Kapitalkostnader inom försvaret

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

N .

K k m e

h r.

m.

m V a u...

.\ ü

M

Statens

offentliga utredningar

@E§ 1991:20

E§ Försvarsdepartementet

inom

Kapitalkostnader

försvaret

former för finansiell

Nya styrning

Betänkande av om för

ggedningen kapitalkostnader mark,

anläggningar och lokaler inom det militära försvaret

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskanslicts tbrvalmingskontor ombcsbrjcr ncmissutsiindningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/139 96 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationcma kan också köpas i Informationsbokhandcln. 5, Stockholm Malmtorgsgatan

REGBRINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10747-3 OFFSBTCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991

Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Genom beslut den 17 maj 1990 bemyndigades chefen för försvarsdepartementet, Statsrådet R. Carlsson att tillkalla en särskild utredare för att utreda och föreslå former för införande av kapitaltjänstkostnader för mark, och lokaler inom det militära försvaret. anläggningar

Hed stöd av detta bemyndigande beslutade departementschefen den 23 1990 att såsom särskild utredare augusti tillkalla f.d. avdelningschefen Britt-Marie Bystedt.

som sakkunniga åt utredaren förordnades politiskt Dan Ohlsson och departementsråd Bo Riddarström. sakkunnige

som åt utredaren förordnades revisionsdirektör experter Karl Erik Duke, revisionsdirektör Claes-Göran Gustavsson, Bo-Göran Ryberg samt avd.chef Karl-Erik byggnadsråd Hagström.

Under gång har kontakter tagits med utredningens företrädare för överbefälhavaren.

Utredningen har antagit namnet Utredningen angående kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret.

Till sekreterare förordnades departementssekreterare Hats Hidsander.

Utredningen har nu avslutat sitt arbete och överlämnar härmed sitt betänkande ( ) Kapitalkostnader inom försvaret - former för finansiell nya styrning.

Stockholm i februari 1991

Britt-Marie Bystedt

/Hats Midsander

FÖRKORTNINGAR

Dnr PCP Försvarets civilförvaltning FFS Försvarets författningssamling FiU Finansutskottet FMV Försvarets materielverk Fort? Fortifikationsförvaltningen FPE Försvarets planerings- och ekonomisystem Föu Pörsvarsutskottets betänkande HPG Huvudprogram HPO Huvudproduktionsmråde KPI Konsumentprisindex HAL Mark, anläggningar och lokaler Prop Proposition RRV Rikstevisionsverket rskr Riksdagsskrivelse SFS svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar

SAMMANFATTNING

Regeringen beslöt den 17 maj 1990 att bemyndiga chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och föreslå formerna för införande av kapitaltjänstkostnader för mark, anläggningar och lokaler hos myndigheter med anslag inom den militära utgiftsramen.

I direktiven till utredningen anges att utredningen skall föreslå ett system med kapitaltjönstkostnader där myndigheterna inom det militära försvaret belastas med kapitaltjänstkostnader istället för nuvarande system med investeringsmedel som sedan direktavskrivs.

vidare anges att utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila statsförvaltningen.

Utredningen har haft som målsättning att söka föresla en modell som så langt möjligt överensstämmer med den inriktning av den statliga lokalförsörjningsproceasen som kommit till uttryck i riksdags- och regeringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande pågår inom försvaret.

Utredningen har antagit namnet Kapitalkostnader för lurk, anläggningar och lokaler inom det militära

försvaret.

Bakgrund och nuläge

I kapitel 2 redovisas kortfattat utgångspunkterna för utredningsarbetet nämligen vilka rättsregler som styr försvarsmaktens mark-, anläggnings- och lokalförsörjning samt roll- och ansvarsfördelningen inom området. En beskrivning av nuvarande fastighets- och lokalbestand inom

försvaret samt befintliga tillgångars värde är behövlig för framställningen.

Försvaret förfogar över totalt ca 405.000 hektar mark. Lokalbeständet omfattar över 17.000 objekt av varierande karaktär.

Härutöver tillkommer ett stort antal befästningar och andra anläggningar för krigsorganisationen. över 70 8 av det för fredsorganisationen avsedda lokalbestandet är uppfört före 1960.

Det invärderade byggnadsvärdet (exklusive befästningsanläggningar) uppskrivet till 1987 års prisnivå är 22,6 miljarder kronor. Marken uppgick vid den senaste markvärderingen till ett belopp på ca 629 miljoner kronor.

Rapitalkostnad för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret

I kapitel 3 behandlas det egentliga en uppdraget nämligen beskrivning av motiven för att införa ett system med kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret samt hur en sådan modell kan se ut.

Här lämnas också en kort redogörelse för vilka krav som därvid bör ställas på såväl den externa som den interna redovisningen hos myndigheterna.

Utgångspunkten för mitt förslag i denna del är att redovisningen anpassas efter den nya redovisningsmodell som utvecklats av riksrevisionsverket, vilken ger bättre möjligheter att erhålla en ekonomisk information inom försvaret.

Motivet med en kapitalkostnad är att den skall medverka -till ett ökat kostnadsmedvetande och därmed en bättre hushållning med lokalresurserna. Delegation av ansvar till regional/lokal myndighet och lokalbrukare tillsammans med införande av incitament i processen är därför nödvändiga

atgärder.

för de tillgångar som disponeras av Kapitalkostnad försvarsmaktens är i första hand motiverad för sådana som används i fredsverksamheten. Dessa har på objekt sätt betraktats som produktionsfaktorer. Detta sedvanligt dock inte fallet för objekt som enbart är avsedda för är krigsorganisationen.

har behandlat ekonomistyrning i Utredningen översiktligt en decentraliserad och i anslutning till organisation detta beskrivit roll samt redovisat internhyressystemets olika metoder för beräkning av kapitalkostnaden i ett

sådant system.

Utredningens förslag

är att kapitalkostnad skall belasta Utredningens förslag som befintliga tillgångar inom det såväl nya investeringar militära försvaret. Befästningar har dock undantagits. mark-, anläggnings- och lokaltillgångar behöver Befintliga därför invärderas.

för av investeringar föreslas. En ny modell finansiering Efter samma modell som nu skall gälla för byggnadsstyrelsen dvs. att skall finansiera investebyggnadsstyrelsen med lån i föreslås att nya inringar riksgäldskontoret i försvaret också efter investeringsbemynvesteringar kan tilldelas låneutrymme i riksgäldskontoret. digande

För att erhålla ett likformigt ekonomiskt system för såväl som befintliga mark, anläggnings- och lokaltillgångar nya föreslås även de befintliga tillgángarnas värden vara finansierade med lån som,löper på villkor liknande nyin-

vesteringarnas.

De kapitalutgifter, räntor och amorteringar, som uppkommit hos fortifikationsförvaltningen i anledning av upptagna lån hos riksgäldskontoret täcks av huvudprogranmyndigheterna inom ramen för en marknadsanpassad hyra. Hyrorna

bör därutöver ge ett överskott som Fort? levererar in till statsbudgeten.

Fortfikationsförvaltningen föreslås uppdras att i samråd med riksrevisionsverket göra en av befintny invärdering liga tillgångar.

vid bestämmandet av vilka som marknadsanpassade hyror fortifikationsförvaltningen i inledningsskedet skall ta ut föreslås ha ett nära samråd fortifikationsförvaltningen med överbefälhavaren och försvarsgrencheferna.

Detta gäller även vid bedömningen av vilka av beobjekt fästningskaraktär m.m., som ej bör belastas med kapitalkostnader.

Förslaget har i enlighet med utredningsdirektiven utfor-

mats så att neutralitet kan uppnås i förhållande till den

militära utgiftsramen. Höjlig tidpunkt för införande av ett kapitalkostnadssystem enligt den som principmodell redovisats har angivits till budgetåret 1992/93 för

nyinvesteringar samt budgetåret 1993/94 för befintliga

anläggningstillgångar.

Fortsatt arbete med framtagande av ett kapitalkostnadssysten inom det militära försvaret modellen enligt uppdras åt fortifikationsförvaltningen i samråd med överbefälhavaren och riksrevisionsverket.

1 UTREDNINGSUPPDRAGET

1.1 Direktiv

den 17 1990 fattade regeringen beslut Vid sammanträde maj för en utredning om införande av om följande direktiv för mark, anläggningar och lokaler kapitaltjänstkostnader hos med anslag inom den militära utgiftsramen. myndigheter

för statsrådet R. Carlsson Chefen försvarsdepartementet anförde i detta sammanhang:

en särskild utredare bör tillkallas för Jag föreslår att och föreslå former för införande av kapitalatt utreda för och lokaler inom tjänstkostnader mark, anläggningar dvs. för de myndigheter inom det militära försvaret, område som finansieras inom den försvarsdepartementets militära utgiftsramen.

Bakgrund

militära försvaret tillämpas sedan lång tid Inom det för av investeringar i tillbaka ett system finansering och lokaler som innebär att myndigmark, anläggningar erhåller medel för sådana investeringar via sina heterna När väl har gjorts belastas inte anslag. investeringen med de kostnader för kapital m.m.,som myndigheterna i anslutning till en sådan investering. uppkommer

delar av statsförvaltningen i övrigt tillämpas ett I stora där betalar marknadsmässig hyra för system myndigheterna Den myndigheten får sina lokaler. fastighetsförvaltande för de kapitalkostnader som belastar därigenom täckning

lokalförsörjningen.

1988/89:80 lämnades ett förslag till I propositionen

riktlinjer för samordnad lokalförsörjning. Till grund för förslaget låg betänkande (SOU 1988:36) Effektiv statlig lokalförsörjning. I propositionen uttalas bl.a.; Ett mycket viktigt led i att få en korrekt kostnadsbild för anläggnings- och lokalförsörjningen inom försvaret är att dessa tillgångar så långt som det är praktiskt möjligt belastas med kapitaltjänstkostnader, som sker inom övriga samhällssektorer. Härmed skapas en grund för samordning mellan försvarsmakten och det civila området på alla nivåer och för olika delar av anläggnings- och lokalförsörjningsprocessen. En dylik omläggning av redovisningen inom det militära försvaret bör utredas skyndsamt så att det kan genomföras i anslutning till kommande försvarspolitiska beslut år 1991. Förändringarna bör givetvis vara neutrala i förhållande till den militära utgiftramen.

Riksdagen (röu 1988/89:14) hade inget att erinra mot detta uttalande.

uppdragets omfattning

Utredaren bör enligt de ovan nämnda riktlinjerna lämna förslag till hur ett system skall utformas där myndigheterna inom det militära försvaret belastas med kapitaltjänstkostnader i stället för att få investeringsmedel som sedan direktavskrivs. Behov av eventuella undantag från den föreslagna lösningen bör också redovisas, exempelvis när det gäller befästningar eller andra anläggningar med speciellt militär användning. Utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila delen av statsförvaltningen.

Arbetets bedrivande

Uppdraget bör snarast ges till en särskild utredningsman. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med överbefälhavaren, fortifikationsförvaltningen, försvarets civilförvaltning, byggnadsstyrelsen och riksrevisionsverket.

Regeringens direktiv (l984:5) till kommittéer skall

beaktas.

utredarens förslag bör redovisas senast den 15 oktober 1990.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att utreda och föreslå formerna för införande av kapitaltjänstkostnader för mark-, anläggnings- och lokalförsörjningen hos myndigheter med anslag inom den militära utgiftsramen.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

1.2 Utredningsarbetets bedrivande samt disposition

I direktiven anges att utredningen skall lämna förslag till hur ett system med kapitaltjänstkostnader skall utformas där myndigheterna inom det militära försvaret belastas med kapitaltjänstkostnader i stället för att få investeringsmedel som sedan direktavskrivs.

vidare anges att utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila delen av statsförvaltningen. Detta har varit mina utgångspunkter för arbetet.

Arbetet har bedrivits i samarbete med företrädare från myndigheter som berörs av ett system med kapitaltjänstkostnader. Några av dem har jag använt som experter i utredningen.

För att bl.a. beskriva hur en kapitaltjänstkostnadskomponent kan inordnas i pågående med utvecklingsarbete internhyror inom det militära försvaret har anlitat en jag särskild konsult, olle Ahlström från K-konsult i Lund.

Tidigt konstaterade jag att det finns delade uppfattningar beträffande nödvändigheten av och med en nyttan kapitaltjänstkostnad för försvarets mark, och anläggningslokaltillgångar.

Tillsammans med den idag ej helt roll- och tydliga ansvarsfördelningen inom försvarets lokalförsörjning har detta komplicerat mitt arbete.

Målsättningen har varit att inom nu gällande ramar försöka hitta en modell som så långt-möjligt överensstämmer med den inriktning av den statliga lokalförsörjningsprocessen som kommit till uttryck i och riksdags- regeringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande

pågår inom försvaret.

I kapitel 2 kommer jag att kortfattat beskriva bakgrund och nuläge dvs. redogöra för vissa m.m. inom rättsregler området samt hur försvarets nuvarande och fastighetslokalbestånd ser ut.

I kapitel 3 diskuteras det egentliga uppdraget nämligen hur en modell med kapitaltjänstkostnad inom försvarets

lokalförsörjning kan se ut. Jag har därvid inriktat mig på att föreslå en modell som möjliggör att kapitaltjänstkostnaden kan inordnas i ett system med intern prissätt-

ning av fastighetsutnyttjandet.

Mitt förslag redovisas i kapitel 4. Här redovisar jag bl.a. vilket värde på mark-, anläggning- och lokaltillgångarna som skall utgöra bas för av beräkning kapitaltjänstkostnaden samt föreslår en ny modell för försvarets ekonomiska fastighetsförvaltning.

När det kommer vi i gäller begreppet kapitaltjänstkostnad den fortsatta att använda det under senare framställningen år inom såväl offentlig verksamhet som inom näringslivet mer kapitalkostnad. Innebörden i vedertagna begreppet begreppet beskrivs i avsnitt 3.10.

har namnet xapitalkostnader för mark, Utredningen antagit och lokaler inom det militära försvaret. anläggningar

2 BAKGRUND ocu NULÃGE

2.1 Inledning

Under det senaste decenniet har såväl i näringslivet som i den offentliga förvaltningen en decentraliseringsprocess rum. Decentraliseringen syftar till att i den stora ägt införa den lilla organisationens närhet organisationen till och det engagemang som därmed är ledningsfunktioner att skapa för organisationen och dess verksamhet. möjligt Decentraliseringen i sig förutsätter emellertid dels en välutvecklad målstyrningsfunktion dels en verksamhets- och

resultatuppföljning.

Att med mål innebär att öka handlingsfriheten och styra därmed motivation och kreativitet. önskade resultat ersätter deltaljerade anvisningar och regler.

Mål bör skrivas som inriktningsmål dvs. de ska beskriva det tillstånd man vill uppnå inom överskådlig tid. Under ett verksamhetsår kan det av olika skäl vara omöjligt att nå önskat tillstånd, men man kan sätta

ijfrån utgångsläget

delmål för året. Detta är ett resultatmål och det mål upp som återfinns i budgetprocessen. Inriktningsmålen skall vara inbördes och nedbrytbara från högre chef prioriterade till lägre. Resultatmålen skall vara mätbara, tidsbestämda och realiserbara.

förutsätter först och främst klara och tydliga Målstyrning målbilder. Förmågan hos ledningen att kommunicera och förankra mål och strategier och få de genomarbetade värdeatt nå ut till medarbetarna är avgörande för ringarna styrnings- och belöningssystem måste harmoniframgången. era med ledningens budskap.

Hed målprocessen som grund kan verksamhetsbeskrivningar,

prioriteringar och budgetering göras.

Ökad decentralisering ökar kraven på kontroll, men inte av detaljer utan av uppnådda resultat relaterade till de mål som fastställts. Det är angeläget att göra uppföljningen av resultaten enkel, där det går, främst genom att använda nyckeltal. En enkel uppsättning av nyckeltal ger möjlighet till snabb och tät rapportering med åtgärdsinriktade förklaringar.

En ny yrkesfunktion - controllerfunktionen - håller på att introduceras även i den offentliga förvaltningen. En controller har inte främst en kontrollerande funktion utan dennes viktigaste uppgifter ligger på de strategiska omradet dvs. att tidigt slå larm, om saker och ting inte görs på rätt sätt eller om någon del av verksamheten behöver förändras dvs. om rätt saker inte görs. Controllern bidrar med andra ord till att målen omprövas regelbundet då situationen ändras.

En av grundtankarna bakom 3-årsbudgetering med ramanslag är att i samband med decentraliseringen öka myndigheternas möjligheter till långsiktig planering och skapa ekonomiska incitament för att bedriva god hushållning med resurserna.

2.2 Föreskrifter om ägande och förvaltning av statliga fastigheter

De grundläggande bestämmelserna om ägande och förvaltning av statlig egendom ges i regeringsformen 9 kap..SS 8 och 9. Där anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogande över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens medverkan.

Egendom som anskaffats för medel som anvisats av riksdagen får inte disponeras på sätt som strider mot riksdagens

som har förvärvats enligt riksanslagsbeslut. Egendom beslut far i princip inte säljas utan riksdagens dagens hörande. Ägare till statens egendom är staten.

2.3 Förvaltningsansvaret för försvarets myndigheter

Det som styr försvarsmaktens mark- anläggningsregelverk och är främst förordningen om verksamlokalförsörjning heten inom försvarsmakten (SFS 1990:53).

I verksamhetsförordningen förutom allmänna föreanges skrifter för totalförsvaret de olika myndigheternas roll och ansvar inom respektive verksamhetsfält.

som verksamhetsfält för Fort? anges bl.a. produktionsanför fortifikationsförvaltningen inom svar delprogrammet Ledning och förbandsverksamhet huvudproduktionsområdena samt av mark, anläggningar och lokaler. Fortr. anskaffning skall bl.a.

- företräda staten som byggherre enligt 9 kap. 1 S planoch bygglagen i samband med byggnadsarbeten m.m.,

- svara för registrering av försvarsmaktens fastigheter,

- svara för av statens rätt rörande fast bevakning egendom.

Fortifikationsförvaltningen har vidare fackuppgifter inom sakområdet fastighetsförvaltning.

Att statens rätt i angelägenheter som rör fast egendom såväl vid som utom domstol skall bevakas av Fort? upprepas i (PPS 1983:277) om handläggning av ärende, förordningen m.m. inom försvarsmakten. tjänstetillsättning

Kompletterande riktlinjer till verksamhetsförordningen

i förordningen om fastighetsförvaltning inom

gavs försvarsmakten (SFS 1983:39) vilken dock regeringen upphävt fr.o.m. 1991-01-01.

En översyn av förordningen gjordes nyligen bl.a. i syfte att anpassa densamma till fortifikationsförvaltningens nya roll som avgiftsfinansierad myndighet.

vid nämnda översynsarbete konstaterades dock att huvuddelen av bestämmelserna redan reglerades i verksamhets-

förordningen. Av bl.a. denna anledning fann regeringen

skäl att upphäva fastighetsförvaltningsförordningen från utgången av år 1990.

Fastighetsförvaltningsansvaret är inom försvaret delat på flera myndigheter vilket tillsammans med brister i den formella regleringen och sambandet med FPE, se nedan, inneburit att viss oklarhet i dag föreligger i ansvarsfördelningen. Den närmare innebörden i begreppet och fördelningen av fastighetsförvaltningsansvaret behöver preciseras.

En utredning har nyligen tillsatts, Utredningen om statens fastighetsförvaltning, med direktiv att b1.a. se över dessa frågor inom statsförvaltningen.

Enligt utredningsdirektiven är det särskilt tva förhållanden som motiverar ett närmare studium av ansvarsfördelningsfrágan. Dels är det den inom olika sektorer pågående utvecklingen mot ökad delegering av kostnadsansvar, verkställighet m.m. avseende fastighetsförvaltningen till brukarna av fastigheterna, vilket måste kopplas till tydliga uttryck för förvaltningsansvaret gentemot staten som ägare, dvs. vidmakthållandet av fastighetskapitalet och tillgodogörande av dess tillväxt.

Dels anges att det är möjligt att förändringar i ansvarsfördelning, t.ex. koncentration av förvaltningsansvaret till färre myndigheter, kan leda till ökad effektivitet i fastighetsförvaltningen.

För en utredning om kapitalkostnader inom försvaret har de oklara ansvarsförhållandena på detta område självklart

inte minst i samband med inneburit särskilda problem

myndighetskontakterna.

för denna utredning har varit den nu Min utgångspunkt och ansvarsfördelning som den anges i verkgällande rollhar ej vare sig funnit anledning samhetsförordningen. Jag att föreslå radikala förändringar i eller som min uppgift sökt en modell som svarar mot den detta avseende men bygga mot en ökad delegering och decentrapågående utvecklingen

lisering.

och ekonomisystemet inom 2.4 Planeringsförsvarsmakten

och ekonomisystem (FPE) är ett Försvarets planeringsför all verksamhet i fred inom samlat ledningssystem med är att skapa ett försvaret. Syftet ledningssystemet och ett sådant beslutsunderlag att man sådant arbetssätt med resurser kan åstadkomma dugliga krigsförtillgängliga och en som är anpassad till de säkerhetsband beredskap idéerna bakom politiska förhållandena. De grundläggande är att beslutsbefogenheterna så långt det ledningssystemet skall till myndigheterna och kunna är möjligt delegeras vidare inom resp. myndighet samt att målstyrning delegeras skall tillämpas.

beskriva olika ansvar i fredstid För att myndigheters produktion och fack. används begreppen program,

är indelad i fem huvudprogram (hpg.) Dessa Försvarsmakten är indelade i delprogram (dpg.). F.n. finns program följande fem huvudprogram.

Hpg. 1 Armêförband Hpg. 2 Marinförband Hpg. 3 Flygvapenförband 4 operativ ledning m.m. Hpg. 5 Gemensamma myndigheter och funktioner Hpg. (bl.a. FortF).

Överbefälhavaren (ÖB) har direkt under regeringen det övergripande programansvaret. Försvarsgrenscheferna och ÖB har programansvar för var sitt huvudprogram l - (Hpg. Hpg. 4). Övriga myndigheter på central nivå har programansvar för var sitt delprogram inom Hpg. S. Myndighet med programansvar föreslår mål för programmet eller delprogrammet, fördelar resurser och följer upp resultat. Den skall även samordna verksamheten mellan olika produktionsområden och värdera produktionsresultatet i förhållande till målen.

Huvudprogrammyndigheterna, dvs. cheferna för Armén, Marinen och Flygvapnet (CA, CH och CPV) samt ÖB vad gäller Hpg. 4 är ansvariga för lokal- och anläggningsförsörjningsplaneringen inom resp. Hpg. Inom Hpg. 5 är resp. delprogrammyndighet ansvarig.

Planeringen sker med understöd av och i samverkan med FortF. samordning med försvarets materielverks (FMV) planering erfordras. För anskaffning m.m. av anläggningar som ingår i krigs- och beredskapsorganisationen utgår planeringen från systemplaneringen för resp. materielsystem samt krigsorganisationsplaner. För anskaffning m.m. av förråd är krigsorganisationsplanerna styrande. För anläggningar och lokaler som erfordras för organisationen i fred och grundberedskap utgår planeringen från resp. huvudprogrammyndighet ledd generalplanering. samtliga etablissement för organisationen i fred, utbildningslåger och materielförvaltningar omfattas av generalplaneringen.

Portr. understöder huvudprogrammyndigheterna samt samverkar med FMV och övriga berörda fackmyndigheter inom försvaret samt med kommunerna m.fl. i systemplaneringen, krigsorganisationsplaneringen samt generalplaneringen. understödet omfattar betydande insatser avseende behovsutredning, realiserbarhetsprövning, genomförandeplanering samt dokumentation.

Huvudprogrammyndigheterna upprättar med stöd av Fort? och suv samt övriga berörda fackmyndigheter inom försvaret

till öB:s Programplaneringen omunderlag programplan. fattar två femårsperioder. I programplanerna anges

projekten med kostnad fördelad på budgetår.

i med huvudprogrammyndigheterna en Fort? upprättar samråd produktionsår plus fem sexárig produktionsplan (löpande 3. Planen är sorterad på a) Hpg., b) befästår) för Hpo. kaserner m.m. och c) militärområden ningar, flygbaser, (milo).

med kostnads- och effektanalyser, som Behovsutredningar efter och generalplanering, sker under genomförs systemav men genomförs av lägre ledning huvudprogrammyndighet regional/lokal myndighet.

2.5 Nuvarande fastighets- och lokalbestånd inom

försvaret

Den mark försvaret över omfattar totalt ca förfogar 405 000 hektar. Av denna yta är ca 165 000 hektar domänoch i övre Norrlands inland, som kronoöverloppsmark av försvarets materielverk för bl.a. robotförsök. används - Ca 13 000 hektar - varav 8 000 ägs av försvaret används

för och andra anläggningar inom krigsorganibefästningar Återstående ca 225 000 hektar tas mera direkt i sationen. som övningsmark m.m. för utbildning av värnplikanspråk fördelar sig på 142 000 hektar tiga. angiven övningsmark som är med Härav tillhör ca 67 000 upplåten nyttjanderätt. domänverket medan övrig mark arrenderas från kommuhektar ner och enskilda. Den av försvaret ägda marken, totalt ca

150 000 hektar, fördelar sig på ca S5 000 hektar produktiv ca 12 000 hektar jordbruksmark, ca 3 000 hektar skogsmark, kasernomráden och ca 80 000 hektar annan mark.

lokalbestånd omfattar över 17 000 objekt med en Försvarets

21 m3, varav drygt 19 miljoner m3

volym på drygt miljoner till area ca 4,2 resp. 3,8 miluppvärmd volymomvandlat

m2. vidare ca 1,2 miljoner m2 inhyrd area

joner disponeras för Utöver försvarets bestånd av lofredsorganisationen. för tillkommer totalt ca 10 milkaler fredsorganisationen

joner m3 befästningar, 32 000 objekt och övriga anlägg-

ningar för krigsorganisationen.

Byggnadsbeståndet omfattar byggnader av mycket varierande karaktär som förläggningar, matinrättningar, sjukhus, utbildningslokaler, kontor, verkstäder och förråd.

Kaserner

Normalt är detta byggnader inom ett geografiskt ganska litet område, ofta i anslutning till en kommun. verksamheten i dessa byggnader och deras har utformning många civila anknytningar (t.ex. kontor, utbildförläggningsnings- och verkstadslokaler) samtidigt som också en stor del av beståndet präglas av speciell militär verksamhet. Beröringspunkterna med motsvarande civil verksamhet är alltså många, samtidigt som syftet med är att byggnaderna möjliggöra en löpande förbandsproduktion.

Befästningar

Befästningar omfattar många olika typer och storlekar, ofta belägna på avsides platser. har Befästningarna ingen civil motsvarighet med undantag för vissa hos anläggningar t.ex. byggnadsstyrelsen, banverket, vattenfall och televerket.

Befästningarna är lokaliserade mot bakgrund av operativa och taktiska bedömningar och har i de flesta fall inga uppgifter i fred eller civila beröringspunkter.

Flygbaser

Flygbaser består av befästningar och flygfält. Detta innebär att det på flygfältsdelen finns beröringspunkter med civil flygverksamhet och på många orter sker ett samnyttjande av flygfälten i fred.

Övriga fastigheter

Denna grupp innehåller t.ex. mobförråd och läger.

ovanstående objekttyper uppvisar även skillnader ur fyra kapitalvärdesynpunkt. Med kapitalvärde menar jag här möjligheten att återskapa kapital ur byggnad/anläggning.

Kaserner har normalt ett eget kapitalvärde, vilket innebär att det är av intresse för staten att skydda detta värde oberoende av om verksamhet bedrivs eller vilken typ av verksamhet som bedrivs.

torde inte ha eget kapitalvärde utan förvalt- Befästningar ningsinsatserna bestäms av de operativa och taktiska kraven tillgänglighet och utnyttjande. När dessa krav på upphör får befästningen troligtvis ett negativt kapitalvärde dvs. avvecklingskostnaden. Det finns alltså inte ett egenvärde i en befästning.

För och övriga fastigheter gäller i princip flygbaserna samma resonemang som för befästningar men vissa flygfält och fastigheter kan ha ett stort egenvärde och kapitalvärde.

Figur 1.1 Det av försvaret förvaltade statsägda lokalbeståndets fördelning på åldersklasser (avser lokaler för fredsorganisationen).

1% I”-1919 1920-19391040-159 1$04979 INO-IU7

Av figuren kan konstateras att över 70 % av lokalbeståndet är uppfört före 1960.

2.6 Befintliga tillgångars värde

För anläggningstillgångar gäller s 17 Förordningen (1979:1212) om statliga myndigheters bokföring (bokföringsförordningen)

“anläggningstillgångar tas vid förvärvstillfället upp

till anskaffningsvärdet.

På en anläggningstillgång, som minskar i fortlöpande värde på grund av ålder eller eller annan nyttjande på

därmed orsak, skall årligen avskrivning ske jämförlig med det belopp som svarar mot lämplig avskrivningsskall anpassas till tillplan. Avskrivningstiderna gångarnas ekonomiska livslängd.

Har värdet på en anläggningstillgång varaktigt gått ned skall ske med det engångsbelopp som nedskrivning kan anses erforderligt enligt god redovisningssed.

ett bestående värde som väsent- Anläggningar, som äger det belopp med vilket de är uppförda ligt överstiger i närmast balansräkning, får tas upp till föregående högst detta belopp.

Det varmed uppskrivning sker skall användas belopp till av statskapitalet eller föras till uppskrivning annan specificerad post på balansräkningens passivsida.

Riksrevisionsverket har i en förstudie Statens markinnehav (Dnr 1987:1350) granskat den statliga fastighetsförvalt- I studien konstateras att det för närvarande inte ningen. ställs krav på myndigheterna att på ett någorlunda några rättvisande sätt visa marknadsvärdet på statens fasta utredarna framhåller bl.a. att det är viktigt med egendom. ekonomisk information om statens fastigheter för att få till stånd ett effektivt utnyttjande av mark och

byggnader.

Med marknadsvärde avses sannolikt pris för anläggningar, m.m. vid försäljning på den allmänna marknaden. byggnader vad det marknadsmässiga värdet på den mark som gäller av försvarsmakten finns det flera faktorer som disponeras inverkar. Bland annat den geografiska spridningen som gör det svårt att använda värdemässiga riksgenomsnitt på de olika Andra faktorer som påverkar värdet är ägoslagen. och användningssätt samt på vilket sätt ägofördelning marken kommit i statens ägo. Idag finns ingen tillförlitmetod med vilken man på ett någorlunda säkert sätt lig kan värdet av försvarets mark. ange

Fort? har fram till 1987-06-30 i förmögenhetsredovianingen tagit upp fastigheterna till ursprungligt anskaffningsvärde och uppräknat med byggkostnadsindex till dagens prisläge efter avdrag för ackumulerade avskrivningar.

För byggnader tillämpades, enligt principerna för de tidigare fastighetsfonderna vilka upphörde 1980, en avskrivningstid om 40 år och en grundavskrivning med 50 % av grundinvesteringen. vissa administrationsbyggnader ansattes en avskrivningstid om 60 år och en grundavskrivning med 25 % av grundinvesteringen. Befästningsanläggningar avskrevs med 100 % under anskaffningsåret. Värdet på mark togs upp till anskaffningsvärdet.

Efter 1987-06-30 har inga nyinvesteringar eller ombyggnader páförts tillgángsredovisningen i FortF:s byggnadsregister. I brist pa andra värderingsgrunder har värdet på den av försvarsmakten ägda marken beräknats till det dubbla bokföringsvärdet.

vid den senaste markvärderingen 1987-06-30 uppgick det samlade värdet till ca 629 miljoner kronor.

Byggnadsvärdet (exkl. befästningsanläggningar) 1987-06-30 är i Fort? byggnadsregister upptaget med 6,5 miljarder kronor och invärderat värde - till 1987 års uppskrivet prisnivå - 22,6 miljarder kronor.

Vissa - fritidsbostäder samt tillgångar bostäder, lokaler m.m. som hyrs ut på marknadsmässiga villkor har åsatts taxeringsvärden.

Jag återkommer i den följande framställningen, avsnitt 4.2, till vilket värde på befintliga tillgångar som bör ligga till grund för beräkning av kapitalkostnader.

3 INFÖRANDE AV KAPITALKOSTNAD FÖR MARK, ANLÄGGNINGAR OCH LOKALER INOM FÖRSVARET

3.1 Bakgrund

I den budgetreform som fr.o.m. budgetåret 1991/92 inleds inom den civila statsförvaltningen har en årlig återredovisning till regeringen av uppnådda resultat en central Föreskrifter härom har införts i budgetförordningen plats. (1989:400). I anslutning till förordningen har regeringen utfärdat särskilda vägledningar. En av dessa berör den resultatredovisningen. I denna vägledning lämnas årliga bl.a. vissa utgångspunkter för hur myndigheternas redovisning av kostnaderna för deras verksamhetsområden, produkter etc. skall utformas. Därvid diskuteras kort hur kostnaderna skall beräknas med avseende på hur de fördelas över tiden värderas (värdering) och vilka (periodisering), kostnader och intäkter som skall räknas med (urval).

I 1988 års kompletteringsproposition läggs utgångspunkterna fast för den nämnda budgetreformen. En för min utredväsentlig fråga är därvid att man slår fast att ning redovisningen skall förbättras på så sätt att myndigheternas samtliga tillgångar skall tas upp i balansräkdvs. även anläggningstillgångar som i flertalet ningarna, idag direktavskrivs. På den civila sidan utgör myndigheter och ADB-utrustning undantag, genom att dessa byggnader redovisas hos centrala myndigheter som påför brukande kostnader för avskrivning och ränta i form av myndigheter hyra.

En viktig för min utredning är mot den nämnda utgångspunkt att försvarets myndigheter bygger upp en bakgrunden redovisning som följer samma utgångspunkter som de civila Detta innebär att i den externa redovismyndigheterna. skall försvarsmyndigheternas HAL-tillgångar tas upp ningen

i balansräkningen och skrivas av enligt god redovisningssed. Vidare bör avskrivningar och ränta redovisas i denna redovisning enligt för statsförvaltningen gemensamma redovisningsprinciper.

I den externa rapporteringen av försvarets kostnader för program etc. används uppgifter från försvarsmyndigheternas internredovisning. Det är därför viktigt att lägga fast sådana grunder för denna internredovisning att statsmakterna, representerade av regeringskansliet, kan bedöma kostnadsutvecklingen och att kostnaderna är jämförbara med annan statlig verksamhet. Givetvis bör internredovisningen vara så uppbyggd att den samtidigt ger goda möjligheter för försvarsmyndigheterna att löpande styra verksamheten. Detta kan medföra att olika periodisering, värdering och

urval tillämpas i rapporteringen till regeringen

respektive i den interna styrningen.

3.2 Syfte

Riksrevisionsverket har i den tidigare nämnda förstudierapporten Statens markinnehav (dnr. 1987:1350) uppmärksammat att redovisning av kapitalkostnader för lokalutnyttjandet inom försvaret saknas och att flertalet myndigheter däribland försvarets myndigheter saknar ett system för intern prissättning av fastighetsutnyttjandet.

Den tidigare redovisningen av den statliga förmögenheten över kapitalfonder upphörde i och med budgetreformen 1980. Finansministern uttalade därvid (prop. 1978/79:130) att syftet med förmögenhets- och kapitalredovisning snarare är att förbättra resursstyrningen än att visa aktuell förmögenhet.

Inom försvaret tillämpas numera, som ovan nämnts, ett där i

system genomförda investeringar lokaler, anläggning-i

ar och mark direktavskrivs till 100 %. Till skillnad från den civila statsförvaltningen belastas inom försvaret den lokalbrukande myndigheten inte av hyres-, eller kapitalkostnader.

tas endast drift-, och under- I försvarets lokalkostnader

hållskostnader upp.

riktlinjer för den Riksdagen har godkänt följande nya lokalförsörjningen baserade på regeringens statliga i 1988 års (prop. 1987/88:100, förslag budgetproposition bil. 9 s. 36-40 FiU 26, rskr. 338).

bör lägga ökad vikt l. statsmakterna och myndigheterna vid lokalkostnaderna och deras förändringar och bör prövas samlat 2. verksamhet lokalförsörjning 3. Lokalförsörjning bör prövas långsiktigt bör ökade möjligheter att under 4. Myndigheter ges resurser för lokaler kostnadsansvar disponera av lokalförsörjningen bör i ökad 5. Handläggningen kunna delegeras till myndigheterna. utsträckning

civila statsförvaltningen som försvaret Inom såväl den ökad till och ett ökat eftersträvas en delegering för lokalbrukande myndigheter. Det i kostnadsansvar FPE bl.a. till att så kapitel 2.4 ovan beskrivna syftar beslutsbefogenheter inom långt möjligt delegera

organisationen.

att detta skall vara möjligt inom lokalförsörjnings- För erfordras ett utökat kostnadsmedvetande på lägre processen nivå. Med det nuvarande systemet framregional och lokal närmast som fria resurser står lokaler och anläggningar

för användaren.

till denna utredning sägs att ”Ett mycket I direktiven få en korrekt kostnadsbild för viktigt led i att inom försvaret är att anläggnings- och lokalförsörjningen dessa så långt det är praktiskt möjligt tillgångar som sker inom övriga belastas med kapitaltjänstkostnader,

samhällssektorer.

dock ifrån att det inte endast är en korrekt Jag utgår kostnadsbild som eftersträvas.

Framförallt tror jag att kapitalkostnaden är en förutsättför en fortsatt utveckling mot en ökad delegering av ning ansvar inom förvarets lokalförsörjning.

Genom ett ökat kostnadsmedvetande hos lokalbrukarna och ett ökat ansvar för lokalverksamheten skapas föruteget för en effektivare fastighetsförvaltning samt sättningar hushållning med befintliga lokalresurser.

motiv för att belasta verksamheter i en organisation Några med en kapitalkostnad är följande:

o För kalkylering - av på varor och tjänster för en Beräkningar priser extern marknad. - av på varor och tjänster för Beräkning priser intern marknad (internpriser). - Val av investeringsalternativ.

o För effektivitetsbedömningar. - Beräkna avkastning. - Bedöma en investerings lönsamhet. - Bedöma rationaliseringsatgärder. - tidpunkt för utbyte av anläggning. Välja - Utöva ekonomistyrning.

vid val av lämplig form för att beräkna kapitalkostnad kommer denna utredning att översiktligt behandla konsekvenserna av ekonomistyrning med internpriser på mark-, anläggningar och lokaler.

3.3 Externa krav på redovisningen av tillgångar och kapitalkostnader

I avsnitt 3.1 redogjorde jag kort för nya krav på redovisningen hos statliga myndigheter till följd av den nya budgetprocessen i den civila statsförvaltningen. Det är naturligt att dessa utgångspunkter får prägla också försvarets redovisning.

som redan nämnts finns föreskrifter i fråga om redovisningen av anläggningstillgångar i bokföringsförordningen. Dessa föreskrifter gäller även försvarets myndigheter om krav ställs på att anläggningstillgångarna skall redovisas. RRV har i föreskrifter och allmänna råd till förordningen närmare tagit upp den redovisning som skall tillämpas när tidigare direktavskrivna tillgångar tas upp i balansräkningen till följd av ändrade redovisningsprin- En normal utgångspunkt är att en invärdering görs ciper. till ursprungligt anskaffningsvärde, men ibland kan också en invärdering efter andra grunder komma i fråga. Frågan får betydelse i fråga om att fastställa den räntekostnad som skall tas ut på lån som finansierar anläggningstillgångarna eller den avkastning som skall ställas på statskapitalet om det blir en sådan post som får finansiera tillgångarna. Metoderna får betydelse i fråga om beräkning av försvarets kostnader och i fråga om de utgifter som avräknas mot försvarets anslag.

De speciella krav på internredovisningen som den externa kräver finns inte fastlagd på annat sätt än rapporteringen i allmänna ordalag i den nämnda vägledningen för resultat- Dessa krav bör utformas närmare i dialog redovisning. mellan regeringskansliet och berörda myndigheter. För att redovisningen begriplig bör utgångspunkten vara en göra nära överensstämmelse mellan extern- och internredovisningen. Jag avser inte att vidare diskutera denna fråga. Däremot anser jag det väsentligt att närmare utveckla den roll internredovisningen har för styrningen inom myndigheterna. Även om denna fråga naturligtvis avgörs av själva finns goda skäl att rekommendera en myndigheterna som innefattar också ett ansvar för internstyrning av lokaler. I sådana sammanhang är kapitalnyttjandet kostnaderna den mest väsentliga kostnadskomponenten. Även om den kan påverkas först på sikt är denna kostnadskommycket betydelsefull att hantera effektivt. ponent

3.4 Anslagsredovisningen

Statliga myndigheters externredovisning består vanligtvis av en balansräkning och en s.k. statsverket. I avräkning den sistnämnda redovisas utfallet mot statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Utfallet specificeras tillsammans med uppgifter om anvisade anslag i en anslagsredovisning. Myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet kan därutöver redovisa en resultaträkning.

Avräkningen mot statsbudgetens anslag följer särskilda regler som anges i förordningen (1985:498) om avräkning av utgifter mot statsbudgeten. Av denna framgår att anslagen avräknas med utgifter för ett visst budgetår som betalas under samma år. Vidare skall kända skulder avräknas i årsbokslutet. Föreskrifterna innebär att anslagen avräknas med budgetårets utgifter, inte med periodiserade kostnader. I fråga om kapitalkostnader innebär detta att anslagen avräknas med amorteringar på lan, inte med avskrivningar på de tillgångar som finansieras med lånen. I praktiken kan man bygga upp ett system för lån och avskrivningar som innebär att amorteringar och avskrivningar i stort sett överensstämmer.

Anslagen belastas vidare med ränteutgifter och sådan avkastning på eventuellt statskapital som skall levereras in till statsbudgetens inkomstsida.

3.5’ Nya redovisningsmetoder

Riksrevisionsverket (RRV) har utvecklat en modell för ny statliga myndigheters redovisning. Modellen presenteras i bilaga 1. Det viktigaste inslaget i modellen är att de statliga myndigheterna kan använda redovisninqsmetoder som används i andra samhällssektorer. avslutas Räkenskaperna mot en resultaträkning. Redovisningen mot statsbudgeten har byggts in i en sådan allmän redovisningsmodell.

Möjligheterna att använda en kvalificerad internredovis-

ning har särskilt tillgodosetts.

om den nya rédovisningsmodellen skulle användas i för- ~ svaret skulle av redovisningen kapitalkostnader och kapitalutgifter kunna hanteras på ett enkelt sätt inom ramen för de enskilda myndigheternas bokslut. Avskrivningar och ränta redovisas som kostnader i myndighetens resultaträkning enligt generellt fastställda I grunder. internredovisningen redovisas dessa kostnader efter sådana grunder som krävs för dels den interna styrningen, dels för den årliga resultatredovisningen till regeringen. Amorteringar, ränteutgifter och avkastning på statskapital redovisas mot anslagskonton i balansräkningen för att ge en rättvisande anslagsredovisning. Redovisningen är komplicerad, genom att den är mangdimensionell.

Med den nya redovisningsmodellen är det möjligt att i praktiken klara alla de som redovisningskrav faktiskt ställs, vilket inte lika lätt låter sig göras med de redovisningsmetoder som nu vanligtvis används i statliga myndigheter. Jag kommer senare att förorda en teknisk lösning som innebär att inte byggnaderna redovisas hos de enskilda myndigheterna, utan att dessa påförs kostnaderna i form av en hyra. Fortf föreslås svara för tillgångsredovisningen. Även med denna de lösning skapar nya redovisningsmetoderna bättre möjligheter för myndigheterna att tillämpa egna interna styrmetoder.

3.6 Ekonomistyrning i en decentraliserad organisation

I organisationer som genomför en decentralisering med åtföljande delegering av rättigheter och skyldigheter överger man och inför

direktstyrningsmetoder någon form av

málstyrning.

En viktig metod för malstyrning är att sätta ekonoupp miska mål dvs. att tillämpa ekonomistyrning. system för ekonomistyrning är ett stöd för affärsmässigt agerande, i detta fall i försvarsmaktens av hantering mark-, anläggnings- och lokaltillgángarna.

(internhyror) är en viktig del i ekonomistyr- Internpriser Driftnetton, täckningsbidrag, resultat och systemet. är ekonomiska mål i systemet. avkastningsmått exempel på i form av storlek, produktivitet och effektivi- Nyckeltal tet är relationstal som användes i ekonomistyrexempel på

ningen.

måste oftast kompletteras med en hårdare Hålstyrning kontroll av verksamheten. De ekonomiska rapporterna är

därför ett viktigt medel också för kontrollsystemet.

från till målstyrning är en Att övergå direktstyrning mognadsprocess för hela organisationen. Uppläggning, av rutiner och och införandet av utformning hjälpmedel måste därför ske tillsammans med alla i orgasystemet som berörs av förändringen. Särskilt viktigt är nisationen det att de som är ansvariga för den operativa verksamheten är med och för systemet dvs. de som är ger acceptans hyresgäster i internhyressystemet.

3.7 Internpris på lokaler (internhyra)

Ett innebär att en enhet inom en internhyressystem tar ansvar för organisationens fastighetsorganisation ett kund/leverantörs förhållande med bestånd och upprättar och lokaler i de verksamheter som utnyttjar anläggningar

fastigheterna.

mellan de båda innebär att leveran- Förhållandet parterna tillhandahåller utrymmen och service och tören/hyresvärden att kunden/hyresgästen erlägger en internhyra till

hyresvärden.

En sådan intern kan för många verka som ett prissättning merarbete. så kan det också vara i små administrativt där man kan ha full kontroll rationella organisationer I större organisationer däremot är över lokalutnyttjandet. för stort och för att någon skall kunna se allt komplext helheten. Därför måste man tillgripa styrmedel. Intern

är som tidigare nämnts ett ekonomiskt prissättning

styrmedel.

När ett introduceras i en internhyressystem organisation har man stor frihet i val av form för beräkning av internhyran p.g.a. att internhyressystemet är ett inom organisationen slutet ekonomiskt system. Internpriser mera generellt kan beräknas efter olika Val principer. av ptincip är beroende på syftet med internpriset. Några vanliga principer som diskuteras är:

o Självkostnad

o Särkostnad (i en s.k. bidragskalkyl)

o Marknadspris

För internpriser på lokaler nämns principer som:

o Kostnadsbaserad hyra på anskaffningsvärde

o Kostnadsbaserad hyra på återanskaffningsvärde

o Marknadshyra

o Omsättningshyra

o Funktionshyra

o Bruksvärdeshyra

Vi föredrar att för praktisk tillämpning indela_internpriserna efter två huvudprinciper som kan benämnas kostnadsbaserad respektive marknadsbaserad. Inom de båda principiella områdena finns ett antal mer och mindre prövade metoder. Det kan finnas skäl att att påpeka frånsett tillämpning av, den som styrmedel passiva bokföringsmässiga metoden, är internhyressystem i offentliga organisationer fortfarande under och det utveckling finns ännu inte några bredare av utvärderingar principernas tillämpning.

och metod bestäms i första hand av som val av princip av med systemet. Några syften är: tidigare sagts syftet

en medvetenhet om att utnyttjande av fastigheter o Skapa och lokaler är en resursförbrukning som ytterst med andra resurser som personal och konkurrerar materiel.

till ett effektivare utnyttjande av lokalerna o Styra och ett rationellare val i en förändringssituation.

o en effektivare förvaltnings- och driftorganisa- Skapa tion som tillhandahåller hyresgästerna lämpliga lokaler och rätta servicenivåer.

3.8 HAL-koncegtet

Inom ramen för ÖB:s VI-90, dvs. att i en decentraliserad i har man inom organisation styra krigsförbandstermer, under det senaste året introducerat ett försvarsmakten och Lokaler), vilket s.k. MAL-koncept (Mark, Anläggningar att en fortenhet e. dyl. enhet inom en myndighet bygger på får ansvar för tillgångarna. I det följande

ett tydligt

kommer att använda förkortningen MAL för resonemanget jag och lokaler. Enheten skall utgöra ett mark, anläggningar särskilt resultatomráde inom den lägre regionala/lokala och ett hyresförhållande med brukarna myndigheten upprätta av som ersättning i hyresförhållandet HAL-tillgångarna. skall brukarna erlägga en särkostnadsbaserad hyra HAL-konceptet är emellertid (exklusive kapitalkostnader). inte unikt för försvaret med undantag av att kapitalkostsaknas i Inom andra organisationer, t.ex. naderna hyran. hos kommuner och landsting, pågår en liknande utveckling

inom lokalförsörjningsprocessen.

och sambanden i HAL-konceptet på det lokala Rollerna har åskådliggjorts i nedanstående figur. planet

Fig. 1.2

Projekt- — — — — — -- administration r- -I I I Kund Förvaltare

:7 l

I I I I

[Pom | Bun-

enhet entreprenör | | I I I Drm- I I entreprenör I I I L ____ _ _ .J

Figuren visar att det råder ett kund-leverantörförhállande mellan á ena sidan och förvaltare hyresgäst och å andra sidan förvaltare och stödfunktionerna, driftentreprenör, projektadministration och byggentreprenör. Förvaltare och driftentreprenör ingår normalt i den fastighetsansvariga enhetens organisation.

3.9 Byggnadsstyrelsens nya investeringsmodell

De statsägda fastigheter som försvaret disponerar finansieras idag genom anslagsmedel. Fram till och med budgetåret 1979/80 redovisades de i särskilda s.k. fastighetsfonder. Därvid tillämpades en grundavskrivning som varierade beroende på fastighetens karaktär. syftet var att skriva ned tillgångarna så att en avkastning skulle kunna uppnås från hyror som motsvarade den s.k. statens normalränta. varierade också Avskrivningstiderna beroende på typ av fastighet.

?rån och med 1980/81 har som ovan nämnts budgetåret försvaret erhållit för nya investeringar som anslagsmedel sedan direktavskrivits.

Motsvarande situation har funnits för statsförvaltningens Dessa har förvaltats av byggnadsövriga fastigheter. kriminalvårdsverket, tullen och affärsverken. styrelsen,

med 1980/81 redovisas fastigheterna i Från och budgetåret berörda verk och balansräkningar i stället myndigheters i särskilda Numera är det endast för fastighetsfonder. och affärsverken som förvaltar fastigbyggnadsstyrelsen heterna.

I början av 1980-talet finansierades fastighetsanskaffningarna fortfarande med anslagsmedel.

del har efter hand andra former till- För affärsverkens Man har kunnat använda statskapital, likvida kommit. och lån. Lånen har i huvudsak tagits upp i tillgångar utom beträffande televerket som har riksgäldskontoret kunnat använda mera fritt. kapitalmarknaden

att även Regeringen har nyligen föreslagit riksdagen affärsverk skall få frihet att använda kapitalövriga marknaden.

har fram till innevarande budgetår Byggnadsstyrelsen investeringar i fastigheter med anslagsmedel. finansierat I bokföringen innebär detta att investeringsbeloppet Genom att styrelsen ålagts att redovisas som statskapital. har ett överskott uppkommit i ta ut marknadsmässiga hyror som inlevereras till staten. Härigenom har verksamheten fått en avkastning på det investerade statsstaten kapitalet.

motsvaras i huvudsak av anslagsmedel frán Denna avkastning de lokaldisponerande myndigheterna.

Under 1990/91 prövas en ny finansieringsform budgetåret

för investeringar.

Den nya finansieringsmodellen innebär i korthet följande. Byggnadsstyrelsen anger i sin anslagsframställning behovet av medel för att finansiera sina investeringar.

Efter sedvanlig budgetprövning hemställer regeringen om riksdagens bemyndigande att via riksgäldskontoret uppta lån för dessa investeringar.

Regeringen ger i regleringsbrev byggnadsstyrelsen en ram för de lån som styrelsen skall söka hos riksgäldkontoret. Riksgäldskontoret ger härefter lånet på de villkor som överenskommits mellan de båda. För närvarande är det möjligt att välja mellan fast eller rörlig ränta och mellan olika amorteringstider inom investeringens ekonomiska livslängd.

Återbetalning av lånet sker med medel som står till förfogande främst överskottsmedel.

Amorteringstiderna är i huvudsak 60 år för lån till s.k. förvaltningsbyggnader och 30-40 år för specialbyggnader. För enklare byggnader används tiden 20 år. Härutöver tillämpas för byggnader och investeringar i lokaler med begränsad användningstid ännu snabbare avskrivningstid.

3.10 Kapitalkostnadsbegteppet

En kapitalkostnad är ersättningen för en finansiell uppoffring, t.ex. en investering. En vanlig definition på kostnad är att den utgör en periodiserad utgift. En investering medför därtill räntekostnader. Kapitalkostnaden består då av de tvâ komponenterna ränta och avskrivning.

Räntan är den del av ersättningen som utgör gottgörelse för att man får disponera över kapitalet. I externredovisningen redovisas faktiska utgifter för ränta på upptagna lån. Ersättning för kapitaldisposition kan också

avkastning på insatt (eget) kapital. lämnas genom uppnådd Ränta bestäms efter

o Kapitalbas för ränteberäkningen.

o Real eller nominell ränta.

o Räntesatsens storlek.

del av som utgör åter- Avskrivningen är den ersättningen och är kopplad till betalning av det disponerade kapitalet i det som är föremål för den värdeminskningen objekt Avskrivning bestäms efter finansiella uppoffringen.

0 Kapitalbas för avskrivning.

storlek (som svarar mot tidsperioder o Avskrivningens för avskrivningsförloppet).

o Funktion på avskrivningen.

inte sällan för den största delen Kapitalkostnaden svarar för en Beroende på de av den totala kostnaden fastighet. ekonomiska förutsättningarna, främst marknadshyrans man idag därför olika konstruktioner utveckling, väljer utveckling och fördelning över för kapitalkostnadens tiden.

2 redovisas, baserat på kostnadsbaserad respek- I bilaga några metoder för beräkning tive marknadsbaserad princip, av kapitalkostnaden.

3.11 för försvarets mark-, anläggning- Kapitalkostnad och lokaltillgångar

för försvarsmaktens MAL-tillgångar är i Kapitalkostnad för sådana objekt som användes i första hand motiverad se avsnitt 2.6 ovan. Dessa har pá fredsverksamheten. betraktats som produktionsfaktorer. Detta sedvanligt sätt för som enbart är avsedda för är dock inte fallet objekt

krigsorganisationen dvs. befästningar, vissa flygbaser m.m. Anskaffning av dessa objekt är därför en kostnad som

direkt bör belasta verksamheten.

Staten är ytterst till ägare HAL-tillgångarna i försvaret.

FortF är ägarföreträdare och har skyldighet att hålla

register över tillgångarna. Däremot redovisas de inte

förnärvarande i FortF:s balansräkning. staten delegerat i

HAL-konceptet genom Fort? en långtgående förfoganderätt

över till HAL-tillgångarna försvaret. Förfoganderätten

innebär att den lokala nivån kan vårda och nyttja till-

gångarna som om de själva dem. ägde Restriktioner i för-

fogande rätten finns dock bl.a. beträffande försäljning,

rivning, upplåta panträtt, servitut och dylikt. För denna

rättighet/nyttighet skall försvaret framöver erlägga en

ersättning (kapitalutgift).

På den lokala nivån i försvaret bör kapitalkostnaden ingå som en komponent i en internhyra. Kapitalkostnaden består

som tidigare beskrivits av ränta och avskrivning. Kostna-

den kan fastställas (värderas) så att den får den styreffekt som försvarsmyndigheterna önskar uppnå utan att

behöva kopplas till anslagen. Kapitalkostnaden redovisas i

så fall endast i myndigheternas interna redovisning. Mitt

förslag innebär dock att kapitalkostnaden tas ut inom

ramen för en hyra, som fastställs på marknadsmässiga

grunder. Därigenom täcks också för utgifter det kapital

som försvaret disponerar. Detta medför att försvarets

anslag belastas. Det ankommer på resp. huvudprogrammyn-

dighet att avgöra vilken kostnad som skall redovisas på

den lokala nivån även i denna modell.

I försvarets förhållande till staten föreslås motsvarande

kapitalutgift bestå av ränta och amortering på lån som

upptas i riksgäldskontoret och som till storleken mot-

svarar MAL-tillgångarnas värde. Denna utgift belastar

Fortrs I resultaträkning. försvarsmyndigheternas externa

bokslut redovisas hyreskostnaderna i resultaträkningarna och under anslagen.

bör att lånen är ur juridisk synpunkt fiktivt. Tilläggas Det är här frågan om lån mellan statliga myndigheter.

inom försvaret kan med utgångspunkt Ett internhyressystem dessa förutsättningar byggas upp efter följande från modell:

över delegeras ned O rörfoganderätten HAL-tillgångarna till regional och lokal nivå. lägre

tar på uppdrag av Fortifikationsförvaltningen upp lån hos riksgäldskontoret huvudprogrammyndigheten för att anskaffa HAL-tillsom motsvarar utgifterna

gångarna.

e. enhet inom myndighet tar på lokal Fortenhet dyl. ansvar för beståndet och tecknar ett internt nivå hyresavtal med brukarna.

som ersättning för nyttjandet erlägger brukaren/hyres- Hyran omfattar ersättgästen en marknadsmässig hyra. för administration, driftåtgärder, underhållsinning satser och kapital.

erhåller en utökad ekonomisk ram motsvarande Brukarna den utökade hyran.

betalar en hyra som motsvarar Fortenheten/hyresvärden värderade kapitalkostnaderna till de marknadsmässigt Härmed avses det utrymme som huvudprogrammyndigheten. för en marknadsmässig hyra finns kvar sedan inom ramen för drift och underhållskostnader har kostnaderna betalar i sin tur tåckts. Huvudprogrammyndigheterna att betala räntor och amorteringar till Port? som har Fortenheten/hyresvärden använder riksgäldskontoret. av den man tar ut till att täcka resten hyra själv vilka till huvudsaklig del består av egna kostnader, drift- och underhållskostnader.

finnas incitament, vilket innebär att om I systemet skall

brukarna, inom ramen för hyresförhållandets regler, säger upp förhyrda objekt för avflyttning så får medlen till

hyran användas till annat ändamål inom verksamheten.

Jag återkommer i kapitel 4 till om incitament frågan i

systemet.

Penningflödena mellan de olika aktörerna får följande utseende:

Fig 13 Penningflddanamellande ohkaakmlema

STATEN r————-———— —————-—:\

Direktiv

gm

Rhyme

//x r / I ,/// / \\ FonF *I ,’ / \

/ I’

/ \ ’ I ’ \\ 14/ ,’j\ 1A/ \L Ål

Hpg1 Hpgz Hpgs Hpgd Hvo5

x z A j : _ _ O O O C O

xix 4/ Ȍr v

RILR/L-myndig

I O , O O Fonenhel -

I

.^ :

motsv? O

O

Vemsamhel 0 9‘:

(0

g J

f - amorteringoch rama pá Ian

d, - anslagI regleringsbrev

‘B,-mamwdlqdmg

1\-fwmr

så att den lokal- och markhyra som Systemet bör etableras också debiteras på lokal nivå. Härigenom Fort? debiterar som såväl införandet av skapas den förbättrade styrning som införandet av MAL-konceptet syftar kapitalkostnader bör utgå från en så långt möjligt till. Hyresnivån Denna hyresnivå bör även marknadsanpassad hyressättning. för förhållandet mellan Fort? och fortsättningsvis gälla varför hyrorna fortlöpande huvudprogrammyndigheten, i Genom den anpassas till ändringar marknadshyrorna. får staten, samma sätt som i fråga föreslagna modellen på ett överskott i FortFs om byggnadsstyrelsen, årligt en jämförbarhet med verksamhet. Med marknadshyror uppnås förhållandena för den civila statsförvaltningen. Härigenom i försvaret bättre jämföras med de kan anslagsnivåerna nivåer. Modellen det i och för civila myndigheternas gör för försvarsmyndigheterna att välja egna sig möjligt interna men jag bedömer principer för den redovisningen, av en sådan om hyran från att det saknas behov åtgärd

Fort? sätts marknadsanpassat.

av inom myndig- Principen för beräkning kapitalkostnaden dess att styra till ett heterna skall väljas efter förmåga effektivare beteende i HAL-hanteringen. En mycket vanlig i detta sammanhang är att ur rättvisemissuppfattning måste utgöra en självkostnad. synpunkt kapitalkostnaden

skall därför istället beräknas efter Kapitalkostnaden som bl.a. ger följande effekter: principer

mellan olika objekt inom HAL-beståno I jämförelse det skall hyran upplevas som rimlig. En yngre normalt sett ha högre hyra än en byggnad skall således

likvärdig äldre.

olika inom försvaret skall o Hyresnivån på objekt som i jämförelse med hyresnivån upplevas rimlig på den externa marknaden.

för kapitalkostnaden skall förstås o Beräkningsmetoden av som och vara lätt att tillämpa. nyttjare system

styreffekten till det effektiva beteendet finns främst på det lokala planet. således måste principerna för beräkning av kapitalkostnad i internhyran bestämmas med till hänsyn detta.

I bilaga 2 ger jag exempel på några olika beräkningsmetoder som används vid en sådan beräkning.

4 FÖRSLAG

4.1 Allmänt

Jag har ovan diskuterat hur en kan införas kapitalkostnad för försvarets och vilka krav HAL-tillgångar som därvid bör ställas på såväl den externa som den interna redovisningen. Vilken modell man väljer beror dels vad man på vill uppnå med systemet dels realiserbarheten i förslaget.

Min utgångspunkt har som nämnt i 1.2 jag kap. varit att försöka hitta en modell som så överensstämlångt möjligt mer med den inriktning av den statliga lokalförsörjningsprocessen som kommit till uttryck i och riksdags- regeringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande pågår inom försvaret.

Den övergripande är att målsättningen kapitalkostnaden skall medverka till ett ökat kostnadsmedvetande och därmed en bättre hushållning med HAL-resurserna. Delegation av ansvar till regional/lokal och myndighet lokalbrukare tillsammans med införande av incitament i är processen därvid nödvändiga åtgärder.

vid val av modell är det dessutom att viktigt beakta de speciella förhållanden som råder inom försvaret. En acceptans hos försvarsmyndigheterna och de som är ansvariga för den operativa verksamheten och på regional lokal nivå är viktig och dessa bör därför så långt möjligt medverka i uppbyggnaden av systemet.

4.2 Ny invärdering

Mitt förslag är att kapitalkostnad skall belasta såväl nya investeringar som befintliga tillgångar inom det militära försvaret. Befintliga mark-, och anläggnings- lokaltill-

behöver därför invärderas. gångar

av min framställning konsta- Jag har som framgår tidigare metoden för hyressättterat att den marknadsanpassade

störst styreffekt i HAL-utnyttjandet. ningen ger

hyressättning kan uppnås En sådan marknadsanpassad hur invärderas i FortFs balansoberoende av tillgångarna för denna invärdering är räkning. En naturlig utgångspunkt

att de föreskrifter som ges i bokföringsfördärför följa och de föreskrifter och allmänna råd som RRV har ordningen En huvudsaklig utgångspunkt är utfärdat till förordningen. till ursprungligt anskaffdärvid att invärdering görs för ingen betydelse om ningsvärde. Det har hyressättningen

eller om någon annan metod tillämpas. denna princip väljs bör få att i samråd med RRV genomföra Fort? uppdrag

invärderingen.

har är det dock vissa svårigheter som tidigare framgått En utgångspunkt för hyressättatt beräkna marknadshyror.

är att avgöra marknadsvärdet på tillgångarna. ningen av vara till Ibland kan bedömningen nuanskaffningsvärdet att också ta hänsyn till är det skick hjälp. En faktor är i. är nämligen mark och byggnader Kapitalkostnadsdelen del i den totala hyra som den bara en, om än väsentlig, föreslås internfakturera. lokala Fortenheten/hyresvärden få att, i kontakt med ÖB eller Fort? bör därför uppdrag (motsvarande) bestämma de marknadsförsvarsgrenscheferna i skall tas ut. hyror som inledningskedet

erfarenheter från hittills gjorda marknadsvär- FortF:s markens värde lätt kan åsättas utifrån deringar visar att för området som kommunen antagit, men att byggden plan

nadernas värde är mera svårbedömt.

4.3 §y_model1 för försvarets ekonomiska

fastighetsförvaltning

Riksrevisionsverket har som redan nämnts utvecklat en ny redovisningsmodell för statliga myndigheter. Modellen beskrivs i bil. 1 till denna utredning.

Genom RRv:s nya redovisningsmodell, till anpassad försvarets behov genom försvarets civilförvaltning, ges nya och mera marknadsanpassade metoder för hantering av ekonomisk information i försvaret.

Modellen kan utan hantera kompletteringar fastighetsvärden och kapitalkostnader.

Efter samma modell som nu skall för gälla byggnadsstyrelsen dvs. att byggnadsstyrelsen skall finansiera investeringar med lån i riksgäldskontoret skulle nya investeringar i försvaret ocksá efter investeringsbemyndigande kunna tilldelas låneutrymme hos riksgäldskontoret. Detta innebär att investeringarna en framgent ger kapitalutgift i form av ränta och amortering. Amorteringsplanerna bör, som tidigare nämnts, vara samordnade med de fastighetsekonomiska förloppen på den lokala nivån.

För att erhålla ett likformigt ekonomiskt för system både nya och befintliga skulle även HAL-tillgångar de befintliga tillgångarnas värden kunna vara finansierade med lån som löper på villkor liknande nyinvesteringarnas.

En exakt likhet i metod kan åstadkommas att i genom ett första steg invärdera Dessa befintliga tillgångar. tillgångar motsvaras av ett statskapital som har tillskjutits fortlöpande utan att detta har tagits i I upp bokföringen. takt med att tillgångarna skulle ha skrivits av skulle också statskapitalet ha skrivits ned om tillgångarna och statskapitalet hade tagits upp i Kort bokföringen. sagt innebär detta att det återstående oavskrivna värdet på anläggningstillgångarna motsvaras av ett lika stort stats-

Detta kan återföras till statsbudkapital. statskapital medel till samma belopp lånas upp i geten genom att och används en inleverans till riksgäldskontoret för Detta en engångsinkomst på statsbudstatsbudgeten. ger av inte omfattning, vilket kommer att geten obetydlig väsentligt påverka budgetsaldot.

t.ex. skäl vill undvika den Om man av budgetpolitiska effekten kan man i stället välja att låta det nämnda ligga kvar i Fortrs redovisinvärderade statskapitalet I takt med att tillgångarna avskrivs inlevereras ning. till inkomsttiteln på statsbudgeten. Han statskapitalet undviker då den engångseffekt som uppkommer om statskapi-

talet omvandlas till lån i riksgäldskontoret. statskapiskall förenas med ett krav på ovillkorlig avkasttalet skall enligt gällande föreskrifter ning. Denna avkastning kapitalet. Hed en motsvara statens avkastningsränta på sådan konstruktion har statskapitalet en utpräglad

karaktär av ett lån.

4.4 Neutralitet i förhållande till försvarsramen

Den som jag föreslår skall vara neutral i lösning till den ekonomiska ramen för det militära förhållande har föreslagit har i grunden försvaret. De lösningar jag denna Det finns emellertid några förhållanden egenskap. iakttas vid för att det nämnda som behöver omläggningen målet skall uppnås.

hyror skall i det nya systemet rörsvarsmyndigheternas mot anslag. Detta innebär att anslagsavräknas resp. nivåerna behöver Höjningen innebär att anslagen höjas. med kostnader värderade till marknadspris som räknas upp staten faktiskt har för försvarets HAL-tillgångar.

motsvarar i ett statiskt läge de Rent betalningsmässigt tillför försvaret av att andra medel som höjningarna mindre eller att inkomsttitlar får anslag får belastning ökade inkomster.

De kapitalutgifter som uppkommer hos Fort? och som faktureras vidare inom ramen för den marknadsanpassade hyran består som redan framgått av två komponenter, amorteringar (och eventuellt inleverans av statskapital) och ränta.

Lånen i riksgäldskontoret betalas tillbaka genom amorteringar. vidare betalas ränta för lånen. Genom att lan tas upp kan anslag för byggande inom försvaret tas bort ur statsbudgeten. Denna besparing öka ger möjlighet anslagen på sätt som krävs för att det skall vara möjligt att med oförändrade reala resurser amortera lånen (och statskapitalet) och betala ränta. Vidare innebär omläggningen att ränteutgifterna minskar hos riksgäldskontoret under anslaget Räntor på statsskulden. Denna utgiftsminskning motsvarar ytterligare en av

del anslagsökningarna.

Ytterligare en finansiering uppkommer genom att statskapital inlevereras till statsbudgetens inkomstsida i takt med att de anläggningstillgångar som invärderas då den nya modellen införs skrivs av. Dessa medel betalas till Fort? inom ramen för hyran, vilket att denna del av de gör ökade anslagen återförs till statsbudgeten. Avkastningen på kapitalet tas ut som en i förväg bestämd ränteutgift vilken alltid skall erläggas. Det innebär att också den inlevereras till inkomsttitel.

I den del marknadshyrorna de överstiger grundläggande kapitalkostnaderna motsvaras de ökade anslagen av ett överskott hos Fort? som normalt sett skall levereras in till statsbudgetens inkomstsida.

Det går emellertid inte att utan vidare undersökningar utgå från att den nämnda neutraliteten i förhållande till försvarsramen uppnås exakt. Detta beror bl.a. av faktorer som om anslagen till byggande varit konstant över tiden. En bedömning i dessa avseende krävs därför. En sådan undersökning bör ingå i det uppdrag till Fort? som A jag tidigare nämnt.

S4

fastställts skall den inte påverkas När väl en anslagsram faktiskt utvecklas inom förav hur kapitalutgifterna är ett av med att ta in dessa svaret. Tvärtom syftena att försvarsmyndigheterna häriutgifter i försvarsramen att användningen av får ökade möjligheter avväga genom mot varandra. Härigenom kan ökad olika produktionsresurser av vara ett sätt eller minskad användning HAL-tillgångar Besparingar i att optimera produktionskostnaderna. HAL skall kunna åstadkommas genom att utnyttjandet av mindre eller att byta till billigare. använda mängd genom försvaret skall också kunna Besparingskrav som läggs på

genom sådana åtgärder. uppfyllas

4.5 Incitament i lokalförsörjningsprocessen

invån finns kunskapen om hur stort På den lokala

lokalbehovet är.

för pa den lokala nivån Ett ökat ansvar lokalutnyttjandet ett där brukarna blir och införande av internhyressystem

lokalkostnadernas storlek ger

medvetna om de verkliga att få tillgodoräkna tillsammans med möjligheten ett påtagligt ekonomiskt incitament eventuella besparingar

för hushållning med lokalresurserna.

för regler bör brukarna Inom ramen hyresförhållandets objekt och få använda härför kunna säga upp förhyrda till annat ändamål inom verksamheten. medlen till hyran

i som har Ett annat incitament lokalförsörjningsprocessen under flera år är om intäkter från diskuterats skall kunna disponeras för fastighetsförsäljningar reinvesteringar i fast egendom.

och bedömer att en sådan Utredningen har diskuterat frågan

kan vara ett incitament till att nödvändiga lösning kommer till stånd. Denna fråga är rationaliseringsatgärder dock direkt kopplad till en utredning om kapitalkostnad ej militära försvaret men bör ändå övervägas. inom det

4.6 Förslagets genomförande

Ett system med kapitalkostnad för mark, anläggningar och lokaler kan införas för det militära försvaret efter den principiella modell som jag redovisat.

Ett omfattande arbete återstår dock för den närmare utformningen av ett sådant system och kommer att kräva delaktighet från flera olika myndigheter.

Överbefälhavaren och försvarsgrencheferna bör därvid deltaga liksom riksrevifortifikationsförvaltningen, sionsverket och försvarets civilförvaltning.

Den myndighet som får i att uppdrag utforma systemet enligt principmodellen måste ha kompetens och erfarenhet inom försvarets lokalförsörjningsprocess.

Fortifikationsförvaltningen har denna kompetens och är därtill ägarföreträdare för statens fasta egendom.

Redovisad modell förutsätter att en av ny invärdering befintliga HAL-tillgångar kommer till stånd.

Fortifikationsförvaltningen bör uppdras att i samråd med riksrevisionsverket göra denna invärdering.

Vid bestämmandet av vilka som i marknadshyror inledningsskedet skall tas ut bör Port? ha ett nära samråd med överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna.

Detta gäller även vid bedömningen av vilka flygbaser och övriga fastigheter inom försvaret, se ovan som kap. 2.6, ej skall belastas med kapitalkostnader.

Ett system med kapitalkostnader inom det militära försvaret enligt redovisad modell bör kunna införas från och med budgetåret 1992/93 vad avser tillkommande

och vad avser befintliga tillgångar och investeringar redan investeringar från budgetåret 1993/94. påbörjade

mellan de båda systemen kan bli erforder- En övergångstid lig för redan påbörjade investeringar.

Fortfikationsförvaltningen som idag är en avgiftsfinansihar arbetskostnaderna för erad myndighet uppskattat av till utformning och införande kapitalkostnadssystemet 3-7 miljoner kronor.

Bilaga 1

gy redovisningsmodell för statliga myndigheter

RRV har utvecklat en ny redovisningsmodell för statliga myndigheter. Redovisningsmodellen utgår från den s.k. BAS-kontoplanen som är svensk standard för små och medelstora företags affärsredovisning (eller med ett annat ord externa redovisning). med Baskontoplanen kompletteras en sidoordnad objektplan för internredovisningen. objektplanen bygger på en uppdelning i en organisatorisk och en funktionell del. Den funktionella delen består av objekt som Verksamhetsgren, aktivitet, projekt och produkt. Kontoplan och objektplan utgör tillsammans en redovisningsplan.

I kontoplanen registreras myndighetens ekonomiska händelser. En kontoplan skall utarbetas som i sina huvuddrag skall kunna användas av alla myndigheter. Objektplanen behöver byggas upp anpassas till de olika myndigheternas egna behov, men med stöd av gemensamma principer.

Försvaret har genom PCF utvecklat en för försvaret anpassad version av redovisningsplan. Den innehåller några avvikelser i redovisningsplanens uppbyggnad. Objektplanen har kompletterats med en s.k. styrplan, vilken saknas i RRVS generella modell.

En karaktäristisk egenskap för redovisningsmodellen är att den innebär att man tillskapar en särskild resultaträkning även för en myndighet. Dess innebörd skiljer sig dock från i ett resultaträkningen företag. En väsentlig intäkt är således nyttjade anslagsmedel. En annan speciell avvikelse från företagens BAS-kontoplan är att resultaträkningsschemat utgår från den för myndigheterna speciella situationen att verksamhetens huvudsyfte är att produktion skall genomföras inom ramen för en given finansiering, inte att erhålla största möjliga intäkter för de kostnader

redovisas i en verksamned. Av denna anledning som läggs

kostnaderna för intäkterna. hetsräkning

som lösts i redovisningsmodellen En annan specifik fråga

och är hur avräkningen mot statsbudgetens utgiftsanslag

För detta ändamål har en inkomsttitlar skall redovisas.

konstruerats knuten till balansräksärskild kontogrupp

läggs upp i tillgångssida. Flera avräkningskonton ningens anslag och denna kontogrupp som motsvarar statsbudgetens

mot statsverkets checkinkomsttitlar samt avräkningen

försörjs med räkning i riksbanken varifrån myndigheterna

ett totalt saldo för likvida medel. Kontogruppen ger

ställning mot statsverket. myndighetens

Bilaga 2.

Några metoder för beräkning av kapitalkostnad för internhyra

HAL-konceptet föreslår att hyran i hyresförhållandet mellan fortenheten och lokalbrukaren skall vara en särkostnadsbaserad hyra.

Särkostnadsbegreppet kan kortfattat beskrivas så att man i en given situation olika jämför handlingsalternativ genom att sortera kostnaderna så att man skiljer på särkostnader, som kan definieras som kostnader som tillkommer respektive bortfaller vid ett visst handlingsalternativ, och samkostnader, som är för gemensamma alternativen. Han tar således sikte på orsaks- eller beroendeförhållanden. vad som är särkostnad respektive samkostnad blir därför beroende av kalkylsituationen.

I det praktiska har kalkylarbetet föreslagits att särkostnaden utgör den totala kostnaden för fortenheten. Fortsättningsvis använder vi därför kostnad i begreppet denna bemärkelse. till Anledningen detta är att statens fastighetsbestånd inte omsättes såsom sker hos privata fastighetsägare. Detta får till följd att kapitalbaserna inte förändras i takt med marknadsvärdenas förändring.

Hed utgångspunkt från att kapitalkostnadens storlek och därmed hyrans storlek skall ett utgöra styrmedel för HAL-utnyttjandet och inte ett rättvist pris på objekten är den viktigaste hos egenskapen hyran dess styrförmåga.

I internhyressystem diskuteras ofta två hyresprinciper: kostnadsbaserad hyra och marknadsbaserad. Dessa båda l principer kan tillämpas i olika metoder. Några metoders förmåga att styra till effektivitet i nyttjandet kan rangordnas (från svagt till starkt).

Kostnadsbaserad individuell självkostnadshyra Kostnadsbaserad omfördelad självkostnadshyra

00000 Kostnadsbaserad kalkylmässig hyra Harknadsanpassad hyra Harknadshyra

bedömningar utgår ifran självkostnads- och kalkylmässiqa ett antal värdenivåer:

sogcaasseasesag mo;

innebär att hyran beräknas genom En kostnadsbaserad hyra kostnad för drift, underhåll och kapital att fastighetens summeras enligt följande tablå:

+ Driftkostnader + Underhållskostnader + Kapitalkostnader

- Hyra (kostnadsbaserad)

resonemang kan självkostnaden I ett redovisningsmässigt efter olika metoder. I kommunerna för kapitalet bestämmas man mellan N, R eller RA-metoderna. brukar skilja

N-metoden

bokfört restvärde och en rak En nominell ränta, (N) på avskrivning,på anskaffningsvärdet.

R-metoden

(R) bruksvärdet och en rak avskrivning En real ränta, på på nuanskaffningsvärdet.

RA-metoden

av en annuitet, (RA) omräknad till aktuell prisnivå med KPI.

Alla tre metoderna kan betraktas som rättvisa i den bemärkelsen att de alla ger en objektiv ersättning, självkostnad för investeringsmedlen.

I ett internprissystem finns emellertid inte krav på denna typ av rättvisa som kan föreligga vid t.ex. en avgiftsbelagd statlig tjänst. Det bör därför inte föreligga något principiellt hinder att utnyttja andra för kapitalbaser intern prissättning.

skillnaden mellan kostnadsbaserad individuell självkostnadshyra och en omfördelad sådan är att den förstnämnda hyran är baserad på objektets egna självkostnader och den senare hyran utgör antingen alla objektens sammanlagda kapitalkostnader som omfördelas efter någon fördelningsgrund samt objektens egna självkostnader för drift och underhåll eller alla objektens sammanlagda kostnader omfördelade. Den senare metoden kallas ibland för bruksvärdeshyra som t.ex. vid i hyressättning allmännyttiga fastighetsbestånd.

Anledningen till att man söker andra kalkylmässigt baserade kapitalbaser, är att R och N, RA-metoderna ofta ger felaktiga hyresnivåer för äldre projekt, både i jämförelse mellan objekt i beståndet och jämfört med marknadshyror.

Andra kostnadsbaserade metoder är därför försök att kalkylmässigt finna en kapitalbas som bättre skall återge en kapitalkostnad som är marknadsmässig. Alla sådana metoder är emellertid konstruktioner dvs. att metoderna är mer eller mindre kvalificerade av korrigeringar de bokföringsmässiga metoderna till att svara mot marknadsvärdena. Det tillkommer en olika varianter mängd för denna metod.

En ofta använd variant är att använda återanskaffningsvärdet och bruksvärdet (som då anses vara anpassat till

förändring) med en narknadsläget p.g.a. byggkostnadernas nominell ränta.

Utöver vad som ovan.har N, R och RA-metoderna också sagts den att (det bokförda värdet) bade svagheten kapitalbasen och värdet av vissa insatser består_av anskaffningsvärdet förbättringar, underhåll) som skett (t.ex. ombyggnad, under åren. Metoder för aktivering respektive kostnadsbokav nämnda insatser är emellertid diffusa. Detta töring innebär att storlek, beräknad på en kapitalkostnadernas sällan är representativa som en sådan kapitalbas, mycket återspegling av de investeringar som verkligen gjorts.

E°EkE°§SZ BCE £a£fl3§.5.3_“23E5_a.dS §Y£°£

En marknadsbaserad hyra kan brytas ned på följande

komponenter:

+ Hyra - Driftkostnader - Underhåll

- Driftnetto (kapitalkostnad)

En ren på en marknad i förhållandet marknadshyra uppkommer mellan utbud och och bör därför i första hand efterfrågan bestämmas med statistiska metoder baserade på ett jämförelsematerial. Detta innebär att man i sådant fall skall en teknik liknande den som används vid bestämning tillämpa av ortens i en fastighetsvärdering. En sådan metod pris skulle dock vara komplicerad och kostsam bl.a. onödigt beroende av att tillförlitlig hyresstatistik saknas.

för en diskuteras därför i som ersättning marknadshyra modeller för marknadsanpassad hyra. många organisationer Sådana modeller försöker på olika sätt simulera marknadens sätt att förändras och aktörernas sätt att kalkylera och

agera.

En marknadsanpassad meted är att använda komponenter i fastighetstaxeringssystemet 1 ett försök att spegla marknadskrafterna.

Bila a 3 Kapitalbaser - illustration

o.2wm . n . — _ _

_ . _ _ _ _ _ — — _ u _ _ _ _ _ _ _

uøcäms_

uc_cE.m>a

...En

u_3«s_._ax

o_mmnE_.._mx -8.._5_ouoc

...__§_a_a uc_cE.m>m gemen... uc_c.5_m>m

DñmwEA

m

.E88

-82

.mu:.:=mx.mø.%m_.m.s..

.on_ae_am

a...?

252$: € o?? 03.00

E.

§.._am9__._=9_m.a 8aa8_==s.»..

-oaå

.mmc_:=3.m:mz Amcnmcoaxau .»u.._5.9.2s2

.Så

25 o??

k 1

.83

55.9%: .%as...e. nous

to.:

K UN.GL.:B|BL.

RTOCKHOLM

1991 -04- 11

Statens

offentliga utredningar 1991

Kronologisk förteckning

. Flykting- och immigrationspolitiken. A. . Finansiell tillsyn. Fi.

Vlbhlb)-*

. Statens roll vid främjande av export. UD. . Miljölagstiftningen i framtiden. M. . Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. O\ . Utvärdering av SBU. Statens Beredning mr Utvärdering av medicinsk metodik. S. 7. sportslig och ekonomisk utveckling inom travoch galoppsporten. Fi. 8. Beskattning av kraftföretag. Fi 9. Lokala sjuktörsakringsregister. S. 10. Aflarstiderna. C. ll. Amlrstiderna. Bilagedel. C. 12. Ungdomarna och makten. C. I3. spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala hil- och korkortsadministrationen. K. lilnfonnationens roll som handlingsunderlag styrning och ekonomi. S. 16. Gemensamma regler - lagstiftning. klassiñkationer och informationsteknologi. S. 17. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssäkring och Spris utvecklingspmjekt. S. 18. Inforrnationssu-uktur m: halso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. S. 19. Storstadens trañlrsystem. överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malrnöregionerna. K. 20. Kapitalkosmader inom försvaret. Nya former for finansiell styming. F6.

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Statens roll vid främjande av export. [3]

A Försvarsdepartementet Kapitalkosmader inom ibrsvaret. Nya former för finansiell styrning. [20]

-\W'~‘x~v~'v—‘

Socialdepartementet Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-vllrdering av medicinsk metodik. [6] Ldtala sjukförsäkringsregister [9] ... lnformationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15].

informationsteknologi. [l6]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä-

\«\V¢p—’VAPq‘\« € '(“.¢yr“

kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. lnfotmationsstrukurr for halso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. [18].

Kommunikationsdepartementet Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14] Storstadens tmñksystem. överenskommelser om ttañk och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionema. [19]

. Finansdepartementet . Finansiell tillsyn. [2] sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och 910mm. [71 Beskattning av kraftföretag. [8]

Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [1] spelreglerna på arbetsmarknaden. [13]

Clvildepartementet

Aflllrstidana. [10] Amrstidema. Bilagedel. [1 11 Ungdomarna och makten.[l2] _..

Miljödepartementet

Miljolagstittningen iframtiden. [41 Miljolagstiñrtingen i framtiden. BilagedeL Sekmariatets kartläggning och analys. [5]

-

-~m..,-——-,-.;-yr--.—..—.—.—»-v-v w--v