragscentral

De arbetssökande som vänder sig till arbetsförmedlingen tas emot i kundmottagningen. Utredningen förordar att ett »disksystem» tillämpas eftersom endast mindre tidskrävande åtgärder skall vidtas inom denna del av kontoret. Verksamheten vid kundmottagningen skall i första hand avse en bedömning av arten och omfattningen av kundernas anspråk på och behov av arbetsförmedlingens tjänster. Den sökande skall dock vid kundmottagningen även kunna få vissa åtgärder vidtagna - i första hand svar på enkla förfrågningar och andra åtgärder av tidsmässigt mindre omfattning. Det förhållandet att verksamheten är öppen - d v s åtgärder vidtas i närvaro av andra kunder kan i vissa fall verka begränsande på möjligheterna att lämna arbetsförmedlingsservice. Åtgärderna kommer därför endast att utgöras av allmän arbetsmarknadsinformation, information om arbetsförmedlingens servicemöjligheter, upplysningar om lediga platser och viss medverkan för att skapa kontakt med tänkbara arbetsgivare. I den mån fördjupade insatser erfordras eller mer individuellt orienterade förmedlingsinsatser bedöms önskvärda skall den besökande hänvisas till förmedlingens bakre led - här benämnd expeditionen.

Informationen om de sökande som skrivs in hos förmedlingen sammanförs till ett särskilt register hos förmedlingskontorets uppdragscentral. Centralen skall dessutom sköta kontakten med förmedlingens avnämare på arbetsgivarsidan. Centralen skall svara för ackvisition och mottagning av anmälningar om lediga platser och registrering av dessa. Med ledning av dessa register skall centralen kontinuerligt bevaka tillsättnings- och placeringsmöjligheterna samt ge service till såväl kundmottagningen som expeditionen i fråga om registrerad information om inskrivna arbetssökande och lediga platser. På centralen skall bl a ankomma att ansvara för redigering och »produktion» av platslistorna. Bland centralens övriga åligganden kan nämnas att den skall svara för vissa kontroll- och statistikuppgifter i anslutning till förmedlingens användning av olika arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel.

Expeditionen Expeditionen skall således handlägga de förmedlingsärenden som inte lämpligen kan få sitt behov av förmedlingsservice tillgodosett vid kundmottagningen. Den enskilde arbetssökande som av en kundmottagare bedömts böra erhålla sådan service hänvisas till den arbetsförmedlare som - med hänsyn till i första hand ärendets art - är bäst lämpad att svara för handläggningen. De kvalificerade förmedlingsinsatserna på expeditionen avser sökande vilkas ärenden kräver mer eller mindre omfattande utredningsverksamhet för att lämpliga åtgärder skall kunna företas. Verksamheten på expeditionen kommer således att spänna över hela arbetsförmedlingens register av åtgärder och insatser. SOU 1968: 60

Utredningen vill särskilt framhålla att stora krav måste ställas på uppdragscentralens bevakningsåtgärder beträffande de registrerade arbetssökande och de lediga platserna. Bevakningen måste ske kontinuerligt och om lämpligt platsmaterial inte finns tillgängligt måste ackvisitionsåtgärder tillgripas. För sökande som efter viss tid — förslagsvis fjorton dagar — inte fått något förslag som resulterat i arbetsanställning bör samråd tas med den befattningshavare på expeditionen som svarat för den aktuella arbetsansökan för diskussion av alternativa förmedlingsinsatser och eventuellt utnyttjande av andra arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel. Kvarstår den sökande även fortsättningsvis oplacerad måste tillvägagångssättet upprepas. På motsvarande sätt gäller att särskilda åtgärder måste vidtas efter viss tid om en lediganmäld plats står öppen. I första hand torde platsen därvid böra uppföras på rikslista och förfrågningar göras hos andra arbetsförmedlingar om tillgången på lämpliga sökande. 117

7.6 Organisation av arbetsförmedlingen

7.6.2 Kontaktfrågor

Inom arbetsmarknadsverket pågår sedan några år en koncentration av arbetsförmedlingsverksamheten till personellt större och i andra avseenden bättre utrusade enheter. Utredningen finner denna utveckling lämplig och ändamålsenlig. I den tidigare framställningen har utredningen erinrat om ett flertal faktorer som alla pekar hän mot ett klart uttalat behov av större enheter.

För arbetsgivarnas vidkommande är avståndet till förmedlingen av underordnad betydelse. Deras kontakter upprätthålls till övervägande delen per telefon. Förmedlingens kontakter med arbetsgivarna kan också till övervägande delen tillgodoses per telefon. Förmedlingens behov av besök hos arbetsgivarna kan — mot bakgrund av den av utredningen föreslagna ökningen av förmedlingens mobilitet — ske utan olägenhet även över något större avstånd. För de arbetssökande är närhetskravet mer angeläget. Önskemålet om möjlighet till personliga besök vid en förmedling ställer anspråk på en viss närhet så att inte tidsåtgång, kostnader o d för resor blir alltför betungande. Hur långa avstånd som kan godtas varierar bl a med kommunikationernas utformning, resvanor och lokala förhållanden i övrigt. Nackdelar med längre avstånd till förmedlingen till följd av koncentration till större enheter kan för de arbetssökande motverkas på olika sätt. Av särskild vikt i sammanhanget är den enskildes resekostnader. Dessa kostnader blir genomsnittligt högst för arbetssökande i glesbygder. Inom dessa områden är behoven av arbetsförmedlingens tjänster ofta större än på andra håll. Ur arbetsmarknadssynpunkt framstår det därför som utomordentligt angeläget att arbetssökande från dessa områden kan komma i åtnjutande av kvalificerade insatser. Utredningen har med tillfredsställelse konstaterat att resekostnader från och med budgetåret 1968/69 kan ersättas även i sådana fall där arbetsvårdseller yrkesvägledningskonsultationer inte blir aktuella.

7.6.1 Dimensioneringsfrågor Den lämpliga storleken för en arbetsförmedlingsenhet bestäms av flera faktorer. Någon allmängiltig optimal kontorsstorlek kan inte anges. Storleken måste ytterst bestämmas med utgångspunkt från de lokala arbetsmarknadsmässiga förutsättningarna och med arbetsförmedlingens servicemål för ögonen. Produktionsekonomiska aspekter kommer därvid i andra hand. Den nedre gränsen bestäms av möjligheterna att tillvarata de angivna fördelarna och kan bedömas ligga vid ungefär tio tjänstemän. Vid bestämning av den övre gränsen bör beaktas att verksamheten inom enheten skall kunna samordnas effektivt och att lagarbete bör eftersträvas för att en allsidig men samtidig differentierad behandling av ärendena skall kunna uppnås. Vid mycket stora enheter uppstår risk för administrativa gränser mellan olika tjänstemän, vilket kan leda till minskad marknadsöverblick, sämre möjligheter att samordna insatser för enskilde ärenden m m. Den övre gränsen för en enhets storlek kan bedömas ligga vid ungefär fyrtio tjänstemän. Appliceras de angivna storleksgränserna på den nuvarande förmedlingsorganisationen uppfyller endast ett fåtal kontor vid sidan av huvudkontoren de angivna storlekskraven. En koncentration av arbetsförmedlingsverksamheten till större enheter måste medföra ett glesare nät av fasta arbetsförmedlingsenheter. Önskemål om å ena sidan stora förmedlingar och å andra sidan enheternas närhet till avnämarna låter sig därför inte förenas. 118

7.6.3 Ambulatorisk förmedling Den ambulatoriska förmedlingen kommer att ersätta den verksamhet som tidigare utövats av mindre arbetsförmedlingskontor. De arbetssökande som i fortsättningen kommer att betjänas av den ambulatoriska förmedlingen kan förvänta sig en bättre förmedlingsservice och en högre kvalitet på förmedlingsinsatserna. SOU 1968: 60

Den ambulatoriska verksamheten gör det dessutom möjligt att tillhandahålla arbetsförmedlingstjänster även på platser som före en centralisering saknat förmedling.

7.6.4 Lokalkontor och lokala ombud Lokalkontoret är en mindre förmedlingsenhet, som lyder under ett distriktskontor. Lokalkontoret saknar arbetsvärds- eller yrkesvägledningsfunktioner. Ett lokalkontor kan visa sig ändamålsenligt på sådana platser som inte utgör underlag för ett eget distriktskontor och som samtidigt skulle kräva en omfattande ambulation för att få sitt behov av arbetsförmedlingstjänster tillgodosett. Ortsombudsorganisationen har under senare år minskat avsevärt i omfattning och bör avvecklas helt. Lokalombudsorganisationen bör kvarstå och öka i omfattning bl a för insatser i samband med distribution av platslistor och annan mekaniserad information. Utredningen inför här begreppet lokala ombud för att markera vissa förskjutningar i uppgifterna i jämförelse med nuvarande ordning. De lokala ombudens främsta uppgift skall vara av kontaktskapande art. De skall t ex förmedla kontakter mellan arbetssökande och det distriktskontor inom vars område de verkar. De skall däremot inte ägna sig åt egentligt intervjuarbete. När telefonanmälan för arbetslösa kassamedlemmar helt genomförts kommer de lokala ombudens befattning med kassamarkering, som hittills varit deras främsta arbetsuppgift, att inskränkas till ett minimum. 7.7 Förmedlingens samverkan med andra arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel m m 7.7.1 Förmedlingen samheten

och

arbetsvårdsverk-

I vissa avseenden förekommer gemensamma arbetsuppgifter för förmedlingen och arbetsvärden. Det gäller bl a uttagning av elever till arbetsmarknadsutbildning och placering i beredskapsarbete. Härvid utSOU1968:60

nyttjar arbetsvärden arbetsmarknadspolitiska hjälpmedel som står öppna för såväl förmedlingen som arbetsvärden. I viss utsträckning har arbetsvärden dessutom kommit att ägna sig åt plats- och sökandeförmedling. Utredningen finner det ändamålsenligt att visst förmedlingsarbete handläggs av arbetsvårdare men förutsätter att detta sker i nära samarbete med förmedlingen och i mindre omfattning än för närvarande.

7.7.2 Förmedlingen och arbetsmarknadsutbildningen Arbetsmarknadsutbildning skall beviljas på sysselsättningspolitiska grunder. Beslut om sådan utbildning fattas av länsarbetsnämnd efter förslag av arbetsförmedling. Vissa större förmedlingar har dock självständig beslutanderätt. Den praxis som bildats vid länsarbetsnämnderna visar att dessa som regel följer de förslag som kommer från arbetsförmedlingarna. Med den organisation och beslutshierarki som tillämpas på arbetsförmedlingarna kommer det yttersta ansvaret för uttagning till arbetsmarknadsutbildning som regel att ligga på den enskilde tjänstemannen. Denne kan även i realiteten på egen hand komma att avgöra prioriteringen mellan sökande till ett begränsat antal lediga platser. En organisation med större arbetsförmedlingsenheter med väl specialiserade funktioner ger den enskilde tjänstemannen större möjligheter till kollegiala samråd i utbildningsfrågor. Därigenom kan besluten byggas under på ett bättre sätt än nu. För att minska arbetsbördan på högre nivå och öka arbetsförmedlingarnas ansvar för utbildningsärenden föreslår utredningen att beslutanderätten i utbildningsfrågor i princip delegeras till distriktskontoren som har den direkta kontakten med de arbetssökande och därmed den bästa informationen om dem. De högre instansernas inflytande över utbildningsfrågorna synes i allt väsentligt kunna bli av planerande och uppföljande karaktär. Även beslut rörande bidrag i anslutning till beviljad arbetsmark119

DISTRIKTSKONTORET UPPDRAGSCENTRAL Registrerar uppgifter om sökande och lediga platser. Bevakar anställningsmöjligheter för sökande. Ackvirerar lediga platser. Sköter kontakter med övriga arbetsförmedlingar. Redigerar platslista m. m. Terminalutrustning (bildskärm och tangentbord) med förbindelse till datamaskin i Stockholm. Telex bl a för kontakt med andra arbetsförmedlingar.

AMBULERANDE VERKSAMHET Distriktskontorets »geografiska förlängning». Omfattar också specialistfunktioner inom arbetsvärd, yrkesvägledning och arbetsförmedling. —••::*:=;:;;;

EXPEDITION Personlig service av specialister på arbetsvärd, yrkesvägledning och arbetsförmedling (omskolning, flyttning etc). •^ Tjänstemännen får utredningar, information för intervjuer m m från uppdragscentralen.

•V-i^^^

49LN

KUNDMOTTAGNING (ÖPPEN FÖRMEDLING) Information om lediga platser och om arbetsförmedlingens service. Hänvisning till specialister inom expeditionen när det behövs. Kundservice i form av kassa (bidrag, reseersättningar), biljettrekvisition m m. Telefon för kundernas kontakter med arbetsgivare. Bibliotek med tryckt information.

nadsutbildning bör kunna fattas av distriktskontoren. I vissa situationer - t ex då brist på utbildningskapacitet föreligger - kan prioteringsfrågor uppkomma vid intagning till arbetsmarknadsutbildning. Beslut rörande intagning i kurs bör i dessa fall lyftas upp på regionnivå. Så bör även vara fallet då fråga är t ex om kurser av rikskaraktär eller vid kurser med test före intagningen. Ansvaret för bedömning av behovet av arbetsmarknadsutbildning liksom för planering av åtgärder för att möta detta bör åvila de regionala organen. Detta ansvar innefattar beslut rörande igångsättning och avveckling av kurser samt inriktning och omfattning av kursverksamheten. I dessa fall skall de regionala organen handla i enlighet med arbetsmarknadsstyrelsens direktiv och inom de ekonomiska ramar styrelsen ställer till förfogande. 7.7.3 Förmedlingen och de sysselsättningsskapande åtgärderna Förmedlingens uppgifter med avseende på sysselsättningsskapande åtgärder består i den nuvarande organisationen av att hänvisa arbetskraft till beredskapsarbeten inom de ramar förmedlingen fått sig tilldelade. Utredningen föreslår ingen ändring i förmedlingens uppgifter i detta avseende. Utredningen anser att beslut rörande igångsättning, drift och avveckling av olika projekt i sysselsättningsskapande syfte i den nya organisationen bör fattas av de regionala organen. Distriktskontoren bör dock kunna ges möjligheter att inom ramen för en viss tilldelad kvot besluta om sysselsättningsskapande åtgärder av mindre omfattning. Härigenom skulle man snabbt och smidigt kunna initiera smärre arbeten avsedda att på kortare sikt tillgodose ett lokalt sysselsättningsbehov. Utredningen anser att ackvisitionen av enstaka platser för handikappade eller svårplacerade arbetssökande bör åvila distriktskontoren som i sin dagliga verksamhet har de närmaste kontakterna med arbetsgivarna. Ackvisitionen bör utföras av uppdragscen122

tralen som ackvirerar övriga platser som erfordras i distriktskontorets verksamhet. I anslutning till ackvisitionen av dylika platser bör förmedlingen kunna utnyttja bioteknologisk expertis. Förmedlingen av arbetskraft till beredskapsarbeten bör ske genom distriktskontorens försorg. Vid arbetsplatser som avser att tillgodose sysselsättningsbehov för flera distriktskontors upptagningsområden disponerar kontoren platser enligt en fördelningsplan som regionkontoret upprättar. Beslut om omdisposition av platser mellan olika kontor fattas regionalt på grundval av rapporter om platsbehovet vid kontoren. Uppkommande prioriteringsfrågor mellan sökande rörande placering bör i enlighet härmed avgöras på regional nivå. I förmedlingens verksamhet rörande de sysselsättningsskapande åtgärderna ingår vissa insatser som närmast har karaktär av förebyggande åtgärder. Bland dessa märks planeringsverksamheten för byggarbetskraften. För denna verksamhet finns ett 70-tal byggarbetsnämnder som var och en verkar inom områden som i stort sett överensstämmer med de kommunblocksanpassade A-regionerna. Byggarbetsnämndernas verksamhet sammanhålls av länsarbetsnämnderna som även ställer kanslipersonal till förfogande. Byggarbetsnämndernas framtid är föremål för särskild utredning varför denna fråga inte närmare behandlas. 7.7.4 Förmedlingen och kontant ersättning vid arbetslöshet Förmedlingens särskilda åtgärder i ärenden rörande kontant stöd vid arbetslöshet omfattar främst ett intygande av att vederbörande är anmäld såsom arbetssökande hos förmedlingen. Vid sidan av detta åligger det förmedlingen att vidta de andra åtgärder i form av platsackvisition m m som erfordras för att få en arbetsplacering till stånd. Oavsett vilka åtgärder som erfordras skall dessa arbetssökande en gång varje vecka personligen inställa sig på förmedlingen. Utredningen anser att ett sådant system SOU 1968: 60

är otidsenligt eftersom kontakten kan upprätthållas på enklare sätt. Förmedlingen kan göra erforderlig rapportering till vederbörande arbetslöshetskassa eller arbetslöshetsnämnd utan att den arbetslöse därför behöver infinna sig på förmedlingen med viss tids mellanrum. Inom arbetsmarknadsverket har försök påbörjats på ett par platser i landet med arbetslöshetsanmälan till förmedlingen via automatisk telefonsvarare. Anmälan till arbetslöshetskassan ombesörjs av förmedlingen. Utredningen har följt denna försöksverksamhet och funnit att den medför avsevärda fördelar för såväl förmedlingspersonalen som för de arbetslösa. För de arbetslösa har försöksverksamheten fört med sig förenklingar. För personalen har den främst inneburit att den tid som tidigare gått åt till markeringsförfarandet kunnat användas för mera produktivt inriktade arbetsuppgifter till fördel för bl a de arbetslösa.

7.7.5 Förmedlingens uppgifter vid företagsnedläggningar och permitteringar Underlag saknas för en säker bedömning av antalet verkställda avskedanden och permitteringar i anslutning till driftinskränkningar eller nedläggningar. Varseluppgift skall visserligen lämnas enligt en överenskommelse som träffats mellan arbetsmarknadsstyrelsen och vissa arbetsgivarorganisationer. Alla planerade permitteringar eller avskedanden kommer dock inte till arbetsmarknadsmyndigheternas kännedom. Detta beror dels på att alla arbetsgivare inte omfattas av varselöverenskommelsen, dels på att varsel inte behöver meddelas då fem eller färre anställda berörs. Varselsystemet har införts bl a för att bereda arbetsförmedlingsorganen större möjligheter i syfte att minska omställningssvårigheterna för dem som kommer att friställas. Enligt den nu gällande varselöverenskommelsen (14.5.1968) skall - om mindre än femtio anställda berörs - en minsta varseltid om två månader iakttas. Tre månaders varseltid skall iakttagas om mindre än hundra men mer än femtio anställda beSOU 1968: 60

rörs. Berörs mer än hundra anställda skall varseltiden vara fyra månader. Vid varje varsel om mera omfattande driftinskränkning eller nedläggning tillsätts som regel en omställningskommitté i vilken ingår företrädare för företaget, de anställdas fackliga organisationer, kommunen och arbetsförmedlingen. Kommitténs huvudsakliga uppgift är att vara kontakt- och informationsorgan för berörda parter. Utredningen finner systemet med sådana kommittéer lämpligt och anser att erfarenheterna av den hittills bedrivna verksamheten i omställningskommittéerna bör sammanställas och tillgodogöras det framtida kommittéarbetet. De personella arbetsförmedlingsinsatserna måste givetvis avpassas efter behovet vid varje särskild omställning. Det är angeläget att insatserna i initialskedet ges en sådan storlek att grundläggande förutsättningar för omställningen skapas och erforderliga åtgärder vidtas med nödvändig snabbhet. Utredningen vill understryka att insatserna måste ha karaktär av lagarbete. Kraven på insatser vid större omställningar kan bli av sådan storleksordning att distriktskontorets resurser inte är tillräckliga. I en sådan situation bör som regel personalbehov tillgodoses genom omdisposition av personalresurser inom regionen.

7.8 Arbetsförmedlingens

informationsbehov

7.8.1 Informationskällor Till grund för beslutsfattandet inom arbetsförmedlingen finns f n ett mycket heterogent och omfattande material. Detta beslutsunderlag är olika utformat beroende på vilken nivå inom organisationen det skall användas. Vissa delar av underlaget är tillämpliga inom hela arbetsförmedlingsorganisationen. Dit hör statsmakternas uttalanden om målen för verksamheten. Dit hör vidare cirkulär, cirkulärmeddelanden, föreskrifter och anvisningar, aktivitets- och långsiktsprogram m m som arbetsmarknadsstyrelsen

utfärdar för verksamhetens bedrivande i hela landet eller inom begränsade områden. Länsarbetsnämnderna kan utfärda motsvarande föreskrifter och anvisningar för verksamheten inom respektive län. Genom sin storlek och sin detaljrikedom är materialet svåröverskådligt och tjänstemännens möjlighet att utnyttja det begränsade. För att öka dess användbarhet anser utredningen det angeläget att det sovras och sammanställs på ett mer systematiskt och lättillgängligt sätt. En väsentlig del av beslutsunderlaget för utformningen av arbetsförmedlingens verksamhet måste utgöras av allmän information i form av statistik. Den nuvarande statistiken är svåröverskådlig och i flera avseenden ofullständig. Den består av olika delar som inte alltid går att ställa i relation till varandra. Det är därför angeläget att den statistik som skall användas som beslutsunderlag görs mer rättvisande och överskådlig och presenteras på ett sätt som anger inriktningen av verksamheten mot olika arbetsmarknadspolitiska mål. Utöver detta beslutsunderlag som utgör den yttre referensramen för tjänstemännens handlande, erfordras ett särskilt underlag för det direkta förmedlingsarbetet avseende de arbetssökande och de lediganmälda platserna. Materialet måste vara anpassat efter de behov som en differentierad behandling av förmedlingsärenden medför. Informationsinsamlingen och -behandlingen bör kunna standardiseras i avsevärd utsträckning. Denna standardisering avser i första hand den form i vilken informationen tillhandahålls. Behovet av differentierad information är störst på sökandesidan och delvis beroende av de tillämpade förmedlingsmetoderna. Differentieringsbehovet är inte lika stort beträffande informationen på platssidan. För platser som skall användas i den öppna förmedlingen måste dock standardiseringskravet och kravet på formaliserbarhet uppfyllas med större noggrannhet än beträffande övriga platser.

7.8.2 Statistik från förmedlingsarbetet Nuvarande

omfattning

Det är framför allt två statistikserier som dominerat förmedlingens statistikproduktion: dels de s k mittmånadsräkningarna av antalet hos förmedlingen anmälda platser och arbetslösa, dels statistiken över det under en hel månad totala antalet arbetssökande och de under samma tid lediganmälda och tillsatta platserna. Den förstnämnda serien — som enligt utredningens uppfattning bör bibehållas — visar förändringar och tendenser på arbetsmarknaden och utgör därmed beslutsunderlag för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den andra serien som genom beslut av arbetsmarknadsstyrelsen avskaffats från och med 1.1.1968 utom i vad avser statistiken över lediganmälda platser avsågs vara en driftstatistik som i grova drag skulle visa belastningen på förmedlingen. Ur denna synvinkel var den onekligen mycket bristfällig.

ADB i

statistikproduktionen

Användning av ADB skulle möjliggöra att ytterligare data kunde läggas till grund för verkets prognos- och planeringsarbete och ett avsevärt förbättrat beslutsunderlag erhållas. Ett dataanpassat grundinformationsmaterial skulle också ge möjligheter att framdeles utan omställningsprocesser kontinuerligt producera statistikserier. Utredningen utgår från att en omläggning till ADB av förmedlingsverksamhetens statistiska redovisning görs individbunden. Det skulle exempelvis vara värdefullt att rutinmässigt kunna följa upp vilka åtgärder som från förmedlingens sida vidtagits beträffande enskilda kunder eller kundgrupper. Detta skulle antingen kunna ske genom en individbunden dataregistrering eller genom stickprov. Uppföljningen kunde i så fall avse såväl de personer som erhållit arbete genom förmedlingens försorg som de vilkas uppdrag inte kunnat utföras. Därmed skulle det finnas underlag för att bedöma effektiviteten i förmedlingens arbetsmetoder och även för att förfina eller nyskapa arbetsSOU 1968: 60

marknadspolitiska hjälpmedel. Med tillkomsten av en rad ADB-register m m kommer förutsättningarna för att på sikt kunna uppnå även ganska högt ställda krav på dataunderlag att radikalt förändras. Mittmånadst-åkningarnas

tillförlitlighet

I mitten av varje månad räknas antalet hos arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa och lediga platser. Mittmånadsräkningarna syftar till att ge en uppfattning om vilken balans som råder på olika delarbetsmarknader och på vilka punkter det finns behov av särskilda åtgärder. En jämförelse med den s k novemberundersökningen visar att arbetslöshetsräkningarna är behäftade med vissa systematiska fel som bl a medför att arbetslösheten för vissa kategorier - främst oförsäkrade arbetstagare - underskattas. Eftersom räkningarna tillmäts stor betydelse som beslutsunderlag av såväl arbetsmarknadsverket som statsmakterna och även ägnas stort intresse i nyhetsmedia bör detta missförhållande rättas till. En total ADB-redovisning av alla arbetslösa sökande skulle ge förmedlingen möjligheter att till mittmånadsräkningarna erhålla ett uppdaterat korrekt register även över de oförsäkrade arbetslösa. Man skulle då få en fullständig bild av den registrerade arbetslösheten vid varje räkningstillfälle. ADB skulle också ge förmedlingen goda möjligheter att på ett enkelt sätt erhålla information om förändringar i arbetslöshetstidens längd mellan olika räkningstillfällen. Om det av kostnadsskäl eller andra skäl bedöms olämpligt att införa en sådan registrering omedelbart, bör den nuvarande statistiken snarast förbättras med avseende på bl a mätningen av antalet oförsäkrade arbetslösa. Utredningen anser det nödvändigt med väsentligt förbättrad information från förmedlingsarbetet. Den aviserade förändringen i den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen kommer med all sannolikhet att medföra stora krav på information beträffande förSOU 1968: 60

medlingsarbetet. På sikt förefaller en kontinuerlig registering av lediganmälda platser och arbetssökande vara den effektivaste lösningen. Ett sådant system ger såväl information från arbetsmarknaden som möjligheter att mäta efterfrågan på verkets tjänster och bedöma de utförda prestationerna. I de datarutiner som utarbetats eller är under arbete har utredningen strävat efter att tillgodose de krav på den interna löpande statistiken som planeringsverksamheten inklusive uppföljning och utvärdering ställer. Den största luckan i det nuvarande dataregistersystemet rör förmedlingsområdet. Där saknas f n möjligheter både att bedöma förmedlingsapparatens prestationer och effektivitet och att följa förändringar i efterfrågan på förmedlingens tjänster. Utredningen anser det nödvändigt att man snarast vidtar åtgärder för att ersätta den från och med 1.1.1968 borttagna arbetsförmedlingsstatistiken med ett mer ändamålsenligt statistiksystem.

Statistik över lediga platser Om utredningens förslag beträffande öppen förmedling med användande av datamaskinproducerade platslistor genomförs kommer den information som krävs för lediganmälda platser att finnas tillgänglig i datamaskin för de platser som uppförs på listor. Denna information kan direkt eller efter smärre kompletteringar användas i statistikproduktionen. Beräkningar har visat att omkring 75 procent av platsmaterialet kommer att finnas tillgängligt i denna form. Mot bakgrund härav och då betydande vinster kan uppnås i form av en förenklad statistikproduktion som dessutom ger kvalitativt bättre resultat anser utredningen att statistikuppgifter för platser som omfattas av den öppna förmedlingens listproduktion bör göras tillgängliga i ADB-form. Vid ADB-produktion av förmedlingsstatistiken skulle man även få möjligheter att inhämta en vidgad och fördjupad information om verksamheten vid olika förmed-

lingskontor. Delar av sådan information kan också användas som underlag för arbetsmarknadspolitiska beslut. Återstående 25 procent av platsmaterialet är av sådant slag att det av olika skäl inte kan föras upp på listorna. En rutinmässig inmatning av erforderliga statistikuppgifter avseende denna del av platsmaterialet skulle emellertid endast innebära ett ringa merarbete. Information

från den öppna

förmedlingen

Införandet av öppen förmedlingsverksamhet kommer att försvåra möjligheterna att erhålla information om hela förmedlingsverksamheten. De avnämare på sökandesidan som får sitt servicebehov tillgodosett genom denna verksamhetform förblir anonyma för förmedlingen och kan således inte direkt omfattas av en konventionellt framtagen statistik. Utredningen är samtidigt av den uppfattningen att förmedlingen måste få säkrare underlag för bedömning av resultat av den service förmedlingen lämnar. För sökande som utnyttjar den öppna förmedlingen bör detta ske genom t ex stickprovsundersökningar.

126 SOU 1968: 60

8 Arbetsvärd

8.1 Inledning Strävan att tillgodose allas rätt till arbete motiverar särskilda åtgärder för människor vilka p g a olika slags handikapp inte erhåller sysselsättning på den öppna marknaden. Dessa insatser - som utgör en fördjupad arbetsförmedlingsservice - sammanfattas i begreppet arbetsvärd. Arbetsvärdens främsta syfte är att eliminera hindren mot sysselsättning på den öppna marknaden, d v s att åstadkomma arbetsmarknadsmässig rehabilitering. I de fall detta syfte inte kan uppnås skall man inom arbetsvärden tillskapa arbetstillfällen vid sidan av den öppna marknaden, s k skyddad sysselsättning. Placering i halvskyddad sysselsättning utgör en ambitionsnivå mellan de två tidigare nämnda. För att förverkliga arbetsvärdens syften krävs ingående kunskap om handikappets art och andra faktorer beträffande det enskilda arbetsvårdsfallet. Arbetsvårdsverksamheten är därför ur arbetssynpunkt en tidskrävande, kostsam och komplicerad servicefunktion. Förslag om att arbetsvärden skall omfatta samtliga handikappade och samordnas under enhetlig ledning godkändes i princip av 1950 års riksdag och utgör fortfarande grunden för en arbetsvårdsorganisation där arbetsmarknadsstyrelsen är det samordnande organet. Riksdagsbeslutet innebar att arbetsvärden inlemmades som en del i den statliga arbetsmarknadspolitiken. KommuSOU 1968: 60

ner och andra organ medverkar dock som huvudmän för olika arbetsvärds åtgärder såsom arbetsprövning och arbetsträning, skyddad sysselsättning m m. 8.2 Gränsdragning mellan arbetsmarknadsmässig rehabilitering och övrig rehabilitering Samarbete mellan olika myndigheter och institutioner med rehabiliteringsuppgifter varav arbetsvärdens insatser utgör en del är nödvändigt för att få olika åtgärdsformer att ändamålsenligt sammanfalla. Vissa överlappningar mellan olika organ måste förekomma för att man skall få en administrativt smidig handläggning av ärendena. En knivskarp gränsdragning - i den mån den går att genomföra - motverkar den kontinuitet i rehabiliteringen av det enskilda vårdfallet som är nödvändig för att erhålla varaktig måluppfyllelse. I princip bör en integration syfta till att inte något i den totala rehabiliteringen ansvarigt organ frånsäger sig ansvaret förrän respektive vårdfall anses så rehabiliterat att arbete erhållits på öppna marknaden eller i skyddad verksamhet - för såvitt inte pensionering bedöms som den enda möjliga åtgärden. Enligt målsättningen i det arbetsvärdspolitiska programmet strävar man mot kontinuitet mellan arbetsmarknadsmässig rehabilitering och rehabilitering som föregått denna. Utredningen finner emellertid att 127

man i praktiken inte uppnår ett tillfredsställande resultat i detta avseende. Vid intervjuer med representanter för berörda statliga myndigheter, intresseorganisationer m fl gällande samverkansformerna har framförts ett flertal förslag i syfte att förbättra kontinuiteten. Man understryker behovet av utbyggd samverkan dels i stort, dels vid handläggningen av enskilda ärenden. Man anser det möjligt att samordna resursplanering och resursutnyttjande bättre genom ett fastare utbyggt samarbete mellan berörda huvudmän såväl centralt som lokalt. Vad gäller handläggningen av enskilda ärenden anser man att kontinuiteten i åtgärderna kan förbättras om arbetsvärden inleds redan under föregående vårdstadier. Detta förutsätter en utbyggd kontaktmannainstitution. En kontaktmannainstitution omfattande främst samtliga sjukvårdsinrättningar skulle enligt de intervjuade medverka till att betydligt fler personer arbetsvårdsåtgärdas på ett tidigare stadium. Därigenom kan individerna snabbare återföras till ett - så långt möjligt - normalt och meningsfullt liv. Bristande kontinuitet mellan övrig rehabilitering och arbetsmarknadsmässig rehabilitering medför risk för att de vårdbehövande hamnar i »tidsfickor» och »rostar» vilket försämrar möjligheterna till varaktig och tillfredsställande rehabilitering. Utredningen anser att arbetsmarknadsstyrelsen som ansvarigt samordningsorgan bör ta upp förhandlingar med berörda huvudmän angående förstärkning av kontaktmannaverksamheten. Även om en utökad kontaktmannaverksamhet - främst avseende sjukvårdsinstitutionerna - medför att den vid försäkringskassorna förekommande 90-dagarsgranskningen får minskad betydelse torde den granskning som försäkringskassornas samarbetslag utför likväl vara nödvändig också i fortsättningen. Därigenom kan man nämligen fånga upp dels dem som icke kommit med vid uppspårandet på sjukvårdsinrättningarna, dels dem som blir berörda av 90-dagarsregeln genom sjukskrivning i öppen vård. 128

Eftersom olika organs insatser i rehabiliteringen i stor utsträckning bör svara mot rehabiliteringskapaciteten hos andra organ måste resurserna så långt möjligt tids- och kapacitetsmässigt synkroniseras. En högre grad av följsamhet bör kunna uppnås om arbetsmarknadsverket ovillkorligen delges utbyggnadsplaner och annan för arbetsmarknadsverket viktig information redan på ett tidigt stadium. En sådan ordning bör anges i överenskommelse beträffande samarbete. Anspråken på arbetsvärden har successivt ökat. Pensionsreformen år 1962 som medförde skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att ta initiativ till rehabiliteringsåtgärder - varvid bl a de s k samarbetslagen permanentades - innebar ökade krav på ett tidigare uppmärksammande av arbetsvårdsbehov. Konsekvensen av denna reform har också blivit att pensionsdelegationerna - där arbetsvärden i regel är representerad - vid sin invaliditetsbedömning i stor utsträckning faller tillbaka på utredningar av arbetsvärden. Denna ordning förefaller ändamålsenlig. Nuvarande bestämmelser angående sammansättningen av försäkringskassornas pensionsdelegationer ger emellertid inte arbetsvärdens representanter möjlighet att förslags- och röstmässigt påverka pensionsdelegationernas beslut. Därmed föreligger en viss risk att synpunkter beträffande yrkesmässig rehabilitering inte blir tillräckligt beaktade. Bestämmelserna angående sammansättningen av försäkringskassornas pensionsdelegationer bör enligt utredningens uppfattning få en sådan utformning att de statliga arbetsvårdsrepresentanterna ingår som fullvärdiga ledamöter i delegationerna. Samverkan mellan försäkringskassorna och arbetsvärden är i flera sammanhang en nödvändig konsekvens av lagstiftningen. Eftersom detta samarbete pågått tillräckligt länge för att erfarenheter skall ha vunnits finns det enligt utredningens mening anledning att närmare se över samarbetsformerna i syfte att åstadkomma en effektivisering. Detsamma gäller samarbetsformerna på det lokala planet mellan det statSOU 1968: 60

liga arbetsvårdsorganet och övriga vårdorgan. De sistnämnda samarbetsformerna har visat sig vara ytterst varierande men har inte helt kunnat kartläggas inom ramen för översynen. Utredningen anser att det statliga arbetsvårdsorganet - med dess större möjlighet till totalöverblick av det arbetsmarknadsmässiga rehabiliteringsbehovet och omfattande arsenal av åtgärdsmöjligheter - bör disponera över de platser med statsbidrag som främst finns vid de av kommuner och landsting drivna arbetsvårdsinstitutionerna. Ett annat motiv för att arbetsmarknadsverket också fortsättningsvis bör vara det ansvariga organet för remittering till arbetsvårdsinstitutionerna är att man därmed får en expertbedömning av vårdfallen. De som remitteras till det statliga arbetsvårdsorganet kan ofta genom omskolning eller annan åtgärd återföras till arbetsmarknaden utan att behöva ta i anspråk de relativt begränsade resurser som för närvarande finns i form av arbetsprövning, arbetsträning och skyddad sysselsättning. Andra vårdorgan har inte samma möjligheter till totalbedömning. Om den statliga arbetsvärdens platsmonopol vid olika arbetsvårdsinstitutioner upphävs kan sålunda ökad köbildning, fler felaktiga åtgärder och dyrbar ansvällning av arbetsvårdsinstitutionerna bli följden. Platsmonopolet har emellertid också brister. Det uppfattas många gånger av de lokala remitteringsinstanserna som otillfredsställande att akuta arbetsvårdsfall skall behöva vänta lång tid på en arbetsvårdsutredning från det statliga arbetsvårdsorganet. Detta missförhållande beror bl a på formella handläggningsregler som förhindrar ett intensivt lagarbete mellan de lokala remitteringsinstansernas och den statliga arbetsvårdens personal. 8.3 Huvudmannaskapssplittringen konsekvenser

och dess

8.3.1 Statliga och kommunala huvudmän Rehabiliteringsresurserna är för närvarande splittrade på flera huvudmän. Enbart inSOU9168:60 9—814380 1

om arbetsvärden svarar en rad olika huvudmän helt eller delvis för en eller flera arbetsvårdsåtgärder. Staten ansvarar således genom arbetsmarknadsverket för vissa former av skyddad sysselsättning - t ex beredskapsarbeten för svårplacerade - och för näringshjälp. Staten svarar vidare genom skolöverstyrelsen och arbetsmarknadsverket för större delen av yrkesutbildningsverksamheten samt genom statens arbetsklinik för den centralt bedrivna arbetsprövningen. Arbetsmarknadsverket svarar också generellt för utredningar angående arbetsvårdsbehovet. Men också i riksförsäkringsverkets, kriminalvårdsstyrelsens och socialstyrelsens verksamheter finns inslag av arbetsvårdande åtgärder, t ex arbetsträning och yrkesutbildning. Dessa åtgärder vid sidan av den allmänna arbetsvärden får dock när det gäller de två sistnämnda verken ses mot bakgrund av att verksamheten omfattar människor som blivit föremål för frihetsberövande eller omhändertagande och sålunda inte kan utnyttja de vanliga arbetsvårdsmöjligheterna. Vissa landsting samt de större landstingsfria städerna är engagerade i arbetsträning, arbetsprövning, skyddad sysselsättning och bidragsgivning i samband med näringshjälp. Flertalet skyddade verkstäder är emellertid samlade hos primärkommuner. I mindre omfattning bedrivs också arbetsvärd av enskilda organisationer. 8.3.2 Splittring försvårar planering och drift Utredningen ifrågasätter om nuvarande splittring av huvudmannaskapet är rationell. Trots att arbetsmarknadsverket har huvudansvaret för arbetsvärden såväl i fråga om att överblicka som att bedöma och till viss del verkställa erforderliga åtgärder är verket i betydande grad beroende av resurser som andra instanser ställer till förfogande. Detta gäller främst skyddade verkstäder som huvudsakligen är samlade hos landsting och primärkommuner. Huvudmännens uppfattningar om behovet av insatser kan i vissa

fall skilja sig från arbetsmarknadsverkets då andra verksamhetsområden enligt dem kan vara i större behov av prioritering. Uppdelning av ansvaret torde därför vara en av förklaringarna till den ojämna fördelningen av sysselsättningsmöjligheterna för handikappade. I någon utsträckning också för att kompensera denna ojämnhet har verket under senare år i egen regi startat flera s k industriella beredskapsarbeten som i många avseenden är av samma karaktär som de skyddade verkstäderna. I åtgärdshänseende innebär emellertid de kvantitativa och kvalitativa olikheterna i resurser att åtgärder inom skilda geografiska områden i stor utsträckning kommit att styras av typen på tillgängliga resurser inom området i stället för av de arbetssökandes förutsättningar och behov. 8.3.3 Strukturrationalisering Utredningen anser att en strukturrationalisering är nödvändig inom den sektor som de skyddade verkstäderna utgör. De speciella undersökningar rörande de skyddade verkstädernas ekonomi som utredningen låtit utföra pekar vidare på att den nuvarande splittringen av verksamheten på ett stort antal små kommunala anläggningar med bristande produktionskapacitet samt otillräckliga personella och ekonomiska resurser medverkat till ur företagsekonomisk synvinkel i många fall starkt otillfredsställande driftresultat. Utredningen anser således att en förändring av huvudmannaskapet för de skyddade verkstäderna är önskvärd. Förändringen bör i första hand underlätta en väl avvägd expansion av verksamheten, med hänsyn till de handikappades behov och förutsättningar. I andra hand bör förändringen möjliggöra en teknisk, administrativ och organisatorisk samordning av verkstäderna i syfte att förbättra det ekonomiska resultatet av insatserna. Om primärkommunerna avlastas ansvaret för driften av de skyddade verkstäderna synes huvudmannaskapet kunna övertas av antingen landstingen eller staten. För det

förstnämnda alternativet talar bl a att flera landsting redan driver skyddade verkstäder och att detta synes vara en tilltagande tendens. Landstingen svarar också för den medicinska rehabilitering som ofta måste föregå den arbetsmarknadsmässiga återanpassningen. Som redan framhållits krävs ett intimt samarbete mellan de medicinska och arbetsmarknadsinriktade rehabiliteringsåtgärderna. Anläggningar för exempelvis arbetsprövning och arbetsträning är ofta inbyggda i de skyddade verkstäderna. För alternativet med statligt huvudmannaskap talar bl a att staten bär en stor del av det ekonomiska ansvaret för verksamheten vid de skyddade verkstäderna. Statligt huvudmannaskap skulle också underlätta en samordning med likartade aktiviteter som nu bedrivs av arbetsmarknadsverket samt inom bl a kriminalvården, nykterhetsvården och ungdomsvården.

8.3.4 Fortsatta utredningar om huvudmannaskap Möjligheterna att inom ramen för översynen penetrera alla problem som är förknippade med en förändring av huvudmannaskapet har varit begränsade. Utredningen kan därför inte presentera ett färdigt förslag i frågan och inte heller ta bestämd ställning till förmån för något av de alternativ som skisserats ovan. Resultaten från det utredningsarbete som utförts ger emellertid underlag för en rekommendation att låta frågan om huvudmannaskapet för samt samordningen och utvecklingen av verksamheten vid de skyddade verkstäderna snarast bli föremål för översyn i särskild ordning. 1 Utan att ta ställning till angelägenhetsgraden av de frågor som kan komma att aktualiseras vid en sådan översyn vill utred1 Sedan utredingen redan i den preliminära upplagan av huvudrapporten lagt fram detta förslag har Kungl Maj:t genom beslut 15.8.1968 bemyndigat chefen för inrikesdepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda förutsättningarna för en utbyggnad och effektivisering av den skyddade sysselsättningen.

SOU 1968:60

ningen här framhålla två viktiga problemkomplex som därvid bör behandlas. Av skäl som närmare anges nedan är det i arbetsvärden lämpligt att ha tillgång såväl till relativt sett högproduktiv sysselsättning i den skyddade verksamheten som till mer terapeutiskt/medicinskt betonad sådan. Den ovan föreslagna översynen bör undersöka möjligheterna att åstadkomma en sådan differentiering vid utbyggnaden av den skyddade verksamheten. Föreståndarna för de skyddade verkstäderna och annan personal med uppgifter i verksamheten är ofta engagerade i en mångfald funktioner. Det gäller verksamhetsplanering, budgetering, arbetsledning, arbetsgivarepresentation, personalvård, marknadsföring med flera funktioner. Det är knappast rimligt att - som ofta är fallet vid de mindre verkstäderna - avkräva en och samma person förmågan att förena dessa funktioner och handha dem på ett professionellt och ändamålsenligt sätt. Om verksamheten överförs till ett färre antal huvudmän som sålunda får större verksamhetsvolymer bör stordriftsfördelar kunna utvinnas. I samband med den föreslagna översynen bör man pröva i vilken utsträckning olika funktioner kan brytas loss från de enskilda arbetsplatserna och handläggas centralt vid specialiserade enheter. Särskilt marknadsföringen - dvs förhandlingen om legoarbeten och försäljning av produkter framställda i den skyddade verksamheten - bör med fördel kunna centraliseras. Eventuellt kan denna och även andra funktioner göras gemensamma för liknande verksamheter utanför den allmänna arbetsvärden.

8.4 Registrerat arbetsvårdsbehov, och målsättning

åtgärder

8.4.1 Arbetsvårdssökande - antal och fördelning Under de år arbetsvärd förekommit som hjälpform har man vid olika tidpunkter sökt uppskatta det totala arbetsvårdsbehoSOU 1968: 60

vet. Det har emellertid visat sig svårt att fastställa det verkliga behovet av arbetsvårdsåtgärder. De i arbetsvårdsstatistiken redovisade arbetsvårdssökande är inte ett mått på det totala arbetsvårdsbehovet i landet utan ett mått på det antal personer som självmant sökt sig till eller remitterats till arbetsvårdsexpeditionerna. Som framgår av tabell 8: 1 har antalet registrerade arbetsvårdssökande ökat kraftigt under perioden. Här innefattas emellertid inte enbart helt nya arbetsvårdsfall utan också personer vilka överförts från föregående år eller tidigare varit arbetsvårdssökande. 1967 uppgick sistnämnda grupper till 57 procent av samtliga registrerade. Detta framgår av figur 8: 1. Tabell 8:1. Antal sökande vid arbetsvårdsexpeditionerna 1951—1967 År

Antal

År

Antal

1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

17 413 19 138 21 242 21 989 22 950 24 169 24 852 24 873 26 578

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967

31 359 33 486 39 222 49 633 60 975 67 819 74 812 81909

Även om gruppen nyinskrivna visat en ökning år från år så är ökningen av antalet återinskrivna (dvs överförda från föregående år) och tidigare inskrivna (dvs tidigare kända fall) relativt sett något större. Detta förklaras bl a av att antalet personer som passerat arbetsvärden successivt ökar. Väsentligaste orsaken till att gruppen tidigare inskrivna ökat kraftigare än övriga grupper är emellertid att allt fler personer bereds skyddad sysselsättning i form av särskilda beredskapsarbeten. Dessa arbeten är oftast av tillfällig natur, varför större delen av de sysselsatta återknyter kontakten med arbetsvårdsorganet för att erbjudas en mer varaktig sysselsättning. Som arbetsvårdsåtgärd statistikförs endast sådana åtgärder där arbetsvärden och i vissa fall förmedlingen medverkat. Skaffar sig en 131

Figur 8:1. Arbetsvårdsverksamhet 1967 Nytillkomna tidigare ej kända fall 35 629

överförda från år 1966 19 885

Återkommande, tidigare kända fall 26 395

Totala antalet registrerade arbetsvårdsfall 81909

Arbetsvårdssökande aktuella vid årets slut vilka överförts till år 1968 23 230*

Antal åtgärdade arbetsvårdsfall 29 611

Personer vilka under året avförts som inaktuella för arbetsvärd 29 068

Bör jämföras med ingående balans om 19 885

arbetsvårdssökande arbete på egen hand registreras icke detta som vidtagen åtgärd. Av bl a denna orsak inaktualiseras ett förhållandevis stort antal arbetsvårdssökande. Sedan 1960 föreligger statistik som utvisar detta förhållande. Andelen arbetsvårdssökande som avförs som inaktuella framgår av tabell 8: 2. I tabell 8: 3 redovisas orsakerna till detta bortfall. Omkring en sjundedel av bortfallet år 1967 utgjordes av personer som erhållit arbete på annat sätt än genom arbetsförmedlingen. En tredjedel föll bort på grund av konstaterad arbetsoförmåga, medan orsaken för övriga varit av annat slag. Andelen arbetsoförmögna har relativt sett ökat. Detta kan tyda på att arbetsvårdsfrågan i tilltagan-

de grad väckts för sent eller rör alltför svårt handikappade för att man skall kunna vidtaga några åtgärder. Bakom rubriken »annan orsak» döljer sig också sökande som släppt kontakten med arbetsvårdsexpeditionen. Skälet kan vara att vederbörande själv kunnat lösa sina problem men också misströstan om arbetsvärdens möjligheter att hjälpa, missnöje med lämnad service m m. Avflyttning från orten, giftermål och dödsfall är andra skäl. Slutligen kan orsaken vara att sökanden överförs till särskild förteckning (väntelista) för skyddad sysselsättning, vilket då bedömts som enda tänkbara åtgärdsform men som tills vidare inte varit genomförbar på grund av otillräckliga resurser. 8.4.2 Arbetsvärdens resurser och behov

Tabell 8:2. Inaktuella arbetsvårdssökande

År

Arbetsvårdssökande

Avförda som inaktuella Antal %

1960 1962 1964 1966 1967

31 359 39 222 60 975 74 812 81 909

10 431 12 772 21 733 26 245 29 068

33,3 32,6 35,6 35,1 35,5

Om den enskildes behov av arbetsvärd uppmärksammas och åtgärdas på tidigt stadium minskar tiden och kostnaden för åtgärderna och ökar möjligheterna till varaktig måluppfyllelse. Nuvarande utveckling synes emellertid öka klyftan mellan målsättning och verklighet. De återinskrivna och tidigare inskrivna kan komma att belägga arbetsvärdens resurser i allt större utsträckSOU 1968:60

Tabell 8:3. Orsaken till bortfallet

1. Erhållit arbete utan AF:s medverkan 2. Arbetsoförmögen tills vidare 3. Annan orsak

1966 Antal %

Antal %

Antal %,

Antal

2 122 20,4

2 943 23,0

3 972 18,2

4 386 16,7

2 800 26,8 5 509 52,8

3 914 30,7 5 915 46,3

7 279 33,5 9 631 37,0 9 974 34,3 10 482 48,3 12 228 46,3 15 057 51,9

ning. Om inte resurserna byggs ut torde således resultatet av den arbetsvårdspolitiska verksamheten komma att mer och mer fjärma sig från målsättningen. Utvecklingen kan troligen inte brytas utan bl a en kvalitetsförbättring av vidtagna åtgärder. En kvalitetshöjning skulle bidraga till varaktigare lösningar på arbetsvårdsproblemen och minska risken för att tidigare arbetsvårdsfall återkommer. Vidare bör förmedlingen i ökad utsträckning betjäna mindre komplicerade arbetsvårdsfall och sådana arbetsvårdsfall avskrivas som inte längre är lämpade för åtgärder avseende arbetsmarknadsmässig rehabilitering. Även med sådana förändringar torde det dock vara nödvändigt att bygga ut arbetsvärdens personal- och åtgärdsresurser om behovet skall tillgodoses i enlighet med de intentioner som redovisas i arbetsmarknadsverkets arbetsvårdspolitiska program och den av riksdagen antagna propositionen om arbetsmarknadspolitiken. 8.4.3 Effekter av olika vårdmetoder En kvalitetsmässig förbättring måste utgå från fördjupade kunskaper om sambanden mellan olika faktorer gällande vårdfall, vårdåtgärder och vårdresultat. Nuvarande begränsade kunskap ger inte arbetsvärdspersonalen någon tillfredställande vägledning, exempelvis huruvida motivationen för att undergå arbetsvärd är mera avgörande än åtgärdernas innehåll. Om motivationen skulle vara av störst betydelse är inte de traditionella åtgärderna i första hand i behov av förändring. Den enskilde vårdsökande är ofta remitterad till arbetsvärden utan att själv ha SOU 1968: 60

1967 °/,

Antal

%

4 037 13,8

uttryckt någon önskan härom. Uppenbarligen har de remitterade sökandena mindre motivation och därmed troligen också mindre möjligheter att tillgodogöra sig de åtgärder som erbjuds än de som själva har aktualiserat sitt behov av arbetsvärd. Orsaken till att många arbetsvårdsåtgärder inte leder till åsyftat resultat kan således skyllas på bristande förståelse för motivationens betydelse och på att fall remitteras till arbetsvården från tidigare rehabiliteringsinstanser innan de är lämpade för arbetsmarknadsmässig rehabilitering. Karolinska institutets socialmedicinska institution har gjort en begränsad undersökning rörande vårdmetoderna. Resultaten från denna undersökning förväntas ge något bättre vägledning för arbetsvårdspersonalen. Att helt översätta, vad som kan komma ut av nämnda undersökning att gälla riket som helhet, är dock inte möjligt då grundmaterialet endast omfattar i Stockholm arbetsvårdsregistrerade personer. Undersökningen som beräknas bli klar under 1968 bör emellertid ha ett riksintresse såtillvida att viss utredningsmetodik blivit prövad, vilket är ett framsteg inom detta ur mätsynpunkt ytterligt besvärliga område. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att behovet av ökad kunskap om åtgärdernas effekter och motivationens betydelse i det enskilda fallet samt åtgärdernas inbördes värde i förhållande till kostnaderna är av sådan betydelse att en riksomfattande undersökning är nödvändig. På lång sikt bör ett förbättrat kunskapsunderlag ge stor avkastning såväl för den arbetsvårdssökande som för samhället. 133

8.4.4 Avskrivning av arbetsvårdsärenden Tidigare har framhållits att arbetsvärden kan avlastas genom att kraftigare avskrivning tillämpas. Avskrivningen skulle då gälla personer som på sannolika grunder inte kan eller önskar tillgodogöra sig en arbetsmarknadsmässig rehabilitering. En kraftigare avskrivning kan ses som ett uppgivande inför de verkligt svåra vårdfallen. Det är emellertid mer rättvisande att betrakta åtgärden som en satsning på människor man tror sig kunna hjälpa i ett läge där medel och metoder för arbetsmarknadsmässig rehabilitering inte svarar mot det totala behovet. Även om kraftigare avskrivning tillämpas kommer det klientel som är i behov av skyddad sysselsättning - från högproduktiv sysselsättning till mera terapeutiskt/ medicinskt betonad sådan - att växa. Så länge resurserna är otillräckliga och geografiskt olika uppstår svåra avvägningsfrågor i utnyttjandet av platserna. I denna avvägning måste - av humanitära och samhällsekonomiska skäl - de personer prioriteras som bedöms mer varaktigt kunna rehabiliteras genom snabbt insatta åtgärder så att de inte får sin rehabilitering fördröjd eller omöjliggjord (på grund av att man i stället bedriver rehabiliteringsförsök med personer med dålig prognos). Detta resonemang leder närmast fram till att utbyggnaden av den skyddade verksamheten bör ske i två former: en med högproduktiv inriktning och en med terapeutisk/medicinsk inriktning. Den* na fråga bör som påpekats bli föremål för uppmärksamhet i samband med den föreslagna översynen av huvudmannaskapet m m för de skyddade verkstäderna.

8.5 Framtida arbetsvårdsbehov anspråk

villkorlig frigivning - och av att resurserna för medicinsk rehabilitering vid kropps- och mentalsjukhusen ökat. överförandet av mentalsjukvården från staten till landstingen 1967 torde medverka till en intensifiering av rehabiliteringsåtgärder för mentalt sjuka. Landstingen - som redan nu är inkopplade på olika arbetsvårdsfrågor såsom arbetsprövning, arbetsträning och skyddad verksamhet - kommer sannolikt att i hög grad vilja ta tillvara rehabiliteringsmöjligheterna för de mentalt sjuka. Socialvårdsorganens ökade intresse för rehabiliteringsåtgärder söm alternativ till socialhjälp liksom handikapporganisationernas ökade aktivitet torde också till stor del ha bidragit till ökningen av arbetsvårdssökande. Även om här uppräknade faktorer ökat tillströmningen av arbetsvårdssökande torde den mest betydelsefulla ökningsfaktorn vara den allmänna attitydförändring som tydligen ägt rum. Antalet arbetsvårdssökande år 1966 uppgick till drygt 74 000. Ar 1970 torde antalet ha passerat 100 000 och sannolikt måste man räkna med en ökning under ytterligare några år innan ökningen i tillströmningen stabiliseras. Sökandefrekvensen står som nämnts i visst förhållande till förekomsten av vårdresurser. Efter hand som dessa ökar och differentieras kommer sannolikt ytterligare grupper att strömma till - inte minst från tjänstemannagrupperna. Det är därför synnerligen vanskligt att dimensionera resurstillskotten med utgångspunkt från föreliggande och förväntade vårdbehov. Ett försök till grov uppskattning av vårdbehovet har trots detta gjorts under översynen med utgångspunkt från en enkätundersökning som genomförts i samarbete med arbetsmarknadsstyrelsen och statistiska centralbyrån.

och resurs-

8.5.1 Höjd ambitionsnivå

8.5.2 Kvantitativa uppskattningar från enkätmaterialet

Ett organiserat uppspårande av arbetsvärdsbehövande har inletts också i andra sammanhang än tidigare nämnda som en följd av ändrad lagstiftning - t ex lagen om

Undersökningen ägde rum i anslutning till labour-forceundersökningen i november 1966 och ger i vissa delar tämligen osäkra värden. Den visade ett latent behov av ar-

134 SOU 1968:60

betsvård för ytterligare 70 000 ( ± 6 000) personer. Med den omsättningshastighet och ökningstakt som för närvarande förekommer inom arbetsvärden torde detta innebära att antalet arbetsvårdssökande vid mitten av 1970-talet kan komma att uppgå till 125 000. Utgående från dessa undersökningsresultat och förutsatt oförändrad omsättningshastighet på platserna inom åtgärdsformerna arbetsprövning och arbetsträning beräknas antalet platser för arbetsprövning och arbetsträning behöva uppgå till 700 respektive 2 700 om man skall tillgodose behovet vid mitten av 1970-talet. (Motsvarande siffror för år 1966 var 182 respektive 1 331.) Därutöver måste yrkesutbildningsplatserna ökas för att tillgodose ett ytterligare yrkesutbildningsbehov för ca 50 000 personer. Svårigheten att beräkna omsättningshastigheten gör att den nödvändiga ökningen av antalet platser endast grovt kan uppskattas till 13 000. Vidare torde läkarundersökning behöva genomföras för 50 000 personer. Hur många som f n blir föremål för läkarundersökning finns inte redovisat. Dessa beräkningar kan givetvis inte läggas till grund för den fortsatta resursplaneringen. Undersökningens statistiska brister samt andra faktorer (teknisk utveckling, strukturförändringar och konjunkturvariationer) kan göra de redovisade beräkningarna missvisande. Fortsatta undersökningar av motsvarande slag bör genomföras av arbetsmarknadsstyrelsen. En ökning av arbetsvärdens personella resurser framstår under alla förhållanden som nödvändig. Ökningen bör ske successivt. Hur snabbt detta skall ske kan utredningen inte bedöma. Dock kommer de föreslagna nya distriktskontoren att bl a medföra momentana rationaliseringsvinster vilka måste komma även arbetsvärden till del. 8.5.3 Arbetsvårdspersonalen i den nya organisationen Genom den av utredningen föreslagna decentraliseringen av arbetsvårdspersonalen SOU 1968: 60

minskar förutsättningarna för långtgående specialisering på arbetshinder. Detta nödvändiggör enligt utredningens uppfattning förändrad inriktning av arbetsvårdspersonalens utbildning. Arbetsvårdspersonalen bör uppdelas i två specialistfunktioner: den ena med bioteknisk/medicinsk och den andra med psykologisk/ medicinsk inriktning. Dimensioneringen av dessa specialistfunktioner inom en given kapacitetsram bör avgöras av arbetsmarknadsstyrelsen. Integrationen av arbetsvärd med förmedling och yrkesvägledning vid distriktskontoren innebär också en radikal förändring i beslutsstrukturen. Arbetsvårdspersonalen i länen är nu underställda arbetsvårdsföreståndarna vid huvudkontoren men föreslås i fortsättningen bli underställda ledningen för respektive distriktskontor. Inom distriktskontorens verksamhetsområden skall arbetsvärdens befattningshavare ansvara för kontakterna med medicinska och sociala organ, övervaka inne- och utearbeten i skyddad miljö, bedriva uppspårande verksamhet såväl av arbetsvårdsfall som för arbetsvårdsfall lämpade arbetsställen, ingå i pensionsdelegationer, samarbetslag och rehabiliteringsteam, individual uppfölja enskilda vårdfall samt informera om aktuell tillgång på arbetsvårdsåtgärder. I samband med övergången till distriktskontorsorganisationen aktualiseras frågan om ett nytt förfarande vid remisser till arbetsprövning, arbetsträning och skyddad verksamhet. Om man ger distriktskontoren rätt att själva remittera arbetsvårdsfallén uppstår sannolikt svåra samordningsproblem i fråga om beläggning och utnyttjande av olika resurser. Utredningen anser det därför nödvändigt att bokningscentraler inrättas vid de regionala arbetsmarknadsnämnderna dit platstillgång och beslut om åtgärd anmäls. Bokningscentralerna tjänar två syften: dels bör korttidsplaneringen av resurssidan kunna grundas på distriktskontorens information om efterfrågan, dels bör distriktskontoren kunna planera sina åtgärder i enlighet med den information de erhåller om platstillgången inom olika åtgärdsformer. 135

8.6 Behov av långtidsplanering och uppföljning Fördelningen av de arbetsvårdssökande på arbetshinder har förskjutits mot alltmer komplicerade handikapp. Sett från åtgärdsoch arbetsbelastningssynpunkt är som tidigare påpekats förändringen av stor betydelse. Bedömningen av det individuella arbetsvårdsbehovet har därmed försvårats vilket nödvändiggjort utvidgat samråd med andra instanser och ökat behovet av speciella undersökningar. Vidare innebär förskjutningen ökat behov av arbetsträning, yrkesutbildning och skyddad sysselsättning. Slutligen har också den ekonomiska bidragsgivningen ökat. Det är angeläget att arbetsvårdsverksamheten planläggs på lång sikt. För en förbättrad långtidsplanering talar inte minst den allt hastigare kostnadsstegringen inom området. Från att budgetåret 1965/66 ha inneburit enbart i statsutgifter närmare 180 milj kr beräknas kostnaderna för budgetåret 1968/69 uppgå till 380 milj kr. Förutsättningen för att denna långtidsplanering skall ge effekt är att den bygger på bredast möjliga informationsmaterial. Bl a torde samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser av olika åtgärdsformer - särskilt vad gäller den skyddade verksamheten -> vara nödvändiga. Kalkyler av detta slag bör också kunna ge vägledning när det gäller lämplig bidragsnivå i fråga om de industriföretag som är beredda att anordna s k halvskyddade verkstäder för handikappade. Kalkylerna bör emellertid inte begränsas till att jämföra olika verkstäder i kostnads- och intäktshänseende. Ännu viktigare måste det vara att försöka belysa vilka faktorer som har betydelse för bedömningen av lönsamheten hos alternativa åtgärder.

136 SOU 1968: 60

9.1 Begreppet verksamhet

Sysselsättningsskapande åtgärder

sysselsättningsskapande

Med sysselsättningsskapande verksamhet avses i detta sammanhang olika selektiva ingrepp i syfte att påverka efterfrågan på arbetskraft så att denna kvantitativt och kvalitativt bättre överensstämmer med arbetstagarnas förutsättningar och behov av sysselsättning. Med denna ganska vida definition skulle även lokaliseringspolitiska åtgärder kunna räknas hit. Som tidigare redogjorts för i kap 2 behandlar utredningen emellertid inte dessa senare åtgärder annat än i begränsade sammanhang p g a lokaliseringspolitikens försökskaraktär. De sysselsättningsskapande åtgärder som fortsättningsvis behandlas kan avse alla typer av arbetstagare med högst växlande arbetsförmåga. En grupp sysselsättningsskapande åtgärder kan sägas i första hand förebygga arbetslöshet, en annan grupp av insatser avser främst att bereda sysselsättning åt arbetslösa personer. Till den första gruppen för utredningen planmässiga variationer i offentliga investeringar, byggarbetsplanering, påverkan av privata investeringar med hjälp av investeringsfonder, stödbeställningar till industriföretag med sysselsättningssvårigheter m m . Gemensamt för dessa insatser är att man med selektiva medel försöker påverka efterfrågan på den öppna marknaden. SOU 1968: 60

Till den andra gruppen hör de s k allmänna beredskapsarbetena men hit kan också föras olika former av skyddad sysselsättning av betingat arbetsföra inklusive arkivarbeten. Det utmärkande för dessa åtgärder är att staten bär hela eller en del av kostnaden för arbetets utförande, att arbetstillfällena är avsedda för arbetslösa personer och att tillsättning av platser skall ske via arbetsförmedlingen. Inom det område som här kallas för sysselsättningsskapande verksamhet förekommer sålunda en rad olika åtgärdstyper som alla har sina speciella benämningar. Särskilt inom den grupp av insatser som avser att bereda sysselsättning åt handikappade har dessa beteckningar till följd av den utveckling som ägt rum kommit att bli föga upplysande för att inte säga i vissa fall vilseledande. Rubriker som allmänna beredskapsarbeten, arkivarbeten, skyddad och halvskyddad sysselsättning ger ringa information om de medel som används för att åstadkomma sysselsättningseffekten, vilka arbetstagare åtgärderna är avsedda för eller inom vilka näringslivssektorer verksamheten bedrivs. Utredningen skiljer för sin del mellan de två huvudgrupperna förebyggande åtgärder och sysselsättnnig av arbetslösa. Synonymt med den sistnämnda benämningen används termen beredskapsarbete som alltså här ges en vidare innebörd än vad som hittills varit vanligt. När det gäller de i beredskapsarbeten sysselsatta skiljer utredningen mellan två 137

huvudkategorier, nämligen handikappade och övriga sysselsatta. För att karaktärisera den typ av arbeten som kan komma i fråga används benämningar som vägarbete, skogsvårdsarbete, industriellt arbete, kontorstekniskt arbete m m. Med avseende på arbetsgivarens status delas åtgärderna i tre grupper nämligen statliga, kommunala och privata beredskapsarbeten.

konjunktur tvärtom via »multiplikatoreffekter» bör åstadkomma expansion inom andra områden, samt att de bör underlätta en framtida mer långsiktig expansion inom en näring eller region eller öka möjligheterna till en permanent placering i öppna marknaden av berörda arbetstagare.

9.2.2 Målavvägning 9.2 Syften och krav i den skapande verksamheten

sysselsättnings-

9.2.1 Målsättning Huvudsyftet med de sysselsättningsskapande insatserna är att genom ökad efterfrågan på arbetskraft ge flera arbetstagare möjligheter till rimlig försörjning och delaktighet i de olika immateriella värden - t ex social gemenskap - som ett arbete kan ge samt att utnyttja tillgängliga arbetskraftsresurser på effektivast möjliga sätt. Målsättningen är alltså dubbel: dels skall berörda individer erhålla visst utbyte (materiell försörjning, social anpassning), dels skall vissa samhällsekonomiska strävanden främjas (högre produktion). Till den första delen av målsättningen hör de självklara kraven att arbetsuppgifterna skall vara av sådan art att de är lämpliga för eller i varje fall kan utföras av den tillgängliga arbetskraften, att de är lokaliserade så att arbetskraften kan ta sig till arbetsplatsen samt att arbetstiden överensstämmer med individens möjligheter. Enbart dessa krav inskränker ofta de praktiska möjligheterna att åstadkomma en för vederbörande individ lämpad sysselsättning. Till den andra delen av målsättningen hör framför allt villkoret att arbetsuppgifterna skall vara »angelägna» ur samhällsekonomisk synvinkel. Hit kan också räknas en rad andra krav på insatser såsom att de snabbt skall kunna startas och avbrytas i den mån sysselsättningssituationen så påfordrar, att de i en högkonjunktur ej bör ställa stora krav på knappa resurser eller medföra hård belastning på statskassan, att de i en låg138

Uppräkningen kan göras längre men redan de anförda exemplen visar att syften och krav i den sysselsättningsskapande verksamheten är mångskiftande, ibland oklara och formulerade i termer som ger föga vägledning för det praktiska handlandet inom arbetsmarknadsverket. Till detta kommer att önskemålen ibland är motstridiga. Avvägningsproblemen synes vara mest besvärande när det gäller att skapa sysselsättningstillfällen för arbetslösa, som i regel kräver större administrativt engagemang från verkets sida än i fråga om förebyggande åtgärder. Konfliktmöjligheterna accentueras när det gäller att finna lämplig sysselsättning för vissa gravt handikappade eller socialt missanpassade personer med mycket låg arbetskapacitet eller dålig arbetsmotivation. Den sysselsättningsskapande verksamheten motsvarar här många gånger snarare humanitära och sociala än ekonomiska ambitioner. Arbetsuppgifterna och -objekten samt produktionsorganisationen måste utformas främst med hänsyn till de berörda individernas förutsättningar och behov. Kraven på att verksamheten skall avse ekonomiskt angelägna objekt och bedrivas på ett företagsekonomiskt rationellt sätt kan då i vissa fall tillgodoses endast i ringa grad. Det hindrar naturligtvis inte att denna aktivitet också ur samhällsekonomisk synvinkel kan vara helt motiverad. Resonemanget illustrerar bara att alla sysselsättningsinsatser inte kan bedömas och värderas efter samma mall. Det praktiska problemet är då att avgöra vilka kriterier som är relevanta i olika sammanhang.

SOU 1968:60

9.2.3 Styrning av den pande verksamheten

sysselsättningsska-

De sysselsättningsskapande insatserna medför ofta långsiktiga strukturpåverkande effekter och andra biverkningar av icke primärt sysselsättningspolitisk natur. Det är visserligen inte arbetsmarknadsverkets uppgift att ansvara för näringslivets strukturella omvandling men de kortsiktiga sysselsättningsåtgärderna måste dock anpassas till de mer långsiktiga utvecklingslinjer som de övriga för samhällsplaneringen ansvariga myndigheterna och statsmakterna anser sannolika eller utpekat som önskvärda. Om anpassningen skall kunna ske måste såväl dessa utvecklingslinjer som de sysselsättningsskapande medlens verkningar vara kända. Saknas klara normer för avvägningen mellan olika syften, önskemål och medel i skilda situationer gör beslutsfattaren bedömningen efter sin subjektiva uppfattning. För att undvika alltför stora olikheter i avvägningarna kan man därför tvingas centralisera dessa till hög nivå. Detta kan vara möjligt och rimligt beträffande vissa typer av avgöranden, t ex beslut om startande av större arbetsobjekt och ramfördelning av resurser på olika typer av insatser. Sysselsättningsåtgärderna måste emellertid också anpassas till lokala förhållanden. I vissa fall gäller det att få fram arbetsuppgifter av kort varaktighet för ett fåtal personer. Det är administrativt orimligt att belasta centrala beslutsinstanser med sådana frågor. Dessa avgöranden måste delegeras till fältorganisationen. Till detta kommer att de viktiga bedömningarna av vilka arbetslösa sökande som skall erbjudas arbete alltid måste göras av de enskilda arbetsförmedlingstjänstemännen. När antalet arbetslösa är större än antalet disponibla platser - vilket torde vara ett inte ovanligt fall blir detta en mycket grannlaga uppgift. Utredningens organisationsförslag bygger bl a på tanken att genomförandet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder inklusive sysselsättningsskapande insatser decentraliseras till fältorganisationen. Denna förutsätts få viss frihet att inom givna ramar göra SOU 1968: 60

de avvägningar mellan olika medel och typer av insatser som växlande situationer kan fordra. Detta kräver uppenbarligen mer preciserade normer för hur olika avvägningsfrågor inom den sysselsättningsskapande verksamheten skall bedömas och tillgång till analyser av sannolika effekter vid insats av skilda medel i olika lägen. Dessa avvägningar kan inte göras en gång för alla. En möjlig metod att analysera och konkretisera målfrågorna i syfte att nå fram till klarare handlingslinjer kan då vara - som påpekas i kap 3 - att de planerings- och direktivansvariga organen söker sammanställa lämpliga praktikfall som vägledning för i första hand fältorganisationens arbete. I denna analys måste bl a orsakerna bakom registrerad och förväntad arbetslöshet beaktas. Sysselsättningsstörningar orsakade av konjunktur- och säsongsvängningar, strukturella förändringar och störningar orsakade av individuella förhållanden hos den enskilde bör särskiljas. Vidare bör sambandet mellan de mer kortsiktiga sysselsättningsinsatserna och den långsiktiga lokaliseringspolitiken respektive olika rörlighetsfrämjande åtgärder uppmärksammas. Huvudansvaret för detta analysarbete faller inom den av utredningen föreslagna avdelningen för sysselsättningsplanering vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli men kräver givetvis kontakter med olika interna och externa enheter. Beträffande den önskade strukturutvecklingen måste avdelningen erhålla direktiv från styrelsen och statsmakterna. Avdelningen bör naturligtvis också kunna begära förtydligande från styrelsen eller föreslå ändrade direktiv när så kan påfordras. Styrelsen å sin sida bör kunna agera på liknande sätt gentemot statsmakterna. Man kan här tala om en fortgående dialog mellan arbetsmarknadsstyrelsen och statsmakterna. Samtidigt kräver utvecklingen av mål och krav i den sysselsättningsskapande verksamheten en motsvarande dialog mellan styrelsen och fältorganisationen samt samspel mellan olika planeringsansvariga myndigheter såsom länsstyrelser och kommuner. 139

9.3 Verksamhetens och omfattning

utveckling,

inriktning

9.3.1 Åtgärdernas omfattning Någon samlad löpande statistik över den totala effekten av vad som här betecknats som sysselsättningsskapande åtgärder publiceras inte för närvarande. De uppgifter som insamlas för ett medel skiljer sig i många fall från de som tas fram för andra varför korrekta jämförelser mellan tillgängliga statistiska data blir svåra eller omöjliga. I vissa fall - det gäller särskilt förebyggande åtgärder, som t ex olika insatser för säsongutjämning, stödbeställningar till industrin och i viss mån frisläppande av investeringsfonderna - är bl a sysselsättningseffekten svår att uppskatta också i efterhand. Motsvarande problem möter när man vill mäta de samlade utgifterna eller kostnaderna för verksamheten. Arbetsmarknadsverkets budget ger inte någon fullständig eller rättvisande bild av de totala utgifterna för den sysselsättningsskapande verksamheten. Till denna budget bör nämligen läggas de utgifter som faller på landsting, primärkommuner och privata intressenter vid genomförandet av olika sysselsättningsprojekt. Denna utgiftspost kan endast uppskattas med stor osäkerhet. De samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna i verksamheten kan för närvarande inte beräknas med rimlig säkerhet. Trots detta görs i det följande ett försök att beskriva den samlade utvecklingen och effekten av de sysselsättningsskapande åtgärderna. Den absoluta storleken av olika poster rörande sysselsättning eller utgifter är givetvis högst osäker. Den allmänna trenden som framkommer torde dock motsvara den verkliga utvecklingen. Resultatet vad beträffar sysselsättningseffekten framgår av diagram 9 : 1 . Som synes varierar insatserna relativt kraftigt mellan olika år. I verkligheten är svängningarna ännu mer markerade än som framgår av diagrammet eftersom insatserna är ojämnt fördelade även inom åren med tyngdpunkten lagd på vintermånaderna. Trenden visar dock på en total ökning av 140

insatserna. Detta gäller speciellt gruppen »åtgärder för handikappade» som visar en oavbruten expansion år från år oavsett konjunktursituationen. Under perioden har emellertid en förändring skett i såväl anslagsindelning som statistisk redovisning som påverkat handikappkurvans utseende. Diagrammet underskattar sannolikt antalet sysselsatta handikappade i början av perioden medan det möjligen överskattar det något vid periodens slut. Om så är fallet påverkas givetvis även utseendet av kurvan för övriga arbetslösa. Det torde emellertid knappast råda någon tvekan om att gruppen handikappade nu kräver betydligt större del av de samlade sysselsättningsåtgärderna för arbetslösa än vid den studerade periodens början. Diagrammet ger inte någon förklaring till denna utveckling. Bortsett från att anslagstekniska och redovisningsmässiga förhållanden kan ha spelat in kan ett flertal faktorer tänkas ha medverkat till resultatet. En sådan faktor kan vara den allt snabbare strukturomvandlingen som kan ha medfört att personer med olika handikapp i ökad omfattning stötts ut ur produktionen. Väsentligen torde dock kurvorna avspegla en ökad ambition från samhällets sida att bereda sysselsättning även för betingat arbetsföra. 9.3.2 Sysselsättningsinsatsernas inriktning Inriktningen av de sysselsättningsskapande åtgärderna måste bl a bli beroende av vid varje tidpunkt konstaterade eller förväntade förhållanden på arbetsmarknaden såsom utbud och efterfrågan på arbetskraft, den ekonomiska situationen och eventuella ambitioner från statsmakternas eller andra planeringsansvariga organs sida i fråga om samhällets och näringslivets framtida strukturella utformning. Det är därför i regel inte möjligt att fälla generella omdömen om lämplig fördelning av insatserna på olika typer av åtgärder eller göra säkra förutsägelser rörande verksamhetens totala volym på längre sikt. Det vore givetvis önskvärt om varje hot SOU 1968: 60

Diagram 9:1. IOOO-tal personer 35 Total sysselsättningseffekt (inkl förebyggande åtgärder) Sysselsättning av a r betslösa totalt

Åtgärder kappade

för h a n d i -

Åtgärder för övriga (allmänna beredskapsarbeten)

om en ökning av arbetslösheten kunde motverkas genom olika förebyggande åtgärder så att enskilda arbetstagare aldrig påtvingades sysslolöshet. För att komma i närheten av detta idealläge skulle krävas en i jämförelse med nuläget väsentligt utvecklad regional ekonomisk långtidsplanering som skulle göra det möjligt att åstadkomma den önskade arbetskraftsefterfrågan genom variationer i den normala ekonomiska aktiviteten, d v s genom tidsförskjutningar i olika investerings- och produktionsplaner. Givetvis måste i detta fall också lokaliseringspolitiken integreras med övriga sysselsättningsskapande åtgärder. Även om detta är en utopisk framtidsvy kan man dock redan idag erhålla väsentliga effekter genom insats av olika förebyggande åtgärder. Goda möjligheter torde även finnas att ytterligare öka möjligheterna att utnyttja dessa metoder. Den statliga sektorn är lättast att styra i dessa avseenden men även kommunal och SOU 1968: 60

privat verksamhet kan påverkas med statsbidrag, möjligheter att utnyttja investeringsfondsmedel, stödbeställningar m m. Förutsättningen för en smidig tillämpning av denna teknik är en mer detaljerad långsiktsplanering i verk och större företag. Utvecklingen synes gå i denna riktning. I ett senare avsnitt diskuteras några åtgärder som kan ge arbetsmarknadsverket bättre överblick över sysselsättningsplanering och -utveckling inom den offentliga och privata sektorn. I samband med strukturellt betingade förändringar har vissa kategorier arbetstagare - främst äldre, handikappade, kvinnor och personer med bristfällig yrkesutbildning i större utsträckning än andra haft svårigheter att finna nya arbeten. För dessa människor krävs speciella sysselsättningsskapande insatser utöver de ovan nämnda förebyggande åtgärderna. Till detta kommer ett behov av ytterligare sysselsättningsinsatser för att mildra verkningarna av konjunktur- och

säsongvariationer som under överblickbar framtid inte helt torde kunna undvikas trots förbättrad planering och allmänna ekonomisk-politiska åtgärder. Strukturomvandlingen leder till en ändrad sammansättning av gruppen arbetslösa i fråga om tidigare yrkeserfarenheter och förmåga att utföra olika slag av arbetsuppgifter. Sortimentet av arbetstillfällen som erbjuds de arbetslösa genom den sysselsättningsskapande verksamheten måste anpassas till detta. Också förhållandet att det här är fråga om långsiktiga förändringar måste påverka sysselsättningsinsatsernas karaktär. Sysselsättningsproblemen kan förväntas spridas över landet även om vissa regioner under skilda perioder kan vara hårdare drabbade än andra beroende på näringslivets sammansättning inom olika landsdelar. Det kan vidare tänkas bli relativt vanligt att sysselsättningsinsatser bör sättas in på andra orter än där arbetslösheten uppstått för att stå i samklang med den regionala näringsplaneringen . En ökad koncentration av insatserna till s k storarbetsplatser eller fasta industriella anläggningar kan vara en lösning. Då tillkommer problemet med arbetskraftens förflyttning till arbetsplatsen. Vidare kan samhället — som hittills skett i betydande utsträckning - starta särskilda verksamheter för handikappade. Att enbart lita till dessa åtgärder kan dock aldrig ge den flexibilitet och mångsidighet i urvalet av sysselsättningstillfällen som är nödvändig. Endast om, arbetsmarknadsverket har möjlighet att agera över hela näringslivet kan detta uppnås. De nuvarande reglerna för ekonomiska bidrag för sysselsättningsskapande åtgärder och splittringen av verksamheten främjar emellertid inte en sådan utveckling. Det är därför enligt utredningens uppfattning angeläget att åtgärder vidtas som undanröjer dessa hinder. Utredningens synpunkter på detta utvecklas ytterligare i ett senare avsnitt. 9.3.3 Behov av ökade resurser Det är inte möjligt att med större noggrannhet i kvantitativa termer ange det framtida 142

behovet av sysselsättningsskapande åtgärder. Behovet är t ex direkt beroende av den politiska ambitionsnivån - vilken kan växla. Statistiken över den nuvarande verksamheten är dessutom i många avseenden så bristfällig att den inte ger någon större vägledning rörande den sannolika effekten av en resursökning inom olika grenar av den sysselsättningsskapande verksamheten. Till detta kommer att en utbyggnad av de sysselsättningsskapande åtgärderna eventuellt ökar behovet av fortsatta insatser. Utbudet skulle alltså skapa sin egen efterfrågan genom att nya grupper som tidigare inte varit aktuella - p g a att det tidigare inte funnits möjligheter att ge dem service - skulle göra sig påminta. Det följande försöket att i kvantitativa termer uppskatta det framtida behovet av olika sysselsättningsskapande insatser bör av dessa skäl betraktas som ett räkneexempel och diskussionsunderlag. Enligt den specialenkät som genom översynen genomfördes i samband med labourforce-undersökningen i november 1966 finns det omkring 73 000 personer i behov av arbetsvårdande insatser utan att vara registrerade hos arbetsvärden. En viss men inte närmare känd del av detta antal kan förväntas aktualisera sysselsättningsskapande insatser av olika art. Vid kommunernas och landstingens skyddade verkstäder finns för närvarande omkring 10 000 platser. Det beräknas att ca 15 000 personer som idag inte kan beredas plats har behov av sådant arbete. Omsättningshastigheten vid verkstäderna förefaller vara relativt låg. Det synes därför föreligga ett behov av en betydande ökning av antalet platser. Bedömningen påverkas emellertid av hur möjligheterna utvecklar sig att disponera platser vid privata företag. Antalet sådana platser är relativt blygsamt men försök pågår att öka detta. En snabb ökning med ca 20 000 platser för handikappade i industriell verksamhet är enligt utredningens mening ingen orealistisk ambition. Utanför den industriella sektorn sysselsattes under 1967 drygt 3 000 årsarbeSOU 1968: 60

tare i arkivarbete och 8 000 i andra beredskapsarbeten för handikappade. Årsmedeltalet arkivarbetare har under senare år ökat med 300-400 medan motsvarande tal för handikappade i beredskapsarbeten vuxit kraftigare eller med 1 000-1 200. Under 1967 ökade antalet med hela 4 000. Trenden pekar mot fortsatt expansion. Antag att 5 000 arbetsplatser av administrativ och kontorsteknisk art och 10 000 platser i andra beredskapsarbeten är en långsiktig »normal» nivå. Med senare års utbyggnadstakt skulle det ta omkring 8-10 år att nå den angivna volymen av industriella arbeten, 3-4 år att nå beräknad kapacitet inom den kontorstekniska sektorn och 1-2 år för övriga beredskapsarbeten för handikappade. Om man någorlunda snabbt skall nå vad som kan tänkas vara en »jämviktsnivå» på längre sikt bör en särskild satsning ske på att öka antalet arbetsplatser av industriell och kontorsteknisk art under de närmaste åren. Som sammanfattning av ovanstående skulle följande tablå över en tänkt »normal volym» på längre sikt av sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade kunna ställas upp. De nu skisserade insatserna antas alltså efter ett uppbyggnadsskede kunna hållas relativt konstanta över tiden. Den volym som här angetts skulle innebära att kanske 7 5 80 000 personer skulle kunna beröras varje år. Till detta kommer den ytterligare sysselsättningsberedskap som kan behövas för Antal platser Industriellt arbete i offentlig regi 20 000 Industriellt arbete i privat regi 10 000 Kontorstekniska, administrativa arbeten 5 000 övriga arbeten (offentliga investeringar, skogsoch naturvård mm) 10 000 Summa 45 000 SOU 1968: 60

Ungefärlig ökning 10 000 9 500 1500

2 000 23 000

att motverka tillfälliga störningar orsakade av säsong- eller konjunkturvariationer eller strukturella förändringar. Dessa insatser bör kunna insättas och avbrytas relativt snabbt och kommer alltså att variera i styrka under olika år och årstider. Sannolikt är allvarligare konjunkturdämpningar knappast att räkna med. Säsongsvängningarna torde även genom bl a bättre planering och aktiv lokaliseringspolitik kunna dämpas ytterligare. Mot den bakgrunden skulle planeringsberedskapen kunna i stort hållas inom de ramar som uppnåtts under senare år. Detta skulle innebära sysselsättning av kanske högst 12 000 och lägst 3 000 personer under året beroende på säsongmässiga förändringar. Siffrorna kan tänkas komma att höjas med ytterligare 12-15 000 personer på grund av konjunkturdämpning. De tidigare angivna siffrorna skulle alltså i extremfall kunna tänkas ökas med 2 5 27 000 personer. Av detta behov av sysselsättningstillskott bör åtminstone hälften kunna skapas med hjälp av investeringsfonder och stödbeställningar och resten genom beredskapsarbeten. De sifferuppgifter som här resonemangsvis presenterats bör efter närmare granskning kunna läggas till grund för den översyn av huvudmannaskap m m beträffande skyddade verkstäder, vilken föreslagits i kap 8.

9.4 Administrativ marknadsverkets

samordning verksamhet

av

arbets-

9.4.1 Behov av ökad överblick och samordning Den sysselsättningsskapande verksamheten omfattar medel av ofta ganska skiljaktig karaktär. Genom att olika medel tillkommit vid skilda tidpunkter har de ibland kommit att betraktas som mer eller mindre artskilda aktiviteter. Regler rörande ekonomiska bidrag eller andra villkor har utformats utan tillräckligt beaktande av motsvarande element hos andra åtgärdstyper med likartade syften eller användningsområden. Detta har medverkat till att administrationen splittrats 143

på skilda enheter inom arbetsmarknadsstyrelsen, vilket ytterligare förstärkt intrycket av att det här rör sig om i princip skiljaktiga aktiviteter. Även insamling, bearbetning och publicering av statistik och annan information har påverkats av detta. Samtidigt som den sysselsättningsskapande verksamheten byggts ut och blivit mer varierad har den därför blivit allt svårare att överskåda. Den sysselsättningsskapande verksamheten förutsätter i många sammanhang kontakter med arbetsgivarna och goda kunskaper inom deras respektive områden. Beslut om insatser av sysselsättningsskapande natur måste föregås av överväganden av samhällsekonomisk, företagsekonomisk och teknisk art. Beslutsfattaren måste bl a ta hänsyn till konkurrensproblem som kan uppstå på varumarknaderna genom användningen av vissa sysselsättningsskapande medel. Också kunskaper om marknadsföringsfrågor och produktionstekniska frågor är nödvändiga. Detta innebär att arbetsmarknadsverket behöver ha viss tillgång till expertis inom de nu nämnda områdena. Denna utnyttjas bäst om de koncentreras till slagkraftiga arbetslag. Även ur berörda arbetstagares och ur förmedlingsfunktionens synvinkel är det väsentligt att den sysselsättningsskapande verksamheten ses som en enhet. För den arbetslöse och den som har till uppgift att informera denne om tillgängliga sysselsättningsmöjligheter är det avgörande att få kunskap om var en lämplig plats finns ledig. Detta kräver överblick över samtliga platser som arbetsmarknadsverket genom sina sysselsättningsskapande insatser förfogar över. De sysselsättningsskapande åtgärderna är vidare ofta mycket resurskrävande. Ett starkt behov synes föreligga för alla berörda parter att erhålla en total överblick över sysselsättningsinsatserna, vilka resurser de kräver och vilka resultat de ger. En sådan överblick skulle underlätta för arbetsmarknadsmyndigheterna att urskilja och jämföra alternativa sysselsättningsåtgärder med varandra och underlätta insats av rätt åtgärd i rätt tid och på rätt plats och 144

därmed höja effektiviteten i verksamheten. Detta kräver emellertid (samtidigt som det skapar förutsättningar för en analys av syften och krav som skall tillgodoses samt att villkoren för utnyttjande av skilda medel är rationellt utformade. Vidare förutsätts samordnat informations- och statistikmaterial som belyser för bedömningen av verksamheten intressanta variabler. Detta i sin tur ger utrymme för en ökad administrativ samordning av de sysselsättningsskapande åtgärderna vilken kan medföra kostnadsbesparingar samtidigt som det ger fördelar för de av insatserna berörda parterna - arbetsgivare och arbetstagare. 9.4.2 Uppgiftsfördelningen i den nya organisationen Genom sitt organisationsförslag och även i övrigt har utredningen eftersträvat att skapa förutsättningar för en bättre samlad överblick och samordning inom arbetsmarknadsverkets ram av olika sysselsättningsskapande insatser. Avdelningen för sysselsättningsplanering vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli avses enligt utredningens organisationsförslag huvudsakligen få ansvar för översiktlig planering, resursfördelning och uppföljning av olika insatser samt metodutveckling. På regionalnivå sammanhålls den sysselsättningsskapande verksamheten i princip inom en teknisk enhet vid varje arbetsmarknadsnämnds kansli. Enheten består av två delar, planeringssektionen och produktionssektionen. Den väsentliga arbetsuppgiften för de regionala organen är att genomföra erforderliga sysselsättningsskapande insatser. Det är främst produktionssektionens uppgift att se till att så sker. Det innebär att sektionen till stor del tar över ansvarsområden som nu ankommer på byggnadssektionen vid T-byrån och de under denna byrå sorterande avdelningsingenjörerna. När det gäller direkt ackvisition av enstaka arbetsplatser av olika karaktär vid statliga verk, kommuner och privata företag bör sektionen dock repliera på arbetsförmedlingssektionen inom arbetsförmedlingsenheSOU 1968: 60

ten vid arbetsmarknadsnämndens kansli och på distriktskontoren. Distriktskontoren skall - liksom nu arbetsförmedlingen - förmedla arbetskraft till de sysselsättningsprojekt som finns. I de fall arbetsplatserna är gemensamma för hela regionen eller för flera regioner torde man få använda ett kvoteringsförfarande av samma karaktär som för närvarande utnyttjas vid rekrytering till storarbetsplatser odyl.

9.5 Planering av åtgärder

sysselsättningsskapande

9.5.1 Sysselsättningsbehov ningsmöj ligheter

och

sysselsätt-

Ett intimt samarbete på prognos- och planeringsstadiet mellan de för de individinriktade arbetsförmedlingsåtgärderna och den sysselsättningsskapande verksamheten ansvariga organen inom arbetsmarknadsverket är en nödvändighet. Detta samspel kan kortfattat karaktäriseras så att det åligger det förstnämnda organet att så noggrant som möjligt klarlägga förväntade sysselsättningsbehov medan det senare har att kartlägga mot dessa svarande ändamålsenliga sysselsättningsmöjligheter. Dessa sysselsättningsmöjligheter skall av avdelningen för sysselsättningsplanering sammanställas till och presenteras i form av en sysselsättningsplan. Avdelningen måste därvid ta hänsyn både till de resurser som verket tilldelats och till olika samhällsekonomiska förhållanden så att åtgärderna blir väl samordnade med statsmakternas intentioner på de stabiliseringspolitiska och strukturpolitiska områdena. I dessa överväganden har de för den sysselsättningsskapande verksamheten ansvariga att beakta olika handlingslinjer som kan stå till förfogande. En del av de förutsedda sysselsättningsproblemen kan således lösas genom förebyggande åtgärder, d v s tidsoch rumsmässiga förskjutningar av ordinarie arbeten vilka utförs i respektive huvudmans regi på vanligt sätt. Alla problem kan emellertid inte lösas på denna väg. Det blir därför nödvändigt att SOU 1968: 60 10—814380 1

samtidigt planera beredskapsarbeten för personer som förlorat sin anställning och som inte på kortare sikt kan placeras i den öppna marknaden. 9.5.2 Investeringsreserven och beredskapsarbetsplanen Kommunala

investeringsplaner

Sedan några år tillbaka söker länsarbetsnämnderna få in uppgifter om kommunernas samlade investeringsplaner i ett femårigt perspektiv. Resultatet är fortfarande ganska varierande mellan olika län men enligt utredningens uppfattning är detta ett arbete som bör fortsätta och ytterligare förfinas. Det av utredningen utarbetade ADB-systemet för beredskapsarbeten kan ge väsentligt ökade möjligheter att överblicka och utnyttja de kommunala investeringsplanerna i arbetsmarknadspolitiskt syfte. Materialet kan ge verket ett betydelsefullt underlag för utarbetandet av beredskapsarbetsplanen samtidigt som det ger vissa möjligheter att påverka kommunernas investeringsplanering och därvid medverka till att balans kan upprätthållas på arbetsmarknaden. Insamling och sammanställning av materialet medför dock ett betydande arbete för såväl uppgiftslämnarna som arbetsmarknadsverket. Samtidigt torde denna typ av information vara av väsentligt intresse även i annat sammanhang och för andra typer av ekonomisk-politisk planering. Likartade uppgifter torde även insamlas av andra samhällsorgan. Det är därför enligt utredningens uppfattning önskvärt att insamlingen av dessa upplysningar samordnas och materialet ges sådan utformning att det kan få en allsidig användning. Helst bör det omfatta samtliga planerade investeringar i kommunerna och inte endast kommunernas egna arbeten. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare penetrera innehållet i och formerna för detta arbete. Inom inrikesdepartementet pågår emellertid f n ett visst översynsarbete rörande bl a kommunernas investeringsplanering och den framtida byggnadstill145

ståndsgivningen. Enligt utredningens uppfattning bör inom ramen för detta arbete även ovan berörda frågor kunna beaktas. Investeringsplanering

inom statssektorn

Arbetsmarknadsverkets insyn i olika statliga myndigheters, verks och företags produktions- och investeringsplanering synes inte vara så omfattande som kunde vara önskvärt. De statliga verken är visserligen ålagda en viss långsiktsplanering men denna har ännu inga möjligheter att utgöra underlag för en arbetsmarknadspolitisk planering. En förbättrad långsiktsplanering inom den statliga sektorn skulle väsentligt öka möjligheterna att genomföra förskjutningar tids- och rumsmässigt inom den normala verksamhetens ram, vilket skulle minska behovet av beredskapsarbeten. Den förbättrade planeringen skulle samtidigt göra det lättare att bedöma konsekvenserna av sådana omdispositioner. Utredningen anser det väsentligt att åtgärder snarast vidtas i syfte att förbättra de statliga myndigheternas och verkens långsiktsplanering så att denna kan utgöra ett användbart underlag bl a i den allmänna sysselsättningsplaneringen. Arbetsmarknadsverket bör obligatoriskt få tillgång till dessa långsiktsplaner. Detta skulle ge verket ökade möjligheter att efter hänvändelse till Kungl Maj:t uppta förhandlingar med vederbörande huvudmän för att åstadkomma sådana förändringar i dessas aktivitet som sysselsättningsläget kan kräva. Utredningen utgår från att olika myndigheter och verk då också visar ett aktivt intresse att snabbt anpassa sin verksamhet till de arbetsmarknadspolitiska kraven. En förbättrad överblick över investeringsoch andra planer inom de statliga, kommunala och privata sektorerna skulle även ge arbetsmarknadsverket bättre möjligheter att planera beredskapsarbeten för arbetslösa som är svårplacerade på den öppna marknaden. Det av utredningen utarbetade nya redovisningssystemet för beredskapsarbetena ger ökade möjligheter att överblicka och flerårsplanera denna verksamhet. Det torde 146

inte vara några större svårigheter att i planeringen av dessa åtgärder medvetet arbeta med en volym som är större än det mest sannolika behovet av insatser under den innevarande planeringsperioden och därigenom skapa en reserv för oförutsedda sysselsättningsstörningar.

Sammanställning

av investeringsreserv m m

Arbetsmarknadsverket är ålagt att årligen uppgöra förslag till s k investeringsreserv bestående av statliga, kommunala och statsunderstödda investeringsobjekt som kan aktualiseras om arbetsmarknadsläget så kräver. Investeringsreserven ligger till grund för den allmänna beredskapsstat som varje år fastställs av riksdagen. De sammanlagda kostnaderna för objekt som ingick i investeringsreserven för budgetåret 1967/68 var 1 642 milj kr. Av dessa föll ca 870 milj kr på anläggningsarbeten, inberäknat skogsvårdsarbeten m m, ca 200 milj kr på husbyggnadsarbeten samt ca 540 milj kr på industribeställningar. Arbetena fördelades med ca 990 milj kr inom den statliga sektorn samt med ca 650 milj kr inom de kommunala och enskilda sektorerna. Investeringsreserven omfattar inte bostadsprojekt då en utökning av bostadsbyggandet kan tas upp i särskild ordning om så anses påkallat. Vidare gör de olika länsarbetsnämnderna som nämnts inventeringar av kommunernas investeringsplaner och sammanställer med ledning av detta kommunala investeringsreserver. Arbetsmarknadsstyrelsen upprättar därjämte regelbundet en beredskapsarbetsplan bestående av arbetsobjekt som man avser att aktualisera under det närmaste året, främst under vintersäsongen, för att ge sysselsättning åt arbetslösa personer. Utredningen anser att det nuvarande arbetet med sammanställning av en investeringsreserv successivt bör kunna avvecklas. Insamlingen av materialet till investeringsreserven ger inte arbetsmarknadsverket den överblick över den totala investeringsplaneringen som verket enligt utredningens uppSOU 1968: 60

fattning bör ha för att i tillräcklig omfattning vidta förebyggande åtgärder på ett tidigt stadium. Samtidigt omfattar investeringsreserven betydligt fler objekt än vad som rimligtvis kan komma till utförande under den aktuella planeringsperioden. Materialet till såväl den statliga som de kommunala investeringsreserverna samt beredskapsarbetsplanen torde i stort sett inhämtas från samma källor. De sammanställs dock vid olika tidpunkter och det finns inget direkt samband mellan de objekt som ingår i den ena eller andra planen. Uppgifter om möjliga industribeställningar från statliga och kommunala organ bör arbetsmarknadsverket även i fortsättningen kunna införskaffa även om sammanställningen av en investeringsreserv upphör. Enligt utredningens uppfattning föreligger inte heller något verkligt behov av beredskapsstat. Finansieringen av erforderliga sysselsättningsinsatser torde utan större svårigheter kunna lösas på annat sätt, vilket hittills även i regel varit fallet.

9.6 Informationsbehov inom den sättningsskapande verksamheten

syssel-

9.6.1 Nuvarande statistisk produktion Den nuvarande statistiken över olika sysselsättningsskapande insatser är ganska splittrad. Uppgifterna är vanligen knutna till de olika medlen, vilka i sin tur närmast är differentierade med hänsyn till huvudmän, bidrags- och anslagsformer. Statistik över sysselsättning, utgifter m m uppdelas således vanligen på sådana samlingsrubriker som allmänna beredskapsarbeten, beredskapsarbeten för handikappade, skyddade verkstäder, halvskyddad sysselsättning eller arkivarbeten. Det kan emellertid i flera fall vara fråga om samma typ av arbetsuppgifter eller produktion som förekommer under de olika huvudrubrikerna. Till detta kommer att samma uppgifter inte lämnas genomgående för samtliga grupper och i de fall likartade förhållanden berörs lämnas ibland ej jämförbara data. Det torde vara möjligt att internt inom arbetsmarkSOU 1968:60

nadsverket ta fram mer specificerade uppgifter som tillåter genomgående jämförelser och aggregeringar om och när så anses påkallat. Detta kan dock inte ske automatiskt utan kräver ett betydande merarbete. 9.6.2 Enhetlig klassificering och terminologi Det är enligt utredningens uppfattning väsentligt att den statistiska informationen rörande sysselsättningsskapande åtgärder baseras på ett enhetligt klassificeringsschema som möjliggör jämförelser mellan olika typer av insatser. Periodiciteten i insamlingen och sammanställningen av uppgifter bör även vara någorlunda likartad för olika grenar av verksamheten. Företeelser som kan anses vara väsentliga att belysa i detta sammanhang är bl a sysselsättningsvolym, art av arbetsobjekt och arbetsuppgifter, arbetskraftens sammansättning, omsättningshastighet och inkomstförhållanden, huvudmän för olika projekt samt utgifter och kostnader i verksamheten. Det ADB-system för redovisning av beredskapsarbeten som utarbetats av utredningen ger utrymme för en betydligt mer detaljerad statistik över de flesta av de ovan nämnda förhållandena än vad som föreligger idag. Som framgått tidigare anser utredningen att den sysselsättningsskapande verksamheten kan delas på två huvudgrupper av aktiviteter: förebyggande åtgärder och beredskapsarbeten (sysselsättning av arbetslösa). Inom de båda huvudgrupperna bör en ytterligare uppdelning av insatserna ske efter verksamhetens eller produktionens art, exempelvis vägbyggnad, husbyggnad, industriell verksamhet. Under varje verksamhetsart bör sysselsättningseffekten redovisas i enhetliga termer dels i form av antal sysselsatta personer vid vissa tidpunkter, dels i form av något volymmått (arbetstimmar, dagsverken eller årsarbetare). Beträffande de i arbetena sysselsatta personerna bör förutom antal även redovisas köns- och åldersfördelning, eventuellt också tidigare yrke och nuvarande arbetsuppgift. 147

Med en terminologi som i det tidigare använts - och som utredningen anser bör kunna ligga till grund för den statistiska sammanställningen av olika uppgifter rörande den sysselsättningsskapande verksamheten - skulle vissa nu gängse beteckningar såsom allmänna beredskapsarbeten, beredskapsarbeten för handikappade, arkivarbeten, skyddad sysselsättning och halvskyddad sysselsättning försvinna. Dessa skulle i stället ersättas med samlingstermen beredskapsarbeten eller sysselsättning av arbetslösa. Inom denna grupp skulle en ytterligare specificering kunna ske efter de olika verksamheternas art såsom industriellt eller kontorstekniskt arbete. Härigenom skulle man kunna förlora en ur många synpunkter intressant information rörande sammansättningen av den sysselsatta arbetskraften som den nuvarande åtgärdsuppdelningen i viss mån ger, nämligen hur arbetsstyrkan fördelar sig på handikappade och övriga personer. Denna information tas i stället fram vid redovisningen av den i beredskapsarbeten (i utredningens mening) sysselsatta arbetskraften genom att upplysning lämnas över hur många personer inom olika verksamheter som hänvisats efter arbetsvårdsutredning eller tillhör specialgrupper som alkoholskadade, kriminal-, mental-, eller ungdomsvårdsklientel. 9.6.3 Ekonomisk uppföljning Av väsentlig betydelse är naturligtvis att få ett grepp över de totala utgifterna, kostnaderna och helst även intäkterna för den sysselsättningsskapande verksamheten. Här är bilden för närvarande mycket splittrad. Utgifterna belastar således ett stort antal av de i verksamheten engagerade organen. Detta beror delvis på det sätt på vilket statsmakternas anslagsredovisning är utformad. Endast en del av de totala beloppen är kända av eller redovisas i arbetsmarknadsverkets statistik. Enligt utredningens uppfattning bör arbetsmarknadsverket i fortsättningen så långt detta är praktiskt möjligt införskaffa upp148

gifter om och redovisa de totala kostnaderna för de sysselsättningsskapande åtgärderna - d v s förutom de statsbidrag som transfereras via styrelsens egen budget även anslag från andra verk och myndigheter som utnyttjas för dessa ändamål samt »intressentbidrag» från kommuner och privata företag. Samhällsekonomiska

analyser

Speciella problem uppstår om man härutöver också önskar analysera och redovisa de samhällsekonomiska kostnaderna för olika sysselsättningsskapande insatser. I den mån exempelvis statliga beredskapsarbeten avser projekt som ändå skulle kommit till utförande förr eller senare i normal ordning är det felaktigt att belasta arbetsmarknadsstyrelsen (och därmed arbetsmarknadspolitiken) för hela investeringsutgiften. Den arbetsmarknadspolitiska kostnaden är den merkostnad (fördyrad planering, lägre produktivitet i arbete m m) som kan uppstå genom att projektet drivs som beredskapsarbete. Hur stor denna är kan givetvis variera från fall till fall. Det synes vara en angelägen uppgift att undersöka merkostnaderna närmare i syfte att så småningom kunna ställa upp vissa schabloner för kostnadsuppskattningen. När det gäller kommunala och enskilda beredskapsarbeten kan man säga att principen i viss mån redan tillämpas eftersom huvudkostnaden som regel här faller på vederbörande intressent, ehuru statsbidraget sannolikt oftast överstiger den sysselsättningspolitiska merkostnaden. Samma gäller om investeringsfonderna, stödbeställningar till industrin och i viss mån de skyddade verkstäderna med den skillnaden att här återfinns kostnaderna inte alls eller endast delvis i arbetsmarknadsstyrelsens budget. I det förstnämnda fallet är sysselsättningskostnaden inte en utgift för staten utan ett inkomstbortfall och redovisas därigenom över huvud taget inte någonstans. I det sistnämnda fallet faller en del av kostnaden på kommuner och landsting och redovisas därför inte heller som kostnad för arbetsmarkSOU 1968: 60

nadspolitiken. Anslagen för sysselsättningsskapande åtgärder i arbetsmarknadsstyrelsens budget kan därför sägas samtidigt både över- och underskatta den arbetsmarknadspolitiska kostnaden för dessa aktiviteter. Detta kan bl a leda till att kritik av att vissa åtgärder är alldeles för dyrbara jämfört med vissa andra insatser kan bli helt missriktad. Den ekonomiska statistiken borde alltså vara så utformad att den arbetsmarknadspolitiska merkostnaden för de sysselsättningsskapande åtgärderna framgick dels för olika typer av insatser, dels för verksamheten som helhet. För vissa delar av verksamheten kan detta erhållas som en biprodukt av arbetsmarknadsstyrelsens redovisning (t ex rörande beredskapsarbeten) men måste i andra fall kompletteras med speciella undersökningar. Intäkterna av verksamheten kan vara ännu svårare att få grepp om. I princip skulle man önska information rörande den samhällsekonomiska intäkten av olika insatser. Detta kräver tillgång till hanterbara modeller för kostnads-intäktsanalyser. Utredningen har initierat ett metodologiskt utvecklingsarbete på detta område. Utredningen anser det önskvärt att arbetet förs vidare. En stor del av den information som diskuterats är utan egentliga svårigheter möjlig att insamla och sammanställa. Det gäller speciellt i de fall åtgärderna avser sysselsättning av arbetslösa. Det nya informationssystemet för beredskapsarbeten gör det exempelvis möjligt att snabbt få fram erforderliga uppgifter rörande arbetsobjektens art, sysselsättning, arbetskraftens sammansättning och utgifter. Inledningsvis är systemet emellertid endast avsett att utnyttjas för informationsbearbetning inom den aktivitet som nu betecknas som beredskapsarbeten. Systemet torde dock utan större svårigheter kunna vidgas till andra sysselsättningsåtgärder så att en automatisk och samordnad redovisning erhålls beträffande tillgängliga platser i kommunala, statliga och privata företag och dessas beläggning, m m. Utredningen anser det önskvärt att en sådan vidgning och integrering av informaSOU 1968: 60

tionssystemen för den sysselsättningsskapande verksamheten genomförs. I många fall är det emellertid inte möjligt att få fram önskade uppgifter i den löpande statistikproduktionen. Det gäller som regel för de förebyggande åtgärderna. Även här är det angeläget att man försöker ta fram data som korresponderar med dem som redovisas för andra typer av åtgärder. Detta kan ske genom olika specialundersökningar. Inget hindrar dock att också dessa systematiseras och rutiniseras i betydande grad. Innan beslut fattas om vidtagande av viss åtgärd t ex frisläppande av investeringsfonder bör således en plan utformas om hur de för kontroll och uppföljning erforderliga data skall insamlas. Det kan exempelvis ske genom att företag som önskar erhålla tillstånd att utnyttja sina fonder åläggs lämna sysselsättnings- och kostnadsplaner samt att löpande lämna besked om antal sysselsatta, upparbetade kostnader m m. Även inom den sysselsättningsskapande verksamheten kan det därutöver vara motiverat att som nu sker i fråga om omskolningen m m göra uppföljningsstudier som kan belysa berörda personers sysselsättningsstatus sedan de lämnat ett beredskapsarbete. 9.7 Enkätbaserade

korttidsprognoser

Den kortsiktiga prognosverksamheten inom arbetsmarknadsverket domineras av enkätbaserade kvartalsprognoser, över sysselsättningen inom olika näringsgrenar. Enkäterna handhas av länsarbetsnämnderna och berör en rad företag och myndigheter. Samtidigt distribueras frågeformulär från konjunkturinstitutet och statistiska centralbyrån till företag inom vissa näringsgrenar. De prognoser som därefter framställs på länsarbetsnämnderna består huvudsakligen av kvalitativa bedömningar av läget. Uppläggningen av prognoserna följer endast till en del en gemensam mall, varför prognoserna från olika län dels skiftar i kvalitet och detaljeringsgrad, dels är svåra att jämföra sinsemellan och sammanställa till en total riksprognos. Kvantitativa uppgifter förekom149

mer i varierande omfattning och är jämförbara mellan länen endast i de fall då arbetsmarknadsstyrelsen begärt in svar på separata frågor. Enhetlig prognosutformning Prognosernas utformning begränsar enligt utredningens mening deras värde för avnämare utanför arbetsmarknadsverket och sannoikt också för verkets interna planeringsverksamhet. Eftersom arbetsmarknadsverket måste anses ha till uppgift att presentera prognoser från sin sektor av samhällsekonomin bör dessa ges en enhetlig och »konsumentvänlig» utformning. Detta bör även kunna bidra till att förenkla sammanställningsarbetet. Enligt utredningens mening bör sålunda sammanställning och utvärdering av enkätmaterialet på regionnivå ske efter en enhetlig mall. Beskrivningen av utvecklingen under den förflutna perioden bör ske i form av bedömning av den tidigare prognosens utfall. En grunduppsättning av tabeller, diagram m m bör ingå i prognoser från varje region. Därutöver skulle de ytterligare sammanställningar som är av intresse kunna presenteras. Man bör också sträva efter att så långt möjligt redovisa grundmaterialet för olika bedömningar. Inom ett så komplext område som arbetsmarknaden finns det alltid utrymme för skilda tolkningar av olika fenomen. Konsumenten bör därför i den mån sekretesshänsyn e dyl inte hindrar det själv ha möjlighet att göra vissa analyser.

Samordnade enkäter I flera sammanhang har från näringslivet getts uttryck för »enkät-trötthet». Man anser sig tvungen att onödigtvis besvara likartade frågor från olika myndigheter och organisationer. Oavsett om denna uppfattning är överdriven eller inte måste den beaktas, eftersom en sådan inställning kan medföra att enkäterna besvaras med mindre noggrannhet än vad som annars skulle vara fallet. Samordning av enkäterna mellan sta tistiska centralbyrån, arbetsmarknadsverket 150

och konjunkturinstitutet bör därför föras längre än nu. Utredningen vill här endast peka på en punkt där detta kan vara aktuellt. Frågor rörande industrins investeringar ingår f n i en enkät för statistiska centralbyråns och konjunkturinstitutets räkning. Enkäten besvaras i allmänhet av företagets planeringsavdelning, ekonomiavdelning eller motsvarande. Från länsarbetsnämndernas sida kan samma företag tillfrågas om behovet av arbetskraft, något som i de allra flesta fall besvaras endast av personalavdelningen. Det är uppenbart risk för att de skilda enheterna inom företaget kan ha olika uppfattning om vilka personalförändringar kommande investeringar kan medföra. För närvarande tillfrågas arbetsgivarna om personalbehovet totalt sett kommer att förändras under prognosperioden. Svaren ger alltså en uppskattning av nettoförändringar. För att kunna bedöma bl a behovet av arbetsmarknadsverkets tjänster anser utredningen det önskvärt att man i stället försöker få ett grepp på de väntade bruttoförändringarna. Prognosrutinerna torde kunna förenklas genom att utnyttja ADB-hjälpmedel. Blanketter till vissa grupper av uppgiftslämnare skulle t ex skrivas ut maskinellt med vissa grunduppgifter ifyllda, tidigare lämnade uppgifter lagras i dataregister och utnyttjas vid bearbetningen. En lämplighetsbedömning måste givetvis göras av hur långt en sådan mekanisering kan och bör drivas samtidigt som uppgiftslämnarna måste få garantier för att lämnade uppgifter inte kommer någon obehörig tillhanda. Samordning bör ske i dessa avseenden med andra datainsamlande myndigheter. Enkätsammanställningarna är arbetskrävande både på styrelse- och regionnivå. Även med de förändringar som här skisserats får man anta att bedömningsfrågorna kommer att ta en stor del av tjänstemännens tid i anspråk. Det har hävdats att värdet av prognosarbetet för arbetsmarknadsverkets del ligger inte så mycket i den färdiga prognosen som sådan utan snarare i de diskussioner och problemanalyser som de ger uppSOU 1968: 60

hov till. Utredningen föreslår andra, mindre kostnadskrävande vägar att uppnå detta syfte. Det förefaller sannolikt att övriga konsumenters informationsbehov inte nödvändigtvis behöver täckas med kvartalsprognoser. Utredningen anser det möjligt att koncentrera de nuvarande fyra enkäterna till två halvårsvisa enkätprognoser under förutsättning att den löpande statistiken från arbetsmarknadsverkets verksamhet förbättras. 9.8 Översyn av åtgärdstyper och bidragsformer inom den sysselsättningsskapande verksamheten Det som karakteriserar indelningen i åtgärdstyper inom den sysselsättningsskapande verksamheten är i hög grad differentieringen av de ekonomiska bidrag som används gentemot arbetsgivaresidan för att stimulera denna att efterfråga viss arbetskraft. Denna differentiering är i sin tur mer avhängig av arbetsgivarens status som statligt, kommunalt eller enskilt organ än åtgärdernas syfte. Ett ekonomiskt stöd från statens sida torde visserligen i allmänhet vara nödvändigt och utgör ett karakteristiskt element i den sysselsättningsskapande verksamheten. Arbetsmarknadsverket måste kunna välja mellan olika arbetsgivare för att finna arbetsuppgifter som passar den arbetstagare man önskar sysselsätta samtidigt som uppgifterna framstår som angelägna för samhället. Stödet bör då vara så utformat att denna arbetskraft blir attraktiv jämfört med annan och att det blir intressant och ekonomiskt möjligt för huvudmannen att bedriva den avsedda verksamheten utan att man går så långt att arbetsgivaren gör onormala vinster eller allvarlig störning i konkurrenssituationen inträffar. Samtidigt bör det för den enskilde arbetstagaren vara likgiltigt vilken form stödet till arbetsgivaren har; i princip bör likvärdiga arbetsuppgifter och -prestationer behandlas lika oavsett var de utförs eller vilken insatstyp från arbetsmarknadsverkets sida som stimulerat arbetets tillkomst. Arbetstagaren måste emellertid tillförsäkras en rimlig minimiinkomst oavsett var hans preSOU 1968: 60

stationsnivå ligger. Lone- och anara anställningsvillkor för de av sysselsättningsskapande åtgärder berörda personerna bör - liksom när det gäller andra löntagare bevakas av och fastställas genom förhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna. I praktiken kan knappast ett bidragssystem utformas så flexibelt som de ovan framförda synpunkterna kräver. En viss schablonisering måste alltid ske av bl a administrativa skäl. Det kan dock ifrågasättas om inte den nuvarande utformningen av bidragsregler och andra villkor för olika typer av sysselsättningsstimulerande insatser medfört en onödig stelhet och i vissa fall obalans i möjligheterna att utnyttja olika åtgärdstyper samtidigt som utfallet för arbetstagarnas del kan bli högst olika beroende på vilken åtgärdsform som tillgrips. Bidragsformerna synes således ha påverkat arbetsmarknadsverkets möjligheter att intressera olika arbetsgivare att medverka i den sysselsättningsskapande verksamheten och därmed utbredningen av olika medelstyper. Det har således varit svårt för arbetsmarknadsverket att ackvirera platser för handikappade hos privata arbetsgivare medan i kommunal och statlig regi bedrivna arbeten för handikappade expanderat starkt under senare år. Även antalet platser inom den s k arkivarbetssektorn har en betydande och växande volym. Dessa återfinns emellertid till övervägande del hos statliga myndigheter. Detta torde dock inte bero på att lämpliga arbetsuppgifter saknas inom den kommunala och privata sektorn. Utredningen anser att den nuvarande uppdelningen i olika åtgärdstyper och med dessa förknippade särskilda bidragsregler har väsentliga brister. Det har inte varit möjligt att inom uppdragets ram närmare behandla denna fråga. Utredningen vill därför föreslå att medelsformer och bidragsregler inom den sysselsättningsskapande verksamheten blir föremål för en samlad översyn i särskild ordning.

10.1 Utvecklingen av ADB som hjälpmedel inom arbetsmarknadsverket

Utgångspunkter

Som tidigare nämnts har utredningen funnit det värdefullt att utnyttja ADB-tekniker inom arbetsmarknadsverket. Det arbete på ADB-området med flera tidsperspektiv som inleddes under 1966 hade tre uttalade syften, nämligen att skapa möjligheter att effektivt samla in, sammanställa och distribuera information om och för verkets löpande verksamhet, att tekniskt möjliggöra en rationell omstrukturering av olika arbetsuppgifter som grund för uppbyggnaden av en effektiv organisation, samt att mekanisera arbetskrävande manuella rutinuppgifter och minska personalbehovet inom verket. Ur de nämnda tre syftena kan flera andra önskemål härledas, t ex strävan mot en ökad service till arbetsmarknadsverkets olika kundkategorier. Av bl a resursmässiga och arbetstekniska skäl ansågs det olämpligt att i ett projekt ta hand om samtliga problem av ADBteknisk karaktär. Redan på ett tidigt stadium av utredningsarbetet skilde man ut frågor rörande den långsiktiga utvecklingen från det omedelbara systemarbetet inriktat på att ta till vara den existerande ADB-teknikens rationaliseringsmöjligheter. Genom att man därtill under utredningens gång gett vissa delar av det kortsiktiga 152

ADB-arbetet förtursrätt urskiljs nu tre etapper för införandet av ADB inom arbetsmarknadsverket.

10.2 Etappindelningen

av arbetet

Den inledande etappen omfattar dels vissa internadministrativa delsystem såsom kostnadsredovisning och personaladministration, dels delsystem som berör de arbetsmarknadspolitiska medlen arbetsvärd, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten. Vissa delsystem är i produktion från hösten 1968, medan systemarbete pågår eller förbereds för övriga delar. ADB-etapp 2 kan sägas vara en direkt fortsättning på den första etappen, omfattande bl a kompletterande delsystem i anslutning till de tidigare systemen. Tonvikten föreslås dock ligga på den egentliga platsförmedlingen. Etapp 2 kan i vissa delar komma att tidsmässigt överlappa etapp 1. Utredningen har också - genom uppdrag till en arbetsgrupp från institutionen för informationsbehandling och ADB vid Stockholms universitet (KTH-gruppen) - engagerat sig i sådana mer avancerade ADB-tilllämpningar som i den administrativa vetenskapen kallas informationssystem för styrning »total management systems» och liknande. Ett konkret systemarbete inom denna etapp kan bli aktuellt först om några år och ge resultat tidigast 1980. KTH-grupSOU 1968: 60

pens verksamhet och resultat samt utredningens slutledningar utifrån detta material behandlas under rubriken ADB-etapp 3.

10.3 ADB-etapp 1 10.3.1 Avgränsning I den första etappen av ADB-arbetet har främst funktioner med omfattande manuellt rutinarbete angripits. Av det internadministrativa arbetet är det den ekonomiska redovisningen och personaladministrationen som berörs. Valet har här bl a betingats av de nya krav som införande av programbudgetering ställer. I den rent arbetsmarknadspolitiska verksamheten omfattar systemarbetet redovisning av beredskapsarbeten, arbetsvårdsoch utbildningsärenden samt flyttningsbidrag m m. Vid sidan av de rationaliseringseffekter som uppnås i form av personalminskningar eller ökad kapacitet vid oförändrad personalstyrka får arbetsmarknadsverket vid övergång till ADB-teknik tillgång till informationer som inte kunnat produceras med manuella rutiner. Arbetet med datasystemet för ADB-etapp 1 pågår. Under arbetets gång sker en successiv omprövning av olika detaljlösningar samt även i viss mån av uppgiftsfördelningen mellan delsystem, av ambitionsnivåer och av integrationsformer. Eftersom utvecklingsarbetet avses fortsätta så att gamla systemdelar successivt moderniseras kan man inte tala om att arbetet siktar mot ett alldeles bestämt system. En detaljerad systembeskrivning i denna rapport skulle av detta skäl snart vara inaktuell. Framställningen koncentreras därför till grundläggande frågor och huvudlinjer i det pågående systemarbetet och visar sålunda den nuvarande målsättningen för systemutvecklingen.

10.3.2 Datasystemets delar Beträffande datasystemens struktur och uppbyggnad gäller följande. ArbetsmarknadsSOU 1968: 60

verkets ADB-system utformas till stor del som ett fleranvändarsystem med terminalstationer (s k time sharing-system), d v s tjänstemän på skilda orter i landet skall samtidigt kunna utnyttja ett centralt registermaterial och en central behandlingskapacitet. Datamaskinen utför samtidigt arbete på uppdrag av datacentralens maskinoperatör. Programmaterialet i datasystemet består av två huvuddelar: (logiska) register och bearbetningsprogram (procedurer eller rutiner). Registren i arbetsmarknadsverkets datasystem blir omfattande och skall innehålla informationer dels om enskilda individer som blivit föremål för åtgärder, dels om beredskapsobjekt, utbildningskurser, skyddade verkstäder m m. Därutöver kommer att finnas ett antal serviceregister för ekonomisk redovisning, personaladministration osv.

10.3.3 Programmaterial och teknisk utrustning Bearbetningsprogrammen kommer att vara av varierande storlek och uppbyggnad. Vissa program eller programdelar blir gemensamma för flera tillämpningsområden (t ex program för förändring av registerinformation) medan andra är avsedda för speciella områden. De bearbetningar som är nödvändiga för att handlägga ett ärende eller utföra andra funktioner åsätts särskilda transaktionskoder. Med hjälp av transaktionskoderna kan man styra utnyttjandet av skilda programkombinationer och därmed också bygga upp delsystem med program och register som byggklossar. Eftersom upphandlingen av den tekniska utrustningen ännu pågår är det inte möjligt att i detalj redogöra för dess data och prestanda. Enligt utredningens förslag skall det för arbetsmarknadsverkets bruk finnas en centralt placerad datamaskin med stor minneskapacitet. En viss del av denna minneskapacitet skall vara i form av direktåtkomstminnen, t ex cell-, skiv- eller trumminnen. Därigenom kan de stora register som ingår i systemen lagras på ett sätt som

gör det möjligt att snabbt söka fram uppgifter om individer och objekt. Datamaskinen skall dessutom kunna betjäna ett större antal terminaler. I den nu aktuella etappen siktar utredningen mot ett trettiotal terminaler; en på vardera av de nuvarande länsarbetsnämnderna samt övriga på arbetsmarknadsstyrelsen. Till varje terminal skall telexliknande skrivmaskiner, långsamma radskrivare, remsläsare samt teckenbildskärmar kunna anslutas. Skärmarna liknar små tv-apparater, och är försedda med tangentbord av samma typ som på skrivmaskiner. På en skärm syns de tecken som skrivs på tangentbordet eller som sänds från datamaskinen. Vid behov skall även annan specialutrustning kunna anslutas. Dimensioneringen av varje terminals utrustning bestäms med hänsyn till arbetsuppgifternas beräknade omfattning. Kommunikation mellan tjänstemän och datasystem kommer att ske på olika sätt beroende på ärendenas art. När det gäller återsökning, förändring eller uppläggning av registerinformation kommer företrädesvis bildskärm eller skrivmaskin (sammanfattningsvis benämnda tangentbordsenhet) att användas. 10.3.4 Dataregister Registren i etapp 1 kan indelas i ett antal grupper eller registerfamiljer. Den största gruppen består av ett centralt personregister, där grunduppgifter om samtliga personer som är eller varit aktuella för vissa åtgärder lagras samt till personregistret anslutna specialregister, innehållande detaljinformation rörande respektive åtgärder. Antalet specialregister ökas i takt med att information rörande ytterligare åtgärdsformer anpassas till ADB. Förutom standardiserad basinformation om varje individ finns i det centrala personregistret också koder som visar i vilket eller vilka specialregister respektive person finns. Gemensamt igenkänningsbegrepp för denna registergrupp är personnummer. En annan registergrupp består av ett register över samtliga beredskapsobjekt jämte

spec i al register med detaljinformation för vissa objekttyper. Gemensamt igenkänningsbegrepp är ett sjusiffrigt objektnummer. Registren över utbildningskurser, företag med bidrag för företagsutbildning samt skyddade och halvskyddade verkstäder som för närvarande planeras kommer att ha många gemensamma drag. Det är dock inte fastställt om, och i så fall hur, de skall samordnas. Utöver de här nämnda registergrupperna skall finnas ett antal serviceregister, t ex interna personalregister, ekonomiska register m m. Flertalet av de nämnda registren kommer att vara direkt åtkomliga från terminalerna. Fig 10.1 är en principskiss över registren i ADB-etapp 1. 10.3,5 Kommunikation datasystemtjänstemän Om en tjänsteman t ex vill ha uppgifter om en kund som finns i centrala personregistret med anknutna specialregister kan han via en tangentbordsenhet ställa frågor till datamaskinen. Formen för förfrågningar bestäms av den frågekatalog som utarbetas inom ADB-etapp 1. På tangentbordsenheten skriver datamaskinen de begärda registeruppgifterna. Svarstiden på denna typ av frågor kommer att vara av storleksordningen fem sekunder. Tjänstemannen kan sedan begära kompletterande upplysningar genom att ställa nya frågor till datamaskinen. Är några av uppgifterna ofullständiga eller felaktiga kan tjänstemannen göra ändringar direkt från tangentbordsenheten i den utskrivna texten. Ändringarna överförs sedan till det av datamaskinen lagrade registret och blir alltså omedelbart tillgängliga för andra tjänstemän på andra orter som kan ha intresse för personen i fråga. Registren över beredskapsobjekt m m kan behandlas på samma sätt. I det senare fallet har möjligheterna att från flera terminaler få fram aktuella uppgifter av större praktisk betydelse. Den här beskrivna kommunikationsproSOU 1968: 60

0)

E i U)

I

< Ui

.00

I*,

SOU 1968: 60

cessen gäller de tjänstemän som har direkt tillgång till en terminalanslutning. I ADBetapp 1 gäller detta sålunda personal på nuvarande länsarbetsnämnder och på arbetsmarknadsstyrelsen. Men även för dessa tjänstemän innebär förekomsten av speciella kodnycklar m m restriktioner i rätten att ta del av och ändra registerinformation. Personinformation av mer förtrolig karaktär som inhämtats under ett ärendes handläggning och lagrats i ett ADB-register skall med hjälp av kodnycklarna kunna förbehållas den eller de tjänstemän som direkt handlägger ärendet samt vissa av deras överordnade. Motsvarande restriktioner kan tänkas bli nödvändiga beträffande åtminstone vissa uppgifter från arbetsmarknadsverkets interna redovisning, från företagsekonomiska utredningar rörande beredskapsarbeten o s v. I andra fall kan informationen vara tillgänglig för alla tjänstemän, t ex i fråga om statistik eller budgetramar, medan däremot ändringar av dess innehåll endast får göras av en eller ett par för dessa uppgifter särskilt ansvariga tjänstemän. Tjänstemän på andra fältenheter får begära registerupplysningar per telefon eller telex från närmaste terminal. De önskade informationerna lämnas då direkt via samma medium eller skrivs ut på terminalen och postas till den frågande tjänstemannen. På terminalen skall finnas en dagbok där samtliga transaktioner från tangentborgsenheterna automatiskt bokförs. För inmatning av större datamängder såsom bokföringstransaktioner, närvarorapporter för utbildningskurser m m eller av sådana rutinmässiga informationer som inte kräver omedelbar bearbetning, kommer terminalens remsläsutrustning att utnyttjas. I vissa fall kan tangentbordsenheterna användas för inmatning på samma sätt som nyss beskrivits. Utmatning av information kommer att ske via terminalernas tangentbordsenheter, på de långsamma radskrivarna och på den centrala maskinens snabbskrivare. Tangentbordsenheter kommer främst att utnyttjas för små datamängder, t ex när man vill ha utskrifter av registerinformation på sätt som 156

beskrivits ovan. Data som skall direkt utnyttjas på den enhet där terminalen är placerad och som inte är av större omfattning skrivs med fördel på terminalens långsamma radskrivare. På denna tar man också emot mer utrymmeskrävande svar på frågor som ställts via skrivmaskin eller bildskärm. Listor av olika slag, utbetalningskort, beslutsdelgivningar m fl större datavolymer kommer att skrivas ut på centralmaskinens snabbskrivare. Därifrån distribueras de per post till respektive mottagare. För denna typ av information kommer ADB-systemet således att fungera som ett konventionellt datasystem. Många uppgifter för datasystemet kommer också att vara av sådan art att de kan tas om hand i satsvisa bearbetningar, d v s man samlar ett större antal av likartade transaktioner och behandlar dem i en enda datamaskinkörning. Detta förfaringssätt gäller t ex vissa redovisningsfunktioner, statistikbearbetningar av tillfällig karaktär samt eventuellt även i de fall då informationer kommer på hålkort, magnetband el dyl från datasystem utanför arbetsmarknadsverket. Särskild stanskapacitet kommer att behövas både centralt på arbetsmarknadsstyrelsen och annorstädes där terminalerna är utplacerade. Det kan också bli aktuellt att hyra tjänster eller att förlägga stansningen till andra enheter inom verket och sända remsor eller hålkort per post. Man eftersträvar i systemarbetet att åtminstone inom vissa arbetsområden skapa sådana kringrutiner som ger stansade remsor som biprodukt. 10.3.6 Datarutiner i ADB-etapp 1 Som framhållits återstår många problem att lösa beträffande dels detaljer i den berörda systemstrukturen, dels graden av övergång från nuvarande manuella rutiner till datarutiner, övergången måste ske successivt. Framställningen här baseras på den målsättning för systemarbetet som fastställts av arbetsmarknadsverket och statskontoret gemensamt i juni 1968 och som bl a legat till grund för det av Kungl Maj:t beviljade SOU 1968:60

anslaget till arbetsmarknadsverket för utveckling av datasystem. Möjligheterna att realisera den uppställda målsättningen i den takt som anges i det följande är emellertid också beroende av om nödvändig maskinkapacitet och utrustning i tid kan ställas till förfogande. Beslut i dessa hänseenden har ännu inte fattats. De verksamhetsområden som berörs är arbetsmarknadsutbildning, arbetsvärd, rörlighetsfrämjande verksamhet, beredskapsarbeten, personalplanering för totalförsvaret samt verkets interna personaladministration och kostnadsredovisning. Ursprungligen avsågs större delen av arbetsmarknadsverkets personalpianerande uppgifter för totalförsvaret bli föremål för systemarbete inom ADB-etapp 1. Av resursskäl har det dock blivit ställt på framtiden. Endast den s k 47-årsfördelningen kan komma i fråga för ett direkt systemarbete inom ramen för denna etapp.

Arbetsmarknadsutbildning Målsättningen med ADB-systemet rörande arbetsmarknadsutbildning är att förenkla handläggningen av bidragsberäkning och bidragsutbetalning, att genom bättre information om tillgängliga kurser öka »träffsäkerheten» vid beslut om utbildning, att skapa möjligheter för uppföljning av enskilda individer efter utbildningens slut, samt att samla in data om den löpande verksamheten för statistisk bearbetning och därvid producera nödvändiga rapporter och sammanställningar. Före beslut om utbildning sker i allmänhet en relativt omfattande utredning. Den kan ske i etapper om personen i fråga tidigare varit föremål för åtgärder från arbetsmarknadsverkets sida. I ett växande antal fall blir det dock fråga om en fullständig utredning i ett sammanhang. I utredningsprocessen kan datasystemet bli ett värdefullt hjälpmedel. Som ett första led i utredningen bör man kontrollera om dataregistren innehåller uppgifter om personen i fråga. Man kan då få en bild av eventuellt förekommande tidigare åtgärder SOU 1968: 60

samt få vissa av de personuppgifter som fordras för bidragsberäkning m m. Redan under utredningsfasen kan det bli aktuellt att i dataregistren föra in personuppgifter om vederbörande. Dessa personuppgifter skulle i sådana fall kunna utnyttjas för automatisk utskrift av rutinmässiga förfrågningar till olika myndigheter. Vid lämplig tidpunkt under utredningen diskuterar handläggande tjänsteman val av utbildning med den sökande. Med dagens handläggningssystem kan det ibland vara svårt att få aktuella uppgifter om tillgängliga kursalternativ och om beläggningen på olika utbildningsvägar. I ADB-etapp 1 kommer att ingå en särskild bokningsrutin med ett fullständigt och aktuellt register över de s k AMS-SÖ-kurserna, eventuellt också över vissa andra kurstyper. Det skall även vara möjligt att se hur många lediga platser som finns på varje kurs samt att reservera plats för sökanden på den kurs man gemensamt finner vara lämplig. När det formella beslutet om utbildning fattas rapporteras detta till datasystemet - i förekommande fall så att samtliga personuppgifter matas in i respektive register. Datasystemet ombesörjer därefter vissa delar av beslutsdelgivning till interna och externa instanser samt givetvis till den sökande själv. De bidrag som skall utgå beräknas för närvarande manuellt, ofta av handläggande tjänsteman t ex i samband med att han med den sökande diskuterar arbetsmarknadsutbildning som alternativ till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En sådan manuell beräkning kan bli nödvändig även i framtiden för att kunna betala ut förskott på bidrag m m. Uppgifter för bidragsberäkning skall matas in i datasystemet, vilket sedan på grundval av närvarorapporter från kursledningen skall sköta de regelbundna utbetalningarna till den sökande och eventuella övriga betalningsmottagare. Uppgifter om förändrade personliga förhållanden som införs i registren skall i tillämpliga delar kunna direkt påverka den löpande beräkningen av bidrag utan föregående manuell omräkning. Om utbildningen avbryts eller avslutas 157

skall detta rapporteras till datasystemet som dels stoppar vidare utbetalningar, dels ger meddelande till berörda tjänstemän och myndigheter. Uppföljning av utbildningens arbetsmarknadsmässiga resultat i individuella fall skall i etapp 1 ske så att respektive länsarbetsnämnd eller motsvarande enhet får påminnelselistor med namn på personer som avslutat utbildning en viss tid tidigare, enligt nu aktuella systemförslag en månad. Nämnden skall därefter kontrollera vederbörandes sysselsättningssituation och vidta de eventuella åtgärder som kan vara befogade. Den statistiska uppföljningen sker i form av sammanställningar av data som samlats i de till arbetsmarknadsutbildningen hörande registren. Dessa data omfattar såväl informationer om individ och utbildning som uppgifter om beviljade respektive utbetalade bidrag. De informationssammanställningar som är nödvändiga för styrelsens och de regionala enheternas planering och uppföljning produceras löpande av datasystemet. Vissa sammanställningar skall kunna beställas fram av enskilda tjänstemän via terminalerna, andra kommer att på konventionellt sätt skrivas ut centralt i listform och distribueras till berörda organisatoriska enheter. Registrens innehåll kan också utnyttjas för att göra specialbearbetningar som belyser skilda problemställningar. För att snabbt kunna utnyttja datateknikens möjligheter att ge aktuella och detaljerade informationer har en dellösning övergångsmässigt kommit att tillämpas. Detta gäller vissa datainsamlade funktioner, sammanförda i en särskild datarutin som satts i produktion under 1968. Dellösningen består av ett datasystem där informationer om personer som utreds för eller beviljats utbildning insamlas av de utredande tjänstemännen och lagras efter stansning m m i ett magnetbandsregister. Från bandregistret görs regelbundna sammanställningar som skrivs ut i listform och distribueras till berörda instanser. Lagringen på magnetband gör det emellertid för närvarande praktiskt omöjligt att utnyttja re-

gisterinformationen i individuella ärenden. Denna rutin - som i viss mån även kan betecknas som försök med datainsamlingsmetoder - skall senare integreras med övriga systemdelar rörande arbetsmarknadsutbildningen. Arbetsvärd Datasystemets funktioner inom arbetsvärdens område är i stort desamma som beträffande arbetsmarknadsutbildningen. Anknutna till det centrala personregistret skall finnas specialregister med information om personer som är eller har varit föremål för arbetsvårdande åtgärder samt arten av förekommande åtgärder. I utredningsfasen kan alltså - liksom för arbetsmarknadsutbildningen - upplysningar i vissa fall hämtas från registren. I allt väsentligt kommer dock sakuppgifter i samband med arbetsvårdsutredningarna att tas fram manuellt även om viss administrativ rationalisering sker i samband med systemarbetet för ADB. I samband med beslut om arbetsvårdsåtgärd skall rapportering ske till datasystemet som ombesörjer viss delgivning till berörda myndigheter och interna instanser. Speciellt kommer möjligheterna att förenkla och mekanisera informationsutbytet mellan arbetsmarknadsverket och försäkringskassorna att uppmärksammas. Också andra samarbetsorgan kan delges beslut på mekanisk väg. I ADB-etapp 1 faller de största rationaliseringsvinsterna inom arbetsvärden inom den ekonomiska sektorn. Beräkning och utbetalning av arkivarbetarlöner och s k musikerhjälp kommer att ske via ADB-systemet liksom registrering och uppföljning av de olika bidragstyper som går under beteckningen näringshjälp. Uppgifter om beslutade och utbetalda bidrag av skilda slag kommer att noteras på respektive person i specialregistren. Ur dessa register skall statistiska sammanställningar löpande tas fram och hållas tillgängliga dels i sådan form att enskilda tjänstemän kan beställa dem från datasystemet via terminalen, dels som konventionella listutskrifter. Därutöver skall specialunderSOU 1968: 60

sökningar kunna göras av problemställningar som inte blir tillfredsställande belysta av den löpande statistiken. Liksom för arbetsmarknadsutbildningens del har viss datainsamlande verksamhet redan påbörjats för att snabbt ge beslutande organ ett tillförlitligare informationsunderlag. Ett magnetbandsorienterat system kommer i produktion under 1969.

Rörlighetsfrämjande

verksamhet

Systemarbetet avseende rörlighetsfrämjande verksamhet omfattar redovisning och uppföljning av olika ekonomiska stödformer. Informationer om personer som ansökt om eller beviljats någon av dessa stödformer samlas dels i det centrala personregistret, dels i specialregister där också uppgifter om bidragsstorlek och utbetalningar noteras. Datasystemets funktionssätt på detta område skall i princip vara detsamma som för arbetsmarknadsutbildning och arbetsvärd. Det sköter sålunda utbetalning av bidrag, kontroll av eventuella återbetalningar samt produktion av statistiska uppgifter.

Omställningsbidrag Enligt beslut av Kungl Maj:t skall arbetsmarknadsverket f r o m budgetåret 1968/69 svara för administrationen av det s k omställningsbidraget till äldre arbetslösa. Systemarbete har inletts för att ADB-mässigt ombesörja utbetalning och redovisning av detta bidrag.

Beredskapsarbeten Inom beredskapssektorn är det tre funktioner som berörs av omläggning till ADB. Den viktigaste är redovisning och uppföljning av enskilda beredskapsobjekt. De övriga två är servicefunktioner inom produktionen, nämligen drift och uthyrning av de maskiner, förläggningsbyggnader m m som arbetsmarknadsverket utnyttjar främst i beredskapsproduktionen samt utbetalning av SOU 1968:60

löner till sysselsatta i beredskapsarbete i arbetsmarknadsverkets egen regi. Delsystemet för beredskapsobjekt följer samma princip som de individorienterade systemen för arbetsmarknadsutbildning och arbetsvärd. Varje beredskapsobjekt är försett med ett sjusiffrigt objektnummer som gemensamt identifikationsbegrepp mellan registren i denna registerfamilj. Objektnumret innehåller bl a länsbeteckning samt uppgift om den arbetskraftskategori objektet är avsett för. Informationer om enskilda objekt registreras och utnyttjas under hela ärendets handläggning från ansökan till objektet slutförts. I ett register - objektregistret - är samtliga objekt upptagna och i några specialregister återfinns ytterligare detaljuppgifter om vissa objektkategorier. Ansökan om att ett objekt skall antas som beredskapsarbete skall innehålla dels en teknisk-ekonomisk plan som bl a anger tidsfördelade kostnaderna för objektet, dels en plan över antalet sysselsatta (fördelade på personalkategorier) under olika tidsperioder. När ansökan inkommer sker stansning och inmatning till datasystemet. Utredningen inom arbetsmarknadsverket fram till beslut i bidragsfrågan sker utan medverkan av datasystemet. Registerinformationen kompletteras dock successivt med eventuella uppgifter från utredningen. När beslut fattats om vilka statsbidrag som skall utgå noteras i registren villkoren för utbetalning samt vilka justeringar i förkalkylerna som gjorts i samband med beslutet. Datasystemet ombesörjer därefter en stor del av tidigare manuella kontrollfunktioner. Från de lägesrapporter som regelbundet skall lämnas för varje objekt jämför datasystemet uppgifter om medelsförbrukning och sysselsättning med förkalkylerna och informerar om avvikelser. Datasystemet sköter även bidragsutbetalning samt viss »korrespondens» med huvudmännen för olika objekt t ex genom utsändning av förtryckta statistikblanketter m m. Från registren görs statistiska sammanställningar dels av framåtsyftande karaktär, 159

t ex uppgifter om hur många arbetstillfällen som enligt planerna skall finnas för olika kategorier i beslutade beredskapsarbeten eller vilka ekonomiska antaganden som gjorts för kommande tidsperioder, dels av sammanställningar av uppföljningskaraktär som anger arten, volymen m m av den genomförda produktionen. Ett system av denna typ finns i drift från hösten 1968. Ett särskilt lönesystem för beredskapsarbetare skall utarbetas. Systemet väntas bli relativt komplicerat på grund av de många personalkategorier som berörs och den förhållandevis stora omsättningen av arbetskraft.

Personaladministration nadsverket

inom

arbetsmark-

Särskilda personaladministrativa rutiner skall utarbetas för arbetsmarknadsverkets bruk. En utförlig diskussion av grundprinciperna för detta förs i kap 11. Under den tid då försvarets civilförvaltning (FCF) anlitas för administration av löneutbetalning till arbetsmarknadsverkets tjänstemän kommer FCF:s datasystem att kompletteras med en särskild datarutin med ytterligare persondata som bl a kan användas för framställning av personal- och tjänsteförteckningar, personalstatistik och annat material för petitaarbete, tjänstetillsättningar m m.

10.3.7 ADB-registrens användning i planeringsarbetet ADB-registrens

I de ADB-register som hör till datarutinerna i ADB-etapp 1 finns ett mycket detaljerat grundmaterial från de berörda verksamhetsområdena. Det är därför möjligt att göra en mängd ingående undersökningar bara genom att sammanställa information från ett eller flera register. Man kan efter syftet med sammanställningarna förenklat indela dessa i prognoser och uppföljning. De sammanställningar och rapporter som finns inlagda i datarutinerna har utformats med tanke på det rutinmässiga och förutsägbara informationsbehovet. Rutinerna utnyttjar emellertid inte registrens fulla kapacitet. Utredningen förutser att registerinformationen kommer att användas såväl av arbetsmarknadsverkets egna tjänstemän som av andra myndigheter och utomstående forskare. Det bör ligga i arbetsmarknadsverkets intresse att även på detta område lämna service. Därvid måste kravet på sekretess beaktas. Utan att försöka uttömma alla kombinationsmöjligheter skisserar utredningen här några av dataregistrens användningsområden. Sammanställningar

Kostnadsredovisning föring

och

dispositionsbok-

Arbetsmarknadsverket skall i framtiden utnyttja det generella redovisningssystem (SEA-systemet) som utarbetats av riksrevisionsverket. Systemet omfattar rutiner för kontering, dispositionsbokföring, utbetalningar m m . De ekonomiska rutiner som kommer att finnas inom arbetsmarknadsverkets datasystem utformas så att de kan lämna resultat i en för SEA-systemet lämplig form. En kontoplan för arbetsmarknadsverket, anpassad till den s k S-planen, är under utarbetande och beräknas kunna bli fastställd under 1968. 160

möjligheter

direkt från registren

De till personnumret knutna registren i etapp 1 skall innefatta samtliga personer som blivit föremål för arbetsmarknadsutbildning och arbetsvärd eller fått flyttningsbidrag m m under en tvåårsperiod och personer som är sysselsatta i beredskapsarbeten i arbetsmarknadsverkets regi. Av redogörelsen har framgått vilka data som registreras för varje individ, beredskapsobjekt m m. I den fortsatta framställningen behandlas enbart användningen av personregistren. Genom att kombinera flera register med varandra kan man få fram detaljerade totaldata för olika personkategorier eller åtgärdstyper. Det kan t ex gälla att ta fram antal och åldersfördelning för de personer med SOU 1968: 60

ett visst angivet handikapp, hemmahörande i en viss geografisk region som genomgått en bestämd typ av arbetsmarknadsutbildning och därefter inom en månad efter kursens slut fått anställning inom ett visst yrkesområde. Med denna frågeställning som grund kan man bilda sig en uppfattning om förutsättningarna för personer i denna grupp att få arbete i öppna marknaden. Man kan också vända på frågan och försöka bestämma lämpligheten eller effektiviteten hos en viss typ av åtgärd, t ex utbildningen i ovanstående exempel. Totalundersökningar av denna typ tangerar den reguljära statistikproduktionens domäner. Vissa i och för sig intressanta datasammanställningar utesluts av kostnads- eller andra skäl från den periodiska produktionen. Dessa kan tas om hand i tillfälliga studier. I andra fall kan det gälla att detaljbearbeta ett område där den periodiska statistikens uppgifter är för grova. Registren som

urvalsramar

Registren kan också utnyttjas som urvalsram för stickprovsundersökningar. Från t ex personregistret kan man ta ut stickprov av önskad storlek från den grupp man vill undersöka och göra en förberedande analys av de data som kan erhållas direkt ur övriga register. Därefter kan man framställa adresslistor för intervjupersonal, förtryckta enkätformulär m m för att inhämta de ytterligare uppgifter som önskas. Registren har flera fördelar som urvalsram. De är fullständiga för de personalkategorier som berörs. Man kan avgränsa urvalet med större noggrannhet än vad som annars är möjligt, exempelvis med avseende på ålder, yrkesgrupper, åtgärdskategorier (inkl kombinationer av sådana) m m. Möjligheten till pilotstudier direkt från registren ger ökad precision i huvudstudien till en relativt rimlig kostnad. Registren och

prognosarbetet

Information från ADB-registren kan vidare användas som komplement till enkätSOU1968:60 11—814380 1

uppgifterna för sammanställning av prognoser om utvecklingen på arbetsmarknaden. I registren skall finnas aktuella data för de gångna två åren och äldre registerversioner skall finnas lagrade och tillgängliga för specialbearbetningar. Tidsserier över olika faktorer, t ex arbetsplacerade omskolningsfall, fördelade branschvis, regionalt eller åldersmässigt, tillströmning av arbetsvårdssökande av olika kategorier m m bör kunna ge en bild av i vilken riktning utvecklingen gått under den aktuella perioden. Sådana tidsserier kan både bedömas kvalitativt, så att man försöker finna några av orsakerna bakom utvecklingen och på detta sätt får underlag till en framtidsbedömning, och kvantitativt, t ex genom att göra trendframskrivningar som ger möjlighet till kvantitativa uppskattningar av olika utvecklingsalternativ. Med hjälp av index och andra relationstal kan man skapa översikt över förändringar i verksamheten. Sannolikt kan man finna ett antal signalvariabler, vars rörelser över tiden ger underlag för prognoser om utvecklingen inom vissa sektorer. Man kan tänka sig en form av systematiserade korttidsbedömningar — exempelvis månadsvis - som baseras huvudsakligen på data från ADB-systemet. Under en försöksperiod bör man pröva t ex vilka signalvariabler som är användbara och hur dessa skall kunna presenteras och utnyttjas. Slutprodukten av ett sådant utvecklingsarbete kan bli en svit av sammanställningar, uppdelade t ex i två grupper. Den första gruppen kan omfatta sådana sammanställningar som regelbundet distribueras från datasystemet till vissa instanser för att ge en bred överblick över de aktuella verksamhetsområdena. Den andra gruppen kan utgöras av kompletterande, färdigprogrammerade sammanställningar, som beställs fram om granskningen av de regelbundna sammanställningarna ger anledning till speciell undersökning av något problemkomplex. Basurvalet bör komprimeras så mycket som möjligt för att undvika onödig pappersproduktion och för att den planerande per161

sonalen inte skall förlora överblickan över materialet. Avsikten med månatliga bedömningar av denna typ är dels att åstadkomma en kontinuerlig överblick över hela verksamhetsområdet, dels att begränsa antalet mera omfattande enkätprognoser, de s k kvartalsprognoserna. De nuvarande enkätprognoserna är arbets- och tidskrävande både vad gäller insamling och bearbetning. I jämförelse med dessa prognoser är det en väsentlig tillgång att datasystemets uppgifter är på sin höjd några dagar gammalt, vilket möjliggör snabba insatser där så är nödvändigt. Önskvärdheten av att också data från den egentliga förmedlingsverksamheten snarast tillförs arbetsmarknadsverkets ADB-system måste återigen kraftigt poängteras. Därmed ökar ADB-systemets användbarhet för uppföljnings- och prognosändamål på ett avgörande sätt. På några års sikt kan det i samtliga de här behandlade tillämpningarna bli aktuellt med informationsutbyte med andra myndigheters datasystem. Främst gäller detta folkbokförings- och skatteregistren, vilka kan användas för adressering och för kompletterande demografiska och ekonomiska uppgifter. Man kan t ex följa upp utbildningskategorierna efter avslutad kurs och se vilka anställningar, lönevillkor m m de har efter ett, två eller tre år. På samma sätt kan de som fått flyttningsbidrag följas upp med avseende på bostadsort, uppgifter för individer i ett stickprov ur arbetsmarknadsverkets personregister inhämtas m m. Också för prognosändamål är det tänkbart att likartade uppgifter skulle kunna inhämtas. Allteftersom antalet dataregister av liknande typ ökar tilltar fördelarna ur prognosoch uppföljningssynpunkt med ett ADBsystem för arbetsmarknadsverket.

10.4 ADB-etapp2

10.4.1 Avgränsning ADB-etapp 1 har sålunda till främsta syfte att i ett initialskede tillvarata några näraliggande rationaliseringsmöjligheter. För när162

varande medverkar statskontoret i detta arbete. Samtidigt pågår överläggningar om förutsättningarna för ytterligare ADB-omläggningar på speciella områden. Erfarenheterna från det hittills genomförda arbetet är gynnsamma och bör enligt utredningens mening fortsättas. Enligt utredningens mening finns det skäl att under de närmaste åren rikta särskilt intresse på användningen av ADB inom arbetsförmedlingen, speciellt, för den egentliga förmedlingsverksamheten. Det gäller en så omfattande verksamhet att förändringar här kan väntas ge väsentliga rationaliseringseffekter. En utvidgning av de ADB-grundade informationssystemen till att omfatta förmedlingsverksamheten eller delar av denna skulle ge bättre underlag för verksamhetsplaneringen. Särskilt kan en förbättrad och utökad bevakning av förändringarna på arbetsmarknaden bli möjlig. Viktigast i detta sammanhang torde emellertid vara att ADB utgör en faktor för utvecklingen av arbetsförmedlingens service. Man kan sålunda diskutera ADB-användningen i syfte att öka räckvidden av förmedlingens service. Kanske kan ADB-tekniken erbjuda nya kontaktformer mellan förmedlingen och dess kunder, vilka då skulle kunna nås med mer kvalificerad service. Större och delvis nya kundgrupper kan också vara en följdföreteelse av en sådan utveckling. Ett genomgående drag för många av de ADB-omläggningar som kan diskuteras för ADB-etapp 2 är att de innebär mer genomgripande förändringar än som är fallet i ADB-etapp 1. Flera av de tänkbara omläggningarna är av sådant slag att de inte kan genomföras som isolerade rationaliseringsåtgärder. De tekniska, ekonomiska och systemmässiga problemen aktualiserar frågeställningar av t ex följande slag: Vilken service skall arbetsförmedlingen lämna? Hur skall verksamheten planeras i den framtida organisationen? Vilka uppgifter om verksamheten krävs för att man på ett rationellt sätt skall kunna följa dess resultat och verkningar? Det råder sålunda ett ömsesidigt beroende mellan de ovannämnda frågorna och utSOU 1968: 60

vecklingen på ADB-sidan. Framtida informationssystem kan utformas så att de ger helt nya förutsättningar för arbetsförmedlingens service. 10.4.2 ADB i förmedlingsarbetet Användningen av ADB som hjälpmedel i förmedlingen har under översynen bl a studerats genom en försöksverksamhet som genomförts vid vissa förmedlingsexpeditioner i stor-stockholmsområdet. Försöksverksamheten - tillämpningen av det s k Stockholmssystemet - har bl a bestått i att man matchat (kombinerat) arbetssökande och lediga platser med hjälp av datamaskin. Syftet med experimentet har bl a varit att under den relativt korta tid som stått till buds söka få praktiska erfarenheter av ADB i förmedlingsarbetet som kan ligga till grund för ett fortsatt systemarbete. En närmare redogörelse för försöksverksamheten lämnas i översynsrapport nr 2. Det har ovan påpekats att det bl a är förmedlingsverksamhetens omfattning som gör användningen av ADB attraktiv. Men omfattningen komplicerar också eventuella ADB-omläggningar. Om arbetsförmedlingens hela verksamhet skall integreras i ett ADB-grundat informationssystem måste mycket stora informationsmängder bearbetas. Det ställer alltså relativt stora krav på investeringar i utrustning för stansning, dataöverföring m m. Också själva systemutformningen kräver noggrann kartläggning och kravanalys beträffande ett mycket omfattande område. Utvecklingen mot en mer definitiv systemlösning måste bl a inbegripa försöksverksamhet. Ut vecklingslinjer Enligt utredningens mening bör man på arbetsförmedlingens område inom en relativt näraliggande framtid kunna utnyttja ADB i följande sammanhang. 1. Sammanställning och distribution av listor över lediga platser. 2. Sammanställning av uppgifter om arSOU 1968:60

betssökande och lediga platser m m för huvudsakligen statistiska ändamål. 3. Satsvis matchning av arbetssökande och lediga platser. Detta skulle då främst gälla avnämare som inte är beroende av att få förslag omedelbart. Sammanställningen av listor över lediga platser kan ske distriktsvis. Uppgifter om lediganmälda platser - exklusive s k korttidsplatser - skulle kunna stansas upp vid arbetsförmedlingskontoren. Det stansade materialet skulle kunna utnyttjas för att - med datamaskinens hjälp - regelbundet producera en offsettryckt platslista. Denna kan läggas ut på förmedlingskontorens »öppna» mottagning och på vad utredningen benämnt »informationspunkter» (lokala ombud, postanstalter eller dylikt) utanför den fasta kontorsorganisationen. Detta alternativ kallas som framgått av kap 7 »listsystemet». Insamling och bearbetning av statistikuppgifter om arbetssökande och lediga platser skulle kunna ske genom att uppgifter noteras om samtliga lediga platser - utom endagsplatserna - och arbetssökande. Också i detta fall skulle materialet kunna stansas lokalt medan datamaskinen gör de bearbetningar och sammanställningar som bedöms önskvärda. Detta alternativ kallas »statistiksystemet». Matchningen av arbetssökande och lediga platser skulle kunna innebära automatisk utskrift av platsförslag för de fall där en sökandes önskemål och kvalifikationskraven för en ledig plats överensstämmer. Krav och önskemål rörande arbetets art, geografiska läge, yrkeskunskap, löneförhållanden m m skulle kunna vara utslagsgivande vid matchningen. Det är tänkbart att man så småningom kan konstruera system som passar för de flesta kategorier arbetssökande. I förstone torde det dock vara lämpligt att söka lösningar för vissa avgränsade yrkesgrupper eller för sökande som inte ställer krav på omedelbara platsförslag. För den senare gruppen skulle det alltså bli fråga om en automatisk långtidsbevakning av förmedlingsuppdragen. Detta alternativ kallas » matchningssystemet». 163

Vad som här behandlats utgör tre skilda målsättningar för ADB-omläggningar:

Listsystemet Systemet syftar till att avlasta förmedlarna enklare ärenden där åtgärderna endast består i att föreslå en eller flera platser och där någon ingående utredning inte är nödvändig. I det mer komplicerade förmedlingsarbetet som förutsätter direkta kontakter förmedlare-kunder är listan också en hjälp att överblicka såväl ett större urval arbetstillfällen inom olika yrkesområden som en större arbetsmarknad. ADB är i detta sammanhang närmast ett produktionstekniskt hjälpmedel. Enligt de preliminära bedömningar som gjorts är ett förfarande som bygger på användningen av ADB överlägset andra tänkbara förfaranden. Frågan om produktionssättet bör behandlas i särskild ordning.

typ av detaljerade beräkningar i fråga om fördelningen av arbetsmarknadspolitikens kostnader. I ett nytt statistiksystem torde bl a de nu förekommande arbetslöshetsräkningarna kunna inlemmas. Trots att utredningen anser att det finns starka motiv för en förbättrad förmedlingsstatistik framläggs inte något direkt förslag om den framtida förmedlingsstatistikens uppbyggnad. Detta beror på att man nu vid översynsperiodens slut inte kan ge några bestämda rekommendationer om »produktionsinriktade» datarutiner och informationssystem gällande arbetsförmedlingen. Dessutom har diskussionerna om informationsbehoven ännu inte slutförts. De reformer som KSA-utredningen kan komma att föreslå torde medföra att frågan om registrering av arbetslösa och arbetssökande kommer i ett nytt läge.

Matchningssystemet Statistiksystemet Systemet skall dels vara ett hjälpmedel för den interna verksamhetsplaneringen och resultatuppföljningen, dels bidraga till möjligheterna att följa eller förutse förändringar på arbetsmarknaden. Den individregistrering som utgör en del av statistiksystemet torde radikalt förbättra förutsättningarna att följa upp alla de olika grupper som kommer i kontakt med arbetsförmedlingens bakre led. Bl a kan det innebära att man får möjlighet att studera »strömmarna» genom arbetsförmedlingen, resulterande i ett material som bl a kan vara av värde för näringspolitiken och samhällsplaneringen. En detaljerad kunskap om tillströmningen av arbetssökande och lediga platser som ett nytt statistiksystem ger utgör sålunda ett instrument för att »känna arbetsmarknaden på pulsen». Det kan påverka både insättandet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken. Den detaljerade kännedom om individerna som blir möjlig genom ett nytt statistiksystem öppnar också vägen för en 164

Systemet har sitt värde både i rationaliseringsvinster och serviceförbättringar för de kundkategorier som utnyttjar systemet. Åtskilliga metodologiska och tekniska problem återstår emellertid att lösa. Listsystemet, statistiksystemet och matchningssystemet kan sägas utgöra tre steg i en utvecklingskedja, vilka mycket väl låter sig kombineras med varandra. Det gäller bl a i stort sett samma art av data. Listsystemets platsmaterial, kompletterat med korttidsplatserna, bildar ena halvan av ett statistiksystem. De uppgifter om arbetssökande som ingår i ett statistiksystem kan i förekommande fall utökas med den information som behövs i ett system för matchning av arbetssökande och lediga platser. För vart och ett av dessa områden finns ett flertal olösta problem. Den slutliga utformningen av åtgärderna kan avvika från det som här skisserats. Ordningsföljden är i och för sig inte heller helt given. Det förefaller dock lämpligt att fatta principbeslut om vidare utveckling enligt de tre nu nämnda linjerna i ett sammanhang. SOU 1968: 60

Sammankoppling

av ADB-etapperna

1 och 2

Nödvändigheten av att integrera rutinerna i ADB-etapp 2 med dem i etapp 1 bör särskilt beaktas. Statistiksystemet är det som främst anknyter till den första etappen. Ett sådant system skulle fylla den lucka i det registersystem som kommer att finnas efter genomförande av ADB-etapp 1 och som eljest täcker större delen av verkets arbetsområde. Också kostnadsmässiga överväganden är väsentliga för planeringen av de vidare åtgärderna, särskilt med tanke på de investeringar i stansutrustning, utökning av terminalnätet m m som aktualiseras. Fullständiga kostnadskalkyler för olika alternativ för datainsamling saknas tills vidare. Vid en slutlig bedömning av de ekonomiska aspekterna måste hänsyn tas till att utrustningen skall kunna samutnyttjas och register skall vara gemensamma för de olika systemen. För att ur registren kunna hämta sådan information för planerings-, uppföljningsoch prognosändamål som inte kunnat förutses vid utarbetandet av rutinerna behöver standardmetoder utarbetas inom ramen för etapp 2. Praktiska försök förefaller i detta sammanhang vara ett nödvändigt led. I det kommande arbetet bör man vidare komplettera de rutiner som härrör från ADB-etapp 1 med ett antal hjälprutiner vilka tillsammans med de tidigare rutinerna kan förenkla det administrativa arbetet. Bl a bör det bli fråga om att skapa sådana hjälprutiner just med tanke på att man ur registren skall kunna hämta ett lämpligt planeringsunderlag.

10.4.3 Övriga rutinomläggningar inom ramen för ADB-etapp 2 Av de större rutinomläggningar utanför förmedlingssektorn som är tänkbara i etapp 2 kan bl a följande nämnas. Möjligheterna att mekanisera vissa rutiner i samband med registreringen av invandrare har uppmärksammats av statskontoret i ett remissyttrande över utlänningsutSOU 1968: 60

redningens betänkande om invandringen (SOU 1967: 18). Statskontoret har i sitt yttrande föreslagit att ett särskilt invandrarregister tillskapas med anknytning till det centrala personregister inom arbetsmarknadsverket som tillkommer redan i ADBetapp 1. Genom speciella datarutiner med anknytning till handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd m m skulle där vederbörliga uppgifter om invandrarna registreras. Statistiken på detta område skulle kunna framställas med hjälp av registret. Tillståndskontrollen skulle kunna utföras bl a genom jämförelser med folkbokförings- och skatteregister. Utredningen räknar med att omläggningar på detta område skulle kunna bli ett led i den kommande etappen. En mer ingående behandling av arbetsmarknadsverkets uppgifter på invandrarområdet görs i översynsrapport nr 2. Bland de övriga arbetsuppgifter som kan komma i fråga för omläggningen till ADB kan nämnas behandlingen av det material som utnyttjas i byggarbetsnämndernas verksamhet. Det har framstått som en möjlighet att här bygga upp ett informationssystem som i princip är analogt med systemet för redovisning av beredskapsarbeten och som också skulle kunna anknytas till detta system. En bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas på detta område måste anstå eftersom byggarbetsnämndernas verksamhet är föremål för särskild utredning. 10.5 ADB-etapp

3 Den utveckling som sker på den datatekniska sidan öppnar nya möjligheter att konstruera avancerade informationssystem för olika typer av organisationer. För att ta till vara de möjligheter som massminnes- och direktminnestekniken, datatransmission m m ger i framtiden fordras att man vidareutvecklar och förnyar metoderna i systemarbetet. Utredningen har därför som nämnts uppdragit åt en arbetsgrupp från institutionen för informationsbehandling och ADB vid Stockholms universitet (KTH-gruppen) att 165

närmare studera hithörande frågor med sikte på framtida tillämpningar bl a inom arbetsmarknadsverket. 10.5.1 KTH-gruppens arbete KTH-gruppens förstudie har karaktären av teknikerutredningen, d v s utgör närmast ett diskussionsunderlag för beslut om framtida utvecklingsarbete. Ett av de viktigaste syftena med undersökningarna har varit att få material för en bedömning av i vad mån den väntade eller önskvärda utvecklingen på informationsbehandlingens område möjliggör nya och effektivare former för planering och styrning av verksamheten samt vilka organisatoriska och andra förändringar som därmed skulle bli aktuella. Förstudien har omfattat följande huvudmoment. 1. En teoretisk diskussion om analys av komplexa målstrukturer och dess betydelse ur styrsynpunkt, olika möjliga effektivitetsbegrepp m m. 2. En tillämpning och utvidgning bl a av denna analysteknik på systemarbetets område samt diskussion av dataprogrammens uppbyggnad m m. 3. Ett inledande systemarbete för en funktion benämnd platsförmedling. Avsikten med arbetet har varit att pröva en analysmetod - den s k precedensanalysen - med vilken man försöker fastställa vilka informationer som ligger till grund för besluten i viss administrativ process eller som logiskt borde ligga till grund för dessa beslut. 4. Utredning om framtida teknisk utrustning för dataöverföring, kommunikation mellan terminalinstallationer och en central datamaskin, m m samt om programmeringsfrågor i samband med »dialoger» mellan datamaskin och människa via terminalutrustning. Målanalys enligt arbetsmetod

KTH-gruppens

till ingående diskussion. KTH-gruppen har i sin teoretiska diskussion definierat några effektivitetsbegrepp som går utöver den konventionella definitionen producerad volym/ insatta resurser och i stället knyter an till olika målbegrepp. Med dessa effektivitetsbegrepp kan enligt gruppens mening en mera meningsfull diskussion föras om resultaten i den statliga verksamheten där bl a konventionella vinstmått i allmänhet inte är tillämpliga. För en målanalys skisserar KTH-gruppen följande arbetsmetod. De krav av olika slag som ställs på organisationen från skilda håll - i arbetsmarknadsverkets fall främst statsmakterna, arbetsmarknadsparterna, kommuner och olika kundgrupper - sammanförs i något som skulle kunna kallas en önskemålskatalog. I en första omgång bör man få med de viktigaste önskemålen som i huvudsak styr organisationens handlande. Det gäller sedan att kartlägga de inbördes relationerna mellan dessa önskemål, t ex i vad mån uppfyllandet av ett önskemål bidrar till att uppfylla eller motverka ett eller flera andra önskemål. Ett sådant förfaringssätt har säkert många gånger haft en motsvarighet i verkligheten även om analysen skett mera osystematiskt och intuitivt. Undersökningarna har alltså gått ut på att systematisera denna process och att man för varje önskemål listar de samband med andra önskemål som förefaller givna. Därigenom blir det möjligt att sammaställa ett »kopplingsschema», som successivt kan kompletteras. Så småningom måste resurserna och resursanvändningen direkt föras in i analysen. Gruppen menar att ett större analysschema av denna typ inte kan hanteras manuellt och föreslår att analysen i stället genomförs med hjälp av datamaskin och bildskärm. Därigenom kan olika önskemål följas rakt genom den komplicerade organisationsstrukturen. Med datamaskinens hjälp skall man kunna gardera sig mot inkonsekvenser och dubbelbearbetningar i analysen.

Utredningen har tidigare i rapporten framhållit vikten av att mål frågorna tas upp

166 SOU 1968: 60

Utredningens

synpunkter

Utredningen finner den av KTH-gruppen föreslagna analysmetoden intressant. Den är emellertid mycket arbetskrävande och måste uppenbarligen pågå en ganska lång tid för att täcka ens begränsade delar av verksamheten inom verket. Även om rent tekniska förutsättningar finns för att redan nu genomföra en sådan analys fordras det ytterligare insatser för att utveckla själva analysmetoden. En annan hindrande faktor är att önskemålen eller kraven inte i dagsläget är specificerade för en analys av det här aktuella slaget. Det är också ovisst hur man praktiskt skulle gå till väga för att få fram de klargöranden som kan behövas. Om man saknar verkliga klargöranden från uppdragsgivare och intressenter finns det risk för »vita fläckar» i ett kopplingsschema av den typ KTHgruppen diskuterar. Utredningen vill å andra sidan konstatera att det ur administrativa synpunkter finns ett starkt behov av en mer ingående och systematisk målanalys. Det gäller inte här speciellt arbetsmarknadsverket utan den statliga verksamheten över huvud taget. Det är av stort värde att nya formella metoder utvecklas för ett sådant analysarbete. Utredningen anser att KTH-gruppens förslag bör kunna ge en del av grunden till fortsatta diskussioner och undersökningar på detta område. Också utan de tekniska hjälpmedel som ett stort upplagt analysarbete förutsätter bör det vara fruktbart att på försök göra även partiella analyser. Det kan därvid bli aktuellt att både pröva KTH-gruppens ansats med målanalys »uppifrån» och analys »nedifrån» i form av arbetsmarknadspolitiska »case-studies».

10.5.2 Några grundprinciper för ett framtida systemarbete En av utgångspunkterna för KTH-gruppens undersökningar har varit att konventionella metoder för systemarbetet medför stora olägenheter när det gäller att bygga upp så pass SOU 1968: 60

stora ADB-baserade informationssystem som kan komma i fråga i framtiden. Svagheten i de konventionella metoderna ligger bl a i att man inte tillräckligt grundligt kommer att analysera de egentliga informationsbehoven. Det sammanhänger inte minst med att man i stort måste ta de existerande administrativa processerna för givna. Gruppens slutsats har blivit att man bör söka sig nya vägar vad gäller metodiken för analys av informationsbehoven. Liksom i fråga om målsättningsfrågorna har gruppen också i det här fallet börjat att skissera ett analysförfarande som skulle kunna komma till användning i kommande faser av systemuppbyggnaden. Den analysmetod som gruppen valt att arbeta med kallas som nämnts precedensanalys. Grundtanken i denna är att se vad som föranleder ett beslut samt vilket informationsunderlag som beslutet fordrar. Man söker med andra ord de informationsslag och initierande element som föregår eller är precedenter (föregångare) till ett beslut. De initierande elementen utgörs oftast av andra beslut, och man kan få en hierarki av beslut jämte tillhörande precedenter. Informationsbehovet - i precedentform - för ett beslut visas i fig 10.2. Kartläggningen av informationsbehovet för ett beslut sker i analysen successivt. Analysresultaten måste omprövas upprepade gånger med avseende på fullständighet och nödvändighet. Ett av de många informationsslag som kan förekomma är regler eller kriterier som gäller för en bestämd beslutssituation. Det är med hänsyn till sådana regler eller kriterier som ett system framtaget med hjälp av precedensanalys får karaktären av styrsystem. Som framgått av den föregående sammanfattningen har undersökningsgruppen valt att tillämpa sin anaysmetod på en funktion som i undersökningen kallats »platsförmedling». Syftet med tillämpningen har som också redan framgått - varit att pröva den här aktuella analysmetoden, inte att göra en direkt insats i det övriga pågående systemarbetet. 167

Platsförslag

'Beskriv-^ (ning av k \dig plc

Felmeddelande,

^

\ Kr infor /mation +illräckl. för^ ^beslut/ r

Regler^ för nödv.^ beslutsv data.

Regler (för platsvförslaa,

»skriv^ ning av ^arbetssö: <ande

Regler ledig plats

T

Platstanmälan

/BeskrivA ning av an-) \betetsapy

/BeskrivA (ning avföj V retaget/

VArbets-^ ( givarens VpnskemSj/

Lon, an* /ställnings\förhSllan-y den

Figur 10: 2 Informationsbehov för beslutet "placeringsförslag' Utgångspunkten för undersökningsgruppen har varit att skapa vissa nya förutsättningar för arbetsförmedlingens service om avancerade ADB-system kommer till användning. Gruppen antar att sådana system tas i bruk och antar vidare att dessa kommer att ha ett stort antal arbetssökande registrerade. Vidare förutsätter gruppen att man med hjälp av ADB-systemen skall kunna klara en långtidsbevakning av lediga platser på uppdrag av ombytessökande. Gruppen påpekar att det nu inte finns uttryckliga regler för hur många plats- resp sökandeförslag en uppdragsgivare skall få. I ett manuellt system är de heller inte nödvändiga, eftersom förmediingstjänstemannen kan från fall till fall bedöma vilka förslag som är realistiska. I ett ADB-system måste däremot sådana uppgifter specificeras för att inte t ex en platssökande skall få orimligt många förslagsalternativ. Urvalsproblemen måste m a o lösas oavsett hur datasystemet utformas. Sådana urvalskriterier anser gruppen bör utformas som »regler», och ha inflytande över det beslut som i gruppens terminologi kallas »placeringsförslag». I rapporten ges exempel på hurudana kriterier som teore168

tiskt sett är möjliga, från en enkel begränsning av antalet förslag till prioritering med hänsyn till sociala hänsyn, produktivitetstillskott m m. Reglerna skall enkelt kunna ändras utan att omprogrammering blir nödvändig. Med dessa urvalsregler skulle man teoretiskt sett inom vissa givna gränser kunna styra den del av förmedlingsarbetet som sker med hjälp av ADB-systemet, eller kanske riktigare uttryckt - man skulle kunna förbättra den styrning som sker i och med förmedlarens val av platsförslag till varje sökande. Man kan anföra att detta innebär åsidosättande av principen om fritt valt arbete. Det är dock givet att det antal platsförslag, som genom datamaskinens stora urval kan bli aktuellt, på något sätt måste minskas. Frågan gäller sålunda inte om ett urval skall ske utan snarare efter vilka principer valet skall göras. Sådana frågor kan inte lämnas till systemarbetarna, utan måste lösas av ansvariga instanser efter noggranna utredningar. Det bör även påpekas att valet sker inom de ramar som anges av sökandens önskemål och arbetsgivarens krav. Urvalet gäller de förslag som lämnas till SOU 1968:60

den sökande resp till arbetsgivaren. Överenskommelse om anställning är och måste förbli en affär mellan arbetsgivare och arbetstagare. Gruppen betonar att likartade avvägningsproblem ständigt kommer att uppstå inom hela systemarbetsfältet - även under de två första etapperna. Om utbyggnaden av ADBsystemet fortsätter måste därför ansvariga instanser vara beredda att ägna resurser för att precisera kraven och förutsättningarna för arbetet, samt att ta ställning till sådana frågor om urvalskriterier m m som ovan berörts. Det kan noteras att så skedde redan i samband med försöksverksamheten inom arbetsförmedlingen i stor-stockholm. Exakt hur sådana kriterier skall utformas ger inte undersökningsrapporten besked om, givetvis inte heller om vilka kriterier som skall ingå. Detta måste bestämmas efter ett mer detaljerat systemarbete. De hittills genomförda undersökningarna har däremot klart visat att man operationsmässigt har möjlighet att klara vissa uppgifter i en urvalsprocedur som logiskt sett liknar förhållandena i den här beskrivna situationen. Systemstruktur För att nedbringa systemarbetskostnaderna och öka flexibiliteten hos ett framtida ADBsystem för styrning föreslår gruppen en speciell systemuppbyggnad. Det innebär att man framställer ett relativt begränsat antal datamaskinprogram, vilka kan karakteriseras som »nästan färdiga». Dessa »laddas» vid körtillfället med en för tillämpningen speciellt avpassad informationsdel. Dessa informationsdelar skall i första hand innehålla sådan information som är specifik för till— lämpningen, t ex inmatnings- och utmatningsprogram m m, men också sådana uppgifter som kan bli föremål för återkommande ändringar, t ex regler av den typ som diskuterats tidigare. Program av denna typ har i viss utsträckning redan använts i praktiska tillämpningar, bl a av statistiska centralbyrån, och KTHgruppen förutser att denna systemmetodik SOU 1968: 60

kommer att utvecklas vidare. KTH-gruppen anser att vissa delar av programmeringsarbetet i framtiden bör kunna ske med hjälp av bildskärm direktansluten till en datamaskin. Gruppen har också bedrivit försöksverksamhet med bl a bildskärmsprogrammering och har i samarbete med andra forskningsgrupper medverkat till att utveckla hjälpspråk för kommunikation mellan människa och datamaskin.

10.5.3 Utredningens sammanfattande omdömen KTH-gruppens undersökningar har nu slutförts. Det arbete som gruppen utfört har huvudsakligen legat på ett teoretiskt och principiellt plan. Som utredningen tidigare konstaterat är de berörda metoderna ännu inte färdigutvecklade. Det är därför inte möjligt att redan nu omsätta KTH-gruppens systemteorier, tagna som en helhet, i praktiken. Det systemarbete som faller inom ramen för en ADB-etapp 2 måste därför, såvitt nu kan bedömas, bedrivas huvudsakligen efter hittills gängse metoder. Inte heller vad gäller långsiktsutvecklingen på det rent tekniska området i fråga om informationsbehandling och informationsöverföring har man från KTH-gruppens sida presenterat några förslag som på ett avgörande sätt påverkar bedömningen av de aktuella organisationsfrågor, d v s frågorna om den organisation som skall finnas några år in på 1970-talet. Även om man i och för sig kan tänka sig fall där den långsiktiga utvecklingen på det tekniska området driver fram helt nya lösningar på organisationsfrågorna har man i dagsläget anledning att stå obunden och koncentrera sig på de mer näraliggande organisationsfrågorna. Utredningen finner det önskvärt att man successivt försöker att tillgodogöra sig de nya möjligheter till effektivisering, överblick och styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som utvecklingen på det administrativa området öppnar. Detta är nödvändigt bl a för att möta framtidens ökade 169

krav på kundservice och sysselsättningspolitiska insatser. Vad som här kallats ADB-baserade informationssystem utgör en mycket viktig del av denna utveckling. För dagen finns det inte anledning att konkret ta ställning till hur en eventuell fortsättning bör gestaltas. Frågan står fortfarande öppen var man skall finna lämpliga tillämpningsområden för en utveckling av de systemmässiga analysmetoderna. Det är således ingalunda givet att man inom arbetsmarknadsverket finner det lämpligaste området för ett praktiskt inriktat, experimenterande utvecklingsarbete. Även om man för närvarande inte har anledning att fatta några beslut om kommande utredningsinsatser på det område som behandlats av KTH-gruppens hittillsvarande undersökningar bör man hålla i minnet att de frågor som gruppen studerat på ett eller annat sätt kommer igen om man genomför en mera omfattande utbyggnad av de ADB-baserade informationssystemen. I den mån som man alltså går vidare med en kostnadskrävande och omfattande utbyggnad av dessa system är det således av största vikt att man beaktar hur de stora och komplexa informationssystemen kommer att fungera ur administrativ synpunkt. De beslutande tjänstemännen, kanske främst de högt upp i organisationshierarkin, har här en central uppgift att följa arbetet och ge utgångspunkter för systeminnehållet. Annars finns det risk att man får ett slag av snedvridningar som sammanhänger med att informationssystemen i alltför utpräglad grad blir en produkt av systemmännen och programerarna. Om man ser det positivt ligger det å andra sidan en möjlighet i uppbyggnaden av de framtida informationssystemen att få ännu ett effektivt informationsmedium och handlingsmedel för verksamhetens styrning. Det leder till att man i vart fall för de mera omfattande utbyggnadsetapper som kan ligga i framtiden, i viss mån också för den där aktualiserade ADB-etapp 2, behöver ha en bred ansats, där både ledande tjänstemän inom verket och olika slag av experter medverkar. 170

De närmaste åtagandena för medverkan vid omläggningarna har begränsat sig till att statskontoret ställer viss personal till förfogande för genomförandet av ADB-etapp 1. Åtminstone begränsade omläggningar som kompletterar den första etappen har förefallit mer eller mindre givna. Om man skall gå vidare med omläggningar som gäller mer än att genomföra ett minimiprogram blir frågan hur man skall prioritera mellan olika verksamhetsfält och hur man praktiskt skall organisera det fortsatta arbetet. För ADB-etapp 2 har utredningen tidigare diskuterat olika utvecklingsalternativ. Därutöver utgör den av KTH-gruppen framlagda rapporten ett utgångsmaterial för vidare utredningar om tillämpningen av informationssystem inom arbetsmarknadsverket. Rapporten har dessutom ett värde som uppslagskälla för det praktiska, omedelbart förestående ADB-arbetet. Någon konfliktsituation mellan detta mer kortsiktiga systemarbete och de långsiktiga utvecklingssträvandena torde inte föreligga. För en kommande ADB-etapp 3 bör givetvis erfarenheterna från de föregående ADB-etapperna utnyttjas. Det är emellertid uppenbart att de ADB-tekniska frågorna bara utgör en mindre del av det administrativa problemkomplexet. Analysen av styroch beslutsproblematiken inom organisationen som sådan är i denna etapp det väsentliga elementet. De teorier det här gäller förutsätter att lämplig datautrustning finns tillgänglig. När väl modellbyggnadsfrågorna har lösts är det ett underordnat om än tekniskt svårlöst problem hur maskinerna skall utföra de önskade funktionerna. I vilka former och med vilken inriktning det vidare arbetet skall bedrivas bör bli föremål för diskussioner mellan berörda instanser. Det kan inte anses föreligga behov av omedelbara beslut. Å andra sidan anser utredningen att riktlinjer för ADB-etapp 3 bör vara utarbetade senast vid den tidpunkt då det egentliga systemarbetet inom etapp 2 startar.

SOU 1968:60

10.6 Resurser för det fortsatta ADB-arbetet Utredningen har i sitt organisationsförslag beräknat resurser som arbetsmarknadsverket bör ha tillgång till för fortsatta åtgärder som gäller omläggningar till ADB. Förslagen återspeglar utredningens uppfattning att arbetsmarknadsstyrelsen själv bör ha ansvaret för utvecklingsarbetet. Kungl Maj:t har medgett att arbetsmarknadsstyrelsen utöver det belopp som i omkostnadsstaten för styrelsen för budgetåret 1968/69 under anslagsposten »Övriga utgifter» upptagits för databehandling i samråd med statskontoret och - i vad gäller samordningen med omläggningen av redovisningssystemet - med riksrevisionsverket får ta i anspråk ytterligare högst 2,8 milj kr för utveckling av system för automatisk databehandling i styrelsens administrativa verksamhet.

SOU 1968:60

11 Personaladministration inom arbetsmarknadsverket

11.1 Översynens inriktning och uppläggning Utredningens förslag rörande arbetsmarknadsverkets personalfunktion syftar till att effektivisera verkets personaladministration. Detta sker dels genom förbättrad personalplanering som underlag för verksledningens ställningstagande i personalpolitiska, tekniska och ekonomiska frågor, dels genom effektivare tillvaratagande av personalresurserna genom att den enskilde tjänstemannen bereds möjligheter till en utveckling och placering inom verket som är anpassad till vederbörandes intresseinriktning, ambitioner och kapacitet. De interna personalutbildningsfrågorna prioriterades i samråd mellan arbetsmarknadsstyrelsen och statskontoret i ett tidigt skede av översynsarbetet. En delutredning slutfördes och redovisades under sommaren 1966. (»Översyn av arbetsmarknadsverkets personalutbildning», PM 18.7.1966.) Vissa kompletteringar har aktualiserats under det fortsatta utredningsarbetet. Arbetsmarknadsverkets rekryteringsfrågor har vidare varit föremål för en särskild utredning, vilken resulterat i förslag till anpassning av det nuvarande förfarandet vid extern och intern rekrytering. Vissa undersökningar har i detta sammanhang utförts vid avdelningen för arbetspsykologi och administration vid Göteborgs universitet (APA). Dessa har syftat till att belysa de krav som i framtiden kommer att ställas på framför allt den handläggande personalen

och de konsekvenser dessa krav medför vad gäller rekryteringsbas, urvalsmetodik m m. Fältdelen av undersökningarna har bestått av en arbetsanalytisk enkätundersökning och ett försök med modern urvalsmetodik vid aspirantintagningen hösten 1966 parallellt med det ordinarie urvalsförfarandet. Moderna personalplaneringssystem ställer omfattande krav på registrerings- och statistikrutinen. En undersökning av förutsättningarna för övergång till automatisk behandling av verkets personaldata har därför ingått som ett led i översynen. Syftet har varit att undersöka dels i vilken utsträckning det är möjligt att eliminera manuella registrerings- och redovisningsrutiner, dels i vad mån beslutsunderlaget för olika funktioner inom personal tjänsten kan förbättras med hjälp av ADB. Undersökningen har resulterat i ett preliminärt systemförslag som med vissa kompletteringar bygger på de uppgifter om personal och tjänster som registreras för löneuträkningen. I samråd med arbetsmarknadsstyrelsen har beslutats att tills vidare utnyttja försvarets civilförvaltnings (FCF) löneutbetalningssystem. Systemet är infört sedan 1.1.1968. FCF kan i samband med löneutbetalningarna förse arbetsmarknadsstyrelsen med ett redigerat band som innehåller sådana personuppgifter som inte lämnas på annat sätt vid löneutbetalningen. Innehållet på detta band kan kompletteras med övriga föreslagna uppgifter. SOU 1968: 60

De statistiska sammanställningar som ingår i systemförslaget skall utgöra underlag för planering som gäller grupper eller kategorier av individer. Möjligheterna att förbättra statistiken kvalitativt och att säkrare prognostisera personalresursläget vid en senare tidpunkt ökar givetvis i den mån man per individ kan förutsäga utvecklingen inom planeringsperioden. Utredningen anser det vara en angelägen uppgift för den arbetsledande personalen på alla nivåer att aktivt verka för de underställda medarbetarnas vidareutveckling. Arbetsledarna kommer härigenom att besitta en mer nyanserad information om den underställda personalen. Utredningens förslag angående rutin för individualplanering omfattar bl a en systematiserad insamling och rapportering av sådana uppgifter om personalen som har avgörande betydelse för planeringen av den framtida bemanningen. Konsekvenserna av det föreslagna systemet för automatisk behandling av personaldata redovisas vidare i samband med behandlingen av respektive delfunktion. 11.2 Ansvarsfördelning tionen

inom

personalfunk-

De befintliga riktlinjerna för personaladministrationen inom arbetsmarknadsverket avser för närvarande i första hand de enheter som formellt ansvarar för de löpande personalärendena centralt och regionalt. Arbetsledarnas uppgifter som personaladministratörer och personalledare har däremot inte fått samma belysning. APA:s enkätundersökning har också visat att verkets arbetsledare i viss mån uppfattar sin roll som personalledare olika. Utredningen har därför ansett det motiverat att kortfattat redovisa sin syn på ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan de speciella personalenheterna och arbetsledarfunktionen. Det direkta ansvaret för personalen måste alltid åvila en chef. I egenskap av arbetsoch personalledare har chefen en komplicerad ansvarsställning: gentemot ledningen ansvarar han för enhetens produktion och för att underställd personal utnyttjas på bästa SOU 1968: 60

sätt samtidigt som han gentemot personalen ansvarar för att varje individ genom anpassad utbildning och aktiv individuell planering bereds tillfälle att utvecklas mot en för vederbörande optimal nivå. Detta ställer stora krav på arbetsledaren, inte bara på hans tekniska och administrativa skicklighet utan också på hans förmåga att förstå andra människors ambitioner och sätt att fungera. Vidare ställer det krav på arbetsledarens kunskaper om och skicklighet i att hantera tillgängliga personaladministrativa instrument och metoder och sist men inte minst på hans kännedom om verkets personalpolitik. Till de centrala och regionala personaltjänstenheternas ansvarsområden hör att avlasta och stödja chefspersonalen genom olika konsultativa och servicebetonade åtgärder - bl a av typen utbildning och rekrytering. Genom övergripande och långsiktig personalplanering och förmedling av kunskap i personaladministrativa och personalpolitiska frågor skall personaltjänstenheterna dessutom verka för att de samlade personalresurserna tillvaratas på ett för hela verket optimalt sätt samt att personalfrågorna får en likartad behandling över hela verket.

11.3 Personalplanering

11.3.1 Behov av integrering med övrig planering Personalplaneringen kan inte fungera som en isolerad företeelse. Befintliga och potentiella personalresurser har betydelse för verksledningens val av alternativa handlingsvägar i verksamheten. Resultaten av den övergripande verksplaneringen är i sin tur bestämmande för de krav som kommer att ställas på personalen och därmed på rekryterings-, utvecklingsoch rörlighetsplaneringen. En intim samverkan mellan i första hand personalenheten, organisationsenheten, planeringsteamen och planeringsansvariga chefer är enligt utredningens mening nödvändig för att en tillräcklig handlingsberedskap skall kunna uppnås. 173

11.3.2 Personalstatistik som underlag för personalplanering Ett rationellt personalplaneringssystem förutsätter en utförlig beskrivning av arbetskraftsresurserna inom verket i form av personalregister och personalstatistik. I utredningens förslag rörande automatisk behandling av verkets personaldata ingår personalregistrerings- och redovisningsrutiner samt personalstatistiska beskrivningar i termer av struktur, kapacitet och intern och extern rörlighet. Den föreslagna statistiken möjliggör framskrivning av personalresurserna inom olika planeringsperspektiv. Beskrivning av befattningarna inom verket vad gäller art eller funktion jämte befattningskrav med avseende på utbildning och personliga förutsättningar utgör tillsammans med beskrivningen av personalen underlaget för bemanningsplaneringen inom varje planeringsperspektiv. Redan en jämförelse mellan personalresurser och befattningskrav i nuläget skulle i betydande grad varit vägledande för planeringen av rekrytering, utbildning och andra personaladministrativa åtgärder. Aktuella beskrivningar av befattningarna i de här berörda avseendena saknas emellertid i stor utsträckning inom arbetsmarknadsverket. Utredningen anser det angeläget att sådana upprättas genom personalenhetens försorg. Utredningen föreslår vidare att arbetsmarknadsverkets befattningar i samband härmed klassificeras med avseende på art och sammanlagda krav eller svårighetsgrad enligt den av SIF, SAF, SALF och H T F utarbetade befattningsnomenklaturen för tjänstemän. Ifrågavarande beskrivningar av befattningarna ingår som en del i det föreslagna ADB-systemet. 11.3.3 Förslag till personalbudgeteringsrutin Utredningen föreslår att arbetet med den antalsmässiga personalbudgeten inleds på lägre nivå inom organisationen än vad som för närvarande är fallet. Varje region bör av personalenheten förses med arbetsunderlag i form av aktuella personalförteckningar, 174

uppgifter om avvikelser från föregående års personalbudget, förväntad rörlighet och riktlinjer för budgetarbetet. Regionernas personalbudgetförslag sammanställs och modifieras inom personalenheten vid styrelsen mot bakgrund av verkets totalplanering och den förväntade interna och externa rörligheten för verket i dess helhet samt ledningens direktiv för petitaarbetet. Den slutgiltigt fastställda personalplanen för budgetåret framställs med hjälp av ADB genom att de beslutade förändringarna relativt föregående års plan rapporteras till datasystemets tjänsteregister. Utredningen föreslår dessutom att också tjänster som beräknas bli avlönade med medel från andra anslag under budgetåret rapporteras till systemet på samma sätt. Denna sammanställning med personalplanen utgör således den reella antalsmässiga personalbudgeten för det kommande budgetåret och tillsänds planeringsansvariga enheter och chefer. Efter avslutade löneförhandlingar revideras personalbudgeten vad avser löneuppgifterna. Avvikelser från personalbudgeten är självfallet ofrånkomliga under budgetårets lopp. Dessa avvikelser kommer till uttryck i differenser mellan budgeterat personalantal och reellt antal i personalredovisningen, vilken således kan ses som en uppföljning av personalbudgeten. I stället för att länsarbetsnämnderna som nu enligt AMS' cirkulär 0 23 gör en personalsammanställning 3 gånger per år får enheter, regioner och distrikt enligt förslaget i fortsättningen via ADB-systemet motsvarande redovisning/budgetuppföljning en gång per månad samt i samband härmed en uppföljning av löneutgifterna. Förutom den ettåriga personalbudgeten föreslår utredningen att en tvåårsplan samt en översiktligare femårsplan upprättas på motsvarande sätt, eventuellt kompletterade med alternativa planer. Behovet av anknytning till den övergripande verksplaneringen ökar kraftigt i takt med ökningen av planeringsperspektivet. Planerade förändringar av arbetsinriktning och arbetsmängd, planerade organisatoriska SOU 1968: 60

förändringar och den avsedda rationaliseringstakten utövar ett avgörande inflytande på planeringen av arbetskraftens framtida numerär och kapacitet. Osäkerheten i planeringen blir samtidigt självfallet större. En utsträckning av planeringsperspektivet i enlighet med förslaget motiveras dock av att många personaladministrativa åtgärder kräver ett tidsmässigt utrymme som väsentligt överstiger det närmaste budgetåret. 11.3.4 Alternativa kategoriprogram Utredningen föreslår att personalenheten på grundval av personalplanerna och framskrivningen av personalresurerna inom de olika befattningskategorierna och för de olika planeringsperspektiven upprättar alternativa program över rörlighet, intern och extern rekrytering samt utbildning som bedöms erforderliga för att möta kraven som definierats i personalplanerna. Kategoriplanerna bör kostnadsberäknas innan de föreläggs ledningen för beslut. De snabba skiftningarna i arbetsmarknadsläget gör att personalresurerna ibland måste omdisponeras med mycket kort varsel. En företagsnedläggning ställer exempelvis alltid krav på arbetsmarknadsverkets omedelbara insatser. Utredningen föreslår därför att man inom regionernas personalsektioner i möjligaste mån planerar för tillfälliga omplaceringar genom att uppräta förstärkningstablåer på individnivå. Underlag för tablåerna hämtas från individualplaneringssamtalen där frågan om den enskilde tjänstemannens möjligheter och önskemål beträffande omplaceringar av mer eller mindre tillfällig natur också bör diskuteras. Förstärkningstablåer bör i princip täcka hela regionen, även områden där för dagen inget behov av förstärkningar föreligger. Den rörliga styrkan bör komma till användning först sedan regionens egna personalresurser visat sig otillräckliga. På motsvarande sätt föreslås styrelsens personalenhet och regionernas personalsektioner svara för upprättandet av ersättartaSOU 1968: 60

blåer gällande samtliga nyckelbefattningar inom styrelsen respektive regionerna. 11.3.5 Personalbedömning I mars 1967 överlämnade en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsverket ett förslag till nytt tjänstgöringsbetyg. Med tjänstgöringsbetyg avser arbetsgruppen en årlig bedömning av personalen. Enligt detta förslag skall årligen samtliga befattningshavare i lönegraderna 13-22 betygsättas. Antalet bedömningsfaktorer föreslås reducerade från 11 till 5 och de tidigare använda verbala vitsorden ersätts av siffror i en femgradig skala. Systematiska bedömningar från arbetsledarna är utomordentligt värdefulla. Möjligheterna till objektiva och rättvisande ställningstaganden i tjänstetillsättningsärenden förbättras. Planeringen av rekryterings- och utbildningsåtgärder kan byggas på ett bättre underlag. Individen får ökade möjligheter att själv bedöma sina förutsättningar och styra den egna utvecklingen. Det av arbetsgruppen föreslagna instrumentet torde emellertid knappast motsvara kraven på underlag för beslut vid tjänstetillsättningar. Sammanslagningen av 11 bedömningsvariabler till 5 har medfört att varje variabel fått ett så komplext och i vissa fall motsägelsefullt innehåll att en meningsfull kvantifiering omöjliggjorts. Utredningen föreslår därför att ingen förändring vidtas beträffande arbetsmarknadsverkets bedömningssystem i avvaktan på att statskontoret inom ramen för den nyligen påbörjade översynen av den statliga personaladministrativa verksamheten tar upp frågan om generellt personalbedömningssystem. 11.3.6 Förslag till rutin för individualplanering Utredningen föreslår att de årliga bedömningarna delges berörda individer av respektive arbetsledare vid ett personalsamtal mellan arbetsledaren och underställda medarbetare. Syftet med personalsamtalet skall för arbetsledarens del vara att samla information 175

om medarbetarens syn på sina arbetsuppgifter, om dennes planer och ambitioner för i första hand det närmaste året och om eventuella önskemål beträffande utbildning eller inriktning av arbetsuppgifter. Arbetsledaren skall lämna information om sin syn på medarbetarens arbetsuppgifter och arbetsinsatser under det gångna året, om den troliga utvecklingen av enhetens arbetsuppgifter och arbetsbelastning och om planerna för verksamheten under det kommande året. Det formella resultatet av samtalet är en av medarbetaren uppgjord och av arbetsledaren godkänd plan för det kommande året. Planen skall innefatta en precisering av de arbetsuppgifter som medarbetaren planeras utföra under året — om möjligt med angivande av prestationsnormer — samt uppgifter om vad man under samtalet kommit fram till beträffande utbildning eller utveckling, eventuellt i riktning mot specialistområde. Planen skrivs ut i två exemplar, varav arbetsledaren förvarar det ena och medarbetaren det andra, och används som underlag vid följande års personalsamtal. I planen kan exempelvis antecknas att vederbörande skall beredas tillfälle att under året tjänstgöra inom annat verksamhetsområde under minst viss angiven tid. Sådana tillfälliga omplaceringar bör enligt utredningens uppfattning ses som ett led i utbildningen och således inte påverka lönen eller andra anställningsförhållanden. För medarbetarens del resulterar detta förfarande i en klarare bild av de egna arbetsuppgifterna, ansvars- och befogenhetsgränserna, och de förväntningar som ställs på honom samt en mer realistisk uppfattning om den egna arbetskapaciteten och möjligheterna att på sikt få sina ambitioner tillgodosedda. För arbetsled arens del blir resultatet en bättre bild av enhetens arbetsuppgifter och resurser, ökad kunskap om medarbetarna, deras uppgifter, prestationer, anpassning till arbetet och deras ambitioner samt — inte minst viktigt — en uppfattning om vilka förväntningar medarbetarna ställer på honom själv. 176

Av de insamlade uppgifterna inrapporteras till datasystemet uppgifter om betyg, eventuella utbildningsönskemål samt uppgifter om efter hur lång tid medarbetaren beräknas vara direkt befordringsbar. Uppgifterna sammanställs med övriga data om personalen och sammanställningarna distribueras till berörda chefer som underlag för den löpande personaladministrationen samt till styrelsens personalenhet och personalsektionerna på regionerna bl a som underlag för utbildnings- och rekryteringsplanering. 11.4

Rekrytering

11.4.1 Bakgrunden till utredningens förslag Arbetsmarknadsverkets rekryteringsfrågor har som nämnts varit föremål för särskilda undersökningar. Syftet har varit att belysa de krav som i framtiden kommer att ställas på personalen samt de konsekvenser dessa medför vad gäller valet av rekryteringsbas, urvalsmetodik m m. Resultatet av undersökningen redovisas samlat i översynsrapport nr 2. Utredningen föreslår inrättandet av distriktskontor som indelas i en öppen förmedling och en expedition. Det kommer otvivelaktigt att nedbringa mycket av det enklare och mer rutinbetonade arbetet men samtidigt höja kraven på personalen inom expeditionen. Kraven på den handläggande personalen torde också i övrigt komma att ökas. Strävandena att öka förmedlingens marknadsandel vad gäller kvalificerade tjänstemannabefattningar kommer att kräva att förmedlingens personal har utbildning och förutsättningar att få ett grepp om tjänstemännens arbetsmarknad och arbetsförhållanden. De måste kunna inge förtroende och av den sökande bedömas ha förmåga och möjlighet att handlägga kvalificerade förmedlingsärenden. Verkets kontaktmän inom näringslivet — främst befattningshavarna på personalsidan — får en alltmer ökad utbildnings- och allmänbildningsnivå, något som ytterligare är ägnat att öka kraven på personalens förmåSOU 1968: 60

ga att knyta kontakter och vinna förtroende i en sådan omfattning som krävs. Den alltmer internationaliserade arbetsmarknaden gör också att personalen i ökad utsträckning kommer i kontakt med utländsk arbetskraft vilket för med sig krav på språkkunskaper samt på vidsynthet och kunskaper om nationellt och kulturellt betingade särdrag. Vad gäller arbetsvärd är kraven på kunskaper redan i dag stora och kommer med all sannolikhet att öka. Enkätundersökningen har exempelvis visat att arbetsvärdarna vid sidan av intervjuer med sökande i stor utsträckning är sysselsatta med handläggningen av bidragsfrågor och remisser samt administrativt arbete och planeringsarbete. Arbetet sker under dagliga kontakter med sjukhus och arbetsvårdsinstitutioner, statliga och kommunala myndigheter och arbetspsykologiska institut liksom givetvis också internt med förmedlare och yrkesvägledare. Det ställs redan i dagens läge stora krav på arbetsvärdarnas kunskap inte bara i arbetsmarknadspolitik utan också i sociallagstiftning, socialpsykologi och socialmedicin. Dessa krav kommer ytterligare att förstärkas då inte bara antalet fall som vänder sig till arbetsvärden avsevärt kommer att öka utan troligen också deras svårighetsgrad. Enkätresultaten har vidare visat att också kraven på dagens yrkes vägled are är höga. Allt eftersom utbildningsväsendet byggs ut kommer större krav att ställas också på denna funktion. För en stor del av befattningshavarna inom styrelsen intar arbete med interna organisationsfrågor och annat administrativt arbete en framträdande roll. I många fall har befattningshavarna rekryterats bland fältpersonalen medan i andra fall tjänsterna ansetts så specialistbetonade att direkt externrekrytering tillämpats. Det arbete tjänstemän inom styrelsen i allmänhet utför är till största delen väsensskilt från det som utförs av förmedlingspersonal. Den största gemensamma beröringspunkten är kunskapen om arbetsmarknaden. Vad som sagts om styrelsens personal gäller också vissa befattningar inom fältorSOU1968.-60 12—814380 1

ganisationen framför allt sådana med planerande eller kamerala uppgifter. 11.4.2 Rekryteringsprinciper De grundläggande principerna för personalrekryteringen tillkom i samband med arbetsförmedlingens förstatligande 1948. Kompetensvillkoren för anställning som arbetsförmedlare har sedan dess i olika sammanhang varit föremål för diskussion. I stort har alla uttalanden gått i samma riktning, nämligen att man för att behålla en bred rekryteringsbas och få sökande med erfarenhet från arbetslivet inte ansett det lämpligt att ange några formella krav. Rekryteringen till befordringstjänsterna inom verket sker huvudsakligen internt både vad gäller chefsbefattningar och specialistbefattningar. Undantag utgör rekryteringar till yrkesvägledningsbefattningarna och till vissa andra specialistbefattningar, i första hand vid styrelsen. Utredningen ansluter sig i princip till uppfattningen att de kunskapsmässiga förutsättningarna isolerat inte kan anses avgörande för en sökandes framgång som arbetsförmedlare men vill samtidigt framhålla vikten av att de reella kraven lokaliseras och att urvalsförfarandet ges en sådan utformning att anlags- och personlighetsmässiga förutsättningar läggs till grund för rekryteringen. Att i dagens läge ställa begränsade krav på aspiranternas grundutbildning och till grund för kapacitetsbedömningen lägga arbetserfarenhet från någon enstaka sektor inom näringslivet ger enligt utredningens uppfattning alltför begränsade garantier för att arbetsförmedlarkåren i framtiden skall motsvara de stora krav som kommer att ställas. Situationen inom utbildningsväsendet har också avsevärt förändrats sedan rekryteringsprinciperna tillkom för tjugo år sedan. Det är rimligt att tänka sig att en stor del av arbetsmarknadsverkets tjänstemän är hämtade ur den utbildningsreserv som utmärktes av mycket goda intellektuella och personlighetsmässiga förutsättningar för

kvalificerade studier och tjänster men som av ekonomiska eller andra orsaker inte hade möjlighet att studera. Även om den hittills tillämpade rekryteringspolitiken således gett arbetsmarknadsverket tillräckliga personalresurser kan man av detta inte sluta sig till att den också för framtiden är den bästa. Genom den specialundersökning som utförts för utredningens räkning har försök gjorts att analysera de reella krav som ställs och i framtiden kommer att ställas i första hand på den handläggande personalen och de konsekvenser dessa krav medför vad gäller rekryteringsbas och rekryteringsprinciper. Samtidigt har man också sökt objektivt fastställa prognosvärdet av olika vid urvalstillfället tillgängliga uppgifter om de sökande, t ex resultat av anlagsprov, intervjuskattningar, utbildningsnivåer och olika slag av personliga meriter. Som kriterier har använts dels utbildningsresultat, dels systematiska befälsbedömningar av aspirantemas lämplighet under utbildningstiden. Resultaten av den uppföljning som gjorts har bl a visat att meriter i form av föreningsdeltagande och förtroendeuppdrag inom olika organisationer spelar en underordnad roll för prognostisering av skicklighet som förmedlare utom i de fall då erfarenheten är förknippad med flexibilitet och god personlig mognad. Förhållandet är i stort sett detsamma när det gäller de sökandes ålder. I kombination med begåvning och flexibilitet har ålder och yrkeserfarenhet ett positivt prediktivt värde. Bland de egenskaper som visat sig spela den största rollen kan nämnas just en viss minimibegåvning och flexibilitet, vilka är faktorer som i mycket begränsad utsträckning låter sig uppskattas med hjälp av traditionella urvalsmetoder. Redan i dag torde mer än varannan i bastjänst rekryterad tjänsteman kunna påräkna befordran till högre och mer krävande och ansvarsfulla befattningar inom verket. Kraven på rekryteringsbasens kvalitet stannar således inte vid de som gäller för basbefattningarna. Vad gäller den handläggande personalen föreslår utredningen en gemensam intagning 178

och grundutbildning. Genom utnyttjande av modern urvalsmetodik skall garantier skapas för att de sökande som slutgiltigt blir uttagna begåvnings- och anlagsmässigt motsvarar de krav som i framtiden kommer att ställas. Utredningen anser det ur personaladministrativ och personalpolitisk synpunkt angeläget att möjligheter kvarstår för arbetsförmedlingspersonalen att avancera till högre befattningar inom styrelsen eller till administrativa specialistbefattningar inom fältorganisationen även om rationellt grundade krav på fälterfarenhet inte kan ställas. Då emellertid typerna av arbete inom arbetsförmedling respektive administration ställer så olika krav på befattningshavarna är en långsiktig och väl genomförd individual- och utbildningsplanering och en omfattande utbildningsinsats en nödvändig förutsättning. Som ett enligt utredningens uppfattning nödvändigt komplement till den interna rekryteringen till vissa befordringstjänster föreslås att den specialistutbildning och -erfarenhet som i dag finns utanför verket tillvaratas genom en ökad extern direktrekrytering. Utredningen föreslår därför att utbildnings- och kunskapskrav som är förenade med dessa befattningar belyses i samband med den föreslagna klassificeringen. På grundval härav bör kunna fastställas vilka tjänster som nödvändiggör extern rekrytering och vilka tjänster som kan erbjudas såväl internt som externt sökande. 11.4.3 Förslag till urvalsförfarande Utredningens syfte med förslaget till urvalsförfarande är att på objektiv empirisk grund åstadkomma ett förfarande som skapar garantier för att den personal som rekryteras också motsvarar de krav som kommer att ställas samt att i möjligaste mån förenkla och förkorta det nuvarande förfarandet. Förslaget avser i första hand de stora årliga intagningarna av aspiranter men gäller i tilllämpliga delar också övrig intern och extern rekrytering. Steg 1 - grovgallring Det nu använda grovgallringsförfarandet har SOU 1968: 60

visat sig kräva betydande arbetsinsatser och har medfört att också tjänstemän utanför personalsektionen fått anlitas. Till de ca 200 aspirantplatserna inkom över 7 200 ansökningshandlingar vid intagningen i oktober 1967. Antalet sökande till de ca 30 platserna inom yrkesvägledningen uppgick vid samma tillfälle till över 600. De 30-tal bedömare som anlitas kan självfallet inte ha identisk uppfattning om vilka meriter som har det högsta prognosvärdet och hur olika meriter bör sammanvägas. Viss avstämning sker genom att man försöker ställa varje ansökningshandling under granskning av 2 bedömare. Trots detta torde mätningsnoggrannheten i förfarandet lämna åtskilligt övrigt att önska. Vidare har urvalsförfarandets utsträckning i tiden medfört att somliga av de sökande inte längre är intresserade av anställning inom verket när de får besked att de antagits som aspiranter. Gissningsvis rör det sig i stor utsträckning om sådana sökande som det varit värdefullt för arbetsmarknadsverket att knyta till sig. Utredningen föreslår att de prognos värden som fastställts genom APA:s undersökning läggs till grund för grovgallringen. Förfarandet kan då förenklas genom att uppgifterna samlas in på blanketter som kan optiskt läsas av en datamaskin, med vars hjälp grovgallringen sedan sker med hjälp av ADB. Förfarandet används med framgång inom andra myndigheter. Objektiviteten i själva gallringen är på detta sätt tryggad och urvalskriterierna bygger på empiriska kunskaper. Rekryteringsförfarandet förkortas dessutom tidsmässigt. Steg 2 — urval Utredningen föreslår att de nuvarande intervjuerna med samtliga sökande som återstår i steg 2 kompletteras med psykologiska urvalsundersökningar. Den merinformation som på detta sätt läggs till beslutsunderlaget har i APA:s försök visat sig synnerligen värdefull. Urvalet behöver inte fördröjas på grund av den föreslagna kompletteringen. Det administrativa merarbetet beräknas bli obetydligt. SOU 1968: 60

Utredningen föreslår vidare att aspirantintagningar i fortsättningen äger rum minsl två gånger per år. Arbetsmarknadsverket fåi härigenom större möjligheter att fånga upp lämpliga kandidater som nu tvingas engagera sig på annat håll på grund av den långa väntetiden. Vidare kommer flödet av färdigutbildad arbetskraft att fördelas jämnare över året och belastningen att hålla en stor kader under grundutbildning att minska. Den merkostnad som urvalsundersökningarna medför har med ett standardiserat förfarande beräknats uppgå till ca 275 kr per sökande som kvarstår i steg 2. Denna kostnad får anses obetydlig i jämförelse med de direkta och indirekta kostnaderna för en person som senare visar sig inte motsvara förväntningarna. Steg 3 -

provtjänstgöring

Aspiranturvalet kan sägas vara avslutat först sedan det formella beslutet om fortsatt anställning fattats. Provtjänstgöringstiden bör således utnyttjas genom en systematisk uppföljning och bedömning av aspiranterna. Förslag till förfarande har lämnats tidigare i detta kapitel. Med det föreslagna förfarandet får man ett omfattande och nyanserat underlag för beslutet. I steg 3 ges tillfälle att i praktiken följa upp de gjorda prognoserna och bedöma aspiranternas utbildningskapacitet och förutsättningar för arbetet inom verket. Steg 4 - befordran Syftet bakom den föreslagna individualplaneringsrutinen är som nämnts bl a att åstadkomma ett bättre och mer rättvisande underlag för beslut i befordringssammanhang. Arbetet med meritsammanställningar har både av nämnderna och styrelsens personalsektion uppgetts kräva omfattande insatser. I syfte att förenkla förfarandet har föreslagits en speciell lista innehållande sådana uppgifter om varje individ i verket som bedömts vara mest relevanta vid urvalstillfället. Avsikten är att de uppgifter som rör de sökande till en viss tjänst skall lagras i datamaskinen och kunna beställas fram utskrivna i listform. 179

Jämfört med uppgifter som tas med i de nu använda meritsammanställningarna har den föreslagna meritlistan utökats med uppgifter om aktuella chefsbedömningar, pågående utbildning och godkända erfarenheter från annat befattningsområde. Denna typ av uppgifter som återspeglar de sökandes aktuella kapacitet, erfarenheter och ambitioner har bedömts vara betydelsefulla som underlag för beslut i tjänstetillsättningssammanhang. Förslaget medför att det manuella sammanställandet av meritförteckningar i samband med varje tjänstetillsättning helt kan elimineras. 11.4.4 Bedömningen av aspiranterna Den externa rekryteringen föreslås i första hand ske genom två intagningar per år av aspiranter. Efter sex månaders aspiranttjänstgöring och utbildning görs enligt nuvarande förfarande bedömning av aspiranternas lämplighet. På denna bedömning grundas beslutet om fortsatt anställning. Utredningen föreslår att nuvarande rutin kompletteras enligt följande. Det beskrivna personalsamtalet bör i tilllämpliga delar ingå i introduktionsrutinen. Som formellt resultat av samtalet upprättar aspiranten en plan som omfattar provtjänstgöringstiden. Planen skall godkännas av handledaren. Planen följs upp en första gång med bedömning och nytt personalsamtal efter halva provtjänstgöringstiden. Bedömningarna rapporteras till respektive personalsektion som sammanställer dessa och i samråde med personalenheten vidtar eventuellt erforderliga åtgärder. Bedömningarna som inträffar efter sex månaders provtjänstgöring inrapporteras till datasystemet via personalsektionen i samband med beslut om fortsatt tjänstgöring. Aspiranten får genom detta förfarande snabbt en uppfattning om arbetsuppgifterna och de krav som kommer att ställas på honom. Arbetsledaren får tillfälle att i god tid bilda sig en uppfattning om aspiranten. Vidare ges utrymme för eventuella justeringar efter den första bedömningen och 180

aspiranten bibringas en realistisk uppfattfattning om sina förutsättningar. Det föreslagna förfarandet skall ses som ett komplement till den kontinuerliga handledningen och bedömningen av aspiranterna under provtjänstgöringen. 11.4.5 Ansvarsfördelningen ringsfunktionen

inom

rekryte-

Ansvaret för interna och externa rekryteringsfrågor rörande lägst distriktschefstjänsterna och därmed jämförbara tjänster inom fältorganisationen samt alla tjänster inom styrelsen föreslås lokaliseras till personalenhetens rekryteringssektion och rörande övrig rekrytering till personalsektionens rekryteringsdetalj inom respektive region. Ansvaret för aspirantintagnin garna föreslås också fortsättningsvis vara centralt förlagt. Självfallet spelar chefspersonalen också i framtiden en väsentlig roll i tjänstetillsättningssammanhang genom sin ingående kunskap om den underställda personalen. Genom att denna kunskap insamlas och dokumenteras på ett systematiskt sätt (individualplanerings- och personbedömningsrutinerna) behöver emellertid cheferna inte längre tidsmässigt engageras i samma utsträckning i själva urvalsprocessen. Deras medverkan koncentreras till inflytande över själva tillsättningsbeslutet.

11.5 Utbildning

11.5.1 Bakgrunden till utredningens förslag Arbetsmarknadsverkets interna utbildningsfrågor prioriterades i ett tidigt skede av översynsarbetet efter överläggningar mellan arbetsmarknadsverket och statskontoret. Rapport från en delutredning på detta område framlades för arbetsmarknadsstyrelsen och Kungl Maj:t under sommaren 1966. Under det fortsatta utredningsarbetet har det varit möjligt att följa upp och värdera de i rapporten ingående förslagen mot bakgrund av det föreslagna personaladministrativa systemet i övrigt samt mot utredningens förslag beträffande organisationen av SOU 1968: 60

övriga funktioner inom arbetsmarknadsverket. Till grund för bedömningen av förslagen i den tidigare rapporten har också legat resultat från enkätundersökningen, vilka både belyser det subjektivt upplevda utbildningsbehovet och relationen mellan arbetsanalyserna, utbildningens nuvarande inriktning och personalens utbildningsnivå. De avvikelser från det tidigare förslaget som aktualiserats av det fortsatta utredningsarbetet redovisas i ett följande avsnitt.

11.5.2 Utbildningsprinciper En verksanpassad internutbildning bör enligt utredningens uppfattning ses som en del i ett totalt informationssystem, vilket förmedlar alla slag av impulser. Inom informationssystemet är gränserna mellan formella utbildningsaktiviteter och andra delar av informationsförmedlingen otydliga. Utredningen har valt att låta begreppet personalutbildning i detta sammanhang innebära den planmässiga påverkan av kunskaper, erfarenheter och attityder, som utövas inom ramen för verkets personalutbildningsprogram. Underlaget för utbildningsplanerna har tidigare diskuterats. Den individuella förankringen får utbildningsplaneringen genom det föreslagna individualplaneringssystemet, vilket ytterst syftar till att på bästa sätt tillvarata och utveckla personalens potentiella kapacitet och ambitioner. I strävandena att åstadkomma en sådan jämvikt syftar personalutbildningen till att kunskaps- och attitydmässigt förbereda därtill lämpade tjänstemän för högre och mer ansvarsfulla chefs- eller special tjänster, och till att parera de kontinuerliga förändringarna av arbetsuppgifter och arbetskrav genom att fortlöpande vidareutbilda personalen i aktuell befattning. I dag förekommer den förstnämnda typen av utbildning i en enligt utredningens uppfattning alltför begränsad omfattning mycket beroende på att utbildningsinsatserna oftast sätts in efter det att den anställde fått SOU 1968: 60

en högre tjänst. Enkätundersökningen har exempelvis visat att av tjänstemännen inom arbetsvärden har knappt hälften deltagit i fem veckorskursen i arbetsvärd. Ungefär samma låga andel yrkesvägledare har deltagit i kursen i yrkesvägledning. Enligt det föreslagna systemet för individualplanering förläggs utbildningen till chefs- eller specialistbefattningarna så, att befordringsaspiranterna i princip är färdigutbildade när en tjänst blir ledig. Utbildningsperioden kommer härigenom också att väsentligt höja kvaliteten på beslutsunderlaget vid tjänstetillsättningar genom de möjligheter arbetsbefälet har att bedöma tjänstemannens förutsättningar under praktikperioderna. Den enskilde tjänstemannen ges härigenom också möjlighet att själv bedöma om han kommer att trivas med den tilltänkta typen av arbetsuppgifter. Utbildning med sikte på chefs- och specialistbefattningar bör liksom kompletterande utbildning i befattningen i princip stå öppen för alla. Arbetsledaransvaret har tidigare påtalats. Därvid poängterades att respektive chef har det direkta ansvaret för den underställda personalens utveckling. Det är således enligt utredningens uppfattning chefens uppgift att fortlöpande uppmärksamma det aktuella utbildningsläget och föranstalta om åtgärder som tillgodoser konstaterade utbildningsbehov. För att personalutbildningen skall få största möjliga effekt är det angeläget att varje chef också ombesörjer att förvärvade kunskaper kommer till adekvat användning i den löpande verksamheten. I utbildningsplaneringen måste hänsyn tas till all utbildning som kan betraktas som relevant för arbetet inom arbetsmarknadsverket. Det tidigare föreslagna utbildningssystemet bygger på en ämnesmässig renodling av utbildningsinnehållet till vad som fått benämningen kursklossar, vilka skall kunna kombineras på ett för varje enskild tjänsteman ändamålsenligt sätt. Detta möjliggör att de tjänstemän som dokumenterat på annat håll inhämtade kunskaper vilka motsvarar fordringarna i utbildningsplanen kan befrias från motsvarande avsnitt i denna. 181

11.5.3 Utredningens tidigare förslag till nytt personalutbildningssystem Det tidigare framlagda förslaget innebär som nämnts en ämnesmässig renodling av utbildningsinnehållet till s k kursklossar. Enstaka kursers innehåll, pedagogiska utformning och längd kan förändras utan att övriga kurser behöver påverkas. För förmedlings-, arbetsvärds- och yrkesvägledningsaspiranterna föreslås en gemensam grundläggande utbildning i arbetsmarknadspolitik samt i arbetsförmedlingens uppgifter och arbetsmetoder. Förmedlare och arbetsvårdare föreslås genomgå en kurs i yrkesinformation innefattande orientering om skolväsende, yrkesutbildning, arbetsförmedlingens och yrkesvägledningens informationsmaterial m m. Därtill bereds förmedlare tillfälle att delta i central kurs i arbetsvärd. Ett konstaterat behov av fortbildning föranledde förslag om att alla förmedlare som inte genomgått den s k assistentkursen, borde delta i aspiranternas kurs i arbetsmarknadspolitik del II. Regionala fortbildningskurser föreslås i aktuella förmedlingsfrågor. Kurserna skall vara öppna för alla personalkategorier. Förslaget innefattar vidare speciella kurser i intervjuteknik, testpsykologi, arbetsprövning, arbetsledning samt arbetsvärd och yrkesvägledning. 11.5.4 Förslag till kompletteringar I utredningens rapport om översyn av arbetsmarknadsverkets personalutbildning presenterades en utbildningsplan för perioden 1967—72 jämte en kostnadsöversikt. De utbildningskostnader som redovisas i det följande jämförs med denna kostnadsöversikt. Utgångspunkter för kostnadsberäkningarna är desamma. Fler utbildningsplatser i kursen arbetsmarknadspolitik del II Enligt den föreslagna utbildningsplanen har för budgetåret 1967/68 avsatts 70 platser och för 1968/69 35 platser vid kursen i arbetsmarknadspolitik del II för fortbild182

ning av förmedlingspersonal som inte genomgått assistentkursen. Resultaten av enkätundersökningen visar emellertid att det tidigare deltagandet i assistentkursen är mindre än man hade anledning att antaga. Även om en del tjänstemän fått utbildning genom tidigare kortare kurser måste man räkna med att behovet av systematisk vidareutbildning för närvarande omfattar flera hundra förmedlare. Om samtliga nyanställda får genomgå den föreslagna utbildningen kommer klyftan mellan dessa och de i tjänsten äldre sannolikt att öka. De senare kommer visserligen att ha större erfarenhet men de kommer att ha i genomsnitt sämre grundutbildning och större behov av fortsatt utbildning. Utredningen föreslår därför att antalet platser som är avsedda för fortbildning vid kursen i arbetsmarknadspolitik del II för budgetåret 1968/69 ökas med ytterligare 35, d v s till sammanlagt 70 st. Under budgetåret 1969/70 bör platsantalet ökas till totalt 105. Detta platsantal bör bibehållas tills dess behovet är täckt. För budgetåret 1968/69 innebär utökningen en kostnadsökning med 54 000 kr och fortsättningsvis med 108 000 kr per budgetår jämfört med kostnadsberäkningen i den tidigare föreslagna utbildningsplanen. Fler kurser i testpsykologi Testmetodik är det ämnesområde där man enligt enkäterna generellt sett anser sig ha de största kunskapsbristerna. Detta gäller såväl personal inom förmedling som inom arbetsvärd och yrkesvägledning. Att behovet accentuerats så förhållandevis starkt också inom förmedlingen torde ha sin förklaring i den ökade omfattning arbetsförmedlare kommer i direktkontakt med arbetspsykologiska institut och skolpsykologer, liksom även med företag som vid nyanställning av personal använder test som hjälpmedel. I någon mån kan behovet av ökad kunskap i testmetodik också tolkas som ett uttryck för förmedlarnas behov av säkrare hjälpmedel för egen del vid bedömningen av sökandes kapacitet och sannolika lämplighet för olika arbeten. SOU 1968: 60

Att arbetsvårdare och yrkesvägledare upplever behov av utbildning inom det testmetodiska området är mer förståeligt med tanke på den alltmer ökande frekvens med vilken samråd med representanter för arbetspsykologiska institut äger rum. För att snabbare täcka detta behov föreslår utredningen att kurserna i testpsykologi ökas från tre till fem per år. Det årliga deltagarantalet ökas härigenom från 75 till 125. Merkostnaden härför uppgår till 66 000 löper budgetår. Kurserna bör arrangeras regionalt. Kurser i sammanträdes-, föreläsnings- och konferensteknik Arbetsanalyserna har vidare visat att en påfallande stor del av arbetstiden går åt till sammanträden och konferenser. Detta gäller inte bara styrelsens personal och ledningsoch planeringspersonal på fältet utan också stora delar av den handläggande personalen, för vilken externa samrådskontakter är frekventa. Förhållandet återspeglas också i det subjektivt upplevda utbildningsbehovet vad gäller sammanträdesteknik, föreläsningsoch konferensteknik. Inom styrelsen anger ca 60 % att de upplever starkt eller visst behov av ökad kunskap eller utbildning i dessa ämnen. Inom de kamerala funktionerna på länsarbetsnämnderna och inom förmedlingen är behovet ungefär lika stort. Av yrkesvägledarna uppger 80 % motsvarande behov och av arbetsvärdarna en något mindre andel. Utredningen föreslår därför att regional utbildning anordnas i sammanträdes-, föreläsnings- och konferensteknik. Utbildningen bör bl a förmedla information om planering och förberedelse, tekniska hjälpmedel och administration. Kurserna bör ges samma omfattning som den ovan nämnda utbildningen i testpsykologi d v s fem tiodagarskurser per år med 25 deltagare per kurs. Kostnaden härför beräknas till 166 000 kr per budgetår. Förlängning av arbetsledarkurserna I det tidigare förslaget rekommenderades SOU 1968:60

en försöksvis anordnad arbetsledarutbildning med fem kurser med 35 deltagare per år under en försöksperiod omfattande första delen av femårsperioden 1967—72 och en intensifiering under senare delen sedan tillräckliga erfarenheter vunnits. Kostnaden härför beräknades till 50 000 kr per år under den förstnämnda perioden. Förslaget rörande personaladministrativa rutiner och metoder berör i mycket hög grad chefspersonalen. Tidigare programförslag bör därför kompletteras med utbildning i bl a systematiserad personalbedömning, individualplanering och planeringssamtalsteknik. De områden som skall behandlas under kursen är vittomfattande och till vissa delar tidskrävande att lära och praktiskt träna in i form av gruppdiskussioner och självverksamhet. Utredningen föreslår därför att arbetsledarkurserna förlängs med ytterligare en vecka. Detta medför en kostnadsökning från 50 000 kr till 100 000 kr per budgetår. Kursen skall också i mån av behov vara tillgänglig för arbetsledarpersonalen vid beredskapsarbetsplatserna. Med anledning av det konstaterat stora behovet av arbetsledarutbildning är angeläget att resultaten från försöksverksamheten snabbt utvärderas och beslut fattas om utbildningens omfattning och inriktning. Påbyggnadskurs för personal inom arbetsvårdsfunktionen Man torde kunna räkna med att vissa grupper av arbetsvårdssökande med lättare handikapp i framtiden kommer att betjänas utan att arbetsvårdsspecialister kopplas in. För återstoden av arbetsvårdsfallen, vilka kräver omfattande utredningar föreslås att personalen inom arbetsvårdsfunktionen vid distriktskontoren indelas i två specialistfunktioner, den ena med bioteknisk/medicinsk och den andra med psykologisk/medicinsk inriktning. I syfte att täcka utbildningsbehovet för den senare gruppen föreslår utredningen en årlig regional påbyggnadskurs på en vecka omfattande ämnena socialpsykologi, psykisk rehabilitering, psykiska arbetskrav samt fördjupad utbildning i arbetsmotivation. Med 183

25 deltagare per kurs och region uppgår kostnaden till 50 000 kr per budgetår. Övrigt Beträffande det alltmer ökande behovet av språkkunskaper föreslår utredningen att styrelsens utbildningssektion fastställer och informerar om vilka korrespondenskurser man är beredd att lämna bidrag till eller helt bekosta. Utredningen föreslår vidare att man under en övergångsperiod i likhet med vad som nu är fallet bedömer varje enskild framställning för sig förutsatt att studierna påbörjats innan meddelande gått ut. Med de föreslagna tilläggen ökas utbildningskostnaderna från 1 348 000 kr till 1 734 000 kr för budgetåret 1968/69. 11.6 Personalvård Av föregående framställningar rörande individualplanering, utbildning, rekryteringsprinciper m m har framgått att personalvård enligt utredningens mening inte är skild från övrig personaladministration. Det är således också ur personalvårdande synpunkter väsentligt att tillsättningen av befattningshavare görs med utgångspunkt från arbetsanalyser, med modern urvalsmetodik och på ett sådant sätt att krav och kapacitet blir kongruenta. Introduktionens och den interna personalutbildningens betydelse är härvidlag också av betydelse. En väl avvägd introduktion underlättar inte bara den kunskapsmässiga anpassningen till de nya arbetsuppgifterna utan bidrar också till en snabbare och smidigare social anpassning till arbetsgruppen. Alla strävanden till trots torde man inte kunna räkna med att behovet av individuella stödåtgärder i form av t ex personlig rådgivning i diverse frågor skall kunna helt elimineras. Arbetsledarens ansvar i sådana sammanhang torde framstå som tämligen självklar. Tyvärr kan man inte förvänta sig att alla individer med anpassningssvårigheter - till arbetsuppgifterna, till arbetsgruppen eller till andra förhållanden på eller utanför arbetsplatsen - på ett tidigt stadium spontant skall söka kontakt med arbetsbefäl, 184

personalvårdskonsulent eller motsvarande. I de fall detta sker kan det många gånger räcka med tämligen enkla åtgärder för att råda bot på missförhållandena. Det är angeläget att symtom på missanpassning spåras i ett så tidigt skede som möjligt med hjälp av andra metoder. Den tidigare beskrivna rörlighetsstatistiken kan i viss mån sägas utgöra ett instrument för lokalisering av källor till bristande anpassning. Onormalt hög omsättning bland vissa kategorier, vid vissa tidpunkter eller inom vissa enheter kan ge uppslag till fortsatta analyser vilka självfallet bör utmynna i konkreta förslag till åtgärder. I samråd med statens personalvårdsnämnd har också förslag till viss frånvarostatistik integrerats med ADB-systemet för personaldatabehandling. Redovisningen sker gruppvis beträffande varaktighet och frekvens på samma sätt som för omsättningsstatistiken och genom individuella uppgifter rörande personal med påfallande hög sjukfrånvaro. Frånvarostatistiken skall rapporteras dels till personalenheten vid styrelsen, dels till berörda chefer som stöd i den direkta arbetsledningen, dels vad gäller A, B, E och AC län till statens personalvårdsnämnd i Stockholm respektive Linköping och Umeå inom vilka distrikt nämnden har möjligheter att vid behov av direkt medverkan ställa expertis till arbetsmarknadsverkets förfogande. Utredningen föreslår att en tjänsteman inom varje region parallellt med sina ordinarie uppgifter internt inom regionen skall stå till förfogande för personlig rådgivning samt att utgöra styrelsens kontaktman i personalvårdsfrågor av förebyggande natur. Det är självfallet väsentligt att dessa tjänstemän har ett odelat förtroende bland den övriga personalen varför det torde vara lämpligast att fördelningen av dessa uppgifter görs av respektive region. Det är vidare viktigt att ansvars- och befogenhetsgränserna fastläggs samt att direktiv för verksamheten utarbetas genom personalkonsulentens vid styrelsens personalenhet försorg. SOU 1968:60

11.7 Det personaladministrativa utvecklingsarbetet inom arbetsmarknadsverket Uppföljningen av försöket med modern urvalsmetodik som utförts inom ramen för översynen måste betraktas som ett första steg mot säkrare och rättvisare urvalsmetoder. Eftersom uppföljningstiden begränsades till ett år efter aspirantintagningen har de kriterier som stått till buds utgjorts av utbildningsresultat och bedömningar under aspiranttiden. Den prognos som ligger till grund för urvalet begränsas självfallet inte till enbart det första årets tjänstgöring som till mycket stora delar måste ses som ren utbildning. Kriterierna är trots det mycket värdefulla eftersom godtagbara utbildningsresultat och godkänd provtjänstgöring är en förutsättning för fortsatt tjänstgöring inom verket. För värdering av olika personaldatas prognosvärde på längre sikt krävs emellertid dessutom mått på framgång inom befattningen. Utredningen föreslår därför att uppföljningsarbetet fortsätter i personalenhetens regi under en femårsperiod och läggs till grund för en successiv anpassning och utveckling av instrument och metoder. Projektet bör också omfatta en vidareutveckling av befälsbedömningssystemet. Parallellt härmed föreslås att ett projekt med syfte att finna metoder för mer objektiv värdering av arbetsinsatserna startas i samarbete med organisationsenheten. Valida mått på kapacitet är nödvändiga inte bara i den löpande personaladministrationen utan också vid rationaliseringar och omorganisationer där personalresurserna måste kunna ställas i relation till andra och kanske delvis nya arbetskrav.

har bl a syftat till att åstadkomma underlag för sådana beslut. För att möjliggöra ett tidigare utnyttjande av systemet har utredningen valt att anpassa detta till nuvarande organisation och i stort sett till nuvarande personaladministrativa rutiner. Det underlag i form av bl a statistiska beskrivningar av personalresurserna härigenom snabbt kan tas fram har bedömts som synnerligen värdefullt för den löpande personaladministrativa verksamheten och nödvändigt för ett rationellt genomförande av mer eller mindre omfattande omorganisationer. Det kontinuerliga utvecklingsarbetet rörande personaladministrativa metoder och rutiner som förutsätts bedrivas inom arbetsmarknadsverket torde inom en ganska snar framtid medföra ett behov av revidering av systemet. Både kvantiteten och kvaliteten på de uppgifter som i framtiden skall databehandlas torde komma att öka. Vidare kommer den av utredningen föreslagna omorganisationen att påverka systemets utformning. Utredningen föreslår därför att ADB-systemet för personaldatabehandling görs till föremål för ett särskilt utvecklingsarbete inom AMS' personalenhet med syfte dels att revidera och utvidga systemet i takt med ovan nämnda förändringar, dels att utveckla systemet som sådant. Beaktas bör framför allt möjligheterna till integrering med andra system t ex programbudgeteringen. Projektet bör drivas i samarbete med styrelsens ADB-tekniska expertis inom organisationsenheten.

ADB-tekniken börjar liksom på många andra områden att alltmer utnyttjas vid behandlingen av personaldata. En rad omständigheter, bl a de stigande personalkostnaderna och den ökande konkurrensen om arbetskraften, bidrar till att man vill kunna fördjupa analyserna av personalförhållandena och lägga en säkrare grund för beslut om personalpolitikens utformning och tilllämpning. Utredningens förslag till system för automatisk behanding av personaldata SOU 1968: 60

12.1 Allmänna

Resursbehov i den nya organisationen

synpunkter

Utredningens centrala uppgift är enligt direktiven att söka åstadkomma kostnadsbesparingar och/eller andra produktivitetsvinster inom arbetsmarknadsverket. När slutsatserna från översynen skall överföras till en bedömning av resursbehovet i den nya organisationen uppträder svårigheter som sammanhänger med önskemålet att relatera resurserna till en viss servicestandard eller prestationsvolym. Efterfrågan på arbetsmarknadsverkets tjänster har under det senaste decenniet fortlöpande förändrats, såväl vad gäller den absoluta storleken som den relativa fördelningen mellan olika tjänster. Tillgången på nya arbetsmarknadspolitiska medel har fört med sig ökade krav på kvalificerad service från arbetsförmedlingen. Organisationsförslaget bör också i första hand ses som ett uttryck för utredningens strävanden att höja arbetsförmedlingens servicestandard så att den bättre motsvarar allmänhetens krav och förhoppningar. Hur man skall se på arbetsförmedlingens service är självfallet också en del av en vida större fråga: vilka ambitioner kommer man framdeles att ha vad gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten överhuvudtaget. Servicestandarden och prestationsvolymen betingas inte bara av utvecklingen på efterfrågesidan. Minst lika mycket beror den på aktiva åtgärder från statsmakternas och från verkets sida. Den pågående och för 186

framtiden tänkbara utvecklingen av nya serviceformer kan förändra efterfrågan på ett mycket genomgripande sätt. Med hänsyn till att det överhuvudtaget ligger så stora möjligheter i händerna på de ansvariga instanserna att påverka efterfrågeutvecklingen så har utredningen i de flesta fall avstått från att göra ens intuitiva uppskattningar vad gäller den framtida efterfrågan på arbetsmarknadsverkets tjänster. Ett väsentligt undantag skall emellertid noteras. Detta gäller arbetsvärden där man som redogjorts för tidigare - genom en särskild undersökning sökt kartlägga arbetsvårdsbehovets faktiska omfattning och med utgångspunkt bl a härifrån gjort den bedömningen att arbetsvårdsresurserna mycket snart behöver förstärkas. Vid beräkningarna av personalbehoven i en ny organisation måste man således i rådande osäkerhet anknyta till nuvarande förhållanden eller till en situation i det förflutna. Det kvarstår emellertid som ett önskemål att man borde kunna bedöma effekterna — med hänsyn till servicestandard och prestationsvolym — av förändringar i organisationens dimensionering. Detta är framför allt ett problem vid fältorganisationens dimensionering. Vilken inverkan har personalens storlek t ex på möjligheterna att snabbt kunna anvisa de arbetssökande en anställning? Utredningen saknar underlag för sådana bedömningar. Den försöksverksamhet med SOU 1968:60

personalförstärkning som genomförts i samverkan mellan statskontoret och arbetsmarknadsstyrelsen har inte gett några säkra resultat. Detta sammanhänger dels med den relativt korta försöksperioden, dels med de särskilda personalförhållanden som rådde vid försökskontoren och som medförde att den reella personalförstärkningen blev mycket begränsad under stora delar av perioden. Utredningen vill i detta sammanhang peka på betydelsen av att man går vidare i arbetet med att skapa sig en uppfattning om förhållandet mellan personalresursernas storlek och arbetsförmedlingsverksamhetens resultat. Försöksverksamhet och andra undersökningar på detta område skall enligt utredningens förslag kunna bli en uppgift för arbetsmarknadsstyrelsens personal- och organisationsenheter. En riktpunkt för arbetet bör vara att man i framtiden skall ha tillgång till standard- och normtal för personalbehovsberäkningar. Av vad som här sagts framgår att utredningens beräkningar av personalbehoven utgår från flera premisser. Så långt möjligt är de avsedda att anknyta till de förhållanden som råder vid slutet av översynsperioden. Åtminstone delvis har effekterna av föreslagna rationaliseringsåtgärder tagits med i beräkningarna. Vad gäller övergången till ADB kan det konstateras att man ännu inte har möjlighet att mer än punktvis överblicka den avlastning som kommer att uppstå. Det har förefallit klokast att avstå från alltför vittgående slutsatser om möjligheterna till personalinskränkningar innan man vet hur de nya datarutinerna i detalj kommer att påverka det dagliga arbetet. I fråga om fältorganisationen har utredningen kommit till slutsatsen att man inte för närvarande kan ställa in sig på några personalinskränkningar trots de kraftiga rationaliseringsåtgärderna. När det gäller att bedöma möjligheterna till personalbesparingar kan man även peka på den betydelse som den föreslagna förbättrade och intensifierade utbildningsverksamheten kommer att få. Genom den interna utbildningsverksamheten kommer personalen att bli bättre skickad att lösa sina arSOU1968:60

betsuppgifter. Arbetsledningen kan förbättras genom särskilda arbetsledar- eller chefskurser. Vidare kommer den förbättrade personalplaneringen att medföra att den tillgängliga personalen kan utnyttjas på ett effektivare sätt och personalbehovet därför hållas nere. Den allmänna bedömning som utredningen gör är emellertid att snabba rationaliseringsvinster och kortsiktigt betingade beräkningar av personalbehoven relativt sett bör spela en underordnad roll vid bedömningen av organisationsförslaget som helhet. Även ur ekonomisk synpunkt är den centrala frågan hur väl den här föreslagna organisationsuppbyggnaden i sina huvuddrag kommer att motsvara utvecklingskraven och utvecklingsmöjligheterna inom denna sektor. För att besvara en sådan fråga hjälper det inte mycket att titta på personalberäkningar som utformats med ett snävt tidsperspektiv.

12.2 Dimensioneringsförslaget

Med utgångspunkt från angivna förutsättningar och ställningstaganden vill utredningen lägga fram följande förslag till personaldimensionering att gälla sedan den föreslagna organisationen har genomförts. Förslaget gör inte anspråk på att vara slutgiltigt i den bemärkelsen att det direkt skulle kunna tillämpas vid slutpunkten för den kommande genomförandeperioden. Det bör däremot kunna utgöra en grund för vidare överväganden med stöd av praktiska erfarenheter från olika områden. Förslaget redovisas i sin helhet i tabell 12: 1. Som jämförelse redovisas i tabell 12: 2 personalsituationen inom arbetsmarknadsstyrelsen 1.10. 1967. Tabellerna grundar sig på beräknat personalbehov och faktiskt tjänstgörande personal. Dimensioneringsförslaget innebär således inte något ställningstagande till från vilket eller vilka anslag personalen bör avlönas. Dessa frågor bör prövas successivt i samband med förslagets genomförande. I personalorganisationen har vidare inte medtagits vissa personalkategorier, vilka inte berörs av utredningens ställningstagan187

den och förslag utan förutsätts oförändrade med avseende på såväl arbetsuppgifter som storlek eller med hänsyn till arbetsuppgifternas karaktär förutsätts komma att variera i storlek efter tillfälliga behov. Dessa personalkategorier utgörs av aspiranter, personal vid utlänningsförläggningar, deltidsanställd personal inom omskolningsverksamheten som har arvode bestämt till visst belopp i kronor, personal anställd av länsarbetsnämnder vid akuta arbetsmarknadskriser, ombud, kontaktmän, yrkesvalslärare, personal vid beredskapsarbetsplatser, läkare och viss annan personal med mindre än halvtidstjänstgöring. Utredningen har vid utformningen av personalorganisationen inte angett lönegradsplacering för olika tjänster utan endast fördelat personalen på kategorierna högre tjänstemän, mellangradstjänstemän och biträdespersonal. Härmed avses tjänstemän på tjänster eller i karriärer inom lönegradsintervallen A 25 och högre, A 13—A 24 respektive A 1—A 17. Mellangrads- och biträdeskategorierna överlappar varandra lönemässigt på grund av att man till mellangradskategorin hänfört alla arbetsförmedlingstjänstemän. I tabell 12: 3 jämförs utredningens förslag med läget 1.10.1967 inom arbetsmarknadsverket vad gäller personal och löner.

12.3 Kommentarer slaget

till

dimensioneringsför-

12.3.1 Arbetsmarknadsstyrelsen Det dimensioneringsförslag avseende arbetsmarknadsstyrelsen som utredningen presenterar är naturligtvis förbundet med en viss grad av osäkerhet. Organisationsförslaget medför så pass radikalt förändrade arbetsuppgifter att en jämförelse med dagens förhållanden endast kan vara av begränsat värde. Utredningen har därför i stor utsträckning fått röra sig med tentativa uppskattningar av behovet av personal i den nya organisationen. Den förutsatta koncentrationen av verksamheten till planerings- och styrningsuppgifter omöjliggör nämligen av 188

två skäl en preciserad beräkning av det framtida personalbehovet. För det första har det inte varit möjligt för utredningen att förse arbetsmarknadsverket med en komplett uppsättning utprovade planeringsverktyg. Man har i stället — åtminstone i huvudsak — på ett mer övergripande sätt och med stöd av olika metodstudier och kartläggningsundersökningar pekat på i vilken riktning det praktiskt inriktade utredningsarbetet bör gå vidare. Inom utredningen har man således inte kunnat skaffa sig en så konkret uppfattning av planeringsverksamhetens utformning att man kunnat framlägga slutliga förslag till personaldimensionering. Detta är en uppgift som endast kan lösas med stöd av praktiska erfarenheter. Den andra — och kanske mest väsentliga invändningen — som kan riktas mot varje försök att definitivt fastslå behovet av personal för planeringsuppgifter är att detta behov knappast låter sig bestämmas utifrån sedvanliga analysmetoder utan snarare blir beroende av vad man är villig att satsa på planering. De förslag till personaldimensionering som utredningen här framlägger får således till stor del ses som uppskattningar av vad som kan vara rimligt och lämpligt att räkna med i en första omgång. Samma typ av resonemang kan även föras beträffande den föreslagna delegeringen av arbetsuppgifter. Det är här inte bara fråga om en överflyttning av arbetsvolymer. Det väsentligaste är i stället hur man i praktiken kommer att se på ansvarsfördelningen. Rationaliseringseffekterna av en decentralisering kan neutraliseras om man på styrelseplanet av olika skäl finner sig föranlåten att i relativt stor omfattning hålla sin hand över region- och distriktsorganens verksamhet. Omfattningen av de personalbesparingar som är möjliga att åstadkomma kan således variera inom relativt vida gränser. De beräkningar som ligger under förslaget till personaldimensionering utgör ett försök till uppskattning av vad som bör vara möjligt att uppnå när organisationsförslaget är fullt genomfört.

SOU 1968: 60

Tabell 12:1. Arbetsmarknadsverkets personal enligt förslaget. I. Arbetsmarknadsstyrelsen Enhet

Högre Mellangr

Bitr

Summa

Summa för enh

VERKSLEDNING

—

2+

0+

4 Pr- och presstjänst

—

1+

0+

2 A V D E L N I N G E N F Ö R ARBETSFÖRMEDLINGSÅTGÄRDER

—

2 A rbetsförmedlingsenheten — Planeringssektionen — Utredningssektionen — Internationella sektionen

1 6 4 7

9 12 15

1 3 4 4

2 13 20 26

Metod- och informationsenheten — Metodutvecklingssektionen — Informationssektionen

1 4 4

12 10

1 4 4

2 20 18

Utbildningsenheten — Kurssektionen — Utredningssektionen

1 4 4

5 17

1 3 6

2 12 27

3 7 + 8 0 + 32

149 A V D E L N I N G E N F Ö R SYSSELSÄTTNINGSPLANERING

—

2 Enheten för beredskapsarbeten — Produktionssektionen — Utredningssektionen

1 5 5

10 6

1 4 3

2 19 14

Lokaliseringsenheten

11 2 23 16

3 0 + 3 3 + 26

89 Utredningsenheten — Planeringssektionen — Allmänna sektionen

1 9 4

8 6

1 6 6

AVDELNINGEN FÖR EKONOMI OCH ADMINISTRATION

—

2 Personalenheten — Personalrekryteringssektionen — Personalutbildningssektionen — Personalplaneringssektionen

1 3 2 2

4 7 3

1 3 3 5

2 10 12 10

Ekonomienheten — Budgetsektionen — Kameralsektionen — Sektionen för intern revision

1 4 2 1

7 5 2

1 6 9 1

2 17 16 4

Intendenturenheten — Anskaffningssektionen — Kontorssektionen

1 3 1

20 7

1 11 75

2 34 83

Organisationsenheten — Rationaliseringssektionen — ADB-sektionen

1 5 1

3 2

1 1

2 9 3

Juridiska enheten — Juridiska sektionen — Registratur — Bibliotek

1 5

1 3 5 4

2 11 5 4

3 5 + 63 + 132

4 1 3

9 2 10

6+

7+

7+

7+

118 + 190+210

518 Försvarsenheten — Allmänna beredskapssektionen — Anståndsgruppen — Vapenfrisektionen Försäkringsenheten Summa

SOU 1968: 60

3 1 2

2 5

II. De regionala arbetsmarknadsnämnderna (totalt) Enhet

Högre

Mellangr

Regionchef

5 15 10 5

Bitr

Summa

Summa för enh

—

5+ 0+5

65 10 15

20 15 15

5 100 35 35

35 + 90 + 50

20 20 5

40 15 60

5 65 40 65

15 + 4 5 + 1 1 5

5 5 5

35 60

10 25

5 50 90

15 + 95 + 35

70 + 230 + 205 505

Arbetsförmedlingsenhet Chef Arbetsförmedlingssektion Utbildningssektion Försvarssektion Administrativ

enhet

Chef Ekonomisektion Personalsektion Kontorsdriftsektion Teknisk

5 5 5

enhet

Chef Planeringssektion Produktionssektion Summa

III. Distriktskontoren (totalt) Högre

Mellangr

Bitr

Summa

2 270

Försäkrings-, heterna

försvars-

och

lokaliseringsen-

Eftersom frågan om kontant stöd vid arbetslöshet varit föremål för särskild utredning under översynsperioden har utredningen inte funnit anledning att studera nuvarande försäkringsbyråns arbetsuppgifter. Personal och arbetsuppgifter har i organisationsförslaget överförts utan förändringar till försäkringsenheten. Utredningen har heller inte funnit anledning att pröva frågan om lokaliseringspolitikens administration. Man har därför i det här aktuella sammanhanget utgått från att de uppgifter som nu ankommer på arbetsmarknadsstyrelsen också i fortsättningen skall handläggas av styrelsen i oförändrad form och omfattning. Nuvarande lokaliseringsbyråns arbetsuppgifter har i huvudsak överförts till lokaliseringsenheten inom avdelningen för sysselsättningsplanering. De personalbesparingar som varit möjliga att 190

uppnå hänför sig till väntade effekter av dels ökade möjligheter att utnyttja de regionala arbetsmarknadsnämndernas sakkunskap vad gäller den regionala planeringen, dels en viss samordning av utredningsverksamheten inom ramen för den föreslagna utredningsenheten. Redan innan den tidpunkt då detta organisationsförslag är avsett att genomföras torde emellertid statsmakterna komma att ta ställning till den framtida lokaliseringspolitikens inriktning och omfattning. Det får därför förutsättas att det föreliggande dimensioneringsförslaget omprövas med utgångspunkt från detta ställningstagande. Den nuvarande försvarssektionens handläggning av ärenden rörande vapenfria värnpliktiga har behandlats av utredningen i promemoria 3.7.1967. De beräkningar av behovet av personal för dessa uppgifter som framfördes i promemorian låg till grund för arbetsmarknadsstyrelsens anslagsäskanden 1967. Personalen enligt förslaget återfinns inom den föreslagna försvarsenhetens vapenfrisektion. Vad gäller behovet av personal för övriga arbetsuppgifter har det varit möjligt att åstadkomma vissa besparingar genom de föreslagna ADB-rutiner som berör den s k 47-årsfördelningen samt handläggningen av uppskovsärenden. SOU 1968: 60

Tabell 12:2. Arbetsmarknadsstyrelsens personal 1.10.1967 Högre

Enhet

Summa för enh

Bitr

Summa

—

1 14 32 6 13 31 4

1 7 + 46 + 38 101

14 2 13 17 6

1 24 5 32 17 6

1 2 + 2 1 + 52

1 3

1 6 4 4 8

7+

18 10 20 14 5 25

1 31 29 28 16 5 27

7 + 3 8 + 92 137

7+

1 21 14 9 9 15 1

2 0 + 2 9 + 21

70 Mellangr

Verksledning

—

Arbetsförmedlingsbyrån — Allmänna sektionen — Förmedlingssektionen — Utbildningssektionen — Utlänningssektionen — Gemensam personal — utanför sektionsindelningen

1 3 10 2 1

11 22 4 5

Kanslibyrån — juridisk-administrativa sekt — informationstjänsten — personalsektionen — avlöningsdetaljen — telefonväxeln

1 5 1 5

Försäkringsbyrån — allmänna sektionen — inspektionssektionen — försäkringstekniska sektionen — gemensam personal

1 4 1 1

Kameralbyrån — kamerala sektionen — intendentursektionen — kontorssektionen — tryckeriet — förrådsmän — expeditionsvakter

1 2 3 1

Lokaliseringsbyrån

6 Tekniska byrån — allmänna sektionen — byggnadssektionen — gemensam personal — avdelningsingenjörer — från AMS arbetsföretag — riksarbetsplatserna

1 4 5 1 7 1 1

5 7 1 2 14

12 2 7

Utredningsbyrån — allmänna sektionen — tekniska planläggningssektionen — statistiksektionen

1 6 2 1

10 3 3

17 3 10

1 33 8 14

1 0 + 1 6 + 30

56 Försvarssektionen

8+

7 + 13

28 Arbetsvärdsbyrån — allmänna sektionen — arkivarbetssektionen

1 7 2

26 5

14 4

1 47 11

1 0 + 3 1 + 18

59 Yrkesvägledningsbyrån — allmänna sektionen — utrednings- och informationssektionen — gemensam personal — expeditionsvakter

1 9

4 Summa

SOU 1968: 60

7 31

5 2 14

2 3 2

11 16 7 2

7+

4+

1 15 9 2

22 9 2

1 2 + 2 6 + 11

113 + 225 + 290 628

Tabell 12:3. Jämförelse mellan utredningens förslag och läget 1.10.1967 vad gäller personal och löner Antal MellanHögre gr Bitr

Löner Summa Högre

Mellangr

Bitr

Summa

1. Arbetsmarknadsstyrelsen 1.10.1967 113 225 290 628 6 184 829 8 270 550 6 006 480 20 461859 Enl förslaget 118 190 210 518 6 458 494 6 984 020 4 349 520 17 792 034 Differens + 5 — 35 — 80 — 110 + 273 665 — 1 286 530 — 1 656 960 — 2 669 825 2. Länsarbetsnämndernas kanslier i jämförelse med de föreslagna regionala arbetsmarknadsnämnderna 1.10.1967 78 351 576 1005 4 346 394 10 728 666 10 920 384 25 995 444 enl förslaget 70 230 205 505 3 900 610 7 030 180 3 886 595 14 817 385 Differens — 8 — 121 — 371 — 500 — 445 784 — 3 698 486 — 7 033 789 — 11 178 059 3. Arbetsförmedlingskontoren i jämförelse med de föreslagna distriktskontoren 1.10.1967 18 1965 173 2 156 1003 014 60 062 190 3 279 907 64 345 111 Enl förslaget 90 1893 287 2 270 5 015 070 57 861438 5 441233 68 317 741 Differens + 72— 7 2 + 1 1 4 + 1 1 4 + 4 012 056 — 2 200 752 + 2 161326 + 3 972 630

Avdelningen

för

arbetsförmedlingsåtgärder

Med de reservationer som här framförts i åtanke kan det vara av intresse att göra en enkel jämförelse mellan dagens situation och organisationsförslaget vad gäller arbetsuppgifter och persondimensionering. I tabell 12: 4 redovisas personalsituationen inom arbetsförmedlings-, arbetsvärds- och yrkesvägledningsbyråerna i jämförelse med dimensineringsförslaget för avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder. Förslaget innebär en reduktion av personalbehovet med totalt 60 personer fördelade på 2 högre tjänstemän, 23 mellangradstjänster och 35 biträden. Mot dessa uppgifter skall emellertid ställas att arbetsförmedlingssektionerna inom de regionala arbetsmarknadsnämndernas arbetsförmedlingsenheter enligt förslaget kommer att ha en personal omfattande sammanlagt 100 personer eller - med alternativet fem regioner - 20 personer per regional arbetsmarknadsnämnd. Den personalbesparing som varit möjlig att åstadkomma på styrelseplanet hänför sig till en rad faktorer som naturligtvis är svåra att värdera i kvantitativa termer. I avsaknad av underlagsmaterial som tillåter precisa beräkningar och ställningstaganden har 192

utredningen föredragit att göra försiktiga bedömningar av de möjliga personalbesparingarna. Som exempel på faktorer som verkar i riktning mot ett minskat personalbehov inom den nya arbetsmarknadsstyrelsen vill utredningen nämna följande. De föreslagna distriktskontorens höga grad av självständighet medför ett minskat personalbehov inte bara på det regionala planet, utan kanske främst på styrelseplanet. Distriktscheferna ges genomgående ökade befogenheter och möjligheter att på egen hand lösa uppkomna problem på den lokala arbetsmarknaden. Styrningen av verksamheten kommer för styrelsens del att kräva mindre tid och personal med bibehållen eller ökad styreffektivitet. Man kan här tala om en decentralisering direkt till de lokala enheterna. En decentralisering av uppgifter kommer enligt förslaget vidare att ske till de regionala arbetsmarknadsnämnderna, vilket också tar sig uttryck i dimensioneringsförslaget för dessa enheter. I jämförelse med dagens situation innebär den föreslagna personaldimensioneringen en kvantitativ förstärkning av lednings- och samordningsfunktionerna, räknat per regional enhet. Begreppen SOU 1968: 60

Tabell 12:4. Jämförelse mellan utredningens förslag och läget 1.10.1967 vad gäller personal inom A-, V- och Y-byråerna.

Nuvarande organisation Arbetsförmedlingsbyrån Arbetsvårdsbyrån Yrkesvägledningsbyrån Förslag Avdelning för arbetsförmedlings åtgärder Differens

Högre

Mellangr

Bitr

Summa

17 10 12

46 31 26

38 18 11

101 59 49

—2

— 23

— 35

— 60

100 De regionala arbetsmarknadsnär nndernas arbetsförmedlingssektioner

Tabell 12:5. Jämförelse mellan utredningens förslag och läget 1.10.1967 vad gäller personal inom T-, L- och V-byråerna.

Nuvarande organisation Tekniska byrån Lokaliseringsbyrån Utredningsbyrån Förslag Avdelning för sysselsättningsplanering Differens

Bitr

Summa

20 7 10

29 4 16

21 6 30

70 17 56

— 16

— 31

— 54

decentralisering och delegering bör emellertid i det här aktuella sammanhanget ges en något annorlunda innebörd. Det är här inte främst fråga om att överföra vissa väl definierade arbetsuppgifter till andra organisatoriska enheter, utan snarare att disponera om resurser så att verksamheten kan flyta smidigare och beslutsprocesserna underlättas. Distriktskontoren skall t ex inte i samma utsträckning som nu behöva repliera på arbetsmarknadsstyrelsen för råd och anvisningar i enskilda fall. Behovet av central samordning mellan olika arbetsförmedlingsenheter och/eller län minskar med den föreslagna koncentrationen till distriktskon-

V:—814380 1

Mellangr

—7

De regionala arbetsmarknadsnämndernas tekniska enheter

SOU 1968: 60

Högre

tor och storregioner. Budgetstyrningen ger underställda chefer större befogenhet att handla självständigt inom de uppställda ramarna. Det är förändringar av detta slag som mest påtagligt kommer att påverka behovet av personal för ledning av arbetsförmedlingsverksamheten inom den nya organisationen. Avdelningen för

sysselsättningsplanering

I tabell 12:5 har gjorts en jämförelse mellan tekniska byrån, lokaliseringsbyrån och utredningsbyrån och den föreslagna avdelningen för sysselsättningsplanering. 193

Förslaget innebär en reduktion av personalbehovet med totalt 54 personer fördelade på 7 högre tjänstemän, 16 mellangradstjänster och 31 biträden. Mot dessa uppgifter skall på samma sätt som i den föregående jämförelsen ställas dimensioneringsförslaget för de föreslagna regionala arbetsmarknadsnämndernas tekniska enheter som omfattar totalt 145 personer. När det gäller avdelningen för sysselsättningsplanering har utredningen kunnat skapa sig en förhållandevis klar bild av arbetsuppgifternas innehåll och omfattning och av de möjliga personalbesparingarnas storlek. För den föreslagna lokaliseringsenhetens arbetsuppgifter har redogjorts i det föregående. Tekniska byråns verksamhet har varit föremål för förhållandevis ingående studier i samband med utarbetandet av ADBrutinerna avseende redovisning av beredskapsarbeten och förrådsdrift. Dessa rutiner inverkar också direkt på personalbehovet. Utredningsbyråns personalbehov påverkas av de föreslagna och planerade ADB-rutinerna. Vidare bör enligt utredningens mening arbetet med sammanställning av en investeringsreserv successivt kunna avvecklas. I fråga om tekniska byråns verksamhet innebär utredningens förslag en reell decentralisering av arbetsuppgifter till de regionala instanserna. Det är här främst fråga om uppgifter i samband med den mer detaljerade planeringen och projekteringen av beredskapsarbetena. Redan i nuläget har länsarbetsnämnderna getts befogenheter att fatta beslut om beredskapsarbeten inom vissa ekonomiska gränser. Utredningens förslag innebär att denna rätt utsträcks till att gälla så gott som samtliga arbeten. De här summariskt sammanfattade utredningsförslagen skulle tagna för sig medföra en långt kraftigare reduktion av personalbehovet inom arbetsmarknadsstyrelsen än vad dimensioneringsförslaget anger. Reduktionseffekterna motverkas således av utredningsförslag som innebär kvalitativa förbättringar inom ramen för den nuvarande verksamheten eller på annat sätt vidgade och personalkrävande uppgifter. Detta gäller då

framför allt den kraftiga satsningen på en samhällsinriktad utrednings- och planeringsverksamhet. Avdelningen för ekonomi och

administration

Förslaget till personaldimensionering för avdelningen för ekonomi och administration innebär en ökning med 8 personer i jämförelse med förhållandena inom dagens kameral- och kanslibyråer. I denna förändring ligger emellertid både ökade och minskade arbetsuppgifter. För en minskning av personalbehovet svarar främst de föreslagna ADB-rutinerna. Som exempel kan nämnas att uträkningen av löner för arbetsmarknadsverkets tjänstemän från och med januari 1968 har lagts över till försvarets civilförvaltnings lönesystem. Denna datarutin kommer att kompletteras med en särskild rutin för övriga personaldata. Den senare rutinen skall användas för framtagning av personalrullor och tjänsteförteckningar samt för petitaarbete, tjänstetillsättningar och allmän planläggning av personalens utbildning och befordran. I rutinen ligger även den statistiska information som skall spridas till andra myndigheter. För en ökning av personalbehovet talar framför allt den förstärkta ekonomiska planeringsverksamheten, personaladministrationen och rationaliseringsverksamheten. Vidare kommer vissa anskaffnings- och upphandlingsärenden som nu handläggs av tekniska byrån och som inte skall delegeras till de regionala arbetsmarknadsnämnderna att överföras till den föreslagna intendenturenheten. Personal-, organisations- och ekonomienheterna måste dessutom omgående ges personella förstärkningar. De två förstnämnda bl a för att kunna medverka i förslagets genomförande, den sistnämnda framför allt för att utarbeta ett programbudgetsystem för arbetsmarknadsverket. När det gäller dimensioneringen av den föreslagna avdelningen för ekonomi och administration vågar man alltså påstå att utredningen stått på en relativt fast grund. Man har här i stor utsträckning kunnat utgå från SOU 1968: 60

dagens arbetsuppgifter och personaldimensionering. De rationaliseringsvinster man kunnat göra hänför sig till sådana påtagliga faktorer som införandet av ADB i verksamheten. I de fall man föreslagit nya eller vidgade arbetsuppgifter har man rört sig med en normal grad av osäkerhet i uppskattningarna av behovet av personal som i stor utsträckning fått baseras på erfarenhetsmässiga grunder. I detta sammanhang bör emellertid påpekas att beräkningarna av personalbesparingar genom införandet av ADB grundar sig på utredningsläget vid slutet av 1967. Arbetet med utformningen och installeringen av arbetsmarknadsverkets ADBsystem kommer emellertid att fortsätta ännu en tid. Det kan därför av flera skäl finnas anledning att fortlöpande ompröva den föreslagna dimensioneringen med stöd av vunna erfarenheter och med hänsyn till det fortsatta utredningsarbetet. 12.3.2 De regionala derna

arbetsmarknadsnämn-

De förslag utredningen framlägger beträffande de regionala organens arbetsuppgifter innebär så radikala förändringar i jämförelse med förhållandena inom dagens länsarbetsnämnder att man här i stort sett får röra sig med samma osäkerhet i beräkningar av personalbehov som brukar bli fallet vid inrättandet av helt nya myndigheter eller organ. Arbetsstudier eller andra kartläggningsundersökningar av förekommande arbetsrutiner och uppgifter inom dagens länsarbetsnämnder är i detta sammanhang av begränsat värde. Dimensioneringsförslaget för de regionala arbetsmarknadsnämnderna påverkas av förslag eller utvecklingstendenser som verkar i olika riktningar vad avser behov av personal. För en minskning av personalbehovet talar främst den föreslagna koncentrationen av den regionala verksamheten till ett mindre antal enheter. Antalet regionala enheter minskar med 4/5, vilket emellertid inte kan medföra att personalbehovet minskar i motsvarande grad. Den nya organisationen medför emellertid klara stordriftsfördelar. SOU 1968: 60

Jämfört med dagens organisation väntas koncentrationen framför allt föra med sig ett minskat personalbehov på biträdesplanet. Större specialisering och jämnare fördelning av uppgifter samt ökade möjligheter att utnyttja olika tekniska hjälpmedel leder till sådana personalbesparingar. Detsamma gäller införandet av ADB. Det kan här räcka med att peka på att uträkning och utbetalning av olika ekonomiska bidrag i framtiden i stor utsträckning kommer att ske maskinellt. Detta är uppgifter som i dag tar betydande resurser i anspråk. Ett minskat behov av personal på det regionala planet uppkommer också till följd av olika omläggningar som berör arbetsmarknadsverkets försvarsplaneringsuppgifter. Vidare föreslås en viss delegering av uppgifter som i dag ankommer på länsarbetsnämndernas kanslier till de föreslagna distriktskontoren. Överföringen av beslutanderätten beträffande uttagning till arbetsmarknadsutbildning och olika rehabiliteringsåtgärder spelar här en viktig roll. Distriktskontorens höga grad av självständig handlingsförmåga medför att de regionala enheternas befattning med verkställandet av arbetsförmedlingsåtgärderna överhuvud taget kommer att minska i omfattning. Även här uppträder emellertid svårigheter när det gäller att bedöma förändringarna i behovet av personal. Ledningsfunktionerna avseende arbetsförmedlingsverksamheten utövas ju i dag inte bara av länsarbetsnämndernas kanslier utan också i inte oväsentlig grad av länens huvudkontor samt - i viss mån - av kretskontoren. Dessa organisationsformer försvinner enligt förslaget och de särskilda ledningsuppgifterna läggs på distriktscheferna. Om denna åtgärd kommer att påverka de föreslagna regionala arbetsmarknadsnämndernas arbetsförhållanden - och i så fall i vilken riktning - undandrar sig varje form av bedömning. För en ökning av personalbehovet inom de regionala enheterna talar dels decentraliseringen från styrelseplanet av framför allt uppgifter som i dag ankommer på tekniska byrån, dels de nya och vidgade planeringsuppgifter som utredningen vill förankra på

det regionala planet. De regionala arbetsmarknadsnämnderna skall således enligt förslaget årligen till arbetsmarknadsstyrelsen överlämna ett sammanhållet budgetförslag avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser inom regionen. Till grund för budgetförslaget skall ligga prognoser över sysselsättningen inom regionen och med utgångspunkt härifrån beräknade behov av resurser för arbetsförmedlingsåtgärder, arbetsmarknadsutbildning, sysselsättningsskapande åtgärder samt en plan över aktuella sysselsättningsobjekt. De regionala arbetsmarknadsnämndernas kontakt- och samordningsuppgifter har behandlats i kap 5. Man konstaterar där att dessa uppgifter i framtiden både kan och bör skötas i andra former än nu. Väsentliga uppgifter kan komma att läggas på distriktsplanet. De regionala arbetsmarknadsnämnderna bör kunna sköta sina kontaktuppgifter till övervägande delen per telefon eller post. Något ökat personalbehov för kontaktuppgifter på det regionala planet till följd av den föreslagna koncentrationen eller eljest vidgade uppgifter torde inte vara att räkna med. Dimensioneringsförslag Dimensioneringsförslaget för de regionala arbetsmarknadsnämnderna omfattar totalt 505 personer, fördelade på 70 högre tjänstemän, 230 mellangradstjänster och 205 biträden. Detta innebär en besparing med totalt 500 personer, eller 8 högre, 121 mellangrads- och 371 biträdestjänster. Minskningen av antalet biträden hänför sig till kombinationen av införandet av ADB och den föreslagna koncentrationen av verksamheten. Effekterna av förändringar av detta slag låter sig förhållandevis lätt beräknas på erfarenhetsmässiga grunder. Möjligheterna att realisera de angivna personalbesparingarna beror i hög grad på hur snart man fullt ut kan genomföra de föreslagna förändringarna både inom arbetsmarknadsstyrelsen och arbetsförmedlingsorganisationen. Beräkningarna är vidare baserade på alternativet fem regioner. En anpass196

ning av organisationsförslaget, exempelvis till en eventuell länsblocksbildning med fler block än fem, skulle leda till en ökning av det totala personalbehovet på regionplanet. Också andra förändringar i jämförelse med det framlagda förslaget till ny organisation för arbetsmarknadsverket kommer sannolikt att medföra ökat personalbehov inom arbetsmarknadsnämnderna. Med de här framförda reservationerna i åtanke anser utredningen emellertid att det framlagda dimensioneringsförslaget utgör en så pass god uppskattning som överhuvud taget är möjlig att åstadkomma. Dimensioneringsförslaget bör kunna utgöra en riktpunkt för den tidpunkt då distriktskontorsorganisationen - åtminstone i det närmaste - fungerar enligt utredningens intentioner och de planerade ADB-rutinerna i etapp 1 satts i drift. En löpande omprövning av förslaget måste emellertid ske med stöd av vunna erfarenheter och med hänsyn till det fortsatta utrednings- och rationaliseringsarbetet. 12.3.3 Distriktskontoren Tillgänglig statistik och specialundersökningar antyder att arbetsförmedlingsorganisationen i dagens läge har svårigheter att uppfylla de krav som ställs. Vid översynen har det därför varit en naturlig strävan att stärka arbetsförmedlingens verkningsförmåga, vilket bl a tagit sig uttryck i att de möjliga rationaliseringsvinsterna inte tagits ut i form av personalbesparingar. Det kapacitetstillskott på 400 årsarbetskrafter som här redogörs för innebär en förstärkning av framför allt förmedlingsverksamheten i syfte att förbättra dess resultat. Utredningen föreslår en rad rationaliseringsåtgärder som berör förmedlingskontorens arbetssätt. Hit hör åtgärder som mekanisk framställning av listor över lediga platser, automatisk framställning av statistik och resultatrapporter med hjälp av ADB och utnyttjande av kontorstekniska hjälpmedel som kopieringsapparater, snabbtelefoner och bandtransportörer. Dessa åtgärder avlastar arbetsförmedlingspersonalen rutinbetonade arbetsuppgifter och spar således arbetstid SOU 1968: 60

som kan utnyttjas till övriga uppgifter. Som närmare redovisas i översynsrapport nr 2 har utredningen genomfört arbetsstudier vid vissa förmedlingskontor. Här skall endast lämnas en kort sammanfattning. Arbetsstudiernas

uppläggning

och resultat

Syftet var att utreda hur stor del av den totala arbetstiden som olika arbetsuppgifter tog i anspråk. I samråd med arbetsmarknadsstyrelsen utvaldes 47 förmedlingskontor som kunde anses vara representativa med avseende på kontorsstorlek och geografisk fördelning. Studien omfattade en fyraveckorsperiod med början 20.2.1967. Under denna period fick samtliga tjänstemän vid de studerade kontoren var femtonde minut själva markera på ett i förväg upprättat formulär omfattande 28 arbetsuppgifter eller grupper av uppgifter den vid observationstillfället utförda arbetsuppgiften. Någon uppskattning av tidsåtgången för uppgiften gjordes däremot inte. Metoden bygger på samma statistiska principer som frekvenseller GTT-studier. Antalet observationer (markeringar) av en arbetsuppgift förhåller sig till det totala antalet observationer (markeringar) som tidsåtgången för arbetsuppgiften till den totala arbetstiden. Säkerheten i beräkningarna beror bl a på det totala antalet observationer. Det sammanlagda antalet markeringar under undersökningsperioden uppgick till inte mindre än 145 000, vilket betyder att den genomsnittliga tidsåtgången för olika i förmedlingsverksamheten förekommande arbetsuppgifter kan bestämmas med en förhållandevis hög grad av säkerhet. Den nya distriktsindelningen och därmed sammanhängande förändringar gör naturligtvis att man - som påpekats beträffande länsarbetsnämnderna - inte utan vidare kan från tidsstudier inom den gamla organisationen räkna fram personalbehovet i den nya. När det gäller vissa rutinartade funktioner kan dock arbetstidsstudieresultaten ge »standardvärden» för överslagsberäkningar. Som exempel kan nämnas att aktiviteten SOU 1968: 60

»framställning av statistikrapporten» enligt arbetsstudien uppgick till 4,5 procent av det totala antalet observationer. Med utgångspunkt från 1 400 förmedlingstjänstemän skulle ett totalt slopande av dessa arbetsuppgifter medföra en besparing på 63 årsarbetskrafter. Utredningen har gjort en försiktigare bedömning och ansett att genomförandet av de föreslagna ADB-rutinerna för statistikframställning bör spara 50 årsarbetskrafter. Vidare kan man med utgångspunkt från uppgifter om den relativa andelen arbetslösa kassamedlemmar på liknande sätt beräkna att ett slopande av besöksskyldigheten för dessa bör spara ytterligare 50 årsarbetskrafter (aktiviteten »besök av eller samtal från sökande» upptog drygt 32 procent av tiden). En rationaliseringsåtgärd av något annorlunda karaktär men som också har påtagliga effekter är den omfördelning och specialisering på arbetsuppgifter som kommer att ske framför allt genom införandet av en kundmottagning och en förmedlingsexpedition. Från olika utgångspunkter - bl a arbetsstudien — har utredningen kommit fram till att ca 8 procent av förmedlingspersonalens kapacitet kommer att friställas genom en förenklad handläggning av enklare och mer rutinbetonade förmedlingsfall. De kontorstekniska hjälpmedlen, införandet av ADB i verksamheten samt omorganisationen av arbetsförmedlingsenheterna beräknas medföra en sammanlagd arbetsbesparing för förmedlingspersonalen av storleksordningen 400 årsarbetskrafter. Arbetsvärds- och verksamheten

yrkesväglednings-

Vilka konsekvenser omläggningen av arbetsförmedlingsorganisationen kommer att få på arbetsvärds- och yrkesvägledningsverksamheten är mera svårbedömt. Å ena sidan bör inrättandet av en kundmottagning med möjligheter att lämna viss information om yrken och utbildningsvägar samt förmedlingstjänstemännen grundläggande utbildning i arbetsvärds- och yrkesvägledningsverksamhet medföra en avlastning av uppgifter från 197

dessa specialistfunktioner. Å andra sidan torde både den organisatoriska omläggningen och den ökade kunskapen om specialistfunktionernas syften, former och möjligheter leda till en ökad överströmning från förmedling till dessa verksamhetsgrenar. Utredningen har därför avstått från att göra några kvantitativa uppskattningar av dessa effekter. Som närmare behandlas på annat ställe i denna rapport bör emellertid enligt utredningens bedömande arbetsvärdens resurser omgående rustas upp. Denna upprustning bör dock komma till stånd i särskild ordning, varför man i dimensioneringsförslaget inte inbegripit denna förändring. Ekonomiska

konsekvenser

Om man i ekonomiska termer vill beräkna konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna uppstår speciella svårigheter. Det kapacitetstillskott som här redogjorts för och som beräknas uppstå som en följd av de föreslagna rationaliseringsåtgärderna leder i vart fall inte omedelbart till någon kostnadsökning eller kostnadsminskning. Konsekvenserna gäller i stället på intäktssidan och kan exempelvis innebära att fler förmedlingsfall kan behandlas eller att samma antal fall kan ges en kvalitativt bättre behandling. Som redan konstaterats finns det hittills inte några undersökningsresultat som visar vad det blir för effekter av en kapacitetsökning inom arbetsförmedlingen. Om man skall ge något uttryck i ekonomiska termer som visar på konsekvenserna av kapacitetsförstärkningen är det en möjlighet att sätta värdet av tillskottet lika med lönekostnaderna för den grupp som avses. Vinsten av kapacitetstillskottet skulle då vara 400 års arbetslöner eller i kronor uttryckt ca 18,5 milj inklusive lönebikostnader. För att kunna utnyttja de tekniska hjälpmedlen på ett riktigt sätt bör organisationen vidare enligt utredningens mening tillföras ytterligare biträdespersonal. Utifrån analyser av den nuvarande arbetsmängden har utredningen beräknat att distriktskontorsorganisationen bör tillföras 114 biträden. Likaväl som upprustningen av kontorstekniska hjälp198

medel eller på ADB-sidan bör denna förstärkning uppfattas inte bara som en rationaliseringsåtgärd utan kanske snarare som en kostnad för att öka fältorganisationens kapacitet. 12.4 Förslagets kostnader För att kunna realisera de vinster som beskrivs i detta kapitel krävs förstärkningar på vissa områden som medför ökade kostnader i jämförelse med dagsläget. Personalförändringarna har behandlats i det föregående. Som förstärkningar — i den mening begreppet här har — skall betraktas dels den föreslagna utökningen med 114 biträden inom distriktskontoren, dels den omfördelning av personalresurserna som innebär att 72 kontorsföreståndartjänster flyttats från kategorien mellangradstjänster till högre tjänster på grund av de ökade krav som måste ställas på denna personalkategori. Kostnaderna härför har frånräknats de beräknade personalbesparingarna. Övriga kostnadsökningar kan hänföras till tekniska hjälpmedel inom distriktskontoren, platsinformationssystemet, ADB-rutinerna, internutbildningen samt den ambulatoriska förmedlingen. Beträffande hyresutgifterna för arbetsmarknadsverkets lokaler ger en överslagsberäkning vid handen att dessa i stort sett torde bli oförändrade. Antalet lokaler blir visserligen mindre men å andra sidan blir varje enskild enhet större samtidigt som enheterna lokaliseras till områden med genomsnittligt sett högre hyror. Dessa bägge effekter kommer enligt överslagsberäkningarna att uppväga varandra. I tabell 12: 6 redovisas vilka kostnader som kommer att öka genom utredningens förslag samt förslagets totala kostnadseffekt. Tekniska hjälpmedel inom

distriktskontoren

En redogörelse för hjälpmedel lämnas i översynsrapport nr 2. Här skall endast påpekas att på grund av de höga kostnaderna för bandtransportsystemen har det befunnits lämpligt att tills vidare endast föreslå att sådana system installeras vid SOU 1968: 60

kontor med 25 eller fler förmedlingstjänstemän. Vid dessa enheter torde den förkortade behandlingstiden på grund av snabbare dokumenttransporter, de ökade möjligheterna till gemensamt utnyttjande av centrala arkiv och det minskade budskickningsbehovet uppväga de ökade kostnaderna. Övriga kostnader inom denna grupp hänför sig till snabbtelefonanläggningar, kopierings-, stencilerings- och sorteringsutrustningar samt telexanläggningar vilka föreslås bli inrättade vid samtliga distriktskontor.

List

produktionssystemet

För att de föreslagna distriktskontoren skall kunna fungera på avsett sätt krävs att ett system för maskinell framställning av listor över lediga platser utarbetas. Hur detta skall ske har inte definitivt kunnat fastläggas inom ramen för översynsuppdraget. Kostnaderna för systemet kommer att påverkas av hur man vill gå vidare med utredningsarbetet inom ramen för ADB-etapp 2. Ett fortsatt arbete med inriktning på arbetsförmedlingsverksamheten kan medföra att kostnaderna för platsinformationssystemet kommer att minska på grund av integrationsmöjligheterna med t ex ett framtida system för framställning av förmedlingsstatistik. De kostnadsberäkningar som här framläggs bör närmast ses som en övre gräns för vad systemet kan komma att kosta. Det bör i detta sammanhang också påpekas att en maskinell framställning av listor över lediga platser innebär möjligheter att spara in den personal som nu är sysselsatt med redigering och framställning av riksvakanslistan. ADB-rutinema Arbetet med utformningen och installeringen av arbetsmarknadsverkets ADB-rutiner kommer att fortgå ännu en tid. Det vidare arbetet får föras fram med en stegvis planering som innebär en successiv omprövning av verksamhetens omfattning och inriktning. Utredningen har skisserat några tänkbara utvecklingslinjer inom ramen för SOU 1968:60

vad som här kallats ADB-etapp 2. Det får emellertid fortfarande betraktas som en öppen fråga hur man vill gå vidare med det ADB-inriktade utredningsarbetet. Av vad som här sagts framgår att det i dagens läge är svårt att ange såväl vilka kostnader som personalbesparingar som de slutliga systemen kan komma att medföra. Kostnadsberäkningarna får därför anknytas till det läge som rådde vid översynsperiodens slut. I beräkningarna ingår rutinerna för framställning av statistik över arbetsmarknadsutbildning och arbetsvärd samt redovisning av beredskapsarbetena och förrådsdriften. Beslut har redan träffats av arbetsmarknadsstyrelsen beträffande dessa rutiner. För programmering och drift av dessa beslutade rutiner har i kostnadsberäkningen tagits upp 500 000 kr för vardera. De upptagna kostnaderna för hyra av terminalutrustning och telefonlinjer bör emellertid ses som årliga fasta kostnader som kommer att fördelas på långt flera rutiner än vad som här redogjorts för. En överslagsberäkning ger vid handen att de nu planerade och beslutade ADB-rutinerna samt det vidare arbete som skisserats inom ramen för ADB-etapp 2 bör rymmas inom en total medelsram av 5 milj kr. Av detta belopp skulle 3,5 milj kr avse ADBdrift och 1,5 milj kr - som tidigare påpekats — hyra av terminalutrustning och telefonlinjer.

Övriga kostnader Den förstärkta och intensifierade interna utbildningsverksamheten kan förväntas medföra ökade kostnader med i runt tal 500 000 kr i jämförelse med statskontorets förslag 18.7.1966. Koncentrationen av förmedlingsresurserna till ett mindre antal distriktskontor för med sig att den ambulatoriska förmedlingsverksamheten måste intensifieras. Uppskattningsvis kan man räkna med ökade kostnader för resor och traktamenten med i runt tal 500 000 kr.

Tabell 12:6. Förslagets kostnadseffekter Investering i tkr

Moment

Driftkostnad/ år i tkr

a) Tekniska hjälpmedel inom distriktskontoren Snabbtelefoner 925 Bandtransportörer 1 200 Kopierings-, stencile700 rings- och sorteringsutrustning Telex 1251 Summa

15-45 öre/kopia vid kopiering 260 000 kr/ år2

2 950

b) Listproduktionssystemet Stansning ADB-drift inkl material Systemarbete-programmering 150 Tryckning (centralt) inkl distribution och material Rörlig telexkostnad för inrapportering Portokostnader för inrapportering och distribution av kompletteringslistor Summa 150

1 2

7 000 000 7 812 881

12.5 Produktivitets-, ningsvinster

effektivitets-

och styr-

65 3 685

2 000

300 3 700 2 000 500 500 7 000

Inträdesavgift. Årlig fast avgift. Sändningskostnaderna hänförs till Iktproduktionssystemet.

— 2 669 825 — 11 178 059 + 3 972 630 9 875 254 4 937 627 14 812 881

2 000

d) Totala kostnader a) Tekniska hjälpmedel inom distriktskontoren 3 000 b) Listproduktionssystemet 150 c) ADB-rutinerna 500 Internutbildningen — Ambulatorisk förmedling Summa 3 650

Arbetsmarknadsstyrelsen — 110 Regionorganen — 500 Arbetsförmedlingen + 114 — 496 Totalt (50 %) Lönebikostnader Personalreducering i kr Prel beräknade ökade årskostnader (tabell 12:6 d) Nettoförändring

Kostnader

Den tillförda kapaciteten inom distriktskontoren har beräknats motsvara en lönekostnad av 18 340 000 kronor inklusive lönebikostnader.

750 750 500 500 500

Personal

600 1 000

c) ABD-rutinerna Terminalhyra Linjehyra ADB-drift Programmering Summa

e) Beräkning av förslagets totala kostnader

Som tidigare påpekats har utredningens allmänna bedömning när det gällt organisationsförslagets vinster varit att snabba rationaliseringsvinster och kortsiktigt betingade beräkningar av personalbehoven relativt sett bör spela en underordnad roll. Även ur ekonomisk synpunkt är den centrala frågan hur väl den här föreslagna organisationsuppbyggnaden i sina huvuddrag kommer att motsvara utvecklingskraven och utvecklingsmöjligheterna inom arbetsmarknadssektorn. För att genomgången av organisationsförslagets ekonomiska effekter skall bli fullständig skall därför här lämnas en summarisk redogörelse för några vinstbegrepp som utnyttjas i den moderna administrativa teorin samt för vilka effekter den föreslagna organisationen kan få i dessa avseenden. 12.5.1 Produktivitet Arbetsmarknadsverket producerar en rad tjänster vid arbetsförmedlingskontoren i form av exempelvis placering i arbetsmarknadsutbildning, skyddad sysselsättning eller beredskapsarbeten, yrkesvägledningssamtal, arbetsvårdsintervjuer, meddelanden om leSOU 1968: 60

diga platser m m. Volymen av dessa prestationer låter sig förhållandevis lätt bestämmas. Om man ställer prestationsvolymerna i relation till de insatta resurserna - i detta fall framför allt i form av personal - erhålls ett mått på förmedlingsapparatens produktivitet. De vinster för vilka redogjorts i det föregående anknyter till detta produktivitetsbegrepp. Samma prestationsvolym skall framställas till lägre kostnad eller, där det har ansetts angeläget, en större volym möjliggörs till oförändrad kostnad. Åtgärder i syfte att öka myndigheternas produktivitet har länge stått i centrum för den offentliga rationaliserings- och besparingsverksamheten. Produktivitetsutvecklingen är i det privata företaget av central betydelse eftersom den direkt påverkar vinsten och således - förenklat uttryckt - även kan sägas beskriva hur väl företaget uppfyller sina syften, d v s graden av måluppfyllelse. I en offentlig verksamhet har produktivitetsbegreppet inte samma betydelse. Förhållandet mellan insatta produktionsresurser och presterade tjänster återspeglar här inte på samma entydiga sätt hur väl man utför sina ålagda uppgifter. Målen för verksamheten är i allmänhet givna utifrån i allmänna, icke mätbara termer. Måluppfyllelsen behöver därvid inte alltid vara av ekonomiskt mätbar natur. På grund härav har man i den offentliga verksamheten varit tvungen att införa ett nytt begrepp som skall försöka beskriva förhållandet mellan insatta resurser och graden av måluppfyllelse och som med programbudgetutredningens terminologi kallas effektivitet. Strävandena att söka påverka de offentliga organens effektivitet har under senare år tilldragit sig ökat intresse. Enligt utredningens mening är det inte arbetsförmedlingsorganens produktivitet som i första hand bestämmer verksamhetens resultat. Antalet verkställda intervjuer eller anvisade platser är av föga intresse om åtgärderna inte leder till att verksamhetens syften tillgodoses. Om en arbetssökande genomgår upprepade omskolningskurser kan man möjligtvis säga att arbetsförmedlingen varit produktiv, men knappast att den varit 3OU1968:60

effektiv, om man utgår från den förutsättningen att arbetsmarknadsutbildningen skall leda till en någorlunda stadigvarande anställning på den öppna marknaden. En hög frekvens sysselsatta i beredskapsarbeten kan naturligtvis i ett givet läge vara ett framgångskriterium för den lokala arbetsförmedlingsorganisationen men kan samtidigt i ett större samhällsekonomiskt sammanhang betyda olämpligt kapitalutnyttjande och motverka en eljest önskvärd strukturell utveckling. Inte heller här kan således verksamhet sägas ha varit effektiv även om den varit produktiv. Med ett begrepp från den administrativa teorin kan man säga att inriktningen mot produktiviteten i dessa tänkta fall lett till en suboptimering i verksamheten.

12.5.2 Effektivitet Effektivitetsbegreppet anknyter således till målbeskrivningen. Ju bättre målen är beskrivna, desto större möjligheter finns det att bedöma verksamhetens effektivitet. Här skall inte diskuteras frågan om arbetsmarknadsverkets totala målstruktur eftersom denna behandlas på andra ställen i rapporten. Det torde räcka med att anknyta den fortsatta diskussionen till några allmänt accepterade delmål eller syften i verksamheten. Ett sådant delmål skulle kunna vara att den egentliga arbetsförmedlingsverksamheten (inklusive arbetsvärd och yrkesvägledning) skall leda till att en arbetssökande så snabbt som möjligt kan anvisas en anställning på den öppna marknaden som han kan acceptera och behålla. En ökning av förmedlingspersonalens numerär utgör - i enlighet med det resonemang som tidigare förts - i grunden ingen garanti för att verksamhetens resultat skall förbättras i detta avseende. Prestationsvolymen kanske ökar, men detta får aldrig bli något självändamål. De åtgärder utredningen föreslår framför allt inom förmedlingsorganisationen leder till en ökning av förmedlingskapaciteten men också - och kanske främst - till en effektivitetsökning. Dessa frågor behandlas utför201

ligt bl a i kapitlen om arbetsmarknadspolitikens medel och i beskrivningen av huvuddragen i organisationsförslaget. Här skall endast mer punktvis sammanfattas några faktorer av betydelse i detta sammanhang. Koncentrationen av förmedlingsresurserna till ett antal större mer välutrustade enheter ökar förmedlingshorisonten. Det enskilda förmedlingskontoret kan och måste överblicka ett större geografiskt och sysselsättningsmässigt område. Förmedlingskontoret vidgar sin utblick ut över den lokala delarbetsmarknaden med dess förhållandevis mindre möjligheter och färre sysselsättningsalternativ. Den vidare utblicken skapar ökade möjligheter till framgångsrika åtgärder. Den utbildningsmässiga integrationen som beskrivs i kapitlet om arbetsmarknadsverkets personaladministration och som innebär att alla förmedlingstjänstemän skall ha något mått av kunskap om de ingående funktionerna skapar garantier för att arbetsförmedlingens kunder ges en adekvat behandling. Utbildningssystemet medför således inte bara att enklare arbetsvärds- och yrkesvägledningsfall kan handläggas inom platsförmedlingen, utan också att de mer komplicerade fallen verkligen kommer att hänvisas till specialistfunktionerna. De sammanhållna förmedlingsexpeditionerna utan uppdelning efter yrkes- eller branschtillhörighet skapar ökade möjligheter till en yrkesmässig rörlighet. Förmedlingsfallen kan ges en mer förutsättningslös prövning i stället för att på förhand och utifrån tidigare erfarenheter från arbetslivet sorteras in i vissa yrkesmässiga fållor där möjligheterna till framgångsrika åtgärder kan vara begränsade. En ökad yrkesmässig rörlighet nödvändiggörs också av den strukturella utvecklingen. Här har pekats på några exempel på effektivitetshöjande åtgärder och som anknyter till arbetsförmedlingens mål att snabbt kunna erbjuda en arbetssökande en varaktig anställning på den öppna marknaden. Ett annat delmål för arbetsmarknadsverket som skulle kunna ligga till underlag för en motsvarande diskussion är uppgiften att sam-

verka med och stödja den ekonomiska politiken och näringspolitiken. En sådan diskussion kan emellertid inte ges samma konkreta utformning som i arbetsförmedlingsfallet. Effektivitetsbegreppet får här närmast knyta an till olika åtgärder i syfte att förstärka och intensifiera arbetsmarknadsverkets planeringsverksamhet. Utredningen framlägger förslag som syftar till att dels införa en ny och mer avancerad planeringsmetodik, dels skapa ett organisatoriskt utrymme för handläggningen av dessa frågor och dels skapa en planeringsbas som anknyter till naturliga verksamhets- och ansvarsområden. Förhoppningen är att man med åtgärder av detta slag skall skapa möjligheter till en ökad bevakning av olika samhälleliga utvecklingstendenser och en planering av verksamheten som tar ökad hänsyn till dessa faktorer och som således kan bidraga till att arbetsmarknadsverkets åtgärder åtminstone inte kommer i konflikt med en eljest önskvärd utveckling på olika områden. Några exempel på åtgärder som syftar till att öka effektiviteten i detta avseende skall nämnas i det följande. Arbetsmarknadsstyrelsen får enligt utredningens förslag som sin huvudsakliga uppgift att planera, samordna och leda verksamheten. Detta har möjliggjorts genom att en rad verkställighetsuppgifter delegerats till regional och lokal nivå. Det är ett allmänt känt faktum att om planerings- och verkställighetsuppgifter handläggs inom samma organisatoriska enhet leder det ofta till att de kortsiktiga och mest överhängande arbetsuppgifterna prioriteras till förfång för planeringsverksamheten. Med den organisation som utredningen föreslår bör styrelsen kunna mer ägna sin odelade uppmärksamhet åt de långsiktiga frågorna i verksamheten. Utredningen anser även att verkets långsiktiga planering bör kunna effektiviseras och göras operativt användbar. Den bör ske så att man - enligt mönster bl a från patentoch registreringsverket - först definierar ett antal riktpunkter relativt långt fram i tiden för den praktiska verksamheten. Därefter gör man för varje verksamhetsområde upp SOU 1968: 60

planer för hur de uppställda riktpunkterna skall uppnås. Dessa delplaner skall vara så detaljerade att de kan utgöra underlag för de enskilda tjänstemännens löpande verksamhet och utarbetas av särskilda planeringsteam med representanter för respektive fackområde och ett särskilt planeringssekretariat som utredningen föreslår skall inrättas. I viss mån får långsiktsplanen fungera som målangivelse i den betydelse som detta getts i effektivitetsdiskussionen. I detta sammanhang skall också pekas på att utredningen framlägger förslag som innebär att arbetsmarknadsverkets insyn i och inflytande över planerade åtgärder inom andra samhällssektorer förstärks. Som ett exempel kan nämnas förslaget om obligatorisk anmälningsskyldighet i vad avser utbyggnadsplanering inom rehabiliteringsområdet. Införandet av olika ADB-rutiner i verksamheten innebär - som redan tidigare påpekats - en väsentlig förstärkning av planeringsverksamheten. ADB-systemen möjliggör bl a en kontinuerlig och snabb uppföljning av vidtagna åtgärders effekter och kostnadskonsekvenser. Beslutsunderlaget kommer således att vara baserat på en utförlig, relevant och aktuell information som kan utformas efter de krav som situationen uppställer. Här kan som exempel nämnas ADBsystemet inom arbetsmarknadsutbildningens område som ger kontinuerliga och aktuella uppgifter om bl a beläggningen vid olika kurser, kostnader för olika utbildningsformer, antalet personer som avbrutit en pågående utbildning och orsakerna härtill samt en automatisk inrapportering av åtgärdernas effekter vad avser erhållna anställningar. Genom en integrering med det centrala skatteregistret blir det möjligt att även på längre sikt bevaka hur utbildningen påverkar den yrkes- och inkomstmässiga anpassningen. Det intressantaste exemplet på åtgärder i syfte att öka arbetsmarknadsverkets effektivitet i det här diskuterade avseendet utgör emellertid förslaget om storregional indelning. Man torde i framtiden i planeringssammanhang få räkna med en annan indelSOU 1968: 60

ning av landet än för närvarande. Förslaget kan således här sägas innebära en nödvändig anpassning till en förväntad utveckling. Även i ett kortare tidsperspektiv kan emellertid den storregionala indelningen få klara positiva effekter. Den övergripande planering man kan bedriva på regional nivå - speciellt vad gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna - med ett rikare urval av handlingsalternativ och större möjligheter till utjämning mellan olika geografiska delarbetsmarknader skapar förutsättningar för att på ett effektivt sätt kunna parera verkningarna av näringslivets strukturomvandling. Situationen är således här ungefär densamma som inom de föreslagna distriktskontoren. Skillnaden är att man inom fältorganisationen närmast knyter an effektivitetsbegreppet till den egentliga arbetsförmedlingsverksamheten medan på regional nivå de mest påtagliga fördelarna finns att hämta vid planeringen och genomförandet av de sysselsättningsskapande åtgärderna. 12.5.3 Styrning Den hittills förda diskussionen har knutit an till effektivitetsbegreppet. Det finns emellertid ytterligare ett »vinstbegrepp» som ligger i organisationsförslaget och som här skall diskuteras något utförligare. Vid givna produktionsförhållanden och vid en given grad av konkretion i målformuleringen kommer ledningens möjligheter att få organisationen att reagera efter ändrade yttre förhållanden - exempelvis en förskjutning av kundernas efterfrågan på olika prestationer - att ha avgörande betydelse för verksamhetens totala resultat. Denna ledningsfunktion kallas för styrverksamhet. Den sker dels genom analys av ingående information från den produktiva verksamheten och från uttryckta önskemål från organisationens kunder, dels genom utgående direktiv till den produktiva apparaten - i många fall detsamma som fältorganisationen - att ändra verksamhetsinriktning. Denna styrverksamhet är ofta förenad med stora svårigheter och kostnader. Minskar kostnaderna för att åstadkomma en given typ

av omställningar inom den produktiva apparaten kan detta kallas för styrvinster. Den redogörelse som här lämnats är närmast av teknisk karaktär och beskriver ett styrsystem som snabbt och utan förvanskningar kan överföra styrimpulser till de operativa enheterna som leder till önskade handlingar. I ett sådant system förutsätts graden av konkretion i målformuleringen vara given. I en mer avancerad modell skulle systemet i sig kunna bidra till en konkretare formulering av verksamhetens mål. Man skulle då kunna säga att förslaget medförde målvinster. Vinster av detta slag är emellertid svåra att direkt peka på. Genom en bättre uppföljning av verksamhetens resultat och ett samlat offentliggörande av dessa bör det dock vara möjligt att genom den offentliga debatten och statsmakternas uttalanden formulera mer konkreta mål för verksamheten och skapa sig en bättre uppfattning om målens innebörd. Dessa frågor behandlas bl a i kap 9 Sysselsättningsskapande åtgärder. Vinster av det förstnämnda slaget - d v s egentliga styrvinster - uppstår om man utformar organisationen kring det styrsystem som är mest lämpat med hänsyn till verksamhetens mål och karaktär. Det kan här räcka med att säga att styrningen av arbetsmarknadsverkets verksamhet enligt utredningens mening i hög grad måste fungera enligt målstyrningens princip. På grund av att problemen på arbetsmarknaden oftast måste snabbt kunna lösas i ett praktiskt sammanhang och med hänsyn till lokala förutsättningar och behov måste de regionala och lokala organen ges personella och materiella resurser för att på egen hand kunna möta uppkomna balansrubbningar. En direkt styrning från central nivå skulle åtminstone med dagens informationsbehandlingsteknologi - innebära en tidskrävande detaljreglering av fältverksamheten som inte sällan skulle leda till felaktiga åtgärder på grund av att man inte kunnat överblicka och värdera alla för beslutet relevanta faktorer. Rätt tillämpad skapar målstyrningen förutsättningar för ett målinriktat handlande, medan direktstyrningen - i en så komplex verk-

samhet som det här är fråga om - kar medföra risker för suboptimering och er verksamhetsinriktning som snarare syfta: till att uppfylla givna förhållningsorder är att bidraga till högsta möjliga måluppfyllelse. Det skall således noteras att valet at styra verksamheten genom programformuleringar och ekonomiska och andra resurs mässiga ramar markerar en högre ambitionsnivå när det gäller att styra verksamheten mot de uppställda målen. 12.5.4 Servicestandard och ekonomisk lönsamhet Den punktvisa sammanställningen över utredningens förslag som här lämnats visai att dessa oftast har verkningar på samtliga de angivna målområdena, d v s medför produktivitets-, effektivitets- och styrvinster Produktivitetsvinsternas storlek har redogjorts för i det föregående. Att beräkna effektivitets- och styrvinsternas storlek i ekonomiska termer ställer sig naturligtvis betydligt mycket svårare. Ett enkelt räkneexempel skulle emellertid kunna belysa åtminstone storleken av de ekonomiska värden det här är fråga om. Novemberundersökningen visade att omkring 100 000 av de under månaden aktuella arbetssökande var att betrakta som arbetslösa. Antag således att 100 000 personel som efterfrågar arbete konstant är arbetslösa. Antag vidare att tillskottet till nationalprodukten från dessa personer - om de vore i arbete - är 25 000 per år och person. Från andra undersökningar - bl a merstatistiken - vet man att den genomsnittliga väntetiden för att erhålla ett arbete för arbetslösa uppgår till omkring 6 veckor. Om man kan nedbringa denna väntetid med en vecka, d v s med 15 procent, skulle man således öka nationalprodukten med 375 milj kr, eftersom 100 000X25 000xl5 = 3 7 5 0 0 0 0 0 0 På flera ställen har påpekats att utredningens förslag i första hand bör ses som ett uttryck för strävandena att bygga upp en förmedlingsorganisation som bättre än SOU 1968: 60

den nuvarande kan ta hand om enskilda människors sysselsättningsproblem. Utredningen har således arbetat för en höjning av arbetsförmedlingens servicegrad. I detta ligger bl a att försöka nedbringa väntetiderna för de sökande. Dessa strävanden dikteras emellertid inte bara av hänsyn till allmänhetens krav och intresse. Räkneexemplet visar att dessa frågor också har en samhällsekonomisk betydelse.

SOU 1968: 60

13 Förslagens genomförande

13.1 Inledning För genomförande av utredningens förslag är det den strukturella förändringen av organisationen samt den geografiska och ansvarsmässiga omfördelningen av arbetsmarknadsverkets uppgifter som kräver relativt stora ekonomiska och personella insatser under en övergångstid. Koncentration av omkring 260 arbetsförmedlingsenheter till 82 distriktskontor (riktmärke) och en centralisering av administrationen från 24 länsarbetsnämnder till förslagsvis fem regionala arbetsmarknadsnämnder är en betydande strukturrationalisering, vilken kräver en noggrann planläggning för att nå de i förslagen uppställda målen. Med förslagens genomförande avses det arbete som erfordras fram till det att den föreslagna organisationen fungerar med avseende på ansvars- och arbetsfördelning. Det är inte uteslutet att det vid denna tidpunkt återstår organisationsproblem. Det är således inte säkert att samtliga distriktskontor har hunnit komma till stånd, vilket bl a kan bero på problem med lokalanskaffning. Vidare är det troligt att det på vissa punkter återstår att justera personalorganisationen. Orsaker härtill kan vara svårigheter med rekrytering till nya befattningar eller en större eller mindre avgång av personal än beräknat. Sådana tänkbara förseningar som här har nämnts anger att den uppföljning av organi-

sationsarbetet som bör ske under genomförandefasen även bör fortsätta efter genomförandet tills organisationen på alla punkter överensstämmer med vad som beslutats i frågan. Den föreslagna organisationsstrukturen och personaldimensioneringen förutsätter inom flera avsnitt av organisationen att nya system och rutiner kommer till användning. Detta gäller särskilt med avseende på ADBtillämpningar. Föreslagna ADB-system enligt ADB-etapp 1 är planerade att vara i drift under 1968 och 1969. Dessa system kräver insatser för installation och uppföljning. I detta arbete bör också inkluderas de rationaliseringsåtgärder som direkt eller indirekt föranleds av ADB-installationer, d v s uppläggning av datainsamlingsrutiner, översyn av manuella rutiner och arbetsmetoder samt översyn av hjälpmedel och blanketter. Införandet av ADB inom olika avsnitt av verksamheten under nämnda tidsperiod betyder också att organisationen stegvis kommer att förändras fram till den tidpunkt då organisationsförändringen i sin helhet är genomförd. Såväl ansvars- och arbetsfördelning som personaldimensionering påverkas av införandet av ADB i verksamheten. Det återstår dessutom att före genomförandet ytterligare överarbeta funktions- och arbetsbeskrivningar. Dessa utgör ett värdefullt underlag vid fördelningen av uppgifSOU 1968: 60

ter i den nya organisationen och är även nödvändiga för personalplanering avseende rekrytering och utbildning.

13.2 Organisation av

genomförandet

13.2.1 Organisationskommittéer Utredningen anser det nödvändigt att temporärt omfördela personalresurser inom arbetsmarknadsverket för organisationsarbete under genomförandefasen. Sådana funktioner som avser organisationsverksamhet och personaladministration behöver förstärkas. Ansvar för genomförandet på olika nivåer i organisationen bör ligga på cheferna för de nya organisatoriska enheterna. Detta innebär att avdelningschefer, regionchefer, distriktschefer m fl bör rekryteras på ett tidigt stadium för att svara för organisationens genomförande inom sitt blivande ansvarsområde. De ansvariga cheferna bör ha skyldighet att regelbundet rapportera organisationsläget till regionala och centrala organisationskommittéer. Utredningen föreslår att direktionen fungerar som central organisationskommitté. I direktionens arbete som central organisationskommitté bör på lämpligt sätt cheferna för personal- respektive organisationsenheterna och regioncheferna medverka. Kommitténs huvuduppgifter bör vara att planera och följa upp olika genomförandefaser och att fatta beslut om direktiv för verkställighetsuppgifter i samband med omorganisationen. Det bör även vara kommitténs uppgift att svara för den löpande informationen till personalen om planerade eller vidtagna åtgärder. Liknande kommittéer med motsvarande uppgifter bör inrättas för var och en av de föreslagna arbetsmarknadsnämnderna. Varje sådan regional kommitté bör bestå av regionchefen, en tjänsteman från vardera personal- och organisationsenheten samt, successivt allt efter som rekrytering sker, i de frågor som befinns lämpligt, distriktscheferna inom regionen. Arbetsfördelningen bör vara sådan att den SOU 1968: 60

centrala organisationskommittén svarar för planering och uppföljning av organisationsarbetet gällande hela arbetsmarknadsverket medan de regionala kommittéerna svarar för detaljplanering respektive uppföljning inom regionerna. Tidigare har berörts vilka övriga resurser som under ett tidigt skede måste tillföras den nuvarande organisationen. Således bör personalenhet och organisationsenhet snarast möjligt tillföras verkets nuvarande organisation enligt utredningens förslag för att under organisationsarbetet tillgodose verkets behov av expertis inom dessa områden. 13.2.2 Personalenhetens uppgifter Personalenheten kan eventuellt under genomförandefasen förstärkas med sådan personal som sedermera skall besätta tjänster vid personalsektionerna. På så sätt kommer dessa personalmän att delta bl a i den totala personalplaneringen och utarbetande av personalpolitik m m, vilket torde utgöra värdefulla erfarenheter för fältarbetet. Personalenhetens arbete med personalplanering för den nya organisationen måste börjas på ett tidigt stadium. Denna planering innebär framför allt att precisera de krav arbetsuppgifterna kommer att ställa på de anställda. Vidare att jämföra de framtida kraven med befintlig personalstruktur och planera åtgärder av typen nyrekrytering, utbildning m m, som behöver vidtas för att tillgodose de föreliggande behoven. Den decentralisering av arbetsuppgifter och ansvar som förslagen innehåller ställer bl a stora krav på förmågan hos cheferna på olika nivåer och det torde vara nödvändigt att personalenheten uppmärksammar behovet av arbetsledarutbildning och ledarutveckling. Rekryteringen bör starta med chefer på för genomförandet strategiska tjänster. Härvid avses främst avdelningschefer, regionschefer och distriktschefer. Den utbildning för arbetsförmedlare som förslagen innehåller synes väl avpassad för den kommande organisationen. Det är emellertid troligt att den i framtiden behöver intensifieras och kom-

pletteras med hänsyn till kommande arbetsuppgifter och den organisations- och personalpolitik som bör utarbetas inom arbetsmarknadsstyrelsen. 13.2.3 Organisationsenhetens uppgifter Utredningen föreslår att organisationsenheten omgående inrättas vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli för att svara för genomförandet av de metoder, rutiner och system som har föreslagits, påbörjats eller initierats här eller av statskontoret i andra sammanhang. Det bör vara organisationsenhetens uppgift att planera lokaler och anskaffning av kontorsutrustning för den nya organisationen. En väsentlig uppgift för enheten är att bistå organisationskommittéerna med sakkunskap och hjälpmedel i fråga om planeringsmetoder vid planeringen av genomförandet. I detta sammanhang kan det vara lämpligt att enhetens tjänstemän under viss tid tjänstgör ute i fältorganisationen för att bistå vid planering och genomförande. Det bör också vara organisationsenheten som ger underlag till personalenheten beträffande arbets- och befattningsbeskrivningar samt kravanalyser. Utredningens förslag kan behöva kompletteringar och, med hänsyn till förändringar i verksamheten, korrigeringar. Det bör vara organisationsenhetens uppgift att svara för förslag till sådana ändringar. 13.2.4 Informationsverksamhet För att söka eliminera eventuellt negativa effekter av omorganisationen är det väsentligt att personalen får en fortlöpande information före och under genomförandefasen. Informationen bör i första steget syfta till att ge en allsidigt belyst bild av den nya organisationen. Med den nya organisationen avses härvid även arbetsuppgifter, metoder och system. Löpande bör sedan information lämnas om förestående ågärder särskilt med avseende på personalfrågor, rekrytering, utbildning och omflyttningar. Information bör ske muntligt tjänstevägen och det är naturligt att innehållet i första

hand fastställs i arbetsmarknadsstyrelsens centrala organisationskommitté och vidarebefordras genom avdelningschefer och regionchefer. Denna vidarebefordran av information kan lämpligen ske vid konferenser på olika nivåer i organisationen. Information bör även spridas via personalenheten till företagsnämnderna. Dessa vägar och metoder för informationsspridning bör emellertid förstärkas med mekaniserade informationsmetoder, t ex genom cirkulärmeddelanden och personaltidning eller eventuellt särskilt »organisationsmeddelande».

13.3 Planering av

genomförandet

Det torde vara svårt att överskatta betydelsen av en noggrann planering av organisationsförändringar. En sådan planering utgör förutsättningen för att genomföra större organisationsförändringar till lägsta möjliga kostnad och utan de negativa bieffekter som annars kan uppstå. För utformning av planer för genomförandet av arbetsmarknadsverkets nya organisation bör det vara möjligt och lämpligt att utnyttja den moderna tekniken för nätverksplanering. En plan över genomförandet är också ett synnerligen viktigt instrument för att kontrollera att den nya organisationen kommer till stånd inom rimlig tid och på sätt som man har beslutat. Möjligheterna till uppföljning av organisationsarbetet är således direkt beroende av planeringen. Utredningen kan givetvis inte lägga fram någon plan över hur genomförandet i detalj skall gå till men vill dock summariskt behandla de problem avseende planering och uppföljning som kan förutses, något behandla de metoder som kan utnyttjas samt presentera ett utkast till plan för genomförandet. 13.3.1 Probleminventering Planeringen bör starta med en inventering av aktiviteter och åtgärder som fordras för att den nya organisationen skall komma till SOU 1968: 60

stånd. Det är också nödvändigt att söka kartlägga de problem som kan utgöra trånga sektorer vid genomförandet. Det kan vara lämpligt att på något sätt söka klassificera de aktiviteter som skall leda till visst resultat i den nya organisationen. Dessa aktiviteter eller åtgärder inryms på ett naturligt sätt i tre problemområden: — Införande av nya metoder och system; definition av arbetsuppgifter. — Tillskapande av yttre förutsättningar, lokaler och utrustning. — Planering av personella resurser, rekrytering och åtgärder för anpassning till nya befattningar och arbetsuppgifter. Först kan konstateras att de tre problemområdena har varierande betydelse för olika delar av organisationen och vid olika tidpunkter under genomförandeperioden. De arbetsuppgifter som innefattas i de två första problemområdena är sådana som naturligt hör till den av utredningen föreslagna organisationsenhetens ansvarsområde. Frågor avseende anskaffning skall dock handläggas av intendenturenhetens anskaffningssektion. Den av utredningen föreslagna personalenheten handlägger de frågor som hör till det tredje problemområdet. ADB-systemen Införande av ADB-system och nya arbetsrutiner, som ingår i det första problemområdet, har inledningsvis konstaterats vara en förutsättning för att kunna strukturera och dimensionera organisationen enligt förslaget. Vid införandet av ADB-system är det nödvändigt att ta vara på de effekter som systemet medför. Dessa effekter, särskilt med avseende på möjliga personalreduceringar, kan emellertid ofta släpa efter varför en noggrann uppföljning är nödvändig. ADB-systemen och andra metodförändringar kan innebära att det för vissa avsnitt av verksamheten är lämpligt att skapa temporära organisationsformer fram till den nya organisationen är genomförd i sin helhet. Ett exempel på detta utgör det av statskontoret framlagda separata förslaget till ny organisation för tekniska byrån inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli. SOU 1968:60 14—814380 1

En stor del av den föreslagna organisationsenhetens kapacitet torde komma att behöva avsättas för uppgifter i samband med införande av ADB. De av utredningen föreslagna ADB-systemen enligt ADB-etapp 1 är i olika grad detaljutformade och detta arbete behöver således till vissa delar fortsättas. Väsentliga uppgifter för organisationsenheten är också att svara för utarbetande av underlag för resursdimensionering och att härvid använda tillgängliga metoder för arbetsmätning. Det är av stor vikt att införda ADB-system blir föremål för en noggrann uppföljning. Detta torde bli en omfattande uppgift för organisationsenheten, eftersom införandet av ett flertal ADBrutiner kommer att ske relativt koncentrerat i tiden. Det är av stor vikt att det i detta sammanhang även skapas rationella metoder för datainsamling, innefattande såväl rutiner som utrustning. Övriga ADB-tillämpningar som bör tillkomma i ADB-etapp 2 är arbetslöshets- och arbetsförmedlingsstatistik samt framställning av platslistor. För dessa projekt återstår en närmare systemutformning. Utförda försök med plats- och sökandeförmedling i datamaskin visar enligt utredningen på tänkbara utvecklingsmöjligheter, särskilt med avseende på ombytessökande och interlokalförmedling. Det torde härvid vara nödvändigt att genom förnyade försök vinna vidgade erfarenheter. En väsentlig uppgift för organisationsenheten är att genomföra en grundlig blankettrevision. I anslutning härtill kan också rationaliseringar av manuella rutiner, registreringsförfaranden m m genomföras. A rbetsbeskrivningar I det första problemområdet innefattas även definition av arbetsuppgifter, d v s arbetsbeskrivningar. Det är utredningens uppfattning att arbetet med och introduktion av dessa arbetsbeskrivningar är av väsentlig betydelse för att den nya organisationen skall fungera enligt förslagets intentioner. Det är arbetsbeskrivningarna som skall ge befattningshavarna i den nya organisationen den kunskap om metoder, arbets- och 209

ansvarsområden som utgör en av förutsättningarna för deras anpassning till de nya förhållandena. Erfarenhetsmässigt finns en tröghet vid omorganisationer som ofta yttrar sig i ett fasthållande av den gamla organisationens regler. Noggrant utförda funktions- och arbetsbeskrivningar bidrar till att undanröja sådana hinder. Arbetsbeskrivningarna utgör också ett nödvändigt underlag för bl a rekrytering, utbildning och lokalplanering. Utredningens förslag omfattar beskrivningar för varje funktion i den nya organisationen. Dessa bör emellertid ytterligare brytas ned och detaljutformas. Det bör ankomma på den föreslagna organisationsenheten att fortsätta detta arbete. Lokalplanering och

lokalanskaffning

Det andra problemområdet, som avser tillskapande av yttre förutsättningar, lokaler och utrustning, är omfattande och svåröverskådligt. Förslagen innebär ett betydande arbete med lokalplanering och lokalanskaffning avseende främst fältorganisationen. Det torde vara ogörligt att t ex generellt planera anskaffning av lokaler för de nya distriktskontoren. Däremot torde det vara lämpligt att planera och bereda anskaffning av sådana lokaler på ett tidigt stadium, redan innan formellt beslut om den nya organisationen föreligger. Anskaffning av lokaler och inflyttning respektive indragning av gamla kontor bör kunna ske successivt under genomförandeperioden. Lokalplanering bör till viss del genomföras före lokalanskaffning och i detta fall i form av generella planer för utformningen av olika stora kontor. Den största delen av detta arbete kan dock inte ske förrän det finns en förteckning över vilka lokaler som kan disponeras. En väsentlig fördel med en sådan successiv övergång till den nya organisationsformen är att det skapas utrymme för nödvändiga justeringar baserade på den erfarenhet som erhålls. Det är tveksamt om den regionala organisationen kan genomföras successivt på det sätt som ovan har antagits kan ske för distriktskontorsorganisationen. 210

Här är de formella ansvarsförhållandena närmare anknutna till de yttre betingelserna. Förändringen i ansvarsfördelning bör inte ske successivt utan ske distinkt och koncentrerat i tiden. Detta skulle tala för att de regionala arbetsmarknadsnämnderna och deras kanslier bör träda i funktion först efter inflyttning i nya lokaler och indragning av länsarbetsnämnder. Det torde vara lämpligt att detta äger rum i slutet av genomförandeperioden. Det är tänkbart att på några av de orter, där regionala arbetsmarknadsnämnder med kanslier enligt förslaget skall förläggas, nuvarande lokaler för länsarbetsnämnd och huvudkontor kan utnyttjas. De restriktioner som gäller för genomförandet av den regionala organisationen torde dock främst utgöras av personalfrågor. För arbetsmarknadsstyrelsens del torde det huvudsakligen bli fråga om avveckling av lokaler. Den föreslagna organisationen synes efter preliminära beräkningar kunna inrymmas i nuvarande centrala kontorslokaler. Det krävs dock ett omfattande arbete med lokalplanering för anpassning till den nya organisationen. Det bör enligt utredningen vara lämpligt att samordna genomförandet av den regionala och centrala organisationen. Planeringen av arbetsmarknadsverkets lokaler kan komma att ta relativt lång tid. Beträffande planering av anskaffning av kontorsutrustning torde denna inte utgöra något väsentligt problem vid genomförandet men det är viktigt att dessa frågor samordnas med lokalplaneringen. Anpassning av personalresurserna Det tredje problemområdet, anpassning av de personella resurserna till de krav som organisationsförslaget medför, är det mest omfattande och kanske mest svårbemästrade. Den ytligt sett mest påtagliga konsekvensen av organisationsförslagen är att den nya organisationen innehåller färre befattningar inom vissa kategorier. Utredningen har dock förutsatt att de personalbesparingar som möjliggörs bl a genom införandet av nya administrativa metoder och rutiner skall rymmas inom den naturliga personalavgångSOU 1968: 60

en. Avvecklingstakten inom berörda kategorier kommer att kunna bedömas relativt säkert när den föreslagna personalstatistiken föreligger. Till dess kan endast grövre uppskattningar göras, men erfarenhetsmässigt kan sägas att omsättningshastigheten är relativt hög inom de kategorier där enligt förslaget de största inbesparingarna kan göras. Antalet avgångna från arbetsmarknadsstyrelsens kansli i lönegraderna A 1-12 eller med arvode i motsvarande löneklasser enbart under år 1966 uppgick exempelvis till 86 tjänstemän. Den föreslagna personalstatistiken är nödvändig för att planeringen av genomförandet i sin helhet skall kunna göras effektivt och på en rimlig säkerhetsnivå. Den möjliga avvecklingstakten är emellertid inte bara beroende av den naturliga avgångshastigheten utan också av hur snart de föreslagna metoderna och hjälpmedlen kan tas i bruk och med vilken takt lokaliseringen av arbetsuppgifter och gränsdragningen mellan ansvarsområden i enlighet med organisationsförslagen kan genomföras. Vissa förändringar som t ex ADB-rutiner kan antas vara till stor del införda redan under 1968 medan förändringar gällande såväl huvuddelen av distriktsorganisationen som regionalorganisationen kräver längre tid. En försiktig anpassning av personalresurserna i förslagets riktning bör i praktiken påbörjas helst redan under budgetåret 1968/69. Ur personaladministrativ synpunkt medför emellertid utredningens organisationsförslag en rad andra problem. Av organisationsbeskrivningen framgår att vissa typer av arbetsuppgifter föreslås tillkomma eller öka i omfattning jämfört med nuvarande förhållanden, vilket självfallet också ställer nya krav på personalen, i somliga fall i sådan utsträckning att extern direktrekrytering torde bli nödvändig. Också sådan extern rekrytering måste planeras i god tid med hänsyn till den ofta ganska långa rekryteringsoch introduktionstiden. I andra fall beräknas den föreslagna intensifieringen av internutbildningen vara tillräcklig. Inom vissa funktioner har exempelvis en betydande decentralisering av beslut och verkställighet föreslagits, något som ockSOU 1968:60

så ställer ökade krav på bl a fältorganisationens chefspersonal, vilket utredningen sökt kompensera genom att föreslå en kraftig ökning av chefsutbildningen inom verket. Utredningens förslag innefattar vidare betydande geografiska förändringar, vilket inte bara åstadkommer problem med lokalanskaffning m m utan också ställer krav på kännedom om personalens förutsättningar och vilja att flytta. Det är således en tämligen omfattande och komplicerad anpassning av personalresurserna som förutsätts i organisationsförslagen. Det kan dock påpekas att problematiken i stor utsträckning är densamma som för den löpande personaladministrationen, eftersom de organisatoriska och personella förutsättningarna ständigt undergår förändringar om än i mindre omfattning. Behovet av personalstatistik och personalregister med beskrivningar av personalen i avseende på dess struktur, kapacitet och rörlighet som underlag för personalplaneringen har tidigare påtalats i avsnitten om personaladministration. Inför planeringen av genomförandet av en omorganisation framstår brister härvidlag som synnerligen besvärande. Vad som måste ligga till grund för anpassningen av personalresurserna är således å ena sidan en inventering av de nuvarande resurserna på sätt som angetts i avsnittet om personalplanering samt beskrivning av nulägets faktiska arbetsuppgifter och å andra sidan motsvarande arbetsbeskrivningar för den föreslagna organisationen. Först när detta material är insamlat kan mer detaljerade planer göras upp för genomförandet. Inte heller när det gäller dessa planer skiljer sig tekniken i princip från den som beskrivits i avsnittet om personalplanering.

13.4 Sammanfattning

Ovanstående genomgång redovisar i stort vilka problem som bör genomarbetas och detaljplaneras. Baserad på denna schematiska inventering kan emellertid redan nu skisseras ett utkast till tidsplan för genomförandet av den nya organisationen. Det ne211

dan införda utkastet avser endast att ungefärligt ange vissa väsentliga åtgärder och de tidpunkter vid vilka de bör påbörjas och avslutas. Tidigare har berörts att nätverksplanering lämpligen bör tillämpas för genomförandet. Nätverksplanen avser att visa dels hur olika aktiviteter beror av varandra, dels vilken eller vilka aktiviteter som har största benägenhet att tidsmässigt förskjuta programmet. Det kan vara relativt kostnadskrävande att upprätta en detaljerad nätverksplan men redan vid en relativt grovt utförd plan kan väsentliga fördelar nås, bl a genom att planen belyser sambandet mellan olika deluppgifter och att de restriktioner som gäller för genomförandet upptäcks i god tid. Det torde dessutom vara lämpligt att använda en sådan planering selektivt för vissa avsnitt inom den totala planen. Olika avsnitt i planen kräver också olika detaljerings grad. Det är nödvändigt att en regelbunden uppföljning av planer sker. Utredningen föreslår att en sådan uppföljning sker genom att låta de organisationsansvariga löpande avge lägesrapporter till den centrala respektive de regionala organisationskommittéerna. Rapportintervallen bör under den egentliga genomförandeperioden inte överstiga en månad. Den av utredningen föreslagna tidsramen för genomförandet grundar sig på uppfattningen att organisationsförändringar bör genomföras på kortast möjliga tid. Skälen härtill är flera. Vid ett beslut om organisationsförändringar med åtföljande information till personalen visar erfarenheten att det ofta kan uppstå negativa effekter som tar sig uttryck i minskad arbetsmotivation med lägre effektivitet som följd. Det är väsentligt att med tillgängliga medel, t ex intensifierad informationsverksamhet, söka minimera dessa negativa effekter men också att snabbt genomföra de beslutade förändringarna. Härvid bör dock beaktas att det är väsentligt att även efter genomförandet ägna uppmärksamhet åt sådana åtgärder som syftar till en bättre anpassning av individen till arbetsuppgifter och organisatoriska förhållanden. 212

Det är utredningens uppfattning att det är nödvändigt att organisationsförändringen genomförs målmedvetet och med kraft för att nå de rationaliserings- och styrningsvinster med den föreslagna organisationen som har beräknats. Genomförandet skapar därmed ett temporärt behov av resurser, ekonomiska och personella, och detta resursbehov bör på ett tidigt stadium beaktas. Det kan komma att vara lämpligt att delvis anlita externa konsulter under tiden för genomförandet för att på detta sätt till vissa delar tillfredsställa ett tillfälligt behov av expertis och sakkunskap.

SOU 1968: 60

Tidsplan för förslagens genomförande Åtgärd

ÅrO

Årl

År 2

År 3

Detaljutformning av organisationen — komplettering och korrigering av utred ningens funktionsbeskrivningar samt utarbetande av arbets- och befattningsbeskrivningar — rationalisering av kontorsrutiner, registre ringsförfaranden o dyl, blankettrevision — justeringar av funktions-, arbets- och be fattningsbeskrivningar med hänsyn till prak tiska erfarenheter vid successiv övergång till nya arbetsformer och förfaranden — beräkning av behov av personal och andra resurser Personalfrågor — förstärkning av den personaladministrativa funktionen genom utbyggnad av personal enheten vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli — inventering av nuvarande personalresurser med hänsyn till sammansättning, arbetsupp gifter m m — bedömning och precisering av de krav den nya organisationen kommer att ställa på personalen — intensifierad chefs- och arbetsledarutbildning — intensifierad intern utbildning av personal inom arbetsförmedlingen med hänsyn till arbetsuppgifterna i den nya organisationen Information till personalen — allsidig information om utredningens organisationsförslag — löpande information om planerade och vid tagna åtgärder för förslagets genomförande Planering av den nya organisationens genomförande inventering av erforderliga åtgärder, uppmärksammande och kartläggning av de frågor som kan utgöra restriktioner (trånga sektioner) för genomförandet upprättande av nätverksplan för det samlade genomförandet — detaljplanering för genomförandet inom organisatoriska och geografiska delområden — uppföljning av planer genom fortlöpande rapportering, korrigering av planer Organisation av genomförandet — förstärkning av organisationsfunktionen genom uppbyggnad av organisationsenhet vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli — inrättande av central organisationskommitté - inrättande av regionala organisationskommittéer - utnämning av ansvariga för genomförandet inom olika delområden rekrytering av avdelningschefer inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli och regionchefer vid arbetsmarknadsnämnderna - rekrytering av distriktschefer - rekrytering av vissa specialister för organisations- och personalfunktionerna SOU 1968:60

År O

Årl

Organisation av genomförandet — beräkning av erforderlig minskning av personalresurserna och planering av minskningen genom utnyttjande av naturlig personalavgång — kartläggning av personalens förutsättningar och vilja att flytta till nya tjänstgöringsorter — upprättande av planer för olika personalkategorier avseende geografisk rörlighet, utbildningsbehov och rekryteringsbehov m m, vilka planer successivt anpassas till olika faser av den nya organisationens genomförande — upprättande av personalplan för 1.7 år 3 Lokalfrågor — utarbetande av allmänna normer för arbetsförmedlingskontor av olika storlek i den nya organisationen, korrigeringar med hänsyn till successivt erhållna praktiska erfarenheter — inventering av befintliga lokaler — anskaffning och planering av lokaler för den nya arbetsförmedlingsorganisationen samt avveckling av ej erforderliga lokaler — anskaffning av lokaler för arbetsmarknadsnämndernas kanslier — avveckling av ej erforderliga lokaler för länsarbetsnämnderna — anpassning av lokaler för arbetsmarknadsstyrelsens kansli och avveckling av ej erforderliga lokaler Utrustningsfrågor — planering och anskaffning av inredning och kontorsutrustning för arbetsförmedlingens distriktskontor — planering och anskaffning av inredning och kontorsutrustning för arbetsmarknadsstyrelsens och arbetsmarknadsnämndernas kanslier Nya metoder och arbetsformer i arbetsförmedlingen — införande av differentierade och integrerade insatser, »öppen förmedling», arbetslöshetsanmälningar per telefon, kundmottagning, platslistor framställda enligt mer eller mindre manuella förfaranden m m — införande av platslistor framställda med ADB — införande i begränsad omfattning av platsoch sökandeförmedling med ADB ADB-system — införande av ADB-rutiner enligt etapp 1 som har utformats eller skisserats av utredningen — utveckling av ADB-tillämpningar enligt etapp 2 som kan bedömas vara möjliga och lönsamma — införande av ADB-rutiner enligt etapp 2

214 SOU 1968: 60

Åtgärd

ÅrO

Årl

År 2

År 3

— utveckling av ADB-tillämpningar enligt etapp 3 som avser ett totalt informationssystem för styrning — uppföljning och korrigering av införda ADB-rutiner Organisatoriska förändringar — inrättande av en organisationsenhet — inrättande av temporära organisationsenheter till följd av införda ADB-system och andra förändringar i metod- och arbetsformer (t ex utredningens förslag till organisation för tekniska byrån) — inrättande av distriktskontor inom arbetsförmedlingen — inrättande av arbetsmarknadsnämnder med kanslier — genomförande av den nya organisationen för arbetsmarknadsstyrelsens kansli

SOU 1968: 60

Avvikande mening anförd av ledamoten Ståhl

1. Det synes mig uppenbart att stora delar av rapporten, särskilt beträffande rutiner och andra delar av det löpande arbetet inom verket, genom föreslagna omläggningar och förenklingar kan bli av stort värde. Enligt vad jag inhämtat, är också en hel del av dem redan nu föremål för försöksverksamhet, bl a formerna för s k öppen förmedling efter telefonanmälan. Varje åtgärd som syftar till ökad effektivitet, bättre, snabbare och mer nyanserad service, bör givetvis snarast förutsättningslöst prövas och i händelse av gynnsamt resultat utan dröjsmål genomföras. 2. Däremot kvarstår min redan vid presentationen för styrelsen anmälda tveksamhet mot den centraliserade regionala organisation som här föreslås. Efter publiceringen av rapporten har särskilt förslaget om de nuvarande länsarbetsnämndernas ersättande med fem stora regionkontor väckt uppmärksamhet och oro. Detta är förståeligt. Låt mig konkretisera och exemplifiera med det län, som jag bäst känner till, Värmlands. För dess del skulle förslaget medföra, att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kommer att initieras, planeras och ledas från ett regionkontor i Göteborg, till vars arbetsområde skulle höra ytterligare fyra till ytvidd och befolkning stora län. Man förutsätter därvid, att kontaktverksamheten med de många andra instanserna inom samtliga regionen tillhöriga län, länsstyrelser och länsnämnder, landsting, kom216

muner, fackliga och andra organisationer i stort antal, skulle kunna skötas lika effektivt som hittills dock mestadels per post och telefon. För den som under många år ute i ett län, visserligen såsom lekman och helt utomstående, sökt följa denna omfattande och finförgrenade verksamhet framstår en så djupgående förändring som denna såsom både praktiskt svårgenomförbar och beträffande effekterna riskfylld. Så intensiv som arbetsmarknadsorganens kontaktverksamhet måste vara och så nödvändig som den är för ett gynnsamt resultat förefaller det föga sannolikt att den efter här ifrågasatt förändring skulle kunna fungera lika effektivt som nu eller ytterligare förbättras. Detta omdöme torde gälla samtliga föreslagna fem regionkontor. I denna typ av verksamhet på länsplanet finns många och betydande värden av personlig och därför en smula irrationell art, därför knappast mätbara i tid och pengar, vilka också kan riskeras. Många för att inte säga de flesta kommuner brottas med sysselsättningsbekymmer av olika slag, som både förtroendeoch tjänstemän har behov av att få diskutera vid personliga överläggningar med arbetsmarknadsorganen. Det omvittnas allmänt, att denna personliga förtrolighet har mycket att betyda för lösningen av dessa tid efter annan uppdykande problem. Så vitt jag kan förstå bl a genom arbetet i de s k länsutredningarna har i statskontorsförSOU 1968: 60

slaget knappast tillräckligt beaktats de olika krafter på skilda områden i ett län, som måste samverka så snart allvarliga sysselsättningsbekymmer av större omfattning behöver ordnas. Att lyfta ut länsarbetsnämnderna ur denna både organisatoriska och personliga gemenskap torde försvåra snarare än underlätta lösningen av här ifrågavarande djupt ingripande och ofta tragiska kriser. Mot denna bakgrund framstår det knappast som realistiskt att förmena, att från av arbetslöshet drabbade bygder avlägsna regionkontor man skulle lika bra eller bättre än som f n i residensstäderna fullgöra länsarbetsnämndernas hittillsvarande funktioner. De starkaste skälen talar alltså enligt min mening för att arbetsmarknadsverkets regionala indelning i varje fall tills vidare bör anknytas till länsindelningen. Tilläggas bör, att ett betydande värde också ligger i länsarbetsnämndens sammansättning. Dess ledamöter är i regel väl insatta i och förtrogna med näringslivet i respektive län liksom de olika parterna på vederbörande lokala arbetsmarknad. Ännu effektivare skulle denna organisation bli, när den föreslagna länsförvaltningsreformen genomföres. 3. Även inför förslaget till organisation på lokalplanet, arbetsförmedlingsfunktionen, varigenom nuvarande 255 arbetsförmedlingskontor skulle ersättas med 82 distriktskontor, anmäler jag avvikande mening. För t ex Värmlands del skulle detta innebära fyra kontor mot nuvarande tretton. Vissa län skulle få endast ett enda kontor, vilket framstår som en måhända tilltalande teoretisk konstruktion men föga realistiskt för effektiv verksamhet. Även om dessa distriktskontor bleve välbemannade och förutsattes kunna bedriva en ambulerande verksamhet, skulle det likväl för stora delar av länen innebära avsevärt försämrad service. Det säger åtskilligt att en så pass stor stad som Kristinehamn skulle bli utan arbetsförmedling. Än värre är dock den försämring som förslaget skulle medföra för befolkningen i glesbygderna, där man ofta har de mest påträngande bekymSOU 1968: 60

ren för sin sysselsättning och därför också är i största behov av hjälp i olika former för att klara större eller mindre försörjningssvårigheter. Statsmakterna har vid olika tillfällen fastslagit, att denna befolkning skall åtnjuta en i viktiga avseenden godtagbar samhällelig service. Den mest angelägna gäller arbete och utkomst. Allmänheten skulle säkerligen ha lättare att förstå ett så radikalt centraliseringsförslag om den omvandlingsprocess som näringsliv och samhälle nu genomgår framskridit så långt, att mest trängande problem vore någorlunda lösta. Så är ju inte fallet. Mycket, kanske det mesta, återstår ännu av strukturell förändring i både näringsliv och samhälle. 4. Viss hänsyn måste också tagas till den negativa reaktion, som framförts sedan förslagets huvuddrag publicerats. Från bl a kommunalmän och arbetsmarknadens parter har tvekan uttalats, om det kan vara klokt eller lämpligt att i avvaktan på ny länsförvaltning och länsindelning genomföra en organisationsförändring sådan som den här aktualiserade. Redan denna negativa inställning skulle kunna försvåra förslagets lyckliga genomförande och mottagande av den allmänhet, vars förtroende och medverkan måste sägas vara reformens viktigaste förutsättning. 5. Då jag alltså kommer till den slutsatsen, att arbetsmarknadsverkets regionala organ bör ansluta till den övriga länsförvaltningen är det min mening att f n ingen principiell förändring genomföres av länsarbetsnämnderna. I samband med förändring av länsförvaltning och länsindelning blir det en självklarhet att även arbetsmarknadsverkets regionala organisation blir föremål för omprövning, varvid även i nu aktuella förslag framförda synpunkter måste tillmätas betydelse.

Bilaga 1

Arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse i samrådsärendet

I INLEDNING Föreliggande yttrande utgör ett led i ett samrådsförfarande mellan arbetsmarknadsstyrelsen och statskontoret. Statskontorets styrelse kommer att ta slutlig ställning till de förslag som översynsrapport 1 innehåller först sedan arbetsmarknadsstyrelsen i denna form framfört sina synpunkter. Den föreliggande rapporten överlämnades till arbetsmarknadsstyrelsen den 1 mars 1968. Styrelsen har berett länsarbetsnämnderna och styrelsens byråer tillfälle att anföra sina synpunkter på förslaget. Samtliga länsarbetsnämnder har behandlat rapporten och yttranden har tillställts styrelsen. Rapporten har också diskuterats vid sammanträden med Centrala företagsnämnden vid AMS' (6.5), Centrala företagsnämnden vid AMS' arbetsplatser och förråd (22.4) samt Lokala företagsnämnden vid AMS (14.5). För att begränsa omfånget av sitt yttrande har styrelsen valt att lägga tyngdpunkten på en systematisk bedömning av det i rapporten framlagda organisationsförslaget. Därutöver har styrelsen behandlat vissa specialfrågor, nämligen förslaget om ytnyttjande av ADB-teknik inom arbetsmarknadsverket, personaladministrationen och det interna rationaliseringsarbetet. Styrelsen har i sitt yttrande också funnit anledning att beröra förslagets samband med det arbete som sedan februari 1968 pågår inom in-

rikesdepartementet och arbetsmarknadsstyrelsen för att i enlighet med Kungl Maj:ts beslut förbereda införandet av programbudgetering inom arbetsmarknadsverket. Det pågående arbetet och de av finansdepartementet givna riktlinjerna för detta har enligt styrelsens mening betydelse för ställningstagandet till statskontorets organisationsförslag. Redan inledningsvis vill styrelsen vidare understryka att styrelsen genom att koncentrera sitt yttrande till det reella innehållet i utredningens organisationsförslag avstått från att redovisa synpunkter på omfattande delar av rapporten (t ex Kap 3 Det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet, Kap 7 Arbetsvärd, Kap 8 Rörlighetsstimulerande verksamhet, Kap 9 Sysselsättningsskapande åtgärder, Kap 13 Verksamhetsplaneringen inom arbetsmarknadsverket). Styrelsen har ej funnit det möjligt eller nödvändigt att genomgående eller i detalj ange på vilka punkter styrelsens uppfattning skiljer sig från den bedömning som utredningen redovisar. Styrelsen vill emellertid framhålla att den har en från utredningen avvikande mening på åtskilliga punkter i de bakgrundsresonemang som utredningen för. Styrelsen konstaterar slutligen att analys av och ställningstagande till utredningens skrivning på detta stadium delvis har försvårats av att de närmare redogörelserna för utförda kartläggningar och SOU 1968:60

undersökningar (avsedda att ingå i en kommande översynsrapport 2), till vilka talrika hänvisningar görs i den föreliggande rapporten, ännu inte föreligger. De referat som i vissa fall ges av undersökningarna utgör enligt styrelsens uppfattning inte tillräckligt underlag för att bedöma undersökningarnas bärkraft och räckvidd. I avsaknad av möjligheter till en sådan bedömning avstår styrelsen med något undantag från att närmare kommentera de slutsatser som dras av de genomförda undersökningarna. II ÖVERVÄGANDEN 1 Allmänna synpunkter Utredningen påpekar på sid 4:2 att en stark omställning pågår inom arbetsmarknadsverkets verksamhet. I denna omställning ligger bl a en koncentration av fältorganisationen, införande av nya arbetsformer inom denna, användningen av nya tekniska hjälpmedel. Förändringar av detta slag ställer enligt utredningens mening krav på planmässig styrning, kanske framför allt av det skälet att en välawägd anpassning måste ske på personalsidan. Organisationsförslaget syftar bl a till att tillgodose detta krav på förbättrad styrning. Utredningen har emellertid, enligt arbetsmarknadsstyrelsens uppfattning, inte gjort sig tillräckligt förtrogen med verkets uppgifter för att de resultat som den kommit fram till - organisationsförslaget sådant som det redovisas i den preliminära huvudrapporten - skall kunna läggas till grund för en så genomgripande organisationsförändring som den utredningen föreslår. Exemplifiering 1) Utredningen har tagit upp flera tendenser i den pågående utvecklingen inom arbetsmarknadsverket (jfr ovan), generaliserat dessa, skrivit fram dem och låtit dem bestämma förslagets utformning utan föregående prövning av konsekvenser eller utvärdering av den försöksverksamhet inom arbetsförmedlingen som relativt nyligen inletts. SOU 1968: 60

2) Utredningen har i sitt organisationsförslag - inte minst vad beträffar arbetsmarknadsstyrelsen - föregripit den programindelning som måste företas i samband med införandet av programbudgetering. Samtidigt betraktar utredningen programbudgeteringen som en av de viktigaste förutsättningarna för att åstadkomma en sådan decentralisering av det administrativa ansvaret som utredningen i princip anser önskvärd (4:18). Utredningen är emellertid medveten om att förberedelsearbetet för programbudgetering inom arbetsmarknadsverket måste bli arbetskrävande (»I nuvarande läge har utredningen ansett det uteslutet att försöka anvisa någon framtidslösning på frågan om program uppdelning för verksamheten inom arbetsmarknadsverket.» 4: 32). 3) Organisationsförslaget synes också innebära ett föregripande av den utveckling av informationssystemet som ADB-tekniken - via ett långsiktigt utvecklingsarbete - kan komma att ge förutsättningar för. Utredningen rör sig på flera områden med olika tidsperspektiv, i fråga om ADB-teknikens utnyttjande med grovt sett tre (av utredningen beskrivna som etapp 1, 2 och 3). För att en organisation som den föreslagna skall kunna väntas fungera bör utvecklingen enligt styrelsens uppfattning ha hunnit väsentligt längre i fråga om informationssystemet än den har gjort i dag. Utredningen konstaterar själv (5:29) att den ej kunnat förse verket med en komplett uppsättning utprovade planeringsverktyg. Enligt styrelsens uppfattning är detta mål ännu mycket avlägset. Samtidigt anser styrelsen att den för arbetsmarknadsstyrelsen beskrivna framtida funktionen som centralt styrande och planerande organ förutsätter att man kommit väsentligt längre på väg mot planeringsverktyg av det avancerade slag som det här är frågan om. När sådana kan komma att föreligga finns emellertid starka skäl att ompröva det ändamålsenliga i att dela upp styrelsens ledningsuppgifter på fem »dotterbolag». 4) Utredningen betonar betydelsen av en förstärkt regional samhällsplanering och arbetsmarknadsverkets roll i detta samman219

hang: »Samhällsplaneringen måste således - åtminstone i förstone - enligt utredningens mening utformas så att den innefattar en regional ansats mellan de lokala och de centrala organen, till vilken arbetsmarknadsverkets organisationsstruktur i princip måste anpassa sig.» (5:10). Samtidigt föreslår utredningen en organisation för arbetsmarknadsverket som föregriper framtida förändringar av den regionala basen för samhällsplaneringen. Utredningen avstår i detta sammanhang från att ta ställning till »hur de föreslagna regionala arbetsmarknadsnämnderna skall inpassas i ett framtida regionalmönster» men konstaterar att »utredningens förslag till storregional indelning på det arbetsmarknadspolitiska området innebär en anpassning till en utveckling som av alla tecken att döma är i varande» (5:27). Styrelsen finner denna framtidsbedömning vara en alltför lös grund för ett förslag med så genomgripande konsekvenser som det föreliggande och vill för sin del i stället instämma i vad utredningen säger i annat sammanhang: »Om möjligt borde man därvid (vid en övergång till större regionala geografiska enheter än de nuvarande länen) försöka finna en geografisk indelning som kan tillämpas om inte för alla så åtminstone för flera och nära samhöriga offentliga organ.» (5:18). 5) Utredningen fäster i sina överväganden av organisatoriska lösningar stor vikt vid konsekvenserna av olika organisationsformer på styrningsfunktionen. Enligt styrelsens uppfattning är en av svagheterna i förslaget att dessa konsekvenser inte framgår och att de uttalanden och antaganden som görs i detta avseende ter sig motsägelsefulla. Mot bakgrunden av den beskrivning av fyra olika styrformer (direktstyrning, programstyrning, kontrollstyrning och målstyrning) som utredningen ger på sid 2:48 vill styrelsen exemplifiera sin uppfattning med följande hänvisningar: På sid 5:4 beskrivs den avsedda styrformen för de regionala arbetsmarknadsnämnderna som målstyrning (»Dessa organ skulle då styras mot verksamhetens gemensamma mål genom ekonomiska och andra resurs-

mässiga ramar samt genom i måltermer definierade verksamhetsprogram.») Utredningen tillägger: »Det bör också observeras att valet att styra verksamheten på det här angivna sättet markerar en högre ambitionsgrad med möjligheter till väsentligt bättre resultat än vad som kan bli fallet med direktstyrning och detaljkontroll.» På sid 4:19 säger utredningen: »I statlig förvaltning torde det som här har kallats kontrollstyrning vara den dominerande formen. Detta kan också delvis gälla som en allmän karakteristik över dagens förhållanden inom arbetsmarknadsverket.» I fortsättningen sägs att »styrning av verksamheten inom arbetsförmedlingen kan därför sägas utgöra en kombination av mål- och programstyrning. Åtminstone för överskådlig tid framåt finns det praktiska skäl som förbjuder andra lösningar.» Sid 4:20: »Möjligheterna att dra in förmedlingsverksamheten i ett framtida informationssystem för styrning - och därmed möjliggöra en form av direktstyrning på detta område - är ett av de delproblem som kommit att behandlas av KTH-gruppen.» Styrelsen vill framhålla att utredningen i sitt resonemang om styrformen för förmedlingsåtgärderna synes ha glömt att beslutsfattarna när det gäller avtal om anställning i sista hand är och bör vara de arbetssökande och arbetsgivarna. Det framtidsperspektiv som utredningen skisserar skulle enligt styrelsens mening kunna äventyra eller i vart fall alltför starkt begränsa deras inflytande på beslutsprocessen. Efter ett resonemang som speglar ambitionen att närma sig en direktstyrning av arbetsförmedlingen sammanfattar utredningen: »Slutsatsen måste således bli i det relativt kortsiktiga perspektiv som utredningen velat anlägga på organisationsfrågorna att man även i fortsättningen bör tillämpa mål- och kontrollstyrning på arbetsförmedlingens verksamhet.» (4:22). Inom arbetsmarknadsstyrelsen, slutligen, gäller följande: »Något som närmast kan karaktäriseras som direktstyrning från verksledningens sida tillämpas på de områden där det strukturpolitiska elementet är SOU 1968: 60

mer framträdande medan en typ av målstyrning i övrigt förefaller att tillämpas.» (4:15). Längre fram konstateras beträffande verksamheten vid länsarbetsnämndernas kanslier och vid arbetsmarknadsstyrelsen: »I så fall måste den praktiska slutsatsen bli att organisationen i hög grad kommer att bygga på tillämpningen av direktstyrning.» Det ligger i och för sig ingenting anmärkningsvärt i att utredningen i sina överväganden om lämpliga styrningsformer kommit att röra sig med samtliga i teorin förekommande frihetsgrader. Vad styrelsen saknar är en sådan tydlighet i skrivningen att underliggande värderingar bättre framkommit och alternativ (och konsekvenser av alternativ) klarare framgått och diskuterats. Starkast betänkligheter hyser styrelsen inför de intentioner som framskymtar för arbetsförmedlingens räkning (se t ex 12:23 ff). Styrelsen kan inte finna att utredningen på ett genomarbetat sätt tillämpat det grepp som det innebär att bygga beskrivningar och lösningsförslag på styrsystemteoretiska överväganden. Följden har enligt styrelsens uppfattning blivit att förslaget inrymmer motsägelser och spänningar i detta avseende som gör effekten av förslaget svår att bedöma. Styrelsen har velat vara förhållandevis utförlig på denna punkt, eftersom styrelsen delar utredningens uppfattning att effektiva styrningsformer är av avgörande betydelse för verksamhetens resultat. Enligt styrelsens uppfattning har utredningen på sätt som exemplen ovan (1-5) velat illustrera kommit att blockera genomförandet av sitt förslag genom att väva samman element som blir tillgängliga att tas i bruk vid mycket skilda tidpunkter: omedelbart - inom uppskattningsvis 2-3 år - om 10-15 år. Översynen har delvis tjänat som experimentfält för avancerade analysmetoder (se t ex 4:6). Detta har gett delar av rapporten ett betydande intresse ur teoretisk synpunkt. Lika tydligt är emellertid att dessa försök visat sig i varierande grad framgångsrika och att de endast i undantagsfall lett fram till konkreta, tillämpbara lösningsförslag. För styrelsen är det av avgörande betySOU 1968: 60

delse, att organisatoriska förändringar genomförs på sådant sätt att arbetsmarknadsverkets löpande verksamhet kan bedrivas utan allvarligare störningar. Verket lämpar sig därför enligt styrelsens uppfattning inte för organisatoriska och administrationstekniska ingrepp av alltför radikalt och experimentbetonat slag. 2 Orgarvisationsförslaget Utredningen sammanfattar i kapitel 5 de motiv som redovisas för organisationsförslaget under rubrikerna 1) Verksamhetens expansion, 2) Verksamhetens ändrade inriktning och 3) Arbetsförmedlingens resultat. Styrelsen vill gärna instämma i att verksamhetens starka expansion och den förskjutning som sker av dess inriktning är skäl för organisatoriska förändringar på verkets samtliga nivåer. Enligt styrelsens uppfattning bör behovet av en sådan organisatorisk anpassning tillgodoses genom en fortlöpande omprövning och justering av organisationen, vilket också sker. För den redovisning som utredningen i kapitel 4 ger av sina undersökningar av arbetsförmedlingens resultat gäller här i hög grad den reservation som styrelsen ovan anfört beträffande möjligheten att bedöma översynens undersökningar. Den lämnade redovisningen är uppenbart otillfredsställande. Styrelsen har svårt att frigöra sig från intrycket att den också är något tendentiös. Det är t ex anmärkningsvärt att det på sid 5:11 inte anges vilket år undersökningen avser - 1967 - (det skall här tillfogas att detta framgår av uppgifter i andra kapitel), utan endast talas om undersökningsmånaderna. Efter en redogörelse för ansökningstidens längd för dem som under september och oktober 1967 erhöll arbete genom de berörda tio kontoren tillfogar utredningen: »Under samma period har arbetsförmedlingsorganisationens personal ökat med ca 60 % under perioden 19561965» (5:12). Meningen är överhuvudtaget svårbegriplig och i detta sammanhang obegriplig. 221

Styrelsen är helt ense med statskontoret om behovet av ett intensivt metodutvecklingsarbete inom arbetsförmedlingen. Som utredningen i annat sammanhang påpekar (6:11) pågår ett sådant arbete kontinuerligt såväl inom arbetsmarknadsstyrelsen som fältorganisationen. 2.1 De tre organisationsnivåerna Mot en organisation på tre nivåer finns i princip ingenting att invända även om en viss ytterligare nivåindelning kan vara ofrånkomlig på den tredje beskrivna nivån, den lokala. Förslaget innebär antydan till en sådan genom de enheter som föreslås kunna underställas distriktskontoren. Jämfört med nuvarande organisation av arbetsmarknadsverket innebär emellertid förslaget starka förskjutningar av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter nivåerna emellan. Nuvarande AMS-uppgifter flyttas till de regionala arbetsmarknadsnämnderna (decentralisering). Nuvarande länsarbetsnämndsuppgifter flyttas till de regionala arbetsmarknadsnämnderna (centralisering, koncentration) och till de föreslagna distriktskontoren (decentralisering). Nuvarande förmedlingsuppgifter koncentreras huvudsakligen till de 82 distriktskontoren. Konsekvenserna indelningen

av region- och

distrikts-

Den storregionala indelningen resulterar i verksamhetsområden som blir på en gång för stora och för små. De är för små för att fylla en del av arbetsmarknadsstyrelsens funktioner som föreslås decentraliserade till nämnderna ( = 5 »AMS» mot nu 1). De är för stora för att fylla en del av länsarbetsnämndernas nuvarande funktioner som föreslås placeras hos de regionala arbetsmarknadsnämnderna ( = 5 »lan» mot nu 24). Distriktskontoren blir i sin tur för många för »lan» funktioner (82 mot nu 24) och för få för att bilda ett tillfredsställande kontorsnät, ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt och ur servicesynpunkt (82 förmedlingskontor mot nu ca 260). Det är oklart hur distrikts-

kontoren skall utrustas för att handlägga delegerade »lan»-uppgifter som inte kan skötas från de regionala nämndernas kanslier (de saknar i förslaget kanslier), t ex den omfattande kontaktverksamheten. Den lika status som distriktskontoren förutsattes få skulle förmodligen ej kunna vidmakthållas (även bortsett från utredningens reservation beträffande storstadsområdena). Delegeringen av kontaktuppgifter till lämpliga distriktskontor ger redan specialstatus (bl a åt distriktskontoren i residensstäderna). Samråd med stöd av sådan delegering (vilka befogenheter att göra åtaganden kan här ges distriktschefen?) måste rimligtvis många gånger avse större områden än distriktskontorets eget verksamhetsområde, när samrådspartnern t ex är ett länsorgan. Därmed är en 4-nivåkonstruktion de facto etablerad. Frågan om kontrollspannets

storlek

Utredningen påpekar att arbetsmarknadsstyrelsen i dag har ett stort kontrollspann som överorgan för länsarbetsnämnderna. Länsarbetsnämnderna har ett förhållandevis mindre (i genomsnitt 11 förmedlingskontor under varje länsarbetsnämnd). Den föreslagna nivåindelningen innebär en kraftig reducering av arbetsmarknadsstyrelsens kontrollspann (5 arbetsmarknadsnämnder) men en betydande utvidgning av nämndernas (antalet distriktskontor kommer att variera mellan 15 och 21). Det bör emellertid då påpekas att de nuvarande länsarbetsnämnderna är förhållandevis väl utrustade för att ta emot delegering av arbetsuppgifter och beslutsfunktioner, medan de föreslagna distriktskontoren inte kommer att ha någon motsvarande utrustning. Under dessa förhållanden måste det föreslagna kontrollspännet för arbetsmarknadsnämnderna b e tecknas som alltför stort. Styrelsen återkommer nedan till frågan om organisationens »täthet» på nivåerna 2 och 3 är tillräckligt med hänsyn till dess uppgifter, kontaktbehov och - ur avnämarsynpunkt - önskad tillgänglighet. SOU 1968:60

Efter dessa allmänna synpunkter på den föreslagna nivåindelningen övergår styrelsen till att kommentera de olika nivåerna var för sig. Detta sker med början på den nivå vars föreslagna organisation starkast sätter sin prägel på förslaget, nämligen den regionala. 2.2 Den storregionala indelningen Styrelsen har i föregående avsnitt redovisat sin allmänna inställning till den organisation på tre nivåer som statskontoret föreslagit för verket. Här skall frågan om den föreslagna storregionala indelningen ytterligare diskuteras. I kapitel 5 konstaterar utredningen: »Samhällsplaneringen måste således - åtminstone i förstone - enligt utredningens mening utformas så att den innefattar en regional ansats mellan de lokala och de centrala organen, till vilken arbetsmarknadsverkets organisationsstruktur i princip måste anpassa sig.» (5:19). Styrelsen instämmer häri. Styrelsen finner emellertid inte att utredningens förslag till storregional indelning för arbetsmarknadsverket innebär en sådan anpassning till den regionala basen för samhällsplaneringen, vilken för närvarande utgörs av länsorganen med länsstyrelsen som huvudansvarig. Enligt styrelsens mening kan arbetsmarknadsverket inte isolerat från övriga länsorgan genomföra en storregional indelning av sin organisation. Utredningen har i andra sammanhang påpekat önskvärdheten av att vid organisationsförändringar anpassa den formella organisationen till de informella organisationsmönster som kan ha vuxit fram under trycket av de krav verksamheten ställer. Enligt styrelsens mening skulle en formell organisation, byggd på en storregional indelning, inom kort komma att behöva kompletteras av en informell organisation på länsnivå (jfr v a ( i styrelsen anfört ovan under 2.1). En sådan utveckling bör förebyggas genom att realistiska hänsyn tas till gällande regional indelning, även om denna skulle vara förenad med vissa olägenheter. DärSOU 1968: 60

emot finner styrelsen det självklart att arbetsmarknadsverkets organisation skall anpassas till förändringar av länsindelningen och till andra förändringar av den regionala förvaltningsstrukturen som kan komma att genomföras. Utredningen har funnit behov av decentralisering av arbetsuppgifter inom arbetsmarknadsverket från det centrala till det regionala planet. Styrelsen vill erinra om att en omfattande delegering neråt i organisationen skett under senare år. Denna utveckling kan väntas fortsätta i den takt och den utsträckning som möjligheter erbjuder sig härför. I sin motivering för regionindelningsförslaget understryker utredningen behovet av en regional planering och samverkan inom större områden än de nuvarande länen. Vid indelning av landet i fem regioner har utredningen eftersträvat att skapa »vad som kan betecknas som naturliga geografiska verksamhetsområden för arbetsmarknadsverkets räkning. Särskilt har därvid hänsyn tagits till att regionerna bör vara sådana att de kan användas för ett meningsfullt planeringsarbete i arbetsmarknadstermer.» (5: 19). Styrelsen finner det anmärkningsvärt att utredningen med detta mål för indelningen likväl i sitt förslag följt nuvarande länsgränser. Styrelsen vill gärna understryka att lösningar av de arbetsmarknadsproblem som återfinns inom ett län endast i begränsad utsträckning återfinns eller kan skapas inom länet. Den rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitik som styrelsen är med om att leda är ett uttryck härför. Val av sysselsättningsskapande åtgärder - t ex förläggning av beredskapsarbeten till expanderande områden, AMS' storarbetsplatser - avspeglar samma förhållande. Detsamma gäller utbyte av förmedlingstjänstemän mellan överskotts- och underskottsområden och utsändandet av reseförmedlare. Styrelsen finner emellertid inte att behovet av att finna lösningar utanför det län där arbetslösheten eller arbetskraftsbristen återfinns kan tillgodoses genom den föreslagna storregionala indelningen. Vad som komplicerar denna

fråga är att behov av sådant samarbete ovanför länsnivån ingalunda alltid avser närliggande län. Det samarbete som krävs är på många verksamhetsområden i stället mellan komplementära län (med avseende på arbetskraftsöverskott respektive -underskott, säsongvariationer i sysselsättningen och näringsstrukturen i övrigt). Komplementärt län är mera sällan = angränsande län. Denna omständighet som har en vidsträckt giltighet för planeringen av arbetsmarknadsverkets åtgärder talar enligt styrelsens mening starkt för en bibehållen central planering och styrning också på förhållandevis kort sikt och mot skapandet av fem regionala arbetsmarknadsnämnder med den höga grad av självständighet i verksamhetsplaneringen som förslaget avser. De föreslagna regionerna erbjuder m a o enligt styrelsens uppfattning inte naturliga geografiska verksamhetsområden för arbetsmarknadsverkets räkning med särskild hänsyn till ett meningsfullt planeringsarbete i arbetsmarknadstermer. Man måste här också ta med i beräkningen att murarna mellan de föreslagna regionerna - så som förslaget är utformat - sannolikt blir väsentligt svårare att forcera än nuvarande länsgränser. Länen emellan finns i dag utrymme för ett betydande av AMS eller på länsplanet initierat samarbete över gränserna. Dessa möjligheter utnyttjas också i växande utsträckning. Uttryck för detta slag av samarbete är vidare regionorganisationen på arbetsförmedlingsbyrån (inom förmedlingssektionen) och arbetsvårdsbyrån (inom allmänna sektionen), de för flera län gemensamma avdelningsingenjörskontoren för beredskapsarbetenas administering och de likaså för angränsande län gemensamma utbildningskonsulenterna. Sådant samarbete kan emellertid - som ovan motiverats inte ersätta behovet av central ledning. Styrelsen vill framhålla ytterligare några konsekvenser av den föreslagna regionindelningen. De regionala arbetsmarknadsnämnderna föreslås »styras mot verksamhetens gemensamma mål genom ekonomiska och andra

resursmässiga ramar samt genom i måltermer definierade verksamhetsprogram». I praktiken synes detta komma att innebära att budgeten för arbetsmarknadsverket delas upp på fem delbudgeter. Om den avsedda självständigheten för arbetsmarknadsnämnderna skall kunna säkras, måste dessa budgeter bli förhållandevis bundna och nämnvärda överflyttningar dem emellan bör inte ske under budgetåret. En sådan bindning finner styrelsen av skäl som framgått av det föregående och av vad styrelsen anfört under 2.1 inte ändamålsenlig. Det skall också påpekas att den innebär ett klart föregripande av det resultat som det pågående arbetet med införande av programbudgetering inom arbetsmarknadsverket kan komma att leda fram till. Styrelsen har redan berört länsarbetsnämndernas roll i den regionala samhällsplaneringen. Enligt styrelsens uppfattning har utredningen starkt underskattat behovet och frekvensen av kontakter mellan länsarbetsnämnderna och övriga länsorgan. Trots att utredningen i detta sammanhang hänvisar till utförda kartläggningsundersökningar känner länsarbetsnämnderna inte igen utredningens beskrivning och delar inte heller utredningens bedömning, när den skriver: »Till övervägande del sköts de (kontakterna) redan nu - eller bör de i framtiden kunna skötas - via post och telefon. Utredningen har därför kommit till den slutsatsen att vad gäller de nuvarande kontakterna på länsplanet så behöver inte uppstå några samarbetsproblem i samband med förlängda kontaktvägar mellan de regionala arbetsmarknadsnämnderna och länsorganen.» (5:21) Medan styrelsen delar utredningens uppfattning att i framtiden behovet av kontakter i planeringsfrågor på det regionala planet kommer att öka, har styrelsen inte blivit övertygad av vad utredningen tillägger: »Utredningens försök till analys av det framtida kontaktbehovet har dock gett vid handen att detta ökade behov endast i ringa utsträckning kommer att gälla kontakter av typ sammanträden och konferenser. Inte heller i framtiden behöver det sålunda uppstå några samarSOU 1968: 60

betsproblem till följd av de geografiska avstånden mellan de regionala arbetsmarknadsnämnderna och länsorganen.» (5: 21). Styrelsen vill också framhålla att de geografiska avstånden - hur betydande och besvärande de än kommer att bli - inte är den enda faktor som kommer att försvåra samrådet med länsorganen vid den föreslagna organisationen. Väl så allvarlig blir den starka ökningen av den mängd kontakter (med 3-6 län) som nämnderna kommer att oehöva upprätthålla samt de skillnader i btslutsområden som skapas mellan arbetsmarknadsnämnderna och länsorganen. För en väl fungerande arbetsmarknadsnämnd kommer det inte att vara tillräckligt att ha separata länsvisa kontakter via kontaktmän vid nämndernas kanslier och genom delegering av kontaktuppgifter till distriktskontorens chefer. Utredningen konstaterar, efter en diskussion om förutsättningarna för en förändrad organisation av samhällsplaneringen: »En sak som stått klar är emellertid att påverkan från utvecklingen inom samhällsplaneringen kan göra det nödvändigt - eventuellt redan inom några år - att på nytt relativt förutsättningslöst granska arbetsmarknadsverkets roll i samhällsplaneringen». Styrelsen delar, som tidigare framgått, denna uppfattning och finner att detta förhållande med hänsyn till den tid som krävs för att arbeta upp väl fungerande kontaktvägar och kontaktformer starkt talar för att det inte är rimligt att i ett sådant läge vidta en radikal förändring av arbetsmarknadsverkets regionala organisation. Styrelsen vill tillägga att de nuvarande länsarbetsnämnderna har omfattande kontakter och samråd också med en rad organisationer som fungerar på länsnivå. I planeringssammanhang krävs givetvis också samverkan med kommunala myndigheter. Hur detta behov skall kunna tillgodoses inom den föreslagna organisationen framgår inte. Beskrivningen av nämndernas kontaktbehov är därmed på intet vis fullständig. Styrelsen vill i övrigt hänvisa till vad länsarbetsnämnden haft att anföra i denna fråga. SOU 1968: 00 15—814380 1

Slutligen vill styrelsen framhålla en konsekvens av den föreslagna regionala organisationen som styrelsen fäster stor vikt vid. Den nuvarande partsrepresentationen i länsarbetsnämnderna innebär en regional förankring av arbetsmarknadspolitiken hos skilda intressegrupper. Värdet härav kan knappast överskattas, i synnerhet inte i ett läge där de problem som strukturomvandlingen medför kräver växande uppmärksamhet. Ledamöterna i en arbetsmarknadsnämnd för en storregion kan inte ha motsvarande förtrogenhet med näringsliv och sysselsättningsförhållanden inom verksamhetsområdet. Verket skulle därigenom gå miste om värdefull kunskap om de frågor som det har att ta ställning till och de problem som verket har till uppgift att lösa. Uttunningen av lekmannarepresentationen skulle också innebära en försvagning av den demokratiska beslutsprocessen i vitala frågor. Styrelsen finner det anmärkningsvärt att utredningen inte tagit upp detta problem till behandling. 2.3 Kontorsorganisationen ningen)

(distriktsindel-

Utredningen föreslår att arbetsmarknadsverkets tredje nivå, den lokala, organiseras på 82 distrikt med vartdera ett distriktskontor. Utredningen har utgått från redovisade principer och riktvärden i fråga om marknadsöverblick, marknadsavstånd och lämplig storlek på arbetsenheterna. Den konkreta indelningen i distrikt bygger på vad utredningen kallar »några enkla operationella mått» (10:14), vilka huvudsakligen baserar sig på en kombination av befolkningsmängd och avstånd. Styrelsen anser att operationella mått av det slag som utredningen använt inte är lämpliga verktyg för att utforma ett förslag till kontorsorganisation för arbetsförmedlingen. Folkmängd och befolkningstäthet står inte i ett så okomplicerat samband med behovet av arbetsförmedlingsservice som detta skulle förutsätta. I stället måste ett flertal faktorer tas med i den bedömning som valet av kontorsorter innebär. 225

Den regionala och lokala kännedomen om förhållanden och tendenser på olika delarbetsmarknader kan inte undvaras. Mått av det använda slaget skulle te sig alltför grova redan om det vore fråga om att lokalisera en ny verksamhet av arbetsförmedlingens art. När det gäller en sedan lång tid etablerad verksamhet med utvecklade kontaktmönster och konsumtionsvanor beträffande lämnade tjänster ter de sig ännu mindre lämpliga. Förslagets konsekvenser i jämförelse med nuvarande kontorsorganisation belyser detta. Styrelsen återkommer till de allmänna följderna av den kraftiga utglesning av kontorsnätet som förslaget innebär (från f n ca 260 kontor till 82) men vill först påpeka att förslaget skulle medföra att 44 orter med 10 000 invånare eller mer som i dag har förmedlingskontor skulle förlora dessa. Uppskattningsvis uppgår enbart tätortsbefolkningen i dessa orter till ca 800 000 personer. Av de 44 orterna är 4 av storleken 30 000 invånare eller däröver, 3 av storleken 25-29 000 invånare och 3 av storleken 20-24 000 invånare. Sådana konsekvenser anser sig styrelsen inte kunna acceptera. Utredningen påpekar att en koncentration av förmedlingsnätet till större enheter sedan flera år pågår. Styrelsen vill i detta sammanhang påpeka att ytterligare ett steg i denna riktning förbereds inom styrelsen. Föregående år inhämtade styrelsen från länsarbetsnämnderna förslag till planer för kontorsorganisationen med sikte på fortsatt koncentration av enheterna. Dessa förslag har därefter bearbetats inom en särskild arbetsgrupp vid styrelsen. Till skillnad från utredningens förslag bygger de planer som nu bearbetas inom styrelsen på den existerande organisationen och har gett utrymme för regional bedömning. Styrelsen är inte främmande för att ett genomförande också av begränsade koncentrationsförslag kan komma att medföra i vart fall övergående olägenheter, varför det är nödvändigt att förslagen genomförs stegvis och att man noggrant följer deras konsekvenser. 226

Styrelsen finner vidare att utredningen i sitt förslag till organisation för arbetsförmedlingen tagit fasta på vissa tendenser och sökt beakta vissa problem som är förknippade med arbetsförmedlingsverksamheten men förbisett andra. Utredningen ger utrymme för det av styrelsen vid flera tillfällen konstaterade behovet av större och bättre utrustade kontorsenheter och i begränsad utsträckning för den princip om differentierad service som styrelsen fastställt. Andra problem av lika stor eller större vikt behandlas däremot inte alls eller endast flyktigt. Det gäller t ex hur man inom arbetsförmedlingen skapar resursmässigt utrymme och effektiva metoder för en mer ingående service till de kunder som behöver en sådan. Inte heller går utredningen närmare in på innebörden av och metoden för den integrering av arbetsförmedlings-, arbetsvärds- och yrkesvägledningsfunktionerna som bör eftersträvas. Däremot föreslår utredningen generellt en sådan integrering och drar konsekvenser för personalrekryteringen och personalutbildningen härav. Beträffande problem av det exemplifierade slaget innebär utredningens förslag enligt styrelsens uppfattning inte att lämpliga förutsättningar skapas för deras lösande. Så tycks utredningens förslag till organisation för distriktskontoren komma att innebära att det »bakre led» inom förmedlingen, som skall svara för den mer ingående och integrerade servicen, placeras mer eller mindre i ett lufttomt rum. Styrelsen har tidigare påpekat att utredningen utan föregående utvärdering generaliserat de lösningar som prövas inom försöksverksamheten med öppen förmedling. Styrelsen vill samtidigt påpeka att någon kontorskonstruktion av den typ som förslaget innebär ännu inte har prövats. Sålunda har ordercentralerna inom försöksverksamheten inte så omfattande uppgifter som de föreslagna uppdragscentralerna. Enligt förslaget skulle huvuddelen av förmedlingsarbetet komma att utföras vid den öppna förmedlingen och uppdragscentralen medan tjänstemännen i det bakre ledet skulSOU 1968:60

le syssla med »ingående samtal» med den sökande. Förslaget vittnar enligt styrelsens uppfattning inte om en realistisk föreställning om hur ett kvalificerat förmedlingsarbete i svårlösta ärenden tillgår. Den av utredningen föreslagna allmänna tillämpningen av systemet med sammanhållen förmedlingsexpedition har hittills endast prövats fullt vid ett kontor. Erfarenheterna därifrån är inte entydiga. Styrelsen som finner den pågående försöksverksamheten med öppen förmedling mycket lovande är inställd på att utvidga dessa försök till flera län. Länsarbetsnämnderna har också i flera fall anmält intresse för att pröva systemet. Samtidigt finner emellertid styrelsen att tiden börjar bli mogen för att påbörja en utvärdering av försöksverksamheten. På detta stadium vill styrelsen inte binda sig för att generellt införa öppen förmedling inom hela kontorsorganisationen. Systemet med telefonanmälan vid arbetslöshet hänger nära samman med försöksverksamheten med öppen förmedling. Här har en genomgång av erfarenheterna nyligen avslutats. Erfarenheterna har i stort sett varit positiva och styrelsen finner lämpligt att systemet med de modifikationer som funnits erforderliga nu i första hand utvidgas till samtliga kontor vid vilka försöksverksamhet med öppen förmedling pågår eller förbereds och därefter till ytterligare kontor där lämpliga förutsättningar finns eller kan skapas. I samband med sitt ställningstagande till den kraftiga utglesning av kontorsnätet som utredningen föreslår vill styrelsen erinra om det beslut som riksdagen nyligen fattat om särskilt stöd åt äldre arbetslösa. Beslutet kommer att medföra utökade arbetsuppgifter för verket. De arbetssökande som arbetsförmedlingen genom beslutet får omfattande serviceskyldighet mot kan i stor utsträckning förmodas vara lokalt bundna och - med utredningens term - distanskänsliga när det gäller att ta och upprätthålla kontakt med arbetsförmedlingen. Detta är ett av flera skäl till att styrelsen finner tidpunkten olämplig för att genomföra SOU1968:60

drastiska förslag till koncentration av kontorsnätet. Styrelsen vill i detta sammanhang också framhålla att de negativa konsekvenserna av utredningens förslag till kontorsorganisation för arbetsförmedlingen i allmänhet kommer att hårdast drabba dem som bäst är i behov av arbetsförmedlingens tjänster. De som redan har den svagaste ställningen på arbetsmarknaden och erfarenhetsmässigt är mest sårbara vid de förändringar som sker av möjligheterna att få sysselsättning är samtidigt de som kan väntas ha svårast att utnyttja de tekniska hjälpmedel som delvis föreslås komma att ersätta den personliga förmedlingsservicen, att utan vägledning tillgodogöra sig tryckt information, att klara av sina ärenden per telefon etc. Dessa grupper bland förmedlingens kunder torde också vara relativt sett överrepresenterade på de orter som berörs av den starka utglesningen av kontorsnätet, varför en förbättrad utrustning av ett mindre antal kontor endast i begränsad utsträckning kommer dem till godo. Styrelsen möter samma problem vid den avvägning som måste ske mellan önskemål om färre, bättre utrustade enheter och ett större antal kontor med mindre resurser. Enligt styrelsens uppfattning motiverar emellertid dessa synpunkter en större försiktighet än vad utredningens förslag innebär vid ställningstagandet till faktorerna förmedlingsavstånd - önskvärd kontorsstorlek. Utredningen föreslår att kontor som enligt förslaget dras in i den utsträckning som erfordras skall ersättas med ambulatorisk förmedling från distriktskontoret, en eller flera gånger i veckan. Arbetsmarknadsverket har i samband med kontorskoncentrationen och nedskärningen av ombudsorganisationen under senare år i ökad utsträckning tillämpat ambulation. Enligt styrelsens uppfattning bör erfarenheterna av denna verksamhet nu summeras och formerna för ambulationen omprövas. Det kan enligt styrelsens mening i vart fall inte vara driftsekonomiskt försvarligt att som utredningen föreslår - tillgripa ambulation för att tillgodose ett permanent be-

hov av förmedlingstjänster som i dag sysselsätter ett flertal förmedlare vid ett fast kontor. Styrelsen vill i detta sammanhang också påpeka att de besparingar genom en koncentration av kontorsnätet som kan framräknas för verkets del ur samhällsekonomisk synpunkt blir illusoriska om förslaget i realiteten kommer att innebära en betydande övervältring av kostnader på förmedlingens kunder genom att dessa tvingas att resa långa sträckor om de vill uppsöka förmedlingen. Det torde inte bli möjligt att fullt ersätta dessa kostnader vare sig när det gäller resor eller i många fall förlorad arbetsinkomst. Utredningen har enligt styrelsens mening felbedömt betydelsen av arbetsförmedlingens åtgärder för förmedling över längre sträckor jämfört med den lokala förmedlingsverksamheten. Förslaget gynnar ett slags mellandistansförmedling medan det försvårar de längre interlokala förmedlingarna och i många fall kommer att omöjliggöra nuvarande lokala förmedling. Enligt styrelsens uppfattning skulle ett genomförande av förslaget innebära ett raserande av lokala kontakter som inte kommer att kunna rekonstrueras på distriktsbasis. Ett betydande marknadsbortfall både på arbetsgivar- och arbetssökandesidan synes ofrånkomligt. En sådan minskning av förmedlingens kännedom och medverkan vid omsättningen på arbetsmarknaden strider mot arbetsmarknadsstyrelsens intentioner för förmedlingsverksamheten. 2.4 Arbetsmarknadsstyrelsen Av styrelsens ställningstagande till organisationsförslaget i dess helhet framgår att styrelsen anser en samlad central ledning också av den kortsiktiga planeringen och av verkställighetsåtgärderna nödvändig. Enligt styrelsens mening är landet inte större än att den överblick av det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet kan erhållas som en sådan förankring av verksamhetens fortlöpande ledning kräver. En sådan central ledning erfordras enligt styrelsens uppfatt-

ning för att arbetsmarknadsverkets resurser på ett tillräckligt snabbt och rörligt sätt skall kunna sättas in där de i ett bestämt läge behövs. Detta utesluter inte att den pågående utvecklingen mot ökad delegering av beslutsbefogenheter till länsarbetsnämnderna förs vidare. Då utredningens förslag till organisation för arbetsmarknadsstyrelsens kansli avser en styrelse med väsentligt andra uppgifter än den nuvarande finner styrelsen inte anledning att närmare ingå på förslagets detaljer. Styrelsen skall emellertid ta upp några allmänna synpunkter till diskussion. Genom den av utredningen föreslagna avdelningsindelningen av styrelsen åstadkoms en minskning av verksledningens kontrollspann, vilket utredningen bedömt vara önskvärt. Utredningen säger härom: »I synnerhet om man ser till den informella organisationen kan dagens situation karakteriseras så att verksledningen har ett jämförelsevis stort kontrollspann.» (4:23). När utredningen i följande kapitel diskuterar den föreslagna organisationen sägs det: »Den föreslagna organisationen har också visst stöd i den skönjbara informella organisationsstrukturen inom den nuvarande arbetsmarknadsstyrelsen. Generaldirektören, överdirektören och avdelningschefen (dvs nuvarande verksledningen) fördelar således i princip redan i dag uppgifterna mellan sig på ett sätt som i flera avseenden påminner om de tre föreslagna avdelningarnas kompetensfördelning.» (5:34). (Riktlinjer för den nämnda fördelningen finns angivna i kansliorder nr 9/1967.) Enligt styrelsens uppfattning tillgodoser denna uppdelning behovet av att begränsa antalet föredragningar som var och en inom verksledningen har att ta emot. Samtidigt kan förändringar lätt göras av uppdelningen i ärenden när så anses påkallat. Styrelsen är inte övertygad om att det skulle innebära en fördel att införa ett formellt led mellan byråcheferna och verksledningen. Styrelsen vill igen erinra om det pågående arbetet med genomförande av programbudgetering inom arbetsmarknadsverket. Det förutsätts i planen för detta arbete att SOU 1968:60

fastställandet av programindelningen kan komma att motivera organisatoriska förändringar. Denna fråga bör emellertid prövas först på ett förhållandevis sent stadium av förberedelsearbetet. Enligt styrelsens uppfattning skulle ett fastställande av avdelningsorganisation för styrelsen i dagens läge innebära ett föregripande av resultatet av det pågående arbetet. Avdelningskonstruktionen för osökt tankarna till huvudprogram för verksamheten. Som utredningen själv framhållit är emellertid tiden ännu inte mogen för att fastställa programuppdelning för arbetsmarknadsverket. Styrelsen finner det därför inte lämpligt att för närvarande ta ställning till några mera genomgripande förändringar av styrelsens organisation. Detta konstaterande gäller också för den nuvarande byråindelningen. Samtidigt vill styrelsen understryka att förändringar i verksamhetens omfattning och inriktning motiverar en fortlöpande översyn av organisationen också på styrelseplanet och att omfördelning av arbetsuppgifter mellan byråerna kan aktualiseras. Styrelsen skall i ett följande avsnitt återkomma till ett par funktioner som enligt styrelsens uppfattning behöver förstärkas snarast, nämligen personaladministrationen och det interna rationaliseringsarbetet. 2.5 Slutsats beträffande organisationsförslaget På de grunder som styrelsen här har redovisat vill styrelsen avstyrka att statskontorets förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket genomförs. Samtidigt vill styrelsen framhålla att styrelsen finner många intressanta drag hos det framlagda förslaget och att vissa av de resonemang och motiveringar som utredningen presenterat bör aktualiseras - om än i modifierad form — både vid den fortlöpande anpassningen av organisationen till ändrade krav och när tiden kan bli mogen för mera omfattande förändringar. Arbetsmarknadsverket bör på den vägen kunna tillgodogöra sig värdefulla delförslag. Efter denna avstyrkan av ett genomföSOU 1968:60

rande av organisationsförslaget finner styrelsen inte anledning att i detalj behandla det förslag till dimensionering av arbetsmarknadsverket som utredningen presenterat i kapitel 15. Som utredningen påpekar utgör de beräkningar som ligger under förslaget till personaldimensionering »ett försök till uppskattning av vad som bör vara möjligt att uppnå när organisationsförslaget är fullt genomfört» (15:10). Styrelsen vill emellertid allmänt anföra följande.: Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att söka åstadkomma kostnadsbesparingar och/eller andra produktivitetsvinster i arbetsmarknadsverkets verksamhet. Utredningen redogör i kapitel 15 för de svårigheter som anmäler sig när det gäller att ange förslagets effekter i detta avseende. Samtidigt framhåller utredningen: »Den allmänna bedömning som utredningen gör är emellertid att snabba rationaliseringsvinster och kortsiktigt betingade beräkningar av personalbehoven relativt sett bör spela en underordnad roll vid bedömningen av organisationsförslaget som helhet. Även ur ekonomisk synpunkt är den centrala frågan hur väl den här föreslagna organisationsuppbyggnaden i sina huvuddrag kommer att motsvara utvecklingskraven och utvecklingsmöjligheterna inom denna sektor. För att besvara en sådan fråga hjälper det inte mycket att titta på personalberäkningar som utformats med ett snävt tidsbegrepp, som här är det enda som kan redovisas.» (15: 5). Styrelsen delar helt denna uppfattning. När utredningen emellertid fortsättningsvis redovisar beräkningar av personalbehovet för den föreslagna organisationen kan styrelsen inte underlåta att framhålla den osäkra karaktär som detta räkneexempel har. Utredningen säger själv beträffande beräkningarna av arbetsmarknadsstyrelsens personal att »dimensioneringsförslaget i många fall måste få karaktären av tentativa uppskattningar» (15: 6), och beträffande de regionala arbetsmarknadsnämnderna: »De förslag utredningen framlägger beträffande de regionala organens uppgifter innebär så 229

radikala förändringar i jämförelse med förhållandena inom dagens länsarbetsnämnder att man här i stort sett får röra sig med samma osäkerhet i beräkningar av personalbehov som brukar bli fallet vid inrättandet av helt nya myndigheter eller organ.» (15: 14). Vad slutligen gäller arbetsförmedlingen finner styrelsen att det kapacitetstillskott som tillräknats förmedlingen (400 årsarbetskrafter) så långt beräkningarna redovisas inte stämmer med hittillsvarande erfarenheter bl a av försöksverksamheten. Det skall också framhållas att den upprustning av arbetsvärden som utredningen funnit nödvändig inte inräknats i dimensioneringsförslaget, vilket utredningen också påpekar. Styrelsen vill därför sammanfattningsvis understryka att utredningens dimensioneringsförslag, som innebär en personalbesparing med 496 tjänster (motsvarande en lönekostnad på 9 875 254 kronor), måste ses som ett delvis ofullständigt räkneexempel byggt på försök till uppskattningar av förslagets effekter. 3. Särskilda frågor Avslutningsvis vill styrelsen behandla tre frågor av särskilt intresse, nämligen utnyttjande av datateknik inom arbetsmarknadsverket, personaladministrationen och det interna rationaliseringsarbetet. 3.1 Datateknik Utredningen har i sin rapport beskrivit tre etapper för införande av ADB inom arbetsmarknadsverket. Arbetet med den första etappen, som inletts under översynsperioden, föreslås föras vidare. Arbetet inom etapp två, under vilken särskild uppmärksamhet skall ägnas möjligheterna att utnyttja ADB inom förmedlingsområdet, föreslås startas snarast möjligt. Den tredje etappen, som syftar till ett »totalt» ADB-baserat informationssystem för arbetsmarknadsverket, har inte omedelbar aktualitet. Beträffande den första etappen delar styrelsen helt utredningens uppfattning att det påbörjade arbetet skall fortsättas. Styrel-

sen vill emellertid betona, dels att genomförandet av planerade rutiner inte kan forceras på sådant sätt att alltför stora störningar riskerar att uppstå av verksamheten, dels att för stora förväntningar inte bör fästas vid de personalbesparingar som i vart fall den första tiden kan uppnås. När det gäller den skisserade andra etappen vill styrelsen framhålla följande: Det är uppenbart att ett verk, där uppgiften att samla in, bearbeta, tolka och föra ut information spelar en så central roll som inom arbetsmarknadsverket, fäster stora förväntningar vid de möjligheter till ökad kapacitet, snabbhet och säkerhet i informationsbehandlingen som ett väl fungerande databehandlingssystem kan erbjuda. Inte minst gäller detta förmedlingsområdet på vilket den andra etappen är inriktad. Styrelsen ställer sig därför positiv till ett utvecklingsarbete inom detta område. Styrelsen är däremot inte övertygad om att de riktlinjer som utredningen skisserat skulle erbjuda de lämpligaste vägarna för detta arbete. Styrelsen vill för sin del lägga huvudvikten vid bearbetningen, sammanställningen och presentationen av den information om arbetstillfällen som förmedlingen förfogar över. Detta område har en framskjutande plats också i utredningens förslag. Det finns emellertid detaljer i detta förslag där styrelsen har en avvikande uppfattning. Det gäller exempelvis kriteriet för riksannonsering: ». . . vissa platser kan vara av sådant slag att de kräver en riksannonsering för att ett tillräckligt urval av sökande skall erhållas». Detta kriterium är uppenbarligen alltför trångt. Konsekvenserna skulle kunna bli en allvarlig försämring av informationen till de arbetssökande jämfört med nuvarande riksannonsering i den i tidningen Arbetsmarknaden ingående Platsjournalen. Styrelsen förutsätter - i likhet med utredningen - att listproduktionen med hjälp av ADB blir föremål för närmare utredning (6: 16). Denna bör då inte enbart avse de produktions- och kontorstekniska aspekterna på listsystemet, som utredningen nämnt, utan också och i första hand listornas avsedda funktion som inforSOU 1968:60

mationsmedel. Styrelsen är däremot inte övertygad om att matchning av arbetssökande och iediga platser är en linje som arbetsmarknadsverket ännu bör satsa på. Utredningen konstaterar: »Stockholms-systemet, slutligen, har sitt värde både i rationaliseringsvinster och serviceförbättringar». Styrelsen vill avvakta den aviserade redogörelsen för det försök med matchning av arbetssökande och lediga platser, som gjorts vid arbetsförmedlingen i Stockholm (12:20), innan styrelsen är beredd att ta ställning till detta omdöme. Erfarenheter från andra länder, främst USA, ger vid handen att utarbetandet av system för matchning av sökande och platser är ett mycket komplicerat och tidskrävande företag. Styrelsen har sedan flera år med intresse följt de försök som gjorts i USA. Några riktigt väl fungerande lösningar har ännu inte framkommit. Om det visar sig att målsättningen för förmedlingsverksamheten i tillräckligt hög grad sammanfaller är det tänkbart att det skulle ställa sig fördelaktigast att köpa de systemlösningar som det amerikanska utvecklingsarbetet kan resultera i. Styrelsen kan till sist inte underlåta att påpeka att styrelsen hyser principiella betänkligheter inför den av utredningen skisserade utbyggnaden av »registerfamiljerna». Dessa betänkligheter knyter sig framfor allt till det föreslagna centrala personregistret. Styrelsen befarar att ett register av detta slag om det görs alltför lätt tillgängligt och inte hanteras med tillräcklig varsamhet kan innebära ett minskat skydd för den personliga integriteten hos dem som anlitar verkets tjänster. Styrelsen är inte heller övertygad om att den information som via registret kan erhållas om en arbetssökande alltid kommer att tillhöra den mest relevanta i den beslutssituation som förmedlingstjänstemannen och den arbetssökande befinner sig i. 3.2 Personaladministrationen Styrelsen har med stort intresse tagit del SOU 1968:60

av statskontorets förslag på det personaladministrativa området (kap 14). Styrelsen kan till stora delar instämma i de synpunkter som där framförs och biträda förslaget med de modifieringar som betingas av styrelsens ställningstagande till organisationsförslaget i dess huvuddrag. Styrelsen finner således att ett starkt behov föreligger av förstärkning av personalfunktionen både på det centrala och det regionala planet. Styrelsen räknar också med att arbetsmarknadsverket i stora delar skall kunna tillgodogöra sig de förslag till förbättrade metoder för personalrekrytering och personalplanering som utredningen föreslår och att en fortsatt utbyggnad skall kunna ske av personalutbildningen. 3.3 Det interna rationaliseringsarbetet Ur det organisationsförslag som utredningen lagt fram för arbetsmarknadsstyrelsens kansli vill styrelsen bryta ut den föreslagna organisationsenheten (med två sektioner: rationaliseringssektionen och ADB-sektion). Av styrelsens ställningstagande till utnyttjande av ADB inom arbetsmarknadsverket följer att styrelsen finner behov föreligga av en sektion som handhar utformningen av ADB-system, kontakter med datacentral samt programunderhåll och drift av arbetsmarknadsverkets ADB-rutin. Styrelsen finner det också angeläget att verket tillförs ökade resurser för det fortlöpande rationaliseringsarbetet. Behov härav finns redan och kan väntas öka efterhand som arbetet med införande av programbudgetering fortskrider.

III SAMMANFATTNING 1 Allmänna

synpunkter

Enligt arbetsmarknadsstyrelsens uppfattning har utredningen inte gjort sig tillräckligt förtrogen med verkets uppgifter för att dess resultat - det framlagda organisationsförslaget - skall kunna läggas till grund för en så genomgripande organisationsförändring som den utredningen föreslår. 231

2 Organisationsförslaget

Styrelsen delar utredningens uppfattning att den starka expansionen av arbetsmarknadsverkets verksamhet och den förskjutning som sker av dess inriktning är skäl för organisatoriska förändringar på verkets olika nivåer. Dessa bör enligt styrelsens mening företas genom en fortlöpande omprövning och justering av organisationen. Likaså bör det kontinuerliga metodutvecklingsarbetet inom styrelsen och fältorganisationen fortsättas.

2.1 De tre organisationsnivåerna Den storregionala indelningen med fem regionala arbetsmarknadsnämnder resulterar i verksamhetsområden som enligt styrelsens uppfattning är för små för att de regionala nämnderna skall kunna fylla de »AMS»uppgifter, som i förslaget tilldelas dem, och för stora för att de skall kunna handha de »lan»-uppgifter, som läggs på dem. Distriktskontoren blir för många för sina »lan»funktioner och för få för att bilda ett tillfredsställande kontorsnät, ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt och ur servicesynpunkt. Med hänsyn till distriktskontorens konstruktion blir enligt styrelsens uppfattning kontrollspannet för de regionala arbetsmarknadsnämnderna (15 till 21 distriktskontor) alltför stort.

2.2 Den storregionala indelningen Utredningens förslag till storregional indelning för arbetsmarknadsverket är inte anpassat till den regionala basen för samhällsplaneringen, vilken för närvarande utgörs av länsorganen med länsstyrelsen som huvudansvarig. Enligt styrelsens mening kan arbetsmarknadsverket inte isolerat från övriga länsorgan genomföra en storregional indelning av sin organisation. Styrelsen delar utredningens uppfattning att de arbetsmarknadsproblem som återfinns i ett län inte helt kan lösas inom länet. Styrelsen finner emellertid inte att behovet

att finna lösningar utanför det län, där arbetslösheten eller arbetskraftsbristen återfinns, kan tillgodoses genom en storregional indelning. Behovet av samarbete ovanför länsnivån avser oftare län som arbetsmarknadsmäss i gt kompletterar varandra än angränsande län. Detta talar enligt styrelsens mening för en bibehållen central planering och styrning också på förhållandevis kort sikt och mot skapandet av fem självständiga regionala arbetsmarknadsnämnder. Den uppdelning av budgeten för arbetsmarknadsverket på fem delbudgeter, som förslaget innebär, medför enligt styrelsens uppfattning en bindning av resurserna som inte är ändamålsenlig. Samtidigt föregriper utredningens förslag i detta avseende resultat av det pågående arbetet med införandet av programbudgetering inom arbetsmarknadsverket. Enligt styrelsens uppfattning har utredningen starkt underskattat behovet och frekvensen av kontakter mellan länsarbetsnämnderna och övriga länsorgan. Det nödvändiga samrådet kommer - om förslaget skulle genomföras - att försvåras inte bara av de ökade geografiska avstånden till länsorganen utan också av den starka ökningen av den mängd kontakter som nämnderna kommer att behöva upprätthålla (med 3-6 län per region) och av de skillnader i beslutsområden som skapas mellan arbetsmarknadsnämnderna och länsorganen. Den uttunning av lekmannarepresentationen i nämnderna som förslaget innebär skulle enligt styrelsens uppfattning beröva arbetsmarknadsverket värdefull kunskap om de frågor som det har att ta ställning till och de problem som verket har till uppgift att lösa. Samtidigt skulle den regionala förankringen av arbetsmarknadspolitiken hos skilda intressegrupper försvagas. 2.3 Kontorsorganisation (distriktsindelningen) Styrelsen anser att operationella mått av det slag som utredningen använt vid lokaliseringen av de 82 distriktskontoren inte är lämpliga verktyg för att utforma ett förSOU 1968: 60

slag till kontorsorganisation för arbetsförmedlingen. Folkmängd och befolkningstäthet står inte i ett så okomplicerat samband med behovet av arbetsförmedlingsservice som detta skulle förutsätta. Styrelsen anser sig inte kunna acceptera sådana konsekvenser av förslaget som att 44 orter med 10 000 inv eller mer i själva tätorten, som i dag har förmedlingskontor, förlorar dessa. Styrelsen menar också att utformningen av ett förslag till kontorskoncentration måste bygga på den existerande organisationen och ge utrymme för regional bedömning. Styrelsen finner att en sådan kontorskonstruktion som enligt utredningens förslag skulle bli regel ännu inte har prövats. Styrelsen är inställd på att utvidga försöksverksamheten med öppen förmedling men konstaterar samtidigt att en utvärdering av försöksverksamheten erfordras innan några lösningar kan generaliseras. Styrelsen erinrar om den serviceskyldighet som riksdagens beslut om särskilt stöd till äldre arbetslösa innebär och befarar att ett genomförande av utredningens förslag hårdast skulle drabba dem som bäst behöver arbetsförmedlingens tjänster. Styrelsen vill framhålla att besparingar genom en koncentration av kontorsnätet ur samhällsekonomisk synpunkt blir illusoriska om effekten blir en betydande övervältring av kostnader på förmedlingens kunder. Samtidigt skulle ett genomförande av förslaget enligt styrelsens uppfattning medföra ett avsevärt marknadsbortfall både på arbetsgivar- och arbetssökandesidan, vilket strider mot styrelsens intentioner för förmedlingsverksamheten. 2.4 Arbetsmarknadsstyrelsen Styrelsen anser en central ledning också av den kortsiktiga planeringen och verkställighetsåtgärderna nödvändig, om arbetsmarknadsverkets resurser på ett tillräckligt snabbt och rörligt sätt skall kunna sättas in där de i ett bestämt läge behövs. Styrelsen finner inte tidpunkten lämplig för att fastställa en avdelningsorganisation SOU 1968:60

för arbetsmarknadsstyrelsen eller för att ta ställning till någon mera genomgripande förändring av den nuvarande byråindelningen, detta bl a med hänsyn till det pågående programbudgetarbetet. 2.5 Slutsats beträffande organisationsförslaget På anförda grunder vill styrelsen avstyrka att statskontorets förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket genomförs.

3 Särskilda frågor 3.1 Datateknik Styrelsen delar utredningens uppfattning att det påbörjade arbetet inom etapp 1 av införandet av ADB inom arbetsmarknadsverket skall fortsättas. Styrelsen ställer sig också positiv till ett utvecklingsarbete inom ramen för den skisserade etapp 2 och vill därvid lägga huvudvikten vid bearbetning, sammanställning och presentation av den information om arbetstillfällen som förmedlingen erhåller. 3.2 Personaladministrationen Styrelsen instämmer till stora delar i de synpunkter som framförs i rapportens kapitel 14, som innehåller utredningens förslag på det personaladministrativa området. Sålunda delar styrelsen utredningens uppfattning att verkets personalfunktion behöver förstärkas både på det centrala och det regionala planet. Förbättrade metoder behöver också införas för personalrekrytering och personalplanering och personalutbildningen behöver ytterligare byggas ut. 3.3 Det interna rationaliseringsarbetet Styrelsen tar till sist upp utredningens förslag om inrättande av en organisationsenhet inom arbetsmarknadsstyrelsen och finner att behov föreligger både av en sektion som handhar arbetsmarknadsverkets ADB-rutiner och av en sektion som ansvarar för det

fortlöpande rationaliseringsarbetet inom verket. Stockholm den 17 maj 1968 Arbetsförmedlingsbyrån/Greta Hofsten

234 SOU 1968: 60

Recit av länsarbetsnämndens yttranden

Inledning I sina yttranden till arbetsmarknadsstyrelsen över statskontorets översynsrapport 1 »Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken» understryker flera av länsarbetsnämnderna att de med hänsyn till den begränsade tiden för att inkomma med yttranden i första hand behandlat det i rapporten presenterade organisationsförslaget. Sålunda har samtliga 24 nämnder anfört synpunkter på den föreslagna regionala indelningen och på förslaget till kontorsorganisation. Andra frågor har tagits upp av ett varierande antal nämnder. 20 länsarbetsnämnder berör frågan om utnyttjande av ADB inom arbetsmarknadsverket, medan II nämnder behandlat utredningens förslag på det personaladministrativa området. Några nämnder framhåller att de förutsätter att förslaget sedan det erhållit sin slutliga utformning skall bli föremål för remissbehandling i sedvanlig ordning. 1 Allmänna

synpunkter

Några länsarbetsnämnder har anfört allmänna synpunkter på rapportens utformning och organisationsförslagets konstruktion. Så finner t ex C lan att utredningens »ambitioner att tillämpa avancerade organisationsteoretiska principer synes ha lett till ett förslag som enligt nämndens mening är alltför teoretiskt och icke i rimlig grad SOU1968:60

verklighetsanpassat till de arbetsbetingelser på fältet som nu och sannolikt under avsevärd tid framöver är att räkna med». K lan anlägger liknande synpunkter: »Rapporten består i långa stycken av allmänt teoretiska resonemang. På de punkter, där man mera konkretiserat sina förslag, har detta skett i form av en redogörelse och en utveckling av de rationaliseringssträvanden, som fortlöpande sker inom verket.» O lan framhåller att »den förutsätter att arbetsmarknadsverket ur den rika förslagskatalog, som statskontorets utredning presenterat, kommer att tillgodogöra sig sådant som efter hand kan komma att finnas ändamålsenligt och användbart». P lan finner utredningens förslag otillräckligt motiverade och konstaterar: »Trots betydande ansatser når man enligt nämndens uppfattning inte fram till något klart samband mellan de teoretiska-principiella resonemangen och förslagen till praktiska förändringar.»

2 Organisationsförslaget

2.1 De tre organisationsnivåerna Beträffande den omfördelning av arbetsuppgifter mellan olika organisationsnivåer som förslaget innebär har några länsarbetsnämnder påpekat att enligt förslaget distriktskontoren skulle få många funktioner som i dag åvilar länsarbetsnämnderna. C lan ifrågasätter distriktskontorens möjlig-

heter att i förutsatt utsträckning överta kontaktuppgifter och insamling av planeringsunderlag och prognosdata. Länsarbetsnämnden påpekar att kontoren konstruerats som förmedlingsenheter med en chef i spetsen men utan kansliorganisation. Lanerna i F, P och BD län anför liknande synpunkter. L lan understryker den speciella ställning som distriktskontoren i residensstäderna får. P lan understryker - liksom flertalet laner - möjligheten att genom ökad delegering till länsarbetsnämnderna avlasta styrelsen verkställighetsuppgifter: »Genom sådana åtgärder kunde man - utan de drastiska förändringar som föreslås - tillgodose utredningens önskemål om en striktare uppdelning mellan planering, styrning och verkställighet.» Några av länsarbetsnämnderna diskuterar behovet av en regional mellaninstans och av samordning av åtgärder inom områden som består av flera län. M lan tar sålunda upp de olika alternativ som utredningen diskuterar för att tillgodose behovet av större regionala enheter och ansluter sig till utredningens alternativ 3 med en storregional mellaninstans. En liknande ståndpunkt ger N lan uttryck för: »Ett kombinerat system med bibehållande av nuvarande länsarbetsnämnder och med regional samordning av vissa uppgifter genom ett samordningsorgan för flera län skulle möjligen kunna vara en tänkbar lösning.» Också P lan anknyter till utredningens diskussionsalternativ 3 med en regional mellaninstans och förordnar »att ett antal laner får i uppdrag att svara för ökat regionalt samråd och samarbete i första hand vad avser arbetsförmedling och utbildningsverksamhet». Andra länsarbetsnämnder pekar på de former för samordning av vissa åtgärder inom områden bestående av flera län som redan existerar. N lan nämner regionkonferenserna, lanerna i F och G län samarbete inom arbetsmarknadsutbildningen och AC lan avdelningsingenjörskontoren. Flera länsarbetsnämnder tar upp utredningens förslag om ändring av SÖ:s nuvarande regionalorganisation för arbetsmark236

nadsutbildningen och om ersättande av Lursstyrelserna med särskilda regionstyrelser. AB lan ansluter sig till tanken att länsarbetsnämndernas kanslier befrias från uppgiften att vara administrativa organ för kursstyrelserna. D lan finner frågan om kursstyrelsernas framtida organisation av mindre vikt, men understryker betydelsen av länsarbetsnämndernas styrande uppgift i fråga om arbetsmarknadsutbildningen. H lan finner inte tillräckligt starka skäl tala för skapandet av ett nytt administrativ; organ för utbildningsfrågorna och anser att arbetsmarknadsutbildningen till väsentlig del bör vara knuten till arbetsmarknadsorganen. O lan ställer sig positiv till från länsarbetsnämnderna fristående kursstyrelser men understryker att deras uppgifter bör begränsas till rent administrativa funktioner medan initiativ till anordnande av utbildning och planeringsuppgifter på arbetsmarknadsutbildningens område alltjämt bör åvila länsarbetsnämnderna. AC lan avstyrker däremot bestämt förslaget om regionstyrelser. Också BD lan ifrågasätter värdet av regionstyrelser som ersättning för nuvarande kursstyrelser. Om dessa skall avvecklas, är den lämpligaste ersättningen ett centralt organ (utbyggnad av nuvarande samrådsdelegation mellan SÖ och AMS). 2.2 Den storregionala indelningen Samtliga länsarbetsnämnder avstyrker i sina yttranden att den föreslagna storregionala indelningen genomförs. Ett stort antal av länsarbetsnämnderna hänvisar därvid till de båda länsutredningarna och finner att arbetsmarknadsverket inte med föregripande av en framtida ny länsindelning kan genomföra en genomgripande förändring av sin regionala organisation. Samtidigt understryker länsarbetsnämnderna att verket givetvis skall anpassa sig till de förändringar av den regionala basen för samhällsplaneringen som kan komma att företas. Länsarbetsnämnderna finner genomgående att utredningen i sin argumentering för den föreslagna regionala indelningen starkt underskattat de kontaktbehov som finns SOU 1968:60

mellan länsarbetsnämnderna å ena sidan och övriga länsorgan, organisationer och kommunala myndigheter å andra sidan. Så konstaterar t ex G lan att arbetsmarknadsverket »måste upprätthålla täta kontakter med arbetsmarknadens parter (arbetsgivare, arbetstagare och dessas organisationer), primärkommuner och länsorgan såsom länsstyrelse, landsting, länsskolnämnd, länsbostadsnämnd, lantbruksnämnd samt skogsvårdsstyrelse och företagareförening mfl». Fortsättningsvis framhåller länsarbetsnämnden: »Utredningens påstående (5:21) att samarbetet med övriga länsorgan i huvudsak handhaves av länsarbetsdirektören är felaktigt, liksom dess förmodan att denna samverkan bör kunna klaras från regionkontoret via post och telefon. Tjänstemän på olika nivåer inom länsarbetsnämndens kansli upprätthåller personlig och fortlöpande kontakt i form av besök hos och sammanträden med ovannämnda parter, organisationer och myndigheter, när det gäller planläggning för arbetsmarknadsutbildning, säsongutjämning inom byggnadsfacket, den kommunala investeringsreserven, investeringsfondsärenden, beredskapsarbeten samt lokaliseringsfrågor. Även nämndens försvarsplanläggning förutsattes ha god kontakt på länsplanet. Inrättandet av 5 regionkontor i stället för nuvarande 24 länsarbetsnämnder skulle försvåra och uttunna dessa viktiga kontakter. Nämnden kan därför ej finna det vara rimligt, att arbetsmarknadsverket med dess dokumenterade samarbetsbehov skulle genomföra en indelning i storregioner innan statsmakterna tagit ställning till frågan om en eventuellt ändrad länsindelning.» Yttrande från G lan är i detta avsnitt representativt för synpunkterna från länsarbetsnämnderna. Härutöver understryker 16 länsarbetsnämnder särskilt betydelsen av den nuvarande partsrepresentationen i länsarbetsnämnderna och den förankring som denna representation ger de vidtagna åtgärderna. De länsarbetsnämnder som tagit upp denna synpunkt befarar att den föreslagna storregionala indelningen skulle medföra en försvagning av den arbetsmarknadspolitiska SOU 1968:60

verksamheten genom uttunningen av partsrepresentationen och minskningen av lekmannainflytandet. 9 länsarbetsnämnder (i AB, G, H, I, K, O, R, T och X län) har behandlat frågan om fördelningen av arbetsmarknadsverkets resurser på fem regionala budgeter och styrningen av verksamheten genom regionala program. Dessa nämnder anser att den regionala budgeteringen skulle innebära en tröghetsfaktor i arbetsmarknadspolitiken och försvåra överföring av resurser till de områden där de bäst behövs. Länsarbetsnämnderna är också tveksamma beträffande möjligheterna att genom ettårsprognoser skapa underlag för en sådan årsvis resursfördelning. 2.3 Kontorsorganisationen delningen)

(distriktsin-

Också till den föreslagna distriktsindelningen och den kontorsorganisation som är knuten till denna ställer sig samtliga länsarbetsnämnder avvisande. Länsarbetsnämnderna illustererar i många fall vilka konsekvenser ett genomförande av förslaget skulle få för arbetsförmedlingsservicen i det egna länet. Som alternativ till den kontorskoncentration som utredningens förslag innebär hänvisar 20 av 24 länsarbetsnämnder till de förslag till kontorsorganisation som styrelsen under 1967 inhämtade från nämnderna. Riktpunkten för dessa förslag var en stegvis koncentration av förmedlingsverksamheten till större, välutrustade kontorsenheter. I samband med behandlingen av utredningens förslag till kontorsorganisation tar några av länsarbetsnämnderna upp olika aspekter på förmedlingens service och på den metodutveckling som sedan ett par år pågår inom arbetsförmedlingen, bl a i form av försöksverksamhet med öppen förmedling. Några nämnder, som hittills inte berörts av försöksverksamheten anmäler intresse för att delta i försöksverksamheten. M lan diskuterar för- och nackdelar med en förmedling av det slag som prövas i försöksverksamheten jämfört med den tradi-

tionella formen av arbetsförmedling och rekommenderar fortsatt försöksverksamhet. I anslutning till utredningens förslag att mindre kontor i stor utsträckning skall ersättas med ambulerande förmedling diskuterar bl a lanerna i O, P och R län de avvägningsfrågor som är aktuella vid ett ställningstagande till alternativen lokalkontor-ambulation. R lan konstaterar att omfattningen av den lokala arbetsmarknad som förmedlingen har att betjäna härvid är av avgörande betydelse. Vid ett kontinuerligt förmedlingsbehov kan ambulation bli en mindre funktionsduglig och onödigt dyrbar lösning. Lanerna i D, K och R län efterlyser en närmare diskussion av grunderna för att ersätta kostnader för de förmedlingskunder som vid ett genomförande av förslaget skulle tvingas att resa långa sträckor till närmaste förmedlingskontor. D lan ifrågasätter om inte de besparingar som kan göras genom en radikal koncentration av förmedlingsverksamheten samhällsekonomiskt sett kan komma att mer än förbrukas genom ökade kostnader för dem som tar förmedlingens tjänster i anspråk. Ett par länsarbetsnämnder har påtalat det betydande marknadsbortfall som arbetsförmedlingen måste räkna med på de lokala arbetsmarknaderna på de orter som förlorar sina förmedlingskontor. Härom säger t ex T lan: »Även om nämnden är helt införstådd med principen färre och bättre utrustade enheter, så är sådana enheter till föga glädje för den allmänhet, som inte alls eller endast med svårighet kan komma i kontakt med dem. Med all säkerhet kommer inte heller arbetsgivarna att vara till freds med den mera opersonliga service, som kan erbjudas av en flera mil avlägsen arbetsförmedling. Skulle en sådan organisation genomföras, föreligger uppenbar risk för att på större orter och hos större arbetsgivare olika former av privat förmedlingsverksamhet växer fram, vilket skulle medföra en i hög grad olycklig splittring och desorganisation av förmedlingsverksamheten. Det kan starkt ifrågasättas om en så

stark utglesning av kontorsnätet, som statskontoret förutsätter - även med ett starkt inslag av ambulatorisk förmedling - kan bli möjlig ens på mycket lång sikt.»

2.4 Arbetsmarknadsstyrelsen Med undantag för de synpunkter som redovisas fortsättningsvis under 3.2 Personaladministrationen, och 3.3 Det interna rationaliseringsarbetet, har länsarbetsnämnderna inte kommenterat utredningens förslag till organisation för arbetsmarknadsstyrelsen.

2.5 Slutsats beträffande organisationsförslaget Genom sina ställningstaganden till den föreslagna indelningen av landet i fem storregioner under regionala arbetsmarknadsnämnder och till den föreslagna distriktsorganisationen för arbetsförmedlingen omfattande 82 distriktskontor har samtliga länsarbetsnämnder avstyrkt det av utredningen framlagda förslaget till ny organisation för arbetsmarknadsverket.

3 Särskilda frågor 3.1 Datateknik Flertalet länsarbetsnämnder berör i sina yttranden utnyttjandet av ADB inom arbetsmarknadsverket. Samtliga välkomnar de möjligheter till administrativ rationalisering som ADB ger. Representativt för länsarbetsnämndernas inställning är vad som anförs av R lan: »Införandet av databehandling i all den utsträckning som kan innebära effektivisering av verksamheten hälsar länsarbetsnämnden med tillfredsställelse. Nämnden är emellertid ännu tveksam om i vilken utsträckning datamaskiner kan användas i egentligt förmedlingsarbete. Nämnden ställer sig också tveksam till de av utredningen framräknade personalvinsterna vid införandet av ADB, då någon redovisning ej finnes beträffande personalåtgång såväl kvantitativt som kvalitativt när det gäller SOU 1968: 60

att framskaffa det grundmaterial som skall databehandlas.» Tillsammans med R lan varnar ytterligare 12 länsarbetsnämnder för alltför stora förväntningar på personalbesparingar genom införande av ADB. Flera länsarbetsnämnder understryker nödvändigheten av att introduktionen av ADB inte forceras och av att det ges tillräckligt utrymme för personalutbildning för de nya rutinerna. BD lan anser att utredningen också hade bort redovisa de minusposter som måste tas med i kalkylerna vid övergång från manuella rutiner till ADB-rutiner. De 8 länsarbetsnämnder som berör ADB:s utnyttjande i det egentliga förmedlingsarbetet och i synnerhet för matchning av arbetssökande och lediga platser är tveksamma beträffande värdet härav. 3.2 Personaladministrationen Några nämnder har tagit upp utredningens förslag till central och regional förstärkning på det personaladministrativa området. Samtliga dessa 11 länsarbetsnämnder är positiva till utredningens förslag i denna del. Lanerna i F, K och R län nämner särskilt och med instämmande förslaget om aspirantintagning två gånger årligen. Lanerna i F, K och O län föreslår därutöver att kontinuerlig intagning av aspiranter prövas. Lanerna i F, K, O och R län understryker behovet av specialrekrytering vid sidan av aspirantintagningen av personal med speciell utbildning eller erfarenhet, i synnerhet för uppgifter inom arbetsvärden. Betydelsen av en utbyggd personalutbildning betonas i flera sammanhang av länsarbetsnämnderna. I anslutning till sin behandling av de personaladministrativa förslagen säger BD lan: »Nämnden vill gärna framhålla att den interna personalutbildning som numera förekommer och vars aktuella utformning till betydande del är ett resultat av statskontorets tidigare förslag fungerar utmärkt. Det hindrar inte att förbättringar kan göras och att möjligheter därtill bör tillvaratas.»

SOU 1968:60

3.3 Det interna rationaliseringsarbetet Utredningens förslag om ökade resurser för fortlöpande rationaliseringsarbete nämns av 3 länsarbetsnämnder (F, O och P), som samtliga finner förslaget värdefullt. O lan understryker att rationaliseringsverksamheten måste tillmätas stor betydelse i framtiden och att en förstärkning av denna verksamhet, liksom av personaladministrationen, bör kunna medverka till att öka effektiviteten hos verket inför de växande arbetsuppgifterna. 3.4 Huvudmannaskapet för de skyddade verkstäderna Slutligen har några länsarbetsnämnder (i D, H, K, N, O och R län) utifrån sina erfarenheter berört utredningens förslag till utredning om huvudmannaskapet för de skyddade verkstäderna. Lanerna i H och O län är positiva till ett överförande av huvudmannaskapet till landstingen. Lanerna i D, N och R län finner det mest ändamålsenligt att huvudmannaskapet ligger hos landstinget, vilket är fallet i dessa län. K lan är positiv till en skyndsam utredning av frågan om huvudmannaskap liksom av samordningsproblemen inom rehabiliteringsverksamheten i allmänhet.

Bilaga 2

2.1 Inledande

Kommentar till arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse i samrådsärendet (Bil. 1)

synpunkter

2.1.1 Principiell enighet och oenighet Man kan i arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse finna flera väsentliga punkter där det föreligger principiell enighet. Enigheten kommer bl a till synes i den positiva grundinställningen till decentralisering av olika arbetsuppgifter. När det gäller behovet av en ytterligare koncentration av arbetsförmedlingens resurser till färre, men resursmässigt slagkraftigare enheter framgår denna gemensamma grundsyn av att både utredningen och arbetsmarknadsverket utarbetat varsitt förslag till kontors organisation som båda går i samma riktning. Arbetsmarknadsverkets förslag har utformats av en arbetsgrupp inom styrelsens kansli på grundval av bl a en tidigare behandling inom länsarbetsnämnderna. Förslaget som innebär en reducering av antalet förmedlingsenheter med omkring 100 har ännu inte fastställts av arbetsmarknadsstyrelsen. En annan gemensam punkt är önskemålet att utveckla administrativa tekniker och planeringsinstrument för att effektivisera organisationen i allmänhet och möta framtida krav. Man kan bl a nämna programbudgetering (bl a med hänvisning till arbetsmarknadsstyrelsens remissyttrande), personaladministrativa rutiner, inkl personalplanering, överföring av olika arbetsrutiner

till ADB, uppbyggnad av vissa ADB-register, samt ett utvecklingsarbete vad gäller informationsbehandlingen, särskilt inom förmedlingsområdet. Utredningen noterar med tillfredsställelse denna principiella enighet beträffande sådana för administrativ rationalisering grundläggande frågor. Ytterligare ett område skall nämnas där det föreligger en gemensam grundsyn, nämligen behovet av nya arbetsmetoder inom förmedlingsarbetet. På detta område har det inom verket pågått - och pågår en omfattande försöksverksamhet, främst genom rationaliseringsenhetens medverkan. Statskontoret har gett sitt stöd till enhetens verksamhet och ett ömsesidigt utbyte av synpunkter har förekommit under hela den tid som enheten varit verksam. Enheten har bl a utarbetat en principplan för organisation, metodik och ansvarsfördelning inom ett arbetsförmedlingskontor. I denna återfinns flera av de förändringar som utredningen föreslagit för arbetsförmedlingens del. Man kan allmänt säga att man på ömse håll tagit till vara de idéer som kommit fram under översynsarbetets gång - vare sig de ursprungligen emanerat från arbetsmarknadsverket eller från utredningen. Som framgått är den principiella grundsynen gemensam på många viktiga punkter. I andra avseenden går emellertid uppfattningarna vitt isär. När det gäller målsättningen och tillvägagångssättet för en förändring av verkets SOU 1968: 60

organisation finns det, så som utredningen ser det, en grundläggande skillnad. Arbetsmarknadsstyrelsen vill göra en successiv justering av den nuvarande organisationen, medan utredningen hävdar att man bör göra en konsekvent, samordnad och framåtsyftande förändring av organisation och arbetsmetoder. Utredningen anser att den expansion som skett av verkets arbetsuppgifter och personalbehov under de senaste åren har skapat ett »uppdämt rationaliseringsbehov», som nödvändiggör en mer förutsättningslös omprövning av organisationens utformning. Man kan även finna stöd för denna uppfattning i utredningsdirektiven där departementschefen bl a anför: »Då verksamheten sålunda blivit avsevärt mer mångskiftande och vittomfattande än vad som förutsågs när den nuvarande organisationen fastlades i sina huvuddrag vid mitten av 1950-talet, är det enligt min mening motiverat att en översyn av arbetsmarknadsverkets organisation nu företages i syfte att rationalisera arbetet och så vitt möjligt begränsa behovet av arbetskraft ävensom att uppnå en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan arbetsmarknadsverket och andra organ.»

2.1.2 Begränsat samråd Arbetsmarknadsstyrelsen har i skrivelsen inte behandlat ett stort antal kapitel i den preliminära huvudrapporten där utredningen redovisat sin syn såväl på arbetsmarknadsverkets uppgifter i stort inom den framtida arbetsmarknadspolitiken som på olika verksamhetsgrenar. Utredningen finner det svårt - för att inte säga omöjligt att diskutera arbetsförmedlingens organisation och kontorsnät utan att samtidigt gå in på de förslag och tankegångar som finns i kapitlen om arbetsvärd, sysselsättningsskapande verksamhet m fl. Styrelsen deklarerar i skrivelsens inledning att den på vissa punkter har en annan mening i frågor som behandlas i de ej granskade kapitlen. Detta måste rimligtvis även ha påverkat bedömningen av organisationsförslaget. Det hade varit värdefullt om också det klart redoSOU1968:60 16—814380 1

visats på vilket sätt utredningens överväganden i dessa kapitel mera explicit kommit till användning i den bedömningen. Skälet till denna mycket stora inskränkning i arbetsmarknadsstyrelsens behandling av översynsrapporten har bl a angetts vara att arbetsmarknadsstyrelsen inte haft tillgång till det material som skall presenteras i översynsrapport nr 2. I huvudrapporten refereras dock resultaten från de viktigaste undersökningarna. Utredningen kan heller inte finna att de referenser i övrigt till översynsrapport nr 2 som finns i huvudrapportens preliminära upplaga är av sådan art att de omöjliggör sakdiskussion i de ämnen som behandlas i de av arbetsmarknadsstyrelsen ej behandlade kapitlen. En beklaglig omständighet är även att arbetesmarknadsstyrelsens skrivelse närmast fått formen av ett remissyttrande. Man saknar konkreta förslag till alternativa lösningar på de punkter där arbetsmarknadsstyrelsen riktat kritik mot utredningens förslag. Med tanke på den »värdegemenskap» som konstaterats ovan borde det vara möjligt att på en rad punkter uppnå enighet även när det rör praktiska organisationslösningar. Nu har i stället följden blivit att man saknar en deklaration från arbetsmarknadsstyrelsens sida om hur man där anser att verkets organisation - sett som en helhet skall se ut i en framtid. Avsaknaden av en sådan principdeklaration framstår särskilt klart med tanke på de återkommande hänvisningarna till att åtgärder skall vidtas i den takt och omfattning omständigheterna medger.

2.2 Kommentarer till arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse 2.2.1 Skrivelsens innehåll Arbetsmarknadsstyrelsen har begränsat sitt yttrande till att främst gälla organisationsförslaget som sådant, samt vissa frågor (programbudgetering, ADB-frågor) med omedelbar anknytning till detta. Däremot har styrelsen avstått från att redovisa sina

synpunkter på de kapitel i rapporten där utredningen diskuterar arbetsmarknadsverkets roll inom arbetsmarknadspolitiken eller där olika delar av arbetsmarknadsverkets verksamhet behandlas. Efter en allmän bedömning av utredningens förutsättningar att som utanförstående part föreslå så omfattande förändringar som sker i huvudrapporten övergår styrelsen till att diskutera organisationsförslaget. Man framför därvid synpunkter på de tre organisationsnivåerna, den storregionala indelningen och granskar vidare förslagen till organisation på regional och lokal (distrikts-) nivå samt på central nivå (arbetsmarknadsstyrelsen). Styrelsen ifrågasätter därvid utredningens förtrogenhet med arbetsmarknadsverkets uppgifter och framför starka betänkligheter mot den regionala indelningen och fältorganisationen. Då styrelsen, åtminstone för närvarande, inte kan acceptera utredningens förslag i dessa avseenden, avvisar styrelsen med hänvisning till den starka bindningen mellan fältorganisationens uppbyggnad och den centrala organisationen även utredningens förslag till indelning av arbetsmarknadsstyrelsen. Slutligen behandlar styrelsen vissa särskilda frågor rörande ADB-system, personaladministration samt intern rationaliseringsverksamhet. Styrelsen vill i dessa avseenden bryta ut vissa av utredningens förslag och genomföra dem i särskild ordning. Vad gäller ADB-etappen 2 anser dock styrelsen att man bör skynda långsamt och ge den en något annat utformning. Beträffande förmedling med hjälp av datamaskin anser styrelsen att man bör avvakta erfarenheter från andra länder samt köpa färdiga datasystem.

2.2.2 Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna överväganden Under rubriken »Allmäna synpunkter» sägs: »Utredningen har emellertid, enligt arbetsmarknadsstyrelsens uppfattning, inte gjort sig tillräckligt förtrogen med verkets uppgifter för att de resultat som den kommit

fram till skall kunna läggas till grund för en så genomgripande organisationsförändring som den utredningen föreslår.» Detta exemplifieras i den följande texten på fem punkter vilka utredningen kommenterar en efter en. I några avseenden behandlas då även synpunkter som arbetsmarknadsstyrelsen anfört på annat ställe i skrivelsen. Exempel 1 Arbetsmarknadsstyrelsen kritiserar utredningens arbetsmetoder och anför följande: »Utredningen har tagit upp flera tendenser i den pågående utvecklingen inom arbetsmarknadsverket, generaliserat dessa, skrivit fram dem och låtit dem bestämma förslagets utformning utan föregående prövning eller utvärdering av den försöksverksamhet inom arbetsförmedlingen som relativt nyligen inletts.» Organisationsundersökningar inom existerande myndigheter kan ha olika tonvikt. Enligt ett arbetssätt kan man mer bortse från den nuvarande organisationen och verksamheten och framför allt inrikta sig på att fråga efter vilka uppgifter en myndighet skall fylla samt därefter mer förutsättningslöst försöka skissera hur en ideal organisation skall vara utformad. Ett annat alternativ är att utgå från den nuvarande organisationen och se vilka justeringar som kan och bör göras med hänsyn till erfarenheter och väntad utveckling inom dess verksamhetsområde. Med det förstnämnda arbetssättet löper man risk att hamna i en organisation där man förbisett viktiga element, medan ett tillämpande av den andra enligt all erfarenhet medför risker att man alltför mycket fångas av den etablerade ordningen. För en organisationsundersökning med den räckvidd som översynen haft är det uteslutet att lägga en stark tonvikt på enbart den ena av dessa arbetsmetoder. Ett organisationsförslag kan i ett fall som detta inte enbart grunda sig på något slags målmedel-analys och inte heller enbart på ett försök att ta till vara de mest näraliggande SOU 1968:60

rationaliseringsmöjligheterna i en existerande organisation. Utredningen har därför i sitt arbete kombinerat båda dessa ansatser. En granskning av arbetsmarknadsverkets uppgifter och roll i ett större samhällsperspektiv görs i kapitel 3, »Det arbetsmarknadspolitiska verksamhetsfältet» (inte behandlat i arbetsmarknadsstyrelsens yttrande). En liknande granskning görs beträffande verkets olika verksamhetsområden i kapitlen 7-9 i föreliggande version. Bland resultaten från denna granskning kan nämnas utformningen av organisationen vad gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna och betonandet av marknadsöverblicken som en central faktor vid den regionala och lokala organisationens indelning. Men därjämte har utredningen sett på den utveckling som skett inom arbetsmarknadsverket under föregående tidsperioder och sökt bedöma i vilken mån olika trender kan tänkas bestå eller förändras. Det är enligt utredningens mening ett ofrånkomligt betraktelsesätt, använt i de flesta liknande sammanhang. Det är således fullt riktigt att »utredningen tagit upp flera tendenser i utvecklingen inom arbetsmarknadsverket, generaliserat dessa och låtit dem bestämma förslagets utformning . . . » . Därvid har utredningen sökt sammanfatta de bedömningar som gjorts av arbetsmarknadsverkets fackenheter och enskilda tjänstemän samt av utanförstående instanser, t ex arbetsmarknadsutredningen. Bedömningsmaterial har även hämtats från utvecklingen på andra samhällssektorer. Med hjälp av egna punktundersökningar av olika enheters arbetssituation, av handläggningen av vissa ärendegrupper m m har utredningen skaffat sig erfarenhetsmaterial som bl a använts för att testa de bedömningar som gjorts av utvecklingen på för verkets framtida arbete väsentliga punkter. Målet för denna kartläggning har inte varit att lära känna alla detaljer i arbetsmarknadsverkets arbete - det vore i sammanhanget helt orimligt - utan att inom ramen för utredningsresurserna få ett grepp om för organisationsförslaget viktiga sekSOU 1968: 60

torer. Utredningen anser att de använda metoderna gett ett med hänsyn till omständigheterna fullt tillfredsställande underlag för de förslag som framlagts. Exempel 2 Arbetsmarknadsstyrelsen hävdar att utredningens organisationsförslag föregriper den programindelning som måste företas när programbudgettekniken införs. Utredningen utvecklar i kommentaren senare (under rubriken »Organisationen på styrelsenivå») varför organisationsförslaget inte kan sägas föregripa en framtida programindelning för arbetsmarknadsverket. I korthet går diskussionen ut på att programbudgeten inte kan utformas så att den strikt följer indelningen i kostnadsställen, dvs organisatoriska enheter. Man måste alltid räkna med att de ändamålsinriktade programmen i större eller mindre utsträckning skär över administrativa gränser. Exempel 3 Arbetsmarknadsstyrelsen anser att utredningen föregripit den utveckling av informationssystem som ADB-tekniken kan komma att ge förutsättningar för. »För att en organisation som den föreslagna skall kunna väntas fungera bör utvecklingen enligt styrelsens uppfattning ha hunnit väsentligt längre i fråga om informationssystemet än den gjort i dag.» Styrelsen pekar också på att utredningen använt ett flertal tidsperspektiv, och säger i sin summering av de allmänna synpunkterna att utredningen »kommit att blockera genomförandet av sitt förslag genom att väva samman element som blir tillgängliga att tas i bruk vid mycket skilda tidpunkter: omedelbart inom uppskattningsvis 2-3 år - om 10-15 år». Eftersom denna kritik gäller hela frågan om det framlagda förslagets genomförbarhet vill utredningen redan under denna punkt relativt utförligt diskutera och bemöta den. Det har därvid bedömts nödvändigt att närmare klargöra utredningens syn

på hur ett organisationsförslag bör beskrivas, samt vilka planeringshjälpmedel utredningen förutsatt måste finnas tillgängliga när den nya organisationen avsetts kunna träda i kraft. Tidsplan för genomförandet. Utredningen vill inledningsvis peka på den plan för förslagets genomförande som finns i kapitel 13 (kap 16 i preliminära upplagan) där det klart framgår att förberedelsetiden för det definitiva genomförandet är ca 4 år. Därtill kommer att utredningen uttryckligen förutsett att det på vissa punkter kan vara nödvändigt med en längre genomföringsperiod. De två första tidsperspektiv som styrelsen nämner: omedelbart resp 2 å 3 år sammanfaller således i allt väsentligt. Utredningen har svårt att se hur en sammanblandning av dessa båda tidsperspektiv skulle »blockera genomförandet» av förslaget. Med denna tidsram för genomförandet är det självklart att utredningen varit tvungen att ta hänsyn till de förändringar i den administrativa tekniken och miljön i stort som redan nu kan förutses med stor grad av säkerhet. Att t ex inte i organisationsförslaget förutse och ta hänsyn till att programbudgetering kommer att vara införd, att datarutiner kommer att ha varit i drift minst ett å två år m m, skulle innebära att förslaget på väsentliga punkter varit otidsenligt och ofullständigt. Därutöver har man inom utredningen gjort studier av hur en utveckling på längre sikt (10-15-20 år) skulle kunna te sig. I kap 10 påpekas att de där skisserade hjälpmedlen och metoderna inte ännu kan användas i praktiskt systemarbete, annat än i vissa enskildheter. Organisationsförslagets genomförande är inte avhängigt av den slutliga utformningen av en ADB-etapp 3. Utredningen har funnit att nya planeringsinstrument under de kommande åren blir tillgängliga. Den ståndpunkten är inte baserad på önsketänkande och framtidsvisioner, utan på de fakta som nedan redovisats.

244 ADB-systemen och programbudgetering. En exemplifiering kan vara berättigad. ADBsystem för arbetsmarknadsutbildning och arbetsvård kommer att successivt tas i drift under 1968 och 1969, liksom ett system för redovisning av beredskapsarbeten. Personaladministrativa datarutiner förbereds och kommer - om arbetsmarknadsstyrelsen så önskar - att vara i drift inom kort. Rutinerna i dessa system kommer att innebära förenklingar i förhållande till nuvarande arbetsgång. Redan de i rutinerna förprogrammerade kontinuerliga rapporterna kommer att ge betydligt bättre överblick över verksamheten än vad som tidigare varit praktiskt möjligt. Utredningen har därtill visat på de möjligheter som finns att ur de olika ADBregistren sammanställa informationer som önskas för att belysa olika frågeställningar, t ex i en planeringssituation. Det fordras nu att man från olika fackenheters sida går igenom vilka nya angreppspunkter på problemen som tillgången till registerinformationen erbjuder. För programbudgeteringen gäller följande. Enligt Kungl Majrts beslut skall arbetsmarknadsstyrelsen avlämna ett preliminärt förslag som visar hur principerna för programbudgetering - med kostnadsredovisning - kan tillämpas inom abetsmarknadsverkets verksamhetsområde. Utredningen har för sin del förutsatt att så skulle ske. Vid det tidigaste datum för den nya organisationens ikraftträdande som utredningen räknat med har arbetsmarknadsstyrelsen haft två å tre års praktisk erfarenhet av programbudgettekniken - och häri inte inräknat att arbetsmarknadsverket i viss utsträckning varit försöksmyndighet inom statskontorets programbudgetutredning sedan 1965. Under nämnda tid måste man även få tillfälle att i praktisk drift testa det nya redovisningssystem med dispositionsbokföring som ingår i ADB-etapp 1. Utredningen har dock inte kunnat i detalj ange vilken utformning de olika planeringshjälpmedlen skall få. Det ankommer på arbetsmarknadsstyrelsen att utforma ett preliminärt förslag till programbudget. DetSOU 1968: 60

samma bör gälla den planeringsinriktade användningen av ADE-systemen. Utredningen har för sin del endast avsett att ge vissa synpunkter samt skapa administrativa och personella resurser för att utnyttja planeringsinstrumenten ifråga. Här avses främst den organisatoriska förstärkning av olika administrativa funktioner: budgetering, personaladministration och rationaliseringsverksamhet, som utredningens förslag innehåller både vad gäller styrelsens kansli och fältorganisationen. Utveckling vad gäller arbetsmetoder och administration. När det gäller beskrivningen av den föreslagna organisationen och dess funktionssätt har utredningen, vid sidan av »ögonblicksbilden» av strukturen vid tidpunkten för genomförandet, lagt stor vikt vid att söka skissera olika utvecklingslinjer när det gäller arbetsmetoder och administrativa tekniker och hjälpmedel. Det pågår en ständig forskning och utveckling på alla sektorer av det administrativa området. Man kan inte i detalj förutse i vilken takt som resultaten av detta arbete kan tas i anspråk för praktisk tillämpning. Att för en given tidpunkt i framtiden ange exakt i vilket utvecklingsstadium olika tekniker och hjälpmedel befinner sig är således inte realistiskt. Om man nöjer sig med de relativt säkra faktorer som kan arbetas in i en »ögonblicksbild» och utesluter vägen dit och utvecklingen därefter begränsar man på ett avgörande sätt möjligheterna till realistiska framtidsbedömningar. Ansträngningar har därför gjorts att i den föreliggande versionen av huvudrapporten ytterligare klargöra de utredningsmöjligheter som förefaller ingå i ett längre framtidsperspektiv. Utredningen har således bl a därigenom avsett att understryka att man instämmer i önskemålet om ett stegvis genomförande av förändringarna. Exempel 4 Arbetsmarknadsstyrelsen vill i sin skrivelse konstatera att utredningen föreslagit en organisation som enligt styrelsens uppfattning SOU 1968: 60

föregriper framtida förändringar av samhällsorganisationen i stort på regionalplanet. Styrelsen refererar till ett utalande av utredningen som säger att utredningsförslagen innebär en anpassning till en utveckling som av allt att döma är i vardande. Arbetsmarknadsstyrelsen fortsätter: »Styrelsen finner denna framtidsbedömning vara en alltför lös grund för ett förslag med så genomgripande konsekvenser som det föreliggande . . . » . En utförligare diskussion av de här aktuella frågorna presenteras senare i kommentaren under rubriken Den regionala indelningen. Resultatet av övervägandena är i sammanfattning följande. Utredningen har inte ansett att de synpunkter som kommit fram under samrådsproceduren i och för sig ger anledning att ändra de tidigare slutsatserna, som således bl a innebär att en storregional lösning på organisationsfrågorna, även kombinerad med en oförändrad organisation för länsapparaten i övrigt, är en fullt acceptabel och bättre lösning än status quo. Det konkreta förslaget till ny organisation för arbetsmarknadsverket har av praktiska skäl fått utgå från förutsättningen om en oförändrad organisation för den regionala samhällsapparaten i övrigt, bortsett från de i rapporten föreslagna förändringarna vad gäller administrationen av arbetsmarknadsutbildningen inom skolöverstyrelsens verksamhetsfält. T ett praktiskt sammanhang har utredningens organisationsförslag således inte föregripit några andra förändringar i den omgivande förvaltningsapparaten. Enligt utredningens mening kan man redan nu ta ett principbeslut om en organisationsreform inom arbetsmarknadsverket, i enlighet med det presenterade förslaget. Principbeslutet innebär då bl a att man accepterar tanken på färre och större regionala enheter. Den exakta lösningen på de regionala organisationsfrågorna inom arbetsmarknadsverket kan dock tills vidare anstå i avvaktan på ytterligare utredningar och beslut.

Exempel 5 I detta exempel tar arbetsmarknadsstyrelsen upp frågor om olika styrformer. Speciellt anför styrelsen citat från kapitel 4 i den preliminära upplagan som i olika avseenden går i annan riktning än vad som t ex framgår av kapitel 5.1 Inledningsvis bör påpekas att framställningen i kap 4 (preliminära upplagan) huvudsakligen är av refererande karaktär. Olika delutredningar som rör administrativ teknik presenteras i korthet. Texten återspeglar den oenhetliga begreppsbildningen på området; sålunda återkommer bl a från konsultrapporterna termen »programstyrning» i ett par betydelser. Att man i redogörelsen för de olika undersökningarna »kommit att röra sig med samtliga i teorin förekommande frihetsgrader» hänger samman med referatsituationen. Syftet med redogörelsen har inte varit att ge några anvisningar som avser att binda organisationen vid vissa styrformer utan närmast att försöka ge en överblick över vad som vore möjligt. Den systemanalytiska ansatsen är, som framgår av huvudrapporten, inte avsedd att ge en fullständig systemlösning för arbetsmarknadsverket. För detta saknas i dag såväl metoder som utredningsresurser. Ansatsen kan framför allt tjäna som utgångspunkt för diskussioner av olika tänkbara alternativ att styra verksamheten. Formerna för styrning måste växla beroende såväl på verksamhetens art som nivån inom organisationen. En ny bedömning av styrformerna bör under alla förhållanden göras när en detaljerad programbudget för verket utarbetas. Platsförmedling i datamaskin. På en punkt konkretiserar styrelsen sin kritik beträffande styrformerna och anför betänkligheter »inför de intentioner som framskymtar för arbetsförmedlingens räkning (se t ex 12:23 ff)». Här måste av allt att döma en missuppfattning föreligga. Några »intentioner» i form av förslag till förändringar i förmedlingsarbetets struktur eller villkor finns inte i det aktuella avsnittet av den prelimi246

nära upplagan. Där refereras innehållet i en konsultrapport från den s k KTH-gruppen som bl a behandlar olika grundprinciper för ett framtida systemarbete för ADB. Resonemanget illustreras med ett exempel från platsförmedling. KTH-gruppen konstaterar att förmedling i datamaskin - s k matchning - nödvändiggör åtgärder för att begränsa antalet möjliga platsförslag en sökande teoretiskt sett kan få. Om ett sådant system skall bli praktiskt hanterligt måste man alltså införa regler för hur en begränsning skall ske regler som således i viss utsträckning styr antalet och arten av de förslag en sökande får. Utredningen påpekar att det i ett »manuellt» system är förmedlaren som gör detta urval, efter principer som kan variera från förmedlare till förmedlare. Det är svårt att tro att det är denna för matchningssystemet nödvändiga precisering som styrelsen hysei betänkligheter inför. På de sidor i den preliminära upplagan av rapporten som styrelsen refererar till finns en exemplifiering av hur sådana regler skulle kunna se ut. Exemplet är konstruerat av konsultgruppen för att visa vilka möjligheter som här finns att styra förmedlingsprocessen och innehåller moment som f n inte är aktuella inom förmedlingsarbetet, t ex att ta hänsyn till produktionstillskott hos olika sökande eller platser. Styrelsen kan möjligen ha uppfattat detta som ett konkret förslag från utredningen inför ett framtida matchningssystem. Ett citat av det stycke som föregår exemplet må räcka som klarläggande: »En deluppsättning regler för den funktion gruppen kallar 'placering' kan alltså ha följande utseende: (det bör observeras att gruppen inte tar ställning till om reglerna i exemplet är realistiska eller 'politiskt möjliga'. Avsikten är endast att demonstrera en av styrsystemets egenskaper).» Utredningen vill här ytterligare understryka att konsultutredningen inte varit inriktad på att ge konkreta förslag vad gäller förutsättningarna eller arbetsmetoderna i förmedlingsarbetet. Vad man genom exemp1 De här diskuterade avsnitten återfinns dels i kapitel 4 dels i bilaga 4 i föreliggande version.

SOU 1968: 60

let velat belysa är vilka problem som kommer att möta inte bara i förmedlingsarbetet utan också på andra verksamhetsområden när avancerade ADB-baserade informationssystem görs tillgängliga och hur man systemmässigt kan lösa de problem som sammanhänger med att man vill - eller är tvungen - att överlåta vissa valprocedurer eller motsvarande till maskinerna. Utredningen vill också betona att man knappast i dagsläget kan göra sig realistiska förhoppningar om att använda just de kriterier som konsultrapporten utnyttjat i sitt exempel. Diskussionen i kap 12 (preliminära upplagan) liksom behandlingen på övriga ställen i rapporten talar endast om platsförslag eller motsvarande. Utredningen har således förutsatt att överenskommelse om anställning träffas mellan sökande och arbetsgivare på sätt som varit traditionellt på den svenska arbetsmarknaden. Styrelsens förmodan att utredningen »glömt» detta förhållande grundas på en missuppfattning.

2.2.3 Organisationsförslaget De tre

organisationsnivåerna

Arbetsmarknadsstyrelsen finner att en indelning i tre nivåer är rimlig, även om styrelsen finner det sannolikt att den tredje (lokala) nivån kan behöva indelas ytterligare. Vidare anser styrelsen att de regionala arbetsmarknadsnämndernas kontrollspann kommer att bli för stort, i genomsnitt 15-21 distriktskontor. När det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan de olika nivåerna finner styrelsen att regionerna »är för små för att fylla en del av arbetsmarknadsstyrelsens funktioner som föreslås decentraliserade till nämnderna . . . » och att »de är för stora för att fylla en del av länsarbetsnämndernas nuvarande funktioner . . . ». Liknande invändningar framförs mot distriktskontoren. Några konkreta överväganden om vilka uppgifter som avses och motiven för de anförda ståndpunkterna presenteras inte, med ett undantag. Undantaget gäller samordningen av regionala planeringsuppgifter SOU1968:60

med organ på läns- och lokalnivå. Utredningen behandlar detta under rubriken »Den storregionala indelningen». Man får dock allmänt intrycket att styrelsen förbisett att de regionala arbetsmarknadsnämnderna kommer att få avsevärt större personella och materiella resurser än nuvarande länsarbetsnämnder, räknat per enhet. Detsamma gäller vid jämförelse mellan distriktskontoren och nuvarande förmedlingskontor. Styrelsen ansluter sig till tanken att arbetsuppgifter skall kunna överföras från styrelseplanet till fältorganisationen, och hänvisar till att en sådan omfördelning kontinuerligt sker. Det anges dock inte i skrivelsen på vilka punkter, i vilken omfattning och inom vilken tidsperiod detta i framtiden skall genomföras. Frånvaron av mer preciserade argument gör det därför svårt för utredningen att bedöma hur man från arbetsmarknadsstyrelsens sida i verkligheten ser på frågan om en ändrad uppgiftsfördelning inom verket. Utredningen vill framhålla att faktorer som kontrollspann får relativt sett mindre betydelse ju längre ned i en organisation man kommer, eftersom arbetsuppgifterna blir sinsemellan mer likartade och verkställighetsbetonade. För regionernas del anser utredningar att frågor om kontrollspann är klart underordnade i jämförelse med andra faktorer så länge man rör sig med den här aktuella spannstorleken. Arbetsmarknadsstyrelsen tar upp en fråga som i viss utsträckning hör samman med den budgetmässiga ansvarsfördelningen mellan styrelsen och de regionala arbetsmarknadsnämnderna. Arbetsmarknadsstyrelsen har där förutsatt att det skall ske en uppdelning av verkets budget i fem regionala delbudgets. Styrelsen finner detta dels föregripa programindelningen inom verket, dels innebära en olämplig bindning av resurserna, vilket försvårar omdispositioner i nya arbetsmarknadslägen. Man kan säga att varje organisationsform som förutsätter regionalt kostnadsansvar i viss mening kan sägas innebära begränsningar när en programbudget skall utarbe-

tas. Det gäller utredningens förslag lika mycket som t ex den nuvarande indelningen efter länsgränser. Utredningen vill också konstatera att uppdelningen i fem separata delbudgets inte framförs som ett direkt förslag från utredningen. Tvärtom påpekas att man inte i detalj kan »precisera hur det komplicerade samspelet mellan olika enheter kommer att ske. Detta måste ytterst bestämmas av styrelse och verksledning i budgetdirektiv eller på annat sätt». Det är alltså arbetsmarknadsstyrelsens sak att bestämma hur man vid ändrade konjunkturförhållanden skall kunna omdisponera verkets resurser - genom direkta medelsöverföringar, med hjälp av en centralt förvaltad »ofördelad pott» eller på annat lämpligt sätt. Den st or regionala indelningen Arbetsmarknadsstyrelsen vänder sig i skrivelsen mot att utredningen föreslagit en storregional indelning som skiljer sig från de som gäller för andra statliga organ, och kritiserar också den utformning indelningen fått. Arbetsmarknadsstyrelsen anför att verket »inte isolerat från övriga länsorgan (kan) genomföra en storregional indelning av sin organisation». »Enligt styrelsens mening skulle en formell organisation, byggd på en storregional indelning, inom kort komma att behöva kompletteras av en informell organisation på länsnivå.» Inledningsvis vill utredningen framhålla att en informell organisation med anknytning till länen aldrig varit avsedd i organisationsförslaget. Inte heller behöver den föreslagna organisationen - som arbetsmarknadsstyrelsen gör gällande - medföra att det på något sätt spontant skulle skapas en skuggorganisation för handläggning av frågor på länsplanet där distriktskontoren inom residensstäderna skulle komma att fungera som ett slags länsorgan. Utredningens uppdrag. Förslagen från översynen vad gäller den regionala organisa-

tionen skall ses mot bakgrunden av de specifika uppdrag som funnits och som inneburit att man haft att behandla just arbetsmarknadsverkets organisation och de gränsdragningsfrågor av mer teknisk natur som aktualiseras i ett sådant sammanhang. Översynen har visserligen kunnat göras med utblick till andra sektorer och förändringarna inom dessa, men översynen har med utgångspunkt från sitt uppdrag saknat förutsättning att planera för en lösning där en ny regionalorganisation för arbetsmarknadsverket ingår i ett större grepp på de regionala organisationsfrågorna inom samhällsapparaten. Den praktiska konsekvensen av detta har således blivit att man som utgångspunkt för organisationsförslagen mer eller mindre får ta för givet en i övrigt oförändrad organisation av samhällsapparaten på länsplanet, bortsett från de av utredningen föreslagna förändringarna vad gäller administrationen av arbetsmarknadsutbildningen inom skolöverstyrelsens verksamhetsfält. Utredningen har lagt fram sitt förslag om en storregional organisation inom arbetsmarknadsverket i övertygelse om att en sådan lösning, även kombinerat med en oförändrad organisation för den nuvarande länsapparaten i övrigt, skulle innebära en bättre lösning än status quo. Samhällsförändringarnas betydelse för arbetsmarknadsverkets organisation. Arbetsmarknadsstyrelsen har i sin skrivelse bl a tryckt på att utredningens förslag inte anpassats till den regionala basen för samhällsplaneringen vilken för närvarande utgörs av länsorganen med länsstyrelsen som huvudansvarig. Motsättningarna i denna fråga ger anledning att på nytt försöka summera de faktorer som bör inverka på bedömningen av arbetsmarknadsverkets regionala organisation. En av de viktigaste förutsättningarna för dessa överväganden måste vara att man för arbetsmarknadsverkets del liksom för andra samhällsfunktioner är tvingad att i sin organisation anpassa sig till de genomskärande förändringarna inom vårt samhälle. Till SOU 1968:60

dessa hör exempelvis befolkningskoncentrationen med sin koncentration av näringsliv och samhällsservice, bildandet av större kommunala enheter, förstärkningen av de administrativa funktionerna på kommunal nivå, den begynnande framväxten av en riksomfattande, storskalig samhällsplanering. De här angivna förändringarna verkar i en sådan riktning att länsorganens planeringsfunktioner och handlingsmöjligheter i vissa häseenden tonas ned. I den pågående utvecklingen ligger således både en tendens till att lägga avgörandena på en nivå ovanför de enskilda länen och en tendens att lägga ökade ansvarsuppgifter på kommunplanet. Det finns också en tendens som verkar i riktning mot en ökad betydelse för samhällsfunktionerna på det nuvarande länsplanet. Allmänt vill utredningen i detta sammanhang konstatera att den traditionella länsförvaltningen befinner sig i en brytningsperiod, där gamla roller åtminstone i någon mån är på väg att falla bort medan nya kommer till. Detta är någonting som gör att man enligt utredningens uppfattning överhuvudtaget har svårt att för närvarande skapa säkra och beständiga lösningar vad gäller organisationsfrågorna på länsplanet. Huvudrapporten tar upp några av de förändringstendenser som specifikt rör arbetsmarknadsverket. Utredningen vill i detta sammanhang bl a konstatera att koncentrationen av befolkning, näringsliv och samhällsservice är en av de faktorer som driver på en åtminstone till synes nästan oundviklig utveckling i riktning mot betydligt större koncentration av arbetsförmedlingens kontorsnät. I utvecklingen ligger också att förmedlingskontoren blir större och ur olika synpunkter mer välutrustade. Utredningen har dragit konsekvensen av detta i sitt förslag till ny fältorganisation. Det innebär bl a att det sker en viss förskjutning av organisationens tyngdpunkt till distriktsplanet. Utredningen vill understryka att det inte har varit något primärt syfte att åstadkomma en sådan tyngdpunktförskjutning med SOU1968:60

hänsyn till administrativa synpunkter eller med hänsyn till arbetsmarknadsverkets roll bland övriga samhällsorgan. I stället är det synpunkterna på arbetsförmedlingens service gentemot allmänheten som har spelat en absolut dominerande roll för övervägandena i detta sammanhang. När dessa överväganden har lett till slutsatsen att det fordras en ny organisation på distriktsplanet har det också blivit ett medvetet inslag i utredningens förslag att genom den nya organisationen på denna nivå skapa bättre förutsättningar för samarbete med kommunala organ. Det har nämligen förefallit både rimligt och sannolikt att man just på denna nivå kommer att behöva intensifiera samarbetet. Konsekvenserna för länsarbetsnämndernas del av de organisatoriska förändringarna på distriktsplanet har analyserats relativt utförligt i den preliminära versionen av huvudrapporten. Bl a har utredningen då konstaterat att vissa länsarbetsnämnder bara kommer att få några enstaka distriktskontor under sig. Arbetsmarknadsstyrelsens skrivelse har inte förmått att ändra på uppfattningen att detta skulle vara någonting otillfredsställande. Behovet av en mellaninstans i organisationen. Utredningen står också fast vid den bedömningen att inom arbetsmarknadsverket behövs effektivt fungerande mellaninstanser. En förstärkning av mellaninstanserna har sina motiv framför allt på två områden. För det första hänger motiven för förstärkning samman med utredningens strävan att befria arbetsmarknadsstyrelsen från direkta ledningsuppgifter vad gäller de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas praktiska genomförande men också från detaljplaneringen på vissa områden. För det andra skall förstärkningen ses i samband med att utredningen på det administrativa området har velat medverka till en utveckling där några av nyckelbegreppen är förstärkt långsiktsplanering, programbudgetering, nya datarutiner, förbättrad administration på den personaladministrativa si249

dan. Utredningen har gjort den bedömningen att en förstärkning av lednings- och planeringsfunktionerna inom verkets mellaninstanser - som i och för sig är önskvärd knappast kan åstadkommas på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt om länsarbetsnämnderna skulle bilda basen för en upprustning på personalsidan. Regional planering. Utredningen vill ytterligare framhålla speciellt en omständighet som talar för att man borde överge länen som planeringsområden för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Länen bildar inga naturligt avgränsande delarbetsmarknader och är inte heller i övrigt med hänsyn till befolkning, näringsliv och sysselsättning speciellt lämpliga för planeringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från utredningens synpunkt kan man se detta som en förklaring till att länsarbetsnämnderna kanhända fått en mindre betydelsefull roll i en decentraliserad arbetsmarknadspolitisk planering än som varit möjligt med en annan konstruktion. Utredningens överväganden har bl a haft sin inriktning på att skapa väl avgränsade planeringsområden. Genom att skapa regioner som i någon mening kan anses balanserade skapar man bättre förutsättningar för decentralisering av ansvaret för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utredningen har bedömt det önskvärt att de olika delområdena inom en planeringsregion blir åtminstone i viss mening komplementära. Gärna bör det ske en anknytning till riksdelscentra. Mot bakgrund av denna bedömning och med hänsyn till önskvärdheten att begränsa administrationskostnaderna har det för utredningen framstått som naturligt och önskvärt att koncentrera intresset till några lösningar, där landet delas upp i bara ett fåtal regioner för planeringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetsmarknadsstyrelsens påpekanden om svårigheterna när det gäller att överge den gamla organisationen är i och för sig värda beaktande men de rubbar inte enligt utredningens mening de tungt vägande skälen för att söka sig nya lösningar. 250

Arbetsmarknadsverkets kontakter med andra organ och intressegrupper. Utredningen tar i ett senare avsnitt av kommentaren upp frågan om konsekvenserna vad gäller lekmannarepresentationen inom verkets styrelseorgan av den föreslagna omorganisationen. Även i detta sammanhang kan konstateras att dessa frågor kräver en ingående uppmärksamhet men att de inte kan få någon avgörande betydelse för frågan om en ny organisation för verkets mellaninstanser. Utredningen vill här peka på att länsarbetsnämnderna enligt utredningens förslag kommer att stå kvar under en relativt lång övergångsperiod. Som framgår av den senare redogörelsen kommer det att finnas möjlighet att ytterligare överväga om något organ med representation för arbetsmarknadens parter i framtiden behöver finnas på länsnivå när de nuvarande länsarbetsnämndernas styrelsefunktioner upphör. Kontaktvägarna mellan olika samhällsorgan på lokal och regional nivå är en annan fråga som enligt utredningens uppfattning bör tilldra sig starkt intresse under de kommande åren. Inte heller i det fallet är det enligt utredningens bedömning emellertid problem av en sådan räckvidd att det kan spela en avgörande roll i frågan om en storregional organisation skall införas eller inte. Förvaltningsreformer på det regionala planet. Inom utredningen har man varit helt klar över att förutsättningarna kan komma att ändras för den föreslagna regionalorganisationen bl a genom en tänkbar reform av samhällsplaneringen som bildandet av länsblock skulle innebära eller genom andra lösningar som också innebär att det skapas nya förvaltningsorgan på nivå över det nuvarande länsplanet. Om så är möjligt bör man enligt utredningens mening ta ställning till den exakta utformningen av arbetsmarknadsverkets regionalorganisation i ett sammanhang med den bredare förvaltningsreform som eventuellt kan bli aktuell och som kan innebära tillskapandet av nya organ på storregional nivå. En anpassning mellan arbetsmarknadsverkets regionorganisation och en tänkbar SOU 1968: 60

länsblocksorganisation eller en gemensam storregional organisation för olika förvaltningsgrenar i sig är någonting önskvärt. Utredningen har här gjort den bedömningen att en sådan anpassning inte behöver innebära att man radikalt bryter med något av huvuddragen i det organisationsförslag för arbetsmarknadsverket som har presenterats. Den mer definitiva lösningen av arbetsmarknadsverkets regionala organisationsfrågor är nära förknippad med andra tänkbara förvaltningsreformer på regionalplanet - reformer som kan bli aktuella redan under övergångstiden för den nya organisationen inom arbetsmarknadsverket. Det kan finnas skäl att för dagen inte ta något slutgiltigt beslut om den nya regionalorganisationens exakta utformning. Enligt utredningens uppfattning bör genomförandet av en ny organisation inledas så snart som möjligt även om den exakta lösningen vad gäller de regionala organisationsfrågorna skjuts på framtiden något eller några år. Lekmannarepresentationen Arbetsmarknadsstyrelsen har i sin skrivelse i samrådsärendet framhållit att den nuvarande partsrepresentationen skulle få sämre möjligheter att göra sig gällande om den av utredningen föreslagna regionalorganisationen genomfördes. »Den nuvarande partsrepresentationen i länsarbetsnämnderna innebär en regional förankring i arbetsmarknadspolitiken hos skilda intressegrupper. Värdet härav kan knappast överskattas, i synnerhet inte i ett läge där de problem som strukturomvandlingen medför kräver växande uppmärksamhet. Ledamöterna i en arbetsmarknadsnämnd för en storregion kan inte ha motsvarande förtrogenhet med näringsliv och sysselsättningsförhållanden inom verksamhetsområdet. Verket skulle därigenom gå miste om värdefull kunskap i de frågor som de har att ta ställning till och de problem som verket har till uppgift att lösa. Uttunningen av lekmannarepresentationen skulle också innebära en försvagning av den demokratiska beslutsprocessen i vitala frågor. Styrelsen finner det anmärkSOU 1968: 60

ningsvärt att utredningen inte tagit upp detta problem till behandling.» Arbetsmarknadsstyrelsens synpunkter ger för utredningens del anledning till följande kommentar. Utredningen har varit inställd på att en ny organisation för arbetsmarknadsverket måste innehålla en tillfredsställande lösning på de kontaktproblem som arbetsmarknadsstyrelsen här tagit upp. I utredningens grundsyn har ingått att det är av största värde att säkerställa och helst förbättra de kontakter som arbetsmarknadsverket har i dag med olika intressen inom samhället och speciellt med arbetsmarknadens parter. När utredningen tidigare har övervägt dessa frågor har två handlingslinjer stått emot varandra. Å ena sidan har man sagt sig att frågorna skall kunna lösas inför tillkomsten av en ny organisation men att det inte borde vara nödvändigt att i nuvarande läge försöka att i detalj penetrera frågan om formerna för insyn och medinflytande utifrån vad gäller nivåerna under styrelseplanet. Man har ansett frågorna svårbedömda, bl a med hänsyn till att förutsättningarna för en representation utifrån åtminstone till en del betingas av intresseorganisationernas inre struktur. Organisationernas egna önskemål har bedömts vara av mycket stor betydelse när det gällt den exakta lösningen av dessa organisationsfrågor. Genom en remissbehandling av organisationsförslaget skulle det - enligt detta bedömningssätt - öppnas möjlighet för företrädarna för olika intressen att föra fram sina synpunkter på behovet av insyn och medinflytande. Organisationsförslaget borde således vad gäller dessa delar helst utformas först efter denna remissbehandling. Å andra sidan har man sagt sig att det självfallet måste ligga i ett organisationsförslag som i övrigt vill ge en utförlig bild av den nya organisationen att också anvisa de tänkbara eller som önskvärda bedömda formerna för insyn och medinflytande utifrån och detta redan före en remissbehandling. Utredningen borde således enligt detta alternativ redan i sin huvudrapport så långt möjligt lägga fram överväganden om lekmannarepresentation inom verket. 251

I avvägningen mellan dessa handlingsalternativ stannade utredningen tidigare för att tills vidare inte lägga fram några mera ingående överväganden. Den preliminära upplagan av huvudrapporten har innehållit förslag om att de regionala arbetsmarknadsnämnderna skall tillsättas efter samma principer som länsarbetsnämnderna. Vad gäller principerna för sammansättningen av det centrala styrelseorganet förutsatte rapporten i den preliminära upplagan att inga förändringar skulle ske. I övrigt lämnades öppet hur man skulle komma till rätta med de kontaktproblem som kunde uppstå i samband med länsarbetsnämndernas upphörande. Utredningen vill här understryka att den inte ansett att det skulle utgöra en spärr mot organisationsförändringarna att den nuvarande lösningen på kontaktfrågorna vad gäller länsplanet bedöms som tillfredsställande. Enligt utredningens uppfattning är det inte heller så att behovet av »länskontakter» entydigt pekar fram mot någon viss lösning på de regionala organisationsfrågorna. Vid övergången till en ny organisation kräver dessa frågor en stark uppmärksamhet, oavsett vilken lösning som väljs. Hur utredningen i övrigt bedömt frågorna om lekmannarepresentationen inom verket kan här refereras i korthet. Utredningen vill framhålla att dess tidigare ställningstaganden står fast. Vad gäller styrelseplanet kommer den föreslagna omorgansisationen inte att medföra några konsekvenser som gör att man behöver ompröva principerna för styrelsens sammansättning eller övriga former för kontakt med olika intressen inom samhället. Beträffande regionalplanet bör införandet av en ny organisation inte innebära annat än att man övertar de principer som hittills har gällt för länsarbetsnämndernas sammansättning. Det kommer att fordras särskilda insatser för att bygga upp ett kontaktnät kring den nya organisationen som är minst lika bra - och helst bättre - än det man i dag har att arbeta med. I den slutliga versionen av huvudrapporten behandlas därför några nya 252

arrangemang som skulle kunna tillämpas för att på distriktsplanet upprätthålla en god kontakt med olika intressenter i samhället. Det bör emellertid ännu en gång påpekas att länsarbetsnämnderna enligt utredningens förslag kommer att stå kvar under en relativt lång övergångstid; åtminstone fram till 1.1.1972. Om ingenting annat beslutas kommer man således åtminstone under den tidsperioden att ha tillgång till de nuvarande länsarbetsnämnderna för de kontaktuppgifter som det här är frågan om. Under denna tidsperiod finns möjligheter att överväga nya lösningar som kanhända innebär att man även efter en genomförd omorganisation kommer att bibehålla någon motsvarighet till de nuvarande länsarbetsnämnderna även om dessa i så fall har förlorat sina nuvarande styrelsefunktioner inom arbetsmarknadsverket. Vad som då möjligen skulle komma i stället kunde vara organ som snarast hade till uppgift att fylla en kontaktfunktion mellan arbetsmarknadsparterna och länsorganen. Det kan också finnas skäl att överväga möjligheterna att på distriktsplanet skapa nya institutioner för kontakterna mellan arbetsmarknadsverket och utomstående intressen. Rapporten väcker i den föreliggande versionen frågan om det finns behov av ett kontaktorgan med representation för arbetsmarknadsparterna som skulle arbeta i anslutning till distriktskontoren. För egen del har utredningen funnit att det inte fordras något sådant organ för bestämda beslutsfunktioner inom verket men möjligen för rådgivande funktioner och - som nämnts för att säkerställa en fortlöpande kontakt. Remissbehandlingen får utvisa i vad mån detta skulle motsvara ett verkligt behov hos arbetsmarknadens organisationer och andra intressenter. En tänkbar utväg kan enligt utredningens uppfattning vara att man stadgemässigt ger en möjlighet att upprätta sådana organ där det finns ett lokalt intresse av detta. Utredningen vill erinra om att distrikten i en ny organisation troligen kommer att bli en viktigare kontaktnivå. Samarbetet melarbetsmarknadsverket och företrädare för SOU 1968: 60

kommuner och kommunblock kan med den nya organisationen ha möjligheter att utvecklas med distriktorganisationen som bas. Avslutningsvis vill utredningen erinra om att partsrepresentationen inom byggarbetsnämnderna inte enligt utredningens förslag kommer att förändras. Kontorsorganisationen Arbetsmarknadsstyrelsen och utredningen är ense om att det föreligger ett behov att koncentrera fältorganisationens resurser till ett antal välutrustade kontorsenheter. Mot utredningens förslag till kontorsorganisation framför dock arbetsmarknadsstyrelsen en rad invändningar, som utredningen vill punkt för punkt kommentera. Indelningsgrunder. Beträffande den i rapporten angivna indelningen i distrikt anser styrelsen »att operationella mått av det slag som utredningen använt inte är lämpliga mått för att utforma ett förslag till kontorsorganisation för arbetsförmedlingen». Styrelsen finner att folkmängd och befolkningstäthet inte står i ett så okomplicerat samband med behovet av service från förmedlingen. Utredningen har påpekat att befolkningssiffror och nuvarande efterfrågan på verkets tjänster (mätt i tjänster på lokalplanet) endast är schabloner, och att en organisation konstruerad utifrån dessa utgångspunkter måste justeras med hänsyn till andra faktorer som gör sig gällande på det lokala planet. Befolkningsfördelningen måste dock vara ett av de viktigaste kriterierna vid en »arrondering» av fältorganisationen. Att det också är arbetsmarknadsstyrelsens mening framgår av att man som en huvudinvändning mot utredningens förslag pekar på att 44 orter med mer än 10 000 innevånare skulle bli utan förmedlingskontor. Marknadsöverblicken för distriktskontoren är, vid sidan av befolkningskriteriet, en faktor som av utredningen tillmätts stor vikt. Som »operationellt mått» på marknadsöverblicken har utredningen använt SOU1968:60

centralortsbegreppet, eftersom det i sig approximerar flera av de kontaktvägar som har betydelse för kännedom om förhållanden och tendenser på olika delarbetsmarknader. Det påpekas alltså i översynsrapporten att det gäller en tentativ indelning, och att förslaget är av »illustrativ art». En definitiv lösning måste självfallet föregås av en remissbehandling på läns- och lokalnivå, så som exempevis skett med det förslag till ny kontorsorganisation som helt nyligen utarbetats inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli. Också i slutomgången måste man emellertid vänta sig att ett antal huvudkriterier kommer att slå igenom vad gäller orter dit arbetsförmedlingens kontor lokaliseras, samma kriterier som utredningen använt eller andra. Utredningen vill kraftigt understryka att frågan om principer och kriteria för lokaliseringen av förmedlingskontor inte kan skjutas i bakgrunden. Arbetsmarknadsstyrelsen anför att utglesningen av kontorsnätet innebär ökade resor för de platssökande och även försämrad service för flera kundgrupper. Det är ett klassiskt avvägningsproblem vid koncentration till större enheter. Utredningen har i kap 4, 5 och 6 i föreliggande rapport redogjort för sina överväganden i frågan. När det gäller att möta de icke önskvärda följdverkningarna av koncentrationen till färre enheter tycks styrelsen ha förbisett att utredningen visat på tre skilda vägar. Utöver ambulation föreslås inrättade av lokalkontor samt en ökning av antalet lokala ombud. Under en övergångstid kommer det sannolikt att behöva finnas lokalkontor i något större utsträckning än vad som blir fallet när organisationen i alla avseenden fungerar enligt utredningens intentioner. Totalt sett vill utredningen bestämt hävda att dess förslag jämfört med nuläget gör det lättare för de arbetssökande att få kontakt med arbetsmarknadsverket och utnyttja dess ökade resurser. Genom förstärkt uppsökande verksamhet, de ambulerande tjänstemännen, lokalkontoren som utgör »filialer» till distriktskontoren samt lokalom-

buden, vars uppgift bl a är att förmedla kontakter mellan sökande och distriktskontor, får den sökande tillgång till distriktskontorens hela kapacitet. Koncentrationens betydelse för olika kundgrupper. Styrelsen berör koncentrationens tänkbara effekter på några kundgrupper. I skrivelsen sägs att »de som redan har den svagaste ställningen på arbetsmarknaden . . . samtidigt är de som har svårast att utnyttja de tekniska hjälpmedel som delvis föreslås komma att ersätta den personliga förmedlingsservicen . ..», d v s tryckt information, telefonkontakter m m. Det är oklart vilka kundkategorier styrelsen här syftar på. Otvivelaktigt är det möjligt att peka på fall där en mer koncentrerad fältorganisation skulle medföra rent praktiska hinder för kontakter med arbetsförmedlingen. Det kan t ex röra sig om hemmafruar eller andra som vill söka nytt arbete, men som kanske anser sig för bundna till hemmet för att resa till närmaste distriktskontor för råd. Som styrelsen påpekar kan även en begränsad koncentration i dessa fall medföra olägenheter. Det skall emellertid inte behövas att de arbetssökande reser till distriktskontoren för att kunna komma i åtnjutande av arbetsförmedlingens service. En ordentlig information bör sättas in i fråga om arbetsmarknadsverkets kontaktnät och vart man vänder sig i olika frågor, När en arbetssökande väl fått kontakt med lokalkontor, det lokala ombudet eller annan tjänsteman torde de praktiska svårigheterna i de flesta fall relativt enkelt kunna lösas. För andra kategorier som kan åsyftas i styrelsens nyss citerade uttalande t ex handikappade personer, kommer möjligheterna till service att förbättra servicestandarden i och med att kontaktnätet för arbetsvärd, yrkesvägledning m m avsevärt utökas. En huvudtanke i utredningens förslag är nämligen att distriktskontoren skall ha möjlighet att ge en fullständig service till samtliga verkets kunder. Styrelsen skulle med sitt yttrande kunna syfta även på de äldre arbetslösa, vilka 254

enligt vad styrelsen anför kan »i stor utsträckning förmodas vara lokalbundna och - med utredningens term - distanskänsliga» . För den kategori arbetslösa som kan komma i fråga för stöd enligt KSA-utredningens förslag kan konstateras att deras arbetskraftsutbud ofta är lokal bundet, dvs de kan av skilda skäl ej acceptera anbud om arbete utanför hemortens omedelbara närhet. Däremot torde de ej vara förhindrade att ta kontakt per telefon eller resa med allmänna färdmedel till distrikts- eller lokalkontor, ambulerande förmedling e dyl. Det är för övrigt snarast förmedlingens skyldighet att hålla kontakt med dessa arbetssökande, inte tvärtom. När det sedan gäller att lösa deras sysselsättningsproblem bör tillgången till distriktskontorens hela kapacitet vara en avgjord fördel, jämfört med nuläget. Styrelsen hävdar vidare att de nya arbetsuppgifter som KSA-utredningens förslag innebär för verket, med bl a ökade serviceskyldigheter mot de äldre arbetslösa, gör det olämpligt att vid denna tidpunkt genomföra drastiska förslag till koncentration av kontorsnätet. Vad rör serviceskyldigheten får man anta att de personer det kommer att gälla till den alldeles övervägande delen består av sådana som redan tidigare genom sin arbetslöshet är föremål för arbetsförmedlingens uppmärksamhet, och gentemot vilka arbetsförmedlingen alltså har en etablerad serviceskyldighet. Man kan möjligen förvänta att det i vissa fall kan bli fråga om en förlängning av denna serviceskyldighet jämfört med nuläget. De nya uppgifterna kommer huvudsakligen att bestå i mer omfattande utredningar som grund för beslut om kontantstöd, samt i rutiner för utbetalning av stödet. Utredningarna torde till stor del kunna ske med hjälp av post och telefon. De bör således vara oberoende av kontorsnätets täthet. Utbetalningsrutinerna belastar i första hand de ekonomiska enheterna på regional eller central nivå, och torde med fördel kunna föras över till ADB. Uppgifterna i samband med kontantstöd till äldre arbetslösa SOU 1968: 60

bör således snarare påverka dimensioneringen av utredande och kamerala resurserna inom olika delar av fältorganisationen än graden av koncentration. Metoder i

förmedlingsarbetet

Vissa av arbetsmarknadsstyrelsens invändningar i fråga om den föreslagna kontorsorganisationen har utredningen funnit svårbegripliga. Det gäller exempelvis när styrelsen efterlyser en behandling av »hur man inom arbetsförmedlingen skapar resursmässigt utrymme och effektiva metoder för en mer ingående service till de kunder som behöver en sådan». Utredningen har utförligt diskuterat dessa frågor i flera kapitel, främst kap 7, 8 och 9 i föreliggande rapport. I arbetsförmedlingskapitlet finns just en sådan beskrivning av integreringen av olika funktioner inom ett förmedlingskontor som styrelsen efterlyser. Tankarna bakom förslaget torde för övrigt vara kända för styrelsen, eftersom försöksverksamhet med åtminstone likartad inriktning i samverkan mellan styrelsen och utredningen pågått vid ett antal förmedlingskontor. vStyrelsen hävdar i samma stycke att utredningens förslag tycks »komma att innebära att det bakre led inom förmedlingen, som skall svara för den mer ingående och integrerade servicen, placeras mer eller mindre i ett lufttomt rum». Slutligen sägs att »enligt förslaget skulle huvuddelen av förmedlingsarbetet komma att utföras vid den öppna förmedlingen och uppdragscentralen medan tjänstemännen i det bakre ledet skulle syssla med 'ingående samtal' med den sökande. Förslaget v i t t n a r . . . inte om en realistisk föreställning om hur ett kvalificerat förmedlingsarbete i svårlösta ärenden tillgår.» Båda uttalandena måste bygga på missuppfattningar av utredningens förslag. De här aktuella frågorna diskuteras i rapporten i de kapitel som ej behandlats i samrådsskrivelsen. Den principiella skillnaden mellan den »öppna förmedlingen» och det »bakre ledet», för att använda arbetsmarknadsstyrelsens uttryck är främst hur kontakterna med SOU 1968: 60

den sökande sker. Den öppna avdelningen kan liknas vid en informationsdisk, där man tillhandahåller tryckt informationsmaterial och besvarar enklare frågor. Det största antalet förmedlingsärenden torde kunna lösas med denna hjälp. Det är i den inre avdelningen som en närmare analys av problemen sker för de sökande, för vilka den öppna avdelningens vägledning inte känts tillräcklig. Det väsentligaste inslaget i denna service måste bli »ingående samtal» mellan förmedlare och sökande. I den inre avdelningen återfinns även de olika specialistfunktionerna: arbetsvärd yrkesvägledning m m. I skrivelsen förutskickar styrelsen att den är inställd på att utvidga försöken med öppen förmedling och att länsarbetsnämnderna anmält intresse att pröva systemet. Det är mot denna bakgrund förvånande att de av arbetsmarknadsstyrelsen anförda citaten tagits till intäkt för ett så allvarligt invändning som att utredningen inte känt till hur förmedlingsarbetet tillgår. Organisationen på styrelsenivå Arbetsmarknadsstyrelsen skall i den skisserade organisationen få huvudsakligen styrande och planerande funktioner. De flesta av de verkställighetsuppgifter som nu vilar på styrelsen föreslås överföras på fältorganisationen. Enligt utredningens organisationsförslag skall arbetsmarknadsstyrelsens kansli indelas i tre avdelningar, jämte två fristående sektioner. Bakom denna indelning ligger flera skäl som redovisas i kap 4 och 5. Där betonas att det främst eftersträvats att organisatoriskt sammanföra uppgifter med likartad handläggning. Arbetsmarknadsstyrelsen har, med hänvisning till att den föreslagna organisationen skulle lösa väsentligt andra uppgifter än den nuvarande, inte funnit anledning att närmare gå in på förslagets detaljer, med undantag av en punkt, nämligen verksledningens kontrollspann. Man hävdar i detta sammanhang att »styrelsen inte är övertygad om att det skulle innebära en fördel att införa ett formellt led

mellan byråcheferna och verksledningen» och erinrar sedan om arbetet på en programbudget för arbetsmarknadsverket. En effektivt fungerande programbudgetering kommer att ställa ökade krav på personal med ledande funktioner, speciellt i organisationens topp. Verksamhetsprogrammens målsättningar måste med hänsyn till den eftersträvade decentraliseringen av verkställighets- och kostnadsansvar utformas mera precist och utförligt än tidigare. En ingående analys av programutfallet samt ställningstagande i samband därmed blir också nödvändigt. Samordning mellan de olika programmen är slutligen ett område, där ökade krav ställs på organisationsledningen. Enligt programbudgeteringens principer bör programmen i första hand vara ändamåls- och funktionsinriktade. Oavsett vilken organisationsindelning man än väljer kommer med största sannolikhet således något eller några program att skära över avdelnings-, byrå- eller sektionsgränser. Programmens inriktning och omfattning får också antas växla från tid till annan. Målet för en organisationsutredning kan därför inte vara att binda organisationen vid en viss programindelning. Mycket av flexibiliteten vid verksamhetsförändringar skulle på så sätt förloras. Snarare måste målet, som utredningen ser det, vara att säkerställa behovet av samordning mellan olika närliggande fackområden och att i övrigt ge utrymme för en varierande programindelning och effektiv styrning av dessa program. Utredningens förslag avser därför inte att antecipera en kommande indelning i huvudprogram. Vid den definitiva programindelningen kan det emellertid visa sig praktiskt att göra marginella justeringar i organisationen för att anpassa gränserna för enstaka kostnadsställen ( = organisatoriska enheter) till mer »permanenta» program. Slutsatsen av det förda resonemanget blir emellertid att man får räkna med program som både följer och skär administrativa gränser. Samordnings- och ledningsuppgifterna blir därvid så betydelsefulla och om-

fattande att utredningen funnit det behövligt med ett mellanled som samordnar avdelningarnas interna arbete, minskar verksledningens kontrollspann och möjliggör delegering av vissa av verksledningens nuvarade funktioner. Datateknik Arbetsmarknadsstyrelsen delar utredningens uppfattning att arbetet på ADB-etapp 1 skall fortsättas. Styrelsen är i princip också positiv till ett utvecklingsarbete inom ramen för ADB-etapp 2, främst på förmedlingsområdet. Styrelsen har dock invändningar mot de riktlinjer som utredningen skisserat. Utredningen vill här poängtera att arbetsmarknadsstyrelsen haft ett avgörande inflytande över utvecklingsarbetet. Utredningen förutsätter att så även blir fallet i framtiden. Styrelsen kan således påverka sådana frågor som nämns i yttrandet t ex beträffande urval av platser till riksannonsering. Detta gäller även utbyggnaden av de s k »registerfamiljerna». Registren ingår som nödvändiga delar i de datarutiner som är avsedda att ersätta manuella rutiner. Registerinnehållet bestäms utifrån rutinens informationsbehov och de övriga önskemål som finns. Endast »behöriga tjänstemän» skall få tillgång till individinformation från registren. Dataregistren utgör därvidlag ett ur sekretesssynpunkt utan tvekan betydligt säkrare lagringsmedium än registerskåp, arkivpärmar m m.

SOU 1968: <60

Bilaga 3

Beskrivning av organisation och uppgiftsfördelning enligt utredningens förslag

I det följande lämnar utredningen en närmare redogörelse för den föreslagna organisationen och uppgiftsfördelningen inom denna. Härvid beskrivs arbetsmarknadsstyrelsen med kansli, en arbetsmarknadsnämnd med kansli och ett distriktskontor. Med hänsyn bl a till den stora omfattningen av den verksamhet som ankommer på organisationen är det inte möjligt att i detta sammanhang göra beskrivningen på något sätt fullständig. Den avser sålunda endast att ange de huvudsakliga ansvarsområdena och arbetsuppgifterna för olika enheter inom den föreslagna organisationen. Till stor del utgör beskrivningen en sammanfattning men även i viss mån en utveckling och konkretisering av synpunkter och förslag som har anförts tidigare i rapporten. I den här framlagda formen anger beskrivningen en ram för det arbete med detajlerad genomgång och precisering av arbetsuppgifter samt utformning av funktions- och arbetsbeskrivningar som erfordras för ett genomförande av förslaget. Som en följd av arbetet i samband med genomförandet kan modifieringar av i beskrivningen angivna förhållanden bli erforderliga.

3.1 Arbetsmarknadsstyrelsen

med

kansli

Den nya arbetsmarknadsstyrelsen skall vara central myndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. SOU1968:60 17—814380 1

Under styrelsen lyder en regional organisation vilken leder en lokal organisation. Den samlade organisationen utgör arbetsmarknadsverket. I styrelsen ingår en generaldirektör, som är styrelsens ordförande, en överdirektör, som är styrelsens vice ordförande, och elva andra ledamöter, som Kungl Maj:t utser särskilt. För var och en av de särskilt utsedda ledamöterna skall finnas en personlig suppleant. I fråga om nio av de ledamöter, som Kungl Maj:t utser särskilt och suppleanter för dem, utses tre efter förslag av Svenska arbetsgivareföreningen, tre efter förslag av Landsorganisationen i Sverige, två efter förslag av Tjänstemännens centralorganisation och en efter förslag av Sveriges akademikers centralorganisation. Hos styrelsen skall finnas en arbetslöshetsförsäkringsdelegation. Ledamöter i denna är generaldirektören, som är ordförande, överdirektören, som är vice ordförande, och tre andra ledamöter, som Kungl Maj:t utser särskilt. De särskilt utsedda ledamöterna skall representera de erkända arbetslöshetskassorna. Vid förfall för generaldirektören eller överdirektören inträder chefen för försäkringsenheten inom styrelsens kansli som ledamot i delegationen. För de särskilt utsedda ledamöterna skall finnas suppleanter. Kungl Maj:t utser vid behov ytterligare delegationer för att handlägga särskilda uppgifter. I sådan delegation skall generaldirektören vara ordförande. Styrelsen och ge-

neraldirektören kan därutöver inrätta samrådsgrupper och arbetsgrupper för särskilda frågor och ärenden. Styrelsen skall biträdas av ett kansli under ledning av generaldirektören och överdirektören. Kansliets uppgift är att bereda ärenden för styrelsens beslut. Arbetsmarknadsstyrelsens verksamhet skall främst syfta till att - genomföra en för hela landet samordnande planering av arbetsmarknadsverkets verksamhet - samordna arbetsmarknadsverkets åtgärder med insatser inom övriga samhällsområden - utveckla former, metoder och organisation för verksamhetens ändamålsenliga bedrivande - sammanställa och analysera verksamhetens resultat och initiera erforderliga förändringar. Verksamheten skall leda till att den regionala och lokala organisationen förses med ett sådant underlag för sitt handlande att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan verkställas så effektivt som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Underlaget skall avse - bestämningar och beskrivningar av mål för verksamheten och dess olika grenar - prioriteringar och ekonomiska avvägningar mellan olika verksamhetsgrenar - översikter av konstaterade och förutsedda förhållanden inom arbetsmarknaden och näringslivet, effekter av olika åtgärder och insatser, resultat i verksamheten och dessas överensstämmelse med uppsatta mål. Verksamheten skall väsentligast avse resultat i form av fastställda budgeter för de regionala organen, men även allmänna direktiv och anvisningar, översikter och långtidsplaner. Verksamheten inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli leds av generaldirektören med överdirektören som ställföreträdare. De båda utgör tillsammans verksledningen. Under verksledningen finns en direktion. I övrigt fördelas verksamheten inom kansliet på ett antal enheter vilka med två undantag

(försäkringsenheten och försvarsenheten) sammanförs i tre avdelningar. Verksamheten inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli fördelas sålunda på - verksledning - direktion - avdelning för arbetsförmedlingsåtgärder = arbetsförmedlingsenhet = metod- och informationsenhet = utbildningsenhet - avdelning för sysselsättningsplanering = enhet för beredskapsarbeten = lokaliseringsenhet = utredningsenhet - avdelning för ekonomi och administration = ekonomienhet = personalenhet = intendenturenhet = organisationsenhet = juridisk enhet - försäkringsenhet - försvarsenhet. 3.1.1 Verksledning Verksledningen består av generaldirektören och överdirektören som är generaldirektörens ställföreträdare. Denne inträder efter beslut av generaldirektören även i övrigt i hans ställe vid behandling av visst ärende eller viss grupp av ärenden. Till ledningens förfogande skall ställas en PR- och presstjänst. I administrativt hänseende skall dock personalen inom denna vara placerad vid informationssektionen inom avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder. 3.1.2 Direktion Direktionen består av generaldirektören, ordförande, och överdirektören samt cheferna för de tre avdelningarna. Direktionen skall vara ett organ för samordning av verksamheten inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli och för rådgivning åt generaldirektören. Den skall inte ha någon beslutanderätt. De beslut som kan förekomma i anslutning till direktionens överläggSOU 1968: 60

ningar fattas ur formell synpunkt av generaldirektören i närvaro av direktionens övriga ledamöter. De uppgifter som skall ankomma på direktionen bör inte begränsas till särskilt angivna frågor eller i övrigt detaljregleras. Vissa frågor skall dock alltid behandlas i direktionen. Detta gäller frågor som avser anslagsframställning till Kungl Maj:t, fördelning av anslagsmedel inom verket och utformning av interna budgeter, ekonomiska ramar o d samt utformning av långsiktsplan för arbetsmarknadsverket. Andra frågor som bör behandlas i direktionen är sådana som gäller organisations- och rationaliseringsverksamhet, personalfrågor av principiell betydelse och den fortlöpande verksamhetsplaneringen inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli. Det förutsätts att generaldirektören fattar beslut i vissa mer väsentliga frågor i närvaro av direktionens övriga medlemmar. Direktionen bör sammanträda regelbundet. Var och en av dess medlemmar bör ha möjlighet att hänskjuta frågor till behandling i direktionen. Vid behandlingen av en del ärenden torde vederbörande fackspecialister inom kansliet behöva anlitas för föredragningar. Det innebär att en rad olika enheter inom kansliet såsom ekonomienheten, personalenheten, organisationsenheten och utredningsenheten kommer att mer eller mindre tillfälligt engageras för verksamheten inom direktionen. Det kan emellertid även finnas vissa fasta sekretariatsuppgifter speciellt vad gäller den långsiktiga planeringen som bör hållas samman i ett organ. 3.1.3 Avdelning för arbetsförmedlingsåtgärder Avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder skall vara arbetsmarknadsstyrelsens centrala organ för arbetsförmedlingen med däri ingående specialistfunktioner avseende yrkesvägledning och arbetsvärd samt arbetsmarknadspolitiska medel såsom arbetsmarknadsutbildning, anpassnings- och rörlighetsstimulerande åtgärder. Avdelningen skall verka för en ändaSOU 1968: 60

målsenlig utveckling av arbetsförmedlingen i landet och en lämplig avvägning av däri företagna insatser och använda medel med hänsyn till tillgängliga resurser. En väsentlig uppgift skall härvid vara att åstadkomma en effektiv samverkan mellan förmedlings-, yrkesväglednings- och arbetsvärds åtgärder. I sin verksamhet skall avdelningen ombesörja en översiktlig och samordnande planering för den samlade arbetsförmedlingen och verka för en fortlöpande samordning av de praktiska verkställighetsåtgärderna vid arbetsförmedlingens olika organ i landet. I detta syfte skall avdelningen fortlöpande följa utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetsförmedlingens resultat. Med utgångspunkt från analyser och slutsatser från gjorda iakttagelser skall avdelningen ta initiativ till de förändringar i arbetsförmedlingens verksamhet som bedöms ändamålsenliga. Som ett led i strävandena att åstadkomma att arbetsförmedlingen i landet bedrivs i rationella och effektiva former skall avdelningen bedriva utvecklingsarbete avseende metoder, arbetsformer och hjälpmedel i verksamheterna avseende förmedling, yrkesvägledning, arbetsvärd och arbetsmarknadsutbildning. I anslutning härtill skall avdelningen även utveckla metoder, innehåll och tekniker samt handlägga produktionsuppgifter i arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet. Avdelningen skall deltaga i utformningen av direktiv för den regionala organisationen i budgetfrågor och i de ställningstaganden som föregår det slutliga fastställandet av budget för den regionala organisationen och arbetsmarknadsverket i övrigt. Vidare skall avdelningen svara för utformning av de allmänna anvisningar för arbetsförmedlingen som fordras i anslutning till av statsmakterna i olika former uttalade föreskrifter och intentioner och i övrigt för samordning av verksamheten. För att arbetsförmedlingens betydelse och verkningar i ett allmänt näringspolitiskt sammanhang skall beaktas skall avdelningen samverka med avdelningen för sysselsätt-

ningsplanering. Detta gäller framför allt i frågor avseende bedömning av behov av sysselsättningsskapande åtgärder men även allmänt i fråga om avvägning av olika insatser i arbetsförmedlingen. I avdelningen ingår tre enheter - arbetsförmedlingsenheten, metod- och informationsenheten och utbildningsenheten. A rbetsför medlingsenheten Arbetsförmedlingsenheten skall svara för planering, uppföljning och samordning av arbetsförmedlingsverksamheten. I denna innefattas även de specialiserade uppgifter som avser yrkesvägledning och arbetsvärd. Uppgifter om iakttagna förhållanden och prognoser om utvecklingen på arbetsmarknaden och om uppnådda resultat i arbetsförmedlingen i landet skall sammanställas och analyseras inom enheten. Genom fortlöpande iakttagelser och särskilda utredningar skall således enheten bedöma - behov av allmänna arbetsförmedlingsinsatser i olika delar av landet och inom olika näringslivsområden - behov av särskilda insatser för vissa grupper såsom handikappade, äldre och kvinnor - behov av särskilda arbetsvårdsinsatser - behov av yrkesvägledning för vuxna, för elever i olika skolformer och för handikappade och andra särskilda grupper - olika arbetsförmedlingsåtgärders och arbetsmarknadspolitiska medels lämplighet och effektivitet i olika sammanhang - avvägning av olika arbetsförmedlingsinsatser. Med viss anknytning härtill skall enheten svara för den centrala handläggningen av besvär i arbetsförmedlingsärenden. Fortlöpande beräkningar och sammanställningar skall göras av de behov som bör tillgodoses genom sysselsättningsskapande åtgärder och arbetsmarknadsutbildning. Underlag härför utgör regelbundna sysselsättningsprognoser för hela landets arbetsmarknad som sammanställs inom enheten 260

med utnyttjande av uppgifter från de regbnala och lokala organen och även uppgifter från konjunkturinstitutet, statistiska centnlbyrån och andra organ. Behoven av särskilda sysselsättningsskapande åtgärder skall delges avdelningen fir sysselsättningsplanering. Behoven av arbesmarknadsutbildning utgör ett underlag f5r planering av verksamheten vid utbildningsenheten. Enheten skall vidare samordna arbetsförmedlingens verksamhet. Främst skall det gälla frågor om verksamhetens organisatio!, utbyggnad, dimensionering och lokaliserhg och omfördelning på längre eller kortare sikt av personal och andra resurser mellm regionerna, föranledda av den samlade ledömningen av arbetsmarknadens utveckling, arbetsförmedlingens resultat och nödvändigheten av ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna. Uppgifterna innefattar även uppläggning av yrkesvägledningen i skolcrna och den verksamhet för praktisk yrkesorientering som ankommer på arbetsmarknadsverket. För vissa specialiserade uppgifter incm arbetsförmedlingen som har relativt begränsad omfattning skall enheten svara för en mera långtgående samordning och även viss centraliserad handläggning av enskilda ärenden, däribland anskaffning och fördelning av praktikplatser för studerande och handläggning av frågor om internationellt praktikantutbyte inom ramen för IAESTE. Frågor om internationellt arbetskraftsutbyte skall sammanhållas vid enheten. Frågor om invandring av utländsk arbetskraft tillsammans med behandling av ansökningar om tillstånd att arbeta i landet skall handläggas vid enheten. Samordnande uppgifter i fråga om sammanställning av listor över lediga platser som avser hela landet eller för två eller flera regioner gemensamma områden skall sammanhållas vid enheten. Utformningen av samlade program för särskilda insatser avseende t ex aktivering av kvinnlig arbetskraft och ackvisition av platser för handikappad och äldre arbetskraft är vidare uppgifter som skall kunna SOU 1968: 60

utföras vid enheten. I samband med sådana program skall enheten även kunna samordna utformning av informationsmaterial och annonskampanjer m m. Verksamheten vid arbetsförmedlingsenten skall främst syfta till bedömning av arbetsförmedlingsverksamhetens lämpliga inriktning och genomförande samt initiativ till att erforderliga förändringar kommer till stånd. Detta skall huvudsakligen ske genom utformning av direktiv och ställningstaganden i budgetarbetet och därutöver genom särskilda beslut och rekommendationer till de regionala och lokala organen och delgivning till dessa av analyser och prognoser i fråga om det samlade arbetsmarknadsläget. Arbetsförmedlingsenhetens verksamhet fördelas på tre sektioner - planeringssektionen, utredningssektionen och internationella sektionen. Planeringssektionen handhar löpande uppgifter i fråga om uppföljning av arbetsmarknadsläget och arbetsförmedlingsverksamheten, beräkning av behov av sysselsättningsskapande åtgärder, budget, planering och samordning av arbetsförmedlingsverksamhetens genomförande. Utredningssektionen tar fram underlag för planeringssektionens bedömningar och åtgärder. Den handhar vidare särskilda utredningar om arbetsförmedlingsverksamhetens och arbetsmarknadspolitiska medels lämplighet, resultat och effektivitet, om behoven av insatser inom olika näringsområden eller för särskilda grupper av arbetssökande. Inom utredningssektionen skall efter behov kunna sammansättas mer eller mindre tillfälliga grupper för genomförande av olika utredningsprojekt. Till grupperna skall kunna knytas experter utanför sektionen. Stödjande åtgärder, avseende t ex sammanställning och spridning av information, i samband med genomförande av samlade program m m skall kunna hänföras till sådana grupper. I den internationella sektionen sammanförs de särskilda samordnande och handläggande uppgifterna avseende internanellt praktikant- och arbetskraftsutbyte SOU 19^8:60

samt uppgifter i samband med arbetstillstånd m m. Metod- och

informationsenheten

Metod- och informationsenheten skall bevaka möjligheterna och ta initiativ till utveckling av metoder, verksamhets- och organisationsformer för arbetsförmedlingsverksamheten och de däri ingående specialistfunktionerna yrkesvägledning och arbetsvård. Enheten skall även handha utveckling av metoder, innehåll och tekniker i den informationsverksamhet som utgör en väsentlig del i främst arbetsförmedlingsverksamheten. Särskilt bör det åligga enheten att kontinuerligt utarbeta och förbättra praktikfallssamlingar och andra metodanvisningar. I anslutning härtill skall enheten lämna service till berörda organ inom arbetsmarknadsverket och svara för teknisk utformning och framställning av informationsmaterial. Enhetens uppgift skall vara att fortlöpande söka förbättra formerna för arbetsförmedlingsverksamhetens genomförande och anpassa dessa efter förändringar i arbetsmarknadens behov, avnämarnas anspråk på service m m med beaktande av kravet på ett rationellt utnyttjande av tillgängliga resurser. Enheten skall ta initiativ till undersökningar och kontrollerad försöksverksamhet i fråga om olika metoder och verksamhetsformer. Verksamheten torde till väsentlig del böra avse metodik och former för den allmänna förmedlingsverksamheten men även för yrkesvägledning för olika avnämarkategorier. Uppmärksamhet måste vidare ägnas utformningen av rehabiliteringsmöjligheter för olika slag av handikappade. Det kan gälla inriktning av arbetsträning mot varierade former av verksamheter och anpassning av arbetsplatser och arbetsredskap. Väsentliga uppgifter härvid kan vara att initiera undersökningar vid och tillvarata erfarenheter från arbetsmedicinska institutet och statens arbetsklinik. Med anknytning till frågor om yrkesvägledningens metodik och former kan enheten

även ta upp metodik för psykotekniska anlagsprov, inriktning av dessa, utformning av presentation av deras resultat, m m. I sin verksamhet på informationsområdet skall enheten särskilt bevaka möjligheterna att med mekaniserad informationsspridning ersätta eller komplettera arbetsmarknadsverkets övriga åtgärder. Bruket av tryckt eller på annat sätt massproducerad information skall särskilt beaktas när mottagargrupperna är stora och homogena med avseende på utbildning, yrkeserfarenhet, läsvanor och mediavanor samt när budskapen är enkla och inte bereder avsevärda tolkningsproblem. Information av detta slag kan komma till ökad användning bl a för platsförmedling, viss yrkesvägledning och för att stimulera till geografisk rörlighet. Enheten skall utforma informationsmaterial för ovannämnda syften på det sakunderlag andra fackorgan inom verket framlägger. Enheten skall vidare planera och övervaka produktion och distribution samt med olika mätmetoder kontrollera effekten av vidtagna informationsåtgärder. Resultatet av verksamheten vid metodoch informationsenheten i form av förslag till förändrade eller nya metoder och verksamhetsformer skall beaktas vid arbetsmarknadsstyrelsens utformning av direktiv för budgetarbetet och ställningstaganden i budgetfrågor. Till väsentlig del skall dock förslag och synpunkter fortlöpande kunna delges den regionala och lokala organisationen i form av rekommendationer och medverkan i genomförandet av olika förändringar. Verksamheten vid enheten skall bedrivas i nära samverkan med andra enheter inom arbetsmarknadsverket. De regionala och lokala enheterna för arbetsförmedlingen och arbetsförmedlingsenheten inom avdelningen kan medverka i val av eller föreslå undersökningsobjekt. De verkställande arbetsförmedlingsorganens medverkan fordras för genomförande av försöksverksamhet. Organisationsenheten inom avdelningen för ekonomi och administration bör medverka i olika projekt med expertis i rationaliseringsoch organisationsfrågor, utformning av lämpliga undersöknings- och mätmetoder 262

m m och biträda i frågor om användning och anskaffning av tekniska hjälpmedel. I undersökningar om rehabiliteringsmöjligheter för handikappade avseende utformning av arbetsvårdsverkstäder, maskiner och redskap m m bör samverkan ske med enheten för beredskapsarbeten inom avdelningen för sysselsättningsplanering och de regionala tekniska enheterna. Metod- och informationsenhetens verksamhet fördelas på två sektioner - metodutvecklingssektionen och informatoinssektionen. Metodutvecklingssektionen svarar för utredningar och undersökningar i fråga om allmän teknik och verksamhetsformer. Informationssektionen svarar för de särskilda utredningarna och åtgärderna på informationsområdet. I sektionen inryms även redaktionerna för tidskrifterna Arbetsmarknaden och AMS-kontakt samt arbetsmarknadsverkets övriga löpande publikationer. Till sektionen hänförs i administrativt hänseende även arbetsmarknadsstyrelsens PR- och presstjänst. Denna sorterar dock i sin verksamhet direkt under verksledningen. Utbildningsenheten Utbildningsenheten skall svara för planering och samordning av arbetsmarknadsutbildningen i landet, sammanställningar och analyser av yrkes- och branschprognoser samt sammanställning av informationsmaterial om yrken och utbildningsvägar. Den planering av arbetsmarknadsutbildningen som ankommer på enheten skall avse kursverksamhetens dimensionering och inriktning i stort. Underlag härför hämtas ur fortlöpande analyser av yrkes- och branschprognoser, uppföljning av resultat inom utbildningsverksamheten och utrednings- och kontaktverksamhet rörande yrkesutbildningsbehovets förändringar. I planeringen bör eftersträvas att kursverksamheten kontinuerligt anpassas efter utvecklingen i fråga om tillgång och efterfrågan på arbetskraft inom olika yrkesområden. SOU 1968: 60

Enheten har i första hand att utarbeta riktlinjer för dimensionering av och inriktning av centrala omskolningskurser och att i övrigt bedöma behovet av utbildningsplatser för vuxna vid gymnasiala skolor och vid enskilda företag. I fråga om annan utbildning än centrala omskolningskurser skall enheten utforma direktiv och ställningstaganden i samband med budgetarbetet för den regionala organisationen. Enheten skall vidare hålla sig kontinuerligt informerad om utvecklingen på olika yrkesområden. En viktig uppgift skall således vara utrednings- och remissverksamhet rörande yrken och utbildningsvägar. Även de fortlöpande kontakterna med utbildningsmyndigheterna och arbetsmarknadens parter i yrkes- och utbildningsfrågor skall ske genom enheten. I anslutning härtill skall enheten svara för sammanställning av informationsmaterial rörande yrken och utbildningsvägar för yrkesvägledning och yrkesinformation inom arbetsförmedlingen och skolan. I fråga om utformning och produktion av informationsmaterial skall enheten samverka med metod- och informationsenheten, som har att beakta formerna för materialets användning liksom lämplig utformning av materialet. Verksamheten vid byrån fördelas på två sektioner - kurssektionen och utredningssektionen. Kurssektionen svarar för de löpande planerings- och samordningsuppgifterna. Utredningssektionen svarar för produktion av erforderligt utredningsunderlag för den löpande planeringsverksamheten och sammanställning av informationsmaterial om yrken och utbildningsvägar. 3.1.4 Avdelning för sysselsättningsplanering Avdelningen för sysselsättningsplanering skall vara arbetsmarknadsstyrelsens centrala organ för planering, ledning, samordning och uppföljning av den sysselsättningsskapande verksamheten. Avdelningen skall även svara för utformning av underlag för och vara sammanhållande i fråga om den långSOU 1968: 60

siktiga planeringen av arbetsmarknadsververkets verksamhet. Avdelningen skall med utgångspunkt från bedömningar av sysselsättningsmöjligheterna verka för tillskapande av arbetstillfällen som överensstämmer med utbudet av arbetskraft. Verksamheten skall avse alla förekommande former av sysselsättningsskapande åtgärder såsom anordnande av vad som idag benämns allmänna beredskapsarbeten, industriella beredskapsarbeten, arkivarbete, skyddade verkstäder och halvskyddad sysselsättning, initierande av stödbeställningar och frisläppande av investeringsfonder. Avdelningen skall också behandla stöd och medverkan i lokalisering av enskilda företag. De bedömningar av behovet av sysselsättningsskapande åtgärder som måste utgöra grunden för avdelningens planerande verksamhet skall utgå dels från de sysselsättningsprognoser som sammanställs och analyseras vid arbetsförmedlingsenheten inom avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder dels från särskilt inom avdelningen framtaget eller sammanställt utredningsmaterial angående den långsiktiga utvecklingen av arbetsmarknaden, olika samhällsekonomiska förhållanden i övrigt, samhällsekonomiska och andra effekter av olika arbetsmarknadspolitiska insatser m m. I den särskilda utredningsverksamheten skall avdelningen samarbeta med andra organ som utför forsknings- och utredningsarbete på det arbetsmarknadspolitiska området, t ex institutet för arbetsmarknadsfrågor och expertgruppen för arbetsmarknadsfrågor. Avdelningen skall även bistå andra enheter inom verket med råd och anvisningar i utredningsmetodik, tillhandahålla utredningsmaterial, utföra specialundersökningar och medverka med utredningspersonal i utredningsgrupper o dyl. Avdelningens verksamhet skall syfta till utformning av en plan över sysselsättningsmöjligheter som på bästa sätt motsvarar de krav som bedömda behov av sysselsättningsskapande åtgärder innebär. Planen skall vara så anpassad till de resurser som har tilldelats arbetsmarknadsverket och olika samhällsekonomiska förhållanden

att verkets åtgärder samordnas med statsmakternas intentioner på det stabiliseringsoch näringspolitiska området. Planen skall vidare vara uppdelad på delplaner för de regionala organen inom arbetsmarknadsverket. Ett väsentligt underlag vid utformningen av planen över sysselsättningsmöjligheter är förslag till sysselsättningsobjekt från de regionala organen. En uppgift för avdelningen är därför utformning av direktiv för de regionala organens val av sysselsättningsobjekt och för förslagens utformning i övrigt. Avdelningen skall därutöver svara för utredningar i samband med utarbetande av verkets långsiktsplaner samt i vissa avseenden fungera som kanslimässig samordningsorgan i det långsiktiga planeringsarbetet. Verksamheten inom avdelningen fördelas på tre enheter - enheten för beredskpsarbeten, lokaliseringsenheten och utredningsenheten. Enheten för

- kontakter med centrala statliga myndigheter och eventuellt större företag för undersökning av dessas möjligheter att erbjuda lämpliga sysselsättningsobjekt, - utformning av direktiv för detaljplane ring av den sysselsättningsskapande verksamheten vid de regionala organen, - bedömning av regionalt utarbetade förslag till planer över sysselsättningsmöjligheter och erforderlig anpassning av dessa, - sammanställning av en plan över sysselsättningsmöjligheter för hela landet och av underlag för arbetsmarknadsstyrelsens planer inom ramen härför, eventuellt med angivande av förbehåll för centralt beslut om igångsättning av vissa projekt,

beredskapsarbeten

Enheten för beredskapsarbeten svarar för planering av de sysselsättningsskapande åtgärdernas inriktning och omfattning och allmän ledning av deras genomförande. Detta innefattar tidsmässiga, geografiska och andra avvägningar mellan olika projekt med hänsyn till allmänna ekonomiska utvecklingstendenser, förekommande samhällsplanering, det aktuella sysselsättningsläget, bedömda sysselsättningseffekter och kostnader. Enhetens huvudsakliga uppgifter härvidlag skall avse - tillsyn av att behov av sysselsättningsskapande åtgärder motsvaras av genomförbara, samhällsekonomiskt och/eller socialt motiverade projekt innefattande en översiktlig planering med utgångspunkt från de sysselsättningsbehov som anmäls från arbetsförmedlingsenheten inom avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder, föreskrifter och ramar som kan ha angetts av statsmakterna samt inom enheten utförda bedömningar i fråga om lämpligheten av att initiera den ena eller andra 264

formen av projekt, lämpliga geografiska och branschmässiga områden som bör väljas m m

- bedömning av behov och lämplighet av frisläppning av investeringsfonder eller utläggning av större stödbeställningar, - utformning av underlag till framställningar från arbetsmarknadsstyrelsen till Kungl Maj:t om åtgärder i sysselsättningsskapande syfte som ligger utanför styrelsens befogenhet att vidtaga, - ställningstaganden till frågor om startande av industriella beredskapsarbeten eller andra verksamheter som avses bedrivas i fasta anläggningar under relativt lång tid, vilka frågor alltid bör avgöras centralt, samt - anvisningar till de regionala organen om uppföljning av resultaten av vidtagna åtgärder. Enheten skall bland de sysselsättningsskapande åtgärderna löpande följa den byggande och producerande verksamhetens resultat vad avser totala kostnader, kostnader SOU 1968: 60

per sysselsatt och dagsverke, sysselsättningseffekter m m . Uppföljningen skall syfta till skapande av standards och normtal som kan ligga till grund för regionernas planering och bedömning av beredskapsarbetena. En betydelsefull uppgift för enheten bör vidare vara att bedriva utvecklingsarbete avseende nya former och metoder för sysselsättningsskapande åtgärder. Som underlag för och komplement till den direkta planeringen av sysselsättningsmöjligheter skall enheten sammanställa en så fullständig översikt som möjligt över investerings- och produktionsplaner inom såväl de statliga och kommunala som enskilda delarna av näringslivet. I den mån en investeringsreserv även fortsättningsvis bedöms nödvändig bör den sammanställas med nämnda översikt som grund. Verksamheten vid enheten fördelas på två sektioner - produktionssektionen och utredningssektionen. Produktionssektionen svarar för uppgifter i fråga om sammnställning av planer över sysselsättningsmöjligheter och direkta ställningstaganden och åtgärder med anknytning härtill. Utredningssektionen svarar för uppföljning av den sysselsättningsskapande verksamhetens resultat, utveckling av nya former och metoder för verksamheten och sammanställning av översikten över investerings- och prod uktionsplaner. Lokaliseringsenheten Lokaliseringsenheten avses handlägga sådana lokaliseringsärenden som i den nuvarande organisationen ankommer på lokaliseringsbyråns låne- och bidragssektion i enlighet med statsmakternas beslut om lokaliseringspolitisk försöksverksamhet. Utredningen har inte behandlat och tagit ställning till lokaliseringsfrågornas innehåll, behandling och placering inom arbetsmarknadsverket i avvaktan på statsmakternas ställningstaganden till en framtida lokaliseringspolitisk verksamhet. Lokaliseringsenheten, dess uppgifter och inplacering får därför ses som provisoriska. SOU 1968: 60

Utredningsenheten Utredningsenheten skall utföra särskilda utredningar inom olika samhällsområden varvid den främst skall följa upp och analysera de arbetsmarknadspolitiska insatsernas samhällsekonomiska verkningar. Enheten skall också följa och initiera utredningar och forskning i arbetsmarknadsfrågor utanför verket. Enheten skall vidare tillhandagå övriga enheter inom verket med råd och anvisningar i statistisk och annan utredningsmetodik och även ställa utredningsexpertis till förfogande för särskilda utredningar i samverkan med andra enheter. Till enheten hör planeringssekretariatet, som skall biträda främst verksledning och direktion med de utredningar som blir aktuella under arbetet på verkets långsiktsplaner. Sekretariatet kan därutöver få vissa initiativuppgifter rörande den kanslimässiga samordningen av det långsiktiga planeringsarbetet inom verket. Beredningen av de långsiktiga delplanerna bör ske i planeringsteam där representanter från sekretariatet och från respektive fackorgan ingår. Budgetteknisk expertis bör kunna knytas till planeringsteamen.

3.1.5 Avdelning för ekonomi och administration De uppgifter som skall ankomma på avdelningen skall avse budgetering, redovisning, revision, personaladministration, anskaffningsverksamhet och rationaliseringsverksamhet. Därutöver skall juridiskt administrativa uppgifter hänföras till avdelningen. Verksamheten vid avdelningen skall syfta till att åstadkomma en såväl kortsiktig som långsiktig bedömning och planering av utveckling och behov av olika resurser. Ett väsentligt underlag härför utgörs av de bedömningar och planer för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som utförs vid de båda övriga avdelningarna inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli och inom de regionala organen. 265

Ett annat underlag utgörs av en fortlöpande kontroll av resursanvändningen som skall ankomma på avdelningen. Kontrollen skall väsentligen utgå från en löpande redovisning av medelsförbrukning, personalförhållanden, förrådshållning, anskaffning m m. Denna löpande redovisning och därför erforderliga förfaranden och rutiner skall sammanhållas inom avdelningen. Avdelningen skall vidare tillhandagå övriga enheter inom arbetsmarknadsverket i fråga om olika service och expertuppgifter när det gäller anskaffning, utformning och hantering av olika resurser. Sådana uppgifter avser viss personalrekrytering, personalutbildning, upphandling av utrustning och materiel m m. Avdelningen skall verka dels genom utformning av direktiv och anvisningar till verkets olika enheter i fråga om ekonomisk planering, budgetering, redovisning, medelsförvaltning, kassaverksamhet, personaladministration m m, dels genom samordning och sammanställning av budgetförslag och budgeter och fördelning av kostnadsramar för olika verksamhetsgrenar och organisatoriska enheter inom verket och dels genom vidtagande av vissa centrala verkställande uppgifter av service- och expertkaraktär. Verksamheten inom avdelningen fördelas på fem enheter - ekonomienheten, personalenheten, intendenturenheten, organisationsenheten och juridiska enheten. Ekonomienheten Ekonomienheten skall ha en central samordnande ställning i frågor angående planering, utformning och uppföljning av budgeten och kostnadsramar för arbetsmarknadsverket och däri ingående verksamhetsgrenar och organisatoriska enheter. De förslag till direktiv för budgetarbetet som utformas av de olika fackenheterna inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli skall sammanställas och kompletteras av enheten innan de efter styrelsens godkännande delges de regionala organen och övriga berörda enheter. Enheten skall därvid tillse att direktiven överensstämmer sinsemellan och med 266

de ekonomiska ramar, som uppställts för verksamheterna. Utformningen av budget- och rapportformulär, metoder för kostnadskalkylering. tidsschema för budgetplanering och rapportering skall bestämmas av ekonomienheten efter samråd med de budgetansvariga cheferna. Enheten skall även svara för utformningen av verkets petita och långtidsbudget. Till enhetens ansvarsområde hör insamling, sammanställning, bedömning och beredning av budgetförslag till föredragning för verksledningen och direktionen. Enheten skall härvid samverka med fackenheterna som granskar regionernas budgetförslag vad gäller det egna verksamhetsområdet. Ekonomienheten skall centralt sköta arbetsmarknadsverkets ekonomiska redovisning och de övriga kamerala uppgifter som ankommer på arbetsmarknadsstyrelsen såsom »central kameralmyndighet» i enlighet med riktlinjerna för omorganisation av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten. Enheten svarar för utformning av redovisningssystem för arbetsmarknadsverket samt utfärdar direktiv för bokföringsoch redovisningsarbetet inom verket. Direktiv och instruktioner skall även ges för kassaverksamhet, verifikationsgranskning och övriga kamerala uppgifter. Ekonomienheten svarar för bokslutsarbetet och den kortperiodiska rapporteringen till verksledning och budgetansvariga chefer. Enheten skall svara för en kvalificerad analys av resultaten från den löpande verksamheten samt av bokslut m m. Enheten skall även kontrollera att kostnader och prestationer redovisas i överensstämmelse med gällande instruktioner. Resultaten av kontrollverksamheten skall rapporteras till såväl verksledningen som direkt till berörda chefer. Ekonomienheten skall utveckla de ekonomiska informationssystemen så att man på olika nivåer får bästa möjliga beslutsunderlag. Enheten skall därvid söka samla in och tillhandahålla även sådana uppgifter som inte har direkt samband med den interna redovisningen men är av vikt i olika beslutsSOU 1968: 60

situationer. Enheten skall på begäran eller eget initiativ göra ekonomiska utredningar utifrån internt och externt material för att belysa de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ i en beslutssituation. I anslutning till ekonomienhetens verksamhet skall vidare bedrivas utveckling och uppföljning av den interna kontrollen och verkställas kameral revision inom hela arbetsmarknadsverket. Om och i vilken mån förvaltningsrevision skall bedrivas inom ekonomienheten får avgöras när fullständigare underlag föreligger för bedömning av innebörden av detta slag av revision och de krav som bör ställas för dess organisatoriska inplacering inom en myndighet. Detta sammanhänger med den omorganisation av den statliga redovisningsoch revisionsverksamheten som riksrevisionsverket svarar för. I detta sammanhang bör även frågan om revisionsorganets placering upptas till förnyat övervägande. Verksamheten inom ekonomienheten fördelas på tre sektioner budgetsektionen, kameralsektionen och sektionen för intern revision. Personalenheten Personalenheten skall vara det centrala organet för personaltjänsten inom arbetsmarknadsverket. Enheten handhar de löpande personalärendena för arbetsmarknadsstyrelsens kansli. Uppgifterna innefattar planering, rekrytering, introduktion, utbildning, placering, registrering och löneuträkning. För hela arbetsmarknadsverkets personal handhar enheten huvudsakligen frågor som rör långsiktsplanering, intern och extern rekrytering och utbildning. Således skall aspirantintagningarna och viss central kursverksamhet administreras av personalenheten. Personalenheten har att inom sitt område lämna service till övriga delar av organisationen. Sådan service skall exempelvis bestå i att genom personaladministrativa utredningar och kontinuerlig bevakning av personalstyrkans utveckling vad avser kapacitet, struktur och rörlighet till verksledSOU1968:60

ningen eller enskilda chefer föreslå åtgärder, som kan synas erforderliga. Enheten skall vidare följa utvecklingen av nya personaladministrativa metoder och bedöma och pröva dessas lämplighet inom arbetsmarknadsverket. Om så erfordras skall personalenheten också lämna personaladministrativ experthjälp till övriga instanser inom organisationen. Det skall också åligga personalenheten att genom information och utarbetande av skriftliga förslag till tolkningsanvisningar till givna riktlinjer verka för en enhetlig behandling av likartade frågor inom hela verket samt att genom personalstatistiska och andra metoder följa upp och kontrollera personalbehandlingen vad avser ledarskap, utveckling, information, introduktion, utbildning m m inom verket i förhållande till den av verksledningen fastlagda personalpolitiken. Enheten skall vidare handha frågor i samband med personalorganisationerna. Enheten skall samarbeta med organisationsenheten i frågor som rör arbetsanalyser och arbetsmängdmätning samt med organisationsenheten och ekonomienhetens budgetsektion i frågor som rör personalplanering. Verksamheten vid personalenheten fördelas på tre sektioner - rekryteringssektionen, personalutbildningssektionen och personalplaneringssektionen. Rekryteringssektionen handhar all rekrytering - såväl extern som intern - till tjänster inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli, till tjänster som chefer för sektioner och högre enheter inom arbetsmarknadsnämndernas kanslier samt för distriktskontor. Sektionen administrerar vidare de centrala aspirantintagningarna. Väsentliga uppgifter för sektionen skall vara planering, ledning och samording av rekryteringsverksamheten inom verket, uppföljning och vidareutveckling av rekryterings- och urvalsmetodiken, personalförhandlingar, planering och genomförande av aspirantintagningar, uppföljning och dokumentation av urvalsresultaten. Personalutbildningssektionen svarar för i princip all personalutbildning inom arbets267

marknadsverket - även den som för närvarande anordnas av olika fackenheter - och administrerar viss utbildning centralt. För regionalt anordnad utbildning ankommer planering, utveckling, samordning och viss medverkan på sektionen. Viktiga uppgifter är utarbetande av utbildningsplaner, utprövning av nya pedagogiska hjälpmedel och utarbetande av metoder för mätning av utbildningsresultaten . Personalplaneringssektionen svarar för insamling, registering och sammanställning av personaldata från hela arbetsmarknadsverket. Dessa data avses utgöra underlag för löneutbetalning, utbildning- och rekryteringsplaner, personalstatistik avseende kapacitet, rörlighet, struktur och frånvaro. Planeringssektionen handhar vidare sammanställning av verkets personalbudget och personalplaner samt utformning av direktiv för dessa. Till sektionens uppgifter hör också att följa utvecklingen på det personaladministrativa fältet och utpröva nya metoder och rutiner. I sektionen ingår detaljer för registrering och löneutbetalning avseende personalen vid arbetsmarknadsstyrelsens kansli. Till sektionens uppgifter hör slutligen upprättande och aktualiserande av befattningsanalyser och befattningsbeskrivningar, uppföljning av personalbudget och personalplaner, utveckling av ADB-system för personaldata och utarbetande av förslag till skriftligt utformad personalpolitik.

tens ansvarsområde ligger vidare förvaltning och drift av arbetsmarknadsstyrelsens fastigheter och kontorstekniska utrustning. Intendenturenhetens verksamhet fördelas på två sektioner - anskaffningssektionen och kontorssektionen. Till enheten är även anknutet ett centralt förråd med maskinverkstad. Anskaffningssektionen svarar för direktivgivning gällande all slags anskaffnings- och inköpsverksamhet. Sektionen skall verkställa sådana anskaffningar som det ur ekonomisk synpunkt är fördelaktigt att handlägga centralt jämfört med ett regionalt handläggande. Anskaffningssektionen svarar således för anbudsinfordran avseende större entreprenadarbeten och sammanställning av programhandlingar för sådana, anskaffning av anläggningsmaskiner, förläggningsbyggnader och visst arbetsmaterial. Sektionen svarar vidare för den centrala verkstads- och förrådsverksamheten. Kontorssektionen medverkar i anskaffning av erforderliga lokaler för den regionala och lokala organisationen. Sektionen har att genomföra enhetlig standard på kontorsmöbler och övrig kontorsutrustning, verkställa urval, anskaffning, registering och lagerhållning för hela arbetsmarknadsverket. Sektionens uppgifter omfattar även ritning och beställning samt central lagerhållning av blanketter. Inom arbetsmarknadsstyrelsens kansli svarar sektionen för vaktmästeri, telefonväxel, kontorstryck och skrivcentral.

Intendenturenheten Intendenturenheten skall vara sammanhållande organ för arbetsmarknadsverkets anskaffningsfrågor. Enheten skall utarbeta direktiv för hur anskaffningsfrågor skall handläggas inom arbetsmarknadsverket och därvid försöka få till stånd en ur total synpunkt så ekonomisk anskaffnings- och inköpspolitik som möjligt. Enheten skall även ombesörja central anskaffning, där sådan ur handläggnings- och upphandlingstekniska synpunkter är ekonomiskt fördelaktig, samt handha erforderlig central verkstads- och förrådsverksamhet. Inom enhe268

Organisationsenheten Organisationsenheten skall svara för den centrala rationaliseringsverksamheten inom arbetsmarknadsverket. Den skall genom utveckling av organisations- och verksamhetsformer, administrativa tekniker och tekniska hjälpmedel bidra till ett effektivt utnyttjande av de resurser som står till arbetsmarknadsverkets förfogande. Organisationsenheten skall endast i administrativt hänseende vara inordnad i avdelningen för ekonomi och administration. I frågor om innehåll, genomförande och SOU 1968: 60

redovisning av enhetens uppgifter skall den sortera direkt under verksledningen. Enhetens uppgifter omfattar organisationsrationalisering, systemrationalisering, metodrationalisering och resursdimensionering. Organisationsrationaliseringen syftar till att skapa goda organisatoriska betingelser för verksamheten. Den innefattar uppgifter avseende målformuleringar, funktions- och befattningsanalyser, utarbetande av riktlinjer för organisationen i fråga om förhållandet mellan såväl olika nivåer som olika funktioner. Beträffande befattningsanalyser avser enhetens uppgifter i första hand framtagande av arbetsbeskrivningar som underlag för personalenhetens utformning av befattningsbeskrivningar. Till organisationsrationalisering hänförs även uppgifter avseende arbets- och ansvarsfördelning inom organisationen. Genom systemrationalisering skall enheten främst syfta till att skapa effektiva och rationella system för information och beslut för olika instanser inom organisationen. Detta innefattar dels analyser av beslutsprocesser, utarbetande av beslutsregler och precisering av informationsbehov och dels med utgångspunkt härifrån konstruktion av rutiner och metoder för insamling, transport, lagring och bearbetning av data. Härvid kan avses såväl manuella rutiner som ADB-rutiner. En väsentlig uppgift bör avse möjligheterna till integration av olika rutiner och register. Berörda uppgifter innefattar också utarbetande av regler för registrering och arkivering samt konstruktion av blanketter. Metodrationalisering syftar till utveckling av arbetsmarknadsverkets metoder och former för att förmedla tjänster till avnämarna av dessa. Uppgifterna torde till stor del böra genomföras genom experimentoch försöksverksamhet. Enhetens insatser i metodrationaliseringen bör till väsentlig del bestå i tillhandahållande av rationaliseringsteknisk expertis till metod- och informationsenheten inom avdelningen för arbetsförmedlingsåtgärder. I enhetens uppgifter skall även ingå reSOU 1968: 60

sursdimensionering. Härvid avses såväl personal som lokaler och hjälpmedel. Som underlag för personaldimensionering kommer tekniker för arbetsmätning och utarbetande av standardtal m m till användning. I övriga dimensioneringsfrågor innefattas även lokalplanering och standardisering. Organisationsenhetens verksamhet bör till huvudsaklig del inriktas på projekt avseende olika enheter, verksamhetsformer och funktioner inom arbetsmarknadsverket. För varje projekt sammansätts särskilda grupper vari ingår såväl personal från det område projektet avser som personal från enheten. Även utomstående konsulter och experter bör kunna knytas till projektgrupperna. En väsentlig uppgift i verksamheten vid enheten skall vara uppföljning av de resultat som uppnås genom de vidtagna förändringar till vilka enheten har medverkat. Enheten skall vidare handha drift och underhåll av införda ADB-system. Enheten skall ta upp projekt såväl på eget initiativ som på uppdrag av verksledningen eller förslag av andra enheter inom arbetsmarknadsverket. Organisationsenhetens verksamhet fördelas på två sektioner - rationaliseringssektionen och ADB-sektionen. Rationaliseringssektionen handhar initiering, planering och genomförande av rationaliseringsutredningar. Den handhar även konstruktion och genomförande av ADBrutiner. ADB-sektionen handhar utformningen av ADB-system och kontakter med datacentral. Den handhar vidare programunderhåll och drift av arbetsmarknadsverkets ADB-rutiner. Juridiska

enheten

Juridiska enhetens verksamhet skall främst avse handläggning av juridiska ombudsmannaärenden. I anslutning härtill skall byrån svara för rådgivning i juridiska frågor inom arbetsmarknadsverket. På enheten skall vidare ankomma administrativa uppgifter såsom utformning av generella tjänstgöringsföreskrifter, handläggning av sekre-

tessärenden och redigering av styrelsens författningssamling. Därutöver skall på enheten ankomma frågor om åtal, disciplinär bestraffning och avstängning av tjänsteman. Slutligen skall enheten svara för skötsel av arbetsmarknadsstyrelsens registratur, bibliotek och arkiv. Verksamheten vid juridiska enheten fördelas på tre delenheter - juridiska sektionen, biblioteket och registratorscxpeditionen. 3.1.6 Försäkringsenhet Försäkringsenhetens uppgifter skall helt överensstämma med vad som gäller för försäkringsbyrån i den nuvarande organisationen. Detta innebär att enhetens verksamhet avser tillsyn över de erkända arbetslöshetskassorna och kansligöromål för arbetslöshetsförsäkringsdelegationen. Försäkringsenhetens verksamhet fördelas på tre sektioner - allmänna sektionen, inspektionssektionen och försäkringstekniska sektionen. 3.1.7 Försvarsenhet Försvarsenhetens verksamhet skall avse sådana planläggande uppgifter som sammanhänger med arbetsmarknadsstyrelsens ställning som ledande, samordnande och sammanhållande myndighet för arbetskraftsoch personalfrågor inom totalförsvaret. Därutöver skall enheten svara för de uppgifter beträffande vapenfria tjänstepliktiga som ankommer på arbetsmarknadsstyrelsen enligt särskilda författningar samt handlägga ärenden om anstånd med tjänstgöring i totalförsvaret. Försvarsenhetens verksamhet bedrivs i samverkan och kontakt med planläggande myndigheter inom totalförsvaret, främst med överbefälhavaren, försvarsgrenschefferna, värnpliktsverket, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och civilförsvarsstyrelsen. Till enheten är knuten en militärassistent.

270 Verksamheten vid enheten fördelas på två sektioner och en grupp vid sidan av dessa - allmänna beredskapssektionen, vapenfrisektionen och anståndsgruppen. Allmänna beredskapssektionen, skall bedriva översiktlig planering vari bl a ingår kartläggning av behov och tillgång på arbetskraft i krig, arbetskraftsstudier, utarbetande av principer för fördelning av arbetskraft och prioriteringsfrågor. Inom sektionens ansvarsområde faller frågor om arbetsmarknadsverkets krigsorganisation, beredskapsplaner och arbetsformer, arbetsmarknadsparternas beredskapsplanläggning samt intern utbildning i försvarsplanläggning och extern information. Sektionen skall vidare ha tillsyn över uppskovsväsendet, dra upp riktlinjer och ge anvisningar för planeringsarbetet vid regionkontorens försvarssektioner samt följa detta arbete. Vapenfrisektionen svarar för uttagning och tilldelning av vapenfria tjänstepliktiga. Härvid medverkar en hos arbetsmarknadsstyrelsen inrättad arbetsgrupp vari bl a ingår företrädare för vissa större utbildningsmyndigheter. Sektionen skall vidare ombesörja registrering av de tjänstepliktiga, granskning av utbildningsplaner, inspektion av utbildningsplatser, utfärdande av allmänna bestämmelser och meddelande av råd och anvisningar till utbildningsplatser, utfärdande av allmänna bestämmelser och meddelande av råd och anvisningar till utbildningsmyndigheterna i kamerala och personalvårdande frågor, inspektion av förläggningar m m. I övrigt hänvisas till utredningens förslag till organisation för arbetsmarknadsverkets handläggning av frågor om vapenfri tjänst, tillställt arbetsmarknadsstyrelsen 6.7.1967. Anståndsgruppen svarar för handläggningen av anståndsärenden.

3.2 Arbetsmarknadsnämnd

med kansli

En arbetsmarknadsnämnd som biträds av ett kansli skall leda arbetsmarknadsverkets verksamhet i var och en av de arbetsmarknadsregioner, förslagsvis fem, som skall finnas i landet. I arbetsmarknadsnämnden ingår en reSOU 1968: 60

gionchef, som är styrelsens ordförande, och högst sju andra ledamöter som utses särskilt. För var och en av de särskilt utsedda ledamöterna skall finnas en personlig suppleant. Ledamöterna och suppleanterna utses av Kungl Maj:t efter förslag av generaldirektören. Bland de särskilt utsedda ledamöterna förordnar Kungl Maj:t en vice ordförande. Arbetsmarknadsnämnden är direkt underställd arbetsmarknadsstyrelsen. I regionen ingående distriktskontor lyder direkt under nämnden. De regionala organens väsentligaste uppgifter skall vara att planera och leda arbetsförmedlingsverksamheten vid distriktskontoren och att initiera, projektera, leda och kontrollera inom regionen förekommande sysselsättningsskapande verksamhet. Arbetsmarknadsnämnden skall årligen till arbetsmarknadsstyrelsen överlämna ett sammanhållet budgetförslag avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser inom regionen. Till grund för budgetförslaget skall ligga prognoser över sysselsättningen inom regionen och med utgångspunkt härifrån beräknade behov av resurser för arbetsförmedlingsåtgärder, arbetsmarknadsutbildning i olika former, sysselsättningsskapande åtgärder av olika slag samt en plan över aktuella sysselsättningsobjekt. Den budget för regionen som med utgångspunkt från förslaget fastställs av arbetsmarknadsstyrelsen skall tillsammans med övriga direktiv om verksamhetens inriktning och genomförande utgöra den ram inom vilken de regionala organen skall ha frihet att handla. Arbetsmarknadsnämndens kansli leds av regionchefen. Kansliets verksamhet fördelas på tre enheter - arbetsförmedlingsenhet, teknisk enhet och administrativ enhet. 3.2.1 Arbetsförmedlingsenhet Arbetsförmedlingsenhetens uppgift skall avse samordning och ledning av arbetsförmedlingsverksamheten med de däri ingående specialgrenarna arbetsvärd och yrkesvägledning vid distriktskontoren inom reSOU 1968: 60

gionen. Enheten skall också ha hand om den planerings-, uppföljnings- och kontaktverksamhet som fordras för utformning och genomförande av arbetsmarknadsutbildningen inom regionen och i anslutning härtill de administrativa uppgifter i fråga om utbildningsverksamheten som ankommer på arbetsmarknadsverket. Försvarsuppgifter hänförs också till arbetsförmedlingsenheten. De främsta uppgifterna i fråga om samordning och ledning av arbetsförmedlingsverksamheten skall avse dels en lämplig uppbyggnad, dimensionering och lokalisering av distriktsorganisationen och dels en ändamålsenlig utformning av verksamheten och inriktning av olika insatser inom denna. Som underlag för sin verksamhet skall enheten sammanställa och analysera sysselsättningsprognoser för regionen och i övrigt följa näringslivets, utbildningsväsendets och arbetsmarknadens utveckling inom regionen samt resultaten av arbetsförmedlingsverksamheten vid distriktskontoren. Mot bakgrund härav skall enheten beräkna regionens behov av insatser i fråga om förmedling, arbetsvärd, yrkesvägledning, arbetsmarknadsutbildning och sysselsättningsskapande åtgärder. I sin verksamhet skall enheten ha kontakt och samverkan med länens byggarbetsnämnder vad gäller sysselsättningsplaneringen inom byggnadsindustrin, landsting och kommuner i fråga om arbetsvårdsinstitutioner, regionala organ inom mental- och kroppssjukvård i arbetsvårdsfrågor, undervisningsväsendet i fråga om utbildnings- och yrkesvägledningsverksamhet, skolöverstyrelsens regionala organisation för arbetsmarknadsutbildning, den militära personalförvaltningen och länsstyrelsernas civilförsvarssektioner och allmänna beredskapsdetaljer i försvarsfrågor. Vissa kontakt- och samverkansuppgifter skall dock kunna ombesörjas av distriktsorganisationen. Distriktskontoren skall sålunda kunna svara för sekretariatsuppgifter i byggarbetsnämnderna. Enheten skall verka dels genom utformning av förslag till de delar av regionens budget som avser arbetsförmedlingsverksam-

heten, dels genom utformning och meddelande av anvisningar och direktiv för verksamheten inom distriktsorganisationen och dels genom handläggning av sådana frågor som berör verksamheten vid flera distriktskontor. Sådana uppgifter avser såväl flera distriktskontors gemensamma behov av och utnyttjande av arbetsvårdsinstitutioner och omskolningskurser m m som omfördelning av personal och andra resurser mellan distriktskontor. Hit hänförs även uppgifter som avser särskilda insatser i fråga om aktivering av arbetskraft, utlänningar, anskaffning av praktikplatser och även utformning av särskild information som fordras i verksamheten inom regionen. Verksamheten vid arbetsförmedlingsenheten fördelas på tre sektioner - arbetsförmedlingssektionen, utbildningssektionen och försvarssektionen. Arbetsförmedlingssektionen Sektionen skall handha frågor om arbetsförmedlingens organisation, dimensionering och lokalisering inom regionen, utformning av anvisningar för verksamheten, administrativa uppgifter ifråga om arbetsvärden och särskilda insatser och åtgärder som avses stödja verksamheten inom distriktsorganisationen. Sektionen skall vidare handha uppföljnings- och prognosverksamheten i fråga om sysselsättning, näringsliv och arbetsförmedlingsverksamhetens resultat samt därpå grundade beräkningar av behov av sysselsättningsskapande åtgärder, arbetsmarknadsutbildning m m. På sektionen skall vidare ankomma samordning av planeringen av arbetsförmedlingsverksamheten och av utformningen av budgetförslag beträffande denna verksamhet. Förmedlingssektionens huvudsakliga uppgifter skall sålunda sammanfattningsvis avse - utformning av distriktsorganisationen inom regionen, fördelning och omfördelning av resurser mellan distriktskontor, - anvisningar för verksamheten inom distriktsorganisationen,

- insamling av underlag för och sammanställning av sysselsättningsprognoser för regionen, - utredningar om olika handikappgruppers förhållanden och särskilda behov av insatser, - bedömningar av behovet av arbetsvårdsåtgärder, yrkesvägledningsverksamhet, sysselsättningsskapande åtgärder, arbetsmarknadsutbildning m m, - uppföljning av arbetsförmedlingens verk samhet och resultat, - planering av arbetsförmedlingsverksamheten och utformning av budgetförslag föl denna, - särskilda insatser i fråga om aktivering av arbetskraft, - anskaffning av praktikplatser, - försäljning och inlösen av egnahemsfastigheter, - kontakter med landsting, kommuner och privata företag i frågor om tillskapande, utbyggnad och drift av arbetsvårdsinstitutioner och i övrigt skyddad eller halvskyddad sysselsättning, - kontakter i arbetsvårdsfrågor med regionala organ inom mental- och kroppssjukvård, socialvård, kriminalvård och nykterhetsvård, - fördelning av platser vid arbetsvårdsinstitutioner efter beslut vid distriktskontoren om att sökande skall hänvisas till sådan, samt - informationsverksamhet som är speciell för regionen. Utbildningssektionen Sektionen skall handha de administrativa uppgifter rörande arbetsmarknadsutbildning som ankommer på arbetsmarknadsverket, d v s den planerings-, uppföljnings- och kontaktverksamhet som fordras för arbetsmarknadsutbildningens utformning och genomförande inom regionen. Utbildningssektionens huvudsakliga uppgifter skall sammanfattningsvis avse - utredningar om behovet av arbetsmarknadsutbildning, - kursplanering, särskilt i fråga om dimenSOU 1968: 60

sionering och yrkesinriktning, - fördelning av utbildningsplatser mellan distriktskontoren, - studiesociala och kurativa uppgifter i samband med utbildningen, - uppföljning av utbildningens resultat, - kännedom om utbildningsväsendet inom regionen, - kontakter med utbildningsväsendet i frågor rörande yrkesvägledning och arbetsmarknadsutbildning, - kontakter med skolöverstyrelsens regionala organ för arbetsmarknadsutbildning, samt - kontakter med företag och organisationer som bedriver yrkesutbildning. Försvarssektionen Sektionen skall handha frågor om arbetsförmedlingsverksamhetens krigsorganisation och om regional planläggning av arbetskraften för totalförsvarets civila delar. Arbetet bedrivs i nära samverkan med den militära regionala personalförvaltningen, länsstyrelsernas civilförsvarssektioner och allmänna beredskapsdetaljer samt andra regionala planläggande myndigheter, organisationer och företag. Försvarssektionens huvudsakliga uppgifter skall sammanfattningsvis avse - överväganden om möjligheterna att i krig bedriva viss verksamhet inom olika näringsgrenar, - planläggning för i krig erforderlig omdisposition av arbetskraften inom regionen och mellan regioner, - dimensionering och lokalisering av arbetsförmedlingens krigsorganisation, - utbildning av arbetsförmedlingens personal för uppgifter under krig, - personalplanläggning för krigsviktiga företag m m, - 47-åringsfördelning, samt - beredskapsregistrering. 3.2.2 Teknisk enhet Tekniska enheten skall ha hand om planering, samordning, ledning och kontroll av SOU 1968: 60 18—814380 1

den arbetsmarknadspolitiskt motiverade byggande och producerande verksamheten inom regionen. I anslutning härtill skall enheten verka för att en från arbetsmarknadspolitisk synpunkt motiverad investerings- och sysselsättningsberedskap upprätthålls inom regionen. Enheten skall sammanställa förslag till plan över sysselsättningsmöjligheter inom regionen. Utgångspunkten härför skall vara av arbetsförmedlingsenheten beräknade behov av sysselsättningsskapande åtgärder, inventerade investeringsplaner hos kommuner och enskilda företag och de direktiv beträffande lämpliga slag av sysselsättningsskapande åtgärder och dessas tidsmässiga och geografiska fördelning som utformas inom arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för sysselsättningsplanering. Planeringen skall omfatta flera alternativ med viss rangordning mellan olika planer. I planeringen skall även bedömas möjligheter och behov i fråga om igångsättning av industriella beredskapsarbeten, skyddade verkstäder och halvskyddade avdelningar hos enskilda företag. Därutöver kan enheten enligt direktiv från arbetsmarknadsstyrelsen böra bedöma sannolika effekter inom regionen av ett frisläppande av investeringsfonder, en företagslokalisering eller utläggande av stödbeställningar. Med utgångspunkt från arbetsmarknadsnämndens planförslag fastställer arbetsmarknadsstyrelsen en plan över sysselsättningsmöjligheter för regionen. Inom ramen för den fastställda planen skall enheten handlägga frågor om val av projekt som skall genomföras, detaljplanering, igångsättning, drift och kontroll av arbetena. Inom enheten skall vidare handläggas frågor om meddelande av projekteringsbidrag eller annan projekteringshjälp som kan erfordras för att skapa och upprätthålla en tillfredsställande investeringsberedskap. Enheten skall även verka som konsultorgan för landsting och kommuner i frågor om lokalisering och utformning av arbetsträningsverkstäder och skyddade verkstäder, val av arbetsobjekt i dessa och marknadsföring av dessas produkter.

I samband med driften av arbetsplatser skall enheten i vissa frågor om anskaffning av maskiner och arbetsmaterial och utformning av entreprenader m m samverka med intendenturenheten inom arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för ekonomi och administration. Enheten skall huvudsakligen verka dels genom utformning av planen över sysselsättningsmöjligheter, dels i anslutning härtill genom utformning av budgetförslag för regionen i fråga om sysselsättningsskapande verksamhet och dels genom direkt ledning, tillsyn, kontroll m m av arbetsplatser. Verksamheten vid enheten fördelas på två sektioner - planeringssektionen och produktionssektionen. Planeringssektionen Sektionen skall handlägga frågor om utformning av plan över sysselsättningsmöjligheter för regionen, budgetförslag för den sysselsättningsskapande verksamheten, projekteringsbidrag och rådgivning om arbetsvårdsverkstäder m m . Sektionen skall även handha fortlöpande uppföljning av de sysselsättningsskapande åtgärdernas effekter och vid behov bereda material för särskilda undersökningar i dessa avseenden. Planeringssektionens huvudsakliga uppgifter skall sålunda sammanfattningsvis avse - kontakter med kommuner, företag och andra arbetsgivare om dessas investeringsplaner för de närmaste två åren, - meddelande av kommunala projekteringsbidrag och annan projekteringshjälp, - val av projekt som är lämpliga som beredskapsarbeten, - bedömning av behov och möjligheter i fråga om öppnande av industriella beredskapsarbeten, skyddade verkstäder mm, - sammanställning av plan över sysselsättningsmöjligheter för regionen, - bedömning av effekter av frisläppning av investeringsfonder och utläggning av stödbeställningar,

- val av projekt inom fastställd plan som skall genomföras, - val av smärre projekt av underhållningseller förbättringskaraktär eller liknande som skall genomföras utanför fastställd plan, - rådgivning i fråga om utformning, utrustning m m av skyddade verkstäder, val av arbetsobjekt i dessa, marknadsföring av produkter m m , samt - bedömning av uppnådda sysselsättningseffekter. Produktionssektionen Sektionen skall handha igångsättning, drift och kontroll av arbeten i egen och annan regi. Produktionssektionens huvudsakliga uppgifter skall sålunda sammanfattningsvis avse - detaljplanering av projekt, - utformning av arbetsplaner för arbeten i egen regi, - godkännande av arbetsplaner för arbeten i annan regi, - slutande av entreprenadkontrakt, anskaffning av maskiner och arbetsmaterial, träffande av hyresavtal och avtal om arrende (i vissa fall i samverkan med intendenturenheten inom arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för ekonomi och administration), - anställning och placering av ledningspersonal på egna arbetsplatser, - direktiv till ledningspersonal om arbetets utförande, arbetsplatsens organisation m m i fråga om egna arbeten, - tillsyn av att arbeten i egen eller annan regi utföres enligt fastställd arbetsplan eller i överensstämmelse med entreprenadkontrakt eller i annan ordning lämnade anvisningar, - kontroll av avslutade arbeten, samt - arbetarskyddsfrågor och personalfrågor för beredskapsarbeten. 3.2.3 Administrativ enhet Den administrativa enheten skall dels ha SOU 1968: 60

hand om de ekonomiska, personella och administrativa uppgifter som sammanhänger med kansliets egen verksamhet och dels leda distriktskontorens verksamhet i dessa avseenden. Enheten skall vara sammanhållande vid utformningen av budgetförslag avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser inom regionen. Den skall vidare svara för den kamerala verksamhet som ankommer på arbetsmarknadsnämnden såsom »lokal kameralmyndighet» i enlighet med riktlinjerna för omorganisation av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten. ] fråga om den ekonomiska redovisningen skall enheten framställa underlag för inmatning i det centrala ADB-systemet. Enheten skall vidare handlägga personalfrågor för kansliet och distriktskontoren inom regionen, däribland rekrytering, personalutbildning och personalplanering. Enheten skall också framställa underlag för inmatning i det centrala ADB-systemet för löneutbetalning. Slutligen skall enheten svara för kontorsdrift, lokalplanering och anskaffning. Verksamheten vid enheten fördelas på tre sektioner - ekonomisektionen, personalsektionen och kontorsdriftssektionen. Ekonomisektionen Sektionen skall vara samordnande och sammanhållande i fråga om uppgifter avseende budgetfrågor, medelsförvaltning, ekonomisk redovisning och kassaverksamhet för den regionala och lokala organisationen. Sektionen skall utforma direktiv för budgetplaneringen och tillhandahålla de blanketter och det ekonomiska underlag som erfordras för budgetarbetet inom arbetsförmedlingsenheten, tekniska enheten och distriktskontoren. Vid behov skall sektionen svara för mera komplicerade kostnadskalkyler eller lämna experthjälp för sådant kalkylarbete. Sektionen skall granska och sammanställa de budgetförslag som arbetsförmedlingsenheten och tekniska enheten upprättar för sina verksamhetsområden innan dessa föSOU1968:60

reläggs regionstyrelsen. Med utgångspunkt från den av arbetsmarknadsstyrelsen fastställda budgeten för arbetsmarknadsnämnden skall sektionen samordna de modifieringar som kan erfordras i förhållande till budgetförslagen. Efter budgetårets slut skall sektionen genomföra en ingående budgetanalys. En uppgift för sektionen skall avse kontroll av att arbetsmarknadsnämndens resurser utnyttjas effektivt. Kontrollen skall ske löpande på grundval av en kortperiodisk rapportering över verksamheten inom kansliets enheter, distriktskontoren och olika arbetsplatser. I fråga om ekonomisk redovisning skall sektionen insamla, kontrollera och vidarebefordra det material som skall ingå i arbetsmarknadsverkets centrala bokföring. Härvid skall sektionen följa de anvisningar som utformas av ekonomienheten inom arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för ekonomi och administration. Sektionen skall vidare svara för stansning eller upprättande av stansunderlag som erfordras för inmatning av material i det centrala ADB-systemet för ekonomisk redovisning. I redovisningsuppgifterna skall även ingå att ta fram den särskilda ekonomiska information som kan behövas som beslutsunderlag i den regionala verksamheten. Sektionen skall slutligen svara för kassaverksamheten. Häri skall ingå att insamla och granska verifikationer även för de utbetalningar som sker ur distriktskontorens förskottskassor och att inventera dessa kassor. Personalsektionen Sektionen handhar personaltjänster inom regionen efter direktiv som utformas av personalenheten inom arbetsmarknadsstyrelsens avdelning för ekonomi och administration. Verksamheten omfattar rekrytering och omplacering av tjänstemän upp till och med nivån närmast under chefer för sektioner inom arbetsmarknadsnämndens kansli och för distriktskontor, administration och i viss mån planering av all regional kursverksam-

het samt detaljplanering, registrering och framtagning av underlag för löneuträkning och löneutbetalning i fråga om personalen vid kansliet och distriktskontoren inom regionen. Verksamheten fördelas på tre detaljer - rekryteringsdetaljen, utbildningsdetaljen och planeringsdetaljen. Rekryteringsdetaljen skall svara för - rekrytering för och tillsättning av tjänster upp till och med nivån närmast under tjänster för sektionschefer inom arbetsmarknadsnämndens kansli och för distriktschefer. Biträdestjänster vid distriktskontoren tillsätts av distriktscheferna, - medverkan vid rekryteringen av aspiranter genom utförande av intervjuer med sökande, inhämtande av referenser, anordnande av urvalsprov och utarbetande av förslag till yttrande till arbetsmarknadsstyrelsens personalenhet över de sökande, - sammanställning av de årliga befälsbedömningarna, - uppföljning av gjorda placeringar, samt - biträde åt arbetsmarknadsstyrelsens personalenhet i fråga om uppföljning och vidareutveckling av urvalsmetodiken. Utbildningsdetaljen skall svara för - planering och administration av den löpande regionala kursverksamheten och seminarieverksamheten, - ledning av regionala kurser i yrkesinformation, intervjuteknik, testpsykologi, anlagsprövning, medicinsk psykologi och arbetsledning, - ledning av utbildning av tekniker vid beredskapsarbetsplatser, - handledning av aspiranter innefattande anordnande av introduktion, utbildning och cirkulationstjänstgöring för nyanställda aspiranter, anordnande och ledning av regional kurs i arbetsmarknadspolitik I samt studiebesök, - utarbetande i samråd med berörda chefer av förslag till yttrande om aspiranternas lämplighet för fortsatt utbildning efter provtjänstgöringen, - råd och anvisningar till chefer och en276

skilda tjänstemän inom ramen för individualplaneringen, - kontakter med frivilliga bildningsorganisationer i syfte att intressera dessa för att starta lämpliga kurser för arbetsförmedlingens personal, samt - biträde åt arbetsmarknadsstyrelsens personalenhet i fråga om utveckling av nya utbildningstekniska metoder och metoder för mätning av utbildningsresultat. Planeringsdetaljen skall svara för - utarbetande av personalbudgetförslag, - upprättande och aktuellthållande av förstärknings- och ersättarprogram för regionens personal, - uppföljning och kontroll av personalbehandlingen inom regionen vad avser ledarskap, personalutveckling, introduktion, information m m i förhållande till den av verksledningen fastlagda personalpolitiken, - upprättande och aktuellthållande av befattningsbeskrivningar och befattningsanalyser - biträde åt arbetsmarknadsstyrelsens personalenhet i fråga om utveckling av och försök med nya personaladministrativa system och metoder, - förande av tjänstematrikel och löpande personalregistrering, - inmatning av personaldata och tjänstedata till ADB-systemet för personalredovisning, samt - utförande av den manuella delen av löneuträkningen, upprättande av löneunderlagsrapport m m och inrapportering av lönegrundande uppgifter till den löneutbetalande myndigheten. Kontorsdriftssektionen Sektionen skall ha hand om olika uppgifter av servicekaraktär som sammanhänger med kontorsdriften vid kansliet. Sektionen skall även biträda distriktskontoren med anvisningar i dessa avseenden. I sin verksamhet skall sektionen även i viss mån bedöma lämplig utformning av kontorsutrustning och lokaler och ta initiativ till införande av SOU 1968: 60

förbättringar och förenklingar av utrustning och arbetsrutiner i arbetskraftsbesparande syfte. Sektionens uppgifter skall sammanfattningsvis avse budtjänst, telefonväxel, skrivtjänst, duplicering, städning, kontorsutrustning, kontorsförråd samt planering, utformning och anskaffning av lokaler.

3.3 Distriktskontor

Distriktskontoret skall svara för direkt verkställande uppgifter i vad som sammanfattas under beteckningen arbetsförmedling. I arbetsförmedling ingår som integrerade delar plats- och sökandeförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd. Distriktskontoret skall handha löpande kontakter i arbetsmarknadsfrågor med kommunala myndigheter, utbildnings-, sjukvårds- och andra vårdinrättningar, enskilda företag m fl som berörs av kontorets verksamhet. Verksamheten inom distriktskontoret skall ledas av en chef - distriktschef. Distriktskontoret skall vara direkt underställt arbetsmarknadsnämnden. Beslutanderätten i fråga om olika arbetsförmedlingsåtgärder i enskilda ärenden skall vara decentraliserad till distriktschefen eller andra tjänstemän inom kontoret. Verksamheten inom distriktskontoret skall bedrivas inom en sammanhållen organisatorisk enhet. En viss uppdelning efter funktionella grunder bör dock ske med hänsyn till olika uppgifters karaktär och omfattning och till de krav som härvid ställs på lokaler, arbetsformer och hjälpmedel. Vid större kontor kan funktionsuppdelningen helt eller delvis motsvaras av en indelning i organisatoriska enheter. Uppgifterna i distriktskontorets verksamhet fördelas under distriktschefen på funktioner eller eventuellt enheter för - kundmottagning - expedition - uppdragscentral - ambulerande verksamhet - lokalkontor. SOU 1968: 60

3.3.1 Distriktschef Distriktschefens främsta uppgifter är att planera, organisera, leda och kontrollera verksamheten inom distriktskontoret inklusive ambulerande enheter, förekommande lokalkontor och lokala ombud. Distriktschefen har ansvaret för kontorets verksamhet vad gäller utnyttjande av tilldelade resurser och uppnådda resultat. Distriktschefen skall som underlag för det regionala budgetarbetet sammanställa och till arbetsmarknadsnämnden överlämna planer för arbetsförmedlingsverksamheten inom distriktet. Vid större distriktskontor bör distriktschefen biträdas av en eller flera särskilda tjänstemän för sammanställning och analys av arbetsmarknadsprognoser, utarbetande av kommentarer till arbetsmarknadsutvecklingen, handläggning av remisser och överklagningsärenden m m.

3.3.2 Kundmottagning Kundmottagningens uppgifter i första hand är att göra en preliminär bedömning av den sökandes situation och lämna sådan information eller vägledning att den sökande på enklaste sätt kan få den service han efterfrågar. I den mån det är möjligt sker det genom öppen förmedling i kundmottagningen. Om sådana åtgärder bedöms som otillräckliga skall den sökande hänvisas till den mer eller mindre specialiserade behandling som erfordras inom expeditionen. Verksamheten i kundmottagningen består sammanfattningsvis i att - lämna upplysning om tillgängliga arbetstillfällen, - informera om arbetsförmedlingens servicemöjligheter, - göra kortfattade intervjuer, registrera och hänvisa till den slutna förmedlingen, antingen direkt eller genom tidsbeställning, samt - direkt lämna anvisning till arbetsgivare (lokalt eller - efter kontakt med annat distriktskontor - interlokalt).

De uppgifter i övrigt av servicekaraktär som kundmottagningen skall handlägga är - utsändning av informationsmaterial och blanketter till sökande, - annonsering efter arbetskraft, - mottagning, registrering och rapportering till erkänd arbetslöshetskassa av arbetslöshetsanmälan från kassamedlemmar efter telefonupptagning eller vid besök, - kassaverksamhet i form av utbetalning av bidrag, reseersättning, starthjälp, samt - utfärdande av biljettrekvisitioner.

- hänvisning av arbetssökande till omskolnings- och yrkesutbildning eller fortbildning, - kontakt med omskolningskurser för placering av elever, - speciella utredningar och åtgärder beträffande arbetsprövning, arbetsträning, skyddad sysselsättning, näringshjälp för svårplacerade, - uttagning och hänvisning av arbetskraft till olika slag av sysselsättningsprojekt (beredskapsarbeten, skyddade verkstäder m m ) , samt

3.3.3 Expedition Expeditionen skall handha den arbetsförmedlingsverksamhet som inte lämpligen kan bedrivas i kundmottagningen. Främst gäller det ärenden som kräver mer eller mindre omfattande utredning för att lämpliga åtgärder skall kunna utrönas och företas. Verksamheten kan avse såväl enkla förmedlingsåtgärder med utgångspunkt från viss intervju med arbetssökande som mer eller mindre omfattande åtgärder med insats av yrkesväglednings-, arbetsvärds- och utbildningsåtgärder m m. Uppgifterna inom expeditionen skall således vara differentierade över ett område med varierande bredd och djup. De olika deluppgifterna utgörs sammanfattningsvis av - intervjuer med arbetssökande, - anvisning av platser, - ackvisition av arbetskraft (aktivering), - interlokala förmedlingsärenden, - planering av arbetssökandes resor, - handläggning av ansökningar om starthjälp, familjebidrag, utrustningsbidrag, bortaliggnings- och resekostnadsbidrag vid beredskapsarbete, - utredningar om arbetstillstånd, - viss platsackvisition för svårplacerade, - yrkesvägledning, - utredningar genom psykotekniska institut, - speciella utredningar i fråga om yrkesinriktning och yrkesbyte, meddelande av information om utbildningsvägar, yrkesförhållanden, omskolning,

3.3.4 Uppdragscentral Uppdragscentralen skall i första hand svara för ackvisition och mottagning av anmälningar om lediga platser och registrering av dessa. Dessutom skall centralen handha register över arbetssökande, löpande bevaka placerings- respektive tillsättningsmöjligheter samt ge service i förmedlingsverksamheten i fråga om registrerad information om lediga platser och arbetssökande. De uppgifter som ankommer på uppdragscentralen skall sammanfattningsvis avse - mottagning av anmälningar om lediga platser, - registrering och bevakning av möjligheter för tillsättning, - redigering och produktion av platslistor, - skötsel av arbetssökanderegister och bevakning av möjligheter till placering, initiativ och förslag till förmedlingstjänstemän inom kontoret eller till den sökande direkt, - företagsbesök och upprättande av företagsbeskrivningar, - platsackvisition för alla kategorier arbetssökande, - stansning av anmälda lediga platser, - kontroll av aktualiteten av vakanser och anmälningar från arbetssökande, - kontroll avseende bidragsfrågor hos arbetsgivare och enskilda, - kontroll hos arbetsgivare m fl angående värnpliktigas anstånds- och tjänstgöringsansökningar, SOU 1968: 60

- redovisning till arbetsmarknadsnämnden av statistiska och ekonomiska data, samt - kontorsservice för distriktskontoret innefattande telefonväxel, duplicering, postärenden, utskrifter, telex, arkiv. 3.3.5 Ambulerande verksamhet Ambulerande verksamhet skall kunna bedrivas av enheter som efter behov omfattar såväl en enstaka tjänsteman som en grupp av tjänstemän från distriktskontoret. En sådan grupp kan också innefatta specialister på arbetsvärd och yrkesvägledning. Den ambulerande verksamheten skall kunna avse såväl kundmottagningens informationsuppgifter och enklare förmedlingsuppgifter som stora delar av expeditionens mera differentierade uppgifter. Den ambulerande verksamheten skall alltid utgöra en integrerad del av ett distriktskontors verksamhet. 3.3.6 Lokalkontor Lokalkontor skall vara en liten fast arbetsförmedlingsenhet som ur verksamhetssynpunkt alltid skall utgöra en del av ett distriktskontor. Lokalkontor skall endast inrättas i undantagsfall och helst för bestämd tid. Dess uppgifter skall alltid förutsättas vara begränsade. I första hand skall dess verksamhet avse kontaktuppgifter och uppgifter av det slag som ankommer på kundmottagningen. Utredningsärenden skall hänvisas till distriktskontorets expedition eller ambulerande enhet som vid besök på lokalkontoret kan erbjuda motsvarande service.

3.3.7 Lokala ombud De lokala ombuden skall tillhandahålla informationsmaterial, bl a platslistor, samt förmedla kontakt mellan kunder och distriktskontor - eventuellt lokalkontor. De lokala ombuden skall inte utföra förmedlingsarbete i egentlig mening.

SOU 1968:60

3 0

G •-

z z zQ o H

-§2

"1 c -o

CO

sw Q

>

:0

G o C O •—

c « G.S

G

«

.5 tö

J5x 4)

o

>o o

>.-

ca

<u

U

60 X ) G

isS

*3

0 G O V3

to J r to .—.

.2 h •Si

G , to Ö0 G

cO

G

<u co O co

o '-C M

G

o .* O

o

—. •—.

to u c o

in t oi § "2,8.9-5: t3 4> Q PQ G CO • * <-i

C

CU

.5 o

.O

£

CO

03 cO

ii O

•1

<D vz: tJ.* co O tu G •— to

o •* ca CO

co Q

O

£

<

Ta G q

5 "=

C

n

r U H

60 f.

CD

dg M

U G to O co .-H

<^

<s

o

G

C o

CO

S Ärt B

c _, O G O

o

G <U G

G

>% G to-c u, :0 •M

•—

<u .9 -9

<U C cd

ep a. c & 60

£1 G

G

is

'2 o

i 2?

G O

* B.

.3 £

to Ö0

I 1 s s

.9*° O

H

«2 ' 3

co

to

60 2 G c

G S co cs

c g s-, CO

»-c :c0

hs

: 0 °c0

=—

to

G;5

'B v 13 g •a c

5 ^> -o

c 9 §.9 U »

co « (O C

g

Is ills •IJs.2 ä g §13 co Z ! *»

.G —

U co

M

1|

Ö

<5 tu i "5

3 G

G

g5o •a-s g

§ se *J 1) o ^•å 2 £ U

£p

-

-Q

3 -

O c0

CO r

*

SOU 1968: 60

Arbetsmarknadsnämndernas organisation ARBETSMARKNADSNÄMND REGIONCHEF

A rbetsförmedlingsenhet Arbetsförmedlingssektion Utbildningssektion Försvarssektion

Teknisk enhet Planeringssektion Produktionssektion

Administrativ enhet Ekonomisektion Personalsektion Kontorsdriftssektion

Distriktskontorens organisation DISTRIKTSCHEF

Kundmottagning

Expedition

Uppdragscentral

Enheter för ambulatorisk verksamhet

Lokala ombud

Lokalkontor

SOU 1968: 60

Bilaga 4

Administrativa och ekonomiska specialundersökningar— sammandrag av vissa konsultrapporter

4.1 Inledning

institutionen vid handelshögskolan i Göteborg (AB Sam Sjöberg, Göteborg); »Slutrapport beträffande arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet» av professor Åke Edfeldt (Informationskonsult AB); »Om cost-benefit-analyser av omskolningsverksamheten» av fil lic Harald Niklasson, nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet; »Synpunkter på den samhällsekonomiska lönsamheten av arbetsträning och skyddad sysselsättning» av fil lic Harald Niklasson; »Synpunkter på organisation och lönsamhet vid skyddade verkstäder» av ekon lic Sam Sjöberg. De sex undersökningarna kan indelas i två grupper. I den första gruppen, som består av laborator Rubenowitz' enkätundersökning, lic Sjöbergs intervjuundersökning och prof Edfeldts informationsutredning, tas allmänna administrativa problem upp, främst beträffande informationsbehandling och beslutsrationalisering m m. Parentetiskt bör påpekas att en fjärde utredning inom detta område, nämligen KTH-gruppens rapport om ADB-baserade informationssystem, av praktiska skäl refereras och kommenteras i kap 10. Den andra gruppen behandlar ekonomiska aspekter på verksamheten. I gruppen ingår de två uppsatserna om samhällsekonomiska kostnadsintäktanalyser av omskolning

De specialutredningar som genomförts på utredningens uppdrag har kommit att röra sig över ett mycket stort område. Det har varit svårt att i huvudrapporten ge utrymme åt alla de problem och undersökningar som aktualiserats under översynen. Därför har en sammanställning över ett större antal specialutredningar gjorts i översynsrapport nr 2. Det kan också erinras om det material som presenteras i översynsrapport nr 3. Andra delar av utredningsmaterialet föreligger i stencilerad form. En förteckning över det stencilerade utredningsmaterialet ingår i översynsrapport nr 2. Utredningen har valt att här i relativt stark förkortning återge enbart några av de specialundersökningar som kan anses ha speciellt stark anknytning till de centrala organisationsfrågorna. Det bör understrykas att de synpunkter och slutsatser som här refereras är uttryck för konsulternas egna bedömningar. Följande undersökningar behandlas. »En systematisk analys av arbetsmarknadsorganens rekryterings- och utbildningsfrågor» av laborator Sigvard Rubenowitz, avdelningen för arbetspsykologi och administration, Göteborgs universitet; »Några synpunkter på styrningsproblematiken vid arbetsmarknadsverket» av ekon lic Sam Sjöberg, företagsekonomiska

282 SOU 1968: 60

respektive arbetsträning och skyddad sysselsättning av lic Niklasson. Vidare ingår den företagsekonomiskt inriktade undersökningen av skyddade verkstäder som utförts av lic Sjöberg.

4.2 Informations- och arbetssituationen för tjänstemännen inom arbetsmarknadsverket 4.2.1 Enkätens inriktning och omfattning I första hand för att få underlag för bedömningar om hur arbetsmarknadsverkets personalplanering bör vara upplagd uppdrog utredningen åt laborator Sigvard Rubenowitz, avdelningen för arbetspsykologi och administration (APA) vid Göteborgs universitet, att göra en analys av dagsläget samt lägga fram principförslag. Kartläggningen fick formen av en enkät med frågeformulär som i november 1966 distribuerades till samtliga tjänstemän inom verket i lönegrad 13 och däröver. Undantagna var dock vissa högre befattningshavare samt viss kontorspersonal. Svarsprocenten uppgick till ca 80 %. De mera konkreta frågeställningar som enkäten avsåg att belysa var: - vilken rekryteringsbas är lämpligast, - vilket urvalsförfarande skall användas vid tjänstetillsättning, - vilket vidareutbildningsbehov anser tjänstemännen sig ha, samt - vilken administrativ ram har tjänstemännen att arbeta inom. De rent personaladministrativa slutsatserna av enkäten kommenteras direkt eller indirekt i kapitel 12. Det är därför inte anledning att här gå närmare in på dessa aspekter. Den del som gäller den »administrativa ramen» har däremot haft betydelse som diskussionsmaterial för de allmänna organisatoriska övervägandena. Särskilt har de frågor som rört intern information och arbetsfördelning m m varit värdefulla. I det följande refereras var för sig resultaten av enkäten beträffande dels de anställdas informationsmaterial, dels arbetssituationen i stort. SOU 1968:60

4.2.2 Informationsfrågor Laborator Rubenowitz konstaterar ningsvis att

inled-

»den handläggande personalen är för sitt dagliga arbete i mycket stor utsträckning beroende av aktuell och relevant information om arbetsmarknadsläget, utbildningsvägar, bidragsfrågor etc. De måste ofta fatta sina beslut och ge råd på grundval av information från ett flertal olika källor. Till en viss gräns kan rationaliteten i besluten och råden antas öka i proportion till mängden relevant information. Men över denna gräns ökar faran för att man skall drunkna i informationsöverflöd. Insikten om att tillräckliga informationsresurser måste ges tjänstemännen för att de skall kunna utföra ett gott arbete och känna sig tillfredsställda, har inom många företag och förvaltningar resulterat i en sådan strid ström av information att adressaterna fått allt större svårigheter att sovra i materialet och skilja ut vad som är av speciellt intresse för det egna arbetet. Mycket tid har härigenom visat sig gå förlorad, och man har därför på många håll gått in för att centralt kartlägga olika befattningshavares informationsbehov och styra flödet.» De interna informationsvägarna ansågs redan på ett tidigt stadium av utredningen vara av särskild betydelse. Det material som finns i laborator Rubenowitz undersökning är intressant bl a därför att det ger en översiktsbild av hur samtliga tjänstemän i det aktuella lönegradsområdet subjektivt uppfattar sitt behov av information och värdet av den information de faktiskt får. I första hand är det de vertikala informationsströmmarna som belyses i enkäten, d v s vilka informationer som går från närmaste chef till tjänstemannen ifråga samt vilken relevant information som finns resp inte finns i cirkulär och meddelanden från överställda organ. Redovisningen sker gruppvis för personal inom allmän förmedling, arbetsvärd, yrkesvägledning samt inom styrelsen inklusive personal inom kameral- och planeringsfunktionerna på nämndplanet.

Tjänstemän inom allmän

förmedling

Av enkätundersökningen framgår att förmedlarna lägger ned en inte obetydlig del

av sin arbetstid på inläsning av informationsmaterial. Vid sidan av den skriftliga informationen i form av cirkulärskrivelser m m förekommer också en omfattande muntlig informationsspridning. Enkäten används också för att få ett begrepp om i vilken utsträckning befattningshavare på olika nivåer anser sitt informationsbehov täckt. Fullt belåtna med den hittillsvarande informationsspridningen är omkring en tredjedel, medan drygt hälften anser sig få tillräcklig information i vissa avseenden men ej i andra. En viss tendens framträder till att man på de små odifferentierade avdelningskontoren är något mer till freds med informationen än vad förhållandet är på de större kontoren. Mycket av den information som erhålls upplevs emellertid som irrelevant. Endast omkring en tredjedel av samtliga anser all information de erhåller vara relevant, omkring hälften anser den i viss utsträckning överflödig, medan återstående anser den i rätt stor eller mycket stor utsträckning vara överflödig.

arbete i utomordentligt hög grad beroende av ett rikligt och adekvat informationsflöde. Av yrkesvägledarna är drygt en fjärdedel av samtliga fullt belåtna med den information de får, medan drygt hälften anser sig få tillräcklig information i somliga saker men ej i andra. Tillfredsställelsen med informationen ökar något med befattningsnivå. I mindre utsträckning än någon annan kategori upplever yrkesvägledarna informationsöverflöd. Endast 7 % anser att de i stor utsträckning får information, cirkulärskrivelser etc, som de förväntas ta del av, men som de finner vara överflödig. Hälften av yrkesvägledarna anser att all information de erhåller är relevant. Sammanfattningsvis kan man sålunda sluta sig till, att den interna kommunikationen volymmässigt upplevs som förhållandevis tillfredsställande av yrkesvägledarna.

Tjänstemän inom arbetsvärden

Vad gäller personalen inom dessa områden är omkring en tredjedel fullt belåtna med den information de får av sina överordnade, medan hälften anser sig få tillräcklig information i somliga avseenden men ej i andra. Inom styrelsen föreligger ingen påtaglig skillnad mellan befattningshavare på olika nivåer. Inom länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen stiger tillfredsställelsen med nivån. Liksom fallet varit med tidigare behandlade kategorier upplever relativt många inom de i detta sammanhang aktuella kategorierna ett informationsöverflöd. 20 % av styrelsens tjänstemän upplever exempelvis, att de i rätt stor eller mycket stor utsträckning får information, cirkulärskrivelser etc, som de förväntas ta del av, men som de finner överflödig. Motsvarande gäller för övriga kategorier inom denna grupp.

I likhet med vad som är fallet i fråga om förmedlarna är omkring en tredjedel av samtliga arbetsvårdare fullt belåtna med den information de får, medan drygt hälften anser sig få tillräcklig information i somliga saker men ej i andra. Någon större skillnad mellan befattningshavare på olika nivåer framträder inte. Också arbetsvärdarna upplever mycket av den information de får som irrelevant. Bland annat visar det sig, att 15 % av arbetsvärdarna i A 19 och därunder i rätt stor eller mycket stor utsträckning anser att de får information, cirkulärskrivelser etc, som de förväntas ta del av, men som de finner överflödig. Endast omkring en tredjedel anser att all information de erhåller är relevant. Tjänstemän inom

yrkesvägledningen

Yrkesvägled arn a anslår en mycket stor del av sin arbetstid åt inläsning av nyheter inom utbildning och arbetsmarknad och är för sitt

284 Tjänstemän inom arbetsmarknadsstyrelsen samt inom kameral- och planeringsfunktioner i övrigt

Synpunkter från med enkäten

de anställda i

samband

Genom enkätundersökningen bereddes de anställda tillfälle att lämna personliga synSOU 1968: 60

punkter bl a på den interna informationen. Vad gäller arbetsförmedlingens personal efterlyste man sålunda från åtskilliga håll regelbundna informationsträffar och personalkonferenser. Med anknytning till de interna kommunikationerna efterlystes klarare och mera enkelt utformade formulär. I uttalandena kom också fram synpunkter på informationen utåt, bl a att rutininformationen till arbetsgivarna borde rustas upp. Synpunkterna från gruppen arbetsvårdare gällde framför allt informationerna utåt. Man önskade att det gavs ytterligare information till andra verk och institutioner. Även allmänheten borde bättre informeras om arbetsvärdens funktion och om de handikappades potentiella möjligheter. Från gruppen yrkesvägledare innebar synpunkterna på den interna informationen att man ansåg att kommunikationskanalerna internt borde kunna förbättras genom mera direkta kontakter mellan chefstjänstemän och fältpersonal. Fler och bättre planerade personalkonferenser efterlystes av ett stort antal. Även från personal inom styrelse och planeringsfunktioner efterlystes i många fall mer direktinformation och utvidgat samarbete med överordnade. Laborator Rubenowitz sammanfattar sina slutsatser vad gäller de interna kommunikationerna i följande bedömning: »Som framgått av utredningen synes i många avseenden förbättringar kunna ske rörande intern information och samråd på arbetsplatserna. Speciellt den typ av information som rör förhållandena i och kring arbetet är ofta synnerligen trivselfrämjande och motiv ationsskapande. Det är därför angeläget att formerna för information och samråd i möjligaste mån normeras och stadfästs. Bl a bör formerna för personalkonferenserna enhetligt utformas och fastställas.» 4.2.3 Uppfattning i stort

om

arbetssituationen

Det bör påpekas att enkäten var inte upplagd så att den kan betraktas som en regelrätt arbets(tids)studie. Frågorna rörande tidsåtgången hade formuleringar som »sysslar Ni med uppgift X mindre än 3 timmar/ SOU 1968: 60

mer än 3 timmar per vecka?». Dessutom måste enkätsvar av denna typ behandlas med viss försiktighet bl a på grund av tidsuppskattningarna blir osäkra, - genom minnesfel m m - samt på grund av att definitionerna på olika arbetsuppgifter kan variera något från person till person. Av intresse är dock svaren på några frågor som avsåg att få fram de tillfrågade tjänstemännens uppfattning om arbetet som sådant t ex om uppgifter kan läggas över till mindre kvalificerad personal, vilka brister man upplever i arbetet och vilka förändringar som borde genomföras. För de senare problemställningarna fanns ett antal »öppna» frågor, där var och en fick skriva in sina egna synpunkter. Liksom för informationsfrågorna redovisas resultaten gruppvis för förmedlare, yrkesvägledare, arbetsvårdare och styrelsepersonal m fl. Tjänstemän inom allmän

förmedling

Laborator Rubenowitz konstaterar att enligt enkätsvaren är arbetsbelastningen hård för förmedlarna, och totalt sett förekommer övertidsarbete för nära hälften av förmedlarna. Bakom arbetstrycket torde ligga dels en totalt sett underdimensionerad personalstyrka i förhållande till behovet, dels en bristande avvägning mellan tjänstemännens kapacitet och deras arbete. Av svaren på frågan »I vilken utsträckning anser Ni att det i Era arbetsuppgifter ingår arbetsmoment som skulle kunna skötas av någon person i lägre tjänsteställning?» framgick att ca 20 % ansåg att det i ganska eller mycket stor utsträckning fanns uppgifter som kan skötas av mindre kvalificerad personal. Vissa skillnader fanns här mellan olika grupper förmedlingspersonal. I de fritt formulerade uttalandena fanns från flera förmedlare önskemål om avlastning av statistiskt sammanställningsarbete, vilket borde kunna slopas eller läggas på skrivpersonal. Från en mycket stor grupp klagades det på de ständiga telefonsamtalen som stör bl a de primära förmedlingssamtalen med de arbetssökande.

Tjänstemän inom arbetsvärden Även på arbetsvärdarna syns arbetsbelastningen vara relativt hård; två tredjedelar av samtliga har uppgivit att övertidsarbete förekommer regelbundet. När det gäller frågan om vissa uppgifter kan avlastas på annan personal anser ca 20 % att de i ganska eller mycket stor utsträckning skulle kunna lägga över arbete på biträdespersonal. I de fria kommentarerna återkommer synpunkterna om det betungande statistikarbetet och avbrotten för telefonsamtal. Mer än någon annan grupp betonar arbetsvårdarna kravet på enhetliga normer för handläggning av ärenden, samt krav på delegering av beslutanderätt. Många ärenden anses t ex bli fördröjda i avvaktan på chefens signatur för beslut av rutinkaraktär.

Tjänstemän inom

yrkesvägledningen

Att döma av enkätsvaren har ingen kategori inom verekt i genomsnitt så mycket övertidsarbete som yrkesvägledarna. 38 % av samtliga svarande uppger att de har 5 timmars övertids eller mer i veckan. Övertiden ökar med lönegradsnivån. En viss avlastning genom överförande av enklare uppgifter till skrivpersonal synes möjlig; ca 16 % av samtliga anger att detta skulle gå i ganska eller mycket stor utsträckning. I de fritt formulerade kommentarerna finns många konkreta förslag till att underlätta arbetet. Man föreslår förenkling av blanketter och informationsmaterial, samt centralt utarbetade lektionsutkast. Vidare föreslår några yrkesvägledare större centralenheter och enhetliga normer för handläggning av likartade ärenden. Det kan noteras att yrkesvägledarna är den grupp som är minst positivt inställd till sin ledning och många önskemål framförs om »bättre arbetsledning». Samtidigt bör dock påpekas att 41 % är mycket tillfredsställda med samarbetet med närmaste chef, och 32 % fullt tillfredsställda.

286 Tjänstemän inom arbetsmarknadsstyrelse samt inom kameral och planeringsfunktion i övrigt För alla berörda kategorier är arbetsbelastningen sådan att omkring en tredjedel av tjänstemännen regelbundet måste arbeta över 5 timmar eller mer per vecka. Framför allt är de högre befattningshavarna inom styrelsen hårt ansträngda. I viss mån skulle en bättre hushållning med tjänstemännens kapacitet kunna ske. I samtliga kategorier anser ca 15 % att det i vederbörandes arbetsuppgifter ingår moment som skulle i ganska eller mycket stor utsträckning kunna skötas av personal i lägre tjänsteställning. I de fritt formulerade kommentarerna framfördes önskemål om teknisk rationalisering i olika former t ex telex, central dataservice, samt mer diktafoner och träning i att använda dem. Anmärkningsvärt många uttryckte önskemål om bättre långtidsplanering av aktiviteterna, så att arbetsuppgifter i större utsträckning skulle kunna delegeras. Klarare befattningsbeskrivning och handläggningsföreskrifter efterlyses också.

4.3 Ansvar och beslut på byråchefsnivå Ekon lic Sam Sjöberg, företagsekonomiska institutionen vid handelshögskolan i Göteborg (AB Sam Sjöberg), har på utredningens uppdrag utfört en intervjuundersökning rörande besluts- och informationsfrågor bland byråcheferna inom arbetsmarknadsverket. Materialet representerar alltså ett tvärsnitt på hög nivå inom arbetsmarknadsstyrelsens organisation. I viss mån kan undersökningen ses som en förlängning eller ett komplement till laborator Rubenowitz' undersökning. Lic Sjöberg påpekar dock att undersökningen endast tagit upp vissa aspekter av de administrativa frågorna samt att intervjuerna utförts under förutsättningen att grundmaterialet ej skall offentliggöras.

SOU 1968: 60

4.3.1 Måluppfattning

4.3.2 Beslutanderätt

Syftet med undersökningen var att belysa uppfattningen om verksamhetens mål hos respektive byråchef (sous-chef), vilken beslutanderätt som tillkommit denne samt hur kontakterna, formella och informella, mellan de olika byråerna sker. Med det framkomna materialet har lic Sjöberg sökt bedöma hur verksledningens styrproblem har lösts, t ex genom konsekvent genomförd målstyrning eller i någon form av direktstyrning, samt hur samordningsbehovet inom arbetsmarknadsverket som funktionellt indelad organisation har lösts. Lic Sjöberg har kommit till slutsatsen att några klart formulerade mål för de olika byråernas verksamhet inte getts från verksledning eller styrelse. Målen karaktäriseras av intervjupersonerna som »historiskt utvecklade», »framkomna genom informella kontakter inom organisationen», etc. Målen uttrycks i kvalitativa termer, saknar inbördes prioritering, och är i regel svårfångade för byråer med mer direkt ansvar för tillämpningen av något av de arbetsmarknadspolitiska medlen. Som förklaring till det sistnämnda förhållandet har angivits behovet av flexibilitet i verksamheten. Det konstateras i undersökningen att verksledningens styrfunktioner i stor utsträckning utförs som en kombination av direktstyrning, i vissa fall genom ett ovanför den aktuella nivån centraliserat beslutsfattande, och »implicit målstyrning» d v s att ledningen accepterar den existerande måluppfattningen hos byråcheferna. En annan slutsats som lic Sjöberg drar är att ledningen har mycket små möjligheter att mäta effektiviteten såväl totalt som för enskilda enheter. En följd av den vaga målformuleringen är att informationsbehovet för olika beslut likaledes är svårt att precisera, vilket enligt undersökningen har resulterat i att verket producerar intern statistik som inte omedelbart kan motiveras.

Byråchefernas beslutanderätt är mera formellt reglerad och klarare definierad än målformuleringen. Här hävdar lic Sjöberg att det finns en markant skillnad när det gäller den egna beslutanderätten mellan å ena sidan sådana byråer som sysslar med mer kortsiktiga anpassningsåtgärder och å andra sidan sådana som huvudsakligen arbetar med strukturpåverkande medel. »I det förra fallet kan man konstatera, att byråchefernas praktiskt fungerande beslutanderätt är sådan att den bäst beskrivs som en långtgående decentralisering. I det senare fallet är restriktionerna ofta så hårda, att huvuddelen av besluten måste föreläggas högre chef för godkännande före verkställandet.» Resultatet av detta var i praktiken främst att vederbörande byråchef inte kunde inom byrån delegera beslut till annan tjänsteman. Man kunde alltså finna skillnader mellan byråerna när det gäller den interna delegering, där de serviceorienterade verksamheterna arbetade med omfattande delegering, medan man i övrigt hade en central styrning på byråchefsnivå.

SOU 1968:60

4.3.3 Kontaktverksamhet Kontakter för att samordna verksamheten mellan de olika byråerna var oftast av informell natur och skedde på chefsplanet. Vissa chefer önskade en formalisering och utvidgning av dessa kontakter mellan byråerna. En stor del av samordningen skedde ovanför byråchefsnivån, som följd av det relativt stora centrala beslutsfattandet. Som sammanfattande omdöme konstaterar lic Sjöberg att oklarheterna i styrningen och avsaknaden av effektivitetsmått beror på brister i målformuleringen för arbetsmarknadspolitiken, och för arbetsmarknadsverket. Att göra en formell tolkning av arbetsmarknadspolitikens mål är, enligt lic Sjöberg, en av ledningens främsta uppgifter för att kunna utnyttja verkets resurser effektivt.

4.4 Arbetsmarknadsverkets verksamhet

informations-

Inom ramen för översynen uppdrogs våren 1966 åt professor Åke Edfeldt att genomföra en utredning av arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet. I utredningen ingick vissa experimentella delar. Prof Edfeldts utredning i stort likaväl som den experimentella delen avsåg att belysa effektiviteten i arbetsmarknadsverkets externa informationsarbete. Uppdraget måste emellertid ges en rimligare avgränsning. Sålunda blev informationsrutinernas effektivitet föremål för en mer generell bedömning medan de målinriktade undersökningsansatserna begränsades till informationsåtgärder riktade mot kvinnor.

4.4.1 Målsättning och organisation för informationsverksamheten Här behandlas i grova drag resultaten från undersökningarna och prof Edfeldts väsentligare rekommendationer vad gäller informationsverksamheten inom arbetsmarknadsverket. Uttalade målsättningar för informationsverksamheten förekommer praktiskt taget inte. Det enda prof Edfeldt funnit i den vägen är ett cirkulär med riktlinjer för extern och intern information som dels uttryckligen prioriterar muntlig information framför skriftlig, dels poängterar önskvärdheten av enhetlighet i den tryckta informationen (affischer, annonser, broschyrer, vikblad m m). I anledning härav påpekar prof Edfeldt den ekonomiska orimligheten i att låta antalet tjänstemän växa i takt med den tilltagande kontaktvolymen. I stället för att prioritera muntlig information bör man sålunda ställa högre krav på den skriftliga informationen så att denna överför budskapen på fullt betryggande sätt, utan stödet av en tjänstemans förklaringar. Kravet på enhetlighet betecknas av prof Edfeldt som en närmast meningslös norm för informationsproduktionen. Målet bör i stället vara att uppnå sådan varseblivnings-

teknisk kvalitet att man fångar och behåller mottagarnas uppmärksamhet. Prof Edfeldt konstaterar att den ökade kontaktvolymen måste mötas med mekanisk information och att denna information måste förbättras avsevärt ur varseblivnings- och informationsteknisk synpunkt. Han konstaterar också bristande samordning i informationsarbetet mellan arbetsmarknadsverkets administrativa enheter - brister som främst gäller arbetsmarknadsstyrelsen där merparten av externt informationsmaterial framställs. För att lösa problemet rekommenderas en informationsavdelning med kvalificerade experter som tar över arbetet sedan fackenheterna preciserat vilka upplysningar som man önskar föra ut till fältpersonalen och/eller till allmänheten. Till en sådan avdelnings uppgifter hör inte vare sig bibliotekstjänst eller omhändertagandet av besök vid arbetsmarknadsverket. Också pressombudsmannen - vars uppgift det är att sköta kontakter med nyhetsmedia och sålunda svara för den s k ostyrda informationen - bör ligga utanför informationsavdelningen.

4.4.2 Den experimentella delen Fas I Den experimentella delen av konsultuppdraget genomfördes i tre faser. I den första fasen gick prof Edfeldt från generella diskussioner om arbetsmarknadsverkets informationsverksamhet till en specifik genomgång av de åtgärder som förmedlingens tjänstemän vidtar för att förmedla upplysningar till den kvinnliga arbetskraften, speciellt beträffande kurstyperna startkurs för anställning inom industrin och orienteringskurs för vårdyrken som skulle utgöra informationsobjekt i utredningens experimentella tredje fas. Följande deluppgifter ingick i den första fasen. 1. Genomgång av skriftligt material såsom utredningar, instruktioner, anvisningar och rutinpublikationer i syfte att finna målsättningen för det externa informationsarSOU 1968: 60

betet och för sådan intern information som ytterst skall användas externt i kontakterna med kunder. 2. Genomgång av arbetsmarknadsverkets informationsmaterial från senare år - d v s broschyrer, annonser, filmer m m. 3. Intervjuer med tjänstemän inom arbetsmarknadsstyrelsen vilka beslutar om respektive producerar informationsmaterialet. 4. Intervjuer med administrativ personal inom länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar samt med personal som vid förmedlingarna står i direkt kontant med kunderna.

Fas/7 I den andra fasen kartlades mer vanligt förekommande attityder till kvinnors och särskilt gifta kvinnors förvärvsarbete i allmänhet, till deras förvärvsarbete inom industrin i synnerhet och till startkursen för anställning inom industrin. Orienteringskursen var helt ny som kurstyp och därför inte aktuell att undersöka med avseende på attityder i denna fas. Intervjuerna i andra fasen genomfördes i sju städer - Halmstad - Lidköping Kristinehamn - Norrköping - Örebro Enköping - Gävle - som liknade varandra och riksgenomsnittet med avseende på förvärvsfrekvensen bland gifta kvinnor. När städerna i maj 1966 valdes ut uppvisade de också likartade och goda arbetsmarknader med avseende på sysselsättningsmöjligheterna inom industri- och vårdsektorerna.

Fas III I den experimentella tredje fasen skulle fastställas huruvida något enkelmedium kunde förmedla information till målgruppen beträffande de båda aktuella kurstyperna med överlägsen effekt. Vidare sökte man mått på attitydpåverkan dels som direkt effekt av experimentaktiviteten (mediainsatsen i respektive stad), dels som indirekt effekt av att experimentaktiviteterna gav upphov till sekundärverkningar, t ex informella samtal hemma och på arbetet eller SOU 1968:60 19—814380 1

organiserade diskussioner om kvinnors arbete. Syftet med den experimentella verksamheten var att påvisa dels möjligheter till ett mer varierat mediaval än de traditionella i arbetsmarknadsinformationen, innefattande också fantasifullare former för budskapet, dels en avancerad ansats för systematiskt upplagd informationsverksamhet. Därutöver hyste man förhoppningen om att få vidgad kunskap om olika medias värde i arbetsmarknadsinformationen, en kunskap som man i det fortsatta borde bygga vidare på genom ytterligare experiment i direkt anknytning till arbetsmarknadsverkets löpande informationsverksamhet. Experimentets syfte var sålunda inte att så effektivt som möjligt föra ut budskapet om de båda kurstyperna. Om detta varit syftet hade man inte valt ett enstaka medium i respektive stad, eftersom det sedan länge är belagt att olika mediakombinationer ger bättre resultat. Kunskapen om vilka kombinationer som är de optimala i olika situationer är emellertid mycket ofullständig och kan förbättras bara genom att man i ett första steg experimentellt fastställer vissa basfakta om hur olika media var för sig fungerar. I nästa steg kan man sedan experimentera med olika kombinationer. Resultatmätning Informationseffekten av experimentaktiviteteterna skulle mätas dels som kontaktfrekvenser ( d v s det relativa antalet personer i målgruppen som nåtts av budskapet via respektive medium), dels som ett flerstegs beteendekriterium. Dessa kriterier var 1. antalet kvinnor som tog kontakt med arbetsförmedlingen till följd av informationen 2. antalet kvinnor som anmälde sig till kurserna 3. antalet kvinnor som genomförde kurserna 4. antalet kvinnor som efter genomgången kurs tar arbete inom kursområdet eller fortsätter yrkesutbildningen inom området.

Attitydpåverkan mättes med ett begreppsanalytiskt prov. Provet utfördes på ett slumpsamspel om 200 personer före experimentperioden och på ett motsvarande urval efter perioden. Attitydskillnader mellan mättillfällena betraktades som attitydförändändringar till följd av experimentinsatserna. Experimentinsatserna på de sju experimentorterna framgår av nedanstående tabell: 1. Halmstad lokalradio 2. Lidköping O-ort 3. Kristinehamn personlig påverkan 4. Norrköping utomhusreklam 5. Örebro lokal-TV 6. Enköping lokalpress 7. Gävle bioreklam Samtliga experimentinsatser avsåg perioden måndagen den 3 oktober-lördagen den 15 oktober 1966. 4.4.3 Experimentresultat Attitydtestet i två omgångar - före och efter experimentinsatserna - avsågs belysa mediaeffekterna. Prof Edfeldt konstaterar också att insatserna skapat gynnsammare attityder till de studerade företeelserna. Förändringarna har emellertid i inget avseende varit så omfattande att de givit utslag i beteendeförändringar - d v s ökat benägenheten bland hemmakvinnor att söka sig ut på arbetsmarknaden. »Därtill synes motståndet i de väl inarbetade samhällsnormerna vara för svårt i d a g . . . . Hela vårt samhälle tycks vara rörande enigt i frågor som gäller kvinnornas förvärvsarbete, isynnerhet när det gäller kvinnor med barn - utan att man därvid ens tar hänsyn till barnens ålder.» Häri ligger en av förklaringarna till att utslagen på de tidigare nämnda beteendekriterierna blev så små att man knappast med ledning av experimentet vågar göra några uttalanden om effektskillnader mellan de undersökta medierna. Man råkade alltså välja objekt för den experimentella informationsverksamheten - de båda kurstyperna som på grund av förekommande negativa attityder till kvinnligt förvärvsarbete och brister i andra avseenden (Institutionell barn290

tillsyn och halvtidsplatser) var alltför »svårsålda» för att frekvensen på beteendekriterierna skulle ge signifikanta upplysningar om värdet av de olika spridningsformerna. Ytterligare en omständighet samverkade på ett olyckligt sätt till det dåliga resultatet. Under tiden från planläggningen av experimentet (våren 1966) till dess genomförande (oktober 1966) hårdnade läget på arbetsmarknaden väsentligt. På vissa experimentorter gick kampanjen ut nära nog i anslutning till nedläggningar, avskedanden, permitteringar och varsel inom det lokala näringslivet. Kampanjtemat »kvinnan behövs på arbetsmarknaden» måste av många ha uppfattats som grov ironi med de negativa konsekvenser på informationseffekten som den upplevelsen ger. I samband med attitydproven efter experimentinsatserna intervjuades respondenterna rörande kontakter med experimentbudskapet. De procentuella kontaktvärdena och därmed värdena för respektiva medium i just denna situation - fördelade sig enligt följande: Enköping (tidningsannonsering) 67 Norrköping (utomhusreklam) 29 Kristinehamn (personlig påverkan) 26 Halmstad (radio) 20 Gävle (biografförspel) 19 Örebro (television) 17 Som tidigare påpekats var det meningslöst att med de erhållna låga frekvenserna på beteendekriterierna pröva kvantifieringar i materialet. Följande gruppering av orter och därmed av media med avseende på kriterierna kontakt med arbetsförmedlingen och kursanmälan förefaller emellertid godtagbar. 1. Kristinehamn, Enköping 2. Halmstad, Lidköping, Örebro 3. Gävle, Norrköping Enköpings höga effektplacering förefaller naturlig med hänsyn till tidningsannonseringens höga kontaktvärde. Kristinehamns placering är mer förvånande, men förklaras av effektkriteriet »sekundäreffekter som initierats av experimentinsatserna». Dessa sekundäreffekter kan delas upp i diskussioner som organiserats under experiSOU 1968:60

menttiden eller strax innan, samt informella samtal hemma eller på arbetsplatsen. Ordnade diskussioner i ämnet kvinnligt förvärvsarbete har varit betydligt vanligare i Kristinehamn än på övriga orter under experimenttiden. Ännu mer markant är sekundäreffekten i Kristinehamn och därmed den personliga påverkansformens sekundäreffekt vad gäller informella samtal i ämnet hemma och på arbetsplatsen. Det visar sig också att påverkansformen i Kristinehamn gjort allmänheten mer observant inför pressens behandling av frågor rörande kvinnligt förvärvsarbete än övriga former för påverkan. Sammanfattningsvis kan sägas att tidningsannonsering i detta fall varit överlägsen andra distributionsformer vad gäller varseblivning. Vidare har den personliga påverkansformen varit överlägsen vad gäller överförandet av budskapet. Informatören kunde under gången av ett samtal anpassa upplysningar och argument efter mottagarens kunskap och attityder och därigenom nå god effekt. Sålunda kan man också ur denna del av prof Edfeldts undersökning få belägg för påståendet att effektiv mekanisk information förutsätter kunskap om mottagarna.

4.5 Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser på det arbetsmarknadspolitiska området För att belysa användbarheten av samhällsekonomiska kostnadsintäktsanalyser vid bedömningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärders lönsamhet uppdrog utredningen åt fil lic Harald Niklasson att i samarbete med professor Guy Arvidsson, båda vid nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet, verkställa undersökningarna på detta område. Undersökningarna inriktades på två speciella tillämpningsområden: omskolningsverksamheten samt arbetsträningen och den skyddade sysselsättningen. Vad gäller det senare området länkades undersökningarna samman med de företagsekonomiskt orienterade undersökningar som utredningSOU 1968: 60 19*—814380 1

en låtit utföra i fråga om de skyddade verkstäderna. Två undersökningsrapporter som behandlar dessa båda tillämpningsområden föreligger och redovisas i översynsrapport nr 2. De har fått rubrikerna »Om cost-benefitanalyser av omskolningsverksamheten» respektive »Synpunkter på den samhällsekonomiska lönsamheten av arbetsträning och skyddad sysselsättning». I rapporten över den skyddade verksamheten redovisas resultaten från direkta praktiska undersökningar och intervjuer på fältet vilka skett inom översynsarbetets ram. När det gäller analys av arbetsmarknadsutbildningens lönsamhet redogörs endast för vissa metodologiska avvägningsproblem samt synpunkter på hur praktiska fältundersökningar skall läggas upp. 4.5.1 Samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser av omskolningsverksamheten Den rapport som behandlar den teoretiska bakgrunden och förutsättningarna för en analys av omskolningens samhällsekonomiska effekter är mycket omfattande. Den återges därför i starkt förkortad form. Inledningsvis konstaterar lic Niklasson att omskolningen framgår som ett verksamt medel att åstadkomma effektivare resursutnyttjande i samhällsproduktionen, att anpassa enskilda människors yrkesutbildning till en förändrad arbetsmarknad, att minska ojämnheter i inkomstfördelningen samt självfallet - att minska riskerna för arbetslöshet. I någon form måste dessa faktorer återkomma som intäktsposter i en analys av olika samhälleliga handlingsalternativ som inkluderar omskolningsverksamheten. Om man vill bedöma ett omskolningsprojekts samhällsekonomiska lönsamhet eller effekt på arbetslöshetens omfattning måste man först söka precisera hur samhället skulle handla om omskolningen inte kom till stånd. När det gäller omskolning av arbetslösa kan alternativet t ex vara att ge olika former av ekonomiska bidrag eller att utöka beredskapsarbetenas omfattning. Tidigare undersökningar om resultaten 291

av omskolning kan indelas i två huvudgrupper. Å ena sidan finns det grovhuggna kalkyler, ofta redovisade som »räkneexempel», som utifrån existerande genomsnittslöner, grova kostnadsuppskattningar av bl a produktionsbortfallets storlek och ännu grövre uppskattningar av »teknologiska effekter» m m söker beräkna lönsamheten av en utbyggnad av omskolningsverksamheten. Å andra sidan finns undersökningar som gäller effekten av tidigare genomförda omskolningsåtgärder. Ofta har dessa undersökningar karaktären av före-efter-jämförelser. Man studerar prestation på kursen, anställningsvillkor, lön m m. I de mer omfattande studierna görs jämförelser med kontrollgrupper och man utnyttjar mer ambitiösa statistiska bearbetningsmetoder, t ex multipel regressionsanalys för att kunna urskilja effekterna av de olika faktorer som påverkar omskolningens resultat. 4.5.2 Välfärdsteoretiska analyser Lic Niklasson hävdar att det främst är jämförande undersökningar med kontrollgrupper som är av intresse för beslutsfattaren. I princip bör också samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser läggas upp på motsvarande sätt. För att kunna bedöma önskvärdheten ur samhällets synpunkt av olika handlingsalternativ bör man emellertid göra vissa elementära välfärdsteoretiska studier av omskolningsverksamheten, bl a för att veta vilka uppgifter som bör inhämtas och hur de skall bearbetas. En sådan välfärdsteoretisk analys bör utgå från de enskilda individernas preferenser. Omskolningen kan på ett genomgripande sätt förändra individens situation i flera avseenden: yrkesinriktning, bostadsort, inkomstförhållanden m m. Vid beslutsfattandet måste man alltså bygga på hypoteser om sådana förändringar samt dessutom ha värderingar som möjliggör en sammanvägning av dessa förändringar. Om man använder en bestämd beslutsmall - beslutskriterium bör man således övertyga sig om att man delar de bakomliggande värderingarna. De här diskuterade faktorerna får sedan 292

knytas samman i en samhällsekonomisk modell. I modellen tas hänsyn till dels verkningarna av omskolningen på produktionssidan - förbrukade respektive tillverkade varor i omskolningsverksamheten - dels på konsumtionssidan i form av förändringar i den totala disponibla inkomsten nu och i framtiden, omfördelning av inkomst och miljöbetonade väifärdsfaktorer. Analysen av modellen går i huvudsak ut på att jämföra de ekonomiska förlopp som är förknippade med olika statliga handlingsalternativ, inklusive variationer i omskolningsverksamheten. Sättet att genomföra en studie av detta slag diskuteras i lic Niklassons rapport. Jämförelserna kan göras genom att studera några av de individer som genomgått omskolning enligt nuvarande principer och se vilka deras erfarenheter är. En annan linje skulle vara att se om vissa icke omskolade personers faktiska erfarenheter under en given tidsperiod kan ge upplysning om vad som skulle hänt med de omskolade personerna om omskolningen inte kommit till stånd. Vid en sådan analys kan man göra s k multipla regressionsanalyser. Främst bör man då söka en grupp av icke omskolade som i någon mening är jämförbar med de omskolade. Härigenom skulle man kunna dra slutsatser om vilken arbetsinkomst, yrkesinriktning etc de omskolade skulle ha haft om de inte genomgått omskolning. En ren före-efter-jämförelse är här självfallet otillräcklig. I viss mån blir valet av kontrollgrupp en fråga om vilken alternativ politik som man vill utgå från. 4.5.3 Uttagning av kontrollgrupper De personer som ej omskolas men som i någon form har anknytning till omskolningssituationen kan indelas i grupper som utgörs av individer som a) avbryter påbörjad omskolning och som inte erhållit fast anställning vid tidpunkten för avbrottet b) antagits till men inte påbörjat omskolning och som inte har fast anställning vid tidpunkten för omskolningens start SOU 1968: 60

c) inte tillhör grupp a) enbart beroende på att de har fast anställning vid tidpunkten för omskolningens start d) ansökt om omskolning och som uppfyller de formella antagningskraven men som inte antagits e) uppfyller de formella inträdeskraven men som inte ansökt om omskolning. Alla dessa grupper är jämförbara med gruppen omskolade i så måtto att alla uppfyller de formella inträdeskraven. Vid en viss tidpunkt befinner sig således de omskolade och de icke omskolade ungefär i samma situation. En eller flera av grupperna kan komma i fråga som ram för urvalet av kontrollgrupp. En kontrollgrupp kan således bestå av individer ur en eller flera av de diskuterade grupperna. En del av grupperna kan naturligtvis också vara tomma. 4.5.4 Jämförelser mellan experiment- och kontrollgrupper Jämförelserna får i första hand antas gälla den beroende variabeln »arbetsinkomst under den studerade tidsperioden», som ju bl a inkluderar eventuellt inkomstbortfall på grund av arbetslöshet. Det möter dock inte några större svårigheter att räkna upp andra variabler som påverkas av omskolningen. Här kan nämnas antal flyttningar efter omskolningen, antal arbetslöshetsdagar, typ av arbete och branschtillhörighet efter omskolningen, antal arbetsbyten, sjukdagar osv. Om man vid den statistiska bearbetningen finner att det skett en ändring av inkomsten, mätt i någon form av välfärdstermer, eller rent monetärt, finns det även anledning att se hur värdet av arbetsinsatserna för andra grupper än de omskolade har förändrat sig under samma period om omskolningspolitiken ändrats i den riktning som antagits. Man får då dels se på individer som tillhör samma arbetstagarkategori som de omskolade innan utbildningens början, dels på de individer som tillhör samma arbetstagarkategorier som de omskolade antas tillhöra efter utbildningen. SOU 1968: 60

Om det råder arbetslöshet i någon grad bland de förstnämnda innebär omskolningen att trycket på denna delarbetsmarknad minskar i samma mån som de omskolade personerna söker sig till andra yrkesområden eller regioner. Välfärdstillskottet är i så fall den arbetslön som annars arbetslösa icke omskolade personer kan väntas få, ökad med den merinkomst som de omskolade personer får som återvänder till sin tidigare yrkesgrupp, men gör detta med högre arbetskapacitet. Om de omskolade har lätt att få arbete i den nya yrkeskategorien kan man med fog anta att de inte slår ut jämbördig arbetskraft. Däremot kan det inträffa att de möjliggör för det anställande företaget att ytterligare anställa arbetare av andra kategorier (de omskolade tillhör t ex bristyrkeskategori). I så fall bör värdet av ds ytterligare anställdas arbetsinsats på något sätt beräknas. Om de omskolade däremot haft svårt att få arbete men likväl anställts måste konkurrenssituationen vid anställningen undersökas. Har de »utslagna» haft svårt att få annan anställning eller fått sämre betalda arbeten eller blivit arbetslösa? Om så har varit fallet minskas givetvis värdet av de omskolades arbetsinsats ur samhällets synpunkt. Vid sidan av den individinriktade analys som får anses vara väsentligast i detta sammanghang kan det även vara av intresse att något studera om förändringarna i arbetsutbud inom skilda arbetarkategorier som omskolningen orsakat också påverkat företagens investeringsbeteende. Företagen får i förekommande fall ge sin syn på lönsamheten av tänkbara projekt som föranletts av sådana förändringar jämfört med de lönsamhetskrav de normalt ställer på ett investeringsprojekt. En viktig sak att utröna är bl a i vad mån omskolningen undanröjt osäkerhetsfaktorer vid en investeringsbedömning eller om en investering påskyndats. Som en uppföljning av den teoretiska och principiella diskussion som förs i den här refererade rapporten har lic Niklasson gjort 293

en detaljerad plan för hur en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys av omskolningsverksamheten kan läggas upp. Frågor rörande samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser kom i översynsarbetets slutfas att tas upp av inrikesdepartementets expertgrupp för utredningar i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Som ett led i expertgruppens verksamhet har planerats en undersökning rörande omskolningens samhällsekonomiska effekter, som skall ta vid efter de hittills genomförda undersökningarna. En provundersökning enligt den detaljplan som lic Niklasson utarbetat och som syftade till att pröva formerna för företagsenkäter m m har genomförts under år 1968. Provundersökningen ger också en uppfattning om kostnaderna för att genomföra den större undersökningen. Expertgruppen har hos Kungl Maj:t anhållit om medel för att genomföra denna.

4.6 Analyser av arbetsträning och skyddad sysselsättning 4.6.1 Inledning En andra samhällsekonomisk studie gjordes på arbetsvårdsområdet. I undersökningen konstateras att samhället till sitt förfogande har en mängd medel som kan användas för att bistå de personer som av skilda skäl inte kan hävda sig på arbetsmarknaden. Vad beträffar individer, som vid någon tidpunkt drabbas av en olyckshändelse eller sjukdom finns det en ganska naturlig turordning för de samhälleliga åtgärderna. En första huvudgrupp utgörs av medicinsk vård och rehabilitering som syftar till att i möjligaste mån bibringa patienten fysisk och psykisk duglighet. En andra huvudgrupp av åtgärder som sedan kan användas omfattar vad som benämns arbetsvärd. Därmed åsyftas alla åtgärder av förberedande eller direkt natur som kan anses erforderliga för att inlemma partiellt arbetsföra i produktionslivet. Båda dessa huvudgrupper av åtgärder tar i första hand sikte på rehabilitering, d v s på att i möjligaste mån återställa de handi294

kappade individernas arbetsförmåga och hjälpa dem att övervinna de hinder, som en kvarstående invaliditet utgör för deras strävan att bli oberoende och självförsörjande medlemmar i samhället. En tredje huvudgrupp av åtgärder avser sådana som syftar till att klara de handikappades försörjning under den (ibland mycket långa) tid då de ej är i stånd att genom eget arbete uppnå en socialt acceptabel levnadsnivå. Hit räknas kontantbidrag, som samhället utbetalar till de handikappade.

4.6.2 Välfärdsfördelningen produktionsförmåga

och

samhällets

Medlen inom de båda förstnämnda huvudgrupperna - de rehabiliteringsinriktade åtgärderna - påverkar naturligtvis »välfärdsfördelningen». Detta sker inte enbart genom att respektive gruppers konsumtionsmöjligheter påverkas utan också i stor utsträckning via andra faktorer som har betydelse för de handikappades »välfärd», t ex deras hälsotillstånd och sociala anpassning. Medlen inom den tredje huvudgruppen påverkar likaså »välfärdsfördelningen» mellan å ena sidan gruppen »handikappade» och å andra sidan gruppen »övriga individer», medan verkningarna på samhällets totala produktionsförmåga inte är lika uppenbara. Man kan tänka sig verkningar som går i båda riktningarna. Effekterna på samhällets totala produktionsförmåga tilldrar sig i de förstnämnda grupperna större intresse än i fråga om de försörjningsinriktade åtgärderna. Sådana effekter åstadkommes i första hand genom att individerna bibringas sådana färdigheter och egenskaper, att de blir i stånd att erhålla och upprätthålla anställningar på den öppna arbetsmarknaden. Vidare söker man utnyttja och upprätthålla den kvarstående arbetsförmågan hos individer som ej kan placeras på den öppna arbetsmarknaden framför allt genom att anordna skyddad eller halvskyddad verksamhet. SOU 1968: 60

4.6.3 Kriterier och kalkylmetoder Vilka kriterier och kalkylmetoder kan komma till användning när man söker svaren på frågor av följande typ: »Bör större resurser ställas till den medicinska rehabiliteringens förfogande? Bör arbetsprövningsoch/ eller arbetsträningsverksamheten förstärkas? Bör man bygga ut den skyddade sysselsättningen?». Det är enligt undersökningen oerhört svårt att generellt ange metoder och kriterier som kan användas på frågor av den här typen. Det första steget måste vara att i det speciella sammanhanget klargöra vad det är för handlingsalternativ som man vill jämföra. Det vanliga tillvägagångssättet är att först anta att man har exakt kännedom av de förlopp man vill jämföra och ange vilka skillnader dem emellan som bör ingå i kriteriet eller kalkylen. Sedan bör man undersöka vilka möjligheter som finns att åstadkomma rimliga uppskattningar av de skillnader som man funnit vara av intresse. Man kan vidare försöka bedöma osäkerhetens roll genom att t ex variera uppskattningarna inom rimliga gränser. Som exempel på hur en kalkylmodell för en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys kan se ut presenteras en kalkyl för en verkstad för arbetsträning.

Verksläder för arbetsträning Modellen utgår från antagandet att en verkstad med given kapacitet och utformning skall inrättas, att analysen skall inkludera driften av verkstaden under trettio år samt att inga förändringar sker i offentliga åtaganden beträffande alternativa behandlingsformer för den tilltänkta verkstadens klientel. Analysen skall belysa skillnaderna mellan alternativen att verkstaden inte kommer till stånd, d v s kostnader m m för att ge de personer verkstaden skulle betjäna annan vård eller ekonomiskt bidrag, samt alternativet att verkstaden kommer till stånd, SOU 1968:60

d v s kostnader och intäkter för drift av verkstaden m m. Viktiga poster i kalkylen är - Det i verkstaden investerade beloppet - Marknadsvärdet vid slutet av år 30 av kvarvarande byggnader, maskiner och inventarier - Värdet av det bortfall av arbetsinsatser i annan verksamhet som följer av att man till verkstaden knyter icke handikappade personer - Värdet av försäljningen av varor och tjänster - Värdet av inköpen av råvaror, halvfabrikat, arbetsmaterial och utifrån köpta tjänster till verkstadsdriften - Värdet av den ökade produktion som kan komma till stånd utanför verkstaden tack vare att denna övertar viss vård, tillsyn och annan service som i alternativfallet förmedlas på annat sätt. De ovannämnda faktorerna kombinerade med en vald diskonteringsränta används i modellen för att kalkylera »den ekonomiska vinsten» (eller »förlusten») av verkstadens tillkomst. Ur »välfärdssynpunkt» blir det också nödvändigt att räkna med andra förändringar än den ekonomiska vinsten eller konsumtionsmöjligheterna. Beträffande möjligheterna att värdera dylika »icke-ekonomiska» effekter konstateras att sådana värderingar vanligen kommer in i samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser först sedan man uppskattat »den ekonomiska vinsten» (eller »förlusten»). Om man har anledning att efterfråga ett tal som beskriver värdet av de icke-ekonomiska effekterna får man enligt undersökningsrapporten ge sig in på ett tankeexperiment: man bör försöka föreställa sig ett förlopp i vilket alla människors konsumtionsmöjligheter är som i fallet att verkstaden kommer till stånd medan deras icke-ekonomiska förhållanden (hälsotillstånd, arbetsförhållanden etc) är som i det andra fallet. Under dessa förutsättningar får man sedan fråga hur mycket olika individers konsumtionsmöjligheter måste förbättras om de totalt sett skall få det »lika bra» som i det fallet att verkstaden kommer till stånd. 295

Skyddade

verkstäder

Vid beräkningarna av lönsamheten att starta skyddade verkstäder har undersökaren ansett att samma faktorer bör komma i fråga som i fråga om träningsverkstäderna. Posterna som avser försäljning av producerade varor och »rehabiliteringsvinster» kan enligt undersökningsrapporten i det här fallet väntas vara avsevärt mycket större än i det tidigare fallet. Om en verkstad inte byggs är det tänkbart att somliga av de handikappade fortsätter att binda annan arbetskraft för att få sitt behov av vård, tillsyn och mänsklig kontakt tillfredsställt. Intagningen av en handikappad på en skyddad verkstad innebär således i många fall en lättad ansvarsbörda för honom närstående personer. Dessa personers arbetsinsatser på den öppna arbetsmarknaden kan då öka till följd av verkstadens tillkomst. I undersökningen har dock - till att börja med - antagits att de intäktsposter som ej är direkt knutna till verksamheten i verkstaden är lika med noll. Under denna förutsättning gäller att om den skyddade verksamheten bedrevs helt utan användning av icke-handikappad arbetskraft och realkapital - vilket självfallet är omöjligt - skulle det inte finnas någon risk för »samhällsekonomisk olönsamhet», d v s för att verksamheten skulle medföra att de totala konsumtionsmöjligheterna i samhället minskade. Värdet av de handikappades arbetsinsatser skulle ju alltid vara om än litet då dock positivt, medan det i alternativfallet är lika med noll. En eventuell olönsamhet inom skyddad verksamhet kan alltså sägas bero på att det realkapital och den »normala» arbetskraft, som knyts till verksamheten, utnyttjas på ett - i förhållande till alternativa användningar - ineffektivt sätt. Efter vissa överväganden om den skyddade verksamheten ur företagsekonomisk synpunkt och hur man i verksamheten bör kombinera »normal» arbetskraft och realkapital drar undersökningen bl a den slutsatsen att det kan finnas anledning att varna för att låta en allmän utbyggnad och 296

omorganisation av den skyddade verksamheten åtföljas av en oförsiktig kapitalintensifiering av densamma och en oförsiktig expansion av användningen av icke handikappad arbetskraft. Enligt undersökningsrapporten borde man genom iakttagelser av existerande skyddade verkstäder kunna uppskatta storleken av vissa termer som bör ingå i kalkylen. Genom en empirisk undersökning har man försökt att uppskatta »den ekonomiska vinsten» (bidragit till samhällets totala produktion) för åren 1963-65 vid elva skyddade verkstäder. Vid uttagningen har en viss spridning eftersträvats främst vad gäller geografisk lokalisering, storlek, produktionsinriktning och ekonomiskt resultat. Av undersökningsrapporten framgår att någon allmän och påtaglig tendens till vare sig försämring eller förbättring av de elva verkstädernas samlade bidrag till samhällets totala produktion inte kan sägas ha förekommit under den studerade tidsrymden. Däremot kan förändringen över tiden vad gäller de enskilda verkstäderna vara mycket påtaglig. Materialet tillåter inte några slutsatser vad gäller orsakerna till de stora skillnaderna mellan olika verkstäder. Det är dock uppenbart att olikheter mellan verkstäderna vad gäller klientelets beskaffenhet utgör en väsentlig förklarande faktor. Vid undersökningarna har det inte funnits möjlighet att göra några kvantitativa uppskattningar av vad tillkomsten av skyddade verkstäder betyder med hänsyn till ökade möjligheter för t ex anhöriga att göra insatser på arbetsmarknaden. Verkstadsledningarnas omdömen om denna effekt varierar från »den är vanlig» till »den förekommer». Det skulle vara värdefullt att vid några verkstäder under ett par år undersöka reaktionsätt och attityder hos anhöriga m fl i samband med intagningarna av handikappade personer på verkstaden och försöka bedöma i vad mån dessas arbetsmarknadsmässiga beteende skulle ha blivit annorlunda om intagningarna hade uteblivit. Förbättrad kunskap om de ifrågavarande effekterna kan - som tidigare hävdats SOU 1968: 60

avsevärt påverka bedömningen av den skyddade verksamhetens samhällsekonomiska lönsamhet och av önskvärdheten av att bygga ut densamma. Undersökningsrapporten tar vidare upp rehabiliteringseffekten av skyddad sysselsättning. Mot bakgrund av uppgifter om antalet personer, som under åren 1963-65 lämnat de elva skyddade verkstäderna och fått anställning på den öppna arbetsmarknaden samt totala antalet platser i verkstäderna anförs ett räkneexempel. 4.6.4 Effekten på inkomstfördelningen Undersökningen har även kommit in på den skyddade verksamhetens effekter på inkomstfördelningen (fördelningen av konsumtionsmöjligheterna) mellan gruppen »handikappade individer» och gruppen »övriga individer». En ökning av de totala konsumtionsmöjligheterna i samhället med ett visst belopp per år kan kanske betraktas som värdefullare, om en relativt stor del av denna ökning faller på gruppen »handikappade individer» än om så inte blir fallet. Det konstateras att det har visat sig vara mycket svårt att kartlägga dessa omfördelningseffekter i samband med de studerade verkstäderna. För att avgöra hur de handikappades disponibla inkomster skulle ändras, om de berövades sina anställningar i den skyddade verkstaden, måste man göra en undersökning av varje enskild individ och söka uppskatta vilka penningbidrag han skulle komma i åtnjutande av i detta tänkta fall. För två av de studerade verkstäderna har en individuell genomgång av det ovan skisserade slaget genomförts för år 1963. Resultaten antyder att ett bortfall av den skyddade sysselsättningen skulle medföra en minskning av de handikappades disponibla inkomster med belopp av den blygsamma storleksordningen 1 800 kr per plats i den ena verkstaden och 600 kr per plats i den andra. Vidare visar denna undersökning att det offentligas - eller gruppen »övriga individers» - inkomster skulle sjunka med omkring 2 050 respektive 1 600 SOU 1968: 60

kr per plats och utgifterna med omkring 3 900 respektive 2 200 kr per plats vid ett bortfall av de undersökta verkstäderna. 4.7 Organisation och lönsamhet vid skyddade verkstäder De mera renodlat företagsekonomiska och organisatoriska sidorna av den skyddade sysselsättningen har på utredningens uppdrag studerats av ekon lic Sam Sjöberg, och redovisas i en rapport kallad »Synpunkter på organisation och lönsamhet vid skyddade verkstäder». Undersökningen slutfördes maj 1967. Utredningen har skett genom intervjuer av personal på de verkstäder och arbetsplatser som ingått i den samhällsekonomiskt inriktade studien. De båda undersökningarna kan sägas representera de i den pågående debatten mest förekommande synpunkterna och illustrerar de något skilda resultat man utifrån dessa kan komma fram till. Lic Sjöbergs undersökning har haft tre syften, nämligen - att kostnads-intäktsanalytiskt förklara differenser i lönsamhet mellan olika verkstäder - att påvisa vilka faktorer som måste beaktas för en effektivisering av verksamheten samt - att ge underlag för slutsatser angående verkstädernas lämpligaste organisatoriska uppbyggnad, främst med hänsyn till huvudmannaskapet. Det påpekas inledningsvis att det i verkstädernas redovisning tillgängliga materialet inte är av sådan beskaffenhet att det tillåter meningsfulla jämförande analyser i företagsekonomisk mening. Vidare påpekas att de undersökta verkstäderna torde ha en något sämre lönsamhet än det totala genomsnittet. I en översiktlig diskussion av de skyddade verkstädernas ställning konstaterar lic Sjöberg en rad omständigheter som enligt hans mening aktivt bidrar till ett ogynnsamt ekonomiskt resultat och till administrativa svårigheter. 297

Ledningen för verkstäderna rekryteras oftast från den socialvårdande sektorn och har relativt begränsade erfarenheter från affärsmässig verksamhet. Bristen på effektiva administrativa hjälpmedel bidrar till att många föreståndare känner viss osäkerhet inför de rent affärsbetonade momenten i sitt arbete. Den organisatoriska anknytning till socialvården inom kommunen som ofta finns medför ofta ett betonande av vårdfunktionerna på bekostnad av hänsynen till verksamhetens (ekonomiska) effektivitet. De kommunala verkstäderna har tillkommit för att täcka ortens behov av skyddade arbetsplatser. Produktionen har lagts upp för att kunna sysselsätta de olika kategorier av svårsysselsatta som finns inom kommunen. Detta leder ofta till att varje verkstad får ett flertal små enheter för olikartade produkttyper. Verkstäderna arbetar oftast på legobasis. vilket skulle kunna tänkas innebära mer allsidig men kostnadskrävande maskinpark. Produktionsinriktningen förefaller primärt styras av den lokala industrins inriktning. De nämnda faktorerna tenderar ge sämre lönsamhet och konkurrensläge än en koncentration kring en egen produktionslinje. De administrativa funktionerna är ofta personellt eftersatta, vilket begränsar möjligheterna till effektiv styrning och planering av verksamheten. Produktionsplanering, lagerkontroll, uppföljning av kapacitetsutnyttjande m m kan inte ske i tillfredsställande omfattning. Därtill kommer att kostnadsredovisningen i de flesta fall sker hos huvudmannen - kommunen - och ej är avpassad för analyser av lönsamhet m m för olika produkter och avdelningar. Slutligen påpskar lic Sjöberg att en varierande bedömning från försäkringskassans pensionsdelegation har lett till att personer med nedsatt arbetsförmåga ibland får sjukpension under anställning vid skyddad verkstad, ibland inte. I det senare fallet sker ofta en justering av lönen så att en »dold pension» utgår från verkstaden. Ur kostnadsfördelnings- och konkurrenssynpunkt är detta otillfredsställande.

298 Den slutsats som dras i undersökningen är att det måste ske en utveckling mot större och mer specialiserade enheter - en strukturrationalisering. En sådan centralisering kan drivas efter olika linjer och mer eller mindre långt. Enligt utredarens åsikt talar mycket för att landstingen bör vara huvudmän för verksamheten, även om andra konstruktioner, exempelvis med staten som huvudman, inte är otänkbara. En organisatorisk och administrativ lösning skisseras, som utgår från alternativet med landsting som huvudman. Följden av den strukturrationalisering undersökaren föreslår skulle bl a bli att antalet enheter minskar, att branschkoncentration sker inom enheterna, att en differentierad produktionsapparat bibehålls i anslutning till arbetsträning och arbetsprövning samt att en gemensam administrativ apparat byggs upp. Koncentrationen till färre enheter och tillkomsten av en centraliserad administration gör det möjligt att anställa och utnyttja ekonomiskt och administrativt utbildad företagsledning, som har erfarenhet av affärsinriktad verksamhet. Produktionen bör enligt förslaget i viss utsträckning kunna samordnas så att belastningsutjämning kan åstadkommas mellan olika verkstäder. Investeringspolitiken kan även koordineras så att verkstäderna kompletterar varandra snarare än konkurrerar. Utan en sådan investeringsstyrning från central nivå riskerar man att förlora fördelarna med en specialiserad produktion. Gemensamma administrativa specialistfunktioner kan inrättas centralt. I första hand måste detta gälla personalvården, som med tanke på den sysselsatta arbetskraften är av väsentlig betydelse. Socialkuratorer eller motsvarande skall se till att personalproblemen får den uppmärksamhet de förtjänar och att ledningen avlastas till förmån för andra uppgifter. Specialister skall även finnas för metodoch tidsstudier så att arbetsplatser kan anpassas såväl ur bioteknologisk som effektivitetssynpunkt. Tidsstudier och MTM SOU 1968:60

bör, med vederbörlig hänsyn till arbetskraftens speciella förutsättningar, utnyttjas för att få fram en bas för prestationslön. Planering och uppföljning av kapacitetsutnyttjandet samt produktutveckling m m bör omhänderhas av expertis på central nivå. En bidragande orsak till de nuvarande svårigheterna har sagts vara oförmågan att effektivt marknadsföra verkstädernas produkter. Detta hinder kan och bör undanröjas genom uppbyggnad av en gemensam försäljningsorganisation. Den skulle enligt den skisserade organisationslösningen utgöra en integrerad del av den centrala administrationen.

SOU 1968: 60