Arkeologi och exploatering

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

ARKEOLOGI OCH EXPLOATERING

K

Betänkande av HUR-utredningen

SM]

Statens offentliga utredningar

way 1992137

@ Kulturdepartementet

och

Arkeologi

Exploatering

Betänkande av EUR-utredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också,på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Bcställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13253-2 Stockholm 1992 ISSN 0375-250X

SOU 1992137

Till statsrådet och chefen

för

Kulturdepartementet

Genom beslut den 12 december 1991 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, tillkalla att en särskild utredare med uppdrag att utreda huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet m.m. Med stöd av bemyndigandet tillkallade statsrådet Friggebo den 1 februari 1992 länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez särskild som utredare. Som sakkunniga förordnades dag professorn vid samma Lunds universitet Hans Andersson, professorn vid Stockholms universitet Åke Hyenstrand, avdelningschefen vid Riksantikvarieämbetet Gustaf Trotzig och kanslirådet vid Kulturdepartementet Keith Wijkander. Som expert förordnades den 27 oktober 1992 hovrättsassessorn vid Kulturdepartementet Knut Weibull. Till sekreterare förordnades den l februari 1992 t.f. förste antikvarien vid Statens historiska museum Hans Browall. Utredningen har antagit namnet HUR-utredningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Arkeologi och Exploatering. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Åke Hyenstrand och Gustaf Trotzig har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande.

Stockholm i december 1992

Birgitta Isaksson Pérez Hans Browall

SOU 1992137

Innehåll

Förkortningar 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Författningsförslag 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Inledning 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utredningsuppdraget 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsarbetet 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Kulturmiljövårdens lagbestämmelser 37 . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Kulturminneslagen 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Kulturminnesförordningen 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Undersökningsbidragsförordningen 42 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Statsbidragsförordningen 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet 45 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Danmark 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Norge 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Finland 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 England 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Tidigare behandling i riksdag och regering 53 . . . . . . . . . . . 5 Nuvarande ordning 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Kulturmiljövårdens arkeologisystem 63 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Tillämpning kulturminneslagen 65 av . m.m . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Kulturminneslagens syfte 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Ingrepp i fast fornlämning 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Fyndhantering och fördelningen kostnadsansvaret 78 av 5.3 Den arkeologiska undersökningsverksamheten 84 . . . . . . . . . 5.3.1 Den statliga uppdragsverksamheten 85 . . . . . . . . . . . 5.3.2 Länsmuseet och kommunala 97 museer . . . . . . . . . . . 5.3.3 Universiteten 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Privat konsultverksamhet 103 . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.3.5 Forskning, utveckling och levandegörande 105 . . . . . . 5.4 Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion 108 . . . . . . . . . . .

Innehåll SOU 1992 137

6 överväganden och förslag 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Mot 113 ett nytt system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Rollfördelningen 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Anbud och upphandling 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Utgångspunkter 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Offentlig upphandling 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Upphandling arkeologiska uppdrag 129 av . . . . . . . . . 6.3.4 Förslag 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Upphovsrätt och offentlighet 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Kontroll undersökningsverksamheten 155 av . . . . . . . . . . . . 6.6 Fördelningen kostnadsansvaret för fyndhanteringen 158 av . . 6.6.1 Utgångspunkter 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 Konservering 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.3 Registrering, katalogisering och signering 163 . . . . . . 6.6.4 Förslag 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet 168 . . . . . . . . . . . . . 6.7.1 Utgångspunkter 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.2 Alternativa verksamhetsformer och huvudmannaskap 170 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.3 överväganden 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.4 Förslag 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Den centrala myndighetsfunktionen 186 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9 Den regionala myndighetsfunktionen 191 . . . . . . . . . . . . . . . 6.10 Forskning, utveckling och levandegörande 193 . . . . . . . . . . . 6.11 Ekonomiska och personaladministrativa konsekvenser. 198 . . 6.1 1.1 Sammanfattning kostnader 199 om . . . . . . . . . . . . . . 6.11.2 Finansiering vissa merkostnader 204 av . . . . . . . . . . . Särskilt yttrande 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Utredningens direktiv 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1992137

Förkortningar

ADB Automatisk databehandling ATA Antikvarisk-topograñska arkivet vid Riksantikvarieämbetet CAD Computor Aided Design dir. Direktiv Ds Departementens utredningsserie EEC European Economic Community EES Europeiska ekonomi ska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskapema FoU Forskning och utveckling GATT General Agreements Tariffs and Trade on GIS Geografiskt informationssystem HUR Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet INSAM Informationssystem i samverkan vid svenska museer KML Lagen 1988950 om kulturminnen m.m. KMK Kungliga myntkabinettet KrU Riksdagens kulturutskott prop. Proposition RAÄ Riksantikvarieämbetet RIK Riksantikvarieämbetets och Statens historiska museers institution för konservering RRV Riksrevisionsverket SFS Svensk författningssamling SHM Statens historiska museum SHMM Statens historiska museer SABO Sveriges allmännyttiga bostadsföretag SOU Statens offentliga utredningar UF Upphandlingsförordningen 1986366 UHÄ Universitets- och högskoleaämbetet UR Upphandlingsreglementet 1983 UV Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersök ningar

SOU 1992 l 37

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i lagen 1988950 om kulturminnen

m.m.

Härigenom föreskrivs att det i lagen 1988950 om kulturminnen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 13 a av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2kap. l3a§

Länsstyrelsen skall upprätta underlag för upphandling av särskild utredning, förundersökning och särskild undersökning samt

infordra och granska anbud.

Länsstyrelsen skall meddela särskilda föreskrifter för sådana utredningar och undersökningar som anges i första stycket. Den som avser att genomföra ett arbetsföretag som kan beröra fast fornlämning skall betala avgifter för att täcka kostnaderna för det arbete Länsstyrelsen utför enligt första stycket. Närmare föreskrifter om avgifternas storlek och erläggande meddelas av regeringen.

10 F örfattningsförslag SOU 1992137

2 Förslag till Förordning om ändring i förordningen 19881188 om

kulturminnen m.m.

Regeringen föreskriver att 10 § förordningen 19881188 om kul-

turminnen m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 Sedan Länsstyrelsen enligt 2 kap. 13 a § lagen 1988950 kulturminnen m.m. granskat om anbuden skall de överlämnas till den avser att genomföra det som arbetsförerag som kan beröra fast fornlämning. Länsstyrelsen skall bifoga ett eget yttrande, om det inte kan anses obehövligt.

lFörutvarande 10 § upphävd genom 1991475.

SOU 1992137

Sammanfattning

Utredningens förslag i stort

HUR-utredning har uppfattat sitt direktiv som i flera avseenden mycket tydligt. De förslag som utredningen lägger syftar till förbättringar av verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar och innebär samtidigt relativt stora förändringar. Huvudlinjerna är följande 0 Ett system med anbudskonkurrens om arkeologiska uppdrag införs där Länsstyrelsen sköter upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst exploatören, vilken dock skall vara formellt ansvarig för upphandlingen. 0 Riksantikvarieämbetets verkställighetsfunktion i undersökningsverksamheten skiljs från myndigheten genom att UV ombildas till ett fristående helstatligt aktiebolag med uppgiften att bedriva extemñnansierad arkeologisk uppdragsverksamhet. 0 Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersökningsområdet begränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet; 0 Nykonservering och registrering av arkeologiska fynd betalas av exploatören genom omfördelning av undersökningens kostnader. 0 Kostnaderna för att genomföra omställningen beräknas för länsstyrelserna till 4 miljoner kronor och Riksantikvarieämbetet 2.5 miljoner kronor under en övergångsperiod om tre år. Utredningens förslag syftar främst till att skapa en klarare rollfördelning mellan undersökningsverksarnhetens olika aktörer, att effektivisera myndigheternas tillsyn och uppföljning av verksamheten, att öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten, att ge incitament till att effektivisera och rationalisera utförandet av undersökningarna samt att skapa balans mellan produktionen och omhändertagandet av fynd från undersökningarna.

12 Sammanfattning SOU 1992 l 37

I det förslagna systemet skall enskilda arkeologiföretag som uppfyller Länsstyrelsens krav kompetens och duglighet få delta i undersökningsverksamheten på villkor som de allmänna arkeolosamma giska institutioner vilka hittills använts för ändamålet. Detta möjliganbudskonkurrens vilket innebär ett moment av tävlan görs genom mellan arkeologiföretagen de olika uppdrag som föranleds av om markexploatering. En förutsättning är att Riksantikvarieämbetets centrala tillsyns- och kontrollfunktion skiljs från myndighetens verkställighetsfunktion inom undersökningsområdet genom att UV ställs under huvudmannaskap befrämjar konkurrens, kvalitet ett nytt som och statens ansvar för kulturmiljövården. Om utredningens förslag genomförs kommer länsstyrelsernas ställning stärkas på det regionala planet. Förutom att ansvara för att beslut enligt kulturminneslagen skall länsstyrelserna sköta upphandlingen arkeologiska uppdrag åt exploatörerna. Därtill kommer av uppgiften bedriva aktiv tillsyn och kontroll undersökningsverkatt av samheten. Detta ställer ökade krav på arkeologisk kompetens och integritet för länsstyrelserna. En resurs för länsstyrelserna gemensam är Riksantikvarieämbetet har bred kompetens över hela det som arkeologiska fältet. För att systemet skall fungera är det viktigt att Riksantikvarieämbetet samlar dessa och stöder verksamheten resurser analys, utvärdering, metodutveckling, information, rådgivgenom ning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning. I detta arbete blir samverkan med universiteten av stor betydelse.

Nuvarande ordning

Syftet med det starka fornlämningsskydd som finns i kulturrninneslagen fornlämningarna skall bevaras. Bevarandet av fornlämär att ningarna har kunskapsmässiga, känslomässiga och estetiska aspekter också ekonomiska. Att i största möjliga utsträckning undvika men ingrepp i fasta fornlämningar är nämligen det effektivaste sättet att arkeologikostnadema i samhället. hålla nere När det inte kan undvikas att fornlämning berörs av en marken exploatering får Länsstyrelsen efter ansökan av exploatören besluta tillstånd till borttagande fornlämningen. Som villkor för tillom av stånd får Länsstyrelsen ställa skäliga krav särskild undersökupp ning för att dokumentera fornlämningen. Inför tillståndsgivning har

SOU 1992 l 37 Sammanfattning 13

Länsstyrelsen möjlighet att förbättra sitt kunskapsunderlag att genom besluta om särskild utredning ocheller arkeologisk förundersökning. I samtliga fall är exploatören enligt huvudregeln skyldig att bekosta de arkeologiska åtgärder som föranleds hans arbetsföretag och av som Länsstyrelsen beslutat om. Exploatören ingår avtal med den arkeologiska enhet som Länsstyrelsen angett i sitt beslut och är i formell mening den arkeologiska enhetens uppdragsgivare. Såväl särskild utredning som arkeologisk förundersökning och särskild undersökning är en kunskapsbyggande verksamhet resultat vars används dels direkt i kulturmiljövårdens löpande arbete och dels långsiktigt som basdata för vetenskaplig forskning. Det enda syfte en arkeologisk undersökning har för exploatörens arbetsföretag är att lösa det statliga servitut som en fornlämning i praktiken utgör. Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar har under senare tid omsatt ca 100 miljoner kronor per år. I verksamheten deltar idag ett 30-tal fältarkeologiska enheter kan statsom vara liga eller kommunala organ, stiftelser eller enskilda företag. Flertalet utgörs av länsmuseer och kommunala museer vilka i normalfallet utför relativt få uppdrag per år oftast är liten eller medelstor som av omfattning. Uppdragen utförs till självkostnadspris dock kan som vara subventionerat genom att vissa indirekta kostnader uteslutits ur den tillämpade taxan. Universiteten har hittills med enstaka undantag inte åtagit sig att utföra exploateringsundersökningar. Landets dominerande undersökningsverksamhet bedrivs UV vid Riksantikvaav rieämbetet som har kontor flera platser i landet. Verksamheten bedrivs till självkostnadspris enligt uppdragsmodellen och efter en taxa som utarbetats i samverkan med Riksrevisionsverket. UV har bred kompetens över hela det arkeologiska fältet och beredskap för att med kort varsel ta sig an även stora undersökningar. Det finns bara två enskilda arkeologiföretag. Deras uppdrag har i första hand bestått av särskilda utredningar. Frånsett något enstaka undantag har de enskilda arkeologiföretagen hittills inte anförtrotts egna undersökningstillstånd länsstyrelserna. I några fall har föreav tagen samarbetat i undersökningsprojekt med ett universitet då som har innehaft Länsstyrelsens tillstånd. Länsmuseerna och vissa kommunala skall enligt förordmuseer ningen 1977547 om statsbidrag till regionala biträda länsmuseer styrelserna i frågor som rör kulturmiljövården i länet eller kommunen. Länsstyrelserna är å sin sida skyldiga att samverka i det kul-

14 Sammanfattning SOU 1992137

turmiljövårdande arbetet med särskilt länsmuseet och motsvarande museum enligt kulturminnesförordningen 19881188. Samverkan mellan Länsstyrelsen och länsmuseet berör ofta fornminnesärenden som kan leda till beslut om arkeologisk åtgärd enligt kulturminnesla- Även UV biträder på flera håll länsstyrelserna och har då en gen. expertroll i Länsstyrelsens handläggning av fornminnesärenden. Denna biträdeshjälp är inte reglerad i lag eller förordning utan har vuxit fram i praxis. Varken länsstyrelserna eller UV har särskilda medel för ändamålet och UV tar därför ut kostnaderna i sin uppdragstaxa. I de fall UV jämte länsmuseet och eventuellt ett kommunalt museum bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet i ett län fördelar Länsstyrelsen uppdragen inom gruppen basis av överenskommelser och med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering etc. Kulturminneslagen hindrar inte att Länsstyrelsen anförtror ett undersökningsuppdrag ett enskilt arkeologiföretag, men praxis har varit att undersökningstillstånd bara lämnas till allmänna institutioner med arkeologisk kompetens. Detta är också Riksantikvarieämbetets policy. Myndigheten har rätt att överklaga beslut som Länsstyrelsen fattar enligt kulturminneslagen. Även undersökningsverksamheten med sina regler och praxis om det hela taget bildar ett exklusivt system av ömsesidiga relationer mellan samhällets kulturmiljövårdande organ har under senare år e-n viss konkurrens arkeologiska uppdrag vuxit fram i de län där två om eller flera fältarkeologiska enheter är verksamma. Konkurrensen är öppen i de fall anbudsförfarande tillämpas. Redan idag förekommer således anbudsförfaranden i några län och då när det gäller särskilda utredningar. Dessa anbudsförfaranden följer dock ingen bestämd och enhetlig ordning utan sättet att hantera anbud och upphandling skiftar från närmast fall till fall. Det råder därför stor osäkerhet området. Som central tillsynsmyndighet för kulturmiljövården i landet skall Riksantikvarieämbetet dels följa arbetet det regionala planet, dels för rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med svara forskning och utveckling. Ansvarsuppgifterna avser både kulturminneslagens tillämpning och den arkeologiska undersökningsverksamheten. Under decenniet som följde undersökningsbeslutens decentralisering till länsstyrelserna år 1976 har Riksantikvarieämbetet under trycket av organisatoriska såväl som innehållsmässiga förändringar prioriterat utbildningssidan inom undersökningsområdet samtidigt som uppföljningen av den arkeologiska dokumentationen

SOU 1992137 Sammanfattning 15

hamnat på efterkälken. Sedan budgetåret 199091 har Riksantikvarieämbetet ett politiskt fastlagt ansvar för att med disposition särav skilda statsmedel leda och organisera FoU-verksamheten inom kulturmiljösektorn. Flera projekt som syftar till att följa arkeologiska upp undersökningar har påbörjats inom ramen för ansvaret. Ett problem för alla är att både UV och flera sedan många museer år tillbaka dras med eftersläpningar ofärdigzi undersökningsrapav porter. Så länge en rapport inte färdigställts är undersökningen inte slutförd. Fyndmaterialet kan då inte fyndfördelas vilket skapar ett oklart ansvar samtidigt som fyndens och dokumentationens tillgänglighet försvåras vilket i slutändan påverkar kunskapsförmedlingen till allmänheten. Ett annat problem berör den vidare fyndhanteringen. Fördelning av kostnadsansvaret för fyndens omhändertagande sker efter praxis en som uppenbarligen inte längre fungerar ett acceptabelt sätt. Fyndmängderna ökar med växande resurser undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta påverkar bevarandet och tillgängliggörandet fynden negativt liksom av undersökningarnas resultat överhuvudtaget. Det ekonomiska utrymmet för forskning och utveckling samt levandegörande är relativt snävt i den uppdragsfinansierade undersökningsverksamheten. Exploatörens kostnadsansvar för arkeologisk en undersökning avser nämligen bara de kostnader är direkt försom knippade med själva undersökningen inklusive rapportarbetet. De forskningsinsatser exploatören finansierar är därför begränsade som till vad som i varje särskilt fall kan nödvändigt för underanses att sökningen skall kunna genomföras. Därutöver finns behov av sammanställningar och utvärderingar undersökningarna för att förnya av och fördjupa utgångspunkterna och frågeställningarna i verksamheten. l tidigare utredningar har framförts att det uppföljande arbetet inte gjorts i tillräcklig utsträckning relativt den totala undersökningsvolymen. insatser för att informera undersökningarna och levanom degöra den arkeologiska kunskapen görs i olika former och omfattning av såväl den uppdragsanställda personalen i lösom museernas pande publika verksamhet. I verksamheten med exploateringsundersökningar uppträder flera parter i olika roller och skilda nivåer av ansvar. Det stor beav tydelse för ett system med anbudskonkurrens att rollfördelningen är klar. Riksantikvarieämbetets dubbla roll central tillsynsmyndigsom

16 Sammanfattning SOU 1992137

het och största verkställande för arkeologiska undersökningar organ motsvarar inte detta krav. Även den formella kopplingen mellan länsoch länsstyrelserna kan i sammanhanget ifrågasättas. I förra museerna fallet föreslår HUR-utredningen att UV skiljs från Riksantikvarieämbetet och ombildas till ett fristående helstatligt aktiebolag. I senare fallet lägger utredningen inget konkret förslag om hur förhållandet skall lösas det ändå angeläget att villkoren för länsmen anser verksamhet med exploateringsundersökningar klaras ut om museernas HUR-utredningens förslag genomförs.

Anbud och upphandling

HUR-utredningen föreslår att ett system med anbudskonkurrens införs i undersökningsverksamheten. Syftet med anbudskonkurrens är nå lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen och att ett mångfalden i den arkeologiska verksamheten. överväganden att öka ett införande anbudskonkurrens kan allmänt ses som en konom av sekvens att exploatören är kostnadsansvarig, att kulturminneslagen av inte hindrar att anbudsförfarande tillämpas och inte heller att även andra än de hittills utfört exploateringsundersökningar utnyttjas som för ändamålet, samt att undersökningsverksamheten delvis är konkurrensutsatt och undergår fortlöpande professionalisering. en Ute i Europa förekommer anbudskonkurrens bl.a. i England. Systemet började tillämpas så 1988. Erfarenheterna därifrån sent som är svåra bedöma då meningarna lämpligheten av anbudskonatt om kurrens i arkeologi går isär. Yttranden att ett anbudsförfarande bör användas i uppdragsom arkeologin har framförts i riksdagsmotioner, av vissa statliga myndigheter, från universitetshåll, vissa större exploatörer och av enav skilda arkeologiföretag. För att ett anbudssystem skall kunna fås att fungerar på ett tillfredsställande sätt måste det utformas så att hänsyn till såväl ekonomiska kulturmiljövårdande, vetenskapliga och tas som allmänna intressen. Ett anbudssystem förutsätter

bestämd ordning för hur anbud och upphandling skall till- 0 en lämpas; 0 regler för deltagande i uppdragsverksamheten;

SOU 1992137 Sammanfattning 17

0 bestämmelser om hantering av vissa upphovsrättsliga frågor samt om hanteringen av dokumentation och fynd; 0 kompetenshöjande åtgärder länsstyrelserna; 0 att den regionala och centrala tillsynen och uppföljningen av verksamheten görs effektiv när det gäller såväl pågående undersökningar som efter det undersökningarna avslutats. En annan förutsättning är att konkurrens etableras så ofta det är möjligt och lämpligt, och att konkurrensen uppdrag bedrivs på om lika villkor. Det finns i huvudsak två alternativ för upphandling av arkeologiska uppdrag. Det ena innebär att Länsstyrelsen sköter upphandlingen och det andra att exploatören gör upphandlingen. Utredningen har övervägt båda alternativen och kommit fram till att Länsstyrelsen bör sköta upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst exploatören, som dock bör ha det formella ansvaret för upphandlingen. Länsstyrelsen gör upphandlingen efter de regler som gäller för exploatören. Om exploatören är en offentlig enhet kommer upphandlingslagen att gälla, eljest inte. Länsstyrelsens upphandling kan därför komma att genomföras olika sätt beroende om exploatören är en offentlig enhet eller enskild. Utredningens motiv är följande 0 Det är viktigt ur kulturmiljövårdande och vetenskaplig synpunkt att Länsstyrelsen har initiativet och inflytande i alla processens moment. 0 Kulturminneslagen ger Länsstyrelsen ansvaret för den regionala kulturmiljövården och därmed ansvaret för alla beslut arkeoom logiska åtgärder i samband med markexploatering berör fasta som fornlämningar. 0 Länsstyrelsen skall i sitt beslut skall utföra särange vem som en skild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning och bör försäkra sig om att denne har tillräcklig kompetens att utföra åtgärderna ett tillfredsställande sätt. 0 Alla arkeologiska uppdrag upphandlas av Länsstyrelsen på basis av väl bearbetade och noggrant specificerade förfrågningsunderlag vilket säkerställer att tillräcklig hänsyn tas till kulturrniljövårdande och vetenskapliga aspekter samt att inkomna anbud blir jämförbara

18 Sammanfattning SOU 1992137

0 Om Länsstyrelsen sköter upphandlingen och exploatören väljer bland anbuden skapas ett system vari alla berörda parter har möjlighet att med sina respektive intressen påverka upphandlingens resultat genom den korsvisa dialog som systemet inbjuder till. 0 Eftersom det är exploatören som bekostar det arkeologiska uppdraget och ingår avtal med arkeologiföretaget bör det också vara exploatören beslutar att anta ett visst anbud och som därsom om med är formellt ansvarig för upphandlingen.

Utredningens förslag till riktlinjer för hur länsstyrelserna skall tilllämpa och integrera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut skall anförtros ett arkeologiskt uppdrag är i om vem som huvudsak följande Kulturminneslagens instrument särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning definieras som annan tjänst enligt lagförslaget offentlig upphandling. För privat uppom handling gäller inte denna lag. I systemet utför Länsstyrelsen upphandlingen av arkeologiska uppdrag tjänst exploatören oavsett denne är en offentlig enhet som en eller enskild. Exploatören har det formella ansvaret för upphandlingen. Länsstyrelsen utformar ett förfrågningsunderlag för uppdraget vilket tillställs exploatören och kretsen av arkeologiska aktörer. I förfrågningsunderlaget preciseras uppdragets art, omfattning och ambitionsnivå. Till förfrågningsunderlaget bifogas föreskrifter om kompeoch företagarförsäkring för arkeologiska uppdragstagare samt tens rättighets- och ordningsförhållanden skall gälla vid andra ansvars-, arkeologisk undersökning fast fornlämning. Länsstyrelsen bör av kunna meddela eller tillhandahålla lista över vilka arkeologiföretag en Länsstyrelsens krav på kompetens och duglighet. En som motsvarar förutsättning för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning bör vara att exploatören och den honom anlitade uppdragstagaren förbinder av sig att följa Länsstyrelsens anvisningar. Länsstyrelsen gör upphandlingen det arkeologiska uppdraget av efter de regler som gäller för exploatören. Det är viktigt att upphandlingen sker anbudsförfarande så snart detta är möjligt och genom lämpligt.

SOU 1992137 Sammanfattning 19

För tjänsten att göra upphandlingen exploatören bör länsstyrelsen kunna ta ut en avgift med stöd av 3 § avgiftsförordningen. Länsstyrelsen bör också få tillgodogöra sig inkomna avgiftsmedel. I sitt anbud utformar arkeologiföretaget plan efter länsstyen som relsens preciseringar beskriver och motiverar hur tänkt sig man genomföra uppdraget. I anbudet ingår kostnadsberäkning över åten gärderna. Länsstyrelsen granskar inkomna anbud och gör ett yttrande till exploatören om anbudens innehåll. Länsstyrelsen gör den kontroll av anbudsgivarna som man finner nödvändig. Exploatören prövar och väljer bland anbuden, beslutar att anta om ett visst anbud samt lämnar ett meddelande beslutet till anbudsom givarna. Innehållet i det anbud exploatören antagit skall stämma som överens med Länsstyrelsens preciseringar uppdraget i förfrågom ningsunderlaget, och den angivna kostnaden skall Länsstyrelsen av anses vara rimlig. När så är fallet och de allmänna krav länssom styrelsen ställer på arkeologiska uppdragstagare är uppfyllda kan Länsstyrelsen fatta beslut enligt kulturrninneslagen. Exploatören ingår avtal med det arkeologiföretag som angetts i Länsstyrelsens beslut. Om Länsstyrelsen finner att det anbud exploatören antagit är som oförenligt med de preciseringar, föreskrifter och anvisningar som lämnats i förfrågningsunderlaget bör Länsstyrelsen besluta att inte om

lämna tillstånd. Överklagar exploatören Länsstyrelsens beslut går

ärendet till regeringen för prövning. Uppdragstagare som begår allvarliga fel i den arkeologiska yrkesutövningen eller som i väsentliga avseenden inte sköter sina uppdrag på det sätt som är överenskommet skall Länsstyrelsen inte anförtro ytterligare uppdrag. I sin personalrekrytering bör Länsstyrelsen lägga ökad vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov finns i länet. som För samråd i handläggningen fornminnesärenden bör länsstyrelav sen i en utsträckning man själv bestämmer om bilda referensgrupper bestående personer med olika slags kompetens är betydelse av som av för undersökningsverksamheten i länet. Det är viktigt att ingen deltagare i referensgruppen är anbudsgivande part i de uppdragsärenden som vid varje tillfälle behandlas.

20 Sammanfattning SOU 1992137

I det fall länsmuseet inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt uppdrag bör länsmuseet kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för statsbidraget. Riksantikvarieämbetet utarbetar i samråd med kulturrniljövårdens regionala och universiteten allmänna råd om kompetenskrav organ för arkeologiska uppdragstagare. Det är därvid viktigt att kraven inte utformas så de formellt hindrar enskilda arkeologiföretag från att möjligheten delta i verksamheten med exploateringsundersökatt ningar.

Upphovsrätt och offentlighet

Det avgörande betydelse att det arkeologiska källmaterialet från är av undersökningarna är tillgängligt för alla. En garanti för detta är att källmaterialet förvaltas offentliga institutioner. Vägen dit kantas av emellertid vissa lagregler i tillämpliga delar kan medverka till av som hela källmaterialet från undersökning inte kommer under att en offentlig förvaltning. Fynden från fast fornlämning tillfaller en visserligen alltid det innebär inte att staten samtidigt har staten, men automatisk rätt till dokumentationsmaterialet. Generellt gäller dokumentationsmaterialets bestånd av skrivna att handlingar och bilder, med undantag för fotografier, är föremål för upphovsrätt. Denna rätt regleras i lag 1960729 om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, medan rätten till fotografier regleras i lag 1960730 rätt till fotografisk bild. Förslag om nya regler i om upphovsrättslagen bereds för närvarande inom regeringen. I nuvarande ordning utgör upphovsrätten och rätten till fotografisk bild inget problem tillgänglighetssynpunkt. I en undersökningsur verksamhet med konkurrerande arkeologiföretag som inte lyder under offentlig rätt kan, behöver inte, förhållandena vara annormen lunda. Det är inte säkert att alla aktörer känner samma skyldighet att alltid ställa dokumentationsmaterialet till allmänhetens fria användning. För att säkerställa dokumentationsmaterialet som en tillsammans med fynden öppen och för allmänheten fritt tillgänglig kunskapskälla är det enligt HUR-utredningen nödvändigt att Länsstyrelsen föreskriver vad skall gälla för dokumentationsmaterialet från särom som skild utredning, förundersökning och särskild undersökning.

SOU 1992137 Sammanfattning 21

Föreskriften bifogas lämpligen Länsstyrelsens förfrågningsunderlag. Den bör bestämma såsom förutsättning för beslutet att uppdragstagarenuppdragsgivaren förbinder sig att till förvaltande institution som Länsstyrelsen anvisar kostnadsfritt överlämna varje upprättad arkeologisk originalhandling och originalbild från arbetet jämte en skriven rapport i ett eller flera exemplar efter uppdragets slutförande. Det är viktigt att föreskriften tar hänsyn till de behov som forskare, allmänhet och museer kan ha för icke-kommersiell och en pedagogisk verksamhet. I både upphovsrättslagen och fotografilagen finns bestämmelser oberoende undantagsreglerna skyddar som av rättsinnehavaren men som samtidigt innebär stark begränsning en av museernas ordinarie verksamhet med arkeologiskt dokumentationsmaterial. Arkiv som inte lyder under arkivlagen, och så är fallet med länsmuseema, har inte rätt i bevarandesyfte framställa att ens exemplar av verk eller fotografisk bild någon innehar rätten till. som annan Härtill fordras medgivande rättsinnehavaren eller tillstånd av av regeringen efter särskild prövning. Vidare tillåter inte upphovsrättslagen att digitala data kopieras inte annat avtalats. Och fotografilagen om gör det inte tillåtligt att kopiera överlåten fotografisk bild och en sedan visa kopian i en utställning med mindre än att rättsinnehavarens tillstånd inhämtats. Uppdragstagarenuppdragsgivaren bör således Länsstyrelgenom sens föreskrift ge det museum eller offentligt skall förvalta organ som dokumentationsmaterialet och fynden tillstånd i bevarandesyfte, att för teknikutvecklande ändamål och för eget utställningsbruk kopiera enstaka exemplar av överlåtet verk, inklusive digitala datamedier, eller fotografisk bild utan krav på samtycke och ersättning till av rättsinnehavaren. Denne behåller sin ideella rätt rätten mångsamt att faldiga verk och rätten till ersättning för fotografiska bilder som återges i populärvetenskapliga sammanhang, läromedel eller i rent kommersiella publikationer.

Kontroll av undersökningsverksamheten

I nuvarande ordning företar länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet en viss granskning och uppföljning undersökningsverkav samheten. Detta sker dock merendels indirekt och efter det under-

22 Sammanfattning SOU 1992 l 37

sökningarna slutförts. Hit hör bl.a. den formella granskning av rap- Riksantikvarieämbetet utför. Men även för länsstyrelporter som beslut bör formell rapportgranskning vara av väsentlig sernas en betydelse. En bristfällig rapport bör inte nå längre än till länsstyrelsen skickas tillbaka till den ansvarige arkeologen för omarutan betning. Länsstyrelsen bör således först utföra en formell granskning och godkännande rapporten innan den skickas till Riksanett av tikvarieämbetet för vidare handläggning och beslut i ärendet. Det uppföljande arbete Riksantikvarieämbetet bedriver på basis av som rapporter och övrigt dokumentationsmaterial bör i första hand vara inriktat övergripande tillsyn den arkeologiska dokumentationens av kvalitet. Myndigheternas kontroll bör byggas ut till att till att också omfatta arkeologiföretagens pågående arbete med uppdragen. Detta behöver inte medföra ökad byråkrati. Sålunda kan Länsstyrelsens ett enkelt sätt göra till rutin att besöka undersökningsplatserna och informera sig om hur arbetet bedrivs. På motsvarande sätt kan Riksantikvarieämbetet, som har centralt för undersökningsfynden intill dess att fyndfördelning skett, ansvar för information och samråd besöka arkeologiföretagen i deras lokaler. I båda fallen kan besöksverksamhet vara särskilt viktig när en det gäller arkeologiföretag myndigheterna har liten erfarenhet som av.

kostnadsansvaret för fyndhanteringen Fördelningen av

Den praxis enligt vilken följdkostnader för nykonservering och annan fyndhantering ersätts med allmänna medel över anslaget för det vid fyndfördelning erhåller undersökningsfynden museum som fungerar inte längre på ett acceptabelt sätt. Fyndmängderna ökar med växande undersökningssidan medan mottagarsidan resurser är konstanta eller minskar. Detta bidrar till eftersläpningar resurserna i fyndhantering och till att fynd förstörs. Målet bör vara museernas skapa balans i systemet väl avvägda prioriteringar och att genom rationaliseringar både undersökningssidan och mottagarsidan. Ett rationellt sätt att lösa balansproblemet är att definiera nykonservering fynd del undersökningen för vilken exploaav som en av tören är kostnadsansvarig. Ju tidigare de primära bevarandeinsatserna

SOU 1992137 Sammanfattning 23

kan sättas in desto bättre resultat erhålls. Föremålens nedbrytning minimeras, faktaunderlaget till föremålsanalysen förbättras och materialet hanteras säkrare. Med nykonservering avses preparerande och stabiliserandelbevarande åtgärder. Sådana åtgärder utöver bevarande som avser att rekonstruera föremål eller att göra om en tidigare konservering är inte relevanta i sammanhanget. Nykonservering som en del undersökningen är således kvaliav en tetshöjande åtgärd med direkt betydelse för undersökningens resultat.

Åtgärden bör emellertid inte vidtas så den leder till ökning

att en av undersökningens totala kostnad. Istället måste omprioriteringar göras så att undersökningens ambitionsnivå till behovet nykonanpassas av servering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En sådan omprioritering innebär i princip en sänkning den direkta grävningsav insatsens ambitionsnivå till förmån för det producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Att omprioriteringama görs är viktigt men kan bli svårt att kontrollera i varje enskilt fall. Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet delar ansvaret för uppföljningen av kostnadsutvecklingen. Ett nytt moment i undersökningens planering blir då uppskattatt ningsvis bedöma och beräkna konserveringsbehovet. En metod för detta torde inte vara svårare att utveckla än överhuvudtaget metoden att i förväg kostnadsberäkna en undersökning. En konsekvens av att undersökningens ambitionsnivå till anpassas konserveringen är att utfallet kan komma variera beroende på att fomlämningstyp och markförhållanden. Vissa undersökningar kan ge höga konserveringskostnader jämfört med andra. Detta förhållande bör ses som en del strategi för vetenskapligt styrda urval av en genom hela undersöknings- och fyndhanteringsförloppet. Gemensamma riktlinjer för en sådan strategi behöver utarbetas lämpligen med initiativ från Riksantikvarieämbetet. I systemet med anbudsförfarande bör det möjligt lägga vara att ut konserveringsarbeten på olika konserveringsateljéer har tillräcksom lig kunskap att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Riksantikvarieämbetet bör därför utarbeta allmänna råd för konservering av arkeologiskt material liksom för de kompetenskrav skall gälla som i verksamheten. Dessa allmänna råd bör Länsstyrelsen hänvisa till i eller bifoga förfrågningsunderlaget till arkeologiföretagen och före-

24 Sammanfattning SOU 1992137

skriva att undersökningens ambitionsnivå skall anpassas efter om konserveringsbehovet. När balansproblemet lösts för nykonserveringen återstår motsvarande problem för den övriga fyndhanteringen fram till magasinering. Denna hantering består av flera olika moment varav de mest arbetskrävande är registrering, katalogisering och signering. Registrering arkeologiska fynd syftar till att med olika slags av information identifiera det samlade fyndet från en undersökning. Registreringen görs dels i samband med undersökningen, dels i samband med handläggningen av fyndärendet i Statens historiska museer och dels i samband med det regionala museets omhändertagande av fyndmaterialet efter fyndfördelning. Registreringarna görs inte alltid på ett överensstämmande sätt ens organisation. I fyndhanteringskedjan finns därför ett inte inom samma obetydligt inslag dubbelarbete eller trippelarbete. Detta extraarbete av bidrar till eftersläpningar i museernas fyndhantenng. Problemet torde kunna lösas det i undersökningsverksamheten om införs fyndregistreringssystem är gemensamt för alla. Ett ett som sådant har utsikter till att kunna både rationaliserings- och system ge effektivitetsfördelar. Systemet bör enkelt och ta hänsyn till den vara information är väsentlig för identifiering av det samlade som mest fyndet från arkeologisk undersökning. Det bör bygga på att den en fyndregistrering görs undersökningssidan och alltid måste som där kan överföras till Riksantikvarieämbetet och Statens histogöras riska behöva arbetas Vid digital överföring av museum utan att om. fynddata bör en gemensam datamodell användas. Angående uppgift ta hand fynden från undersökmuseernas att om ningarna behövs anvisningar till arkeologiföretagen om hur fynden skall ordnade när de levereras till museet. Anvisningarna bör vara omfatta sortering, identifiering, förteckning och emballering. Det faller Riksantikvarieämbetets och Historiska museets ansvarsuppråd för fyndregistrering och fyndmateriagift att utforma allmänna lets ordnande. Också i dessa fall bör i Länsstyrelsens förfrågningsunderlag föreskrivas om att råden följs. Även rutinerna för katalogisering och signering av arkeologiskt material skiftar mellan Det är viktigt att museerna söker museerna. lösningar balanserar arbetsinsatsen mot faktiska behov. De erfasom renheter gjorts olika tillvägagångssätt bör tas tillvara och som av förmedlas mellan Statens historiska museum har som museerna.

SOU 1992137 Sammanfattning 25

ansvarsuppgift att samordna och bistå museerna i arbetet med att utveckla rationella och effektiva metoder för fyndhanterin gen.

Huvudmannaskapet för UV

Frågan om huvudmannaskapet för UV hänger delvis med den samman om införandet av anbudskonkurrens. Med anbudskonkurrens blir det givetvis av största betydelse att Riksantikvarieämbetets har en fri ställning och en opartisk roll i undersökningsverksamheten. Utredningen har övervägt olika verksamhetsformer och huvudmannaskap för UV. Verksamhetsformen kan vara myndighet, aktiebolag eller stiftelse. Och huvudmannaskapet kan statligt, landsvara

tingskommunalt eller privat. överväganden har också gjorts angående

en anknytning till länsmuseer eller universitet. Utredningen har kommit fram till att UV bör skiljas från Riksantikvarieämbetet och ombildas till ett helstatligt aktiebolag direkt underställt något av departementen. Motiven är följande

0 Ett fortsatt huvudmannaskap för UV under Riksantikvarieämbetet men skilt från myndighetens fornrninnesavdelning innebär ingen klar förändring. UV kommer ända att kopplas ihop med myndighetens centrala tillsyns- och kontrollfunktion. Det finns häri en uppenbar verklig eller av omgivningen upplevd risk för att myndigheten inte kan fullgöra sina ansvarsuppgifter på ett opartiskt sätt. Dessutom skall UV konkurrera med andra arkeologiföretag, och myndighetsformen är då inte den mest lämpliga. 0 Om UVs uppgift är att bedriva externñnansierad uppdragsverksamhet i konkurrens med andra är det svårt att finna något sakligt motiv till att denna verksamhet skall bedrivas i form av egen

myndighet med eller utan myndighetsutövning.

0 Ett statligt inflytande i undersökningsverksamheten är viktigt dels med anledning av det grundläggande ansvar som staten har för kulturmiljövården och för att det alltid finns någon kan utföra som en undersökning, dels med anledning av vetenskapliga aspekter på kvalitetsstyming i verksamheten.

26 Sammanfattning SOU 1992137

0 Stiftelseforrnen är med sin avsaknad av lagregler en enkel men vag och diffus verksamhetsform. Statens möjligheter till inflytande blir osäkert eftersom statligt grundade stiftelser inte ägs av staten stiftelserna äger sig själva. Stiftelseformen kan innebära stora risker vid näringsverksamhet, särskilt för kunder och leverantörer, eftersom regelverk saknas. Därmed råder en allmän osäkerhet i affärsrelationer med en stiftelse. Ett av länsmuseerna fullständigt Övertagande av statens arkeologiska undersökningsverksamhet blir i sammanhanget poänglöst. Ett sådant Övertagande skulle också minska statens möjlighet till inflytande och samtidigt ställa stora krav på kompetens och resurser hos länsmuseerna inte bara för själva uppdragsverksamheten och dess organisation utan också för omhändertagandet av fyndmaterialen med avseende på konservering, dokumentation, arkivering, magasinering, samlingsvård och levandegörande. Det skulle också ändra förutsättningarna för det lagreglerade statliga fyndansvaret. Museerna bestämmer själva om och i vilken utsträckning de vill delta i uppdragsverksamheten. En anknytning av UV till universiteten är inte heller lämpligt. Deras uppgift är att bedriva undervisning och forskning. Denna uppgift skall inte kopplas ihop med en skyldighet att verkställa lagreglerade beslut inom kulturmiljövården. Det leder bara till ett beroende som inte tjänar målet att meddela och producera fri och kritisk kunskap. Universitetens vetenskapliga kompetens utnyttjas bäst genom samarbete. Vill universiteten sedan delta i uppdragsverksamheten besluta man om detta själva. Den verksamhetsforrn och det huvudmannaskap som bäst förenar kraven på en klar rollfördelning, statlig målstyrning, kvalitet i arbetet, effektivitet och möjligheter till likvärdig konkurrens är det helstatliga aktiebolaget. Detta är också är i linje med regeringens allmänna syn formen för konkurrensutsatt statlig verksamhet. Utredningen föreslår ett aktiebolag. Arkeologibolagets ekonomiska mål skall vara full kostnadstäckning. Ambitionen bör vara högsta möjliga kvalitet i arbetet. Bolagsledningen ansvarar för att nödvändiga åtgärder till utvecklingsverksamhet vidtas. Större forskningsarbeten skall dock inte finansieras med inkomster från uppdragsverksamheten utan i sådana fall får

SOU 1992 137 Sammanfattning 27

arkeologibolaget ansöka om sektorsforskningsmedel eller medel från vetenskapli ga fonder. Styrelsens sammansättning bör vara sådan att den balanserar verksamhetens mål. Det är rimligt att Riksantikvarieämbetet och universiteten är representerade i styrelsen. Utredningen anser det angeläget att arkeologibolaget kan fungera effektivt redan från starten. UVs rapportskuld bör därför inte flyttas över på arkeologibolaget. Utredningen lämnar inget förslag arkeologibolagets organisaom tion utan förutsätter att regeringen tillsätter organisationskommitté en för ändamålet.

Den centrala myndighetsfunktionen

Ombildningen av UV till ett fristående statligt aktiebolag innebär att Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersökningsområdet begränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. Den centrala myndighetsfunktionen skall verka i bakgrunden som en stödjande och styrande hand. Det fordrar att Riksantikvarieämbetet aktivt följer upp verksamheten analys, utvärdering, genom metodutveckling, information, rådgivning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning. En utgångspunkt är att de nyligen gjorda omprioriteringama inom Riksantikvarieämbetet leder till att tillsynen och uppföljningen den av arkeologiska dokumentationen förbättras. Myndighetens rapportgranskning bör inriktas på systematisk utvärdering den arkeoloav giska dokumentationen i syfte att styra det arkeologiska arbetet till en jämn dokumentation med hög kvalitet. Det är angeläget att Riksantikvarieämbetet samordnar den breda kompetens som myndigheten förfogar över inom hela det arkeologiska fältet och aktivt bistår länsstyrelserna i såväl enskilda frågor som med deltagande i länsstyrelsernas referensgrupper. Systemet med anbudskonkurrens ställer krav Riksannya att tikvarieämbetets rådgivning i form allmänna råd till Länsstyrelsen av och undersökningsverksamheten utvecklas och fördjupas. Med utredningens förslag följer ll konkreta uppgifter för verksamheten med att utarbeta allmänna råd. I flera fall kommer dessa allmänna råd att

28 Sammanfattning SOU 1992 137

ligga till grund för Länsstyrelsens föreskrifter om vissa kompetens-, rättighets- och ordningsförhållanden vid särskild utredning ansvars-, och undersökning av fast fornlämning. Till kunskapsförsörjningens område hör ajourhållningen och den vidare utbyggnaden av de centrala arkeologiska registren samt tillgängliggörandet dessa för planering, forskning och publik verkav samhet. Utredningen anser det angeläget att detta område prioriteras för ett effektivt utbyte och utnyttjande av registerdata inom kulturrniljösektom och den vetenskapliga forskningen. Vad gäller Riksantikvarieämbetets ansvar för kunskapsförsörjning är det enligt utredningens uppfattning viktigt att myndigheten initieoch driver projekt syftar till en effektivare kunskapsåterrar som föring till undersökningsverksamheten och till förbättrade underlag för antikvariska bedömningar. Samtidigt är det också angeläget att även sådana projekt är inriktade att finna metoder och teksom niker för skydd och bevarande fornlämningar i olika landskapsav miljöer prioriteras i arbetet.

Den regionala myndighetsfunktionen

Länsstyrelserna har det grundläggande ansvaret för kulturmiljövården och undersökningsverksamheten i länen. Utöver de nuvarande arbetsuppgifterna föreslår HUR-utredningen att länsstyrelserna skall sköta upphandlingen arkeologiska uppdrag exploatörerna. Därav till kommer uppgiften att bedriva aktiv tillsyn och kontroll av undersökningsverksamheten. Om utredningens förslag genomförs får länsstyrelserna utvidgade arbetsuppgifter också stärkt ställning i den regionala undermen en sökningsverksamheten. Detta ställer ökade krav arkeologisk kompetens och integritet inte minst då UVs och länsmuseernas biträdande roll i länsstyrelsernas arbete måste ändras. Det är därför angeläget att länsstyrelserna lägger ökad vikt vid arkeologisk kompetens i sin personalrekrytering efter de behov finns i länen. Att utbildning och som vidareutbildning för personalen kan äga rum är viktigt. Länsstyrelkan också på andra sätt stärka sin kompetens och sina resurser serna bl.a. närmare samarbete med universiteten via de referensgenom grupper som föreslås samt genom samverkan över länsgränsema.

SOU 1992 137 Sammanfattning 29

För att länsstyrelserna skall kunna sköta sina uppgifter med den arkeologiska verksamheten på ett effektivt sätt är det nödvändigt att utredningens förslag om ett ökat stöd från Riksantikvarieämbetet genomförs. Detta stöd kommer att särskilt behövas under ett omställningsskede innan metoder och rutiner utvecklats. På samma sätt som t.ex. regional utveckling, planväsende eller lantbruksfrågor varierar starkt mellan olika länsstyrelser kommer i framtiden även resurserna för kultunniljöarbetet ett annat sätt än idag att behöva anpassas till frågomas art och omfattning i länen och över tiden. Denna ökade flexibilitet menar HUR-utredningen att dagens länsstyrelser har förutsättningar att klara.

Forskning, utveckling och levandegörande

Ett gemensamt mål för undersökningsverksamheten bör vara att den vetenskapliga och populärvetenskapliga behållningen av exploateringsundersökningarna ökar. Målet kan inte nås med mindre än att alla inom ramen för de uppgifter och regler som gäller i respektive fall tar ansvar för forskning, utveckling och levandegörande. Utredningens förslag om ett nytt system för undersökningsverksamheten innebär ingen principiell ändring ansvarsfördelningen väl ett av men större krav på ansvarstagande för var och en. Arkeologiföretagen ansvarar för att undersökningarna utförs med godtagbar kvalitet ur både kulturmiljövårdande och vetenskaplig synpunkt. Ansvaret bygger på att arkeologiföretagen följer Länsstyrelsens anvisningar och föreskrifter, intresserar sig för vetenskapliga problemställningar och utför den del av forskning och utveckling som kan anses nödvändig för att klara uppgiften. av Att uppföljning och utvärdering undersökningarna kan äga av rum har alla Detta slags FoU-arbete i normalfallet inte nytta av. ryms inom ramen för exploatörens kostnadsansvar utan måste ersättas med andra medel. Riksantikvarieämbetet har ett huvudansvar för att initiera och leda FoU-verksamhet inom bl.a. undersökningsområdet. Därutöver har museerna ansvar för uppföljning och utvärdering av egna undersökningar. Det är viktigt för kunskapsförsörjningens utveckling att universiteten på olika sätt engagerar sig i uppdragsundersökningama eftersom en stor del av källmaterialet i den arkeologiska universitetsforsk-

30 Sammanfattning SOU 1992137

ningen härrör från exploateringsundersökta fornlämningar. Direkta eller indirekta engagemang skapar förutsättningar för en fruktbar utveckling av idéer, metoder och tekniker i undersökningsverksamheten samtidigt som det möjliggör en påverkan av den arkeologiska dokumentationen till att hålla god standard ur källkritisk synpunkt. Museerna har ansvar för kunskapsförmedlingen till allmänheten. Det görs idag insatser med stor formvariation för att berätta om undersökningarna och skapa intresse hos allmänheten för människors förhållanden i äldre tider. I denna verksamhet deltar ofta uppdragsanställda arkeologer. Vid vissa tillfällen har exploatörerna bidragit till informationen undersökningarna genom att vid sidan om det om lagreglerade kostnadsansvaret beställa och betala för utställningar och olika slags skrifter. I ett system med anbudskonkurrens där exploatören blir delaktig i undersökningsverksamheten torde denna väg mer att åstadkomma ett levandegörande kunna utvecklas ytterligare och ett sätt för arkeologiföretagen att öka behållningen av populärvara vetenskapliga framställningar. För det publika arbetet behöver museerna fortsatt stöd från övriga parter i undersökningsverksamheten. Det centrala ansvaret för levandegörandet äldre tiders kultur i landet åvilar Statens historiska av Det är viktigt att Historiska museet har resurser för detta museum. ändamål.

Ekonomiska konsekvenser och finansiering av

vissa merkostnader

Utredningens förslag innebär delvis nya uppgifter och en ökad arbetsbörda för länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet. Myndigheterna kommer att utsättas för stark press innan man klarat av sina respektive omställningar och det nya systemet funnit sin form. Utredningen föreslår att särskilda medel bör tillföras länsstyrelserna fördelning till länsstyrelserna efter beunder en övergångsperiod för hov. De medel erfordras kan uppskattningsvis beräknas till som 4 miljoner kr. Riksantikvarieämbetet bör bistå vid den årliga fördel-

ningen av dessa medel. Övergångsperioden bör vara tre år och med-

len kan successivt avtrappas över tiden. För Riksantikvarieämbetet beräknar utredningen merkostnaden till 2.5 miljoner kronor förövergångsperiod. Utredningen vill betona nödvändelade över samma

SOU 1992 l 37 Sammanfattning 31

digheten av att de resurser som det systemet kräver verkligen nya avsätts. Utredningen bedömer att det annars inte är sannolikt att länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet skall kunna utföra uppgifterna ett tillfredsställande sätt. En ombildningen av UV till ett helstatligt aktiebolag innebär kostnader för staten vid bolagsbildningen. De bör preciseras inom ramen för arbetet i en organisationskomrnitté. Utredningen föreslår att nykonservering av fynd görs som en prioriterad del av den arkeologiska undersökningen för vilken exploatören är kostnadsansvarig. Detta skall dock inte leda till kostnadsfördyringar för exploatören. En konsekvens av förslaget är att statens, landstingens och kommunernas utgifter upphör för den del den av arkeologiska konserveringen som är direkt relaterad till nykonservering och betalas över respektive samhällsorgans budget. Emellertid medger detta inga reella besparingar då de konserveringsresurser som ersätts med allmänna medel bara räcker för en begränsad del av nykonserveringen medan större delen åtgår till samlingsvård, omkonservering och expertmedverkan alternativt att arbeta av eftersläpningarna. Riksantikvarieämbetets institution för konservering har beräknat det samlade resursbehovet för nykonservering till 6 miljoner kronor per år vilket måste skjutas till allmänna medel inte av om en exploatörñnansiering införs.

SOU 1992137 33 v

l Inledning

1 Utredningsuppdraget

Utredningen om huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet har enligt sitt direktiv m.m. dir. 1991112 fått i uppdrag att

0 se över den nuvarande organisationen där RAÄ är huvudman för landets dominerande undersökningsverksamhet; 0 överväga och lämna förslag under vilket huvudmannaskap om nytt som undersökningsverksamheten kan drivas vidare; 0 uppmärksamma sambanden mellan arkeologisk undersökningsverksamhet och museernas uppgift hand dokumentation att ta om och fynd från undersökningarna samt att förmedla undersökningsresultaten vidare till forskare och allmänhet; 0 orientera om hur arkeologisk undersökningsverksarnhet regleras och organiseras i andra länder i Europa och särskilt Norden samt beakta de erfarenheter som finns från olika organisationsmodeller; 0 redovisa eventuella budgetkonsekvenser de organisationsförav ändringar som föreslås liksom personal- och ekonomiadministrativa konsekvenser för RAÄ; 0 lämna förslag till utgångspunkter och riktlinjer för hur länsstyrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut skall anförtros om vem som ett undersökningsuppdrag; 0 ge en samlad precisering av vilka krav och uppgifter bör nya som eller kommer att riktas mot RAÄ det inte längre den om är egna organisationen som utför huvuddelen uppdragen; av 0 gå igenom de praktiska och principiella motiven för nu rådande praxis i fråga fördelningen kostnadsansvaret om av för hanteringen av fornfynd från arkeologiska undersökningar mellan staten och exploatörerna;

SOU 1992137 34 Inledning

det bakgrund de grundläggande utgångspunk- 0 bedöma om mot av för kulturminneslagen är skäligt att ålägga exploatörerna ett terna kostnadsansvar. Om så är fallet bör formerna för reglevidgat ringen detta ansvar behandlas. av

Utredningens direktiv innefattas i ett anförande till statsrådsproto-

kollet den 12 december 1991 chefen för Kulturdepartementet statsav Departementschefens anförande återges i sin helhet i rådet Friggebo. utredaren på lämpliga tidpunkter under bilaga Där sägs även att gång bör informera berörda huvudorganisationer och bereda arbetets framföra synpunkter. Utredaren åläggs också att dem tillfälle att i direktiven till samtliga särskilda utredare angåbeakta vad som sägs utredningsförslagens inriktning dir. 19845 samt angående ende EG-aspekter dir. 198843. beaktandet av

1.2 Utredningsarbetet

har uppfattat sitt direktiv mycket tydligt när HUR-utredningen som uppgiften överväga och lämna förslag om nytt huvuddet gäller att för Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet samt mannaskap förslag ordning med anbudsförfarande i uppgiften att lämna om en

med arkeologiska exploateringsundersökningar. Utred-

verksamheten har sålunda präglats att söka lösningar i den riktningens arbete av

ning som direktivet anger. skulle utredarens uppdrag redovisas före utgången Enligt direktivet augusti 1992. Efter underhandsbesked och formell begäran om av utredningstid till årets slut beviljades utredaren detta enligt förlängd departementsprotokollet 1992- 10- l tillfällen under arbetets gång har utredningen med vari- Vid skilda representation haft möten med företrädare för olika huvuderande Utredningen har sammanträtt med riksantikvarien och organisationer. för Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelning med representanter enhet med representanter för Statens historespektive juridiska samt sammanträden har avhållits med företrädare för riska museum. Fem arkeologiska undersökningsverksamhet UV, Riksantikvarieämbetets bl.a. besökt UVs regionkontor i Kungsbacka och varvid sekreteraren personaladministrativt slag har inhämtats från Lund. Uppgifter av chefen för Riksantikvarieämbetets administrativa avdelning.

SOU 1992 l 37 Inledning 35

Utredningen har haft möten med Länsstyrelsens kulturmiljöenhet i Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Stockholms och Uppsala län. Därutöver har utredningen i enskilda frågor haft kontakt med handlägga-

re på Länsstyrelsens kulturmiljöenhet i Östergötlands, Söderman-

lands, Gotlands och Västerbottens län. Regionala och lokala museer har också ingått i utredningens informations- och kontaktverksamhet. Utredningen har sammanträtt med företrädare för Föreningen Sveriges Landsantikvarier. Vidare har information om utredningen meddelats till ett 30-tal representanter för 15 museer vid museiarkeologmötet i Linköping den 20 1992. mars Utredningen har vid särskilda resor till Syd- och Västsverige haft möten med landsantikvarien i Malmöhus län och med representanter för Malmö museer, Göteborgs arkeologiska och Bohusläns museum museum. Därutöver har utredningen inhämtat uppgifter handav läggare och chefer den arkeologiska verksamheten vid Österom götlands länsmuseum, Kalmar läns museum, Malmö Hallands museer, länsmuseer, Göteborgs arkeologiska Bohusläns museum, museum, Skaraborgs länsmuseum, Västmanlands läns Dalarnas museum, museum, Västernorrlands läns museum, Jämtlands läns Västermuseum, bottens museum och Norrbottens museum. Vidare har utredningen haft informationsutbyte med enskilda arkeologiföretag. Utredningen har sålunda avlagt besök hos Arkeologikonsult AB i Upplands Väsby samt varit i kontakt med och inhämtat uppgifter av IKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhällsplanering AB i Visby. I frågor som rör konservering arkeologiskt material har utredav ningen varit i kontakt med chefen för RAÄs institution för konservering samt med konserveringspersonal vid Lunds universitets historiska museum och vid Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna. Utredningen har sammanträtt med fackliga företrädare för DIKförbundet och Sveriges Museimannaförbund. För överläggningar i enskilda frågor har utredningen varit i kontakt med sakkunniga Justitiedepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Näringsdepartementet, Civildepartementet, Riksrevisionsverket, Konkurrensverket och Kommerskollegium. Under arbetets gång har utredningen haft 12 protokollerade egna sammanträden varav två heldagsmöten.

Käg . uåñâxa.. . , . . . vsmnmsz I i . e Å . L ,

SOU 1992137

Kulturmiljövårdens lagbestämmelser

2.1 Kulturminneslagen

Bestämmelser om fasta fornlämningar, fornfynd och arkeologiska undersökningar finns i 2 kap. lagen 1988950 kulturminnen om m.m., ändrad genom tillägg i lag om ändring i lagen 1988950 om kulturminnen m.m. 1991474. Kulturminneslagen ger fasta fornlämningar ett generellt skydd l § första stycket som gäller omedelbart och utan något särskilt myndighetsbeslut. I lagen preciseras närmare vilka lämningar som är fasta

fornlämningar se härom i 1 § andra stycket 1-8 p.. Den uppräkning

som görs i lagtexten är att anse som en exempliñering. Utvecklingen av fornlämningsbegreppet förutsätts nämligen ske i takt med den allmänna samhällsutvecklingen och ett sådant sätt att nya fornlämningstyper har förankring i den allmänna opinionen. Fornfynd är enligt 3 § föremål som saknar ägare när de hittas och som 1 påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna eller som 2 påträffas under andra omständigheter och kan antas vara minst etthundra år gamla. Uppdelning i de två kategorierna av fornfynd sammanhänger med reglerna om rätten till fynden. Enligt 4 § tillfaller sådant fornfynd som avses i 3 § 1 staten medan sådant fornfynd som avses i 3 § 2 tillfaller upphittaren. Han är dock skyldig att erbjuda staten att lösa in det mot betalning hembud om l fornfyndet innehåller föremål som helt eller delvis består av guld, silver, brons eller legering annan med koppar eller om 2 fornfyndet består av två eller flera föremål kan antas som ha blivit nedlagda tillsammans s.k. depåfynd. Föreskrifter om skydd, vård och undersökning av fornlämning och plats där fornfynd påträffats finns i 6-9 §§. Det är förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning 6 §.

38 Kulturmiljövå rdens gbestämmelser SOU 1992 l 37

Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen får vidta de åtgärder som behövs för att skydda och vårda fast fornlämning. Därvid får en Länsstyrelsen uppdra att vidta nämnda åtgärder under de annan villkor Länsstyrelsen bestämmer 7 §. som Utan hinder 6 § får Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen av undersöka fast fornlämning, bärga ett skeppsvrak som är en fast en fornlämning samt undersöka plats där fornfynd påträffats. Tillen stånd till att företa sådan undersökning eller bärgning får annan en lämnas Länsstyrelsen under de villkor som Länsstyrelsen bestämav 8 §. Det är här fråga undersökningar som initieras i vetenmer om skapligt syfte och inte sådana kommer till i samband med att om som fråga tillstånd till ingrepp aktualiserats. Regler om den sortens om undersökningar och de kostnadsfrågor som är förbundna med dem lämnas i l0-l5 §§. Med stöd 9 § får Länsstyrelsen meddela särskilda föreskrifter av till skydd för fast fornlämning. Länsstyrelsen få också enligt paraen grafen fridlysa plats där fornfynd påträffats om det kan ske utan en att någon väsentlig olägenhet uppstår. Fridlysning får ske intill dess platsen undersökts enligt 8 Regler ingrepp i fast fornlämning finns i 10-15 §§. om Kulturminneslagens bestämmelser samråd med antikvarisk om myndighet vid planering ett arbetsföretag är en del av lagens av skyddssystem. Sålunda föreskrivs i 10 § att man i god tid bör inhämta upplysningar fast fornlämning kan beröras av ett planerat arbetsom företag. Skulle så fallet bör samråd snarast ske med Länsvara styrelsen vilket också gäller en fornlämning påträffas under om grävning arbete. Arbetet skall då omedelbart avbrytas och eller annat den leder arbetet skall utan dröjsmål anmäla förhållandet hos som Länsstyrelsen. Ansvaret för att ta reda någon fast fornlämning berörs vilar om alltså den planerar ett markingrepp. Regeln torde tjäna inte som bara kulturrniljövårdens intressen utan även företagarens ekonomiska intressen. Det får förutsättas att länsstyrelser och kommuner kan tillhandahålla dokumentation till hjälp för företagaren. Enligt ll § har Länsstyrelsen möjlighet att företagarens bekostnad företa särskild utredning förekomsten av fornlämningar då en om det är fråga exploatering berör större markområden. Som om som exempel sådana större arbetsföretag anges bl.a. anläggandet av allmän väg, järnväg, flygfält och omfattande byggande för bostads-,

SOU 1992137 Kulturmiljö vårdens lagbestämmelser 39

industri- och handelsändamål. Bestämmelserna gäller däremot inte åtgärder som sker inom ramen för pågående markanvändning, t.ex. inom jord- och skogsbruket. Beslut särskild utredning fattas om av Länsstyrelsen som i sitt beslut skall skall utföra utredange vem som ningen. I 12 § föreskrivs att den som vill rubba, förändra eller ta bort en fast fornlämning skall ansöka tillstånd hos Länsstyrelsen. De om ingrepp det här är fråga om är alltså inte sådana tillkommer som av vetenskapligt intresse utan ingrepp hänger med markansom samman vändningen jfr 8 §. I paragrafens andra stycke att länsstyrelanges sen får lämna tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fomlämningens betydelse. Med stöd av 13 § får Länsstyrelsen som villkor för tillstånd enligt 12 § ställa upp skäliga krav på särskild undersökning för dokuatt mentera fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. I tillståndsbeslutet skall såvitt möjligt den kostnad åtgärderna anges som beräknas medföra. Vidare stadgar paragrafen ovan att Länsstyrelsen innan den prövar en ansökan enligt 12 § får besluta om en arkeologisk förundersökning av fornlämningen det behövs för att få tillfredsställande underom ett lag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning. Länsstyrelsen skall i beslutet arkeologisk om förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall utföra undersökningen. Det bör framhållas att förundersökning normalt inte skall inneen bära någon ökning av de sammanlagda undersökningskostnaderna. Tvärtom bör förundersökningen möjligheter för den undersökande ge enheten att planera och genomföra den kommande, särskilda undersökningen så rationellt som möjligt. I 14 § regleras kostnadsansvaret för sådana åtgärder ställs som som villkor för tillstånd till ett arbetsföretag att få göra ingrepp i fast fornlämning. Huvudregeln är enligt paragrafens första stycke att företagaren svarar för kostnaderna för sådana åtgärder. I andra stycket anges uttömmande de undantag som kan komma i fråga från huvudregeln

Enligt l p. svarar företagaren inte för kostnad hänför sig till som en fornlämning som inte tidigare känd. För kunna okänd var att anses bör fornlämningen ha varit okänd såväl för antikvariska myndigheter

Kulturmiljövårdens lagbesrämmelser SOU 1992 l 37

för allmänheten orten. Däremot är en fornlämning vid som tillämpning denna punkt inte att som okänd om den före av anse beslut i tillståndsfrågan har upptäckts t.ex. vid en sådan särskild

utredning som avses i 11 I 2 befrias företagaren från den del kostnaden som väsentligt av överstiger vad Länsstyrelsen angett i sitt tillståndsbeslut. Normalt torde denna gräns få nådd när överskridandet uppgår till bortåt anses 15%. Skulle kostnaden bli lägre än den beräknade svarar företagaren bara för de faktiska kostnaderna. I 3 förundersökningen leder till att Länsstyrelsen anges att om inte meddelar tillstånd till ingrepp i fornlämningen är företagaren inte kostnadsansvarig för förundersökningen. Om däremot något arbetsföretag inte kommer till stånd på grund av att företagaren avstår från kostnadsskäl, kommer befrielse inte i fråga. detta, t.e.x. av I 4 slutligen det visar sig att Länsstyrelsen gjort ett anges att om felaktigt antagande fornlämningsförekomst har företagaren om en inte kostnadsansvar för den förundersökning eller särskilda undersökning Länsstyrelsen beslutat om. Regeln är en spärr mot att som Länsstyrelsen beslutar förundersökning i onödan. Förundersökom ningsinstitutet skall inte användas för att utröna om det finns tidigare okända fornlämningar berörs ett arbetsföretag utan för att ge som av underlag för fastställa villkoren för tillstånd till ingrepp i en att fornlämning när tillståndsfrågan väcktes var känd. som Det bör framhållas att Länsstyrelsens beslut om kostnader inte i sig exigibelt. För få exekutionstitel får Länsstyrelsen vända sig är att en till allmän domstol. I 15 § föreskrivs någon vägras tillstånd enligt 12 § beträfatt om fande fornlämning när den påträffas var helt okänd och utan som synligt märke jord är han berättigad till skälig ersättning av allovan männa medel fomlänmingen vållar honom betydande hinder eller om olägenhet. Det får således inte fråga om en fornlämning som den vara tillståndssökande kunnat få besked vid förfrågan hos Länsstyrelsen om eller hos kommunen. Med kravet synligt märke ovan jord avses sådana märken även för lekman bör ge anledning till misssom en tanke att det finns en fornlämning. om Inlösen och hittelön vid fomfynd regleras i 16 § och fyndfördelning i 17 I den paragrafen föreskrivs att Riksantikvariesenare ämbetet fyndfördelning får överlåta statens rätt till fomfynd genom

SOU 1992 l 37 K ulturmiljövårdens lagbestämmelser 41

på museum som åtar sig att vårda det i framtiden på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelser om metallsökare finns i 18-20 §§, om ansvar m.m. i 21-23 §§ och om överklagande i 24-25 §§. Enligt 24 § överklagas i angivna fall beslut som fattats av länsstyrelsen eller Riksantikvarieämbetet i kammarrätten. Beslut i övrigt som Länsstyrelsen eller Riksantikvarieämbetet fattat enligt 2 kap. får överklagas hos regeringen om inte annat följer i 25 I 25 § föreskrivs att Länsstyrelsens beslut inte får överklagas när det gäller vissa ersättningsfrågor som kan beröra fastighet. Den som är missnöjd med beslut i angivna avseenden får inte överklaga förvaltningsvägen men kan väcka talan mot staten vid fastighetsdomstolen.

2.2 Kulturminnesförordningen

I förordning 19881188 om kulturminnen ändrad i SFS m.m. 1991475 finns föreskrifter om vissa myndigheters åligganden i frågor som berör bl.a. fornminnen. Paragraferna 1-4 upptar allmänna bestämmelser samråd och om samverkan Enligt l § skall Länsstyrelsen samråda med Riksantikvarieämbetet innan den fattar beslut i ett ärende enligt kulturminneslagen kan som medföra ersättningsskyldighet eller annat sätt är av större vikt. I 2 § föreskrivs att Länsstyrelsen vid sin tillsyn över kulturrninnesvården i länet skall samverka med kulturminnesvårdande organ i länet, särskilt länsmuseerna och motsvarande museer. Enligt 3 § skall Länsstyrelsen genast sända kopia till Riksanen tikvarieämbetet ett beslut Länsstyrelsen fattat enligt kulturav som minneslagen. Länsstyrelsen skall också underrätta Riksantikvarieämbetet i åtals- och skadeståndsärenden uppkommit åsidosom genom sättande av bestämmelser i nämnda lag. I 4 § åläggs Riksantikvarieämbetet att underrätta fastighetsregistermyndigheten om sådana fasta fornlämningar kan antas ännu som inte vara införda i planregistret. Föreskrifter om vissa åtgärder i samband med handläggning av fornminnesärenden finns i 5-9 §§

42 K ulturmiljövårdens lagbestämmelser SOU 1992 l 37

Enligt 5 § skall Länsstyrelsen genast underrätta kommunen om beslut i ärenden i 2 kap. 9 och 12 §§ kulturminneslagen. som avses Länsstyrelsen skall också underrätta fastighetsregistermyndigheten när beslutet vunnit laga kraft. I 6 § föreskrivs att Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen skall underrätta varandra innan respektive myndighet vidtar en åtgärd enligt 2 kap. 7 eller 8 § kulturminneslagen. Om åtgärden är brådskande behöver underrättelse eller samråd dock inte ske. Enligt 7 § skall Länsstyrelsen innan den ger någon tillstånd att vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 eller 8 § kulturminneslagen förvissa sig om att denne har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. I 8 § åläggs länsstyrelse, länsmuseum, polismyndighet eller kustbevakning tar emot fornfynd eller anmälan om fornfynd att som genast skriftligen underrätta Riksantikvarieämbetet om fyndet. Enligt 9 § skall det kan antas att det finns en ägare till föremål om anmälts såsom fornfynd, men ägaren är okänd, den myndighet som har tagit emot fyndet eller anmälningen om fyndet se till att som fyndet polismyndighetens försorg blir kungjort enligt begenom stämmelserna om hittegods.

2.3 Undersökningsbidragsförordningen

I förordningen 19881189 om bidrag till kostnader för undersökning fast fornlämning ges möjlighet för enskild företam.m. av i mån tillgång medel få statsbidrag till sådana kostnader gare att av för särskild undersökning enligt 2 kap. 13 § KML vilka enligt lagen skall betalas företagaren l §. Denne får således inte vara statligt, av landstingskommunalt eller kommunalt organ 2 §. Bidrag får lämnas 3 § om arbetsföretaget l föranleds av en myndighets beslut eller någon annan tvingande omständighet, 2 är begränsad omfattning och det med hänsyn till omständigheterna av framstår skäligt att företagaren avlastas kostnaderna för de som arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av begränsad omfattning bl.a. sådana innebär mindre förändringar i nyttjandet av en anses som byggnad, anläggning eller ett markområde. Bidrag får lämnas med en hela eller del det belopp som kostnaderna uppgår till 4 §. Anav kall lämnas till Länsstyrelsen 6 § och frågan sökan om bidrag

SOU l 992 l 37 Kulmrnziljfivårdens lagbcávtáininzelser 43

prövas av Riksantikvarieämbetet 5 § också gör utbetalningen som 7 §. Riksantikvarieämbetets beslut får inte överklagas 8 §.

2.4 Statsbidragsförordningen

l förordningen 1977547 om statsbidrag till regionala finns museer bestämmelser om de bidragstagande kulturmiljövårdande museernas verksamhet. Enligt 1 § utgår statsbidrag till regionalt verksamt museum som regeringen har förklarat berättigat till sådant statsbidrag. Statsbidrag utgår endast till museum som också får bidrag från landstingskommun eller kommun. l 2 § föreskrivs att museum skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumentation samt utställningsverksamhet, informationsverksamhet och annan utåtriktad verksamhet. Därvid skall i sin museet utåtriktade verksamhet sträva efter att verksamheten blir tillgänglig inom olika delar av regionen och att den når olika publikkategorier. Museet skall också biträda Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museum, Länsstyrelsen samt kommunerna inom sitt verksamhetsområde med kulturminnesvårdande uppgifter. Enligt 3 § skall verksamhetsområdet för museum som får statsbidrag enligt förordningen omfatta ett län eller region med en en eller flera kommuner. I paragraferna 4-15 regleras statsbidragets konstruktion, utbetalning, redovisning och eventuella återbetalning. l 13 § bestäms att i fråga verkställigheten bidragsföreskrifom av terna skall museum stå under tillsyn Statens kulturråd. av Enligt 14 § meddelas närmare föreskrifter för verkställigheten av förordningen av Statens kulturråd efter samråd med Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museum.

SOU 1992137

3 Utländsk

rätt, praxis och erfarenhet

3.1 Danmark

Bestämmelser om fornminnen och arkeologiska undersökningar finns i loven om naturfredning gäller fr.o.m. 1969. Lagskyddade som fornlämningar skall registrerade. Registret omfattar 30.000 vara ca fornlämningar. Prövning lagskydd görs i domstolsförhandlingar. I av princip skall lagskyddade fornlämningar inte tas bort. Beslut om fornminnen fattas centralt dels riksantikvarien på av Nationalmuseet när det gäller s.k. räddningsgrävningar och dels av Skogs- och naturvårdsstyrelsens kulturhistoriska kontor när det gäller lagskyddade fornlämningar. Enligt 49 § skall markarbeten avbrytas och riksantikvarien underrättas om fornlämningar påträffas. Riksantikvarien måste så snart som möjligt besluta om arbetet kan få fortsätta eller det skall inställas i om avvaktan på en arkeologisk undersökning. Exploatering kan återupptas 1 år efter det fyndet rapporterades inte riksantikvarien före om dess har rekommenderat att fornlämningen skall lagskyddas. För privata arbetsföretag bekostas undersökningarna över Nationalmuseets anslag medan offentliga enheter själva får betala de undersökningar som föranleds arbetsföretag. Kostnaden för av egna undersökningar vid privat exploatering innefattar administrationskostnader och kostnader för specialinventering prospektering, utgrävning, rapportarbete och stabiliserande konservering. Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar är sedan 1984 decentraliserad till 15 50 kommunala ca av museer. Museerna ansvarar för verksamheten inför riksantikvarien och är skyldiga att rapportera undersökningarna till Nationalmuseets centralregister. Nationalmuseet bedriver idag få eller inga exploateringsundersökningar. Tanken bakom decentraliseringen är samverkan att man genom med lokala planeringsmyndigheter skall kunna fånga fornminupp nesärenden ett tidigt stadium. För större exploateringar som omfattar flera museers geografiska ansvarsområden handhas kontakten

Utländsk rätt, praxis och erfarenhet SOU 1992137

med centrala planeringsmyndigheter riksantikvariens arkeologiska av sekretariat. För koordination, prioritering och planering av undersökningar är riksantikvarien assisterad central arkeologisk nämnd. I nämnden av en sammanträder vid 6 tillfällen år ingår representanter för som ca per de undersökande universiteten och Nationalmuseet. museerna, Erfarenheterna undersökningsverksamhetens decentralisering är av riksantikvariens årliga anslag ca 5 miljoner kr goda. Däremot anses för undersökningarna inte kunna täcka behovet. Anslaget är reserför räddningsoperationer i ordets stränga betydelse. Det saknas verat anslag för extensiva vetenskapliga arbeten och publikationer. En mer utredning har tillsatts år 1992 med uppgift över undersökningsatt se verksamhetens organisation och utvärdera de senaste 10 årens arkeo-

logi i Danmark.

3.2 Norge

kulturminner trädde i kraft år 1979. Förslag till ändringar i Lov om lagen förväntas föreligga under 1992. I lagen finns föreskrifter om fasta fornlämningar och bestämmelser arkeologiska undersökom ningar. Alla fornlämningar äldre än 1537 är automatiskt skyddade av

lagen. Enligt 9 § råder undersökningsplikt innebär att en exploaen som vid planläggning offentliga eller större privata arbetsföretag är tör av skyldig reda på företaget kan beröra fasta fornlämningar. att ta om Exploatören skall också bekosta sådan utredning. Enligt 10 § är en exploatören kostnadsansvarig för arkeologiska undersökningar. Kostnadsansvaret gäller även förut okänd fornlämning påträffas. om en Vid mindre privata arbetsföretag kan staten helt eller delvis täcka exploatörens kostnader. Exploatören betalar inte enbart för själva utgrävningen även för rapportarbete samt för konservering och utan katalogisering av fynd. Ansvaret för kulturminnesvården är fördelat riksantikvarien och fem regionala, arkeologiska museer. Riksantikvarien beslutar om medeltida fornminnen i medeltidsstäderna, medeltida kyrko- och slottsruiner vissa förtecknade byggnader från efterreformatorisk samt

SOU 1992137 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet 47

tid. Undersökningarna utförs riksantikvariens fyra utgrävningsav kontor. De arkeologiska museerna beslutar och undersöker förhistoom riska fornlämningar och medeltida fornlämningar på landsbygden inom sina respektive ansvarsområden. Det har diskuterats om att sammanföra riksantikvariens utgrävningskontor med de arkeologiska museerna. Under tid har senare också diskuterats om att inrätta ett femte forskningsinstitut inom miljöskyddet som ett led i en politisk strävan att skilja forskningen från förvaltningen. Tanken är att detta institut, norsk institutt for kulturminneforskning NIKU, skall för bl.a. utredningar, undersöksvara ningar och forskning inom området för arkeologisk uppdragsverk-

samhet. Institutet skulle således ta över uppdragsverksamheten från de

arkeologiska museerna och riksantikvarien. Enligt förslaget skall institutet stiftelse med ett årligt basvara en anslag om ca 5.5 miljoner kronor från Miljödepartementet. Stiftelsen planeras bestå central administration och antal enheter lokaav en ett liserade till städer med universitet och regionala museer. Ett utredning om förslaget förväntas färdig under första halvåret 1993. vara Förslag har också lagts till utarbetande av en ny lag om kulturminnen och kulturmiljöer.

3.3 Finland

Lagen om fornminnen är från l963. Lagen fasta fornlämningar ger ett automatiskt skydd. Ansökan tillstånd att rubba eller bort om ta en fast fornlämning görs hos Länsstyrelsen. Länsstyrelsen begär i sin tur ett utlåtande beslutet från museiverket är central myndighet som för kulturminnesvården. Enligt fornminneslagens 15 § bör allmänt eller större enskilt arbetsföretag helt eller delvis ersätta de arkeologiska undersökningskostnaderna om detta inte med beaktande omständigheterna skall av oskäligt. Även utredningar bekostas i nämnda fall anses av exploatören. Undersökningar och utredningar utförs med anledning som av enskild persons markarbeten bekostas vanligtvis med statliga medel. För att ge tid en sådan undersökning brukar Länsstyrelsen sätta ut en tidsfrist 2-3 år innan borttagandet fornlämningen kan ske. av

48 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet SOU 1992137

Museiverket har ensamt getts rätt att undersöka fasta fornlämningar kan på villkor verket bestämmer meddela andra institutioner men som rätt att utföra undersökningar. Dessa andra institutioner är vanligtvis universitetsinstitution eller ett kommunalt landskapsmuseum. Eren farenheterna nuvarande ordning anses goda, men frågan om en av decentralisering av undersökningsverksamheten har diskuterats. En kommitté har tillsatts med uppgift att bl.a. pröva denna fråga. Museiverkets adrninistrationskostnader belastar inte arbetsföretaget. I kostnadskalkylerna beräknas dubbelt så lång tid för rapportskrivning, katalogisering etc. som för fältarbetet. I kalkylerna upptas ibland medel för konservering.

3.4 England

Fornlämningar har varit lagskyddade sedan 1882. Föreskrifterna har samlats i the Ancient Monuments and Archaeological Areas Act 1979 byggts the National Heritage Act 1983. Lagskyddet som genom gäller enbart för registrerade fornlämningar. Registret omfattar ca 13 000 fornlämningar och 5 arkeologiska områden. Ansökan om tillstånd att ändra rubba eller ta bort lagskyddad fornlämning skall göras hos Miljödepartementet. Genom 1983 års lag etablerades the Historic Buildings and Monuments Commission for England HBMC, vanligen benämnt English Heritage. English Heritage är ett från departementen fristående statligt för kulturmiljövård med uppgift att bl.a. vårda, organ bevara och levandegöra lagskyddade fornlämningar och historiska byggnader. Organisationen bedriver inte i egen regi arkeologiska undersökning finansierar sådana projekt som man själv väljer. men Dessa projekt berör ofta fornlämningar som inte kan bevaras och där de nödvändiga undersökningarna inte kan bekostas med andra medel. Fornlämningar som principiellt sett inte anses vara av tillräcklig nationell betydelse saknar lagskydd. Sådana fornlämningar kan under vissa omständigheter bli föremål för bevarande eller undersökning. Vid markexploatering skall arbetsföretaget först godkännas av den lokala planmyndigheten i enlighet med the Town and Country Planning Act 1990. Vid beslut tar planmyndigheten hänsyn till om platsen innehåller fornlämningar vare sig dessa är registrerade eller ej. För detta ändamål har många lokala myndigheter tillgång till

SOU 1992 l 37 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet 49

arkeologisk expertis antingen i form av anställda antikvarier eller anlitade konsulter. I grevskapsrådens organisation ingår arkeolog en County Archaeologist handlägger fornminnesärenden. För som varje grevskap finns ett särskilt fornlämningsregistcr Sites and Monuments Records som finansieras genom anslag från English Heritage. Handläggning av fornminnesärenden i samband med planarbete styrs i vissa avseenden av the Planning Policy Guidance note PPG 16 upprättad av miljöministern år 1990. PPG 16 är en rekommendation till exploatörer, planmyndigheter, arkeologer och andra intressegrupper vilken slår fast att arkeologi är föremål planöverváigzinden och understryker betydelsen av att fornlämningar bevaras. I det fall en icke lagskyddad fornlämning inte möjlig att beanses vara kan en arkeologisk undersökning komma till stånd olika sätt. PPG 16 innehåller anvisningar detta i 25, 26 och 30 om Allmänt gäller att exploatören inte är kostnadsansvarig enligt lag för undersökningen. Planmyndigheten skall emellertid innan beslut fattats i ett planärende ta reda på exploatören själv vidtagit tillom fredsställande åtgärder för att få arkeologisk undersökning finansien erad 25 §. Genom överenskommelser mellan planmyndigheten och exploatören utarbetar den förre ett faktaunderlag för undersökningen och tar därvid råd från arkeologiska konsulter. överenskommelsen skall också lämna stöd för en efterföljande publikation underav sökningsresultaten. I särskilda fall där exploatören icke-kommersiell är en kommunal enhet eller en enskild person som inte har ekonomisk möjlighet att bekosta undersökningen kan en ansökan finansiellt stöd göras hos om English Heritage 25 §. överenskommelser täcker utgrävning, dokumentation som och publikation av resultaten kan ha olika form 26 §. Frivilliga överenskommelser kan slutas enligt sektion l06 i the Town and Country Planning Act 1990 eller enligt modeller kan erhållas the som av British Property Federation. Frivilliga överenskommelser, oftast som följer the British Archaeologists and Developers Code of Practise, uppfattas som mer ömsesidigt fördelaktiga för alla parter än sådana som skulle kunna uppnås genom lagreglering. I början 1980-talet av bekostade staten merparten av exploateringsundersökningarna, men under decenniet ökade exploatörernas bidrag till 40% att motsvara ca av undersökningskostnaderna.

50 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet SOU 1992137

I det fall en planmyndighet kan tänka sig lämna tillstånd i ett planärende först vill säkerställa att en arkeologisk undersökning men kommer till stånd kan myndigheten ställa negativa villkor 30 §. Det innebär att tillstånd inte lämnas till exploatören förrän en arkeologisk undersökning av fornlämningen utförts. Därvid skall först ett proför undersökningen inlämnas till planmyndigheten för godkängram nande. Flera olika organisationer utför exploateringsundersökningar. Sammansättningen varierar mycket mellan olika grevskap. Över hälften de undersökande enheterna tillhör lokala myndigheter och av är placerade i planavdelningar eller distriktsmuseer. I vissa fall kan grevskapsarkeolog också vara chef för planavdelningens underen sökande enhet. Enhetemas fasta personal bekostas huvudsakligen med offentliga medel. Många andra enheter är fristående organisationer som för sin verksamhet till stor del är beroende av anslag från English Heritage. The Central Excavation Unit har nationell räckvidd och finansieras av som English Heritage är de större organisationerna. En tredje grupp en av undersökande enheter tillhör oberoende museer och universitet. De förra är besläktade med lokal myndighetsservice och de senare mer med fristående organisationer. Därutöver förekommer i vissa grevskap enskilda arkeologiföretag. För olika kategorier undersökande enheter finns ett branschav the Institute of Field Archaeologists, i vilket medlemmarna organ, förbinder sig att följa vissa fastställda etikregler. I sådana fall där en fornlämning inte kan bevaras och exploatören åtagit sig att bekosta en undersökning tillämpas ett kontraktsförfarande Contract Archaeology. Det kan gå till så att grevskapsrådets arkeolog ställer ett underlag för uppdraget vilket överlämnas samman till en undersökande enhet direkt eller via exploatören. Enheten utformar plan eller för undersökningen vilken måste en ett program godkännas grevskapsrådets arkeolog. När detta gjorts tecknar av exploatören och den undersökande enheten kontrakt med varandra. Exploatören betalar normalt alla kostnader för undersökningen inklusive kostnaderna för magasinering och arkivering i museum samt publicering av resultaten. Eftersom exploatören bekostar undersökningen anses det rimligt att denne också får välja enhet för undersökningen antingen direkt eller via anbudskonkurrens. Vid anbudskonkurrens är proceduren den-

SOU 1992137 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet 51

samma som tidigare men med den skillnaden att uppdragsunderlaget går ut till fler undersökande enheter samt att exploatören väljer bland de av grevskapsarkeologen godkända anbuden. Genom grevskapsatt arkeologen styr proceduren finns i inbyggd systemet en mekanism för kvalitetskontroll. Exploatörer har tidigare erfarenhet låta som av att utföra arkeologiska uppdrag utser gärna undersökande enhet direkt medan oerfarna exploatörer ofta föredrar anbudskonkurrens för att kunna jämföra service, undersökningsplaner och kostnader. Anbudskonkurrens har tillämpats i vissa grevskap sedan år 1988. Uppfattningen om systemet varierar mellan olika kategorier arkeoav loger och organisationer vilket framgår konferensrapport i av en ämnet, Competitive Tendering in Archaeology Swain et 1991. I nämnda rapport framförs synpunkter talar både för och som emot en tillämpning av anbudskonkurrens, många gånger tyvärr med bristande argumentation i sak. English Heritage i ett uttalande uttryck ger för sin ambition att på olika sätt bidra till att systemet kan fungera tillfredsställande. Vid sådana exploateringsundersökningar English Heritage som finansierar är undersökaren skyldig att utforma projektet efter sären skild ordning som föreskrivs i the Management of Archaeological Projects English Heritage l99la; l99lb. Förutom anvisningar till hur undersökningarna skall förberedas och genomföras omfattar ordningen också anvisningar till planering det efterföljande av rapportarbetet och till publicering av undersökningarnas resultat. När planen för rapportarbetet fastställts utser English Heritage i vissa fall en utomstående rådgivare under arbetets gång till som ser att planen följs. Rådgivaren läser också igenom och rapportmanus diskuterar innehållet och utfommingen med projektledaren. Fördelen med systemet är att rådgivaren är opartisk och således inte har någon personlig delaktighet i projektet. Hans eller hennes åsikter kan accepteras eller åtminstone diskuteras på ett fördomsfritt sätt. Erfarenheterna av rådgivningsverksamheten är hittills goda Clarke 1991.

SOU 1992 l 37

4 Tidigare behandling i riksdag och

regering

År 1982 tillkallade dåvarande utbildningsministern en särskild utredare med uppgift att utreda bl.a. formerna för stöd till statens arkeologiska undersökningar. Utredningen antog namnet arkeologiutredningen, vars betänkande, Fornlämningar och exploatering SOU 198513, överlämnades till utbildningsministem år 1985. Arkeologiutredningen redovisade i sitt betänkande behandlingen i riksdag och regering under perioden 1964-85 frågor kring det av lagstadgade kostnadsansvaret för arkeologiska exploateringsundersökningar. Under denna period och fram till år 1991 las i riksdagen med olika partibeteckningar flera motioner som tog problem med upp höga undersökningskostnader och lämnade förslag till ändrade riktlinjer för arkeologiska exploateringsundersökningar. Frågan om anbudsförfarande vid sådana undersökningar har samband med diskussionen i riksdagen om undersökningarnas kostnader men väcktes i kulturutskottet första gången vid riksmötet 198687 KrU 19868715. I motion Kr3l8 förordades även andra en att institutioner med vetenskaplig kompetens i Sverige och utlandet - än Riksantikvarieämbetet och vissa regionala och kommunala museer bör få möjlighet att komma in med anbud då undersökning är en aktuell. Detta skulle vetenskaplig bredd verksamheten, vidga de ge internationella kontakterna och dessutom kunna tjäna som en värdefull kostnadspress menade motionärerna yrkande 6. Utskottet framhöll i sitt yttrande att det inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de i allmänhet som nu utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Även universitetsinstitutionerna gör undersökningar, universiteten saknar men en organisation för att kunna åta sig uppdragsverksamhet. Vad beträffar möjligheterna att begränsa undersökningskostnaderna för arbetsföretagen utan att staten drabbas av någon motsvarande kostnadsökning hänvisade utskottet till propositionen 198687l0O bilaga 10 med följande yttrande

54 Tidigare behandling i riksdag och regering SOU 1992137

Det framhålls där bl.a. att det behövs utveckling av undersöken ningsverksamheten, och riksantikvarieämbetet föreslås få vissa ökade

för ändamålet. Det framhålls att det är angeläget att de möjresurser ligheter finns rationalisera verksamheten val tas till vara i vad som att gäller förändringar de fältarkeologiska metoderna. Det är också av angeläget resultaten från tidigare undersökningar kan bearbetas att och utvärderas med sikte att bl.a. i möjligaste utsträckning redu-

omfattningen undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämcera av ningstyper tidigare väl utforskats. l propositionen framhålls som vidare det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom att de arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för länsstyrel-

beslut och bedömningar erforderliga undersökningar vid sernas av tillstånd till borttagande fornlämningar. Det är en viktig del av av riksantikvarieämbetets uppgift central myndighet för kultursom minnesvården stödja länsstyrelsernas kunskapsuppbyggnad i dessa att avseenden. Utskottet vill här också framhålla att frågor om förbätt-

rade handläggningsrutiner, säkrare förhandsbesked om undersök-

ningskostnader i anslutning till fornminneslagens regelsystem m.m. behandlas i regeringens kulturminnesvårdens speciallagöversyn av stiftning. Utskottet får således anledning att i samband med regeringens kommande redovisning översynen ånyo överväga frågor av har betydelse för arbetsföretagens undersökningskostnader. som Med hänsyn till det anförda är det inte erforderligt med något

initiativ utskottet i här aktuell del. Motionsyrkandet avstyrks. av

Till kulturutskottets yttrande reserverade sig motionärerna med

förslag till delvis lydelse av utskottets yttrande. annan I kulturutskottcts betänkande 198788221 behandlades rege-

ringens proposition kulturmiljövård prop. l98788l04, prop. om 1987882100 bil. 10 huvuddel avser det lagförslag om kulturvars minnesvården resulterade i 1989 års kulturminneslag. I anslutsom ning till riksdagens behandling propositionen framfördes i två av

motioner 198788 Kr23,

198788 Kr3 vikten det inte föreligger monopolsituation på av att undersökningsområdet och krav anbudsförfarande vid arkeolo-

giska undersökningar. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena med

huvudsakliga motivering vid riksmötet 198687. Till utsamma som skottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Gunnel Liljegren

och Håkan Stjernlöf med förslag till annan lydelse av utskottets

yttrande.

Frågan anbudsförfarande behandlades i riksdagen ånyo vid om riksmötet 198990. 1 betänkandet l98990KrUl tog kulturutskottet

motionen l98889zKr3l4 vari erinras om att undersökningar av upp

SOU 1992137 Tidigare behandling i riksdag och regering 55

fornlämningar är dyra. Motionärerna framhåller mot denna bakgrund att den vetenskapliga kompetens som finns inom och utom landet måste få utnyttjas på ett friare sätt så att inte -monopolsituation föreligger. En fri konkurrens måste nämligen råda även inom detta område. I utskottets yttrande över motionen anförs att det tidigare som framhållits inte finns något hindrar att även andra institutioner som än de som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Även universitetsinstitutionerna gör undersökningar, men universiteten saknar inom detta område särskild organisation en för att kunna åta sig uppdragsverksamhet. Med hänsyn härtill ansåg utskottet att motionsyrkandet inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd. Till utskottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström menade att utskottet i som en annan lydelse borde ha uttalat sig för att regeringen vidtar åtgärder för att motverka den rådande monopolsituationen. Det bör bli lättare för universitetsinstitutioner och för enskilda företag med kompetens på området att anbudsbasis konkurrera sådana uppdrag här är om som i fråga. Det sagda menade motionärerna bör gälla instituoavsett tionerna eller företagen är svenska eller utländska. Året därpå tog kulturutskottet återigen frågan anbudsförupp om farande vid arkeologiska exploateringsundersökningar. I betänkandet 199091KrUl1 behandlade utskottet två motioner 198990Kr256, 19909lKr286. I motionerna anfördes frågor skyddet och beom varandet av lämningar från äldre tider och del de kostnader en av detta medför. Motionärerna menar att skyddet och bevarandet av fornlämningar kan innebära ökade kostnader vid byggnadsverksamhet. De hävdade att Riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de arkeologiska undersökningar görs i samband med arbetsföresom tag. Motionärerna ansåg vidare att den vetenskapliga kompetens som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas friare och att anbudskonkurrens bör få förekomma området. Motionen Kr256 gjordes utskottet till föremål för omfattande av en remissbehandling, och yttranden inhämtades från Riksantikvarieämbetet och Statens historiska RAÄ, Universitets- och högmuseer skoleämbetet UHÄ, Plan- och bostadsverket Boverket, Länsmuseernas samarbetsråd och HSBs riksförbund. Även Sveriges allmännyttiga bostadsföretag SABO tillfälle att yttra sig avstod gavs men

56 Tidigare behandling i riksdag och regering SOU 1992137

från detta. En sammanställning med utdrag ur yttrandena fogades vid

betänkandet bilaga. Utskottet sammanfattade remissinstansernas som synpunkter anbudsförfarande enligt följande

Beträffande frågan anbudsförfarande anför RAÄ att det i om ett praktiken inte förekommer någon direkt konkurrens i fråga om undersökningsuppdrag. Dessa fördelas i stället av länsstyrelserna med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m. till den institution är mest lämpad att utföra uppdraget. Länsmuseernas som samarbetsnämnd redovisar att frågan om vilka undersökningsuppdrag skall utföras länsmuseerna RAÄs olika platskontor i som av resp. flera fall regleras av avtal mellan dessa institutioner. RAÄ förutsättning för att likvärdiga anbud skall kunna anser att en lämnas är att omfattning och ambitionsnivå preciseras i anbuds-

underlaget från Länsstyrelsen, vilket i sin tur kräver mer resurser specialister hos Länsstyrelsen. Vidare påpekar RAÄ att ett och anbudsförfarande och vidgning av kretsen institutioner som meden utföra uppdragsundersökningar m.m. dessutom kommer att kräva ges större hos länsstyrelserna för kontroll av kvaliteten i resurser undersökningar RAÄ anför också att det är betydelsefullt att m.m. kultunniljövårdens organisation och museerna genom sin stora egen arkeologiska undersökningar kan öka sina kunskaper, vilket andel av sin är betydelse bl.a. för de rationaliserade undersökningarna. tur av avstyrker bestämt ordning med anbudsförfarande införs. att en Aven UHÄ avstyrker anbudsförfarande införs. UHÄ likatt ett arkeologiska institutionen vid universitetet i Lund anför att som anbudsförfarande i andra länder givit dåliga erfarenheter och att strävan efter sänkta kostnader kan äventyra kvaliteten. Anbudsförfarande kan enligt UHÄ även medföra byråkratisering. Konkurrens skulle emellertid enligt UHÃs och flera universitetsinstitutioners - mening kunna bidra till nytänkande i tekniskt och teoretiskt avseende.

Arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett helt fritt anbudsförfarande är orealistiskt för de stora undersökningatt frågan kan övervägas för medelstora och mindre underarna men sökningar, dock under förutsättning att det vetenskapliga utbytet förutsätts bli högre eller minst lika högt som i dag. Kulturgeograñska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett anbudsför-

farande kräver typ vetenskaplig värdering fristående från en ny av antikvariska myndigheter undersökningsplaner vid större exploa- - av teringar. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala instämmer med motionärerna i att dagens system med enligt motionen i praktiken ett monopol för den statliga myndigheten bör kunna luckras så att även andra kan delta i anbudsförfarande. upp Boverket ställer sig frågande till ett anbudsförfarande och anför att

en eventuell ekonomisk vinst torde motverkas av ökad administration och kontroll. Inte heller länsmuseernas samarbetsnämnd anser att ett

SOU 1992137 Tidigare behandling i riksdag och regering 57

anbudsförfarande skulle kunna minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Nämnden att ett anbudsförfarande är föga anser realistiskt. HSBs Riksförbund tillstyrker införandet av ett anbudsförfarande. HSBs Riksförbund anser att kostnaderna för undersökningar, utredningar och åtgärder enligt 2 kap. kultunninneslagen skulle kunna sänkas genom anbudsförfarande och exemplifierar med arbetsett företag, där konsult beräknat

en kostnaderna för nödvändiga arkeo-

logiska åtgärder till 3,3 milj.kr. och RAÄ bedömt behovet åtav gärder medföra kostnader om 8,5 miljoner kr. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör betydligt större ges vikt vid bedömningen genomförandet arkeologiska undersökav av ningar m.m.

Rernissinstanserna behandlar vidare frågan vilka kompetensom krav som bör ställas på dem medges utföra exploateringssom undersökningar och frågan vidgad krets anlitade instiom en av tutioner. RAÄ att kompetenskrav bör ställas

anser samma pådem som utför

särskilda utredningar dem utför vad RAÄ kallar arkeosom som logiska undersökningar, dvs. det i kulturminneslagen

som benämns

arkeologiska förundersökningar och särskilda undersökningar. RAA hänvisar därvid till ett tidigare utfärdat meddelande till länsstyrelserna. I detta uttrycker RAÄ åsikten enskilda eller företag att personer inte skall få utföra utredningar och undersökningar, endast institutioner som aktivt bedriver arkeologisk forskning och har som personal med minst 60 poängs utbildning i arkeologi. Dessa institutioner

bör ha resurser för att ta emot fynd samt konservera, magasinera och

dokumentera dem. Enskilda kan enligt RAAs uppfattning få utföra undersökningar under förutsättning att detta sker i samråd med av en allmän institution. Utländska anbudsgivare. inte ha tillräckliga anses kunskaper och erfarenheter för att förstå de särskilda förutsättningarna för utredningar och undersökningar i olika regioner. Universitetsinstitutionemas verksamhet är huvudsakligen utbildning och forskning. Enligt RAÄs mening får de i denna verksamhet inte den er-

farenhet som krävs för exploateringsundersökningar. RAÄ anför att

RAAs stora andel av verksamheten är förutsättning för profesen sionellt utförda undersökningar, långt driven specialisering, en en

omfattande metodutveckling och resurser för stora utgrävningar.

Aven i övriga remissyttranden betonas kraven på den att vetenskapliga kvaliteten kan upprätthållas i undersökningsverksamheten och att teknisk och vetenskaplig krävs dem av som ansvarar för genomförandet av undersökningarna. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att länsmuseerna bör kunna öka sin andel av exploateringsundersökningarna. För flera dem av skulle detta kräva investeringar i lokaler och teknisk utrustning.

58 Tidigare behandling i riksdag och regering SOU 1992137

Några rernissinstanserna redovisar att det redan i dag finns viss av konsultverksamhet och att det inte finns något som hindrar att läns-

styrelserna vidgar kretsen av anlitade institutioner m.m. I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Göteborg anförs att högre krav än i dag bör ställas på den deltagande personalens akademiska utbildning. Institutionen hänvisar till att det i andra europeiska länder ställs högre krav än i Sverige. En internationalisering arbetet skulle enligt institutionens mening kunna medav föra kvalitetsförbättring. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det helt rimligt även andra institutioner än de som för närvarande är att deltar får för exploateringsundersökningar under förutsättansvara ning de har tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig att kompetens samt utgrävningserfarenhet och utrustning. Därvid nämns i första hand universitetsinstitutioner, även andra fältarbetsmen organisationer i stiftelseform, vilka har tillgång till motsvarande t.ex. kompetens. Däremot institutionen det helt olämpligt att låta anser delta i anbudsförfarande och undersökningar. enskilda personer HSBs Riksförbund att kretsen av deltagare bör utvidgas utanser över vad gäller i dag och även andra kompetenta företräsom avse dare för arkeologisk sakkunskap. I remissen har UHÄ beretts tillfälle att särskilt belysa frågan om universitetens deltagande i exploateringsundersökningar och ett eventuellt anbudsförfarande. I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm erinras att universiteten saknade prakom tiska och tekniska förutsättningar för att bygga ut en effektiv organisation för de arkeologiska undersökningar som behövdes vid den snabba utbyggnaden bostäder och anläggningar under 1960-talet, av då RAÄzs centrala roll området skapades. Arkeologiska institutionerna vid universiteten i Stockholm och Lund anser att universiinte heller i dag har den organisation krävs för att de skall teten som kunna delta i eventuellt anbudsförfarande även om vissa universiett tetsinstitutioner skulle ha möjlighet att för en del mindre och ansvara medelstora undersökningar. institutionerna anser att den vetenskapliga kompetensen vid universiteten i stället skulle kunna utnyttjas fördjupat samarbete med RAÄ och museerna, bättre genom ett mer både i fråga förberedelser och diskussioner om inriktning och om omfattning undersökningar och vid utförande av exploateringsav undersökningar. Arkeologiska institutionen vid universitetet i Uppsala dock, angetts i det föregående, att universitetsinstitutioner anser som bör kunna delta i ett anbudsförfarande.

Med anledning motionsyrkandet och vad som framfördes i av remissyttrandena gjorde kulturutskottet följande yttrande angående

anbudsförfarande

SOU 1992137 Tidigare behandling i riksdag och regering 59

Utskottet har vid tidigare tillfällen konstaterat att det inte finns något som hindrar att även andra än de i dag i allmänhet utför som arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Inte heller finns det något formellt hinder för att anbudskonkurrens tillämpas. Frågan om införande ett generellt system för anbudskonkurrens av har allsidigt belysts av remissinstanserna. Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten att de arkeologiska undersökningarna av har en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. RAÄ, UHÄ och boverket anför att denna kvalitet skulle kunna äventyras vid anbudskonkurrens,

medan några av universitetsinstitutionerna anser att konkurrens åtminstone i vissa avseenden skulle kunna befrämja kvaliteten. Universitetsinstitutionerna har i sammanhanget uttalat sin beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög vetenskapli kvalitet i verksamheten. g Däremot anser de sig i allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna. Undersökningsverksamheten är mycket skiftande karaktär och av projekten av mycket varierande omfattning. Mot denna bakgrund skulle det bortsett från t.ex. de skäl remissinstanserna anfört - som för och emot konkurrens inte möjligt eller lämpligt att - vara som motionärerna önskar generellt införa ett anbudsförfarande. Detta utesluter emellertid inte att anbudskonkurrens om uppdragen kan tillämpa i vissa situationer. Utskottet vill emellertid framhålla att det är Länsstyrelsen som har att både bedöma ett anbudsförfarande bör om tillämpas och ansvara för att de medges utföra undersökningar som har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också Länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet och möjligheterna till kontroll och av annan uppföljning av undersökningarna. Med hänvisning till det anförda utskottet att riksdagen inte anser bör göra något sådant uttalande begärs i motionen anbudssom om att förfarande bör användas. Utskottet föreslår därför motionerna att Kr256 yrkande 14 och Kr286 yrkande ll inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Till kulturutskottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Lars

Ahlmark och Lars Ahlström och menade att den del utskottets av yttrande som berör frågan anbudsförfarande bort ha följande om lydelse

Utskottet anser i likhet med motionärerna det är angeläget att att pröva de möjligheter står till buds för minska kostnaderna för som att arkeologiska exploateringsundersökningar. Som bostadsministern

60 Tidigare behandling i riksdag och regering SOU 1992137

redovisade i budgetpropositionen bil. 13 43 är det t.ex. svårt att i s. närheten tätorterna finna råmark är lämplig för bostadsav som bebyggelse. Ett särskilt problem är därvid att den mest lämpade marken sina håll innehåller fasta fornlämningar. En av möjligheterna att minska kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar är utskottet framhållit i tidigare sammanhang och - som RAÄ påpekat i sitt yttrande att rationalisera verksamheten. En som möjlighet att minska kostnaderna, enligt utskottets mening annan som bör prövas, är i betydligt större utsträckning än i dag tillämpa att anbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits och belysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Även universitetsinsti-

tutioner har ansett att anbudskonkurrens bör kunna tillämpas. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det är helt rimligt även andra än de i dag utför exploateringsundersökatt som ningar kan delta i anbudsförfarande under förutsättning att de har till-

gång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens, utgrävningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner i första hand

universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens bör enligt

institutionens mening kunna delta. Universitetsinstitutionerna har även anbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främja anfört att ett undersökningarnas kvalitet. I yttrandet från universitetet i Göteborg framhålls internationalisering undersökningsarbetet i även att en av kombination med viss konkurrens skulle kunna föra kulturen minnesförvaltningen framåt och skapa ny kunskap. Frågan införande ett generellt system för anbudskonkurrens om av har allsidigt belysts remissinstanserna. Genomgående är att dessa av starkt stryker under vikten att de arkeologiska undersökningarna av håller hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. Utskottet delar helt en remissinstansernas uppfattning vikten hög vetenskaplig och om av en teknisk kvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna. Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitet skulle vid anbudskonkurrens, något RAÄ, UHÄ och boverket äventyras som befarar. Länsstyrelsen för att de som medges utföra underansvarar sökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på Länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag bedöma behovet och möjligheterna till samt att av kontroll och annan uppföljning av undersökningarna. Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sin beredvillighet fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra att för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta som ansvarar kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot de sig i allmänhet inte ha de praktiska anser förutsättningarna för att själva åta sig exploateringsundersökningar,

särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna. museerna

SOU 1992137 Tidigare behandling i riksdag och regering 61

Sammanfattningsvis utskottet att det bör prövas i vilken anser nu utsträckning kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersök-

ningar kan minskas genom att anbudskonkurrens uppdragen fortom sättningsvis tillämpas i betydligt större utsträckning än vad är som nu fallet. Utskottet anser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökat

anbudsförfarande kan kräva vissa ökade för länsstyrelsernas resurser förberedande och uppföljande funktioner i samband med anbudsför-

farande. Vad utskottet anfört om en ökad tillämpning anbudsförav farande vid arkeologiska exploateringsundersökningar bör riksm.m. dagen med anledning av motionsyrkandena sin mening som ge regeringen tillkänna.

Efter regeringsskiftet 1991 beslutade den regeringen vid nya sammanträde 1991-12-12 att tillkalla särskild utredare med uppgift en att bl.a. lämna förslag om utgångspunkter och riktlinjer för hur läns-

styrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i

underlaget för sitt beslut skall anförtros undersökom vem som ett ningsuppdrag.

Vad beträffar riksdagens behandling frågor kring det lagregleav rade kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar bör tilläggas

att det i den diskussionen inte berörts den detaljerade frågan mer om nuvarande principer och praxis vad gäller fördelningen kostnadsav ansvaret för hanteringen av fynd från undersökningarna. Inte heller

har tidigare väckts frågan ett nytt huvudmannaskap för Riksanom tikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet.

SOU 1992137

5 Nuvarande

ordning

5.1 Kulturmiljövårdens arkeologisystem

Arkeologins mål kan sägas att skapa incitament till människans vara självkännedom genom förståelse hennes förhistoriska och histoav riska levnadsförhållanden. Arkeologins källmaterial är fornlämningar och fornfynd. Svensk arkeologi kännetecknas av att under än 300 år ha varit mer ett i grunden statligt system. Sedan år 1630 då Sveriges förste riksantikvarie tillsattes har detta system genomgått många och förstora ändringar, men det har alltid varit allmänna institusammansatt av tioner vilkas verksamhet haft sin bas i statligt ansvar. Arkeologisystemets huvudorganisationer är idag Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer, länsstyrelserna, Statens sjöhistoriska museum, länsmuseerna och vissa kommunala museer samt universiteten. Varje huvudorganisation har sina speciella ansvarsuppgifter genom vilka de samverkar med varandra och med allmänheten i ett nätverk av formella och informella förbindelser. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet och har tillsyn över kulturmiljövården i varje län. Därvid prövar och beslutar Länsstyrelsen om särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning av fornlämningar eller särskilda åtgärder för bevara om att dem. Länsstyrelsen bör så långt det är möjligt kostnadsberäkna sådana åtgärder som ställs villkor för tillstånd. som Riksantikvarieämbetet och Statens historiska härefter Riksmuseer antikvarieämbetet har som central myndighet överinseende över kulturmiljövården i landet och skall med rådgivning, information, uppföljning, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling biträda länsstyrelserna och länsmuseerna i deras arbete. Riksantikvarieämbetet beslutar i frågor fyndfördelning och inlösen om av hembudspliktiga fynd samt om bidrag till undersökningskostnader. Myndigheten bedriver landets mest omfattande verksamhet med arkeologiska exploateringsundersökningar. Riksantikvarieämbetet får

Nuvarande ordning SOU 1992137

överklaga beslut domstol och myndighet enligt kulturav annan rninneslagen. Till Riksantikvarieämbetet hör Statens historiska museum SHM och centralmuseum för kulturhistoria i som är ansvarsmuseum och medeltid till RAÄ. I främst förhistorisk tid samt expertorgan myndighetens museigrupp ingår även Kungliga myntkabinettet KMK specialmuseum för myntfynd och expertorgan till som är RAÄ. Statens Sjöhistoriska är centralmuseum för svenskt sjöförmuseum svensk sjöfart till RAÄ i svar, skeppsbyggeri och samt expertorgan frågor lagskyddade skeppsvrak. I Sjöhistoriska museets verksom rör samhet ingår marinarkeologiska undersökningar. Länsmuseerna kommunala är berättigade till samt museer som statsbidrag regionala respektive lokala för kulturmiljövården är organ och skall biträda Riksantikvarieämbetet, Länsstyrelsen och kommuinom sitt verksamhetsområde med kulturmiljövårdande uppgifnerna Museerna skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumentater. tion, utställnings-, informations- och annan utåtriktad verksamhet. Flertalet länsmuseer och några kommunala museer utför arkeologiska exploateringsundersökningar i egen regi. Universiteten för utbildning och forskning i vetenskaper ansvarar bl.a. berör kulturmiljövården. De viktigaste ämnena är arkeosom logi, kulturgeografi, etnologi, konstvetenskap och historia. För flertalet fasta tjänster inom kulturmiljövårdens organisationer fordras vanligtvis högskoleexamen med minst 60 p i ett av nämnda ämnen beroende tjänstens inriktning. Universitetens arkeologiska och vissa kulturgeografiska institutioner bedriver utbildnings- och forskningsundersökningar utför vanligtvis inte exploateringsundermen sökningar i egen regi. En central del arkeologisystemets verksamhet är till sin karaktär av antikvarisk och består i det kulturmiljövårdande arbetet att skydda, vårda och bevara fasta fornlämningar och fornfynd samt att inforbearbeta och levandegöra kulturarvet. mera om, Denna arkeologi regleras kulturrninneslagen och av efterhand av utbildad praxis. Kulturminneslagens bestämmelser om fasta fornlämningar och fornfynd vilar ytterst i gammal germansk rättsuppfatten ning innebörd det ingen äger, äger konungen. Enligt vars är att denna rätt tillhörde egendom ätten, stammen och ytterst drotten konungen medan enligt romersk rätt egendom var privat.

SOU 1992137 Nuvarande ordning 65

Sveriges första fornminneslag tillkom år 1666. Den bestämmer att fornminnen fornlämningar tillhör staten och förbjuder att de utsätts för åverkan. Även fornminneslagen har genomgått flera förändringar under årens lopp men dess grundprincip kvarstår. Ansvaret för och förfoganderätten till fornlämningar och fornfynd åvilar staten för allmänhetens del. Statens befattning med kulturarvet lyder under tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip och är integrerad i Sveriges förvaltningshistoria.

5.2 Tillämpning kulturminncslagen

av m.m.

5.2.1 Kulturminneslagens syfte Fasta fornlämningar har i kulturminneslagen ett generellt lagskydd som gäller omedelbart och utan något särskilt myndighetsbeslut. Den som avser att genomföra ett markexploaterande arbetsföretag är skyldig att ta reda på om någon fast fornlämning kan beröras föreav taget och i så fall snarast samråda med Länsstyrelsen. Lagens bestämmelser om tillstånd till ingrepp i fast fornlämning i samband med markanvändning innebär att Länsstyrelsen får lämna sådant tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. I tillståndsärendet skall således intresseavvägning göras mellan en intresset att få utföra ingreppet och intresset att bevara fornlämningen. l förarbetena till kulturminneslagen prop. l98788zl04, s. 79 framhålls att endast om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset får tillstånd Bevarandet fornlämges. av ningen får alltså medföra hinder eller olägenhet inte i orimlig men grad. Det är angeläget att Länsstyrelsen tydligt motiverar sitt beslut. Det starka skydd som kulturminneslagen fornlämningarna är ger ett uttryck för samhällets grundläggande syn kulturarvet Det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort dem. Häri ligger kunskapsmässiga, känslomässiga och estetiska kvaliteter. Som villkor för tillstånd till ingrepp i fast fornlämning får länsstyrelsen ställa skäliga krav särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. Vad som är skäligt skall bedömas efter fornlämningens betydelse inte efter

66 Nuvarande ordning SOU 1992 l 37

arbetsföretagets omfattning eller ekonomi. Är arbetsföretaget för obetydligt i förhållande till fornlämningens betydelse skall tillstånd överhuvudtaget inte komma ifråga prop. 1987882104, s. 80. Har tillstånd till ingrepp i fast fornlämning beviljats och krav på särskild undersökning ställts svarar företagaren för undersökningskostnaden såvida inte lagens undantagsregler är tillämpliga. Bestämmelsen kostnadsansvar är en direkt följd av fornlämningarnas om servitutskaraktär och del lagens skyddssystem. Genom att den en av inskränkning i markanvändningen upphävs som fornlämningsförekomsten innebär kan marken utnyttjas för nya ändamål. Företagaren får bedöma fördelen med ett borttagande av fornlämningen är så om den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Häristor att främjas noggrann planering ägnad att minska behovet av att genom en undersöka och ta bort fasta fornlämningar. Kulturminneslagens syfte är således att bevara fornlämningarna. Ansvaret för detta delas alla. Bevarandet av fornlämningarna har av inte bara kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter utan även ekonomiska. Att i största möjliga utsträckning undvika ingrepp i fasta fornlämningar är nämligen det effektivaste sättet att hålla nere arkeologikostnadema i samhället.

5.2.2 Ingrepp i fast fornlämning

Förberedande handläggning

I kulturmiljövårdens regionala organisation företräder Länsstyrelsen Inom Länsstyrelsen handläggs fornminnesärenden på kulturstaten. miljöenheten länsantikvarien ocheller dennes biträde. av En del de fornminnesärenden som Länsstyrelsen behandlar av initieras i form samråd enligt 2 kap. l0 § KML. Det annan än genom gäller då främst sådana ärenden uppstår genom länsantikvariens som deltagande i översiktlig fysisk planering och detaljplanering. Arbetsföretag kan kräva tillstånd även enligt andra lagar än kulturminneslagen. Vanligtvis aktualiseras dock fornminnesärenden genom remisser från kommunernas byggnadsnämnder eller förfrågningar från företag och enskilda genom byggnadsnämnden informerats om att ett som planerat arbetsföretag kan beröra en fornlämning.

SOU 1992137 Nuvarande ordning 67

Information om förekomst av fornlämningar kan ofta erhållas i kommunala planhandlingar. I detaljplanen och dess beskrivning skall kända fornlämningar redovisas. Informationen baseras på Riksantikvarieämbetets fornminnesinventering för den ekonomiska kartan. Fomlämningsregistret vid Riksantikvarieämbetet omfattar ca 700.000 fasta fornlämningar. Då en förhandsförfrågan eller tillståndsansökan kommit in till Länsstyrelsen kan Länsstyrelsen själv företa en besiktning ocheller samråda med exploatören för att ta reda på hur arbetsföretaget kan utföras utan att fornlämningar behöver beröras. Det är också vanligt att Länsstyrelsen remitterar ärendet till länsmuseet då är den som som utför nämnda arbete. Länsstyrelsens och länsmuseets samverkan i den regionala kulturmiljövården regleras i 2 § kulturminnesförordningen respektive 2 § statsbidragsförordningen. Om det inte kan undvikas att fornlämningar berörs eller då särskild utredning bedöms nödvändig tar Länsstyrelsen kontakt med UVkontoret eller med ett arkeologiskt verksamt museum inom regionen. I en del län, t.ex. Jönköpings län och Jämtlands län, utförs exploateringsundersökningar bara av länsmuseet medan i andra län, t.ex. Malmöhus län, Göteborgs och Bohus län och Stockholms län, det finns flera arkeologiska enheter som utför exploateringsundersökningar. I senare fallet fördelar Länsstyrelsen uppdragen mellan enheterna på basis av överenskommelser och med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m. Dessa arkeologiska enheter tillhör nästan uteslutande allmänna institutioner. Länsstyrelsen är emellertid inte förhindrad av lagen att fördela uppdrag till andra undersökande enheter, t.ex. privata arkeologiföretag, än de som enligt hittillsvarande praxis vanligtvis anlitas. Efter att ha satt sig in i ärendet och gjort vissa förberedelser lämnar den arkeologiska enheten förslag till Länsstyrelsen om vad utredningen eller undersökningen kan kosta. Det bör dock noteras att det är Länsstyrelsen som ansvarar för bedömningen uppdragets nödav vändiga omfattning och ambitionsnivå samt den basis härav gjorda kostnadsberäkningen. Länsstyrelsen måste därför pröva den noga arkeologiska enhetens förslag. Exploatören informeras av Länsstyrelsen om vad kommit som fram i ärendet och uppmanas att ansöka om tillstånd till arbetsföretaget. Diskussioner förs ofta i detta skede mellan Länsstyrelsen, exploatören och den arkeologiska enheten. Beroende på vad är som

68 Nuvarande ordning SOU 1992137

fornlämningarna i exploateringsorrtrådet kan Länsstyrelsen känt om besluta särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller om särskild undersökning. I många fall följer dessa beslut på varandra inom ramen för en markexploatering. Vid varje beslut Länsstyrelsen fattar enligt kulturminneslagen som skall kopia beslutet sändas till Riksantikvarieämbetet så som en av föreskrivs i 3 § kulturminnesförordningen.

Särskild utredning

Innan Länsstyrelsen beslutar ett ingrepp i en fornlämning eller ett om fornlämningsormåde är det viktigt att Länsstyrelsen skaffar sig ett fullständigt underlagsmaterial. Då det är fråga exploatering berör ett större markområde om som kan Länsstyrelsen enligt 2 kap. ll § besluta att företa en särskild om utredning för vilken exploatören är kostnadsansvarig. Syftet med en särskild utredning är att Länsstyrelsen härigenom skall åstadkomma kompletterande kunskapsunderlag förekomsten av fasta fornett om lämningar inom det planerade exploateringsornrådet för kunna bedöma fornlämning kommer att beröras arbetsföretaget. En om en av långtgående användning utredningsinstitutet avser att i görmer av ligaste mån undvika ingrepp i fornlämningarna. Företagarens kostnadsansvar för särskild utredning motiveras en bl.a. denne tjänar på att i sin planering tidigt kunna ta hänsyn av att till förut okända fornlämningar. Beslut särskild utredning förutsätter att Länsstyrelsen har indiom kationer på fornlämningsförekomster utöver dem som är kända fornminnesinventeringens redovisning av fasta fornlämningar genom på den ekonomiska kartan. Det kan exempelvis vara fråga om enstaka registrerade fornlämningar som erfarenhetsmässigt vid närmare utredning eller inventering brukar indikera ytterligare förekomster. Även topografi och geologiska förhållanden kan i vissa fall som erfarenheten visar utgöra den nödvändiga indikationen. Det är givetvis inget hinder det inom exploateringsområdet förekommer även om kända fornlämningar. särskild utredning kan finnas också inför exploateringar Behov av inte berörs bestämmelserna i 11 I sådana fall kan statssom av bidrag sökas för täckande av kostnaderna.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 69

Det är viktigt att utredningen leder till ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Vid ett eventuellt senare tillstånd kan konsekvensen av att en fornlämning inte upptäckts vid utredningen bli dels att arbetsföretaget måste avbrytas när fornlämningen kommer i dagen, dels att företagaren kan göra gällande att han inte skall för svara kostnaden för erforderlig undersökning eller åtgärd för bevarande under hänvisning till att fornlämningen inte förut känd. var I sitt beslut skall Länsstyrelsen enligt lagbestämmelsen ange vem som skall utföra utredningen. Vanligtvis fördelas uppdragen till UV eller till ett museum. I vissa län låter Länsstyrelsen även privata konsultföretag delta i verksamheten med utredningsuppdrag. Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelning har i PM 19892 anfört att samma kompetensnivå som fordras för arkeologiska undersökningar i princip bör gälla även för utredningar. Den arkeologiska enhet anförtrotts utredningen skriver konsom trakt med exploatören uppdragsgivaren. Det är också vanligt att enheten sänder ett s.k. igångsättningsmeddelande till Länsstyrelsen, landsantikvarien och Riksantikvarieämbetet. Dessa formaliteter gäller även vid arkeologisk förundersökning och särskild undersökning. Det har hittills inte funnits några allmänna råd vad särskild om en utredning skall innehålla och omfatta. I förarbetena till kulturminneslagen prop. 198788104, 40 sägs att särskild utredning inte s. skall sammanblandas med institutet arkeologisk förundersökning. Detta har betonats av Riksantikvarieämbetet i promemoria samma som ovan En särskild utredning som kan utföras med olika arkeologiska metoder måste avbrytas den fysiskt berör - om en fornlämning. Riksantikvarieämbetet har i ovannämnda promemoria också anfört att utredningsbeslutet bör ange omfattningen det markområde av som berörs och inom vilket förekomsten fornlämningar skall klarav läggas. Utredningens omfattning bör dessutom enligt Riksantikvarieämbetet redovisas genom en precisering de särskilda undersökav ningsmoment och metoder Länsstyrelsen relevanta. som anser vara Detta gör enklast att hänvisa till den kostnadsberäkning genom som normalt ligger till grund för beslutet. Praxis är att särskild utredning bedrivs i form byråinventeav en ring och en fältinventering. Vid byråinventeringen går utredaren igenom och gör sammanställningar av befintligt källmaterial som kan hämtas ur olika arkeologiska register, undersökningsrapporter, arkiv-

70 Nuvarande ordning SOU 1992137

handlingar, kartmaterial, litteratur och fyndföremål i museisamlingar. Vanligt är att utredaren upprättar kartor över den historiska bebyggelsen inom området, s.k. historiska kartöverlägg, på basis av äldre lantmäterikartor och andra historiska källor. Fältinventeringen görs som komplement till fornminnesinventeringen särskilt för att ta reda om det inom området finns fornlämningar utan synligt märke mark. Därvid kan ytinsamling av ovan lösa fyndföremål samt även provgropstagning utföras. Resultatet utredningen redovisas i en skriven rapport. Rapporten av ingår i arbetet och bekostas därför av exploatören. Utöver byråinventeringen och fältinventeringen kan en särskild utredning i vissa fall bestå fosfatkartering ocheller en schaktav en grävning. Man talar då utredningsgrävning. Syftet med dessa om metoder är att säkerställa förekomsten av misstänkta fornlämningar. Ofta rör det sig då diffusa boplatslager utan synligt märke ovan om jord. Schaktgrävningen görs in mot den misstänkta fornlämningen intill dess kontakt erhålls. Utredningar detta slag är normalt uppdelade på två eller flera av etapper. Vanligtvis behandlas etapperna som flera uppdrag vilka exploatören betalar var för sig. En variant utredningsgrävning tillämpas i Skånes boplatsrika av fullåkersbygd. En särskild utredning kan här bestå av byråinventering, fältinventering och maskinell schaktgrävning vilket genomförs i etapp. Fosfatkartering tillämpas sällan eftersom man för stora en delar fullåkersbygden har tillgång till de fosfatkartor som Arrav henius för jordbruksändamål upprättade l930-talet. Schaktgrävningen syftar till att avgränsa indikerad fornlämning samt att i viss en mån fastställa dess karaktär. För detta syfte insamlas också enstaka prov för datering. Många gånger ersätter utredningsvariantens schaktgrävning den förundersökning Länsstyrelsen i nästa steg normalt skulle komma som att besluta Metodiken har utvecklats av rationella skäl som en anom. passning till fullåkersbygdens speciella naturförhållanden och fornlämningsstruktur. Den fungera bra inte minst i relationen till anses exploatörerna. Det finns således tämligen stora variationer mellan främst olika regioner i hur särskilda utredningar utförs. Utvecklingen av utredningsmetodiken leds uppenbarligen av de arkeologiska enheterna än Länsstyrelsen. Riksantikvarieämbetet har i remisssnarare av

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 71

yttrande 1990-09-19 till riksdagens kulturutskott påpekat svårigheten att administrativt skilja mellan särskild utredning och förundersökning särskilt då utredningsinstitutet tillämpas i fullåkersbygdens dolda kulturlandskap. Av praktiska och ekonomiska skäl kan det enligt Riksantikvarieämbetets remissyttrande ofta lämpligt att vara genomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens av detta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret. Sedan utredningsinstitutet började tillämpas år 1989 har det för landet totala antalet beslut om särskild utredning kraftigt ökat från 118 till 280 beslut år 1991. Antalet beslut var under perioden 1989-91 störst i Malmöhus län 94, Stockholms län 73, Östergötlands län 63, Göteborgs och Bohus län 49 och Kalmar län 48. Dessa län är också relativt fornlämningstäta och befolkningstäta samtidigt som de innehåller utpräglade jordbruksbygder. Minst antal beslut om särskild utredning fattades i Kristianstads län och Örebro län med vardera 1 beslut. Vad gäller fördelningen av antalet beslut år 1991 olika kategorier av uppdragsgivare användes särskild utredning främst av större enskilda exploatörer samt kommuner och i mindre utsträckning av staten. Det bör dock noteras att alla beslut inte leder till verkställande vilket också gäller för arkeologisk förundersökning och särskild undersökning i det följande

Arkeologisk förundersökning Även när fornlämningen är känd inom exploateringsområdet, antingen sedan tidigare eller genom en särskild utredning, kan länsstyrelsen inför ett beslut ha behov av att förbättra kunskapen om fornlämningen. Länsstyrelsen får då som ett led i bedömningen ett av arbetsföretags tillåtlighet besluta om arkeologisk förundersökning enligt 2 kap. 13 § andra stycket KML. Syftet med förundersökning är att fastställa fornlämningens art och omfattning. Den erhållna kunskapen utgör ett nödvändigt underlag för Länsstyrelsens beslut om tillstånd till att ta bort fornlämningen respektive vägrat tillstånd. Skulle Länsstyrelsen besluta om tillstånd utgör förundersökningens resultat också ett viktigt underlag för bedömning av den särskilda undersökningens omfattning och ambitionsnivå.

72 Nuvarande ordning SOU 1992137

I sitt beslut om arkeologisk förundersökning skall Länsstyrelsen som skall utföra undersökningen. Samma regler gäller vid ange vem beslut om särskild undersökning. Förundersökningen bekostas normalt av exploatören enligt 2 kap. 14 § första stycket KML. Om förundersökningen skulle visa att en fornlämning inte berörs arbetsföretaget eller att den är av sådan av betydelse att tillstånd till ingrepp inte kan lämnas gäller undantagsreglerna i 2 kap. 14 § andra stycket KML. De strängare regler som tillämpas vid förundersökning och särskild undersökning jämfört med särskild utredning beror på att undersökningar alltid innebär direkta ingrepp i fasta fornlämningar med åtföljande konsekvenser av antikvariskt och vetenskapligt slag. Lagen hindrar inte att Länsstyrelsen överlåter på enskilda att utföra inte bara utredningar utan även undersökningar. Men till skillnad mot vad som är fallet vid utredningar meddelar Länsstyrelsen enligt praxis undersökningstillstånd bara till allmänna institutioner med vedertagen arkeologisk kompetens. Denna praxis, som följer Riksantikvarieämbetets råd PM 19892, grundar sig på bl.a. den vikt man i bestämmelfasta fornlämningar fäster vid det allmännas ansvar för serna om hanteringen fornfynd och övrigt dokumentationsmaterial från det av kulturarvet. Att befattningen med fornlämningarna och gemensamma fornfynden leds personer som är bundna av myndighetsinstruktion av eller motsvarande och vars handlande sker under tjänsteansvar anses angeläget. En förundersökning kan i vissa fall vara den enda nödvändiga undersökningen men är annars första ledet i en mer omfattande undersökning. Rent tekniskt innebär en förundersökning att man gräver schakt i fornlämningen för fastställande av fornlämningens omfattning lagerföljder, konstruktioner och fyndoch för studier av föremål samt insamling av olika slags prover. Vanligtvis tillämpas förundersökning i fråga om boplatser och andra fornlämningar som är otydligt markerade ovan jord. Till skillnad mot vad som är fallet med särskild utredning har det för landet totala antalet beslut om arkeologisk förundersökning minskat från 550 beslut år 1989 till 404 beslut år 1991. Antalet beslut under perioden 1989-91 störst i Malmöhus län 210, Kalmar län var 177, Stockholms län 130, Södermanlands län 118 och Hallands län 109. Minst antal beslut om förundersökning fattades i Jämtlands

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 73

län 2, Gävleborgs län, Västerbottens län och Norrbottens län med vardera 4 beslut.

Särskild undersökning Länsstyrelsens prövning av ett arbetsföretags tillåtlighet sker enligt 2 kap. 12 § KML. Genom särskild utredningen och förundersökning bör Länsstyrelsen ha skaffat sig ett fullständigt beslutsunderlag vad beträffar dels fornlämningsförekomsten inom exploateringsområdet och dels karaktären och omfattningen den eller de fornlämningar av som kommer att beröras av arbetsföretaget. Kritisk för prövningen blir nu Länsstyrelsens tolkning av fornlämningens betydelse. Denna betydelse kan sägas ett mått det vara bevarandeintresse som fornlämningen tilldelas. Bevarandeintresset har såväl kunskapsmässiga känslomässiga och estetiska kvaliteter. som Dessa kvaliteter är inte begränsade till blott själva fornlämningen utan måste förstås i sammanhang dels med andra komponenter i den omgivande kulturmiljön och dels med fornlämningar på andra håll till vilka den kan relateras. Det senare innebär att Länsstyrelsens prövning till viss del måste vara gränsöverskridande i den meningen att hänsyn måste kunna tas till förhållanden även utanför länets gränser. Endast om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset får Länsstyrelsen besluta om tillstånd. Central i Länsstyrelsens tolkning fornlämningens betydelse, och av därmed av bevarandeintresset, är den kunskapsmässiga kvaliteten. Denna kvalitet är direkt kopplad till vetenskapliga kriterier främst inom arkeologiämnet. Fornlämningens betydelse kan vetenskaplig ur synpunkt inte förstås på annat sätt än att den tolkas i relation till den kunskap om materiella kulturprodukter som arkeologiämnet bildar. Denna kunskap är inte konstant utan föränderlig. En förutsättning för Länsstyrelsens tillståndsgivning är därför att handläggaren inte bara besitter grundliga arkeologiska kunskaper utan även har möjlighet att följa ämnets utveckling. Det säger sig självt att hög kompetens är en förutsättning också för Länsstyrelsens agerande gentemot de arkeologiska undersökningsenheterna. Om Länsstyrelsen efter sin prövning kan lämna tillstånd får detta förenas med villkor enligt 2 kap. 13 § första stycket KML. Villkoret kan antingen vara en särskild undersökning skall föregå bortsom tagandet av fornlämningen eller särskilda åtgärder för minska att

74 Nuvarande ordning SOU 1992 137

effekten ingreppet. Beslutar Länsstyrelsen om särskild undersökav ning är exploatören kostnadsansvarig för denna såvida inte undantagsreglerna i 2 kap. 14 § andra stycket KML blir tillämpliga. I beslutet skall Länsstyrelsen såvitt möjligt ange den kostnad som undersökningen beräknas medföra samt vem som skall utföra undersökningen. För överlåtandet annan att utföra undersökningen gäller samma regler och praxis som vid förundersökning. Det är bara institutioner som anförtros uppgiften även om lagen inte hindrar att också enskilda kan komma ifråga. Det beslut om tillstånd som fattas enligt 2 kap. 12 § skall länsstyrelförutom Riksantikvarieämbetet delge kommunen. När beslutet sen vunnit laga kraft skall Länsstyrelsen också underrätta fastighetsregistennyndigheten så som föreskrivs i 5 § kulturminnesförordningen. Med särskild undersökning menas vanligtvis arkeologisk utgrävning med efterföljande bearbetning av observationer och framtaget materialet till färdigställandet av en skriven rapport. Till särskild undersökning hör även s.k. schaktningsövervakning som innebär att arkeologen övervakar schaktningar i samband med t.ex. gatuarbeten och ledningsdragningar i tätorter med kända fornlämningar. Därvid kan arkeologen beredas tillfälle att undersöka kulturlager m.m. som sedan kan relateras till tidigare kända förhållanden. De egentliga arkeologiska utgrävningarna är i princip alltid problemorienterade. Varje utgrävning innebär en systematisk sönderdelning fornlämningen och är samtidigt kunskapsbyggande av en Denna process utgår från de problem eller frågor som process. arkeologen formulerar och försöker lösa. Även många fornom lämningar basis av form och innehåll kan klassificeras i typer är ingen fornlämning i alla avseenden den andra lik. Svårigheten att i detalj förutse fornlämningens struktur gör att undersökningens uppläggning måste vara flexibel för att kunna anpassas till tidigare inte kända förhållanden. Vilken ambitionsnivå som skall accepteras beror i exploateringssammanhang Länsstyrelsens respektive arkeologens kompetens och överväganden, vilka inte alltid sammanfaller. Det är dock Länsstyrelsen som bestämmer och ansvarar för undersökningens omfattning och ambitionsnivå. Det bör här framhållas att det förslag till undersökningens omfattning och ambitionsnivå som den arkeologiska enheten lämnar till Länsstyrelsen oftast inskränker sig till en ren kostnadsberäkning. Det är alltså inte vanligt att förslaget är utformat som en plan eller en be-

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 75

skrivning med motiveringar till hurarkeologen att genomföra avser undersökningen. Fomlämningens sönderdelning avsätter fynd och dokument. Arkeologins fyndbegrepp är vetenskapligt och komplext. Det har vuxit fram i takt med utvecklingen av ämnets teori, metodik och undersökningsteknik. Varje fysiskt objekt arkeologen iakttar och bedömer kan som ha betydelse för tolkningen fornlämningens kulturhistoriska av sammanhang är ett fynd. Det innebär att inte bara människan tillav verkade föremål utan även obearbetade objekt i form t.ex. ben, av stenar, mollusker, växtdelar, slagg, insekter och innehållet i jordprover kan vara fynd. Vad som är ett arkeologisk fynd bestäms vid utgrävningen basis av vetenskapliga kriterier. Det är arkeologens kunskap, hypoteser samt förståelse av fornlämningens struktur och de iakttagna objekav tens sammanhang med varandra som avgör när ett fynd föreligger. Alla fynd i ett utgrävningsschakt tas inte alltid tillvara. I del fall en analyseras, registreras och dokumenteras fyndens egenskaper redan under pågående utgrävning varefter de kasseras. Så sker ibland med vissa massfynd som t.ex. skärvsten och lerklining. Vilka principer och metoder som används är en rättslig, vetenskaplig och etisk fråga, och det är den arbetsledande fältarkeologen har det omedelbara som ansvaret för hur fynden behandlas. Det arkeologiska fyndbegreppet i kombination med välbevarade och innehållsrika fornlämningar kan vid omfattande utgrävmer ningar leda till att stora fyndmängder samlas in. Särskilt vid boplatsgrävningar, t.ex. av medeltida kulturlager i stadskärnor, är fynden ofta rikt differentierade typer, materialslag och bevaringstillstând. Fynd av trä, läder, glas, järn, brons, keramik, ben, horn, textilier etc. kräver alla sin speciella behandling för att de inte skall destrueras. Vården av fynden börjar redan i fält. Det kan nödvändigt t.ex. vara att vidta preparerande konserveringsåtgärder omedelbart efter det att ett fynd tagits upp. Eljest skulle det kanske inte kunna bevaras för framtiden. Sådana insatser fordrar samverkan med specialister samt resurser för utrustning och förvaring. Det är även i detta fall den arbetsledande fältarkeologen som har det omedelbara ansvaret för hur fynden tas om hand. Syftet med kravet på särskild undersökning i samband med tillståndsgivning är att fornlämningen skall dokumenteras för eftervärlden. Enbart själva grävningen, observationerna och de tillvara-

76 Nuvarande ordning SOU 1992137

tagna fynden innebär inte någon dokumentation. Dokumentation är en i text ocheller bild sammanställning av fakta utifrån de iakttagna objektens egenskaper och relationer. Arbetet måste utföras direkt efter momentant och parallellt med den utgrävande verknaturen samheten för att faktasammanställningen skall överensstämma så möjligt med gjorda iakttagelser. Den handling eller bild nära som framställs härigenom är att betrakta som originaldokument i försom hållande till den kommande rapporten. Det dokumenterande arbetet görs ofta olika skalnivåer genom avbildning, verbal beskrivning samt registrering och kan bestå av ritningar, fotografier, anteckningsböcker och listor av olika slag. De traditionella arbetssätten har efterhand ersatts av mer avancerade metoder och tekniker. Idag är det inte ovanligt att inmätningar av positioner görs med laserinstrument eller att beskrivningar och registreringar sker med hjälp datorer. Det senaste tillskottet i arkeoav

logiska utgrävningar är s.k. totalstationer vilka möjliggör ett full-

ständigt integrerat ADB-system för i stort sett all dokumentation i fält också för den vidare informationsbehandlingen till en färdig men rapport. Med denna utveckling kommer alltmer av de traditionella originaldokumentens analoga data att ersättas av digitala data lagrade på massproducerade medier. Det ligger i sakens natur att inte allt inte ens allt som observeras använd teknik kan dokumenteras. Dokumentets inforoch oavsett mation representeras av blott ett urval gjorda iakttagelser, och utöver dessa finns det i varje fornlämning alltid ytterligare en iakttagelse till att göra och dokumentera. Vad dokumenteras, i vilken form och som vad sätt det sker empiriska och icke-empiriska antaganden styrs av och överväganden. Det är den arbetsledande fältarkeologen som har det omedelbara ansvaret för dokumentationens innehåll, omfattning och skötsel. Efter avslutat fältarbete analyseras och bearbetas fynden och dokumenten. Om det inte redan gjorts under utgrävningen kan vissa fynd sorteras ut för specialanalys eller konservering. Specialanalys kan t.ex. vedanatomi, Cl4-datering, petrografi, kemi, dendroavse kronologi, osteologi, numismatik, termoluminiscens, jordartsbestämning, keramikteknologi, röntgenfotografering etc. I många fall överförs sådana fynd hela eller i provtagna delar till experter som förfogar över nödvändig utrustning. När fynd skickas till laboratorium för konservering görs detta inte bara i bevarandesyfte utan ofta även

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 77

för närmare bestämning fyndets egenskaper med avseende på av form, dekor, material och tillverkningsteknik. Fyndbestämningen är en del av undersökningens dokumentation. Resultaten arbetas in i den kulturhistoriska tolkningen fornlämningen, och attesterna läggs till av övriga dokument. Det bör noteras att varje form konservering till av skillnad mot flertalet ordinära specialanalyser enligt praxis bekostas med allmänna medel över anslaget för det museum som vid fyndfördelning erhåller fynden kap. 5.2.3. För faltdokumenten gäller att även de olika sätt måste bearbetas och informationsbehandlas. Fotomaterialet kräver sin särskilda behandling. Planer och profiler kan behöva renritas, kopieras, skaltransponeras, läggas samman, separeras som led i tolkningsarbetet. På motsvarande sätt måste beskrivningar av anläggningar och fyndsammanhang samt olika slags förteckningar renskrivas, ordnas och ställas samman. Allt detta efterarbete är moment i fram till processen en sammanställning av undersökningens resultat. Det är praxis i svensk arkeologi att resultatet redovisas i form av en skriven rapport. Kostnaden för rapportarbetet tillsammans med rapportens tryckning belastar arbetsföretaget då det anses utgöra del själva undersökningen. Rapen av portens framställning är som syntes dokumentationen att betrakta av som en sekundär källa i förhållande till originalmaterialets innehåll. Lagtexten säger ingenting om hur undersökningens dokumentation av fornlämningen skall redovisas, bara att den skall göras. Det faller på Riksantikvarieämbetets ansvarsuppgift att utfärda allmänna råd och anvisningar för dokumentation och rapportskrivning. Ansvaret för att dokumentationen och rapporten utformas ett tillfredsställande sätt delas av den arbetsledande fältarkeologen och dennes huvudman. När fältarbetet avslutats sänder den arkeologiska enheten sären skild slutredovisningsblankett till Länsstyrelsen, landsantikvarien och Riksantikvarieämbetet. Vid Riksantikvarieämbetet läggs blankettens uppgifter till grund för publikationsserien Arkeologi i Sverige och det s.k. undersökningsregistret. Länsstyrelsen lämnar i sin tur ett skriftligt besked till exploatören att inga antikvariska hinder föreligger för vidare arbete. Tillståndsbeslutet kan dock vara förenat med förbehåll och förhållningsregler avseende delar det undersökta av exploateringsområdet. För reglering undersökningskostnaderna av sänder den arkeologiska enheten fakturor till exploatören.

78 Nuvarande ordning SOU 1992137

Efter färdigställts expedieras ärendet. Fynden från det rapporten fornlämningen tillfaller enligt 2 kap. 4 § KML staten och skall principiellt sett tillsammans med dokumentationsmaterialet överföras av den arkeologiska enheten till Riksantikvarieämbetet. I dokumentationsmaterialet ingår rapporten också skickas till Länsstyrelsen, som och länsmuseet eller motsvarande museum. Det för landet totala antalet beslut enligt 2 kap. 12 § KML ökade från 505 beslut år 1989 till 569 år 1990 varefter de sjönk till 557 år 1991. För hela perioden var antalet beslut störst i Malmöhus län 245, Kalmar län 195, Uppsala län 179, Södermanlands län 138 och Göteborgs och Bohus län 121. Minst antal beslut fattades i Norrbottens län 7, Kronobergs län 8 och Gävleborgs län 10. Det bör noteras att statistiken över 12 §-besluten kan avse ändrande eller borttagande fast fornlämning med eller utan villkor om särskild av undersökning enligt 13 Flertalet beslut gäller dock särskild undersökning.

5.2.3 Fyndhantering och fördelningen av kostnadsansvaret Hanteringen fynd i verksamheten med exploateringsundersökav ningar är inte slut i och med att den arkeologiska enheten expedierat ärendet. Den fortsätter i olika avseenden och omfattning vid Riksantikvarieämbetet, museerna och vissa konserveringsateljéer.

F yindfirdelning Vid Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer handläggs fyndärenden efter särskild ordning som resulterar i beslut om till en vilket fynden skall fördelas. Denna ordning benämns fyndmuseum fördelning och regleras i 2 kap. 17 § KML. Ett fyndärende består av en skriven rapport jämte undersökningens originaldokument samt av det tillvaratagna fyndmaterialet. Den som utfört undersökningen ansvarar för rapportens utarbetande och fyndens uppordnande. Om undersökningen gjorts av UV är praxis att en kopia av rapporten skickas till länsmuseet som då har möjligheten att på ett tidigt stadium skriftligen hos Riksantikvarieämbetet anhålla om att få fyndmaterialet fördelat till sig. Vissa museer har av Riksantikvarieämbetet beviljats tillstånd om s.k. stående begäran av fynden.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 79

Rapporten och en eventuell anhållan om fynden går först till Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelningen. Här kontrolleras topografiska och undersökningstekniska uppgifter samt rapportens tekniska utformning. Avdelningen kontrollerar även samt justerar och tilldelar fornlämningsnummer enligt myndighetens system. Tillägg till eller fråndrag av fornlämningsnummer görs dels i fornlämningsregistrets inventeringsböcker och dels på ekonomiska kartan. Vid varje justering sänds en uppdaterad kopia till Länsstyrelsen, länsmuseet, kommunalt museum som handlägger kulturmiljövårdsärenden, vissa UV kontor samt överlantmätaren. Från fornminnesavdelningen går fyndärendet över till Statens historiska museer SHMM för vidare handläggning. I Statens historiska SHM museiavdelning respektive museums Kungliga myntkabinettets KMK avdelning för mynt är handläggning av varje fyndärende är till sin karaktär en utredning. Handläggaren läser igenom rapporten och gör en sammanställning undersökav ningsresultaten och föremålsfynden i form promemoria. Samav en tidigt kontrolleras fynden mot rapportens beskrivning och fyndförteckning. Handläggaren går också igenom SHMsKMKs topograñska register över museets och andra arkeologiska samlingar och museers kontrollerar om fynd finns från fornlämningen sedan tidigare och i så fall i vilket museum de förvaras. En princip är att alla fynd från en fornlämning såvitt möjligt skall hållas och alltså inte fördelas samman på flera museer. SHMMs handläggning resulterar i ett förslag till vilket om museum fyndmaterialet skall fördelas. En princip är att fyndfördelning föreslås till det museum som utfört undersökningen och anhållit om fyndmaterialet om detta inte bedöms riksintresse. Inlösenvara av ärenden skall ha förslag om inlösenbelopp vilket grundas på metallvärdet, hittelön samt marknadsvärde och vetenskapligt värde. Fyndärendet går sedan över till Riksantikvarieämbetet för fyndfördelning. Beroende på om enighet eller oenighet råder om ett fyndmaterials museala destination tas ärendet upp i sammanträde för beslutad respektive obeslutad fyndfördelning. Beslutad fyndfördelning sker 3-4 ggr per år under ordförandeskap av överantikvarien. l ärenden tas här finns inga motsom upp stridiga åsikter om till vilket museum ett fyndmaterial skall fördelas och beslutet följer vanligtvis förslaget från SHM ocheller KMK.

80 Nuvarande ordning SOU 1992137

Däremot kan det inträffa att ett fyndärende bordläggs för kompletteringar. Omkring 70 fyndärenden kan behandlas per sammanträde. Obes1utad fyndfördelning sker 1-4 per år under ordförandeggr skap riksantikvarien och med representation av länsmuseerna av utsedd företrädare. Vanligtvis behandlas ett tiotal ärenden genom en sammanträde. Vid obeslutad fyndfördelning prövas dels ärenper den berör fynd från fasta fornlämningar och dels ärenden som som berör hembudspliktiga fynd. I förra fallet gäller det att finna en lämplig lösning på frågan vart ett fyndmaterial skall fördelas när om flera gör anspråk på detta. I senare fallet prövas frågan om museer laglig inlösen till upphittaren, eventuell ersättning till markägaren fördelning ifrågavarande fynd till museum. Dessa ärenden samt av brukar vanligtvis fler än föregående och gäller ofta s.k. skattvara fynd. Under sammanträdet har alla möjlighet att yttra sig. Riksantikvarien fattar beslut. Under perioden 1975-80 genomfördes 630 fyndfördelningar mot 846 under perioden 1985-90. Bara under år l99l inkom ca 500 fyndärenden till Riksantikvarieämbetet. Under senare decennier har årligen 60-70% antalet fyndärenden utfördelats till länsmuseet och av kommunala museer. I Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 uppmärksammades flera problem i myndighetens interna ärendehandläggning inför fyndfördelning. Problemen berörde främst rutinerna i ärendegången och uppföljningen den arkeologiska dokumentationen vilket av bl.a. medverkat till eftersläpningar i arbetet. Under år 1992 har delvis rutiner och omprioriteringar åtgärder vidtagits för genom nya att avhjälpa problemen och förstärka verksamheten.

Konservering

Rutinerna i ärendegången för konservering av fynd från undersökningarna följer två vägar. Antingen överlämnas fynden av SHMKMK till myndighetens konserveringsinstitution eller så ombesörjer den utfört undersökningen att fynden tas om hand för konservering. som I förra fallet är särskilt vanligt när UV står som undersökare som överlämnas materialet för konservering normalt före fyndfördelningen. Senare fallet gäller främst då ett museum utfört undersökningen. Museerna är inte skyldiga att anlita Riksantikvarieämbetets konserveringsinstitution utan kan vända sig till någon annan som har

SOU 1992137 Nuvarande ordning 81

kompetens att konservera arkeologiskt material. Det är inte ovanligt att konserveringen då sker först efter fyndfördelningen. I vissa sammanhang kan föremål lämnas in för konservering redan under pågående utgrävning. Vid Riksantikvarieämbetets och Statens historiska institumuseers tion för konservering RIK utförs konservering arkeologiska fynd av bestående av metall, trä, läder, glas, keramik och textil. Över arbetet upprättas en rapport som läggs till övriga handlingar i fyndärendet. Flera museer utför också konservering av arkeologiskt material. Det är dock bara Lunds universitets historiska Kulturhistomuseum, riska museet i Lund och Malmö har helt självförsörjmuseer som en ande konserveringsverksamhet. Några museer utför konservering i viss utsträckning. Det kan då gälla någon eller några materialgrupper som järn, trä och läder. Vanligast är dock att museerna saknar egna konserveringsresurser. Alla arkeologiskt verksamma museer utom de tre förstnämnda låter alltså annan institution helt eller delvis utföra konserveringen av arkeologiskt material. De institutioner då normalt anlitas är fölsom jande Kulturarvet i Falun, Kulturhistoriska museet i Lund, Lunds universitets historiska museum, Malmö RIK, Stiftelsen museer, Föremålsvård i Kiruna, Stockholms universitets arkeologiska forskningslaboratorium, Vasamuseet och Stiftelsen Västsvensk Konservatorsateljé. Den totala kostnaden per år för konservering av arkeologiskt material i landet är svår att beräkna. En uppfattning storleksförhållanom det kan erhållas på basis de siffror redovisats i Riksanav som tikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91. År 1991 sammanlagt var 30 personer i landet sysselsatta med arkeologisk konservering. Samma år uppgick manårskostnaden på RIK till 430 000 kronor 468 000 kronor år 1992. Om denna siffra antas gälla även för personalen vid övriga konserveringsateljéer skulle den totala konserveringskostnaden år 1991 kunna beräknas till ca 13 miljoner kronor vilket motsvarar omkring 15% av den årliga totala undersökningskostnaden. I den uppskattade konserveringskostnaden ingår såväl nykonservering och omkonservering som andra insatser i samlingsvården, olika slags förberedelser, expertmedverkan, forskning och metodutveckling. Dock täcker de tillgängliga resurserna inte behovet eftersom det förekommer ackumulerande eftersläpningar i konserveringsverksamheten. För Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer upp-

82 Nuvarande ordning SOU 1992 l 37

gick metallkonserveringens eftersläpning år 1991 till uppskattningsvis 700 backar motsvarande ca 35 000 föremål och 60 manårs insatser. Eftersläpningarna som för konserveringens del gäller främst metallföremål beror på en under åren växande obalans i systemet mellan undersökningssidans fyndproduktion och museisidans fyndmottagning. Den ökande markexploateringen har medfört att arkeologiska undersökningar idag bedrivs i en omfattning som uppskattats till inte mindre än trettio gånger omfattningen i slutet av l950-talet. Samtidigt har resurserna för omhändertagande av undersökningarnas fynd varit i stort sett oförändrade eller minskande. I Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 beräknas efter det hänsyn tagits till vissa rationaliseringar ett resurstillskott motsvarande ca 12 personer eller 5 miljoner kronor krävas för att behovet av nykonservering, omkonservering, expertmedverkan samt etappvis eliminering av eftersläpningarna skall kunna tillfredsställas under ett norrnalår.

Registrering, katalogisering och signering Efter fyndfördelningen skickar Riksantikvarieämbetet meddelande om beslutet till det berörda länsmuseet också informeras om möjligsom heten att överklaga beslutet. Om fyndmaterialet fördelats till annat museum än SHMM registreras det handläggaren för s.k. främmande samling. Det innebär att av en kort sammanfattning av undersökningsresultatet med fyndförteckning införs på ett förtryckt kort som med uppgift om museum inordi SHMs respektive KMKs topografiska register över arkeolonas giska samlingar. Ett meddelande härom läggs till akten i myndighetens arkiv, Antikvarisk-topografiska arkivet ATA. När det utfördelade fyndärendet expedieras går handlingarna till ATA för arkivering och fyndmaterialet tillsänds länsmuseet. Fynd fördelats till Sl-lMKMK dokumenteras flera olika som sätt. Fyndet åsätts ett inventarienummer, registreras, katalogiseras, avbildas och gneras. Vid katalogiseringen görs en beskrivning av föremålen och deras fyndkontext. I beskrivningen införs uppgifter om föremålens antal och storleksmâtt. Avbildningen av föremålen görs genom teckning och fotografering. Ett krav är att katalogens uppgifter skall stämma överens med vad som finns i samlingarna och att föremålen skall kunna identifieras genom beskrivningen.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 83

Vidare upprättas samma slags topografiska registerkort för som främmande samling. För vissa föremålskategorier förs dessutom ett sakregister. En text skrivs också för den tryckta accessionskatalogen Tillväxten, vilken i stort sett följer beskrivningen på det topograñska registerkortet. Fyndmaterialet ordnas i askar med etiketter innehållande identitetsuppgifter. Därefter signeras föremålen med landskapsförkortning och inventarienummer. Fyndmaterialet tillförs SHMs respektive KMKzs magasin och handlingarna med rapporten går till ATA för arkivering.

SHMMs registrering av samtliga fynd inför fyndfördelning inne-

bär att det vid dessa museer finns centrala register över landets arkeologiska föremålssamlingar. En omläggning SHMMs register till av ADB pågår. De regionala museerna dokumenterar arkeologiskt material efter olika principer och rutiner. Registreringen fynden görs antingen i av samband med undersökningens rapportskrivning eller då fynden inkommit till museet. Vanligtvis är registren upplagda efter accessionsnummer. Flera museer kombinerar detta med topografiska register och i några fall finns sakregister. En del museer katalogiserar därtill föremålen verbal begenom skrivning. Avbildning genom teckning ocheller fotografering hör i olika utsträckning till dokumentationen. l flera fall signeras föremålen men det är inte ovanligt att detta görs bara i samband med uttag för forskning och utställning eller görs det inte alls. Utvecklingen av ADB-system för dokumentationen arkeologiskt av material pågår vid många museer. I några fall tillämpas sådana system idag. Den ovan omtalade obalansen i systemet mellan produktionen och omhändertagandet av undersökningarnas fynd skapar problem också för museernas verksamhet med registrering, katalogisering och signering av fynden. I Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 anförs uppgifter om stora eftersläpningar i SHMzs verksamhet med registrering, katalogisering och signering. Eftersläpningarna skall ses också mot bakgrund de kraftiga personalminskningarna. Mellan av åren 198283 och 199091 minskade SHMs personal med omkring 27 årsarbetskrafter eller 37 anställda motsvarande 35%. Det bör i sammanhanget noteras att SHM, att centralgenom vara museum för alla fornfynd vilka enligt kulturminneslagen tillfaller staten, är det enda museum i landet som har en accession vilken inte

84 Nuvarande ordning SOU 1992137

kan regleras museet självt utan som beror av omständigheter utanav för museets beslutsområde.

Fördelningen kosrnadsansvaret av Med vissa i lagen angivna undantag är exploatören kostnadsansvarig för den arkeologiska undersökning som motiveras av arbetsföretaget. Den undersökningstaxa tillämpas av Riksantikvarieämbetet som kap. 5.3.1 inkluderar i princip samtliga kostnader som är förenade kostnaderna för vård, konservering med en undersökning dock inte och fortsatt förvaring de fornfynd som påträffades vid en underav sökning. Dessa kostnader omfattas vanligtvis inte heller av museernas undersökningstaxor. Eftersom fornfynden regelmässigt tillförs samlingarna i ett offentligt museum, vanligen Statens historiska museer eller ett länsmuseum, har praxis utvecklats efter införandet av 1942 års fornminneslag som att följdkostnaderna för vård, konservering och förvaring av fynden ersätts allmänna medel. Det sker över anslaget för det museum av som vid fyndfördelning erhållit fynden. Fördelningen kostnadsansvaret för fyndhanteringen sker efter en av praxis uppenbarligen inte längre fungerar på ett acceptabelt sätt. som Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta påverkar bevarandet och tillgängliggörandet av fynden negativt liksom undersökningarnas resultat överhuvudtaget.

5.3 Den arkeologiska undersökningsverksamheten

Huvuddelen alla arkeologiska undersökningar är exploateringsav undersökningar. För dessa enligt praxis Riksantikvarieämbetet, svarar länsmuseer och kommunala Därutöver förekommer en viss museer. konsultverksamhet. Universitetens deltagande i verksamheten med exploateringsundersökningar har hittills varit mycket begränsad. Exploateringsundersökningar innefattar flera olika expertuppgifter. Förutom särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning med åtföljande rapportering bistår man med råd och utlåtanden olika slag och med förslag till kostnadsberäkningar av presumtiva undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och av

SOU 1992137 Nuvarande ordning 85

forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom erfarenhetsåterföring olika nivåer. År 1989 utfördes i landet omkring 830 arkeologiska exploateringsuppdrag till en kostnad 90 miljoner kronor kulturutskottets beav ca tänkande 199091 KrUl bilaga.

5.3.1 Den statliga uppdragsverksamheten Enligt förordning SFS 1989922 med instruktion för Riksantikvarieämbetet och Statens historiska får myndigheten museer åta sig att utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag myndigheter och enskilda. För uppdragsverksamheten får Riksantikvarieämbetet ta ut ersättning motsvarande kostnaderna för verksamheten. Inom Riksantikvarieämbetet byrån för arkeologiska undersvarar sökningar UV för den externfmansierade arkeologiska exploateringsverksarnheten. UV ingår byrå i myndighetens fornminsom en nesavdelning.

Organisation

Under 1950-talet ökade markexploateringarna kraftigt i Sverige. Det gällde bl.a. den omfattande tätortsutbyggnad som då tog sin början liksom de stora vattenkraftutbyggnaderna i Norrland. Exploateringarna skapade i sin tur en efterfrågan arkeologiska undersökningar i enlighet med den då gällande fornminneslagens bestämmelser. Ursprungligen som ett komplement till utgrävningsverksammuseernas het byggdes inom Riksantikvarieämbetet särskild undersökupp en ningsenhet. UV bildades år 1964 genom en omorganisation inom myndighetens fornminnesavdelning och fick tre år utformning i anslutsenare en ning till de grundprinciper gäller för statlig uppdragsverksamsom het. Förutom ett huvudkontor i Stockholm inrättades regionala kontor med ansvar för UVs uppdragsverksamhet inom respektive region. Efter en rad omorganisationer under 1970- och l980-talen kom UV att få den struktur byrån har idag. Organisationen utgörs ett huvudkontor i Stockholm UV Hk av och fyra regionkontor enheter UV Syd i Lund, UV Väst i Kungsbacka, UV Mitt i Stockholm och UV Uppsala. Personalen uppgår till

86 Nuvarande ordning SOU 1992137

187 anställda 117 har arkeologtjänster och 70 har adrninivarav strativa och tekniska tjänster. Därtill kommer ett 100-tal extraanställda under faltsäsongen. Den övergripande verksamheten leds en byråchef och en biträav dande chef vid huvudkontoret har ansvar för främst ekonomisom och personalfrågor. Personalen här består 24 personer. Till av huvudkontoret hör central redaktion som färdigställer rapporter en och andra publikationer. Den arkeologiska verksamheten vid UVs regionkontor bedrivs relativt självständigt från huvudkontoret. Den leds vid respektive kontor regionchef och en eller ett par biträdande chefer. av en UV Syd omfattar idag regionen Malmöhus län, Kristianstads län och Blekinge län. Personalen uppgår till l6 anställda varav 11 är handläggare. UV Väst omfattar regionen Hallands län, Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Värmlands län. Personalen uppgår till 19 anställda varav 14 är handläggare. UV Mitt omfattar regionen Östergötlands län, Gotlands län, Södermanlands län, Örebro län, Stockholms län och Västmanlands län. Enheten är fördelad på tre kontor, UV Mitt Stockholm, UV Mitt Linköping och UV Mitt Visby. Verksamheten vid Visby-kontoret den ordinarie arkeologiska uppdragsverksamrymmer vid sidan av heten viss arkeometrisk serviceverksamhet i form av ett laboäven en ratorium för fosfatanalys. Personalen uppgår till totalt 104 anställda 67 är handläggare. Ungefär halva personalen är knuten till varav kontoret i Stockholm. UV Uppsala omfattar regionen Uppsala län, Västmanlands län, Kopparbergs län, Gävleborgs län och Västernorrlands län. Personalen uppgår till 27 22 är handläggare. Vid kontoret bepersoner varav drivs också verksamhet med analys av makro- och pollenprover. en

Personal

En stor del UVs personal är arkeologer med uppgift att handlägga av ärenden. Handläggarna har tjänst antikvarie eller vid kvalificerad som handläggning förste antikvarie. Därutöver finns för speciella som ändamål ingenjör, laboratorieingenjör, redaktör, tecknare, ritare, fotograf och laboratoriebiträde i personalen. Några av de anställda

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 87

har utbildning i osteologi och till uppgift att göra analyser skelettav material. Under de senaste åren har UV nyanställt ett stort antal arkeologer till följd av en snabb ökning av antalet ärenden. På kort tid har dessutom antalet säsongsanställda fördubblats. Nyrekryteringen har varit särskilt omfattande hos UV Mitt och UV Uppsala. För att anställas som arbetsledare vid UVs undersökningar fordras avlagd grundexamen högskolenivå med minst 60 poäng i arkeologi eller medeltidsarkeologi, mångårig undersökningsvana och visad förmåga till vetenskaplig och populärvetenskaplig publicering. Den som extraanställs som praktikantassistent under fältsäsongen skall ha minst 60 poäng i arkeologi. Kraven på akademisk skolning hänger samman med undersökningsverksamhetens vetenskapliga förankring i arkeologiämnet och med UVs inriktning kunskapsproduktion. Dessa grundkrav som UV beslutade om år 1984 är väl tillgodosedda bland de anställda. Många bedriver därtill doktorandstudier vid universiteten vilket i möjligaste mån stöds ledningen. Vid varje av regionkontor finns också anställda har högre utbildning FL, FD som eller motsvarande och erfarenhet än vad grundkraven för fältarbetsledare stipulerar. UVs internutbildning har den senaste tiden riktats främst till fältarbetsledarna. Förutom att vara arkeologer anses de fylla viktig en funktion som företrädare för kulturmiljövården i sina kontakter med uppdragsgivare och allmänhet. Utbildningen frågor tar upp om policy, ansvar, kulturminneslagens tillämpning, teknik samt adminy nistrativa regler och rutiner inom Riksantikvarieämbetet. Centralt ordnas också intemutbildning i ADB och arbetsmiljö. De säsongsanställda arkeologernas internutbildning fältges av arbetsledarna vid respektive regionkontor. Ambitionen är att så snart som möjligt frigöra resurser för en utbildning som motsvarar den som fältarbetsledama får. Regionkontoren ordnar också själva utbildning för sin fasta personal. Exempelvis har de anställda vid UV Väst utbildats i ADB, och UV Mitt har i samarbete med kulturgeografiska institutionen i Stockholm ordnat kurser i historisk kulturlandskapsanalys. Därutöver deltar regionkontorens personal regelbundet i externa kurser och seminarier av olika slag. För levande diskussion målsättning en om och metod kring ärendena anses det viktigt att arkeologerna själva

88 Nuvarande ordning SOU 1992137

följer den arkeologiska debatten så att en hög vetenskaplig kvalitet undersökningarna kan garanteras. Den personliga kompetensen hos UVs personal är genomgående hög. Detta tillsammans med personalens aktivitet i vetenskapliga sammanhang och organisationens betydande resurser i fråga om lokaler och teknisk utrustning gör att UV också har en hög institutionell kompetens.

Ekonomi och undersökningstaxa

Verksamheten med exploateringsundersökningar är i hög grad konjunkturberoende. Att undersökningsvolymen tidvis variera beror främst på att stora undersökningar blir aktuella och genomförs endast vissa år. Fluktuationerna påverkar kostnadsomsättningen och skapar hög- respektive lågkonjunkturer. UV har haft stora svårigheter att reglera mellan konjunkturerna då hittills inte tillåtits fondera man Inte heller har man kunnat överbrygga konjunkturerna gepengar. arbetet med rapporterna till kommande lågkonjunktur nom att spara då måste färdig kort tid efter fältarbetets slut. Den en rapport vara enda möjligheten ligger i att göra omfördelningar mellan regionkontoren under förutsättning lågkonjunktur inte drabbar alla av att en regionkontor samtidigt. Konjunkturproblemet har direkt betydelse för möjligheten att hålla hög beredskap för att med kort varsel en kunna ta sig an även stora undersökningar. Under år har UVs verksamhet expanderat från en årsomsenare sättning på 27 miljoner kronor och fältarbetstid omfattande en 61 500 arkeologtimmar år 1986 till omsättning av ca 65 miljoner en kronor och fältarbetstid 104 000 arkeologtimmar år 1990. en om Verksamhetsåret 1991 ökade omsättningen till 74 miljoner kronor och fältarbetstiden uppgick till l0l 000 arkeologtimmar. Från och med budgetåret 198384 utförs verksamheten genom redovisning IOOO-kronorsanslag enligt uppdragsmodellen. Verkmot samheten skall bedrivas med full kostnadstäckning. Det innebär att den undersökningstaxa UV tillämpar i princip inkluderar samtsom liga kostnader är förenade med undersökning. Det gäller dock som en inte tidigare nämnts kostnaderna för vård, konservering och som fortsatt förvaring de fynd påträffas vid en undersökning. av som Dessa kostnader ersätts enligt praxis av allmänna medel.

SOU 1992137 Nuvarande ordning 89

Betalningsvillkoren för en undersökning som UV utfört är 30 dagar plus dröjsmålsränta i förekommande fall. Eventuella delbetalningar av fakturor görs upp beroende på uppdragsgivare. Nuvarande taxekonstruktion har utarbetats av Riksrevisionsverket RRV i samarbete med Riksantikvarieämbetet och presenterades år 1979 RRV dnr 19771250. Taxekonstruktionen avser att uppnå en god kostnadsanpassning per projekt på ett administrativt enkelt sätt. Vid samråd och underhandskontakter mellan UV och Riksrevisionsverket har diskussioner sedan förts om ändamålsenligheten av taxans konstruktion och om vilka kostnader som skall ingå i taxeunderlaget. Mot den bakgrunden gjorde Riksrevisionsverket en översyn av UVs taxekonstruktion och kalkylunderlag samt av uppdragsverksamhetens redovisning vilket presenterades i en promemoria år 1988 RRV dnr 1987223. Följande redogörelse för taxans konstruktion bygger på nämnda promemoria samt på uppgifter som HUR-utredningen erhållit av UV. Taxans konstruktion kan brytas ned under rubrikerna direkt timlönekostnad, bas för påläggsberäkning, påläggskomponenter och direkt debiterbara kostnader. Direkt rimlönekostnad DL framräknas som direkt timlön inklusive semester- och semesterlönetilläggskostnad dividerat med närvarotiden l 600 timmar inom numera två lönekategorier. Dessa kategorier är fast anställda antikvarier och säsongsanställda. I RRVs ursprungliga förslag från år 1979 var antalet lönekategorier fyra. För att kunna bestämma det procentuella pålägget för indirekta löner Pluv och pålägget för övriga kostnader Pö framräknas en bas för påläggsberákning genom att ett prognosticerat antal grävtimmar multipliceras med direkt timlön. I de flesta fall ligger avtal med markexploatörer till grund för prognoserna över antalet grävtimmar. Taxan består sedan av följande påläggskomponenter

Lönekostnadspålägg lkp som läggs basen för påläggsberäkning. Från och med l juli 1992 utgör lkp 42.5%. Pålägg för rapportlöner Prap som avser endast lönekostnad i samband med rapportarbete. I RRVs ursprungliga förslag från år 1979 fastställdes pålägget till 50% för förhistoriska utgrävningar och 100% för medeltidsutgrävningar. Numera tillämpar UV vanligtvis 100% rapportpålägg för båda undersökningstypema.

90 Nuvarande ordning SOU 1992137

Det lägre procentpåslaget används vid vissa arbeten som medför en mindre omfattande rapport. Pålägg för indirekta löner inom UV Pluv läggs basen för påläggsberäkning. Pålägget skall täcka kostnaderna för UVs egen administration, allmänna förberedelser, sektionsmöten, utbildning, metodkonferenser, information, fackligt arbete, dvs. sådana kostnader som inte kan hänföras till ett enskilt projekt. 4. Pålägg för övriga kostnader Pö frarnräknas genom att den andel de övriga kostnader som skall belasta UV beräknas och ställs i av relation till basen för påläggsberäkning. Det på detta sätt beräknade pålägget skall täcka kostnaderna för UVs andel av centrala administrationskostnader, telefon, städning, renhållning, städmaterial, hyra, el, bränsle, lyse, vatten, sjukvårdskostnader och återfaktuerbara expenser. Fördelning övriga kostnader vid Riksantikvarieämbetet till UV av sker i huvudsak enligt de principer som föreslogs i RRVs taxeöversyn 1979. Taxan timme för de två lönekategorierna beräknas fr.0.m. per 1992-07-01 enligt ekvationen DL l,42.5 + 1,42.5 x Prap + 1,42.5 x Pluv + Pö. Med ett 100 procentigt rapportpålägg är timtaxan 737 kronor för anställda antikvarier och 561 kronor för säsongsanställda. En antikvariedag i fält kostar således 5.848 kronor inklusive rapportarbete. Eftersom basen för påläggsberäkning är beroende av grävvolymen innebär taxekonstruktionen att påläggsprocenten varierar även vid oförändrade indirekta kostnader. Direkt debiterbara kostnader avser utlägg för vissa köpta tjänster direktdebiteras uppdragsgivarna. Här ingår fotokostnader, m.m. som analyskostnader, kostnader för grovarbetskraft, inhyrda maskiner, traktamenten samt kostnader för viss utrustning som inköpts resor, enbart för det aktuella projektets räkning. Uppdragsgivarna debiteras vidare särskilt för tryckkostnaden av rapporten. Priset sätts schablonmässigt på marknadsmässiga grunder. Rapportens sidantal uppskattas UV bl.a. med ledning av fyndmängden i det aktuella projektet. av För att målet full kostnadstäckning skall kunna nås för ett budgetår krävs enligt Riksrevisionsverket bl.a. mycket stabila volymförutsättningar. Så och är inte fallet med UVs verksamhet. Ett problem var

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 91

med taxan är det faktum att grävvolymen och därmed taxenivån varierar kraftigt mellan åren. RRV föreslog att UV i taxeutjämnande syfte borde få använda sig av balanserade medel så att taxan kunde hållas oförändrad under en period av t.ex. tre år oberoende ändav rade grävvolymer. Nackdelen med en sådan konstruktion är att sambandet mellan avgifter och prestationer minskar vilket är emot den statliga avgiftsbeläggningens grundprincip. Riksrevisionsverket menade dock att fördelarna med en taxeutjämning över treårsperiod en uppväger nackdelarna. UV tillämpar idag taxeutjämning. Riksrevisionsverket konstaterade också att de indirekta kostnader som belastar UVs taxa var höga jämfört med andra myndigheter. Riksrevisionsverket har i tidigare skrivelser 1983-04-21 påpekat att påläggen ökat kraftig, och att trenden tydde på förskjutning en av UV-personalens verksamhet från direkt debiterbart fältarbete till indirekt verksamhet främst i form av administration vid UV. I 1988 års promemoria uppmärksammade Riksrevisionsverket även problemet med UVs rapportering. Därvid berördes dels eftersläpningen av ofärdiga rapporter och dels sambandet mellan de kostnader som rapportarbetet kräver och de medel avnämarna inbetalt. som

Enligt UVs uppfattning Översiktlig resultatredovisning och verk-

samhetsplanering för 199091-199293. Byrån för arkeologiska undersökningar, FUV har den egna kostnadsutvecklingen, uttryckt i taxan och dess justeringar, varit negativ i relation till verksamhetens verkliga behov inte minst när det gäller utveckling och förnyelse. Detta har berott det statliga direktivet ett tak för taxehöjning om vilket relateras till basbeloppet. En effekt av detta har dock varit att andra arkeologiska enheter ökat sina kostnader och därmed förlorat något av sin konkurrenskraft i kostnadshänseende. Den 1 juli 1990 fick UV myndighetskod vilket innebär egen att byrån själv ansvarar för alla ekonomiska transaktioner utom löneutbetalningar via SLÖR hanteras Riksantikvarieämbetets som av administrativa avdelning. Som följd detta har antalet arbetsen av uppgifter ökat för byråns ekonomigrupp. UV inrättade därför år 1991 en ny ekonomtjänst med ansvar för den ekonomiska redovisningen. Samtidigt tog UV i bruk ett ADB-baserat redovisningssystem och året därpå ett fakturahanteringssystem vilka båda utvecklats av Kammarkollegiets redovisningscentral. Sedan tidigare finns vid UV ett tidredovisningssystem som ytterligare utvecklats för att underlätta

92 Nuvarande ordning SOU 1992137

regionkontorens taxeuppföljning. Från och med budgetåret 198990 har UV för första gången upprättat bokslut enligt bokföringsförordningen.

Verksamhet

Under förra decenniet ökade uppdragsfrekvensen till en topp år 1989 då UV utförde 430 uppdrag med fältarbetstid om 114 000 arkeoen uppgången förbytts i viss nedgång. År logtimmar. Därefter har en 1991 utförde UV 357 uppdrag med fältarbetstid om 101 000 en arkeologtimmar. Härtill kom 34 övriga uppdrag bestående av antikvariska kontroller, specialinventeringar, fosfatkarteringar m.m. Av de 357 uppdragen lll särskilda utredningar, 152 förundervar sökningar och 94 särskilda undersökningar. UVs andel av det totala antalet arkeologiska uppdrag har under senare år varit omkring 50% och det totala kostnadsvärdet 70%. Det innebär att Riksantikvaav ca rieämbetet UV bedriver landets mest omfattande undersökgenom ningsverksamhet. Uppdragsvolymen domineras idag av UV Uppsala och UV Mitts följt linköpingskontoret. År 1991 svarade stockholmskontor av uppsalakontoret för 45% och stockholmskontoret för något mindre än ca antal fålttimmar. Är 1992 kommer volymerna 30% av UVs totala sannolikt bli de omvända. Dominansen för dessa kontor beror bl.a. att för närvarande helt är koncentrerade att de stora uppdragen nästan till mälarlandskapen inte minst den omfattande utbyggnaden av genom infrastrukturen. När det gäller uppdragsgivarnas fördelning statliga, kommunala och privata exploatörer presenterade arkeologiutredningen i sitt betänkande SOU 198513 siffror som för UV innebar att staten genomsnittligen stod för hälften undersökningskostnadema medan av kommunala och privata uppdragsgivare stod för omkring en fjärdedel Den offentliga sektorn dominerade således bland uppdragsvar. givarna. Relativt många undersökningar som bekostades av kommuhade förundersökningskaraktär och utgjorde ett led i den kommuner nala planeringen. Undersökningar bekostades av enskilda gällde som däremot i allmänhet större och dyra exploateringar avseende t.ex. utbyggnad industriområden och kontor i stadskärnor. För museerav kunde utredning inte komma fram till entydig bild bl.a. av brist na en uppgifter.

SOU 1992137 Nuvarande ordning 93

En högst påtaglig utveckling under senare år i verksamheten med exploateringsundersökningar är det ökande antalet beslut om särskild utredning. Utvecklingen hänger samman med kulturmiljövårdens starkare integrering i samhällsplaneringen och den fysiska planeringen och med införandet av bestämmelsen om särskild utredning i 2 kap. ll § kulturminneslagen. Särskilt tydligt har detta gjort sig gällande i östra Mellansverige. UV Mitts uppdrag består till ca 40% av särskilda utredningar. För att möta de krav som utredningsinstitutet ställer har UV bildat en särskild utredningsgrupp med placering vid UV Mitt. Gruppen består av arkeologer med bred erfarenhet och olika former av specialkompetens. I arbetet ingår en aktiv marknadsföring av tjänster riktad till såväl privata som statliga och kommunala exploatörer. Satsningen på utredningsverksamheten är konsekvent med UVs nyligen formulerade uppgift, nämligen att vid sidan av de arkeologiska undersökningarna bedriva konsultverksamhet uppdragsbasis. En annan faktor som påverkar UVs både organisation och verksamhet är relationen till länsmuseernas och vissa kommunala museets undersökningsverksamhet. UV förutsätts ha ett övergripande ansvar för att arkeologiska undersökningar skall kunna genomföras över hela landet. Museerna har dock själva bestämt de velat bygga om upp resurser för sådan verksamhet och i vilken utsträckning de önskat ansvara för undersökningarna. Beroende museernas mycket skiftande engagemang i verksamheten har UV hänvisats till att både kvalitativt och kvantitativt fylla ut luckor i undersökningsverksamheten eller till att helt dra sig tillbaka från områden där ett museum bestämt sig för att ensamt ansvara för exploateringsundersökningama. I de län där UV och länsmuseet delat uppdragen har uppdelningen tidigare reglerats genom skrivna avtal. Innehållet i dessa har varierat. Uppdelningen kunde vara t.ex. geografisk i Halland där som länsmuseet skulle göra undersökningar i södra delen och UV Väst i norra. I andra fall var den baserad på att länsmuseet åtog sig de mindre omfångsrika undersökningarna, i allmänhet inom museets närområde, medan UV tog hand de övriga. I några län förbehöll om sig länsmuseet möjligheten att undersöka sådana objekt hade som direkt betydelse för museets egen forskning. Motiveringarna för de olika handlingsvägarna har skiftat från fall till fall. Avtalen har dock inte hindrat att UV efter samråd tillfälligtvis åtagit sig undersökningar inom länsmuseemas ansvarsområden.

94 Nuvarande ordning SOU 1992137

Under år har inga avtal ingåtts och de gamla har löpt ut. senare nya Fortfarande görs dock uppdelning undersökningarna ofta efter en av tidigare överenskommelser. Olika former av samverkan med regiooch länsstyrelser är grunden härför. nens museer UVs regioner är emellertid i flera avseenden varandra mycket olika. Landskapstyper och fornlämningsstrukturer är inte desamma från region till region. Som följd anpassning till rådande förhållav anden har regionkontoren utvecklat sinsemellan delvis olika metoder och rutiner för verksamheten. De ofta småskaliga boplatsundersökningarna i Bohusläns brutna terräng kontrasterar exempelvis skarpt mot de stora ytavtäckande undersökningarna i den skånska fullåkersbygden. Båda fallen förutsätter speciella kunskaper och erfarenheter för ett i möjligaste mån rationellt tillvägagångssätt. Det finns också skillnader mellan regionerna vad gäller exploateringstryck och UV-enhetens relation till andra arkeologiska enheter. Båda dessa faktorer är bidragande orsaker till UV Mitts starka ställning inom såväl den egna organisationen som undersökningsverksamheten i sin helhet. I tider allmän ekonomisk nedgång med följd av ett minskat antal av arkeologiska uppdrag på andra håll är exploateringsverksamheten och därmed undersökningsverksamheten fortfarande relativt omfattande i Mälardalen och Linköpings-ornrådet. I flera fall rör det sig också om stora undersökningar allmänt sett är mera fördelaktiga för en som arkeologisk enhets långsiktiga verksamhet än små uppdrag som ofta kostar lika mycket som de stora att administrera och inte ger samma stabilitet. I regionen för UV Mitt är samtidigt museernas undersökningsverksamhet relativt liten jämfört med övriga regioner. I Gotlands län och Södermanlands län är UV Mitt ensamt om att utföra exploateringsundersökningar i regi. Den enskilda konsultverksamhet som egen finns i regionen har bara i något fall anförtrotts egna undersökningar Länsstyrelsen. Tillsammans med exploateringstrycket i regionen av har dessa omständigheter skapat gynnsamma betingelser för UV Mitts och även UV Uppsalas verksamhet och tillväxt. Vad beträffar UVs relation till andra arkeologiska enheter i undersökningsverksamheten bör dock uppmärksammas att det finns potentiell konkurrenssituation i respektive region. I varje UVen län de båda ovannämnda samt i viss mån Älvsborgs län är utom UV inte ensamt om att bedriva uppdragsverksamhet utan gör det vid

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 95

sidan av andra arkeologiska enheter. Att det inte råder öppen konkurrens om uppdragen beror på som tidigare nämnts att länsstyrelsen ofta på basis av överenskommelser och med hänsyn till resurser, kompetens m.m. fördelar uppdragen mellan UV och museerna samtidigt som man håller enskilda arkeologiföretag utanför undersökningsverksamheten. Bara i verksamheten med särskilda utredningar och när enskilda företag tillåts delta är konkurrensen öppen. Vid sidan om länsmuseerna är UV-enheterna samrådspart med servicefunktion till länsstyrelserna. Det gäller då särskilt i de län där UV helt eller delvis svarar för exploateringsundersökningarna. Denna samverkan kan ske i olika former expertutlåtanden t.ex. genom av skilda slag, besvarande av remisser och deltagande i länsantikvarieföredragningar och andra möten vid Länsstyrelsen. Verksamheten har naturligtvis stor betydelse för UVs roll i kulturmiljövården inte minst när det gäller att planera inför kommande uppdrag. Eftersom länsstyrelserna inte förfogar över medel för ändamålet och UV inte har särskilda anslag för detta har följden blivit att servicefunktionen belastar taxans indirekta kostnader. Omkring 10 årsverken lägger UV ned på service länsstyrelserna. l sin övergripande planering Verksamhetsplan, byrån för arkeologiska undersökningar, Fuv, 199091-199495 inför 1990-talet har UV uttryckt nödvändigheten av att anta ett nytt Verksamhetsmål, nämligen att producera kunskap. Under många år efter tillblivelsen betraktades UVs uppgift i hög grad service för samhällssom en planeringen. Serviceföretagets enda produkt den standardivar serade rapporten baserad på kvalitativ objektivitet i dokumentationen. Den vetenskaps- och företagssyn som serviceföretaget representerade anses idag inte längre hållbar utan måste förnyas och moderniseras. Detta skall ske som ett svar på ett inre verksamhetsbehov och ett vetenskapligt arkeologiskt krav inte reaktion på omvärldens som offensiva krav. Behovet är arkeologisk helhetssyn en och kravet är att data skall omvandlas till kunskap. I denna helhetssyn har de tidigare rapporternas staplande av uppgifter ingen plats. Rapporternas funktion anses vara att de i högre grad skall tjäna ingångar till källsom materialet i sin helhet och inte i första hand till de borttagna fomlämningamaanläggningarna. Som ett led i omformningen UV till kunskapsföretag har av ett beslut tagits att ersätta den standardiserade med polarirapporten en serad uppdelning mellan teknisk rapport och kunskaps-resultat-

96 Nuvarande ordning SOU 1992137

inriktad framställning. Omvärlden i form av uppdragsgivare och allmänhet ha legitima krav på att få resultat tillgängliga. För anses kulturmiljövårdens del uppfattas en regelrätt och strikt dokumentation visserligen fullt tillräcklig, men kraven att redovisa vad som som också allmänheten skall kunna uppfatta som resultat tvingar fram en förändring verksamhetens skriftliga redovisning. även av betydelse för omformningen UV till kunskapsföretag Av stor av är den möjligheten till projektforskning som tillkommit genom nya Riksantikvarieämbetets sektorsforskningsmedel. FoU-verksamheten behandlas närmare i kap. 5.3.5 och 5.4. Ett särskilt bekymmer för UV är den stora mängden oavslutade undersökningsrapporter. Problemet med den s.k. rapportskulden har behandlats såväl i Riksantikvarieämbetets interna arbete som av Riksrevisionsverket. I samband med Riksantikvarieämbetets fyndhanteringsutredning år 1991 Fynd 9l beräknades antalet ofärdiga rapfrån äldre undersökningar uppgå till 700. En orsak till porter ca eftersläpningen menade utredningen vara en kombination av periodvis starkt exploateringstryck med ett stort antal uppdrag och svårigheten tillräckligt snabbt permanent personalstyrka efter de att anpassa en fluktuerande uppdragsvolymerna. Utredningen ansåg det nödvändigt UV utformar plan med förslag till hur eftersläpningen skall att en elimineras och att ett system för snabbare rapportering inrättas. uppmärksammades rapportproblemet i Riksrevi- Som nämnts ovan sionsverkets promemoria år 1988 angående en översyn av UVs taxekonstruktion, kalkylunderlag och redovisning. Riksrevisionsverket har därefter i skrivelse RRV dnr 30-92-1020 till Riksantikvarieämbetet återkommit till problemet i samband med förberedande bokslutsgranskning. Riksrevisionsverket konstaterar att samband med fakturering efter avslutad under senare år har UV i utgrävning gjort avsättning för beräknad schablonkostnad för återstående rapportskrivning. Tidigare år har någon sådan reservering inte gjorts. Efter vad kommit Riksrevisionsverket till kännedom som finns ett mycket stort antal projekt för vilka rapporter inte färdigställts. Projekten har därför inte heller formellt avslutats. Enligt Riksrevisionsverket kan projekten delas in i tre grupper, nämligen utgrävningar före år 1962, mellan 1962 och 1982 samt utgrävningar från år 1982. Det är bara projekt från 1982 som nu finns inlagda i projektredovisning ca l 000 projekt och för vilka en för rapportskrivning finns avsatt. Reservens storlek för en reserv

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 97

olika projekt varierar kraftigt och kan i många fall bedömas som otillräcklig. Den under året totalt utfördelade reserveringen olika projekt uppgår till 14.9 miljoner kronor Riksrevisionsverket rekommenderar att Riksantikvarieämbetet undersöker vilka möjligheter finns att besluta ett enkelt och som om kostnadseffektivt avslutande mängden gamla projekt vilka idag av av saknar finansiering, samt att det vid varje bokslutstillfälle måste finnas en reserv avsatt som svarar mot bedömd kostnad för en rapportskrivning. Vidare rekommenderar Riksrevisionsverket att Riksantikvarieämbetets ledning fastställer en policy för vilka dokumentations- och rapporteringskrav som skall gälla för den framtida verksamheten. Väsentligt är att UV kan uppnå balans mellan utgrävningsverksamhet och efterföljande avrapporteringsarbete. UV har dock lagt ned ett betydande arbete att försöka få kontroll över mängden oavslutade projekt vilket Riksrevisionsverket särskilt vill framhålla. UV avser att upprätta en PM beskriver som situationen samt förslag till åtgärdsplan. Återstående arbete bedömer UV inte kunna åtgärdas inom tidsramen för 199192 års bokslut. I en därpå följande rapport över granskning Riksantikvarieav ämbetets och Statens historiska årsbokslut 199192 anför museers Riksrevisionsverket RRV dnr 30-92-2110 i särskild rapport en avseende UV mycket allvarliga synpunkter den ekonomiska redovisningen och bokslutet. Riksrevisionsverket framhåller att man inte kan verifiera värdet av vissa balansposter utifrån UV upprättat av bokslut inklusive bilagor och specifikationer och utifrån Riksreviav sionsverket utförd möjlig granskning. Därmed kan, Riksrevisom sionsverket vidare framhåller, inte heller verksamhetens ekonomiska resultat enligt upprättad resultaträkning verifieras.

5.3.2 Länsmuseer och kommunala museer

Länsmuseema ingår inte i den statliga organisationen utan är stiftelser i vilka landsting, kommun och ibland tidigare huvudman, ofta en kulturhistorisk förening, ingår bland stiftarna. För det kulturmiljövårdande arbetet uppbär länsmuseerna statsbidrag. Tillsammans med Länsstyrelsen bildar länsmuseet kulturrniljövårdens regionala orgamsation.

98 Nuvarande ordning SOU 1992137

När kulturmiljövården omorganiserades år 1976 aktualiserades frågan att decentralisera undersökningsverksamheten till länsom och vissa kommunala Utvecklingen blev att vissa museerna museer. behöll eller byggde ut sin verksamhet medan andra minskade museer eller avvecklade sin verksamhet. Under senare år har museernas intresse att bedriva undersökningsverksamhet i egen regi ökat. I en av enkät för Riksantikvarieämbetets fyndhanteringsutredning Fynd 91 år 1991 17 30 att de avsåg fortsätta uppdragsuppgav av museer verksamheten i den då varande omfattningen medan 10 museer svarade att de skulle komma att öka verksamheten. I flera fall har man att undersökningsverksamhet är nödvändig för att behålla ansett en och utveckla kompetensen inom det arkeologiska fältet. Av länsmuseema är det idag bara Gotlands fornsal, Södermanlands läns och Upplandsmuseet som inte bedriver arkeologisk museum uppdragssverksamhet. Värmlands museum och Örebro läns museum har helt nyligen påbörjat en sådan. Kommunala museer med arkeologisk uppdragssverksamhet är bl.a. Malmö museer, Kulturhistoriska museet i Lund, Göteborgs arkeologiska museum, Stockholms stads- Sigtuna museum, Skellefteå museum och Silvermuseet i museum, Arjeplog. Den arkeologiska undersökningsverksamheten är i förekommande fall organiserad under länsmuseets avdelning för kulturmiljövård som vanligtvis har l-4 antikvarier anställda. Förutom byggnads- och kyrkoärenden handlägger avdelningen fornminnesärenden och planerar arkeologiska undersökningar. För de arkeologiska undersökningarna har flertalet särskild uppdragsfinansierad persomuseer en nal är tillsvidareanställd. Vanligtvis rör det sig om l-6 personer. som Därtill kommer extraanställda under fältsäsongen. I det fall länsmuseet inte har uppdragsfinansierad personal utförs uppdragen av en k-avdelningens tjänstemän eller så extraanställer man personal för enskilda uppdragprojekt. Av Malmö för den mest omfattande museerna svarar museer undersökningsverksamheten. Denna organiseras museets stadsantiav kvariska avdelning. Den uppdragsfinansierade personalen omfattar 22 tillsvidareanställda fältarkeologer. Därtill kommer 2 chefstjänster och 1 tjänst för specialuppgifter. För fältsäsongen anställer museet ett 40-tal arkeologer. Även för undersökningsverksamhet gäller att personalen museernas har universitetsutbildning i arkeologi eller medeltidsarkeologi. I flera

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 99

fall finns bland de anställda de som bedriver doktorandutbildning i någon av ämnesinriktningarna. Grundkravet på kompetens ställs dock i allmänhet inte lika högt som hos UV. Det är t.ex. inte ovanligt att de arkeologer som anställs har lägre än 60 poängs utbildning i endera ämnesinriktning. Vad gäller högre akademisk i arkeologi examen FL, FD eller motsvarande saknar nästan alla den kompemuseer tensen i sin uppdragsverksamhet. Konjunktursvängningar påverkar också museerna. Med sin ofta begränsade personal har museerna små möjligheter att hålla hög en beredskap för att med kort varsel kunna ta sig stora undersökan ningar. För dessa fordras också en bred kompetens som kan vara svår att upprätthålla. Omfattningen av museernas undersökningsverksamhet är visserligen sammantaget ungefär lika stor som UVs räknat i antal uppdrag per tidsperiod, men intäkterna är betydligt lägre. En sammanställning som Riksantikvarieämbetet gjorde år 1990 i ett remissvar till riksdagens kulturutskott l990l9lzKrUll, bilaga visar att under åren 1988-89 utförde museerna totalt 732 uppdrag 47 miljoner kronor mot 760 för UV 101 miljoner kronor . På museisidan den var genomsnittliga intäkten per uppdrag 64 000 kronor medan UVs uppdrag i snitt inbringade 132 000 kronor. Skillnaden hänger samman dels med uppdragens storlek och dels med taxesättningen. Museernas uppdrag är vad såväl utredavser ningar som undersökningar i allmänhet relativt små. Undantag finns särskilt i de områden där museet tar hand huvuddelen om av uppdragen. Vid museerna finns därtill olika principer och ambitioner i fråga om total eller partiell kostnadstäckning. Principen full om kostnadstäckning har i flera fall inte uppnåtts. Subventionering av undersökningarna förekommer. Vanligen sker detta vissa genom att indirekta kostnader, t.ex. lokalkostnader, exkluderas från Det taxan. betyder att museernas uppdragsverksamhet inte alltid i full utsträckning bär sina egna kostnader. Flera länsmuseer ansvarar ensamma för all uppdragsverksamhet i länet. Så är fallet i Jönköpings län, Kronobergs län, Kalmar län, Skaraborgs län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens län. Därtill ansvarar det kommunala museet för alla exploateringsundersökningar i Malmö, Göteborg och i viss mån Stockholm. Uppdragsfrekvensen varierar naturligtvis i tid och Det är inte rum. ovanligt att museerna utför färre än lO uppdrag år. per

100 Nuvarande ordning SOU 1992137

fyller länsmuseerna och vissa Vid sidan av uppdragsverksamheten kommunala viktig funktion som remissinstans för länsmuseer en styrelserna och kommunerna i kulturmiljövårdsfrågor. Denna i förordningar reglerade ansvarsuppgift en fördel framför ger museerna UV och andra arkeologiska enheter när det gäller att ett tidigt stadium informera sig kommande exploateringar och planera om eventuella uppdrag. Exempelvis har Malmö museer målmedvetet byggt sin undersökningsverksamhet i syfte att underlätta samupp ordningen mellan det arkeologiska arbetet och kommunens exploateringsverksamhet. Arkeologin är integrerad i planeringsarbetet genom 1e antikvarie ingår i kommunens exploateringsgrupp och att en deltar i planeringen redan innan en plan är fastställd. Härigenom har också möjlighet att påverka planeringen utifrån kännedomen om man fornlämningsstrukturen i kommunen. Att gräva ut fornlämningar är en sak och att sedan slutföra undersökningarna För museerna är rapportsituationen inte en annan. mycket bättre än för UV. I genomgång som gjordes för perioden en 1980-84 Riksantikvarieämbetet PM 1987-02-06 konstaterades att av totalt 880 ingångna undersökningar hade bara 192 rapporter inkommit till Riksantikvarieämbetet. Rapporteftersläpningen var dock inte lika omfattande vid alla I vissa fall fanns en mycket god museer. balans mellan undersökningar och rapporter medan i andra fall museerna drogs med stora eftersläpningar.

5.3.3 Universiteten

Universiteten ingår inte i kulturmiljövårdens organisation. Deras uppgift i sammanhanget för grundutbildning och forskarär att ansvara utbildning i främst arkeologiämnena samt att bedriva vetenskaplig forskning. Institutioner för arkeologi finns vid universiteten i Lund, Göteborg, Stockholm, Uppsala och Umeå. I Lund finns dessutom landets enda professor och forskarutbildning i medeltidsarkeologi. Såväl den förhistorisk-arkeologiska som den medeltidsarkeologiska verksamheten är här integrerad med Lunds universitets historiska LUHM. Vid ytterligare några högskolor bedrivs en viss museum kursverksamhet i arkeologi.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning l0l

Grundutbildning i förhistorisk arkeologi omfattar normalt tre ZO-poängskurser om vardera termins studier, vilket tillsammans en ger 60 poäng l l2 år med möjlighet till kurs ytterligare en om 20 poäng, Vid uppsalainstitutionen och stockholmsinstitutionen har den ordinarie grundutbildningen lagts i två steg och omfattar här upp 40+4O poäng eller maximalt fyra terminers studier 2 år. För kandidatexamen fordras 120 poäng 3 år, vilket innebär studierna att i arkeologi måste kompletteras med andra ämnen omfattande minst 40 poäng. Arkeologi ingår även i högskolornas kulturvetarlinje och omfattar där nonnalt 40 poäng av linjens maximala 160 poäng 4 år inklusive en avslutande tillämpningskurs. Forskarutbildning i arkeologi förutsätter kandidatexamen med 60 poäng i ämnet. Utbildningen leder till doktorsexamen 160 poäng. En etapp i forskarutbildningen minst två års heltidsstudier om 80 poäng kan avslutas med licentiatexamen. Examensformerna skiljer sig främst i fråga om det skriftliga arbetet i förra fallet som motsvarar 100 poäng och i senare fallet 20 poäng. En vanlig utbildning bland yrkesverksamma arkeologer är ett universitetsstudium om ca 3 år varav studierna i arkeologi utgör l eller l l2 år. Av landets uppskattningsvis 275 fältarkeologer med fast ca anställning i undersökningsverksamheten torde inte fler än ett 20-tal ha licentiat- eller doktorsutbildning i arkeologi. Av länsstyrelsernas omkring 50 länsantikvarier och biträdande länsantikvarier har 6 ca licentiat- eller doktorsexamen i arkeologi. Många har ringa eller ingen utbildning i ämnet. Undervisning om kulturmiljövårdens organisation och verksamhet ges i varierande utsträckning inom grundutbildningen. I denna utbildning ingår också fältkurs 1-3 veckor under vilken delen om tagarna får en metodisk och teknisk träning i arkeologisk undersökning med rapportskrivning. De arkeologiska undersökningar företas universitetens som av arkeologiska och i vissa fall kulturgeografiska institutioner led i är ett

utbildnings- och forskningsverksamheten. Årligen utförs l0-tal

ett undersökningar. Urvalet av undersökningsobjekt sker främst på vetenskapliga grunder, och verksamheten bekostas universitetens av egna medel eller genom särskilda anslag. Endast i undantagsfall och när undersökningen passar in i det verksamhetsprogrammet har egna universiteten åtagit sig exploateringsundersökningar.

102 Nuvarande ordning SOU 1992 l 37

Intresset för verksamheten med exploateringsundersökningar var tidigare svagt hos universitetsinstitutionerna men har efterhand vuxit sig starkare. Många studeranden vid både grundutbildningen och forskarutbildningen likväl flera institutionernas lärare har som av eller har haft anställning inom undersökningsverksamheten. I inte obetydlig utsträckning är det samma personer som är aktiva inom undersökningsverksarnheten respektive de arkeologiska institution- Det sker ömsesidig påverkan i teoretiskt, metodiskt, tekniskt erna. en och etiskt avseende som är till gagn för hela arkeologisystemet. Institutionernas mer konkreta engagemang i exploateringsundersökningarna kan ske inom ramen för grundutbildningen där en viss bearbetning resultat från undersökningarna i samband görs av med uppsatsarbeten. Det finns också exempel på att exploateringsundersökningar bildar utgångspunkten för direkta forskningsinsatser i form doktorsarbeten eller särskilda forskningsprojekt. av Vidare är det inte ovanligt att institutionerna anordnar särskilda kurser riktade till anställda i undersökningsverksamheten. Exempel härpå kan vara det samarbete med UV som arkeologiska institutionen i Stockholm inlett kring utbildning i fältarbetets teori och praktik samt det samarbete med UV som kulturgeografiska institutionen i Stockholm inlett kring utbildning i historisk kulturlandskapsanalys jämte fältkartering fossila och relikta odlingsspår. I anslutning till av detta har även förts diskussioner kring ett gemensamt FoU-projekt rörande framväxten det äldre kulturlandskapet i centrala av Östergötland. Under senaste året har några universitetsinstitutioner tagit steget fullt ut och i samarbete med fältarkeologiska enheter direkt engagerat sig i exploateringsundersökningar. Sålunda har Uppsala universitet dess arkeologiska institution bildat ett projekt tillsammans med genom ett enskilt arkeologiföretag, Arkeologikonsult Roger Blidmo AB, vilket uppdragsbasis utför exploateringsundersökningar i anslutning till utbyggnaden den s.k. mälarbanan. På motsvarande sätt har av Umeå universitets arkeologiska institution bildat ett projekt tillmed Västernorrlands läns museum, vilket likaledes utför sammans exploateringsundersökningar på uppdragsbasis kring utbyggnaden av E4 genom länet. I båda dessa fall rör det sig om stora undersökningar omfattande många miljoner kronor och med en projekttid som löper över flera år.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 103

5.3.4 Privat konsultverksamhet I verksamheten med exploateringsundersökningar deltar också enskilda konsultföretag. Deras verksamhet har byggts huvudsakupp ligen under 1980-talet. De mest kända företagen med specialisering på arkeologi och kulturlandskap är Arkeologikonsult Roger Blidmo AB och lKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhällsplanering AB. Därutöver förekommer ytterligare någon eller några företag. Arkeologikonsult AB grundades år 1988 av ägaren Roger Blidmo och har kontorslokaler i Upplands Väsby. Till kontoret hör ett laboratorium för fosfatanalys av jordprover. Den fasta personalen uppgår till 10 anställda varav 7 är arkeologer, l laboratorieansvarig, 1 dataansvarig och l ekonomiansvarig. Arkeologerna har alla högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi och fler-

talet bedriver doktorandstudier. Ägaren har doktorsexamen i arkeo-

logi. Till den fasta personalen kommer för närvarande 6 fältarbetsledande arkeologer som har årsvis projektanställning och 13 arkeologer som har säsongsvis projektanställning. Alla utom ett par har högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi vilket är ett utbildningskrav som företaget i allmänhet ställer. Företagets omsättning ökade från 3 miljoner kronor år 199091 till 3,7 miljoner kronor år 199192. Verksamheten bedrivs på basis av en timtaxa som varierar beroende personalkategori och uppdragets art. Med ett 100 procentigt rapportpåslag är timtaxan 900 kronor för en fältarbetsledare motsvarande antikvarie. En arbetsledardag i fält kostar således 7 200 kronor inklusive rapportarbete. I timtaxan finns en vinstmarginal. Vid kostnadsberäkning fältarbeten tillämpar av företaget också ett fast pris per markyta för vissa bestämda uppdrag. Frånsett resor och traktamenten inkluderar priset samtliga kostnader fram till en färdig rapport. År 1991 utförde Arkeologikonsult ll uppdrag varav 8 var fältuppdrag och 3 var laboratorieuppdrag. Samtliga fältuppdrag utom ett bestod av särskild utredning. Det återstående uppdraget bedrevs i samarbete med Uppsala universitets arkeologiska institution och omfattade särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning. Uppdragen var fördelade Uppsala län, Södermanlands län och Kalmar län. Bland företagets uppdragsgivare finns kommunala och

104 Nuvarande ordning SOU 1992137

enskilda exploatörer. I några fall har uppdragen erhållits genom anbudsförfarande hos Länsstyrelsen. Under år 1992 har Arkeologikonsult tillsammans med Uppsala universitet och dess arkeologiska institution inlett arbetet med det stora undersökningsprojekt som omtalades i kap. 5.3.3. Därmed kommer också företagets uppdragsvolym att öka under de närmaste åren framöven Särskilda utredningar lägger Arkeologikonsult upp i tre steg. Det första steget består av byråjnventering och fältinventering, det andra fosfatkartering och det tredje av schaktgrävning. Arbetet är till av stor del datoriserat vad avser såväl förberedelser och fältdokumentation resultatsammanställning. Företaget förfogar över tre s.k. som totalstationer. Hittills har Arkeologikonsult inte utfört förundersökning eller särskild undersökning med eget tillstånd av Länsstyrelsen. I samarbetet med Uppsala universitet är det universitetet som innehaft undersökningstillståndet. I det nya projekt som Arkeologikonsult bedriver i samarbete med Uppsala universitet råder motsvarande förhållande. IKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhällsplanering AB, grundades år 1987 ägaren Dan Carlsson och har kontorslokaler i av Visby. Den fasta personalen uppgår till 2 personer. Därtill kommer årligen 4-5 personer med projektanställning. Företagets allmänna krav på utbildning för de anställda är högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi. Ägaren har doktorsexamen i kulturgeografi och 60 poäng arkeologi i sin kandidatexamen. År 1991 IKOS 500 000 kronor. För kostnadsberäkning var omsatte uppdrag används timtaxa varierar mellan 450 och 600 av en som kronor beroende på rapportarbetets omfattning. Det högre beloppet inkluderar ett 100 procentigt påslag för rapportarbetet. Antalet uppdrag år varierar. År 1991 hade IKOS 10 uppdrag per efter beslut Länsstyrelsen enligt kulturminneslagen. Utöver dessa av utförde företaget ytterligare 10 uppdrag av kulturhistoriskt slag. De lagreglerade uppdragen bestod alla av särskild utredning. I ett fall övergick utredningen i antikvarisk kontroll som utfördes med eget undersökningstillstånd från Länsstyrelsen. Uppdragen har hittills varit fördelade på Gotlands län, Kalmar län och Södermanlands län men företaget avser att kunna åta sig uppdrag över hela södra Sverige. Både kommunala och enskilda exploatörer finns bland uppdrags-

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning 105

givarna. IKOS har också i ett par fall varit underkonsult till UV i samband med särskild utredning. Särskild utredning utför IKOS byråinventering och fältinvensom tering. Byråinventeringen består av landskapsanalys utifrån äldre lantmäteriakter, genomgång av fornlämningsregister, arkiv och litteratur samt eventuellt flygbildstolkning. Fältinventeringen utgörs av specialinventering av fornlämningar, fosfatkartering och detaljkartering av yttäckande fornlämningsområden. Resultatet redovisas i en rapport.

5.3.5 Forskning, utveckling och Ievandegörande Det ekonomiska utrymmet för forskning, utveckling och levandegörande är relativt snävt i den uppdragsfinansierade undersökningsverksamheten. Exploatörens kostnadsansvar för arkeologisk underen sökning avser nämligen bara de kostnader är direkt förknippade som med själva undersökningen inklusive rapportarbetet.

Forskning och utveckling De forskningsinsatser som exploatören finansierar är därför begränsade till vad som i varje särskilt fall är nödvändigt för att undersökningen skall kunna genomföras. Därutöver finns behov av sammanställningar och utvärderingar undersökningarnas resultat för vilket av exploatören således inte normalt kan göras kostnadsansvarig. Resultatuppföljning och utvärdering undersökningarna är nödav vändigt för ett bättre utbyte investeringarna i dokumentationsav arbetet. Genom erfarenhetsåterföring till undersökningsverksamheten ges möjligheten att kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapli ga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka undersökningar planeras och utförs. Uteblir den resultatuppföljningen och erfarenhetsåterföringen hämmas utvecklingen mot högre kvalitet och effektivitet i undersökningsverksamheten. Detta negativa konsekvenser både ger för samhällsekonomin och den vetenskapliga forskningen. Att resultatuppföljning och utvärdering kan får äga rum anses vara en mycket viktig del av Riksantikvarieämbetets sektorsansvar för forskning och utveckling. Även med arkeologisk verksamhet museer

106 Nuvarande ordning SOU 1992 137

har för forskning och utveckling, och universiteten har huvudansvar ansvaret för kunskapsförsörjningen inom arkeologiområdet. Riksantikvarieämbetet har tidigare saknat resurser för det vetenskapliga uppföljningsarbetet. De insatser som gjorts har därför finansierats med anslag från externa fonder. Exempel på större externfinansierade forskningsprojekt med utgångspunkt i UVs verksamhet är projektet Norrlands tidiga bebyggelse som bedrivits i samarbete med universiteten i Stockholm och Umeå samt projektet Medeltidsstaden som utförts tillsammans med Lunds universitet. I viss utsträckning bedriver också regionala museer uppföljning och utvärdering av resultat som gjorts vid egna uppdragsñnansierade undersökningar. Uppföljningsarbetet har då ofta integrerats i något av museet organiserat forskningsprojekt. Exempel sådana projekt är Slöingeprojektet vid Hallands länsmuseer vilket berör yngre järnålder, projektet Vrak och kustlämningar vid Bohusläns museum,

projektet Franciskanerklostret och domkyrkan vid Östergötlands

länsmuseum, projektet Hedningagärdet vid Jämtlands läns museum vilket berör tidig medeltid samt projektet Järnåldersbygd i Säve vid Göteborgs arkeologiska museum. Vid Malmö museer sker resultatuppföljningen bl.a. genom ajourhållning av en arkeologisk grundkarta för kommunen. Till detta arbete är kopplat flera projekt på olika skalnivåer såsom Det dolda kulturlandskapet och Östra Malmö. Det förra projektet bedrivs inom ramen för Riksantikvarieämbetets nuvarande FoU-program. De museer som på detta sätt systematiserat uppföljningarbetet i särskilda projekt eller program har vanligtvis en relativt stor undersökningsvolym. Många uppdragsanställda fältarkeologer vid museerna och UV är doktorander i förhistorisk arkeologi eller medeltidsarkeologi vid landets universitet. Det är i dessa fall inte ovanligt att resultat och material från exploateringsundersökningar används för avhandlingsstudier som på olika sätt kan ha direkt betydelse för undersökningsverksamhetens utveckling. Detta gäller även för vissa enskilda projekt som bedrivs av utbildade forskare vid universiteten. Även hel del ansträngningar gjorts och görs för att följa upp om en och utvärdera undersökningsresultaten är insatserna dock små i relation till den årliga totala undersökningsvolymen. Att resultatuppföljning inte gjorts i större utsträckning beror bl.a. att ordinarie medel saknats för verksamheten. Detta har tidigare behandlats i arke-

SOU 1992137 Nuvarande ordning 107

ologiutredningens betänkande SOU 198513. En anledning annan torde vara att söka i den stora eftersläpning ofärdiga av rapporter som förekommer inom undersökningsverksamheten. Rapporten är ett viktigt instrument för resultatuppföljningen. De ekonomiska förutsättningarna för resultatuppföljning och utvärdering av exploateringsundersökningarna har under år försenare bättrats genom de FoU-medel regeringen för kulturmiljösom avsatt sektorn och som förvaltas Riksantikvarieämbetet. l FoU-proav grammet för det arkeologiska området har några projekt påbörjats med deltagande av UV och vissa kap. 5.4 och ovan. museer I undersökningsverksamheten sker fortlöpande utveckling en av metoder och tekniker. Särskilt påtaglig är utvecklingen i de perioder då exploateringstrycket ökar eller då genomgripande förskjutmer ningar av teori och metodologi sker inom arkeologiämnet. Under de senare årens snabba utbyggnad av infrastrukturen med åtföljande

stora ytavtäckande undersökningar har exempelvis alltfler uppdragsarkeologiska enheter tagit i bruk och utvecklat datoriserade dokumentationssystem med integrerad laserteknik för inmätningar. Att en metod- och teknikutveckling kan ske parallellt med resultatuppföljning och kunskapsåterföring är strategisk betydelse för av en rationalisering och effektivisering undersökningarna. av

Levandegörande

Kunskapsuppbyggnad sammanställningar genom och utvärderingar av undersökningsresultaten är också vikt för utvecklingen av stor och produktionen av populärvetenskapliga och vetenskapliga framställningar. Trots att det i normalfallet saknas ordinarie medel för ändamålet gör ändå den uppdragsanställda personalen vid både UV och

museerna stora insatser för att informera undersökningarna och om levandegöra kunskapen förhistoria och historia. Det handlar om då främst om visningar undersökningarna för allmänheten, av deltagande i s.k. arkeologidagar samt utställningsverksamhet, föredragshållning,

kursverksamhet och publicering populärvetenskapliga artiklar. av Initiativet till denna verksamhet kan komma såväl utifrån inifrån. som Det är inte ovanligt att exploatörer själva sig i levandeengagerar görandet genom att beställa och bekosta utställningar och olika slags publikationer i anslutning till undersökningarna. Vid både UV och museerna har under senare år producerats flera vetenskapliga publi-

108 Nuvarande ordning SOU 1992137

kationer bl.a. bygger på systematiska utvärderingar av utförda som undersökningar. Museerna har naturligtvis ett särskilt för den publika verkansvar samheten. Många gör regelbundet tillfälliga utställningar om museer de undersökningar utförts den egna uppdragsarkeologiska ensom av heten eller i vissa fall UV. Visningar, föredrag, publikationer, av fornlämningsexkursioner, arkeologidagar, undervisning och olika slags kurser hör till vanliga program för den arkeologiska museernas verksamheten. Några har engagerat sig i s.k. experimentell museer arkeologi från vilken erfarenheter förmedlas till allmänheten genom aktiviteter i museet eller i forntidsbyar som i en del fall avser att vara rekonstruktioner av undersökta boplatser. arkeologiska verksamhet deltar inte sällan hembygds- I museernas föreningar, studieförbund och folkhögskolor. Så är fallet vid t.ex. Bohusläns där hembygdsföreningar inventerar landskapets museum guldfynd och gör sammanställningar uppgifter om fyndförhållanav den sedan blir till ett betydelsefullt underlag för museets planesom ring och utförande undersökningar. Ett annat exempel kan hämtas av från Kalmar läns där flera hembygdsföreningar deltar i museum specialinventeringar stenåldersboplatser. Länsmuseet har museets av också lämnat stöd till projektverksamhet där studieförbund i en kulturmiljövårdande syfte genomfört undersökningar av vissa fornlämningar och därefter presenterat resultaten i form av utställningar i lokala bibliotek. Ytterligare ett exempel är det tidigare nämnda projektet Hedningagärdet vid Jämtlands läns vilket bedrivs i museum samarbete med byalag. Sammanfattningsvis kan för både UV och de regionala museerna det fortlöpande görs insatser forskning och metodutvecksägas att av kostnadsansvar, uppföljningen ling inom ramen för exploatörens att och utvärderingen undersökningarna är bristfällig i förhållande till av den totala undersökningsvolymen, och att det görs relativt stora inmed betydande formvariation för att informera om undersöksatser ningarna och levandegöra kunskapen om det arkeologiska kulturarvet.

5.4 Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion

Med kulturmiljövårdens omorganisation och decentraliseringen av undersökningsbesluten till länsstyrelserna år 1976 följde en starkare

SOU 1992 137 Nuvarande ordning 109

markering av Riksantikvarieämbetets centrala verksfunktioner. Som central tillsynsmyndighet enligt kulturminneslagen skall Riksantikvarieämbetet dels följa arbetet på det regionala planet, dels för svara rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling. Ansvarsuppgifterna kultunninneslagens tillämpavser ning såväl som den arkeologiska undersökningsverksamheten. I myndighetens organisation ingår Statens historiska museum som är ansvarsmuseum för kulturhistoria i främst förhistorisk tid och medeltid. Museet skall inom ansvarsområdet verka för samordning och bistå annan museiverksamhet särskilt på regional nivå. Museet svarar också för utfärdandet av föreskrifter och råd för hantering och säkerhet av föremål inom museets ansvarsområde tillhör andra som offentliga samlingar. Som ett led i uppföljningsarbetet granskar Riksantikvarieämbetet Länsstyrelsens beslut enligt kulturminneslagen och biträder länsstyrelsen i tolkningsfrågor och i ärenden principiell eller större betydelav se bl.a. genom samråd. I det fall Riksantikvarieämbetet har anledning att ifrågasätta Länsstyrelsens beslut i ett ärende kan Riksantikvarieämbetet överklaga beslutet till regeringen. Antalet länsstyrelsebeslut enligt 2 kap. ll-l3 §§ KML ökar år från år och uppgick år 1991 till l 241. I Riksantikvarieämbetets och statens historiska årsbok museers presenteras statistik över granskningen av länsstyrelsebesluten jämte myndighetens handläggningen ärenden rörande bidrag och ersättav ning till undersökningar fasta fornlämningar. av Uppföljningen undersökningsverksamheten sker till del av stor genom granskning av rapporter. Därvid fokuseras uppmärksamheten på rapporternas formella utförande tekniska och vetenskapliga samt kvalitet. Rapportgranskningen är samtidigt ett första led i fyndfördelningsprocessen. År 1991 inkom till myndigheten ca 500 fyndärenden. För att få bättre överblick över den totala undersökningsverksamheten redovisar Riksantikvarieämbetet sedan 1964 alla arkeologiska exploateringsundersökningar i landet i serien Arkeologi i Sverige. Resultaten av uppföljningarbetet bildar underlag till utarbetandet av allmänna råd som är den mest konkreta formen Riksantikvarieav ämbetets rådgivning. Produktionen allmänna råd syftar till av att utforma Riksantikvarieämbetets policy i fornminnesfrågor och den ge regionala kulturmiljövården adekvat stöd för ärendehandläggningen.

110 Nuvarande ordning SOU 1992 l 37

Allmänna råd kan sålunda att tillkännage myndighetens prinavse cipiella ställningstaganden i enskilda frågor som berör kulturmiljövården eller att lämna riktlinjer för handläggningen av fornminnesärenden samt för olika moment i undersökningsverksamheten. Nu gällande allmänna råd finns samlade i Underrättelser från RAÄ och SHMM. l vissa fall delges Riksantikvarieämbetets allmänna råd i serien Fornminnesavdelningen för kännedom eller i form av häften och andra skrivelser. Förutom UVs interna utbildning har Riksantikvarieämbetet sedan 1976 anordnat årliga metodkonferenser riktade till alla verksamma fältarkeologer och handläggare länsstyrelser och länsmuseer. Konferenserna kan löpande fortbildning men fungerar också ses som en form allmän rådgivning för undersökningsverksamheten i som en av landet. På museisidan har Statens historiska museum vid olika tillfällen initierat kontaktmöten med regionala museer kring fyndhanteringen. Sedan år 1991 organiseras s.k. ansvarsmuseidagar till vilka SHM bjuder in museerna för gemensamma överläggningar kring valda temata. Till myndighetens informations- och utbildningsverksamhet hör också anordnadet av kurser i t.ex. kulturminneslagens bestämmelser, fornminnesinventering, fynd- och föremålshantering samt numismatik. En viktig myndighetsuppgift är ajourhållningen av centrala arkeologiska register för forskare, allmänhet och antikvariskt bruk. Främst bland dessa register är Riksantikvarieämbetets fornlämningsregister och Statens historiska museers register över egna jämte andra museers och privatpersoners arkeologiska samlingar. För effektivare informationssökning och förbättrad tillgänglighet pågår arbetet att lägga om registren till ADB samtidigt som nya register, t.ex. ett undersökningsregister och ett konserveringsregister, är under uppbyggnad. Från och med budgetåret 199091 har Riksantikvarieämbetet som central förvaltningsmyndighet haft ett politiskt fastlagt ansvar för att leda och organisera FoU-verksamheten inom kulturrniljösektorn i vid mening. Myndigheten disponerar under den treåriga anslagsperioden sammanlagt 25 miljoner kronor för ändamålet. FoU-arbetet förutsätter samverkan med högskolan antingen under eget programansvar ofta inom ramen för doktorandutbildning eller med Riksantikvarie- ämbetet som beställare av konkret uppdragsforskning.

SOU 1992 l 37 Nuvarande ordning lll

Inom arkeologisektorn har Riksantikvarieämbetet under den pågående treårsperioden koncentrerat sina FoU-satsningar till fyra huvudområden. Dessa områden är landskapets kulturvärdenfornlämningar i landskapet, kunskapsåterföring till den arkeologiska undersökningsverksamheten, kunskapsuppbyggnad ofullständigt kända om fornlämningar samt miljöns inverkan på hällristningar och runstenar, arkeologiskt material. Bland de inom huvudområdena enskilda projekt som finansieras över sektorsforskningsanslaget kan nämnas Landskapsbruk och fornlämningar, Det dolda kulturlandskapet, Hus och gård i det förurbana samhället, Sydsvenska höglandets äldre agrarhistoria, Äldre järnframställning i Kind Nedbrytsamt ning av arkeologiskt material i jord. Projektet Hus och gård i det förurbana samhället bedrivs inom ramen för den arkeologiska undersökningsverksamheten och under ledning av UV. Projektet må nämnas särskilt eftersom det har sin bakgrund bl.a. i strävan att reducera kostnaderna i en samband med utgrävningar och förbättra erfarenhetsåterföringen. Syftet med projektet är att l erhålla kunskapsöversikt och utvärdering av de senaste decenniernas arkeologiska undersökningar berör bosättningar som med rester av huskonstruktioner för att det sättet skapa referensramar till grund för framtida urval och prioriteringar; 2 att lyfta fram och belysa bostadskulturens utveckling från den period då har kvar stående byggnader 3 skapa underlag för de antikvariska myndigheterna i bedömningen den arkeologiska undersökningsav verksamhetens mål, metoder och genomförande. Den kraftfulla satsning regeringen under som senare år gjort med sektorsforskningmedel till FoU-verksamhet inom kulturmiljövården bör innebära att Riksantikvarieämbetet ökad möjlighet nu getts att möta de önskemål som framförts i bl.a. arkeologiutredningens betänkande SOU 198513 förstärkning om en av den vetenskapliga uppföljningen och bearbetningen

av exploateringsundersökningarnas

resultat med åtföljande kunskapsåterföring. Enligt arkeologiutredningens uppfattning behövde också de centrala myndighetsfunktionerna i övrigt utvecklas och förstärkas. En bättre uppföljning av den totala undersökningsverksamheten behövdes inte minst när det gällde kostnadsfrågorna för vilka det saknades sammanställningar och analyser utanför Riksantikvarieämbetets egen uppdragsverksamhet. Utredningen pekade också på nödvändigheten av att

112 Nuvarande ordning SOU 1992 l 37

rådgivningen i form av allmänna råd till de undersökande institutionerna utvecklades och att erfarenhetsâterföringen förbättrades. Riksantikvarieämbetet har nyligen genom en intern omorganisation och omprioriteringar satsat att förstärka och utveckla de verksamheter och funktioner varit eftersatta. Nyordningen går ut på att som organisatoriskt lyfta fram kunskapsförsörjningen med avseende på utvärdering, analys, uppföljning, förmedling, forskning och utveckling. Vidare att lyfta fram tillsyns- och granskningsfunktionerna avser man inom hela det arkeologiska dokumentationsområdet samt ADButvecklingen med uppbyggnad av arkeologiska register och digitala databaser.

SOU 1992137 113

överväganden

och förslag

6.1 Mot ett nytt system

HUR-utredningen har uppfattat sitt direktiv mycket som tydligt när det gäller uppgiften att lämna förslag utgångspunkter och riktom linjer för hur länsstyrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i sitt beslutsunderlag uppgiften lämna förslag samt att om under vilket nytt huvudmannaskap Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet kan drivas vidare. De förslag som HUR-utredningen lägger i det följande syftar till förbättringar av verksamheten med

exploateringsundersökningar och innebär samtidigt relativt för-

stora ändringar.

Såväl på detta område vid reformer inom andra samhällssom ornråden torde det knappast möjligt åstadkomma vara att ett nytt systern som på alla punkter fungerar problemfritt redan från början. Genom noggrann tillsyn verksamheten och med justeringar av och kompletteringar på de ställen där brister visar sig bör dock de initiala

problem som uppstår kunna övervinnas. Detta är ansträngningar som var och en på olika nivåer får beredd på av ansvar vara att göra om önskemålet är att förändra verksamheten i den riktning som utredningens förslag syftar nämligen att -

0 skapa en klarare rollfördelning,

0 bidra till effektivare tillsyn och uppföljning verksamheten, av 0 ge möjligheter för fler arkeologiska aktörer att delta i verksamheten,

0 öka mångfalden av idéer, vetenskapligt tänkande och problem-

lösningar,

0 stimulera till utveckling metoder och tekniker, av

0 ge incitament till att effektivisera och rationalisera utförandet av undersökningarna samt till begränsa kostnadsökningarna, att och att

Överväganden förslag SOU 1992137 114 och

mellan produktionen och omhändertagandet av fynd 0 skapa balans från undersökningarna.

mål skulle kunna nås tillräcklig konkurrens om arkeolo- Dessa om etableras anbudsförfarande och om Riksantigiska uppdrag genom centrala tillsyns- och kontrollfunktion skiljs från kvarieämbetets myndighetens verkställighetsfunktion att UV ställs under nytt genom huvudmannaskap. HUR-utredningens uppgift att lämna förslag om och integrering anbud och upphandling i undersöktillämpning av ningsverksamheten hänger således med uppgiften att lämna samman förslag nytt huvudmannaskap för UV. om nuvarande ordning deltar i exploateringsverksamheten ett 30-tal I arkeologiska kan statliga, kommunala, stiftelser eller organ som vara företag. Som enhetlig benämning dessa skall fortenskilda av organ sättningsvis arkeologiföretag användas oavsett deras verksamhetsform. Av de omkring 30 arkeologiföretagen är den överväldigande inom sina respektive geografiska områden i majoriteten museer som flera fall är att företa exploateringsundersökningar. ensamma om Bara två arkeologiföretag är enskilda vilka frånsett något enstaka undantag inte hittills anförtrotts undersökningstillstånd av länsegna styrelsen. Lagen hindrar inte detta praxis är att undersökningsmen tillstånd lämnas till bara vissa allmänna institutioner med arkeologisk kompetens. Detta är också Riksantikvarieämbetets policy.

Årligen utförs i landet totalt mellan 700 och 800 arkeologiska upp-

drag efter beslut enligt KML till ett sammanlagt kostnadsvärde av 90-100 miljoner kronor. UVs andel är antalet uppdrag ca 50% av och av kostnadsvärdet omkring 70%. Även undersökningsverksamheten med sina regler och praxis om det hela taget bildar ett exklusivt system av ömsesidiga relationer mellan samhällets kultunniljövårdande har under senare år en organ viss konkurrens uppdrag vuxit fram i de län där två eller flera om arkeologiföretag är verksamma. Konkurrensen är öppen i de fall anbudsförfarande tillämpas. Redan idag förekommer således anbudsförfaranden i några län och då när det gäller utredningsuppdrag. Dessa anbudsförfaranden följer dock ingen bestämd och enhetlig ordning utan sättet att hantera anbud och upphandling skiftar närmast från fall till fall. Det råder därför stor osäkerhet området vilket en lätt leder till irritation och i några fall klagomål hos Näringssom frihetsombudsmannen Konkurrensverket. Behovet av att klara ut

SOU 1992137 Överväganden och förslag

ll5

vad som bör gälla för anbud och upphandling arkeologiska av uppdrag är således påkallat.

Ute i Europa förekommer anbudskonkurrens bl.a. i England. Erfarenheterna därifrån är svåra bedöma. att Systemet började tillämpas så sent som 1988. Meningarna lämpligheten anbudskonkurrens om av går isär och synes i viss utsträckning bero på eller vilken roll vem den har formulerar dem. Detta framgår inte minst som av konferensrapporten Competitive Tendering in Archaeology anfördes som i kap. 3.4. Vid jämförelser mellan länder är det viktigt hänsyn att ta till bl.a. skillnader i lagstiftning, offentlig förvaltning och arkeologins

ställning i samhället.

Överväganden ett införande anbudskonkurrens

om av i arkeologin kan bortsett från rent pekuniärt tänkande konsekvens ses som en av att exploatören är kostnadsansvarig, att kulturrninneslagen inte hindrar att anbudsförfarande tillämpas och inte heller andra att även än de som hittills utfört exploateringsundersökningar utnyttjas för ändamålet, samt att undersökningsverksamheten till viss del konkurär rensutsatt och undergår en fortlöpande professionalisering. Yttranden som på olika sätt framför önskemål anbudsom att förfarande används i uppdragsarkeologin har gjorts i riksdagsmotioner, av vissa statliga myndigheter, från universitetshåll, av vissa större exploatörer och enskilda arkeologiföretag. För av att ett anbudssystem skall kunna fås fungera på tillfredsställande att ett sätt måste det utformas så att hänsyn tas till såväl ekonomiska som kulturrniljövårdande, vetenskapliga och allmänna intressen. Detta i sin tur inbegriper andra förutsättningar. En sådan förutsättning är att arkeologiska aktörer möjlighet till ges likvärdig konkurrens och konkurrens etableras så att ofta det är möjligt och lämpligt. Detta kan åstadkommas fördelningen roller om av och ansvar är klar och upphandlingen görs efter bestämd om en ordning med regler för deltagande i verksamheten. En annan förutsättning är att det dokumentationsmaterial och de fynd som genereras vid exploateringsundersökningarna görs offentligt tillgängliga i förvaltande institutioners arkiv och magasin. Möjligheten för enskilda arkeologiföretag att delta i undersökningsverksamheten kan nämligen leda till upphovsrättsliga problem och oklarheter som i sin tur kan förhindra det att samlade materialet från en undersökning fritt får utnyttjas för studier, forskning och utställningar.

116 Överväganden och förslag SOU 1992 l 37

En tredje förutsättning är att kontrollen och uppföljningen av undersökningarna skärps och byggs ut. Detta fordrar att verksamheten fördelas olika nivåer inom kulturmiljövårdens organisation ökad vikt läggs på arkeologisk kompetens vid främst länsoch att styrelsernas personalrekrytering. Anbudsförfarandets mål är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen. Såväl i nuvarande ordning som i HUR-utredningens förslag anbudsförfarande är det Länsstyrelsen som avom gör undersökningarnas ambitionsnivå och som därmed bestämmer kvalitetskraven. Arkeologiföretagens uppgift och ansvar är att följa Länsstyrelsens preciseringar och bestämmelser och att utföra uppdragen på ett sätt är godtagbart kulturmiljövårdande och som ur vetenskaplig synpunkt. Det ligger i arkeologiföretagens eget intresse att kunna använda kompetens och gott renommé som konkurrensmedel i sin tävlan om uppdrag. Ett arkeologiföretag som bryter mot ingångna överenskommelser eller som begår allvarliga fel i yrkesutövningen får svårt att konkurrera eller bör inte anförtros ytterligare uppdrag. Om tillräcklig konkurrens kan etableras bör detta i princip verka dämpande exploateringsundersökningarnas kostnadsutveckling vilket är i linje med ett framfört önskemål i HUR-utredningens direktiv. Det skall dock sägas att det vid utebliven konkurrens i ett anbudssystem finns risk för motsatt effekt i det fall ett arkeologien företag är ensamt prissättningen. Den vidare frågan om underom sökningskostnadernas betydelse i samhällsutvecklingen, vilken tidigare diskuterats arkeologiutredningen och i riksdagens kulturbl.a. av utskott, ligger utanför HUR-utredningens uppgift att behandla. Ett

problem för den diskussionen är att det saknas sammanställningar och

analyser den totala undersökningsverksamhetens kostnader. av En uppgift för HUR-utredningen är att överväga nu rådande annan

principer och praxis vad gäller fördelningen av kostnadsansvaret för

fyndhanteringen. Frågan har senast behandlats i Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91. Problemet med eftersläpningar i fyndhanteringen sammanhänger med att det i nuvarande ordning finns obalans mellan produktionen och omhändertagandet av undersöken ningarnas fynd. Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Målet bör enligt HUR-utredningens uppfattning vara

SOU 1992137 Överväganden och förslag 117

att genom omprioriteringar och rationaliseringar skapa balans i systemet utan belasta endera sidan med ökade kostnader.

Rollfördelningen

I verksamheten med exploateringsundersökningar uppträder flera parter i olika roller och skilda nivåer Allmänt gäller av ansvar. att

0 Länsstyrelsen är tillståndsgivare och tillsynsmyndighet för kulturmiljövården i länet;

0 länsmuseet och kommunalt är berättigat till museum som statsbidrag är biträde Riksantikvarieämbetet, Länsstyrelsen och kommunerna inom sitt verksamhetsområde med kulturmiljövårdande uppgifter; i många fall är också verkställande museerna organ för utförande arkeologiska uppdrag; av 0 arbetsföretagaren är exploatör uppdragsgivare och finansiär samt av undersökningsverksamheten;

0 undersökande är uppdragstagare i form konsult organ av eller entreprenör i exploateringsverksamheten, och

0 Riksantikvarieämbetet är central tillsynsmyndighet för kulturmiljövården i landet samt verkställande för organ utförande av arkeologiska uppdrag.

Det av stor betydelse att rollfördelningen klar och är att parternas ansvar är tydligt. I nuvarande ordning finns förhållanden ett par som med avseende principen om opartiskhet förtjänar viss uppmärken samhet. Det ena gäller Riksantikvarieämbetets dubbla roll inom kulturmiljövården. Som central tillsynsmyndighet skall Riksantikvarieämbetet bl.a. rådgivning genom biträda länsstyrelser och länsmuseet i deras arbete samt kontrollera och följa undersökningsupp verksamhetens resultat och kostnader. Som ett led i uppföljningsarbetet granskar myndigheten länsstyrelsernas beslut i fornminnesärenden samt utövar kontroll undersökav ningsverksamheten. Samtidigt med dessa uppgifter bedriver myndigheten landets mest omfattande verksamhet med exploateringsundersökningar. Det innebär att jämte andra organisationer deltar Riksantikvarieämbetet i den undersökningsverksamhet som man utövar

Överväganden och förslag SOU 1992137

central kontroll Riksantikvarieämbetet är inte överinstans över av. länsstyrelserna har rätt överklaga beslut som bl.a. länsmen att styrelserna fattar enligt kulturminneslagen. Riksantikvarieämbetets dubbla roll i undersökningsverksamheten högsta kontrollinstans och största verkställande organ behöver som leda till problem kan formell synvinkel ifrågasättas. inte men ur andra förhållandet gäller länsmuseernas och vissa andra Det roll biträde främst länsstyrelserna men också åt Riksmuseers som antikvarieämbetet i frågor berör kulturmiljövården inom ressom pektive län eller kommun. Uppgifterna är inte lagreglerade men förordningen 1977546 statsbidrag till regionala bestäms enligt om

museer. Ett exempel samverkan mellan länsmuseetkommunalt museum det till Länsstyrelsen kommer in en föroch Länsstyrelsen är när handsförfrågan eller tillståndsansökan enligt 2 kap. 10 § respektive 2 kap. 12 § KML. Länsstyrelsen kan då remittera ärendet till museet besiktning ocheller samråder med exploatören för att som företar en utreda hur arbetsföretaget kan utföras utan att fornlämningar behöver Länsstyrelsens skyldighet att samverka med särskilt länsberöras. och motsvarande regleras i 2 § förordningen museet museum 19881188 kulturminnen och ersättning för sin medom m.m., som i det kulturmiljövårdande arbetet uppbär ifrågavarande verkan museum statsbidrag. flertalet länsmuseer några kommunala museer Nu är det så att samt arbete också bedriver arkeologisk uppdragsverkvid sidan av nämnda samhet i regi. Om det i exemplet ovan inte kan undvikas att egen fornlämningar berörs eller då särskild utredning bedöms nödvändig samråder Länsstyrelsen med UV eller med det undersökande museet lämnar förslag vad utredningen eller undersökningen kan som om kosta. l många fall går uppdraget till länsmuseetkommunala museet i exemplet har fördel redan insatt i ärendet och de som av att vara omständigheter som råder. Länsmuseetskommunala roll är ett annat slag än Riksmuseets av antikvarieämbetets då museet utöver sin verkställande roll inte spelar rollen kontrollinstans för undersökningsverksamheten i länet eller av Så tillvida behöver museets roll inte heller leda till kommunen. problem. Men den formella kopplingen till Länsstyrelsen genom förordning och statsbidrag kan i ett anbudssystem uppfattas av med-

SOU 1992137 Överväganden och förslag 119

tävlande som ett medel för museet att nå exklusiva fördelar i konkurrensen om uppdrag. Länsstyrelsens relation till länsmuseetkommunalt har därmuseum emot en viss likhet med Riksantikvarieämbetets förhållande till UV. I sin roll som regional myndighet för kulturmiljövården länsstyrelär sen således vare sig formellt eller i praktiken fristående från museets kulturmiljövårdande arbete och undersökningsverksamhet. På motsvarande sätt som ovan kan i ett konkurrensförhållande Länsstyrelsens roll uppfattas som partisk när det gäller tillsynen och kontrollen de av arkeologiska undersökningarna. Länsstyrelsernas samverkan med länsmuseerna utgör grundvalen för den regionala kulturmiljövården. Tillsammans med Riksantikvarieämbetet och vissa kommunala bildar institutionerna museer kulturmiljövårdens organisation i Sverige. I ett nytt system med anbudskonkurrens om arkeologiska uppdrag kan emellertid de roller som Riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna och länsmuseernakommunala museerna var och sitt sätt idag spelar sina inbördes en genom formella relationer och ansvarsuppgifter ifrågasättas. Enligt HUR-utredningens direktiv skall utgångspunkten för utredningens översyn av den arkeologiska undersökningsverksamhetens organisation vara att UV organisatoriskt skiljs från Riksantikvarieämbetet. l kapitel 6.7 överväger och lämnar utredningen förslag om nytt huvudmannaskap för UV. När det däremot gäller de formella relationerna mellan länsstyrelserna och regionala uppbär statsbidrag har utredningen museer som inte sett det som sin uppgift att föreslå hur relationerna skall lösas. Saken kompliceras nämligen ifrågavarande jämte av att museer fornrninnesärenden också handlägger byggnadsvårdsärenden och kyrkoärenden inom för statsbidraget. En lösning ramen av relationen som berör verksamheten med fornminnen bör således göras i sammanhang med övriga verksamhetsrelationer. HUR-utredningen vill emellertid uppmärksamma regeringen problemet och föreslår att Länsstyrelsen vid tillämpning anbudskonkurrens handlägger av fomminnesärenden så att opartiskhet i sak kan råda. Av intresse i sammanhanget är också förhållandet mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren. I med anbudskonett system kurrens kan båda parterna ett statligt eller kommunalt vara organ, en stiftelse eller ett privat företag. För relationerna i yrkesutövningen mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren mellan uppdragssamt

120 Överväganden øchförslag SOU 1992137

är det viktigt att observera de regler mot skadlig verkan av tagarna konkurrensbegränsning bl.a. påverkan prisbildningen, hämgenom av mande näringslivets effektivitet, hindrande av annans näringsav utövning och anbudskarteller vilka finns i den nu gällande konkurrenslagen 1982729 i förslaget EG-anpassad konsamt om en ny kurrenslag Ds 199218. Så länge konkurrenslagstiftningens bestämmelser följs finns ingenting hindrar att ett arkeologiföretag har ett långsiktigt samarbetssom avtal med exploatör eller att uppdragstagaren och uppdragsgivaren en är företag i koncern. Statliga bolag som normalt är stora uppsamma dragsgivare skulle exempelvis kunna hålla sig med en egen arkeologisk undersökningsverksamhet förutsatt att Länsstyrelsen kan godkänna arkeologiföretagets kompetens och duglighet. Vad i sammanhanget är viktigt för ett system med anbudssom konkurrens arkeologiska uppdrag är att alla arkeologiska aktörer om fullt bär sina kostnader. Underprissättning genom subvenut egna tionering är således inte tillåtet. I den utsträckning som länsmuseer och kommunala subventionerar sin uppdragsverksamhet gemuseer att vissa indirekta kostnader exkluderas från taxan bör museerna nom därför se över taxesättningen.

6.3 Anbud och upphandling

6.3.1 Utgångspunkter

Vid tillämpning anbudsförfarande i verksamheten med arkeoloav giska exploateringsundersökningar är det av stor vikt att upphandlingen görs efter bestämd ordning främjar konkurrens, affärsen som mässighet och kvalitet. Detta förutsätter att rollfördelningen mellan Länsstyrelsen tillståndsgivare, exploatören som uppdragsgivare som och arkeologiföretaget uppdragstagare är klar. som Principen affärsmässighet i upphandling av varor, arbeten och om tjänster bygger på synsättet att vad är mest förmånligt i det ensom skilda fallet också är mest förmånligt samhällsekonomisk synur vinkel. Det viktigaste redskapet för uppnående av affärsmässighet är konkurrens innebär ett moment av tävlan mellan leverantörerna. som Vad är förmånli gast avgörs genom att priset vägs mot kvaliteten. som Målet är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 121

För att nå detta mål och för att tillvarata kulturrniljövårdande och vetenskapliga intressen måste Länsstyrelsen kunna styra processen. Oberoende gör upphandlingen bör av vem som systemet därför vara utformat så att Länsstyrelsen preciserar vad som skall gälla för uppdraget, beslutar tillstånd och kontrollerar hur uppdragstagaren om sköter sina åligganden. Det är viktigt Länsstyrelsen därvid att har möjlighet att samråda och samverka med kompetenta och i uppdragsärendet oberoende parter. Vem som skall göra upphandlingen är inte givet på förhand. Det finns två modeller vilkas för- och nackdelar måste vägas mot varandra. I båda fallen kommer arkeologiska uppdrag till övervägande delen att föremål för offentlig upphandling. En viktig vara underlag för de överväganden som görs blir därför den offentliga upphandlingens regler.

6.3.2 Offentlig upphandling

Offentlig upphandling regleras lagar, förordningar, av reglementen och anvisningar. För privata företag finns inga motsvarande regler. Statens upphandling regleras i upphandlingsförordningen UF, 1986366 och efter Riksrevisionsverkets anvisningar 1986612 till upphandlingsförordningen. För vissa myndigheter gäller dessutom förordningen 1980849 tillämpning GATT-överenskommelom av sen om statlig upphandling. Landstingens och kommunernas upphandling regleras i upphandlingsreglementet UR 1983. Reglementet rekommendation är en från Landstingsförbundet och Kommunförbundet vilken det frivilligt är för kommunerna och landstingen Samtliga landsting att anta. har antagit rekommendationen. Bestämmelserna i upphandlingsförordningen och i det kommunala upphandlingsreglementet är i huvudsak likalydande och tillämpliga på varor, arbeten och tjänster. En viktig skillnad är dock att ett statligt upphandlingsbeslut inte kan överklagas medan kommunalt ett upphandlingsbeslut får överklagas laglighetsprövning. genom

Överväganden och förslag SOU 1992137

Upphandlingsförordningen

Enligt förordningen kan upphandling göras tre sätt 4 §

Sluten upphandling sker infordrande, prövning och angenom tagande anbud förhandling med anbudsgivare. Formen anav utan vänds vanligtvis vid upphandling standardprodukter och i andra av fall då fordringarna är så klart specificerade att en tävlan mellan anbudsgivare kan uppnås direkt grundval förfrågningsunderlaget. av Sluten upphandling kan övergå i förhandlingsupphandling under sär-

skilda villkor. , Förhandlingsupphandling sker motsvarande sätt men med den skillnaden beslutet får föregås förhandling med anbudsgivarna. att av Förhandlingen med det antal anbudsgivare behövs med hängörs som till kravet på konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Formsyn lämplig använda bl.a. då konkurrensen inte är tillräckligt en är att omfattande, då upphandlingen material eller arbete av komavser plicerad eller specialiserad då det finns betydande osäkerhet art, en kostnaden och då upphandlingen konsulttjänster eller totalom avser entreprenader. Direktupphandling sker köp eller beställning utan ingenom fordrande anbud i särskild ordning. av Myndigheten skall vid varje upphandling välja den upphandlingsbedöms lämplig med hänsyn till kravet affärsmässighet. form som Det är inte tillåtet neka någon att ett anbud. Enligt uppatt avge handlingsförordningens 10 § är myndigheten skyldig att pröva alla anbud lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare som som inte särskilt tillfrågats. Myndigheten åläggs således att behandla alla anbud och anbudsgivare ett objektivt och likvärdigt sätt. Möjligheten förvissa sig anbudsgivarnas kompetens och att om lämplighet ligger till del i anbudsförfarandets teknik. Det handlar stor då främst utformningen förfrågningsunderlaget, olika slags om av kontroller anbudsgivare och prövningen av anbud. Genom att sätta av dessa i system med varandra kan myndigheten få ett effektivt moment medel till att sålla agnarna från vetet. Det underlag för anbudsinfordran myndighet tillhandasom en håller leverantörerna benämns förfrågningsunderlag. Häri skall framgå bl.a. vilken upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser, upplysningar och tidpunkter som gäller för upphandlingen.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 123

Det är viktigt att eftersträva ett fullständigt och tydligt förfrågningsunderlag inte minst då det gäller uppdrag idéskapande av och problemlösande karaktär. När förfrågningsunderlaget utformas måste de faktorer ha klarlagts kommer att tillmätas betydelse vid som anbudsprövningen. Först när samtliga uppgifter anbudsgivare som bör ta hänsyn till införts i förfrågningsunderlaget skapas förutsättningar för att åstadkomma rättvis och effektiv utvärdering en av sinsemellan jämförbara anbud. Enligt upphandlingsförordningen 6 § skall anbud infordras genom annonser eller skrivelser. Vid förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt inte särskilda regler i lag eller om förordning gäller. Annonserna skall införas i Post och Inrikes Tidningar samt även i andra tidningar det med hänsyn till omständigom heterna är lämpligt. Så snart som möjligt efter anbudstidens utgång skall försändelser med anbud vid ett och tillfälle öppnas två utsedda samma av personer 7 §. Vid förhandlingsupphandling får anbuden öppnas allteftersom de kommer in om det finns synnerliga skäl till detta och inte om annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Anbud med tillhörande handlingar av olika slag skall förvaras betryggande ett sätt. Vad gäller kontroller av anbudsgivare är myndigheten skyldig 8 §, om det inte är onödigt, att ta reda på anbudsgivaren om är registrerad för redovisning och inbetalning mervärdesskatt, av innehållen preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter inhämta samt uppgift om anbudsgivaren står i skuld för några skatter eller allmänna avgifter. Ett anbud får inte antas 9 § anbudsgivaren inte är om registrerad för nämnda ändamål trots att denne är skyldig till det. Kontrollerna görs i samband med anbudsprövningen innan beslut fattas. Vid prövning av anbud skall det anbud med beaktande antas som av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är föratt anse som månligast. Vad är förrnånligast avgörs priset som genom att vägs mot kvaliteten. Målet är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet. Av de grundläggande principerna om affärsmässighet och objektivitet följer att anbudsprövningen skall ske i första hand de krav mot som angetts i förfrågningsunderlaget. I Riksrevisionsverkets anvisningar 1986612 till upphandlingsförordningen sägs hänsyn att även kan behöva tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter såsom tidigare erfarenheter anbudsgivare, hans möjligheter av en att

124 Överväganden ochförslag SOU 1992137

lämna service hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt samt och erfarenhet samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra åtagande. Priset får alltså vägas även mot dessa omständig-

heter. I nämnda anvisningar sägs också att det vid upphandling av konsulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då viktigare än priset. Ett anbud som vara leder till ekonomiskt och i övrigt bättre lösning kan i sådana fall en priset för tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid antas även om prövning anbud från ett konsultföretag bör myndigheten dessav ett utom inte enbart bedöma företaget som sådant utan även kompetensen hos de företaget avser att ställa till förfogande för upppersoner som draget. Härvid kan det värde att inhämta information om tidivara av statlig myndighet. gare uppdrag hos annan Beslut ett anbud kan föregås förhandling med anom att anta av budsgivare den upphandlingsformen valts också av samråd om men berörs upphandlingen eller har vitalt inmed andra parter som av tresse av denna. Enligt upphandlingsförordningen 13 § skall hos myndigheten finnas dokumenterat de skäl vilka ett anbud har antagits och vad i övrigt förekommit betydelse vid anbudsprövningen. När ett som av anbud antagits skall myndigheten snarast möjligt underrätta anbudsgivaren detta. Underrättelsen skall ske före utgången av den tid om under vilket anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare anbud inte antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om vars detta. I upphandlingsförordningens 16 § föreskrivs att beslut i upphandlingsärenden görs enligt förordningen inte får överklagas. som

Nya regler för offentlig upphandling

Regeringen har i proposition 19929388 lagt förslag om en lag om offentlig upphandling med anledning av de krav som ställs genom EES-avtalet. Avsikten är att lagen skall träda i kraft den l januari 1993. Lagförslaget innebär en reform i flera väsentliga avseenden av det hittills gällt i Sverige. Dock berörs inte reglerna konsystem som om kurrens, icke-diskriminering och objektivitet som är viktiga ledstjärnor också i det EG-anpassade lagförslaget. Förändringarna ligger

SOU 1992137 Överväganden

och förslag 125

snarare i att medlen för uppnående dessa mål av är noga angivna genom relativt omfattande detaljregleringar för de moment av offentliga upphandlingar görs angivna som över s.k. tröskelvärden. För dessa upphandlingar föreslås bl.a. krav annonsering i Europe-

iska Gemenskapernas Officiella Tidning, vissa upphandlingsforrner och bestämda frister för anbudsgivare.

I lagförslaget definieras de s.k. upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida kretsen enheter av som omfattas av det nya regelverket är större än vad gällt tidigare. Med upphandsom lande enhet menas statliga, kommunala och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner

samt vissa associationer och stiftelser inrättats för fullgöra som att uppgifter i det allmännas intresse. Upphandlande enhet är den som ingår skriftligt avtal upphandlingskontrakt avseende den upphandling som görs enligt lagen. Vidare innebär lagförslaget offentliga att upphandlingar skall kunna överprövas domstol av och att en upphandlande enhet är skyldig att ersätta skada orsakats som av en felaktig upphandling. Därtill föreslås myndighet, att en ny Nämnden för offentlig upphandling, inrättas.

Genom EGs direktiv tar lagförslagets sikte på endast de större upphandlingarna överstiger vissa tröskelvärden som vilka är olika för olika typer av upphandlingar. För upphandlingar som görs under angivna tröskelvärden innebär förslaget att lagens huvudprinciper lik-

som dess bestämmelser om överprövning skall tillämpliga. Regvara lerna för upphandling under tröskelvärdena gäller endast för en mindre krets av upphandlande enheter, nämligen myndigheter och beslutande församlingar.

Den anpassning av svenska regler ingår i lagförslaget som avser bl.a. varor 2 kap., byggentreprenader 3 kap. samt tjänster 5 kap.. Vad är byggentreprenad som en respektive tjänst definieras i förteckningar till EGs direktiv.

Kulturrninneslagens instrument särskild utredning bör allmänt sett vara att betrakta tjänst. I förslaget till lag offentlig som om upphandling skiljs mellan upphandling av tjänster enligt avdelning A respek-

tive avdelning B. Vilka tjänster det är fråga finns förtecknade i om en bilaga till lagen.

Emellertid är i bilagan ingen tjänst upptagen som direkt passar in på det arkeologiska området. I avdelning B rubriceras under nr 26 tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet. Det är dock

Överväganden förslag SOU 1992137 126 och

där med kulturverksamhet. Regleringen av uppoklart vad som avses enligt avdelning B i bilagan är för närvarande handling för tjänster prop. 19929388, 97. Det ligger enligt något av ett provisorium s. uppfattning närmast till hands att betrakta särskild HUR-utredningens tjänst enligt avdelning B 27. I proposiutredning som annan nr l99293z88, 97 anför departementschefen att katetionen prop. s. tjänst i avdelning B bör användas främst för tjänster gorin annan faller in under någon de övriga kategorierna men som inte klart av ha någon naturlig anknytning till dessa. som ändå kan anses beträffar arkeologisk förundersökning och särskild under- Vad talar för också dessa instrument skall sökning finns mycket som att tjänst. I likhet med vad gäller för särskild definieras som annan som arkeologisk undersökning ingen bättre passande utredning finns för bland de tjänster är förtecknade i bilagan till bemotsvarighet som stämmelserna för tjänsteupphandling. heller förekommer arkeologisk undersökning eller arkeo- Inte utgrävning i förteckningen till EGs direktiv för entreprenad logisk Dir. 7l305EEC ändrat 89440EEC. De arbeten som är genom där bygg- och anläggningsarbeten. I förslaget om upptagna avser offentlig upphandlingslag används byggentreprenad som sammanbenämning för detta slags arbeten. Byggentreprenad avser i fattande sin helhet bygg- eller anläggningsarbete, vilket betyder att även ett den del arbete projektering och installation omfattas av ett som avser definitionen. Vidare skall föremålet för byggentreprenaden ha en av självständig funktion. Därigenom undantas från upphandlingsreglerna sådana osjälvständiga arbeten endast är del större arbeten som en av prop. 19929388, s. 63-64. arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning Men en inte jämställas med det slags projekteringar, konstruktionsarbeten kan och installationsarbeten direkt förknippas med uppförandet av en som byggnad eller iståndsättandet anläggning. När Länsstyrelsen beav en slutar förundersökning gör Länsstyrelsen detta för att förbättra om sitt underlag för tillståndsgivning. Och när Länsstyrelsen ställer skäliga krav på särskild undersökning görs detta för att fornlämningen skall dokumenteras. Såväl förundersökning som särskild undersökning kunskapsuppbyggande verksamhet vars resultat är en används dels direkt i kulturmiljövårdens löpande arbete och dels långsiktigt basdata för vetenskaplig forskning. Det enda syfte en som arkeologisk undersökning har för byggentreprenad är att lösa det en

SOU 1992137 Överväganden och förslag 127

statliga servitut som en fornlämning utgör. Och det görs i likhet med särskild utredning som en tjänst exploatören för vilken denne betalar. Särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning tolkat annan tjänst i avdelning B enligt lagen som om offentlig upphandling innebär att arkeologiska uppdrag kommer att bli föremål för tjänsteupphandling under förutsättningar samma och efter samma regler. Denna enhetlighet är till fördel för arkeostor ett logiskt anbudssystem. De fortsatta utgår från de resonemangen att arkeologiska uppdragsfonnema är att betrakta annan tjänst. som Under förutsättning att exploatören är offentlig enhet av en samt att kostnaden för det arkeologiska uppdraget överstiger tröskelvärdet 200 000 ecu motsvarande 1,5 miljoner kronor exklusive ca mervärdesskatt kommer bestämmelserna i upphandlingslagens 5 kap. 1-10 §§ och 27§ att bli tillämpliga. Förstnämnda paragrafer är gemensamma bestämmelser för tjänsteupphandling medan den sistnämnda är speciell för avdelning B.

De regler i 5 kap. som inte blir tillämpliga för upphandling av arkeologiska uppdrag över tröskelvärdet gäller annonsering 11-13 §§, val av upphandlingsförfarande 14-19 §§, tidsfrister 20-24 §§ samt bestämmelser vissa alternativa utföranden om 25-26 §§.

Den ovan nämnda speciella regeln i 5 kap. 27 § innebär 1 kap. att 7-11 §§ och 17-25 §§ i upphandlingslagen inte gäller för upphandling av tjänster i avdelning B i bilagan. Dessa som avses regler avser allmänna bestämmelser annonsering I kap. 7-11 §§, krav om som får ställas leverantören l kap. 17-18 §§, former för anbud och ansökningar om deltagande i anbudsgivning l kap. 19 §, mottagande och öppnande av anbud 20-21 §§, prövning anbud 1 kap. av 22-24 §§ samt särskilda skyldigheter för upphandlande enheter 1 kap. 25 §. Därtill föreskrivs i 5 kap. 27 § att den upphandlande enheten senast 48 dagar efter det upphandlingen avslutats att skall skicka ett meddelande därom till Europeiska gemenskapernas officiella publikationer och i meddelandet den upphandlande ange om enheten medger att meddelandet får publiceras. Om exploatören är en offentlig enhet och kostnaden för det om arkeologiska uppdraget understiger tröskelvärdet 200.000 blir ecu endast vissa regler i lagen tillämpliga för upphandling. De regler det

128 Överväganden och förslag SOU 1992137

fråga gäller l kap. 4 § den s.k. ändamålsparagrafen samt då är om 6 kap. 1-8 §§. I l kap. 4 § stadgas att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter finns och även i övrigt genomföras som affärsmässigt. Anbudsgivare och anbud skall behandlas objektivt. Därtill kommer att vid upphandling skall särskilt beaktas att kraven kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i varje

särskilt fall. I 6 kap. 1-8 §§ regleras formerna för överprövning och skadestånd. En leverantör sig lidit eller kommer att lida skada av som anser den upphandlande enhetens förfarande får i framställning till länsen rätten ansöka att åtgärder vidtas. En sådan ansökan får dock inte om prövas efter den tidpunkt då beslut leverantör fattats 6 kap. 1 §. om Länsrätten får besluta att upphandlingen skall göras om eller att om denna avslutas först sedan rättelse gjorts, den upphandlande enom heten har brutit mot l kap. 4 § eller någon annan bestämmelse i upphandlingslagen 6 kap. 2 §. skadestånd skall väckas vid allmän domstol inom ett år Talan om från den dag då beslut leverantör fattats. Väcks inte talan i tid är om rätten till skadestånd förlorad 6 kap. 8 §. Det är alltså möjligt för en leverantör den upphandlande enheten få ersättning för uppatt av kommen skada enheten inte följt bestämmelserna i upphandlingsom lagen 6 kap. 6 §. I propositionen offentlig upphandling prop. 19929388, s 43 om anför departementschefen att de rutiner i dag tillämpas med stöd som förordning eller reglementen kommer i allt väsentligt att kunna av tillämpas även i fortsättningen för den mindre upphandlingen. Beträffande kretsen upphandlande enheter under tröskelvärdena av har arbetsgruppen bakom lagförslaget ansett att man bör bibehålla den mindre krets i dag omfattas upphandlingsreglerna. Deparsom av tementschefen dock prop. 19929388, 44 att det vore rimligt anser kretsen upphandlande enheter i framtiden är densamma såväl att av under tröskelvärdena. Frågan behöver ytterligare utredas över som enligt departementschefen och något förslag i den delen omfattas därför inte av propositionen. Vad tjänsteupphandling är de allmänna regler som ovan sagts om enligt upphandlingslagen vilka kommer att gälla för upphandling av särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning denna lag görs tillämplig på det arkeologiska området. om

SOU 1992137 överväganden och förslag

Oavsett vem som skall för upphandlingen ansvara av arkeologiska uppdrag kan av kostnadsmässiga skäl den bedömningen göras att särskilda utredningar och arkeologiska förundersökningar sällan kommer att bli föremål för upphandling över tröskelvärdet. Däremot

torde det bli vanligare att upphandla särskilda undersökningar efter

reglerna som gäller över tröskelvärdet, eftersom kostnaderna för sådana undersökningar relativt ofta kan överstiga 200 000 ecu. Oberoende av offentlig upphandling arkeologiskt om en av ett uppdrag görs över eller under tröskelvärdet kommer definitionen genom av de arkeologiska uppdragsformerna annan tjänst i avdelning som B endast ett minimum upphandlingslagens regler av att vara tillämpliga. I praktiken är det i båda fallen bara l kap. 4 § är som av större betydelse för själva upphandlingen. Därutöver torde de rutiner som idag tillämpas med stöd upphandlingsförordning kunna av att användas även i fortsättningen. Det innebär offentlig enhet att en när den upphandlar arkeologiska uppdrag får frihet under beaktande stor att av ovannämnda lagbestämmelse välja den upphandlingsform kan som anses mest lämplig med hänsyn till omständigheterna. Uppskattningsvis svarar exploatörerna med offentlig huvudman för omkring 75% av de totala undersökningskostnaderna. Vid upphandling som en enskild enhet gör kommer upphandlingslagen inte gälla. att

6.3.3 Upphandling arkeologiska uppdrag av

Vem skall göra upphandlingen

Det finns i huvudsak två alternativ för upphandling av arkeologiska

uppdrag. Det ena innebär att Länsstyrelsen gör upphandlingen och det

andra att exploatören sköter upphandlingen.

Allmän praxis är att inköparen och den betalar för som varan, arbetet eller tjänsten också är den som gör upphandlingen. Det innebär

att exploatören principiellt sett borde sköta upphandlingen av arkeologiska uppdrag oavsett denne är offentlig enhet eller en ett enskilt företag. I förstnämnda fall påverkas inte det som ovan nämnts om reglerna för upphandlingen. I sistnämnda fall kommer lagen om offentlig upphandling inte att gälla.

SOU 1992137 130 Överväganden och förslag

flera fördelar. Länsstyrelsens respektive Denna ordning har roller kan hållas isär, ansvarsfördelningen dem emellan exploatörens och följer allmän praxis. Länsstyrelsen hanterar blir klar systemet ärendet och exploatören den affärstekniska. den lagreglerade delen av upphandlar det sätt gäller beroende på om denne Exploatören som enskilt företag. Åtminstone vid ett första offentlig enhet eller ett är en ordningen relativ arbetsbesparing för länsstyrelpåseende innebär en anskaffningsprocessen inte behöver ta besen som i detta skede av fattning med själva upphandlingen. exploatören är offentlig enhet eller ett enskilt Beroende om en upphandlingama komma att göras efter olika principer företag skulle På den offentliga sidan finns garanti för en afoch olika sätt. en och icke-diskriminerande upphandling färsmässig, konkurrensutsatt till sekretess under anbudstiden. En sådan garanti med möjligheter Risken finns kvalitativa aspekter på saknas på den privata sidan. att systematiskt tillmätas olika stor betyuppdragen kommer att närmast vilket lätt kan över dokumentationen, resultatet och dess delse ut Därtill kommer många uppdrag föranleds av prianvändbarhet. att och småföretags markarbeten för vilka en seriös uppvatpersoners troligtvis blir lika ovälkommen betungande uppgift. handling en som kan det rimligen inte begäras att den offentlige eller en- Vidare exploatören skall ha tillräcklig kompetens att utforma kravskilde specifikationen i förfrågningsunderlaget på ett sådant sätt att största hänsyn till kulturrniljövårdande och vetenskapliga aspekmöjliga tas Härav följer exploatören inte heller kan förväntas ha kompeter. att avgöra vilken offert är mest förmånlig när priset tens nog att som skall vägas mot kvaliteten. Tänkbart Länsstyrelsen i förra fallet exploatören formuvore att lerar de förutsättningar och särskilda krav som skall gälla för uppdraget, och Länsstyrelsen i fallet hjälper exploatören att att senare välja bland offerterna. Men det kan inte säkerställas att Länsstyrelsen får alla de anbud inkommit till exploatören, vilket innebär att se som Länsstyrelsens möjlighet att föra en dialog med arkeologiföretagen

uppdragen skulle kunna förlorad. om I vissa fall praktiserar Länsstyrelsen ett förfarande som påminner upphandling. Det sker samråd i situationer där flera om genom arkeologiföretag deltar i undersökningsverksamheten. Så är fallet i Malmöhus län, Hallands län, Göteborgs och Bohus län och t.ex. Stockholms län. Att inte öppen konkurrens råder mellan arkeologi-

SOU 1992137 överväganden och förslag 131

företagen beror på att länsstyrelserna fördelar uppdragen inom gruppen på basis av överenskommelser och med hänsyn till kom-

petens, resurser, specialisering m.m. Steget över till verklig en upphandling behöver i sådana fall inte stort. Därutöver tillämpas vara redan anbudsförfarande vissa länsstyrelser i Mellansverige och då i av samband med särskild utredning. Det finns således mycket som talar för att upphandlingen arkeoav logiska uppdrag bör skötas Länsstyrelsen. Förhållandena inom av kulturmiljövården och verksamheten med exploateringsundersökningar är mycket speciella i jämförelse med vad som normalt är fallet inom andra områden där upphandling av arbeten och tjänster hör till dagordningen. Kulturminneslagen Länsstyrelsen ger ansvaret för den regionala kulturmiljövården. Detta innefattar alla beslut ansvar som rör vård av och ingrepp i fasta fornlämningar. Det är Länsstyrelsen

som prövar och beslutar om särskild utredning och olika slags om undersökningar. Därvid har Länsstyrelsen villkor för tillstånd att som ställa upp skäliga krav särskild undersökning för dokumentera att fomlämningen. Det innebär att det är Länsstyrelsen som har ansvaret för undersökningens omfattning och ambitionsnivå. I sitt beslut om tillstånd skall Länsstyrelsen såvitt möjligt den kostnad åtange som gärderna beräknas medföra. Länsstyrelsen skall också i sitt beslut ange vem som skall utföra en särskild utredning eller undersökning och bör försäkra sig om att denne har tillräcklig kompetens utföra att åtgärderna ett tillfredsställande sätt.

Det är viktigt att Länsstyrelsen i sin beslutsprocess har initiativet och handlingsfrihet. En garanti för detta Länsstyrelsen utför ges om upphandlingen som tjänst exploatören oberoende denne en av om är en offentlig enhet eller enskild. Alla arkeologiska uppdrag kan då

upphandlas på basis av väl bearbetade och noggrant specificerade förfrågningsunderlag, vilket säkerställer inkomna att anbud blir jämförbara. Det senare är ett krav rättviseskäl måste uppfyllt som av vara vid anbudsprövningen. Av stor betydelse är också Länsstyrelsen att får se alla anbud och så bedöms lämpligt kan förhandla om vara med anbudsgivande arkeologiföretag innan beslut fattats om att anta ett visst anbud. Möjligheten att nå ett lågt pris till rätt kvalitet ligger i anbudsförfarandets teknik och taktik.

Det bör vara klart att Länsstyrelsen med avseende på kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter är bäst lämpad sköta att upphandlingen av arkeologiska uppdrag. En fråga annan är om en sådan

132 Överväganden och förslag SOU 1992137

möjlig införa. Förfarandet innebär att en affärsordning är att teknisk del exploatörens verksamhet läggs på en myndighet. Därav med skulle exploatören miste ett instrument till att hålla nere om sina kostnader. Men det kan då noteras att detta är ett instrument som exploatören aldrig haft för sina arkeologiska uppdrag. Tvärtom har exploatören hittills fått betala ett pris fastställt utan någon konkurrens vilket i praktiken oftast föreslagits fältarkeologisk institution av en efter bedömning undersökningens nödvändiga ambitionsnivå. När av Länsstyrelsen istället för exploatören sköter upphandlingen behöver därför inte uppfattas något negativt. Även för Länsstyrelsen detta som måste det angeläget att hålla exploateringsundersökvara nere ningarnas kostnader. Att detta sedan sker till säkrandet rätt kvalitet av kan exploatören knappast ha någonting emot. Alternativet Länsstyrelsen gör upphandlingen som en tjänst att exploatören innebär inte att det är Länsstyrelsen som skall ha det formella ansvaret för upphandlingen. Eftersom det är exploatören som bekostar uppdraget och ingår avtal med arkeologiföretaget bör det också exploatören beslutar att anta ett visst anbud och vara som om därmed är formellt ansvarig för upphandlingen. Denna uppfattsom ning är i överensstämmelse med upphandlingslagen efter vilken l kap. 5 § upphandlingskontrakt är ett skriftligt avtal som en upphandlande enhet ingår avseende upphandling enligt lagen. Ordningen har fördel. Om Länsstyrelsen gör upphandlingen som en tjänst en stor exploatören, och exploatören sedan får välja mellan anbuden och därvid fatta beslut att anta ett visst anbud, skapas ett anbudssystem om vari alla berörda parter har möjlighet att med sina respektive inpåverka resultatet upphandlingen genom den korsvisa diatressen av log som systemet inbjuder till. När Länsstyrelsen granskat de inkomna anbuden och överlämnar dessa till exploatören bör detta ske med ett yttrande om anbudens innehåll. Yttrandet bör den bedömning som Länsstyrelsen gör av avse hur anbuden förhåller sig till de preciseringar om uppdraget som i förfrågningsunderlaget samt annan information som kan angetts betydelse för exploatörens prövning och beslut. Visserligen vara av har länsstyrelsen i denna ordning ett relativt stort inflytande över exploatörens beslut, exploatören har å sin sida möjlighet att begära men länsstyrelsen skall förhandla med anbudsgivarna om den upphandatt lingsformen valts.

SOU 1992137 Överväganden och förslag

Med hänsyn till de regler och speciella förhållanden finns som inom kulturmiljövården och undersökningsverksamheten samt med hänsyn till kravet på konkurrens, affärsmässighet och objektivitet föreslår HUR-utredningen att Länsstyrelsens delaktighet i exploatörens upphandling av arkeologiska uppdrag regleras i lag. Länsstyrelsen skall därvid sköta upphandlingen som en tjänst exploatören oberoende av om denne är offentlig enhet eller enskild. Efter en det länsstyrelsen granskat inkomna anbud överlämnas dessa till exploatören med ett yttrande. Exploatören är formellt ansvarig för upphandlingen och skall vara den som efter att ha valt bland anbuden fattar beslut om att anta ett visst anbud och ingår avtal med arkeologiföretaget. Bestämmelserna om upphandling arkeologiska exploateringsuppav drag bör införas i 2 kap. kulturminneslagen.

Ekonomiska och rättsliga konsekvenser

Förslaget att Länsstyrelsen sköter själva upphandlingen får vissa ekonomiska konsekvenser. Upphandling innebär nämligen i sig relaett tivt omfattande arbete med åtföljande kostnader. Länsstyrelsens del i upphandlingsprocessen innebär att Länsstyrelsen skall

0 utforma förfrågningsunderlag för uppdraget,

0 infordra anbud,

0 motta och öppna anbud med beaktande objektivitet och sekreav tess, 0 kontrollera anbudsgivare i vissa ekonomiska avseenden,

0 granska alla anbud som lämnats och därvid

0 eventuellt förhandla med anbudsgivare

0 dokumentera anbudsprövningen,

0 överlämna anbuden med yttrande till exploatören för beslut och

0 godkänna det av exploatören valda anbudet.

Detta merarbete skall läggas till Länsstyrelsens löpande arbete med kulturmiljövårdsärenden. Många länsstyrelser är redan idag hårt arbetsbelastade. Under år 1991 hade 15 länsstyrelser mer än 20 beslut enlig 2 kap. 11-13 §§ KML, och 10 länsstyrelser hade 50 mer än beslut av motsvarande slag. Merarbetet för upphandlingen kommer helt klart att leda till ökade kostnader för Länsstyrelsens ärendehand-

Överväganden förslag SOU 1992137 134 och

läggning. Länsstyrelsen bör därför kunna kompensera sig för kostavgift för tjänsten med stöd av 3 § nadsökningen genom att ta ut en avgiftsförordningen 1992191. Härtill fordras att avgiftsuttaget lag eller förordning eller ett särskilt beslut av följer av en en av Länsstyrelsen bör givetvis också få tillgodogöra sig inregeringen. avgiftsmedel vilket fordrar särskilt beslut av regeringen. komna ett exploatören den i slutändan får betala för upphandlingen Att är som ifrån. Så skulle också bli fallet om exploatören går inte att komma gjorde hela upphandlingen själv. Länsstyrelsens utför upphandlingen som en avgifts- Förslaget att exploatören innebär att Länsstyrelsen träder in i belagd tjänst ställe och efter de regler som gäller för honom. exploatörens agerar Länsstyrelsens agerande blir därför beroende av om exploatören är eller enskild enhet. Om exploatören är en offentlig enhet en offentlig skyldig följa upphandlingslagens bestämmelser, är Länsstyrelsen att skulle exploatören enskild bortfaller denna skyldighet. men vara Länsstyrelsen då i fri att göra upphandlingen så som man är stort sett med exploatören finner är lämpligt. Exploatörerna torde i samråd i allmänhet intresserade att betala ett lågt pris för uppdock vara av dragen och den anledningen förorda att Länsstyrelsen gör uppav anbudskonkurrens. Kravet affärsmässighet och handlingen genom i upphandlingen bör då inte ställas lägre än i det fall objektivitet exploatören offentlig enhet. är en formella för upphandlingen medför att det är Exploatörens ansvar skall lämna meddelande sitt beslut i upphandexploatören som om lingsärendet till anbudsgivarna. Om exploatören är en offentlig enhet och upphandlingen gjorts över tröskelvärdet för tjänst enligt upphandlingslagen skall exploatören enligt 5 kap. 27 § samma lag senast det upphandlingen avslutats skicka ett meddelande 48 dagar efter att Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. I därom till meddelandet skall den upphandlande enheten exploatören anges om godkänner att meddelandet publiceras. exploatören är formellt ansvarig för upphandlingen får Det att vissa rättsliga konsekvenser. Enligt upphandlingslagen kan en leverananbudsgivare ansöka överprövning en upphandling hos tör om av länsrätten eller väcka talan skadestånd ett upphandlingsbeslut om av hos allmän domstol. Rätten gäller det arkeologiska området om offentlig enhet, skulle exploatören vara enskild exploatören är en men saknar anbudsgivaren denna rätt. Att Länsstyrelsen sköter upphand-

SOU 1992137 Överväganden och förslag 135

lingen som tjänst exploatören har ingenting med saken en att göra. Vad som är bestämmande är exploatörens fonnella för ansvar upphandlingen i kombination med hans ställning offentlig eller som enskild enhet. Länsstyrelsen har givetvis i båda fallen inför ett ansvar exploatören att så långt kulturmiljövårdande och vetenskapliga hänsynstaganden medger utföra tjänsten på sätt tillfredsställer ett som honom.

Exploatörens rättsskydd regleras i kulturminneslagen. Länsstyrelsens beslut enligt KML om vem som skall utföra särskild utreden ning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning får överklagas hos regeringen 2 kap. 24 §, och den missnöjd som är med Länsstyrelsens beslut kostnad för förundersökning eller om särskild undersökning får väcka talan mot staten vid fastighetsdomstolen 2 kap. 25 §. I det fall Länsstyrelsen beslutat om att inte ge tillstånd på grund av att exploatörens antagna anbud är oförenligt med de krav

som Länsstyrelsen ställt har således exploatören möjlighet att överklaga Länsstyrelsens beslut hos regeringen. Detta gäller för såväl den enskilde exploatören för den offentlige. Skälen för sådant som ett överklagande bör vila grund än kostnaden, eftersom exploaannan tören om han är missnöjd med Länsstyrelsens beslut kostnad skall om vända sig till fastighetsdomstolen.

Förfrågningsurzderlag och föreskrifter

I en ordning där Länsstyrelsen sköter upphandlingen som en tjänst exploatören är det Länsstyrelsens uppgift utforma förfrågningsatt underlaget till det arkeologiska uppdraget. Häri de uppgifter, anges särskilda krav och bestämmelser som skall gälla för de åtgärder vilka Länsstyrelsen sedan har pröva och fatta beslut att om enligt kulturminneslagen. Förfrågningsunderlag från Länsstyrelsen bör i normalfallet alltid förekomma oberoende upphandlingen offentlig av om är eller enskild och oavsett enskild exploatör önskar anbudsen konkurrens eller ej. Länsstyrelsen ansvarar för att beslutade åtgärder utförs ett sätt som tillfredsställer såväl kulturmiljövårdens, den vetenskapliga forskningens, exploatörens och allmänhetens behov. Genom länsstyrelatt

sen i förfrågningsunderlaget preciserar vad skall gälla för det

som arkeologiska uppdraget skapas grund för kvalitet i arbetets en utförande. Att tillräcklig hänsyn till Länsstyrelsens tas fordringar bör

Överväganden och förslag SOU 1992137

villkor för Länsstyrelsens beslut särskild utredning, vara ett om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning. Detta gäller enskild exploatör förordat att upphandlingen skall även i det fall en göras utan anbudskonkurrens. De preciseringar Länsstyrelsen gör skall bl.a. gälla uppdragets som omfattning och ambitionsnivå. Därvid bör sådana formuleringar ananbudsgivande arkeologiföretag att i plan bevändas som tvingar en och motivera hur ämnar genomföra uppdraget. Det skall skriva man arkeologiföretaget blott och bart kunna alltså inte vara möjligt för att hänvisa till kostnadsberäkning. När det anbud exploatören been som överlämnas till Länsstyrelsen skall innehållet i anbudet slutat om med Länsstyrelsens preciseringar. Det är därför stämma överens viktigt alla de uppgifter är betydelse för Länsstyrelsens att som av prövning och beslut enligt kulturminneslagen kommer med i för-

frågningsunderlaget. När Länsstyrelsen granskat alla inkomna anbud bör Länsstyrelsen yttrande över anbudens innehåll till exploatören i samband lämna ett anbuden överlämnas till denne. Länsstyrelsen har då med att möjlighet göra exploatören uppmärksam om det bland anbuden att finns något innehåll är oförenligt med de preciseringar och förevars i förfrågningsunderlaget. Även upphandskrifter som angetts om lingen genomförs förhandlingsupphandling är det inte säkert att som alla anbud i slutändan faller inom ramen för Länsstyrelsens tillkännagivna krav. Exploatören bör givetvis välja bland de anbud som motdessa krav och kan därvid samråda med Länsstyrelsen. Skulle svarar exploatören välja anbud Länsstyrelsen inte kan godta bör länsett som styrelsen besluta inte lämna tillstånd till borttagande av fornom att lämningen. Överklagar exploatören går ärendet till regeringen för

prövning. speciella omständigheter komma att gälla i Som nämnts ovan kan den upphandling enskilda exploatörer ansvarar för. Såvida en ensom skild exploatör inte är bunden några särskilda upphandlingsregler av väljer denne Länsstyrelsen skall göra upphandlingen genom anom budsförfarande eller att direkt utse ett visst arkeologiföretag genom uppdragstagare. Även i senare fallet skall arkeologiföretaget utsom arbeta plan för uppdraget basis ett förfrågningsunderlag från en av Länsstyrelsen. Förfrågningsunderlaget omfattar nämligen förutom en kravspecifikation vissa föreskrifter arkeologiföretaget måste ta som

SOU 1992137 Överväganden och förslag

del av. Planen skall överlämnas till Länsstyrelsen med uppgift om att exploatören antagit planen.

Till förfrågningsunderlaget bör Länsstyrelsen

således bifoga ett antal föreskrifter reglerar vissa kompetens-, som ansvars-, rättighetsoch ordningsförhållanden vid arkeologisk undersökning fast fomav lärnning. Vad dessa föreskrifter, bör baseras som Riksantikvarieämbetets allmänna råd, gäller behandlas närmare nedan och i kap. 6.4, 6.5 och 6.6. Att det anbudsgivande arkeologiföretaget förbinder sig att följa föreskrifterna bör förutsättning vara en för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning.

Länsstyrelsen samråder idag med Riksantikvarieämbetet om borttagande av fast fornlämning. HUR-utredningen vill erinra om att detta blir än mer viktigt vid ett anbudsförfarande.

Tillämpning upphandling av

Målet för tillämpningen anbud och upphandling med etableav är att ring av konkurrens nå lågt pris till kvalitet ett rätt och därigenom på sikt hålla ned arkeologikostnaderna i samhället. Anbudsförfarande

bör därför användas i alla de situationer där det möjligt. är Att exploatören ansvarar för upphandlingen torde kunna medverka till att arbetsföretaget planeras i god tid.

Erfarenheten visar dock att det uppstår situationer i vilka ett anbudsförfarande kan olämpligt. Exempel på detta vara är när en undersökning av olika anledningar måste genomföras med kort varsel. Risken finns att Länsstyrelsen då inte hinner gå med anbud ut om fornlämningen inte skall bli förstörd. Situationer av detta slag är att betrakta som nödlägen.

Ett annat exempel kan när uppdragen är mycket begränsad vara av omfattning. Så är ofta fallet med förundersökningar i form av antikvarisk kontroll och undersökningar som föranleds av privatpersoners markarbete. Innebär markutnyttjandet mindre förändringar i nyttjandet av en byggnad, anläggning eller markområde kan en ett företagaren få bidrag enligt förordningen av staten 19881189 om bidrag till kostnader för undersökning fast fornlämning. m.m. av I dessa fall kan ett anbudsförfarande innebära ett oproportionerligt stort arbete i förhållande till uppdragets storlek. I situationer är jämförbara med de bör som ovan Länsstyrelsen samråda med exploatören hur upphandlingen Är om skall gå till.

SOU 1992137 138 överväganden och förslag

gäller upphandlingslagens regler. Med exploatören en offentlig enhet upphandlingslagen bör upphandlingen då beaktande av l kap. 4 § kan mest lämpligt med hänkunna utföras det sätt som anses vara Genom definitionen de arkeologiska syn till omständigheterna. av annan tjänst i tjänsteupphandlingens avdeluppdragsformerna som upphandlingen i praktiken ingen större betydelse ning B har det för kostnadsvärde överstiger eller understiger tröskelom uppdragets rutiner hittills tillämpats med stöd av upphandlingsvärdet. De som förordningen bör kunna användas även i fortsättningen. hantera små uppdrag och en och samma Ett annat sätt att som upphov till är att för viss tid lägga ut dem exploatör regelbundet ger till arkeologiföretag anbudsförfarande. koncession ett genom kan kommunala arbetsföretag som fordrar Exempel detta vara schaktkontroll eller mindre undersökning. Upphandarkeologisk en koncession förutsätter dock att de uppdrag som koncessionen ling av definieras till och begränsas till omfattning. skall omfatta kan art uppdrag under arbetets gång visa sig kräva betydligt Skulle ett sådant vad förhand bestämts bör arbetet avbrytas större insatser än som till föremål för särskilt anbudsförfarande. En och uppdraget göras vid anbudskonkurrens är att Länsstyrelsens förannan förutsättning frågningsunderlag inte utformas så att bara ett visst arkeologiföretag

kan komma i fråga för koncessionen. Länsstyrelsen bestämmer i samråd med exploatören om vissa uppdrag denne upphov till bör läggas ut koncession genom som ger anbudsförfarande. Givetvis måste Länsstyrelsen även vid koncession och besluta enligt kulturrninneslagen varje uppdrag för handlägga om

sig. särskild betydelse för tillämpningen anbud och upphandling Av av frågan det arkeologiska uppdraget ett avslutat helt. Det är är om som nämligen inte ovanligt Länsstyrelsens tillståndsgivning i ett fornatt minnesärende flera beslut. Vid exploatering av stora delas upp markområden kan Länsstyrelsen först ha beslutat om särskild utredsedan förundersökning och därefter om särskild underning, om sökning. I vissa fall kan såväl utredning som undersökning inom ett fornlämningsområde eller inom för ett projekt delas upp i ramen varvid beslut varje görs för sig. Det kan vid sådana etapper, om etapp sammanhängande fornminnesärenden uppstå tveksamheter kring huruvida efter anbud först anförtrotts ett uppdrag skall ha den som möjlighet fortsätta med nästa utan särskilt anbudsförfarande att etapp

SOU 1992137 Överväganden och förslag 139

eller om anbud skall infordras på Det bör i sammanhanget nytt. noteras att det är Länsstyrelsen att för beslut enligt som genom ansvara kulturminneslagen också är den i praktiken bestämmer som uppdragens ambitionsnivå, art, omfattning och därmed antal inom ramen för ett exploateringsprojekt.

Principen bör att särskild utredning hålls för sig å vara ena sidan och förundersökning alternativt särskild undersökning för sig å andra sidan. Däremellan skall förnyad upphandling Motiven en göras. för detta är dels att uppdragsformerna har olika syfte, tekniker och metoder, dels att både upphandlingslagen l kap. 4 § och upphandlingsförordningen 3 § ställer krav utnyttjande av konkurrensmöjligheter. Den som gjort utredningen behöver nödvändigtvis inte vara den som är mest lämpad att göra undersökningen. Har länsstyrel-

sen godkänt en färdigställd utredningsrapport bör denna kunna tillhandahållas och ligga till grund för offerter i ett nytt anbudsförfarande inför förundersökning eller särskild undersökning. Detta bör

särskilt observeras för de fall där ett arkeologiföretag gör en särskild utredning på uppdrag exploatör Länsstyrelsen därav en utan att förinnan beslutat om åtgärden. Vad gäller utredningar finns speciella problem. I vissa fall delas en särskild utredning på två eller flera varvid de upp etapper senare etapperna kan bestå av fosfatkartering ocheller schaktgrävning. Man talar i dessa fall om utredningsgrävningar. Vanligtvis behandlas

etapperna som flera uppdrag vilka exploatören betalar för sig. var Vid ett anbudsförfarande är denna ordning olämplig då det knappast är motiverat att efter den första etappen infordra anbud på till nytt följande etapper. Dessutom kan det inte alltid med lätthet urskiljas var gränsen går mellan en utredningsgrävning och förundersökning en vilket skapar ett oklart kostnadsansvar.

Varje uppdrag bör bilda ett avslutande helt med avseende på uppdragets övergripande mål. Det bör samtidigt utformas så det att om av Länsstyrelsen kan bedömas leda till fler uppdrag inom för ramen ett exploateringsprojekt, eller det projektet kan bildas flera om av självständiga uppdrag, dessa inte nödvändigtvis måste engagera en och samma uppdragstagare. Bedömningar detta slag lämpligen av görs med hänsyn till såväl kulturrniljövårdande och vetenskapliga intressen som exploatörens önskemål samt till kännedomen arkeologiom företagen.

Överväganden och förslag SOU 1992137

Därvid bör observeras att upphandlingslagen innehåller förbud mot upphandling i avsikt att komma under tröskelvärdet att dela upp en ex. 5 kap. 8 §. Det är viktigt att Länsstyrelsen från början definierar uppdragens innehåll och omfattning och bestämmer vad skall gälla för deras genomförande. Detta bör framgå av som Länsstyrelsens förfrågningsunderlag.

Vem skall anförtros ett arkeologiskt uppdrag

Enligt upphandlingsförordningens 10 § är en myndighet skyldig att alla anbud lämnats, även sådana som lämnats av anbudspröva som givare inte särskilt tillfrågats. En motsvarande regel om ickesom diskriminerande upphandling finns i upphandlingslagen l kap. 4 §. En offentlig enhet gör upphandling är således ålagd att besom en handla alla anbud och anbudsgivare ett objektivt och likvärdigt Dock får offentlig upphandlare ställa kvalitativa villkor avsätt. en seende leverantören. Ett anbud får enligt upphandlingsförordningen anbudsgivaren inte är registrerad för betalning av 9 § inte antas om mervärdesskatt, innehållen preliminär A-skatt eller arbetsgivaravgifter trots att han är skyldig till det. Enligt upphandlingslagen 1 kap. 17 § kan en leverantör förutom nämnda skäl uteslutas från deltagande i upphandling om han är i av konkurs, under likvidation, tvångsförvaltning eller ackord eller är föremål för ansökan detta. En leverantör kan uteslutas också om om han gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen eller i väsentligt hänseende underlåtit att lämna sådana uppgifter som han varit skyldig lämna till upphandlande enhet. Den upphandlande att en enheten får begära ytterligare upplysningar om leverantörs tekniska förmåga och kapacitet och hans finansiella ställning enligt vad om som är särskilt föreskrivet. Även 1 kap. 17 § upphandlingslagen inte blir tillämplig vid om offentlig upphandling arkeologiska uppdrag kan det för kulturav miljövårdens intressen viktigt att Länsstyrelsen vid behov konvara trollerar arkeologiföretagens status i nämnda avseenden. Därutöver skall Länsstyrelsen förvissa sig om uppdragstagarens yrkeskompetens och kunskaper. Länsstyrelsen kan inte gärna besluta åtgärder enligt kulturrninneslagen basis av anbud från vem som om helst. Kulturminnesförordningen 7 § föreskriver därtill att länsstyrelsen innan den någon tillstånd enligt 2 kap. 7 eller 8 § KML ger

SOU 1992137 Överväganden och förslag

skall förvissa sig denne har tillräcklig kunskap om att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Med detta den menas att som anförtros ett arkeologiskt uppdrag skall motsvara rimliga krav på kompetens. Det kan förefalla lämpligt att kulturminnesförordningens 7 § förtydligades vad gäller fordringarna den som skall utses som uppdragstagare. Detta skulle kunna göras förordningen genom att föreskriver att uppdragstagaren måste om vara auktoriserad arkeolog. Auktorisation eller legitimering innebär kompetensförklara att och ge en fysisk eller juridisk behörighet till viss yrkesutövning. person Förfarandet tillämpas för rad verksamheter, en och för närvarande är det som regel statlig myndighet för en som ansvarar auktorisation och godkännande inom ett visst yrkesområde. Myndigheten har också ansvar för tillsyn över yrkesverksamheten. Så t.ex. auktoriserar och godkänner Kommerskollegium revisorer och revisionsbolag, tolkar och översättare, Länsstyrelsen registrerar fastighetsmäklare, Social-

styrelsen legitimerar med yrken inom hälso- och sjukvården personer och Finansinspektionen auktoriserar ñnansbolag. Advokatsamfundet som inte är en statlig myndighet stadgar fastställs men vars av regeringen bestämmer får advokat. I förra fallen vem som vara regleras auktorisationen och godkännandet lagar, förordningar och föreav skrifter. De formella krav ställs på fysisk som person för auktorisation gäller i första hand viss utbildning för och praktik inom yrkes-

området. Därtill kommer ofta att skall besitta personen även andra kvaliteter. Överfört till verksamheten med arkeologiska undersökningar bör ett auktorisationsförfarande regleras i lag och innefatta särskilda krav på både utbildning och praktik samt omfatta såväl fysisk juridisk som person. Det är därvid nödvändigt att ta hänsyn till EES-avtalets bestämmelser.

Enligt EES-avtalet skall det inte finnas några inskränkningar för företag eller enskilda näringsidkare fritt etablera att sig inom EGEFFA-området. Etableringsfriheten omfattar rätten att uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet de villkor etableringssom landets lagstiftning föreskriver för det landets rättssubjekt. egna Avtalet stadgar dock att verksamhet är förbunden med myndighetssom utövning undantas från den fria etableringsrätten. Undantag görs vidare med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och hälsa.

EES-avtalet innebär vidare att de avtalsslutande parterna skall söka säkerställa ett ömsesidigt erkännande utbildnings- och av examens-

Överväganden SOU 1992137 142 och förslag

kompetensbevis för underlätta det faktiska utbevis och andra att och friheten att tillfälligt tillhandahålla övandet av etableringsrätten - Bestämmelserna omfattar även verksamhet som utövas som tjänster. skall också säkerställa samordning av bestämmelser anställd. Parterna i länderna, vilka gäller rätten att påi lagar och andra författningar

börja och utöva yrkesverksamhet. generellt direktiv omfattar alla högskoleutbildningar längre än Ett examensbevis i hemlandet ger tillträde tre år. Huvudsyftet är att som också behörighet att utöva yrket i andra EGtill ett reglerat yrke ger EFTA-länder. Om yrket inte är reglerat i hemlandet skall examen och grund för utöva ett reglerat yrke i ett annat ändå godkännas som att i fråga varit verksam i EES-land under förutsättning av att personen år under den tioårsperioden. Om utbildyrket i minst två senaste år kortare än den som krävs i ningen i hemlandet är mer än ett detta land begära genomgår handledd vistelselandet, kan att personen år eller lämplighetsprov för att få behörighet. praktik högst tre ett i Sverige berörs detta direktiv är bl.a. De yrkesgrupper som av logopeder, psykologer och psykoterapeuter för advokater, revisorer, vilka regler om auktorisation finns. med auktorisation arkeologer i Sverige innebär För ett system av således är auktoriserad i hemlandet EES-avtalet att en person som för och ha rätt till yrkesutövning här. Detockså skall godkännas gäller för inte är auktoriserad i hemlandet men samma en person som uppfyller de svenska auktorisationskraven. som skall auktorisera arkeologer samt öva tillsyn Frågan om vem som de auktoriserades verksamhet bör lösas i relation till vad som över auktorisation inom andra motsvarande yrkesområden. Det gäller för till hands Riksantikvarieämbetet är den som auktoriseligger nära att arkeologer. Anledningen till detta är dels att det inom andra rar yrkesområden vanligen statlig myndighet auktoriserar, dels är en som exploateringsundersökningar lagreglerad verksamhet med att är en till kulturrniljövården Riksantikvarieämbetet är central koppling som tillsynsmyndighet för. En förutsättning bör dock vara att Riksanti-

kvarieämbetet har opartisk ställning i undersökningsverksarnheten. en Ett alternativ till Riksantikvarieämbetet svarar för auktorisaatt tionen arkeologer är ett branschorgan istället gör detta. Ett av att arkeologiskt branschorgan måste emellertid byggas upp från grunden

de arkeologer och arkeologiska företag som vill delta i verksamav heten med exploateringsundersökningar och särskilda utredningar. En

SOU 1992137 Överväganden och förslag 143

viss erfarenhet av att organisera arkeologer och bedriva föreningsverksamhet har redan Svenska arkeologiska samfundet i så fall som kanske kunde delta i arbetet att bilda ett branschorgan med bl.a. ansvar för auktorisationen av arkeologer. Verksamheten står lämpligen under tillsyn av staten och finansieras avgifter från aukgenom toriserade medlemmar som är både fysiska och juridiska personer. Ett system med auktorisation arkeologer kan emellertid inte av genomföras inom snar tid. Det krävs mycket arbete både här i landet och i internationella sammanhang för att få till stånd ett regelsystem som kan accepteras av alla. Ett enklare sätt att hantera frågan kompetenskrav för uppdragsom tagande arkeologer är att Länsstyrelsen själv får bedöma anbudsgivande arkeologers lämplighet för uppdraget. En bedömningsgrund är naturligtvis förhållandet mellan Länsstyrelsens preciseringar av uppdraget och innehållet i den plan för uppdragets genomförande som ingår i det av exploatören valda anbudet. Men exploatören och även de som önskar delta i uppdragsverksamheten bör innan upphanden ling görs få veta vilka allmänna premisser Länsstyrelsen anförtror någon att utföra åtgärder fordrar beslut enligt kulturminnessom lagen. Vad som behövs är således minsta godtagbara standard. Efteren som Riksantikvarieämbetet har centralt tillsynsansvar för kulturmiljövården i landet bör myndigheten i samråd med de regionala organen och universiteten utforma allmänna råd för kompetenskrav inom verksamheten med arkeologiska undersökningar. I förfrågningsunderlaget från Länsstyrelsen kan både anbudsgivare och exploatören sedan informeras att uppdragstagare bör uppfylla komom petenskraven som en förutsättning för Länsstyrelsens beslut om åtgärd enligt kulturrninneslagen. På basis av Riksantikvarieämbetets allmänna råd och Länsstyrelsens erfarenheter bör Länsstyrelsen egna på förfrågan kunna meddela eller tillhandahålla lista vilka en över arkeologiföretag som motsvarar Länsstyrelsens krav på kompetens och duglighet. Det är viktigt att kompetenskraven inte utformas så de formellt att hindrar etablering och yrkesutövning enskilda arkeologiföretag. av Att även enskilda arkeologiföretag möjlighet delta i verksamges att heten med exploateringsundersökningar är förutsättning för inen förandet av ett system med anbudskonkurrens i verksamheten. Härvid bör uppmärksammas de regler mot skadlig verkan konkurrensav

144 Överväganden och förslag SOU 1992137

begränsning finns i den gällande konkurrenslagen 1982729 som nu i förslaget till den EG-anpassade konkurrenslagen prop. samt nya 19929356. Ett deltagande enskilda arkeologiföretag i exploateringsverkav samheten ställer emellertid krav att företagen kan fullgöra sina ekonomiska och andra skyldigheter under uppdragstiden. Det har inträffat i länder där anbudskonkurrens tillämpas att arkeologiföretag blivit försatta i konkurs under uppdragstiden vilket skapat avsevärda problem för både myndigheter och exploatörer. Det faller visserligen Länsstyrelsen att vid behov kontrollera anbudsgivares ekonomiska förhållanden risken för konkurs kan ändå aldrig uteslutas. En men en konkurs under uppdragstiden får inte leda till att det påbörjade arbetet inte kan övertas och fortsättas av någon annan på grund av att satsade är borta. Det måste i systemet finnas en garanti för att pengar sådant inte inträffar. Det bör därför från Länsstyrelsens sida ställas krav på någon skall kunna anförtros ett arkeologiskt uppdrag att om efter beslut enligt kulturminneslagen måste denne kunna styrka innehavet företagarförsäkring minst täcker uppdragets beav en som räknade totala kostnadsvärde samt förlust av fornfynd genom olycka eller brott. Det är naturligtvis största betydelse att arkeologiföretagen i av varje särskilt fall sköter sitt uppdrag efter Länsstyrelsens föreskrifter och sin plan för genomförandet. Härigenom skaffar man sig ett egen renommé och meriter för ytterligare uppdrag. Ett arkeologigott företag bryter mot ingångna överenskommelser eller begår allsom varliga fel i yrkesutövningen bör Länsstyrelsen inte anförtro fler

uppdrag. Rätt utformat och tillämpat torde systemet med förfrågningsunderlag, kompetenskrav, prövning uppdragsplaner i anbud samt av kontroller onödiggöra den ökade byråkrati som ett statligt handhavande auktorisation medför. Om sedan de arkeologer som deltar av i uppdragsverksamheten själva bildar ett branschorgan med regler för och kontroll deltagandet i exploateringsundersökningar är detta av något kan positivt för verksamheten men som ligger utanför som vara HUR-utredningens uppgift att behandla.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 145

Kompetens, samråd och samverkan

En konsekvens av införandet med anbudskonkurrens av ett system i verksamheten med exploateringsundersökningar är att större krav kommer att ställas Länsstyrelsens arkeologiska kompetens och resurser för ändamålet, samtidigt som Länsstyrelsen blir än mer ensam tidigare. Handläggaren fornminnesärenden på kulturrniljöenheten av torde behöva vara något av en länsarkeolog med kunskaper som sträcker sig längre än de meddelas grundutbildningsnivå. som Länsstyrelsen kan nämligen inte längre i sina förberedelser inför beslut om arkeologiska uppdrag alltid luta sig länsmuseets mot eller UVs kompetens och stöd, eftersom dessa tillsammans med andra ofta

kommer att återfinnas som konkurrenter bland anbudsgivarna. I det

fall länsmuseet inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt uppdrag bör länsmuseet dock kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för statsbidraget. Särskilt kritiskt för behovet god arkeologisk kompetens av blir arbetet med de preciseringar av uppdragets omfattning och ambitionsnivå skall ingå i förfrågningsunderlaget som samt arbetet att pröva anbudens innehåll. Eftersom skillnaden mellan undert.ex. en sökning av medeltidslager i stadskärna och en en undersökning av stenålderslager lantlig grusbacke kan så en vara nog stor, torde det många gånger komma att fordras specialkompetens för Länsstyrelsens arbete. Vissa länsstyrelser har sannolikt redan idag tillfredsställande arkeologisk kompetens, andra inte. En medveten satsning att vartefter bygga upp kompetensen så att den de krav motsvarar som ställs är naturligtvis önskvärt för att få fungera väl. Enligt systemet att HURutredningens uppfattning bör därför Länsstyrelsen i sin personalrekrytering lägga ökat vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länet. Ett sätt för Länsstyrelsen att stegvis kompetensförsörjningen trygga är att bilda referensgrupper bestående med olika slags av personer kompetens är betydelse för undersökningsverksamheten som av i länet. En referensgrupp kan vara till god hjälp i olika sammanhang. Exempel sådana sammanhang är utformning förfrågningsav underlag för särskilt komplicerade uppdrag, prövning av arkeologiföretagens planerade genomförande, vid Länsstyrelsens kontrollverksamhet och vid diskussioner för fastläggandet av övergripande policy-

SOU 1992137 146 Överväganden och förslag

fall där det lämpligt bör referensgrupp kunna vara frågor. I de är en

gemensam för flera län.

nämnda slag med representation av universi- Referensgrupper av

vid vissa länsstyrelser och behålltetsarkeologer har prövats tidigare

god. Kostnaden för referensgrupp torde vara förningen har varit en

universiteten kan avseende vetenskapliga frågesumbar. Särskilt

intresse delta i referensgrupper vid länsställningar ha ett eget av att

ingen deltagare i referensgruppen får styrelserna. Det är självklart att

anbudsgivande i det uppdragsärende som behandlas. vara part

länsstyrelserna bildar referensgrupper skall också ses Vikten av att

Länsstyrelsen med biträde Riksantikvariemot bakgrund av att av

mycket den expertroll UV hittills ämbetet kommer att överta av som

handläggningen fornminnesärenden i länet. I det nya haft i av

Länsstyrelsen skall ha initiativet i verksamheten systemet är det som l i krav arkeologisk kompetens och erfarenhet. i vilket ställer ökade

HUR-utredningens uppfattning bör därför inrättandet av refe- Enligt l länsstyrelserna både kunna ett effektivt sätt för att i rensgrupper vara

och bredda sin kompetens samtidigt man skaffar sig ett höja som

betydelsefullt stöd i arbetet.

år har länssamverkan mellan länsstyrelser blivit van- Under senare

kan också sätt för länsstyrelserna att komplettera ligare. Detta vara ett

och förstärka varandra och nå synergieffekter i handläggningen av

fornminnesärenden. Det gäller inte minst vid ärenden som skär senare å igenom flera län, vid utbyggnader av infrastrukturen. t.ex. i i länsstyrelserna har för samråd, till- Den gemensamma resurs som

uppföljning, utveckling och kunskapsåterföring är Riksanti- Z syn, I med anbudskonkurrens kommer Rikskvarieämbetet. ett system

betydelse för länsstyrelsernas arbete att öka och antikvarieämbetets

och önskemål kommer att riktas mot myndigheten. Inom nya krav

Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelning, kulturmiljöavdelning,

Historiska museiavdelning och Institutionen för konservering museets

finns idag hög och bred kompetens sträcker sig över hela det en som

arkeologiska fältet. Att dessa tas till och utnyttjas effekresurser vara

samspel mellan regionala och centrala funktioner i verksamtivt i ett

heten med exploateringsundersökningar blir naturligtvis av största

vikt. Det förutsätter emellertid att Riksantikvarieämbetet har en lika

klar och opartisk ställning i systemet som Länsstyrelsen.

finns således goda möjligheter till att utforma systemet med Det

anbudskonkurrens så att interaktion vetenskapliga mål skapas om

SOU 1992137 Överväganden och förslag 147

mellan Länsstyrelsen och arkeologiföretagen via Riksantikvarieämbetet och andra.

Ett kostnadsansvar

I Länsstyrelsens beslut tillstånd enligt 2 kap. 12 § kultunninnesom lagen skall Länsstyrelsen enligt 2 kap. l3 § såvitt möjligt den ange kostnad som åtgärderna beräknas medföra. Det är i detta sammanhang fråga om kostnaden för särskild undersökning vilken exploatören skall betala om inte någon undantagsreglerna i 2 kap. 14 § är av tillämpliga. En av dessa undantagsregler l4 § 2 p. innebär föreatt tagaren befrias från den del av kostnaden som väsentligt överstiger vad Länsstyrelsen angett sitt tillståndsbeslut. I arkeologiföretagets anbud ingår, förutom plan beskriver en som och motiverar hur uppdraget skall genomföras, beräkning kosten av naden för åtgärderna. När Länsstyrelsen prövar anbudets plan inför sitt tillståndsbeslut är det viktigt att planens innehåll stämmer överens med de preciseringar som Länsstyrelsen gjort i sitt förfrågningsunderlag. Om så är fallet skall priset också mot vad länsstyrelsvara sen anser vara rimligt, och den beräknade kostnaden skrivs in i länsstyrelsens tillståndsbeslut. Skulle däremot arkeologiföretaget ha beräknat kostnaden alltför lågt kan problem uppstå Antingen tvingas Länsstyrelsen till en kostnadshöjande åtgärd, eller överskrider arkeologiföretaget sin och därmed Länsstyrelsens angivna kostnadsberäkning, eller sänker arkeologiföretaget sin ambition under den överenskomna nivån för att klara kostnaden. I första fallet drabbas exploatören, i andra fallet kan staten drabbas och i tredje fallet drabbas alla. Ingen är intresserad av att arkeologiföretagen i konkurrenssyfte eller oskicklighet av anger ett så lågt pris i anbuden att man sedan inte kan motsvara sina utfästelser. Arkeologiföretagen har här ett alla. Ett ansvar gentemot arkeologiföretag som missbrukar ansvaret bör inte anförtros fler uppdrag. Skrivningen i kulturrninneslagen Länsstyrelsens skyldighet om att ange en kostnadsberäkning är mjuk och tillåter mindre marginal. en Detta är nödvändigt eftersom det inte alltid är möjligt förhand att ange den exakta kostnaden för det arbete som skall utföras. Erfarenheten visar att det vid undersökningar kan inträffa oförutsedda

Överväganden och förslag SOU 1992137

behöver bero på bristande kompetens eller dålig händelser som inte planering, och måste hand för ett gott resultat. Sådana som tas om kostnadsfördyringar får inte annat än undantagsfall i verksamvara måste, de hotar inträffa, i god tid meddelas länsstyrelheten och om sen och exploatören. Principen bör således att staten blir kostnadsansvarig bara om vara något oförutsett och drastiskt inträffar föranleder ett väsentligt som överskridande kostnadsberäkningen. Vid oskicklighet från arkeoav logiföretagets sida skall detta självt betala merkostnaden. Det grundläggande för systemet att Länsstyrelsen, exploatören är och arkeologiföretaget är överens vad skall göras och till om som pris. Målet konkurrens nå ett lågt pris till rätt kvalivilket att genom förutsätter att arkeologiföretagen tävlar med sin kompetens samt tet skicklighet kunna utföra uppdrag ett rationellt och förtroendeatt ingivande sätt.

6.3.4 Förslag

Belysningen kulturminneslagens tillämpning och de överväganden av HUR-utredningen gjort i fråga riktlinjer för anbud och uppsom om handling i verksamheten med arkeologiska exploateringsunderi sökningar leder fram till följande förslag från utredningen. med anbudsförfarande införs. Systemet bygger på att Ett system kulturminneslagens instrument särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning definieras som annan tjänst i tjänsteupphandlingens avdelning B enligt den föreslagna lagen om offentlig upphandling. För enskilda enheters upphandling gäller inte

denna lag. I utför Länsstyrelsen upphandlingen av arkeologiska uppsystemet drag tjänst exploatören oavsett denne är en offentlig enhet som en eller enskild. Exploatören har det formella ansvaret för upphand-

lingen. Länsstyrelsen utformar ett förfrågningsunderlag för uppdraget vilket tillställs exploatören och kretsen arkeologiska aktörer. I förav frågningsunderlaget preciseras uppdragets art, omfattning och ambitionsnivå. Till förfrågningsunderlaget bifogas föreskrifter om kompetens och företagarförsäkring för arkeologiska uppdragstagare samt rättighets- och ordningsförhållanden skall gälla vid andra ansvars-,

SOU 1992137 Överväganden

och förslag 149

arkeologisk undersökning fast fornlämning. En förutsättning av för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning bör vara att exploatören och den av honom anlitade uppdragstagaren förbinder sig följa att länsstyrelsens anvisningar.

Länsstyrelsen gör upphandlingen det arkeologiska av uppdraget efter de regler som gäller för exploatören. Det är viktigt att upphandlingen sker anbudsförfarande så detta genom snart är möjligt och lämpligt.

För tjänsten att göra upphandlingen exploatören bör länsstyrel-

sen kunna ta ut en avgift med stöd 3 § avgiftsförordningen av 1992191. Härtill fordras att avgiftsuttaget följer lag eller av en en förordning eller ett särskilt beslut regeringen. Länsstyrelsen av av bör också få tillgodogöra sig inkomna avgiftsmedel vilket fordrar ett särskilt beslut av regeringen.

I sitt anbud utformar arkeologiföretaget plan efter länsen som styrelsens preciseringar beskriver och motiverar hur man tänkt sig genomföra uppdraget. I anbudet ingår kostnadsberäkning för åten gärderna.

Länsstyrelsen granskar inkomna anbud och gör yttrande till ett exploatören om anbudens innehåll. Länsstyrelsen den kontroll gör av anbudsgivarna finner nödvändig. som man Exploatören prövar och väljer bland anbuden beslutar samt om att anta ett visst anbud. Exploatören lämnar ett meddelande beslutet om till anbudsgivarna. Om exploatören är offentlig en enhet och upphandlingen gjorts över tröskelvärdet för tjänst enligt upphandlings-

lagen skall exploatören skicka ett meddelande att upphandlingen om avslutats till Europeiska gemenskapernas officiella publikationer enligt 5 kap. 27 § upphandlingslagen.

Det anbud som exploatören antagit skall stämma överens med de

preciseringar om uppdraget Länsstyrelsen gjort i förfrågningssom underlaget, och den angivna kostnaden skall Länsstyrelsen av anses vara rimlig. När så är fallet och de allmänna krav Länsstyrelsen som ställer på arkeologiska uppdragstagare är uppfyllda kan Länsstyrelsen

besluta om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller om särskild undersökning enligt kulturrninneslagen. I beslutet länsanger styrelsen vem som skall utföra uppdraget och när så reglerat såvitt är möjligt den kostnad åtgärderna beräknas medföra. Exploatören som och den som skall utföra uppdraget ingår avtalet.

SOU 1992137 150 Överväganden och förslag

finner det exploatören antagna anbudet oför- Om Länsstyrelsen av preciseringar, föreskrifter och anvisningar som lämnats enligt med de skall Länsstyrelsen besluta att inte lämna i förfrågningsunderlaget om Länsstyrelsens beslut går ärendet till tillstånd. Överklagar exploatören

regeringen för prövning. begår allvarliga fel i den arkeologiska yrkes- Uppdragstagare som väsentliga avseenden inte sköter sina uppdrag utövningen eller som i överenskommet skall Länsstyrelsen inte anförtro på det sätt som är ytterligare uppdrag. personalrekrytering bör Länsstyrelsen lägga ökad vikt vid I sin arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länet. handläggningen fornminnesärenden bör länsstyrel- För samråd i av utsträckning själv bestämmer bilda referensgrupper sen i en man om med olika slags kompetens som är av betydelse bestående av personer undersökningsverksamheten i länet. Det är viktigt att ingen delför anbudsgivande i de uppdragsärenden tagare i referensgruppen är part vid varje tillfälle behandlas. som Riksantikvarieämbetet utarbetar i samråd med kulturmiljövårdens

regionala och universiteten allmänna råd och anvisningar om organ arkeologiska uppdragstagare. Det är därvid viktigt kompetenskrav för så de formellt hindrar enskilda arkeologiatt kraven inte utformas att från möjligheten delta i verksamheten med exploateringsföretag att undersökningar. inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt I det fall länsmuseet kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för uppdrag bör länsmuseet

statsbidraget. kulturminneslagen införs regel att Länsstyrelsen I 2 kap. en om upphandlingen av arkeologiskt uppdrag som en tjänst skall utföra ett exploatören, denne är offentlig enhet eller enskild, samt oavsett en skall avgift för upprättande förfrågningsatt Länsstyrelsen ta ut en av underlag och granskning av anbud. Kulturrninneslagens 2 kap. kompletteras med en bestämmelse som innebär Länsstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter om att rättighets- och ordningsförhållanden vid arkeokompetens-, ansvars-, logisk undersökning av fast fornlämning.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 151

6.4 Upphovsrätt och offentlighet

När en fornlämning genom arkeologisk undersökning systematiskt sönderdelats och avlägsnats utgör dokumentationsmaterialet tillsammans med rapporten och fynden en kvarlevande kunskapskälla till förståelse forntida levnadsförhållanden. Rapporten av är som syntes av undersökningen en nyckel till denna kunskapskälla. Den utgör en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning samtidigt som den är ett första led i levandegörandet kulturarvet och av en form av redovisning till arbetsföretaget.

Det är av avgörande betydelse för tilltron till kulturmiljövården att kunskapskällan är öppen och tillgänglig för alla. Varje måste person ha möjlighet att i princip när som helst få kunna ta del källan med av allt vad den innehåller av tillvaratagna föremål, obearbetade objekt

och prover, originaldokument, attester över analyser, beskrivningar av använda metoder, sammanställda tolkningar etc. Fomlämningarna tillhör alla, ansvaret för dem delas alla och informationen dem av om måste vara offentlig.

En garanti för att det arkeologiska källmaterialet skall tillvara gängligt för alla är att det förvaltas offentliga Vägen dit av organ. kantas emellertid av vissa lagreglerade rättsprinciper i tillämpsom liga delar kan bidra till att hela källmaterialet från undersökning en inte kommer under offentlig förvaltning. Det är nämligen så att fynden från en fast fornlämning visserligen alltid tillfaller staten men det innebär inte att staten samtidigt också har automatisk rätt till dokumentationsmaterialet.

Generellt gäller att dokumentationsmaterialets bestånd skrivna av handlingar och bilder, med undantag för fotografier, föremål för är upphovsrätt. Denna rätt regleras i lag 1960729 upphovsrätt till om litterära och konstnärliga verk, medan rätten till fotografier regleras i lag 1960730 om rätt till fotografisk bild. Förslag regler i om nya upphovsrättslagen bereds för närvarande inom regeringen. I den uppdragsbaserade undersökningsverksamhet kultursom rniljövårdens organ bedriver utgör upphovsrätten och rätten till fotografisk bild inget problem tillgänglighetssynpunkt. Verksamheten ur bedrivs inte i kommersiellt syfte och det finns ingen anledning att utnyttja rättigheterna till dokumentationsmaterialet för ekonomisk vinning. Det finns också genom hela ett ansvarstagande med processen skyldigheter och kontrollfunktioner regleras i statliga förordsom

Överväganden och förslag SOU 1992137

ningar och instruktioner samt lagbestämmelser om offentlighet. När undersökningen är slutförd och beslut fyndfördelning föreligger om tillförs fynden och dokumentationsmaterialet Riksantikvarieämbetet eller där materialet fritt får utnyttjas för forskning, ett museum studier och för museernas publika verksamhet. undersökningsverksamhet med konkurrerande arkeologi- I en företag kan, behöver inte, förhållandena vara annorlunda. Det är men säkert alla aktörer känner skyldighet att alltid ställa inte att samma dokumentationsmaterialet till allmänhetens fria användning. Innehavet och hanteringen originalhandlingar och Originalbilder kan arkeoav logiföretaget själv vilja bestämma över det begränsar samtidigt men materialets tillgänglighet för omgivningen. Därtill kommer den informationsbegränsning ligger i ett eventuellt behov av att i konsom kurrenssyfte skydda sådana uppfinningar arkeologiföretaget gjort som egen teknik- eller metodutveckling. genom För säkerställa dokumentationsmaterialet som en tillsammans att med fynden och för allmänheten fritt tillgänglig kunskapskälla öppen det enligt HUR-utredningen nödvändigt att Länsstyrelsen föreär skriver vad skall gälla för dokumentationsmaterialet från särom som skild utredning, förundersökning och särskild undersökning. Föreskriften bifogas lämpligen Länsstyrelsens förfrågningsunderlag. Den bör stipulera såsom förutsättning för beslutet att uppdragstagarenuppdragsgivaren förbinder sig att när uppdraget slutförts kostnadsfritt överlämna varje upprättad arkeologisk originalhandling och originalbild från arbetet jämte skriven rapport i ett eller flera en exemplar till förvaltande institution efter Länsstyrelsens anvisningar.

Föreskriften bör ha karaktären ett avtal vari arkeologiföretaget av överlämnade dokumentationsmaterialet får utnyttjas medger att det fritt efter de bestämmelser som gäller i lag om upphovsrätt av envar till litterära och konstnärliga verk samt i lag om rätt till fotografisk

bild med ett par betydelsefulla tillägg. - men Undantagsbestämmelserna i båda lagarna gör det tillåtligt för arkiv under arkivlagen och Riksarkivets tillsyn samt för allmänheten att låta framställa enstaka exemplar verk och fotografi för i förra fallet av bevarandesyfte och i fallet enskilt bruk utan krav på samtycke senare och ersättning till upphovsman respektive fotograf. Detsamma av gäller för återgivning offentliggjort verk och fotografi i kritiska av och vetenskapliga framställningar likväl för offentlig visning i som t.ex. museum.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 153

Så tillvida tycks undantagsbestämmelserna täcka de flesta behov som forskare, allmänhet och museer kan ha för en icke-kommersiell och pedagogisk verksamhet. Men länsmuseernas arkiv sorterar inte under arkivlagen och Riksarkivets tillsyn, och de har därför inte laglig rätt att ens i bevarandesyfte framställa exemplar verk eller foav tografisk bild som någon annan innehar rätten till. Härtill fordras ett medgivande av rättsinnehavaren eller tillstånd regeringen efter av särskild prövning enligt l § förordning 1961348 med tillämpningsbestämmelser till upphovsrättslagen och fotografilagen. Det bör i sammanhanget också noteras att ett länsmuseum inte är myndighet och inte heller behöver följa offentlighetsprincipen i tryckfrihetsförordningen om detta inte särskilt stadgats av huvudmannen vanligtvis som är en stiftelse. Den skyldighet som ett sådant stadgande innebär kan emellertid inte rättsligen hävdas av tredje part. Ett annat problem är att upphovsrättslagen inte tillåter att digitala data kopieras om inte annat avtalats. I den utsträckning dokumensom tationens information baseras på digitala data lagrade på t.ex. som disketter överlåts av ett arkeologiföretag till ett kulturmiljövårdande förvaltningsorgan blir det i bevarandesyfte och för teknikutvecklande ändamål nödvändigt att kopiera digitala data från ett medium till ett annat. Ett tredje problem gäller offentlig visning av ett fotografi som överlåtits men som någon annan innehar rätten till. Visningen får bara omfatta det överlåtna exemplaret oavsett om detta är ett negativ eller positiv. Det är alltså inte tillåtet att av en sådan bild göra en kopia som sedan visas i en utställning med mindre än att rättsinnehavarens medgivande inhämtas. I samtliga fall innebär bestämmelserna en stark begränsning av museernas ordinarie verksamhet med arkeologiska dokument. Det är därför viktigt att uppdragstagarenuppdragsgivaren länsstyrelgenom sens föreskrift ger det museum eller offentligt skall förorgan som valta dokumentationsmaterialet och fynden tillstånd att i bevarandesyfte, för teknikutvecklande ändamål och för eget utställningsbruk kopiera enstaka exemplar överlåtet verk, inklusive digitala dataav medier, eller fotografisk bild utan krav på samtycke och ersättning av till rättsinnehavaren. Denne behåller sin ideella rätt samt rätten att mångfaldiga verk och rätten till ersättning för fotografiska bilder som återges i populärvetenskapliga sammanhang, läromedel eller i rent kommersiella publikationer.

Överväganden och förslag SOU 1992137

viktiga med föreskriften är att Länsstyrelsen för studier, forsk- Det och pedagogiska verksamhet säkrar originalhandning museernas Originalbilder, digitala data och rapporter så att hela lingar, källmaterialet från arkeologisk undersökning kan hållas samman en utnyttjas för nämnda ändamål utan vidare krav på och av envar fritt samtycke och ersättning till rättsinnehavaren. Att originaldokuav Länsstyrelsen har också sin betydelse för menten passerar genom kontroll hur arkeologiföretagen sköter sin befatt- Länsstyrelsens av ning med fornlämningarna. Ett alternativ föreskriva överlåtelse av hela upphovsvore att om till fotografisk bild på det som vid fyndrätten samt rätten museum fördelning erhåller till fynden. Härtill fordras ett skriftligt avrätten rättsinnehavaren och ifrågavarande museum. Ett sådant tal mellan inte tecknas förrän Riksantikvarieämbetet fattat beslut avtal kan dock fyndfördelning, och under den relativt långa tid upp till flera år om förflyta från det Länsstyrelsen beslutat om undersom hinner att överenskommelsen i föreskriften mellan Länsstyrelsökning förblir uppdragstagarenuppdragsgivaren preliminär, osäker och med sen och oviss utgång. eliminera dessa olägenheter och samtidigt lösa en rad andra För att det önskvärt beslut fyndfördelning fattades problem vore att om redan vid Länsstyrelsens tillståndsgivning. Förmodligen kommer det

ändå civilrättslig och etisk fråga om en fullständig överatt vara en låtelse upphovsrätt och rätt till fotografisk bild är motiverat i av sammanhanget. Att arkeologiföretag skulle kunna tjäna en t.ex. ett på ersättning för återgivning bilder i rent kommersiella proslant av dukter kan inte mindre rättvist eller sämre än när en myndighet vara eller ett museum gör det. Det nödvändigt att föreskriften vänder sig till både uppsynes dragsgivaren och uppdragstagaren. I Länsstyrelsen beslut om särskild

undersökning lämnas egentligen två tillstånd, dels ett tillstånd till

arbetsföretagaren sökanden, uppdragsgivaren att fornlämningen får

bort undersökning, och dels ett tillstånd till uppdragstas genom tagaren att denne får utföra undersökningen. Genom att avtal görs

mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren och det inte kan förut-

helt känt vad avtalen innefattar kan det också vara osäkert sättas vara det är i sammanhanget innehar rätten till dokuvem av parterna som mentationsmaterialet. Uppdragstagaren måste under alla omständig-

heter arbetsgivare först till att ha ensamrätt att föra talan i sak. som se

SOU 1992137 Överväganden och förslag 155

Det bör noteras att den som innehar den fysiska äganderätten till negativ, diapositiv etc måste beredd att kostnadsfritt avstå från vara denna i samband med överlämnandet av dokumentationsmaterialet till Länsstyrelsen. Vad gäller rapportens utförande bör Riksantikvarieämbetet utarbeta allmänna råd som Länsstyrelsen kan hänvisa till. Erfarenheten visar att något slags minsta godtagbara standard är nödvändig för att rapporterna skall kunna tjäna sitt främsta syfte kvalificeatt vara en rad redovisning av undersökningens eller utredningens resultat. Det är också angeläget att Riksantikvarieämbetet utarbetar allmänna råd för arkeologisk dokumentation och därvid beaktar de krav på dokumentationen som kan ställas arkivsynpunkt. Även i detta fall fordur ras något slags minsta godtagbara standard. Målet bör naturligtvis vara en jämn och hög kvalitet i det arkeologiska dokumentationsarbetet. Särskilt för forskningens ändamål är det viktigt rapporterade att resultat kan bedömas i förhållande till vad tillämpade tekniker och metoder innebär. Eftersom arkeologiföretag i konkurrenssyfte kan ha behov av att skydda detaljerad information utvecklingsom egna arbeten inom området skulle detta kunna motverkar forskningens krav på källkritik. Arkeologiföretagen bör emellertid ha intresse av att sprida kännedom om de innovationer gör och därigenom man vinna tillit till de resultat hävdar. Nödvändigheten kunna man av att följa hur ett hävdat resultat framkommit motiverar också behovet av offentlig tillgång till originaldokumenten utöver Det kan rapporten. därför vara meningsfullt att Länsstyrelsen till sitt förfrågningsunderlaget också bifogar föreskriver hur tillämpade tekniker och om metoder skall redovisas. Detta görs lämpligen genom att hänvisa till allmänna råd från Riksantikvarieämbetet under förutsättning av att myndigheten åtar sig att utforma sådana för ifrågavarande område.

6.5 Kontroll av undersökningsverksamheten

I ett system med anbudskonkurrens blir det viktigt för kulturmiljövårdande myndigheter att kontrollera och följa den undersökningsverksamhet som överenskommits och beslutats enligt kulturom rninneslagen. Redan i nuvarande ordning företar myndigheterna viss granskning och uppföljning verksamheten, merendels sker av men

Överväganden och förslag SOU 1992137

detta indirekt och efter det undersökningarna avslutats. Då det kan förväntas ett successivt ökat deltagande av arkeologiföretag som myndigheterna har ringa eller ingen erfarenhet och som inte lyder av under offentlig rätt växer också betydelsen av myndigheternas tillsyn. gäller särskilt det slags kontroller kan företas under på- Detta som gående uppdragsarbete. Kontroller och uppföljningar bör göras på ett enkelt och effektivt sätt för undvikande av krångel och tung administration. Ansvaret för tillsynsverksamheten delas av Länsstyrelsen och

Riksantikvarieämbetet.

Länsstyrelsen

Genom Länsstyrelsens utformning förfrågningsunderlag, prövning av exploatörens antagna anbud samt Länsstyrelsens beslut enligt av kulturminneslagen har plan för uppdragets genomförande fasten ställts. Att denna plan följs och att arkeologiföretaget i övrigt sköter arbetet på tillfredsställande sätt är naturligtvis viktigt särskilt när ett det gäller uppdragstagare Länsstyrelsen har liten erfarenhet av. som Ett enkelt sätt för Länsstyrelsen att informera sig om verksamheten är besöka arkeologiföretaget under pågående fältarbete. Därvid kan att det lämpligt att upprätta ett protokoll över de iakttagelser som vara görs. Sådana protokoll kan vid senare tillfällen utgöra en del av länsstyrelsens underlag för beslutsfattning. I viss utsträckning företar redan Länsstyrelsen kontroll eller benu siktning verksamheter Länsstyrelsen beslutat om enligt av som kulturrninneslagen. Det gäller främst byggnadsvårdsarbeten som utförs personal antikvarisk kompetens. HUR-utredningen vill av utan emellertid föreslå Länsstyrelsen vid tillfällen som man själv beatt stämmer gör fältkontroll till rutin i tillsynen av undersökom en ningsverksamheten. Rapportgranskningen berördes i kap. 5.4. Det arbetet ingår nu i Riksantikvarieämbetets tillsyn undersökningsverksamheten och av resultaten ligger till grund bl.a. för myndighetens beslut i fyndärenden. Denna initieras idag det rapportexemplar som når process av Riksantikvarieämbetet. Men även för Länsstyrelsens beslut bör en formell granskning rapporterna vara av väsentlig betydelse. av Tillsammans med föreslagna fältkontroll torde en noggrann läsning det bästa medlet för Länsstyrelsen att informera sig av rapporter vara hur arkeologiföretagen sköter sina undersökningar. En bristfällig om

SOU 1992137 Överväganden och förslag [57

rapport bör inte nå längre än till Länsstyrelsen utan skickas tillbaka till den ansvarige arkeologen för omarbetning. Och arkeologiett företag som visar allvarliga brister i yrkesutövningen bör Länsstyrelsen inte anförtro ytterligare uppdrag. Att uppdragen utförs och redovisas på ett godtagbart sätt bör således förutsättning för vara en Länsstyrelsens tillståndsgivning. HUR-utredningen vill därför föreslå ordning för handatt en ny läggning av rapporter inrättas. Ordningen bör Länsstyrelsen vara att utför en primär formell granskning och godkännande av rapporten innan denna skickas till Riksantikvarieämbetet för vidare handläggning av och beslut i ärendet. Vad bör gälla för Riksantikvariesom ämbetets arbete med rapporterna behandlas i kap. 6.8.

Riksantikvarieämbetet

Fornfynd som påträffas i eller vid fast fornlämning och har en samband med denna tillfaller staten enligt 2 kap. 4 § kulturminneslagen. Riksantikvarieämbetet får enligt 2 kap. 17 § lag fyndsamma genom fördelning överlåta statens rätt till fornfynd på åtar sig museum som att vårda det i framtiden på ett tillfredställande sätt. Intill detta skett är det således staten Riksantikvarieämbetet äger rätten till som genom fynden från arkeologiska undersökningar av fasta fornlämningar och som därmed bestämmer om hur de skall hanteras. Det innebär att Riksantikvarieämbetet bör ha för fynden under den tid ett ansvar som en undersökning pågår inklusive det efterföljande rapportarbetet. Med ett sådant ansvar följer också skyldigheten att till fynden se att hanteras på ett tillfredsställande sätt. Det kan t.ex. inte vidare utan vara tillåtligt för ett arkeologiföretag att göra ingrepp i fynd genom provtagning för analys såsom många gånger görs. Detta gäller även avseende naturvetenskapligt provmaterial från fast fornlämning. En god hantering av fynd ställer också krav på lokaler, förvaringsplatser och säkerhet. Det finns en risk för att fynd destrueras eller försvinner på grund av bristfälliga förvaringsplatser, felaktigt klimat, olämpligt emballage eller bristande säkerhetsanordningar. Vad är tillåtligt som vid olika slags ingrepp i fynd, hur de skall göras, vem som får göra dem, vad som skall gälla avseende lokaler, förvaringsplatser, säkerhet och samråd om detta saknas det idag anvisningar HUR-utredom. ningen föreslår därför att Riksantikvarieämbetet utarbetar allmänna råd för arkeologiföretagens fyndhantering. Därvid bör beaktas vad

158 Överväganden och förslag SOU 1992137

skall gälla för hantering unika eller särskilt värdefulla föresom av mål. Riksantikvarieämbetet bör också kontrollera att anvisningarna följs. kan i viss mån ske efter det fynden inkommit till myndigheten Detta också HUR-utredningen föreslår att Riksantikvarievilket görs. bör initiativ till att avlägga besök i arkeologiämbetet därutöver ta företagen under deras pågående arbete med fynden. Detta gäller särskilt arkeologiföretag myndigheten har liten erfarenhet av och som inte står under ett museum som normalt övertar rätten som ansvar av fyndfördelning. Sådana besök bör planeras efter samtill fynd genom råd med arkeologiföretaget.

6.6 kostnadsansvaret för

Fördelningen av fyndhanteringen

6.6.1 Utgångspunkter

exploatörens kostnadsansvar för arkeologisk Huvudregeln om en undersökning görs med anledningen dennes arbetsföretag insom av fördes i 1942 års formninneslag 9 §. I förarbetena till fornminneslagen SOU 193860, 19428 gjordes ingen gränsdragning för prop. kostnadsansvaret i den fyndhanteringsprocess som börjar i och med undersökning och inte heller diskuterades detta. Praxis blev en

emellertid exploatören betalade för själva utgrävningen inklusive

att rapportarbetet medan kostnaderna för konservering, registrering, katalogisering, signering, förvaring och samlingsvård av fyndmaterialet arkivering dokumentationsmaterialet ersattes med samt av allmänna medel över anslaget för det som vid fyndfördelning museum erhållit materialet. Denna ordning har kommit att bestå även efter inårs kulturminneslag. förandet av 1989 Det finns i obalans mellan produktionen och omhändersystemet en tagandet undersökningarnas fynd. Fyndmängderna ökar med av växande på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurser konstanta eller minskar. Detta påverkar bevarandet och resurserna är tillgängliggörandet fynden negativt liksom undersökningarnas av resultat överhuvudtaget. Målet bör skapa balans i systemet så att behållningen av vara att verksamheten de insatser görs i fält. Ett aldrig så motsvaras av som

SOU 1992137 Överväganden och förslag 159

väl genomfört arbete i fält ger inte ett bra resultat med mindre än att fyndmaterialets bevarande och dokumentationen kan säkras för omvärlden. Målet uppnås bäst väl avvägda prioriteringar och genom rationaliseringar på både undersökningssidan och mottagarsidan inte genom att belasta endera sidan med höjda kostnader.

6.6.2 Konservering

På ett enkelt sätt kan en tudelning göras mellan nykonservering och omkonservering. För verksamheten med exploateringsundersökningar är bara nykonservering relevant, medan omkonservering är ett moment i museernas kontinuerliga samlingsvård. Erfarenheten visar att längre från undersökningsskedet de primära bevarandeinsatserna görs desto större problem och sämre resultat erhålls. När undersökningarnas ambitionsnivå inte anpassas efter tillgängliga resurser för nykonservering uppstår eftersläpningar, som leder till ökad nedbrytning och förstörelse fynden och till av kostnadsfördyringar för det eventuellt skulle kunna som senare räddas. Ett rationellt sätt att lösa problemet är att utföra nykonserveringen i undersökningsskedet. En sådan ordning har flera fördelar

0 Urvalet av fyndföremål för olika konserveringsåtgärder kan effektiviseras genom samarbete i fält mellan arkeolog och konservator. 0 Nedbrytningen av föremålen kan hindras på ett tidigare stadium och konserveringsresultatet blir bättre. 0 Konserverade föremål hanteras säkrare vilket underlättar arbetet vid rapportskrivningen. 0 Konservering i kombination med röntgenfotografering ökar ofta informationsmängden vilket ger ett bättre faktaunderlag till föremålens beskrivning och tolkning vid rapportarbetet.

Det senare är inte minst viktigt eftersom fyndbestämningen är en del av undersökningens dokumentation. Resultaten tillförs rapporten och arbetas in i den kulturhistoriska tolkningen. Uppfattningen att nykonservering bör integrerad del vara en av undersökningen finner stöd hos flertalet de instanser behandav som lade frågan i remissvaren till Riksantikvarieämbetets utrednings-

160 Överväganden och förslag SOU 1992137

rapport Fynd 91. Vidare bör noteras att man i Norge, efter en omtolkning den lagparagraf 10 § lov om kulturminner som gör av exploatören kostnadsansvarig för den arkeologiska undersökningen, tillämpar praxis innebär att undersökningskostnadema numera en som skall täcka även konservering och annan fyndhantering fram till magasinering. Därtill kan nämnas att Riksantikvarieämbetet år 1992 UV-undersökning i Södermanland slutit avtal med exploatören för en som innebär att denne bekostar nykonserveringen. Konservering i undersökningsskedet är således kvalitetshöjande en

åtgärd med direkt betydelse för undersökningens resultat. Åtgärden

bör emellertid inte vidtas så att den leder till en ökning av undersökningens totala kostnad. Detta är nämligen oförenli med målet att hålla kostnaderna och nå ett lågt pris till rätt kvalitet. Istället nere måste omprioriteringar göras så att undersökningens ambitionsnivå till behovet nykonservering utan kostnadsfördyringar för anpassas av exploatören. En sådan omprioritering innebär i princip en sänkning den direkta grävningsinsatsens ambitionsnivå till förmån för det av producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Härigenom kan den nödvändiga balans i systemet uppnås mellan produktionen och omhändertagandet av fynd, vilken är en förutsättning för förbättrad behållning. Det handlar om att ersätta en oplanerad en förstörelseprocess med planerad process. Att nämnda ompriorien teringar görs är viktigt kan bli svårt att kontrollera i varje enmen skilt fall. Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet delar ansvaret för uppföljningen av kostnadsutvecklingen. Nykonservering prioriterad del av den arkeologiska undersom en sökningen erbjuder således både kvalitets- och rationaliseringsfördelar. Ett nytt moment i undersökningens planering blir då att uppskattningsvis bedöma och kostnadsberäkna konserveringsbehovet. En metod för detta torde inte vara svårare att utveckla än överhuvudtaget metoden att i förväg kostnadsberäkna en undersökning. Det finns hel del erfarenheter att bygga på vad avser t.ex. innehåll i en olika fornlämningstyper, insamlingsprinciper och gjorda preferenser vid efterföljande konservering. Av största betydelse blir naturligtvis samverkan mellan arkeolog och konservator samt det informationsunderlag resultaten särskild utredning och förundersökning som av bildar i förekommande fall. En konsekvens att undersökningens ambitionsnivå anpassas till av konserveringen är att utfallet kan komma att variera beroende på

SOU 1992137 Överväganden

och förslag 161

fomlämningstyp och markförhållanden. Vissa undersökningar

kan ge höga konserveringskostnader jämfört med andra. Det viktigt är att en strategi utvecklas för vetenskapligt styrda urval för genom hela un-

dersöknings- och fyndhanteringsförloppet. Urval

görs redan i de fall man inte gräver allt. Alla fynd samlas inte alltid in, och allt det som samlas in behöver inte alltid konserveras, och allt det som konserve-

ras behöver inte alltid processas lika långt. Detta har diskuterats förr

men det blir nu än angeläget för arkeologin mer att lägga fast vissa gemensamma riktlinjer för att på vetenskaplig grund åstadkomma rationaliseringar och kostnadsbegränsningar.

Vad gäller nykonserveringen kan den bestå som process av tre huvudsakliga steg oberoende materialslag av Preparerande konservering är de förberedelser som görs främst i fält för att underlätta konserveringen i ateljé. Dessa förberedelser kan vara planering samt sortering, märkning och förpackning material. av De utförs i samarbete mellan arkeolog och konservator.

Stabiliserandebevarande konservering är de åtgärder vidtas i som ateljé för att eliminera pågående nedbrytning efter föremålens fram-

tagande. Metoder och tekniker är olika beroende på föremålens

material och kondition. Metallkonservering den vanligaste som är formen omfattar följande huvudsakliga moment förberedelser, analys, rengöring, fortlöpande observation och dokumentation av status och behandling, urlakning, vaxning, borttagande överflödig av vax, besiktning och rapportskrivning. Det mest arbetskrävande momentet är rengöring med skalpell, roterande verktyg och bläster. Urlakning kan ta lång tidmen kräver inte så mycket arbete.

Rekonstruerande konservering görs efter stabiliserande som åtgärder avser i första hand sammanfogning fragment till hela eller av större delar av föremål. Det kan ifrågasättas om inte vissa särskilt resurskrävande analyser f0rm-, dekorativa och tekniska element av som avser att återge en ursprunglig helhet på basis kvarvarande av spår också skall betraktas som rekonstruerande konservering.

För nykonservering i undersökningsskedet bör en gräns dras mellan stabiliserandebevarande konservering och rekonstruerande konservering. Det är bara preparerande och stabiliserandebevarande konservering är relevant för undersökningsskedet. som Sådana åtgärder som utöver bevarande rekonstruera föremål avser att hör hemma i utställnings- och- forskningsspecifika sammanhang och bör

Överväganden SOU 1992137 162 och förslag

andra än dem har särskilt därför inte beställas och bekostas av som intresse därav. Sannolikt det möjligt samordning och med nya metoär att genom rationalisera verksamheten med nykonservering i der och tekniker och sänka kostnaderna. I Riksantikvariesyfte att öka kapaciteten utredningsrapport Fynd 91 diskuteras och föreslås olika ämbetets kapacitetshöjande åtgärder. Det är önskvärt att denna diskussion fortdeltagande både konservatorer och arkeologer. Som sätter med av tillsynsmyndighet för fyndhanteringen i landet bör Riksanticentral efter samråd med andra utforma allmänna råd för konkvarieämbetet fyndmaterial från arkeologiska undersökningar. servering av med anbudsförfarande bör det vara möjligt att lägga ut I systemet på olika konserveringsateljéer som har tillkonserveringsuppdrag utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. räcklig kunskap att direkta för fornfynden åvilar Riksantikvarie- Eftersom det ansvaret fyndfördelning skett bör det myndigheten som efter ämbetet tills vara samråd med andra intressenter bestämmer vilka kompetenskrav som gälla för konservering arkeologiskt material. Dessa kompeskall av i ovannämnda allmänna råd. I länsstyreltenskrav kan sedan införas bör föreskrivas råden skall följas såsom sens förfrågningsunderlag att tillståndsgivning enligt kulturminneslagen. Det en förutsättning för anbudsgivande arkeologiföretag att samverka blir således viktigt för sådana konserveringsateljéer efter Riksantikvariemed bara som råd uppfyller minsta godtagbara standard i konämbetets allmänna serveringsverksamheten. I tveksamma fall bör arkeologiföretaget

samråda med Riksantikvarieämbetet. för nykonservering prioriterad del av den En riktlinje som en arkeologiska undersökningen kan sammanfattas i följande punkter

förfrågningsunderlag till upphandling ett arkeologiskt 0 I sitt av föreskriver Länsstyrelsen att ambitionsnivån, skall anuppdrag efter konserveringsbehovet. Till underlaget bifogas Rikspassas antikvarieämbetets allmänna råd för konservering av arkeologiskt

material. Arkeologiföretaget vänder sig till lämplig konserveringsateljé, 0 prioriterar konserveringen och specificerar den beräknade kost-

naden i sitt anbud.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 163

0 Efter det Länsstyrelsen beslutat tillstånd enligt kulturminnesom lagen skriver exploatören kontrakt med arkeologiföretaget. I kontraktet regleras ansvaret för betalningar under uppdragstiden. 0 Vid undersökningen samverkar arkeologiföretaget med konserveringsateljéen och samråder vid behov med Riksantikvarieämbetet. Konserveringsarbetet utförs under uppdragstiden, och arkeologiföretaget ombesörjer sedan att konserverat material tillsammans med Övrigt fyndmaterial överförs till mottagande i enligmuseum het med Länsstyrelsens föreskrifter. 0 Rekonstruerande konservering bekostas den i särskild ordav som ning beställer arbetet. 0 Museum som vid fyndfördelning övertagit ett arkeologiskt fyndmaterial från staten betalar självt kostnaderna för samlingsvård och i samband med denna eventuell omkonservering.

6.6.3 Registrering, katalogisering och signering

När balansproblemet lösts för nykonserveringen återstår motsvarande problem för den övriga fyndhanteringen fram till magasinering. Denna hantering består flera olika de arbetsav moment varav mest

krävande är registrering, katalogisering och signering.

Registrering av arkeologiska fynd syftar till att med olika slags information identifiera det samlade fyndet från undersökning. Regien streringen görs dels i samband med undersökningen, dels i samband med handläggningen fyndärendet i Statens historiska och av museer dels i samband med det regionala museets omhändertagande fyndav materialet efter fyndfördelning. Det är inte alltid så att registreringarna görs på överensett stämmande sätt ens inom samma organisation. Olikheter förekommer vad avser informationens omfattning, terminologi, utförlighet, registerstruktur och medium för registreringen. Det beror på och att var en av undersökaren, Statens historiska och det regionala museer museet registrerar efter sina principer. I fyndhanteringskedjan finns därför ett inte obetydligt inslag dubbelarbete eller trippelarbete. av Vad som skulle kunna göras gång görs således två eller flera en nu gånger. Vid växande fyndmängder bidrar extraarbetet till eftersläpningar i museernas fyndhantering. Och det principerna för att

164 Överväganden och förslag SOU 1992137

registreringen skiftar mellan museerna försvårar jämförande sökningar och utbyte information. Problemen skulle kunna lösas om av det i arkeologin infördes ett fyndregistreringssystem gemensamt för alla. Ett sådant har utsikter att kunna ge både rationaliseringssystem och effektivitetsfördelar. Systemet bör bygga att den fyndregistrering som görs på undersökningssidan och alltid måste göras där kan överföras till Riks- - antikvarieämbetet och Statens historiska museer och till de regionala behöva arbetas bortsett från kontroller och museerna utan att om mindre justeringar eventuella sakfel. Det förutsätter att man är av överens vilken information skall registreras, hur den skall om som struktureras och vilket format för informationsutbyte som skall an-

vändas. Därvid måste hänsyn tas till den olika takt i vilken datoriseringen sker på både undersöknings- och museisidan. Utgångspunkten är ett manuellt fyndregistreringssystem medium är en registerblankett. vars Oberoende hur mycket information som producerats vid en underav sökning och hur denna information hand och vidare tas om processas till skall den ifyllda registerblanketten finnas med i en skriven rapport den färdiga I manuell miljö kan när rapporten och rapporten. en fyndmaterialet inkommit till museet blanketten ett enkelt sätt tillföras fyndregistret efter det vissa kontroller och museidet egna specifika kompletteringar gjorts. Sedan något drygt decennium tillbaka pågår på både undersöknings- och museisidan arbetet med att skapa en ADB-miljö för den fyndregistreringen. På museisidan är det inte ovanligt att man egna sökt lösa fyndregistreringen inom ADB-system som används samma för registrering museets etnologiska, konsthistoriska och övriga av samlingar. Ofta sker arbetet i relation till verksamheten inom INSAM under Nordiska museet. På undersökningssidan går utvecklingen mot integrerade ADBför i all dokumentation inklusive fotografering. Med system stort sett användning s.k. totalstationer skapar digitala data lagras dessa av som direkt i databaser och kan sedan behandlas i CAD- eller GIS-system. Systemet bygger automatisk koppling mellan textbaser och kartbaserad information vilket underlättar analys och kunskapsuppbyggnad. inte alltför avlägsen framtid kommer all fyndregistrering Inom en ADB-baserad. Förutsättningen för ett gemensamt fyndatt vara

SOU 1992137 Överväganden och förslag

registreringssystem i ADB-miljö är dock densamma för det som manuella systemet, nämligen att är överens hur registreman om ringen skall göras. En särskilt viktig fråga vilket format är för informationsutbyte skall användas. Digital dataöverföring som mellan olika system kräver nämligen att datamodell en gemensam används för att bitarna skall hamna på rätt plats. Dataöverföringen från den undersökande sidan till museisidan och mellan museer kan då ske via disketter eller telefonnätet för uppdatering det fyndregistret. av egna Det är dock viktigt att den ifyllda registerblanketten även i detta system finns med i rapporten, då en manuell överföring alltid måste vara möjlig av säkerhetsskäl och med hänsyn till alla inte datoatt riserar i samma takt.

Ett för arkeologin gemensamt fyndregistreringssystem torde kunna bidra till effektivare sökrutiner, ökad informationstillgänglighet och arbetsbesparingar på museisidan. I remissvaren till Riksantikvarie-

ämbetets utredningsrapport Fynd 91 uttrycktes önskemål om att myndigheten tar initiativ till utvecklingen av ett datasystem för svensk arkeologi. Ett sådant utvecklingsarbete pågår inom myndigheten och har intensifierats under senare år. Det är viktigt arbetet sker i att samråd med undersökande enheter, museer och universitet, och det att så snart som möjligt kan ledas fram till allmänna råd från Riksantikvarieämbetet bl.a. fyndregistrering. Därvid bör om en datamodell för digitalt infonnationsutbyte kunna fram centralt och levereras tas till alla. Att nämnda råd följs bör sedan förutsättning för länsstyrelvara en sens beslut enligt kulturminneslagen. Länsstyrelsen bör således i sitt

förfrågningsunderlag bifoga föreskrifter fyndregistrering enligt

om Riksantikvarieämbetets allmänna råd. Angående uppgift hand fynden från museernas att ta om undersökningarna fordras för ett rationellt och effektivt arbete klara anvisningar till arkeologiföretagen hur fynden skall om vara ordnade när de levereras till museet. Anvisningarna bör omfatta sortering, identifiering, förteckning och emballering. Det faller Riksantikvarieämbetets och Statens historiska museers ansvarsuppgift att utforma allmänna råd för fyndmaterialets ordnande. Också i detta fall bör i Länsstyrelsens förfrågningsunderlag föreskrivas om att råden följs. Vad sedan gäller katalogisering och signering dessa arbetsär moment museispecifika och bör därför inte införas i som moment undersökningsskedet. Katalogisering kan i traditionell mening sägas

överväganden och förslag SOU 1992137

bearbetning bestående utvidgad verbal bevara en vetenskaplig av en måttsuppgifter och avbildningar fyndföremål i skrivning med av samlingar. Resultatet bearbetningen införs i museets museets av Om registreringens syfte är att idenhuvudkatalog över samlingarna. fyndet så katalogiseringens syfte att identifiera tifiera det samlade är Signering innebär föremålen märks med den fyndets föremål. att för sina samlingar tilldelat fyndet. inventariebeteckning som museet katalogisering och signering arkeologiskt material Rutinerna för av Arbetsmomenten kan utföras olika sätt, i skiftar mellan museerna. eller inte alls. Det är viktigt att museerna söker olika utsträckning faktiska behov. I ADBlösningar som balanserar arbetsinsatsen mot möjligheter ersätta den traditionella katalogisemiljö finns t.ex. att rutiner inom för museets fyndregister. Några ringen med nya ramen länge ambitionen att signera varje enstaka museer har sedan övergett och valt använda de frigjorda resurserna för föremål i ett fynd att Signeringen då ofta selektiv och sker t.ex. bara i andra ändamål. är samband med uttag ur magasinet. gjorts olika tillvägagångssätt bör tas till- De erfarenheter som av mellan Som ansvarsmuseum för vara och förmedlas museerna. i främst förhistorisk tid och medeltid har Statens histokulturhistoria viktig uppgift i samordna och bistå museerna i riska museum en att utveckla rationella och effektiva metoder för fyndarbetet med att hanteringen.

6.6.4 Förslag

Konservering

Belysningen nuvarande ordning för hanteringen av fynd från av undersökningar de överväganden som HUR-utredarkeologiska samt gjort i frågan fördelningen kostnadsansvaret för fyndningen om av hanteringen leder fram till följande förslag från utredningen. Nykonservering arkeologiska fynd utförs ett moment i av som undersökningen för vilken exploatören enligt huvudregeln är kost- Den konservering exploatörer således skall betala nadsansvarig. som består preparerande konservering samt stabiliserandebevarande av konservering.

SOU 1992 l 37 Överväganden och förslag 167

Nykonservering i undersökningsskedet skall inte medföra att undersökningens totala kostnad ökar. Det är därför nödvändigt att undersökningens ambitionsnivå till behovet nykonseranpassas av vering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En sådan omprioritering innebär i princip en sänkning den direkta grävningsinsatsens av ambitionsnivå till förmån för det producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Länsstyrelsen och Riksantikvarie-

ämbetet delar ansvaret för uppföljningen kostnadsutvecklingen. av Efter samråd med berörda parter utformar Riksantikvarieämbetet allmänna råd för konservering fyndmaterial från arkeologiska av undersökningar. Däri även vilka kompetenskrav skall gälla anges som för konservering av arkeologiskt material. Riksantikvarieämbetet har särskilt ansvar för tillsyn konserveringsverksamheten. av I Länsstyrelsens förfrågningsunderlag föreskrivs undersökatt ningens ambitionsnivå skall efter konserveringsbehovet. Till anpassas underlaget bifogas Riksantikvarieämbetets allmänna råd för konservering av arkeologiskt material. Att Länsstyrelsen lämnade underav lag med föreskrifter följs är en förutsättning för Länsstyrelsens beslut enligt kultunninneslagen.

I systemet med anbudsförfarande vid arkeologiska exploateringsundersökningar skall det möjligt att lägga konserveringsvara ut uppdrag på sådana konserveringsateljéer kompetenssom motsvarar kraven. I exploatörens kontrakt med arkeologiföretaget regleras ansvaret för betalningar intill dess att uppdraget är slutfört. Arkeologiföretaget samverkar med konserveringsateljéen och sam-

råder vid behov med Riksantikvarieämbetet. Efter utfört

arbete ombesörjer arkeologiföretaget att konserverat material tillsammans med övrigt fyndmaterial överförs till mottagande i enlighet med museum Länsstyrelsens föreskrifter.

Rekonstruerande konservering bekostas den i särskild 0rdav som ning beställer arbetet. Museum som vid fyndfördelning övertagit ett arkeologiskt fyndmaterial betalar självt kostnaderna för omkonservering i den kontinuerliga samlingsvården.

Registrering, katalogisering, signering

Ett för svensk arkeologi gemensamt fyndregistreringssystem utformas

och införs i undersökningsverksamheten och museiverksamheten. Systemet skall vara enkelt och ta hänsyn till den information är som

168 Överväganden och förslag SOU 1992137

väsentlig för identifiering det samlade fyndet från en arkeomest av logisk undersökning. Systemet bygger på det vid varje undersökning ifylls en särskild att registerblankett införs i rapporten. Registerblankettens informasom tion överförs till Riksantikvarieämbetets och Statens historiska arkeologiska register. Vid digital överföring skall en särskild museets datamodell användas. Myndigheten för samordning och ansvarar infonnationsutbyte med museerna. Efter samråd med berörda parter utformar Riksantikvarieämbetet allmänna råd för fyndregistreringen. Därvid konstrueras för digitalt infonnationsutbyte datamodell skall tillhandahållas och anen som vändas av alla. I Länsstyrelsens förfrågningsunderlag bifogas föreskrifter om fyndregistrering enligt Riksantikvarieämbetets allmänna råd. Att föreskrifterna följs förutsättning för Länsstyrelsens beslut enligt är en kulturminneslagen. Katalogisering och signering är museispecifika arbetsmoment och bör därför inte införas i undersökningsskedet. Det är viktig att söker lösningar balanserar arbetsinsatsen mot faktiska museerna som behov. Statens historiska bör bistå museerna i arbetet med att museum utveckla rationella och effektiva metoder för fyndhanteringen.

6.7 Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet

6.7.1 Utgångspunkter

Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar är i viss omfattning direkt eller indirekt konkurrensutsatt. En tillämpning

anbudsförfarande efter de riktlinjer HUR-utredningen före-

av som slagit i kap. 6.3 kan förväntas leda till en mer etablerad konkurrens. HUR-utredningen vill därför inledningsvis erinra om regeringens på konkurrensutsatt statlig verksamhet. allmänna syn Föregående regering uttalade prop. 199091100, bil. l att konkurrensutsatt statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsfomi bolagsformen i dessa fall bör övervägas. I samband med utan att sådana överväganden bör verksamheten bör bedrivas i prövas om statlig regi. Vidare framhölls att det i normalfallet inte är lämpligt

SOU 19921 37 Överväganden

och förslag 169

med bolag under myndigheter samt uttalades restriktiv på en syn statlig verksamhet i stiftelseform.

Den nuvarande regeringen prop. 19919238 delar föregående

regerings grundsyn men tillägger att konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för detta, bedrivas i myndighetsform och i nomialfallet Regeringen av staten. finner det också angeläget att staten vid ombildning statliga affärsverk av och myndigheter till statligt ägda aktiebolag behåller den kompetens och den kun-

skap om dessa verksamheter byggts Riksrevisionsverket. som upp av Detta avser såväl redovisningsrevision förvaltningsrevision. som Av största betydelse för ställningstaganden i frågan huvudom mannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet är det särskilda ansvar som staten har för vård och bevarande av fasta fornlärrmingar och fornfynd i landet.

Kulturminneslagens syfte är att skydda och bevara fornlämningarna. När det inte går att undvika fornlämning berörs att en av ett arbetsföretag får Länsstyrelsen besluta arkeologisk om undersökning för att dokumentera fornlämningen. Beslut detta slag av görs enligt kulturminneslagen och förutsätter det alltid finns någon att som länsstyrelsen kan anförtro att utföra en undersökning och kan åta sig som att göra detta oberoende ingreppets nödvändiga omfattning och av var i landet åtgärden behöver vidtas. I kulturmiljövårdens nuvarande organisation är Riksantikvarieämbetet garanti en för detta. Att en sådan garanti kan lämnas av staten även fortsättningsvis bör enligt HUR-utredningens uppfattning med anledning av det särskilda ansvar som staten har för kulturmiljövården vara ett långsiktigt kulturpolitiskt mål. I verksamheten med exploateringsundersökningar är det av stor vikt att rollfördelningen är klar och att parternas ansvar är tydligt. Den Organisationsform i vilken Riksantikvarieämbetet utövar central kontroll över undersökningsverksamheten samtidigt som man jämte andra organisationer kommunala, stiftelser och enskilda deltar i - verksamheten genom landets största arkeologiska enhet motsvarar inte kravet på en klar rollfördelning. Det finns häri uppenbar verklig en eller av omgivningen upplevd risk för myndigheten inte kan fullatt göra sina ansvarsuppgifter ett opartiskt sätt. Resultaten exploateringsundersökningar av utnyttjas dels direkt i kulturmiljövårdens löpande verksamhet och dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Detta ställer krav på att undersök-

Överväganden förslag SOU 1992137 170 och

med hög kvalitet. överväganden av ningsverksamheten bedrivs verksarnhetsform för Riksantikvarieämbetets huvudmannaskap och bör därför göras med utgångspunkt från arkeologiska undersökningar byggts i fråga kompetens, kunskap, att de resurser som upp om tillvara sätt befrämjar kvalitetsmetodik och teknik kan tas ett som

kravet.

Alternativa verksamhetsformer och huvudmannaskap 6.7.2

Myndighetsform

för arkeologisk undersökningsverk- Möjligheten att statens ansvar exploateringssammanhang skulle kunna drivas vidare i samhet i myndighetsform bör övervägas. Det skall här erinras myndighet definition är ett samom att en per med maktbefogenhet inom ett visst område. För uthällsorgan egen offentliga förvaltningsuppgifter finns enligt regeringsförande av domstolar statliga och kommunala förvaltningsformen samt Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan sådana uppmyndigheter. till enskilda dvs. bolag, föreningar, stiftelser, gifter även överlämnas samfälligheter eller individer. Om sådan uppgift innefattar mynen skall överlämnandet ske med stöd lag. Myndigdighetsutövning av enligt förvaltningslagen handläggning av ärende hetsutövning innebär förvaltningsmyndighet vilken skall leda till bindande beslut hos hos förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, samma myndighet om jämförbart förhållande för enskild enligt avskedande eller annat offentligrättsliga Myndighetsutövning handlar således om normer. eller åtgärder är ett uttryck för samhällets maktbeslut som ytterst befogenhet relativt medborgarna. statlig myndighet är två organisationer tänkbara. Den För UV som Riksantikvarieämbetet i organisation UV är en byrå ena är vars nu fornminnesavdelningen. Det är denna avdelning som också inom myndighetens centrala kontroll och uppföljning av den ansvarar för undersökningsverksamheten utarbetar allmänna råd till regionala samt fortsatt undersökningsverksamhet vid Riksantikvariedenna. En UV skiljs från fomminnesavdelningen och ges ämbetet förutsätter att ställning i myndighetens organisation. En lösning som ligger en annan till hands föra UV till någon Riksantikvarieämbetets nära vore att av

SOU 1992137 Överväganden och förslag 171

institutioner, t.ex. SHM, eller att ombilda byrån till institution en egen inom myndigheten. Verkställighetsfunktionen skiljs därmed från den centrala kontrollfunktionen inom undersökningsområdet. UV skulle då utanför Riksantikvarieämbetets avdelningar sidoordnad med vara övriga institutioner men underordnad myndighetens styrelse och riksantikvarien. Lösningen innebär ett minimum förändringar och av huvudmannaskapet förblir oförändrat. En annan tänkbar myndighetsorganisation består i att UV ombildas till en egen myndighet. Samtliga lagar och förordningar reglerar som en myndighets verksamhet skulle då fortfarande gälla. Myndigheten får en egen styrelse, chef, instruktion och arbetsordning. Eftersom UV-myndighetens uppgift skulle att bedriva externñnansierad vara arkeologisk uppdragsverksamhet i exploateringssammanhang kan ifrågasättas om inte myndigheten borde ha ställning affärsverk av snarare än av ämbetsverk. Affärsverkens uppgift är att tillhandahålla och tjänster efter varor affärsmässiga principer. De har ekonomisk målsättning med som att egna intäkter, utan anslag över statsbudgeten, täcka kostnader inklusive avskrivningar samt därutöver lämna tillfredsställande en avkastning på det disponerade statskapitalet. Kostnadstäckningsprincipen gäller som minimikrav. Jämfört med ämbetsverken har affärsverken större befogenheter i ekonomiskt avseende. Löpande inkomster får användas för driftutgifter. Endast överskott redovisas mot statsbudgeten. Investeringar finansieras numera utanför statsbudgeten genom lån och självñnansiering. I övrig gäller förvaltningsrättsliga samma regler som för ämbetsverken bl.a. offentlighetsreglema, justitiekanslems tillsyn och Riksrevisionsverkets revision. Oavsett UV-myndigheten är ett ämbetsverk eller affärsverk ett innebär alternativet större förändring än i föregående fall. UV en skiljs från Riksantikvarieämbetet. Med tanke på att UV-myndighetens verksamhet skulle bedrivas inom för kultunniljövården torde ramen myndigheten tillsammans med Riksantikvarieämbetet komma att vara underställd Kulturdepartementet än något departement. snarare annat Regeringen bestämmer mål för och ställer krav verksamheten.

Aktiebolagsform

Numera går utvecklingen kring statens affärsdrivande eller konkurrensutsatta verksamhet inte i riktning mot inrättandet fler av

172 Överväganden och förslag SOU 1992137

myndigheter tvärtom. När associationsformen för statutan snarare liga myndigheters verksamhet, särskilt affärsverkens, omprövas är alternativet vanligtvis aktiebolagsformen. Huvudargumenten är då ofta bolagisering skulle göra verksamheten mer kostnadsatt en effektiv och innebära bättre anpassning verksamheten till interen av nationella förhållanden ur konkurrenssynpunkt. Aktiebolag privaträttslig associationsform för ekonomisk är en verksamhet med lönsamhetskrav. Associationsformen regleras i aktiebolagslagen 197521385, omtryckt i SFS 1982739 och aktiebolagsförordningen 19751385. Förslag ny aktiebolagslag bereds inom om regeringen. Kännetecknande för aktiebolag är att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets förbindelser. Aktiebolag bildas stiftare kan vara en eller flera. Stiftarna av som skall upprätta stiftelseurkund innehållande förslag om bolagsen ordning, uppgifter hur mycket skall betalas för varje aktie, om som när betalningen skall göras och uppgifter om konstituerande stämma. Bolagsordningen är aktiebolagets konstitution. Den skall registreras och blir därigenom offentlig. Det krävs särskild majoritet för att bolagsordningen skall ändras. Av denna anledning upptas ofta i bolagsordningen särskilt viktiga regler för bolaget. Vissa uppgifter är individuella för varje bolag, nämligen dess firma, den ort i landet där bolaget skall ha sitt säte, föremålet för bolagets verksamhet samt åtminstone dettas minimi- och maximibelopp. Även aktiekapital eller vissa föreskrifter aktiernas nominella värde samt antalet om styrelseledamöter upptas i bolagsordningen. Det högsta beslutande organet i aktiebolaget är bolagsstämman. Där sammanträder bolagets aktieägare. En bolagsstämmans viktigaste av uppgifter är att välja styrelse som företräder bolaget. Bolagsstämman utser också revisorer skall granska styrelsens och verkställande som direktörens verksamhet. Styrelsen skall bestå av minst tre ledamöter. organisation och förvaltning och är vanligtvis Den svarar för bolagets skyldig att utse verkställande direktör. Basen för aktiebolagets verksamhet är aktiekapitalet som i allmänhet betalas kontant till särskilt bankkonto. Meningen är att detta kapital skall arbeta i företaget. Enligt nuvarande aktiebolagslag får aktiekapitalet inte understiga 50 000 kronor och minimikapitalet får inte utgöra mindre än fjärdedel maximikapitalet. Aktiekapitalet en av kan också betalas apport vilket innebär att annan egendom än genom tillskjuts. I så fall skall egendomen vara till nytta för bolaget. pengar

SOU 1992137 Överväganden och förslag 173

Varje aktiebolag skall ha ordnad redovisning. Regler för detta en finns i bokföringslagen 1976185 kompletteras ll kap. som av aktiebolagslagen. Statens bolagisering av affarsverk och ämbetsverk kan följa tre huvudsakliga linjer, nämligen

0 staten blir ensamägare,

0 statligt ägande med en privat minoritetspost,

0 privat ägande med en statlig minoritetspost eller

0 100% privat ägande.

I vilken utsträckning staten skall äga bolaget beror på den avvägning man vill göra mellan graden inflytande och kravet på av kostnadseffektivitet. Allmänt kan sägas med större andel privat att ägande minskar statens möjligheter till inflytande samtidigt kostsom nadseffektiviteten ökar. I ett statligt bolag kan staten styra verksamheten skrivningar genom i bolagsordningen. inflytandet grundas då aktieinnehavet på genom rätten att utse ledamöter i bolagets styrelse. Eftersom bolagsordningen avgörs av bolagsstämman säkras statens inflytande. I helett statligt bolag kan inflytandet självfallet göras totalt. I andra fall kan regleringar användas. Staten kan t.ex. lagstifta under vilka former om verksamhet inom ett visst område skall bedrivas. Staten kan också ingå avtal med bolaget så att detta fömiås acceptera vissa riktlinjer.

Behovet av inflytande i bolaget är relaterat till de samhällsmål som staten har för verksamheten och till möjligheten att kunna genomdriva målen. Dessa mål kan vara av samma slag för ett affärssom verk eller ett ämbetsverk och exempelvis geografisk täckning, avse prissättning och servicenivå. Möjligheten inflytande kunna att genom styra verksamheten mot dessa mål är allmänt sett minst lika goda när det gäller statliga bolag statsverk. som Angående kostnadseffektiviteten torde i allmänhet denna bli högre i ett helstatligt bolag än i ett affärsverk. Det sammanhänger med att lönsamheten blir en tydligare ledstjärna för bolaget. Att kostnadseffektiviteten inte kan förväntas bli lika hög i privat bolag besom ett ror främst på att det statliga bolaget inte kan i konkurs, inte kan köpas upp och utan börsintroduktion inte kan för marknadsutsättas värdering. Det är den slutsats dragits i teoretiskt studium som ett av

Överväganden förslag SOU 1992 137 174 och

bolagisering skulle påverka SJ, Televerket och Posten Bohm hur en et al, Ds 199177. studium drogs också slutsatsen att bolagisering av I nämnda en affärsverken har övervägande fördelar. Detta med anledning av att en bättre anpassning till internationell konkurrens och bolagisering ger högre kostnadseffektivitet samtidigt som förutsamverkan samt för övriga mål skall kunna uppnås inte försättningarna att statens ändras. väsentlig förutsättning för denna slutsats var dock att den be- En verksamheten för tillräcklig konkurrens. Denna konrörda utsattes kan såväl marknadskonkurrens, där förutsättningarna kurrens vara anbudskonkurrens, där förutsättningar för för sådan finns, som marknadskonkurrens saknas. Skulle staten avstå från att se till att blir tillräcklig är det inte längre uppenbart samhällskonkurrensen fördelaktigt överlämna verken till mer lönsamhetsekonomiskt att en inriktad associationsform. bolagisering affärsverk och myndigheter finns en rad Vid av ekonomisk och personalpolitisk natur att ta ställning till. frågor av associationsformen helstatligt aktiebolag måste till- Givet att är ett överföras till aktiebolaget och rimlig kapitalstruktur begångarna en storleksförhållandet mellan eget och främmande stämmas avseende Även pensionsskuldens storlek måste beräknas eftersom denna kapital. lämpligen skall överföras från statsverket till aktiebolaget. Likaså är reda vilka försäkringar skall gälla då det nödvändigt att ta som staten normalt inte har sådana. ekonomiska mål inklusive avkastningskravet måste också Bolagets fastställas. Målet är vanligtvis full kostnadstäckning och en rimlig

förräntning satsat kapital. På personalsidan skall form för överföring personalens anen av ställningar till aktiebolaget bestämmas. Vid tidigare bolagiseringar av statliga verk har olika tillvägagångssätt använts. Exempelvis kan det i mellan och aktiebolaget bestämmas att alla överlåtelseavtalet staten anställda skall beredas tillfälle till anställning i det nya bolaget. B0laget kan ställning till övertalighet uppstått. Ett annat senare ta om det nybildade aktiebolaget inrättar och utlyser samtliga exempel är att varefter alla får söka respektive tjänst. Eventuell övertalighet tjänster då i samband med tillsättandet tjänsterna. I statliga aktieregleras av privatanställd och anställningsvillkoren regleras i bolag är personalen

SOU 1992137 Överväganden och förslag 175

lagen l98280 om anställningskydd och lagen 1976580 medom bestämmande i arbetslivet. För UVs del skulle vid bolagisering helstatligt aktiebolag en ett vara att föredra. Staten har då fullt inflytande över verksamheten och kan se till att denna är inriktad mot vissa angivna mål. Någon marknad för arkeologiföretag finns inte. Även för UV-bolaget torde en anknytning till Kulturdepartementet rimlig. vara

Stiftelsefø rm

I många fall har staten valt stiftelseformen istället för myndigt.ex. hetsformen för att bedriva viss närmare angiven verksamhet. Det en kan därför finnas anledning att överväga också detta alternativ. Stiftelseinstitutet har vuxit fram i praxis och är i endast ringa utsträckning reglerat i lag. Tillsyn över stiftelser regleras lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser. Bestämmelser ändring om av stiftelses ändamål finns i permutationslagen 1972205. Bestämmelser om statliga styrelseledamöter i större allmännyttiga stiftelser finns i lagen 1982315 styrelserepresentation för samhället i vissa om stiftelser. Regler om stiftelsers firma finns i ñrmalagen 1974156 och om registrering av stiftelser i handelsregisterlagen 1974157. Dessa lagar innehåller dock ingen övergripande reglering av stiftelseinstitutet. Förslag till lag om stiftelser har lagts fram i DsJu 198714. Arbetet för en ny lag pågår för närvarande inom regeringen. En stiftelse har inga delägare och inga medlemmar och är därför egentligen inte någon associationsform. Ingen äger en stiftelse stiftelsen äger sig själv. Att stiftelser ofta behandlas i sammanhang med associationsformer beror på stiftelser kan driva näringsverkatt samhet. Ett typfall är när arbetstagare ideologiska eller andra skäl av tar över ett företag och driver det vidare med stiftelsen näringssom idkare. En stiftelse kan grundas fysisk eller juridisk av person men betraktas sedan i svensk rätt som en juridisk person. Någon registrering är inte nödvändig. Stiftelsen kan bilda stiftelser eller aktiebolag nya om detta är förenligt med stiftelsens ändamål. Som led i bildandet ett av en stiftelse krävs att egendom skiljs från stiftarens förmögenhet och överförs till stiftelsen. Det sker i ett stiftelseförordnande det men finns inga formkrav för ett sådant förordnande. Vanligtvis det görs skriftligen.

Överväganden och förslag SOU 1992137

Stiftelsens verksamhet grundas den förmögenhet som anslagits. Förrnögenhetsdispositionen vid stiftelsebildning är vanligen av s.k. och reglerna gåva blir tillämpliga om förbenefik karaktär om förmögenheten fungera redan under stiftarens livsfogandet av avses tid. stiftelsebildning krävs också att stiftaren har bestämt det ända- För stiftelsen skall tjäna vilket görs i stiftelseförordnandet. mål som någon mån varaktigt. Ändamåls- Ändamålet skall i åtminstone vara bestämningen skall innefatta stiftelsens målsättning och vilket allmänt enskilt behov eller område stiftelsen skall tjäna. Den skall eller som också vilka skall omfattas den bestämda målsättningen uppta som av de s.k. destinatärerna och hur denna skall uppfyllas. sammansättning och stiftelsens förvaltning framgår Styrelsens förordnandet. Det är vanligt att stiftaren medverkar vid normalt av första styrelsen att styrelsen sedan successivt tillsättningen av den men själv. Angående förvaltningen kan stiftelsen själv ansvara förnyar sig talar då självständiga stiftelser. Förvaltningen för denna och man om organisation och stiftelsen sägs då vara kan också anförtros en annan osjälvständig. Endast förvaltaren är behörig att företräda stiftelsen. Emellertid kan det många gånger bli svårt att avgöra inför vem styrelsen egentligen är ansvarig och kan företräda stiftelsen vem som vid skadeståndskrav styrelsen. Styrelsen sköter i det fallet gentemot uppgifter i aktiebolag åvilar styrelsen och nämligen alla som ett Stiftelsens stadgar har normalt inte regler om ansvarsfrihet stämman. Ingen intressenterna äger någon del av stiftelsens för styrelsen. av förmögenhet. Generella krav redovisning och revision i stiftelser finns inte. gäller dock stiftelsen yrkesmässigt driver ekono- Bokföringslagen om verksamhet. Anmärkningsvärt är att stiftelser till skillnad mot misk associationsformer inte är generellt bokföringssskyldiga. De är andra också undantagna bestämmelserna i årsredovisningslagen. För allmännyttiga bostadsstiftelser gäller enligt normalstadgan att räkenskaperna skall granskas minst två revisorer. Vid företagsstiftelser vanligen av pensions- och personalstiftelser utser arbetsgivaren revisorer om föreskriver. Står stiftelsen under tillsyn av Länsstadgan inte annat har denna rätt tillsätta särskild revisor. I övrigt bestyrelsen att stiftaren revison och bör då också förordna om hur man stämmer om skall tillväga anmärkningar riktas till förvaltningen. om

SOU 1992137 Överväganden och förslag 177

Stiftelser är principiellt skattskyldiga för såväl inkomst försom mögenhet. Vissa slags stiftelser är skattskyldiga endast för inkomst av rörelse och fastighet. Då dessa stiftelser vanligtvis har inkomst bara av kapital är de i realiteten skattebefriade. Denna har ofta bl.a. status stiftelser vilkas ändamål är att främja vetenskaplig forskning. För inskränkning av skattskyldighet krävs utöver kvalificerat ändamål att

minst 80% den årliga avkastningen används för kvalificerade

av det ändamålet räknat i ett genomsnitt över 5 år och inte fåtal att ett personer gynnas. Lagen om tillsyn över stiftelser har så många undantag att det många gånger bara är pensions- och personalstiftelser står under som tillsyn och då Länsstyrelsen. Stiftaren har förordna av rätt att om att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn. För övrigt gäller inte reglerna om tillsyn bl.a. stiftelser förvaltas statsmyndighet. som av Den kontrollmöjlighet det allmänna har enligt tillsynslagen som är inte särskilt effektiv. Lagen styrelserepresentation för samhället i om vissa stiftelser ger bättre möjligheter. Enligt denna lag får regeringen förordna om en offentlig styrelseledamot och suppleant i styrelsen en för allmännyttiga stiftelser har tillgångar 5 miljoner kronor som över I förhållande till sin uppdragsgivare, staten, står den offentlige styrelseledamoten fri och obunden. Genom styrelseledamoten skall att iaktta sekretess är denne att betrakta självklart eller som ett styrinsynsinstrument för stiftaren.

Vid stiftelsebildningen kan stiftaren ha förbehållit sig eller för-

valtaren rätten att i viss utsträckning ändra stiftelseförordnandet. Vanligtvis handlar det ändra bestämmelserna för om att stiftelsens ändamål. Har stiftaren inte förutsett sådant behov kan Kammarett kollegiet ändra bestämmelserna för stiftelsen. Sådana åtgärder sker med stöd av permutationslagen. Gäller permutationsärendet egendom av betydande värde eller fråga är särskild vikt från allmän som av synpunkt skall ärendet hänskjutas regeringen för avgörande. l de fall staten för viss angiven verksamhet valt stiftelseformen i stället för myndighetsformen regleras stiftelsen författningsföreav skrift som statligt beslutat Även organ om. om viss myndighetsutövning kan förekomma i sådana stiftelser de inte underkastade är samma regler som myndigheter avseende bl.a. förvaltningslagens regler, diarieföring, arkivering och statliga lönebestämmelser. Stiftelser

är privaträttsliga institut oberoende vissa offentlighetsprinciper av om skulle ha tagits upp i stiftelseförordnandet.

Överväganden förslag SOU 1992137 178 och

dnr 1989422 Stiftelser för Riksrevisionsverket har i rapporten kartläggning totalt 201 statliga stiftelser statlig verksamhet gjort en av organisationer. Av dessa återfinns 136 stiftelser och stiftelseliknande och Industridepartementen. Dessa departement bär inom Utbildningsför de statlig verksamhet inom vilka också huvudansvaret typer av användningen självständiga rättssubjekt är särskilt vanligt, nämav forsknings- och utvecklingsverksamhet. ligen kulturverksamhet samt hälften de 201 kartlagda stiftelserna har tillkommit under Omkring av 1980-talet. lämpligen knytas Kulturdepartementet. l Som stiftelse skulle UV an åtgärder måste vidtas för bildandet av UV-bostort sett alla de som måste också vidtas för bildandet UV-stiftelsen. Det gäller laget av förmögenhetsbildning, förordnade ändamål, styrelse, fört.ex. om redovisning och revision, ekonomiskt mål, avvaltning, företrädare, samhällsmål och rätt till ändring stiftelseförordkastningskrav, av Pensionsskulden måste beräknas liksom även försäkringar. nandet. Eftersom personalen vid statligt grundade stiftelser inte med automastatsanställd blir det också viktigt att bestämma personalens antik är för överförandet anställningar till UVställningsform samt formen av

stiftelsen. parallell till alternativet med UV stiftelse är det En direkt som förslaget i Norge inrättande ett institut i kap. 3 nämnda om av kulturminnesforskning NIKU vilket skall svara för stiftelsefonn för utredningar, undersökningar och forskning inom området för arkeo-

logisk uppdragsverksamhet.

Anknytning till länsmuseer

Ovan har olika alternativa verksamhetsformer för UV behandlats alla kopplats till centralt huvudmannaskap. Såväl myndighetsvilka ett formerna aktiebolagsforrnen och stiftelseformen har således getts som till Kulturdepartementet. Men det bör också en statlig anknytning inte decentralisering undersökningsverksamheten övervägas om en av kunde göras. Idéer decentralisering undersökningsverksamheten till om en av länsmuseerna har tidigare behandlats bl.a. Riksrevisionsverket av i kulturminnesvården, 1983, arkeologi- Resultat och resurser utredningen SOU 198513 och i internutredning vid Riksen antikvarieämbetet PM till länsmuseernas samarbetsråd angående

SOU 1992137. Överväganden och förslag 179

den arkeologiska undersökningsverksamheten, Margareta Hasselmo 1986-08-12, kompletterad 1987-02-06. Gemensamt för de synpunkter och förslag som lämnas i nämnda utredningar är att de alla diskuterar decentralisering underen av sökningsverksamheten inom ramen för kulturrniljövårdens nuvarande organisation och huvudmannaskap. Frågan har gällt att finna en lämplig form och balans för regional samverkan mellan UV och museerna snarare än vem som skall ha huvudansvaret för verkställandet av exploateringsundersökningarna i länet. Om staten överlämnade ansvaret till länsmuseerna blir det för ett fullständigt genomförande reformen nödvändigt lägga ned UV. av att Länsmuseerna måste sedan bygga de krävs för att upp resurser som ikläda sig ansvaret och ta hand om undersökningarna. Flera museer skulle kunna ihop och bilda arkeologisk enhet på en gemensam basis av UVs regionindelning eller efter någon princip. Såväl annan aktiebolagsformen som stiftelseformen skulle kunna tillämpas efter i stort sett de linjer som angavs ovan.

Anknytning till universitet

Universitetens roll i exploateringsundersökningarna har hittills varit blygsam. Frånsett några få undantag har universiteten inte i regi egen åtagit sig undersökningsuppdrag som föranletts av kulturminneslagen. Orsaken har sagts vara kulturutskottets betänkande 199091KrUl1 att man saknat de praktiska och tekniska förutsättningarna till att bygga ut en effektiv organisation för arkeologiska undersökningar. Inte heller idag anser sig universiteten ha den organisation krävs som för att delta i ett eventuellt anbudsförfarande några även om av universitetsinstitutionerna skulle kunna för del mindre och ansvara en medelstora undersökningar. Uppsala universitets arkeologiska institution har dock ställt sig positiv till att vid anbudsförfarande delta i undersökningsverksamheten. Universiteten är statliga myndigheter med väl utbyggd administration och skulle kanske kunna ta över huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksarnhet. UVs regionkontor är redan belägna i närheten av fyra de fem universiav tet som har en arkeologisk institution. Kontoren behöver inte nödvändigtvis inkorporeras i institutionerna utan kan bilda fristående institutioner med representation i varandras styrelser. Särskilt på ut-

180 Överväganden och förslag SOU 1992137

bildningssidan finns ett sedan länge ett etablerat samarbete som naturligtvis förstärks den omständigheten att flertalet av UVs anställda av faltarkeologer är doktorander i arkeologiämnena. Universiteten skulle Övertagande huvudmannaskapet få den kompetens som genom ett av för effektiv undersökningsorganisation och UV skulle få behövs en den kompetens behövs för effektiv FoU-verksamhet. som en

6.7.3 Överväganden

Alternativen till UVs huvudmannaskap och verksamhetsform har en begränsad variationsbredd. Ansvaret för UV kan vara endera statligt eller landstingskommunalt. I förra fallet är verksamhetsformen myndighet, helstatligt aktiebolag eller statsförvaltad stiftelse, och i fallet är den landstingskommunalt förvaltad stiftelse eller senare aktiebolag. Valet huvudmannaskap och verksamhetsform bör baseras på av överväganden ansvarsfrågan, rollfördelningen, vilka förväntningar av ställs på verksamheten och vilken verksamhetsform som och krav som är mest effektiv för UV. Verksamheten med exploateringsundersökningar är en förutsättning för kulturmiljövården och för tillämpningen av kulturminneslagen. Staten har här ett särskilt som inte bara gäller ansvar kravet på det alltid finns någon kan utföra ett arkeologisk att som uppdrag även kvaliteten i uppdragens utförande samt verksamutan hetens kostnadsutveckling. Detta är långsiktigt och kräver för ansvar kunna upprätthållas och utövas att staten engagerar sig i verksamatt heten. Engagemanget i exploateringsundersökningarnas verkställighet viktigt för kulturmiljövårdens besluts- och tillsynsfunktioner på är både regional och central nivå. Ur denna synpunkt bör staten inte överlåta och sina möjligheter till inflytande i verkställigsitt ansvar heten stiftelseägda eller kommunalägda museer och inte heller

privatägda företag. Ett länsmuseerna fullständigt Övertagande av statens arkeoav logiska undersökningsverksamhet inte heller rimligt med hänsynes till länsmuseernas mycket skiftande intresse för exploateringssyn undersökningar. Ett sådant Övertagande skulle ställa stora krav kompetens och inte bara för själva uppdragsverksamheten resurser och dess organisation utan fastmer för omhändertagandet av fynd-

SOU 1992137 Överväganden och förslag 181

materialen med avseende konservering, dokumentation, samlingsvård, arkivering, magasinering och levandegörande. Att först lägga ned statens undersökningsverksamhet och sedan bygga den igen i upp ny skepnad andra håll vore slöseri med Det skulle också i resurser. grunden ändra förutsättningarna för statens möjlighet att hävda rätten till fornfynd från fasta fornlämningar. Länsmuseerna bör bestämma själva om och i vilken utsträckning vill bedriva arkeologisk man undersökningsverksamhet. De vill delta i anbudsförmuseer som farande vid uppdragsgivning gör detta på villkor andra samma som uppdragsarkeologiska enheter. Att staten fortsättningsvis har för såväl beslut och tillsyn ansvar som verkställanden inom kulturmiljövården får inte leda till misstankar om partiskhet i undersökningsverksamheten oklar genom en rollfördelning. Besluts- och tillsynsfunktionen respektive verkställighetsfunktionen bör därför fördelas olika organisationer. Det räcker inte med att bryta ut UV Riksantikvarieämbetets fornur rninnesavdelning och göra UV till eller del instituen egen en av en tion inom myndigheten. Visserligen kan det förefalla naturligt att koppla ihop UV med SHM men UV kommer ändå att del vara en av Riksantikvarieämbetet och underställd riksantikvarien vilken enligt instruktionen har beslutsrätt i ärenden berör institutionerna. Den som formella aspekten rollfördelningen är i sammanhanget viktigare än den praktiska särskilt som den berör tredje part. Utan uppgift att verkställa exploateringsundersökningar får Riksantikvarieämbetet en fri och oberoende ställning tveklöst kommer underlätta som att myndighetens utövande av den överordnade tillsynen hur den lagav reglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. UV bör därför skiljas från Riksantikvarieämbetet. Kravet på en klar rollfördelning berör också alternativet där universiteten är huvudman för statens arkeologiska undersökningsverksamhet. Universiteten ingår inte i kulturmiljövårdens organisation och har inget myndighetsansvar inom detta område. Deras uppgift är att bedriva undervisning och forskning. Denna uppgift skall inte kopplas ihop med en skyldighet att verkställa lagreglerade beslut inom kulturmiljövården. Det leder bara till ett beroende som inte tjänar målet att meddela och producera fri och kritisk kunskap. Universitetens vetenskapliga kompetens utnyttjas bäst samarbete med kulturmiljövårdens genom organ och uppdragsarkeologiska enheter. Betydelsen denna funkav

182 Överväganden och förslag SOU 1992137

tion kan inte överskattas. Arkeologins teori och metodik förändras och utvecklas fortlöpande och är förutsättning för såväl planering en och rationellt utförande exploateringsundersökningar som för av vidare vetenskaplig bearbetning resultaten och återföring av erav hållen kunskap till undersökningsverksarnheten. Utveckling och förmedling sådan kunskap är universitetens styrka. Vill sedan uniav versiteten regi eller i projektsamverkan med uppdragsi egen arkeologiska enheter delta i exploateringsundersökningar beslutar man om detta själva. Som för kulturmiljövården fyller den nuvarande underen resurs sökningsverksamheten vid Riksantikvarieämbetet en viktig uppgift. UV har bred kompetens och hög beredskap för även stora undersökningar. Samtidigt har UV förmågan att kunna genomföra särskilda utredningar på sådant de leder bort exploateringarna från ett sätt att fornlämningarnavilket bidrar till ett ökat bevarande och till att hålla arkeologikostnaderna i samhället. Ett ändrat huvudmannaskap nere för UV bör inte leda till att dessa tillgångar skingras. Förväntningarna från kulturmiljövårdens och uppdragsgivarna torde i organ allmänhet att kvaliteterna skall hållas samlade och utvecklas vara vidare. Statens arkeologiska undersökningsverksamhet bör därför bedrivas under ett huvudmannaskap och inom ramen för en och samma organisation. Organisationens verksamhetsform bör av det slaget att den vara samtidigt befrämjar kvalitet, måluppfyllelse, effektivitet och konkurrensmöjligheter. Myndighetsformen är förenlig med dessa krav det gäller möjligheten till kvalitet i arbetet och möjligheten att när styra verksamheten mot de samhällsmål av servicekaraktär som staten i allmänhet ställer. Däremot är myndighetsformen generellt sett mindre lämplig för näringsverksamhet än aktiebolagsformen och stiftelseformen. Kostnadseffektiviteten är som tidigare nämnts i allmänhet lägre i myndigheter är affärsverk jämfört med aktiebolag som under förutsättningen att tillräcklig konkurrens etableras.

Vidare ställer myndighetsformen krav på att verksamheten följer

förvaltningslagens bestämmelser. Detta möjliggör för enskilda att få insyn i myndighetens ärenden. I situation anbudsförfarande vid en av uppdragsgivningen skulle UV myndighet därigenom kunna som hamna i ett sämre läge än konkurrerande arkeologiföretag som är aktiebolag eller stiftelser. Redan med utgångspunkt från myndighetsbegreppet kan egentligen ifrågasättas det finns någon anledning om

SOU 1992137 Överväganden och förslag 183

till att UV skall vara myndighet, eftersom externfinansierad arkeoen logisk uppdragsverksamhet för sina mål knappast har behov av egna statliga maktbefogenheter eller av att utöva sådana befogenheter gentemot omgivningen. Avgörandet för valet mellan aktibolagsformen och stiftelseformen handlar om statens möjlighet till insyn och inverkan, verksamhetsformens ändamålsenlighet och rättsliga ställning. Statens ansvar för kulturmiljövården, för tillgodoseendet tillav en fredsställande service uppdragsgivarna och för god kvalitet i en undersökningsverksamheten nödvändiggör att staten har inflytande över organisationen och kan påverka utvecklingen i den riktning som man finner lämpligt. Aktiebolagsformen uppfyller detta krav. Genom att staten äger aktiebolaget kontroller man också verksamheten. Över stiftelsen kommer staten att ha mindre möjligheter till inflytande och kontroll. Staten äger inte stiftelsen stiftelsen äger sig själv. Statens inflytande kommer att begränsas till själva stiftandet, dvs. förmögenhetsbildningen och stiftelseförordnandet. l vilken utsträckning staten sedan kan ha inflytande i stiftelsen och styra verksamheten är osäkert. Om staten t.ex. en gång satsat pengari stiftelen se går det som Riksrevisonsverket anfört Rapport dnr 1989422 inte att på laglig väg få tillbaka dessa eftersom förts över ett pengarna separat juridiskt subjekt. Om en statligt grundad stiftelse får ekonomiska problem kan det också bli svårt för staten att hävda det begränsade juridiska ansvar som en stiftare formellt har för stiftelsens ekonomi. I stiftelser där huvudmannaskapet delas flera stiftare blir statens av inflytande automatiskt mindre än när staten står stiftare. som ensam Eftersom det finns medstiftare att ta hänsyn till påverkar detta utformningen av stiftelseförordnandet vilket utgör grunden för stiftarens möjlighet att styra och ha insyn i verksamheten. Att staten i stiftelseform delade huvudmannaskapet för UV med länsmuseerna torde inte vara lämpligt med hänsyn till den oklara roll- och ansvarsfördelning som skulle bli följden i ett system med anbud och konkurrens om arkeologiska uppdrag. Stiftelser bildas främst för ideell verksamhet. När stiftelser idkar näring bildar man ofta bolag för verksamheten eller så har valt man stiftelseformen av ideologiska skäl. Stiftelsefonnen kan enligt Riksrevisionsverket Rapport dnr 1989422 innebära stora risker vid näringsverksamhet, särskilt för kunder och leverantörer, eftersom ett

184 Överväganden ochförslag SOU 1992137

regelverk saknas. Därmed råder allmän osäkerhet i affärsen relationer med en stiftelse. Aktiebolag bildas för ekonomisk verksamhet som i allmänhet avses lönsam. Incitamenten för effektiv näringsverksamhet är vara en starkare i aktiebolagsformen än i stiftelseformen. Det beror bl.a. fördelningen roller och är klarare i aktibolagsformen att av ansvar denna är lagreglerad och flexibel. Ur företagsekonomisk samt att mer synpunkt är aktiebolagsformen därför mer lämplig. Verksamhetens ändamål bestäms i bolagsordningen respektive stiftelseförordnandet. I båda fallen kommer UVs huvuduppgift vara bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet efter att beslut enligt kulturminneslagen. Därtill kan staten vilja bestämma vissa servicemål och ekonomiska mål för verksamheten. Detta skall i så fall också i bolagsordningen respektive stiftelseförordnandet. anges I fallet måste staten dessutom bestämma vilka destinatärerna senare och hur målsättningen skall uppfyllas. skall vara Ändamålsbestämningen har i allmänhet starkare skydd i stiftelseformen än i aktiebolagsformen. I många fall kan ändamålet bara med besvär ändras enligt permutationslagen. Detta skydd försvagas stort dock vid stiftelsebildningen kan förbehålla sig rätten att i av att staten viss utsträckning och strategiska punkter göra ändringar i stiftelseförordnandet på ungefär bolagsstämman kan besluta samma sätt som ändringar i bolagsordningen. Därvidlag torde det i praktiken inte om behöva vara någon större skillnad mellan verksamhetsformerna. Både aktiebolag och stiftelser är privaträttsliga institut. Det finns dock på denna punkt avgörande skillnad mellan verksamhetsen formerna. Statliga aktiebolag ägs av staten vilket bl.a. innebär att kapitalbildning och kapitaltillskott inte utgör något rättsligt problem. Statligt grundade stiftelser ägs däremot inte av staten. Stiftelserna äger sig själva. När myndigheter bildat stiftelser har enligt Riksrevisionsverket Rapport dnr 1989422 resurser förts över till det självägande rättssubjektet utan tillstånd och utan man äger dessa Myndigheternas rätt att förfoga över de anslag som tilldelats resurser. riksdagen för specifika ändamål regleras i regeringsformen. Dessa av anslag kan inte utan vidare utnyttjas för stiftelsebildningar. Det kan även enligt Riksrevisionsverket ifrågasättas om sådana stiftelsebildningar äger giltighet. I sin översyn av stiftelser för statlig verksamhet anför Riksrevisionsverket sammanfattningsvis att avsaknaden av lagregler inne-

SOU 1992137 Överväganden och förslag 185

bär att stiftelsen är enkel och diffus verksamhetsfonn en men vag att använda sig av. Tolkningssvårigheter kan därför uppstå i olika situationer och det blir oklart vilka åtaganden skilda intressenter gjort. Vilka regler gäller kan avhängiga domstolsutslag i som vara av enskilda fall. Mot denna bakgrund Riksrevisionsverket anser att staten bör vara försiktig och restriktiv i sin användning stiftelseformen av för statlig verksamhet.

6.7.4 Förslag

Belysningen den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet av samt de överväganden som HUR-utredningen gjort i frågan nytt om huvudmannaskap för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet leder fram till följande förslag från utredningen.

Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersökningar skiljs från myndigheten och ombildas till ett aktiebolag vilket till alla delar

ägs av staten. Det nya arkeologibolaget underställs något departeav menten. Redovisningsrevision och förvaltningsrevision handhas av Riksrevisionsverket. Aktiebolagsbildningen måste göras med utgångspunkt från att staten tar ett långsiktigt för undersökningsverksamheten. Arkeologiansvar bolaget ges som huvuduppgift att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet i samband med markexploatering och enligt kulturminneslagen. Därvid bör verksamheten inriktad vara mot vissa sarnhällsmål av servicekaraktär. Ett sådant mål är att verksamheten skall vara rikstäckande. Det innebär att arkeologibolaget åläggs skyldigheten att utföra arkeologiska uppdrag var helst i landet det finns behov detta och oberoende uppdragens och omfattning. av av art Förutom genom anbudsförfaranden skall arkeologibolaget ha beredskap att åta sig uppdrag till vilka ingen uppdragstagare finns. annan Arkeologibolagets ekonomiska mål bör full kostnadstäckning. vara Det innebär att bolaget skall bära sina kostnader inklusive egna kapitalkostnader.

Det är viktigt ur såväl kulturmiljövårdande, vetenskaplig och ekonomisk synpunkt att arkeologibolagets verksamhet präglas hög av kvalitet. Ambitionen bör arkeologibolaget skall vara att vara ledande inom undersökningsverksamheten vad kompetens, kunskap, avser metodik och teknik. Bolagets ledning för nödvändiga åtansvarar att

Överväganden förslag SOU 1992137 186 och

gärder till utvecklingsverksamhet vidtas. Större forskningsarbeten skall dock inte finansieras med inkomster från uppdragsverksamsådana fall får arkeologibolaget ansöka sektorsheten, utan i om forskningsmedel eller medel från vetenskapliga fonder. Vad gäller styrelsens sammansättning bör den vara sådan att den balanserar arkeologibolagets Verksamhetsmål. För tillgodoseende av kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter i verksamheten är det rimligt Riksantikvarieämbetet och universiteten är representerade. att viktigt arkeologibolaget kan fungera effektivt redan från Det är att början. Ett allvarligt hinder för detta skulle vara om den s.k. rapportskuld Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersöksom ningar har flyttades över till arkeologibolaget. Vid Riksantikvarieämbetet pågår efter rekommendationer från Riksrevisionsverket en översyn rapporteftersläpningen. Den bästa lösningen vore om av Riksantikvarieämbetet möjligheter att självt ta hand om eftergavs släpningen. HUR-utredningen lämnar inget förslag om arkeologibolagets organisation utan förutsätter att regeringen tillsätter en särskild organisationskommitté för ändamålet. Budgetkonsekvenser de organisationsförändringar som föreslås av liksom personal- och ekonomiadminstrativa konsekvenser för Riksantikvarieämbetet redovisas i kap. 6.1

6.8 Den centrala myndighetsfunktionen

Ombildningen UV till ett fristående statligt arkeologibolag innebär av Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersökningsatt området begränsas till de hänger med den överordnade som samman tillsynen hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar av i landet. Genom införandet av ett system med anbudskonkurrens om arkeologiska exploateringsuppdrag får den centrala myndighetsfunktionen ökad betydelse och delvis nya uppgifter. Riksantikvarieämbetets fria ställning i system manar till en mer aktiv och koncentrerad myndighetsfunktion riktad dels till länsstyrelhandläggning fornminnesärenden och dels till den arkeosens av logiska undersökningsverksamheten. En sådan myndighetsfunktion fordrar strategi ett effektivt sätt styr insatserna mot vissa en som

SOU 1992 l 37 Överväganden och förslag 187

bestämda mål. Dessa mål bör ta sikte systemets funktion i alla led från tillståndsansökan till fyndfördelning. Systemets funktion bygger att Länsstyrelsens tillståndsbeslut görs med rätt avvägning mellan bevarandeintressen och exploateringsintressen, att de arkeologiska uppdragen rimlig ambiges en tionsnivå till rätt kostnad, att arkeologiföretagen sköter och genomför sina uppdrag efter en överenskommen plan, att dokumentationen och fynden överlämnas till förvaltande institution i föreskriven ordning, att fyndfördelningar genomförs på ett rationellt och effektivt sätt, att förvaltande institutioner sörjer för ett gott omhändertagande doav kumentationen och fynden, samt att vunna erfarenheter och kunskaper dels återförs in i systemet och dels förmedlas till forskare och allmänhet. Alla aktörer i detta system delar ansvaret för dess funktion. Länsstyrelsen har det grundläggande ansvaret för undersökningsverksamheten i länet men tar detta ansvar i dialog med och med stöd Riksav

antikvarieämbetet som har ett övergripande för den totala

ansvar undersökningsverksamheten i landet. Den centrala myndighetsfunktionen skall verka i bakgrunden som en stödjande och styrande hand vilken reglerar och samordnar aktiviteterna i för alla en gemensam riktning. För att den centrala myndighetsfunktionens mål skall kunna nås fordras att Riksantikvarieämbetet aktivt följer och stöder upp verksamheten genom analys, utvärdering, metodutveckling, information, rådgivning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning. De förändringar av undersökningsverksamheten HUR-utredsom ningen föreslår ställer delvis nya krav på och uppgifter för Riksantikvarieämbetet. En utgångspunkt är att de hittillsvarande bristerna i tillsynen och uppföljningen den arkeologiska dokumentationen av avhjälps. Det är därför angeläget att de omprioriteringar och den omorganisation som Riksantikvarieämbetet gjort för att förstärka och utveckla verksamheterna och funktionerna så möjligt kan snart som ledas fram till ett gott resultat. I nämnda sammanhang vill HUR-utredningen erinra om förslaget i kap. 6.5 angående rapportgranskningen. Det är Länsstyrelsen inte - Riksantikvarieämbetet bör göra den primära formella gransk- - som ningen och godkännandet rapporten. Riksantikvarieämbetets av rapportgranskning bör istället inriktas på systematisk utvärdering av den arkeologiska dokumentationen i syfte det arkeologiska att styra arbetet till en jämn dokumentation med hög kvalitet. Som viktiga

188 Överväganden och förslag SOU 1992137

styrmedel framstår allmänna råd, information, utbildning och fortlöpande samråd med länsstyrelserna. Vad gäller frågan undersökningarnas kostnader saknas idag om fortfarande sammanställningar och analyser utanför Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet. I ett system med anbudsegen konkurrens ökar betydelsen kostnadsutvecklingens uppföljning. av därför angeläget Riksantikvarieämbetet förbättrar uppfölj- Det är att den totala undersökningsverksamheten och dess kostnadsningen av utveckling analys och utvärdering sambanden mellan ambigenom av tioner, arbete, kostnader och resultat. Utfallet bör bilda ett viktigt underlag för Länsstyrelsens bedömningar i sammanhang med tillståndsgivning. Tillsynen och uppföljningen undersökningsverksamheten delas av Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Nuvarande former för av tillsyn och uppföljning sker indirekt och efter det undersöksom ningarna slutförts bör kompletteras med aktiv uppföljning under pågående uppdragsarbete. För Länsstyrelsen innebär detta att man besöker utgrävningsplatserna och informerar sig om hur uppdragen utförs. Riksantikvarieämbetets uppgift i sammanhanget är att operera över länsgränserna och särskilt följa upp arkeologiföretagens fyndhantering under rapportarbetet. Det borde vara möjligt för Riksantikvarieämbetet att efter samråd med arkeologiföretagen besöka dessa för information och överläggningar i en omfattning som man själv bestämmer om. För länsstyrelserna kommer i olika utsträckning ett ökat behov att åtgärder inte minst i samband med föruppstå av kompetensstödjande beredelser förfrågningsunderlag och bedömning av innehållet i anav bud. Det är därför angeläget att Riksantikvarieämbetet genom att samordna den breda kompetens som myndigheten förfogar över inom hela det arkeologiska fältet förbereder sig att aktivt bistå länsstyrelserna i såväl enskilda frågor med deltagande i länsstyrelsom sernas referensgrupper. Systemet med anbudskonkurrens om arkeologiska exploateringsuppdrag ställer krav på att Riksantikvarieämbetets rådgivning i nya form allmänna råd till Länsstyrelsen och undersökningsverksamav heten utvecklas och fördjupas. Därvid bör enligt de förslag som HURutredningen allmänna råd utarbetas för följande funklagt ovan nya tioner

SOU 1992137 Överväganden och förslag 189

0 Särskild utredning; syfte, innehåll och omfattning med avseende på lämpligheten av etappindelning med byrå- och fältinventering, fosfatkartering samt schaktgrävning; därtill frågor gränsom dragning mot arkeologisk förundersökning kap. 5.2.2, 6.3.3. 0 Kompetenskrav för verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar. Råden bör krav på utbildning och avse praktisk erfarenhet avseende såväl särskild utredning arkeosom logisk undersökning. Kraven bör inte utformas så att de formellt hindrar enskilda arkeologiföretag att få delta i undersökningsverksamheten kap. 6.3.3. 0 Krav på företagarförsäkring för enskilda arkeologiföretag. Försäkringen bör täcka samtliga kostnader för ett givet uppdrag samt förlust av fomfynd olycka eller brott kap. 6.3.3. genom 0 Hantering av upphovsrättsliga och bildrättsliga frågor iordsamt ningsställande av dokumentationsmaterial arkivsynpunkt och ur överlämnande av materialet till förvaltande institution kap. 6.4. 0 Utformning av rapporter över särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning kap. 6.4. 0 Utformning av arkeologisk dokumentation med beaktande av de krav som kan ställas på dokumentationen arkivsynpunkt ur kap. 6.4. 0 Redovisning av tillämpade tekniker och metoder i undersökningsverksamheten kap. 6.4. 0 Arkeologiföretagens fyndhantering med avseende på ingrepp i fynd, lokaler, förvaring, säkerhet samt fyndmaterialets iordningsställande för leverans till förvaltande institution. Hantering av unika eller särskilt värdefulla föremål bör beaktas kap. 6.5, 6.6.3. i Riktlinjer för konservering fyndmaterial från arkeologiska av undersökningar kap. 6.6.2. 0 Kompetenskrav för verksamheten med konservering fyndav material från arkeologiska undersökningar kap. 6.6.2. I Riktlinjer för fyndregistrering och digitalt informationsutbyte i ett för svensk arkeologi gemensamt system kap. 6.6.3.

190 Överväganden och förslag SOU 1992137

Flera dessa allmänna råd kommer att ligga till grund för länsav styrelsens föreskrifter kompetens, rättighets- och om ansvars-, ordningsförhållanden vid särskild utredning och undersökning av fast fornlämning. Hittills har Riksantikvarieämbetets allmänna råd för handläggning fornminnesärenden och för undersökningsverksamav heten olika utförande och presenterats i mer eller mindre tillgetts gängliga serier och enskilda skrivelser. Det vore enligt HUR-utredningens uppfattning bra myndighetens allmänna råd kunde ges en om enhetlig utformning och publiceras i en bestämd skriftserie. Detta är inte minst viktigt med hänsyn till de allmänna rådens avsedda funktion i verksamheten med exploateringsundersökningar. Den centrala myndighetsfunktionens kärna består som nämnts av tillsyn, aktiv uppföljning, samordning, rådgivning och kunskapsförsörjning. Till kunskapsförsörjningens område hör ajourföringen och den vidare utbyggnaden de centrala arkeologiska registren av av tillgängliggörandet dessa för planering, forskning och publik samt av verksamhet. HUR-utredningen finner det angeläget att de hittillsvarande bristerna i ajourföringen fornlämningsregistret avhjälps av och att det pågående arbetet med utbyggnad och ADB-utveckling av de arkeologiska registren prioriteras för ett effektivt utnyttjande av registerdata inom kulturmiljösektom och forskningen. Kunskapsförsörjningen inrymmer också den viktiga uppgiften att vetenskapligt bearbeta exploateringsundersökningarnas resultat. Denna uppgift delar Riksantikvarieämbetet med i första hand universiteten och de arkeologiskt verksamma museerna. Riksantikvarieämbetet har därtill sin politiskt fastlagda uppgift att med förgenom valtning anslagna sektorsforskningsmedel leda och organisera av FoU-arbetet inom kulturmiljösektorn ett särskilt ansvar för uppföljning undersökningarna. Detta ansvar bör enligt HUR-utredningens av uppfattning hanteras så att Riksantikvarieämbetet initierar och driver projekt syftar till effektivare kunskapsåterföring till undersom en sökningsverksamheten och till förbättrade underlag för antikvariska bedömningar. Samtidigt är det också angeläget att även sådana projekt är inriktade på att finna metoder och tekniker för skydd och som bevarande fornlämningar i olika landskapsmiljöer prioriteras i av FoU-arbetet. Några projekt nämnda slag som utnyttjar arkeologiska av antikvariska metoder och källor bedrivs redan inom ramen för FoUområdena Utveckling av den arkeologiska undersöknings- och

SOU 1992 l 37 Överväganden och förslag l9l

dokumentationsverksamheten, Odlingslandskapets kulturvärden och Luftföroreningars och försurningens skadeverkningar på det fasta kulturarvet. Ytterligare projekt är aviserade till perioden 199394-199596. Det är angeläget att de pågående projekten bedrivs och slutförs planenligt så att resultaten kan komma kultunniljövården, undersökningsverksamheten och den vetenskapliga forskningen till del inom rimlig tid.

6.9 Den regionala myndighetsfunktionen

Länsstyrelserna har det grundläggande ansvaret för kulturmiljövården och undersökningsverksamheten i länen. Om HUR-utredningens förslag genomförs kommer länsstyrelsernas ställning att stärkas på det regionala planet. Förutom att handlägga fornminnesärenden och ansvara för beslut enligt kulturmjnneslagen skall länsstyrelserna sköta upphandlingen av arkeologiska uppdrag exploatörerna. Därtill kommer uppgiften att bedriva aktiv tillsyn och kontroll av undersökningsverksamheten. l detta ligger att primärt granska och godkänna rapporter samt att följa undersökningsarbetet i fält. Det system för anbud och upphandling som utredningen föreslår innebär en viss anpassning till länsstyrelsernas nuvarande förhållande till exploatörer och arkeologiska aktörer. Systemet erbjuder nämligen länsstyrelserna att föra en dialog med exploatörerna och anbudsgivarna så att största möjliga hänsyn kan tas till såväl antikvariska och vetenskapliga som ekonomiska intressen. I denna dialog är det länsstyrelsen som skall ha initiativet. Detta ställer ökade krav arkeologisk kompetens och integritet, och länsstyrelserna bör därför i sin personalrekrytering lägga större vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov finns i länen. Att som utbildning och vidareutbildning för personalen kan äga är också rum viktigt. Länsstyrelserna kan även på andra sätt stärka sin kompetens och sina resurser bl.a. genom samverkan över länsgränserna och genom närmare samarbete med universiteten via de referensgrupper som föreslagits i kap. 6.3.3. De tillkommande arbetsuppgifterna för länsstyrelserna innebär otvivelaktigt en ökad arbetsbörda inte minst då UVs och länsmuseernas biträdande roll måste ändras. Som framförts i kap. 5.2.2 och 5.3.1 har UV biträtt länsstyrelserna med underlag för deras

192 Överväganden och förslag SOU 1992 137

myndighetsutövning. Detta blir inte längre möjligt i en konkurrenssituation. Samma principiella hinder för stöd till länsstyrelserna uppstår för länsmuseerna i den utsträckning som dessa uppträder som konkurrerande arkeologiföretag. Länsmuseerna utgör viktig som med nuvarande anslagsen resurs konstruktion även i fortsättningen borde kunna stå till länsstyrelsernas förfogande. Om HUR-utredningens förslag genomförs bör villkoren för länsmuseernas verksamhet med exploateringsundersökningar utredas. De uppgifter för museerna som innebär att man bistår länsstyrelserna i deras myndighetsutövning respektive att som ett av flera konkurrerande arkeologiföretag via anbud tävla om uppdrag bör särskiljas. Eventuellt medför tydligare ansvars- och rollfördelning en även här behov omfördelning huvudmannaskap och finanav av siering. Det har emellertid inte ingått i HUR-utredningens direktiv att behandla formerna för länsmuseernas engagemang i exploateringsundersökningarna. Det är enligt HUR-utredningens mening inte tillfredsställande att länsstyrelserna i betydande omfattning sett sig tvungna att i praktiken förlita sig på andra organisationer för att klara myndighetens uppgifter inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Kulturminneslagen lägger inom detta område viktiga uppgifter och beslutsfunktioner på länsstyrelserna. För att leva till sitt ansvar måste upp länsstyrelserna detta område, liksom på andra områden som länsstyrelserna för, ha tillräckliga resurser och kompetens. Att ansvarar så inte varit fallet många håll innebär inte att länsstyrelserna i framtiden inte skulle klara att skaffa sig nödvändig kompetens. I dagsläget har länsstyrelserna goda förutsättningar att aktivt styra sina till olika verksamhetsområden. Man kan genom omprioriteresurser ringar baserade resultatanalyser och Verksamhetsuppföljning utveckla och balansera sina resurser efter de olika sektorsområdenas vikt och behov, vilka givetvis varierar mellan olika län och över tiden. Det är därför HUR-utredningens fasta övertygelse att länsstyrelutredningens förslag genomförs, kommer att ta ansvar för serna, om sina arbetsuppgifter inom det arkeologiska undersökningsområdet. Till detta kommer att länsstyrelserna fr. o. m. den 1 juli 1992 har fått för vissa konkurrensfrågor länsnivå. Detta innebär att kunansvar skaperna vikten av konkurrens och om regelsystemet kommer att om öka. Detta bör medföra en ökad insikt om de samhälleliga fördelarna

SOU 1992137 Överväganden och förslag 193

med det föreslagna systemet med anbudskonkurrens inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Länsstyrelserna också allt satsar mer på tillsyn och uppföljning inom olika områden. Detta bör generellt sett också gynna länsstyrelsernas i tillsyn och konengagemang troll av exploateringsundersökningarna.

För att länsstyrelserna ett effektivt sätt ska kunna sköta sina

uppgifter med den arkeologiska undersökningsverksamheten det är nödvändigt att det förslag HUR-utredningen lägger ökat stöd som om från Riksantikvarieämbetet genomförs. Detta stöd kommer särskilt att behövas under ett omställningsskede innan metoder och rutiner utvecklats, t.ex. de allmänna råd utredningen bör utarbetas som angett av Riksantikvarieämbetet.

Sammanfattningsvis innebär HUR-utredningens förslag länsatt styrelserna ett mer aktivt sätt än hittills måste leva till sitt upp ansvar inom det arkeologiska undersökningsotrtrådet. Länsstyrelserna

har ansvar för många olika verksamheter och skickliga på är att dimensionera sina resurser efter varierande behov i de olika länen.

Sektorsområdena har således stora skillnader i bemanning mellan

olika länsstyrelser alltefter länens storlek, befolkning, näringsnatur, liv etc. På sätt t.ex. regional utveckling, planväsende samma som respektive lantbruksfrågor varierar starkt resursmässigt mellan olika länsstyrelser kommer därför i framtiden även kulturmiljöresurserna

att ett annat sätt än idag behöva anpassas till frågornas art och omfattning i länen och över tiden. Denna ökade flexibilitet utredmenar ningen att dagens länsstyrelser har förutsättningar klara. att

6.10 Forskning, utveckling och levandegörande

Arkeologiska undersökningar är ett led i kontinuerlig kunskapsen uppbyggnad. Resultaten redovisas i och utnyttjas dels en rapport direkt i kulturmiljövårdens löpande verksamhet dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Rapporten utgör således grund en för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning samtidigt som den är ett första led i levandegörandet kulturarvet och form av en av . redovisning till exploatören.

Ett stående, gemensamt mål för arkeologiföretagen, Länsstyrelsen,

Riksantikvarieämbetet, universiteten och bör den museerna vara att vetenskapliga och populärvetenskapliga behållningen exploateav

Överväganden och förslag SOU 1992 l 37

ringsundersökningarna ökar. Detta mål kan inte nås med mindre än inom för de uppgifter och regler som gäller i att parterna ramen respektive fall för forskning, utveckling och levandetar ansvar HUR-utredningens förslag ett nytt system för undersökgörande. om ningsverksamheten innebär ingen principiell ändring av ansvarsfördelningen väl större krav på ansvarstagande för var och men ett en.

Forskning och utveckling

Arkeologiföretagen för att undersökningarna genomförs ansvarar med godtagbar kvalitet såväl kulturmiljövårdande som vetenur skaplig synpunkt. Ansvaret bygger att arkeologiföretagen följer Länsstyrelsens anvisningar och föreskrifter, intresserar sig för vetenskapliga problemställningar och utför den del av forskning och utsig behöva för att klara uppgiften. Tillveckling som man anser av kortakommanden i dessa avseenden bör i ett system med anbudskonkurrens bli direkt utslagsgivande för ett arkeologiföretags möjligfortsätta sin verksamhet. Det är enligt HUR-utredningens het att mening till fördel för undersökningsverksamheten att arkeologistor arbetsgivare stimulerar personalen till utbildning och företagens vidareutbildning. Kompetens, kvalitet och ett gott renommé är anbudssystemets bästa konkurrensmedel. De insatser forskning och utveckling som görs kan dock inte av drivas längre än vad är skäligt med hänsyn till exploatörens besom gränsade kostnadsansvar. Denna begränsning ställer krav en kostnadseffektiv undersökningsverksamhet största möjliga besom ger hållning av de pengar som satsas. Alla undersökningar lämnar inte de frågor som ställs. För svar skaffa överblick över resultaten, lösa olika slags problem, förnya att och fördjupa utgångspunkterna och frågeställningarna i verksamheten är det många gånger nödvändigt att göra sammanställningar och utvärderingar resultaten från tidigare undersökningar. Det är här av inte fråga inomvetenskaplig forskning i det omedelbara teoom en retiska huvudsyftet öka kunskapen människans förhistoria och att om historia forsknings- och utvecklingsverksamhet för de utan om en specifika syftena att effektivisera erfarenhetsåterföringen till mer undersökningsverksamheten samt att förbättra underlaget för antikvariska bedömningar.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 195

Att en systematisk resultatuppföljning och utvärdering kan äga rum har alla parter i undersökningsverksamheten liksom den vetenskapliga forskningen nytta av. Detta slags FoU-arbete i normalfallet inte ryms inom ramen för exploatörens kostnadsansvar måste ersättas med utan

allmänna medel. Årligen placerar Humanistisk-samhällsvetenskapliga

forskningsrådet, Riksbanksfonden, Vitterhetsakademien och andra organ rörliga medel i arkeologisk forskning. Dessa medel har dock varit avsedda för främst kostnadskrävande forskning utanför fast stat och utanför uppdragsverksamhet. De har därför i praktiken med få undantag inte varit tillgängliga för FoU inom verksamheten med exploateringsundersökningar. Intressanta vetenskapliga forskningsprojekt med exploateringsundersökt källmaterial borde kunna ha möjlighet att erhålla anslag från de statliga forskningsråden. Huvudansvaret för FoU-verksamheten åvilar Riksantikvarieämbetet i samverkan med universiteten, också med arkeologisk men museer undersökningsverksamhet bör ta för det uppföljande och ansvar utvärderande arbetet. Riksantikvarieämbetet har sedan 1990 ett politiskt ålagt för ansvar att initiera, leda och organisera FoU-verksamheten inom kulturmiljösektorn. Myndigheten förvaltar de sektorsforskningsmedel som regeringen avsatt för ändamålet. Ansvaret förutsätter att FoU-arbetet drivs i växelverkan med universiteten. Systematisk uppföljning och utvärdering samt erfarenhetsåterföring till undersökningsverksamheten är en mycket viktig del FoU-ansvaret. av I nuvarande FoU-program ingår några projekt bedrivs i som nämnda syfte kap. 5.4. HUR-utredningen vill understryka vikten av att verksamheten fortsätter och att nya satsningar görs för framtiden. Det bör vara möjligt att i samverkan med universiteten identifiera problemområden och organisera FoU-projekt är inriktade på som t.ex. vissa typer av exploateringar, landskapsformer eller fornlämningsstrukturer och som berör undersökningsverksamheten vid flera olika arkeologiföretag i landet. Behovet av systematiska sammanställningar och utvärderingar av undersökningarna är emellertid större än de sektorsforskningsmedel som kan avsättas för ändamålet. Det är därför viktigt också andra att sätt att finansiera och organisera verksamheten söks. Exempel på sådana lösningar är de initiativ till särskilda projekt vissa som museer tagit kap. 5.3.5. Att även fortsättningsvis utnyttjar de museerna

196 Överväganden och förslag SOU 1992137

möjligheter finns att stödja arbetet med uppföljning av egna som undersökningar är naturligtvis av stor vikt. I sammanhanget bör också framhållas betydelsen av de insatser som arkeologidoktorander gör i sin forskarutbildning. Många av doktoranderna är nämligen uppdragsanställda fältarkeologer som för sina avhandlingsstudier använder resultat och material från egna eller andras exploateringsundersökningar, vilket vid sidan om studiernas huvudsakliga syfte också erfarenhetsåterföring till undersökger ningsverksamheten. Universiteten har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen inom arkeologiområdet. Detta ansvar kan utövas dels genom den ordinarie grundutbildningen och forskarutbildningen, dels genom särskilda forskningsprojekt, dels samverkan med Riksantikvarieämbetet, genom och arkeologiföretagen och dels genom det internationella museerna forskningsutbytet. Det är viktigt för den arkeologiska kunskapsförsörjningens utveckling att universiteten på olika sätt deltar i uppdragsundersökningarna, eftersom en stor del av källmaterialet i den arkeologiska vetenskapliga forskning som bedrivs vid landets universitet härrör från exploateringsundersökta fornlämningar. Genom universitetens skapas förutsättningar för en engagemang fruktbar utveckling idéer, metoder och tekniker i undersöknings av verksamheten samtidigt som det möjliggör en påverkan av den arkeologiska dokumentationen till att hålla god standard ur källkritisk synpunkt. Detta i sin tur är nödvändig grund för vetenskaplig forsken ning och levandegörande den arkeologiska kunskapen. Av särskilt av intresse i sammanhanget är de fall då universiteten nyligen ingått samarbeten med arkeologiföretag och deltar i exploateringsundersökningar. De möjligheter till forskning och utveckling som finns på olika nivåer i den arkeologiska verksamheten måste tas till vara effektivt så att ett vetenskapligt utbyte kan erhållas till så låg kostnad som möjligt. Uteblir resultaten från undersökningarna och den vidare antikvariska och vetenskapliga forskningsverksamheten finns heller ingen ny arkeologisk kunskap att levandegöra.

Levandegörande Länsmuseerna och kommunala museer har regionalt respektive lokalt för kunskapsförmedlingen till allmänheten. Det görs idag av ansvar

SOU 1992137 Överväganden och förslag 197

museerna insatser med stor formvariation för att berätta om undersökningarna och skapa intresse hos allmänheten för människors förhållanden i äldre tider. I denna verksamhet deltar ofta uppdragsanställda arkeologer genom individuella eller organiserat engagemang samarbete. För det publika arbetet behöver fortsatt stöd från övri museerna ga parter i undersökningsverksamheten. Det bör angeläget för vara arkeologiföretagen och museerna att samarbeta i kunskapsförmedlingen även om man tävlar med varandra uppdrag. I slutom ändan skall resultaten stå till allas fria disposition och tillgängliggöras för forskning och allmänhet. Den information arkeologisom företagen utöver dokumentationen kan tillhandahålla museerna blir ett värdefullt bidrag till det stora pedagogiska arbete i de flesta fall som krävs för att göra undersökningsfynden utställningsbara. Erfarenheten visar att frivillighetens väg ibland kan väl så vara framkomlig regleringarnas. Vid vissa tillfällen har nämligen som exploatörerna bidragit till informationen undersökningarna om genom att vid sidan om det lagreglerade kostnadsansvaret beställa och betala för utställningar och olika slags skrifter. Detta tillskott till den ordinarie informationsverksamheten inte bara extra behållning ger en för publiken utan också för arkeologerna som får anledning att konkretisera resultaten för olika målgrupper. I ett system med anbuds- i konkurrens där exploatören blir delaktig i undersökningsmer verksamheten torde denna väg att åstadkomma ett levandegörande kunna utvecklas ytterligare och vara ett sätt för arkeologiföretagen att öka behållningen av populärvetenskapliga framställningar. Det centrala ansvaret för levandegörandet äldre tiders kultur i av landet åvilar Statens historiska museum. Denna uppgift skall fullgöras mot bakgrund av den europeiska kulturutvecklingen under förhistorisk tid och medeltid. Som för det kulturansvarsmuseum historiska område skall Historiska museet bl.a. bistå museiannan verksamhet särskilt på regional nivå. Ansvarsuppgifterna kräver en omfattande verksamhet med forskning och utveckling, utställningar och i samband därmed visningar, populärvetenskapliga och andra skrifter, läromedel, undervisning och föreläsningar, information och rådgivning. Verksamheten bygger såväl produktion egen som samverkan med regionala museer, Riksantikvarieämbetet, universiteten och utländska institutioner.

198 överväganden och förslag SOU 1992137

I Historiska museets fördjupade anslagsframställning för perioden 199394-199596 vill HUR-utredningen mot bakgrund av utredningförslag anbudskonkurrens och ett skiljande UV från ens om av Riksantikvarieämbetet särskilt understryka betydelsen av Historiska för museets ADB-baserade fyndhantering museet avsätter resurser med nationellt föremålsregister, museipedagogiska verksamhet, ansvarsmuseiroll, forskning och utveckling samt utställningsverksamhet. En utbyggnad dessa funktioner innebär ett ökat stöd åt den regioav nala museiverksamheten och samtidigt förstärkning av Historiska en arbete med kunskapsförsörjning inom det förhistoriska museets eget och historiska kulturområdet. Att Historiska museet har kompetens, och arbetsmöjligheter för forskning och utveckling inom resurser samlingsområde är strategisk betydelse för fullgörandet av museets av rollen central- och Detta skall ses inte minst i som ansvarsmuseum. relation till behovet producera basutställningar och bygga av att nya verksamheten med tillfälliga utställningar. Utställningar av senare ut slag kan med fördel omvandlas till vandringsutställningar för den regionala museiverksamheten. Dessutom är tillfälliga utställningar särskilt viktiga med avseende Historiska museets omfattande nationella arkeologiska fynd och med hänsyn till ansvarsuppgiften accession av fortlöpande berätta för allmänheten om den arkeologi som görs i att Sverige.

6.11 Ekonomiska och personaladministrativa

konsekvenser

I det föregående har redovisats överväganden och förslag som har samband med HUR-utredningens uppgifter enligt direktivet. I det följande skall först sammanfattning förslagen göras med aven av seende på ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner, landsting och exploatörer samt personaladministrativa konsekvenser för Riksantikvarieämbetet. Därefter lämnar utredningen förslag om finansiering av vissa kostnader.

SOU 1992137 Överväganden och förslag 199

6.1l.1 Sammanfattning om kostnader

HUR-utredningens förslag syftar till förbättringar verksamheten av med arkeologiska exploateringsundersökningar och innebär relativt stora förändringar. De områden inom vilka förslag läggs är anbud och upphandling, fördelningen kostnadsansvaret för fyndav hanteringen, huvudmannaskapet för UV, de centrala och regionala myndighetsfunktionerna samt forskning, utveckling och levandegörande.

Anbud och upphandling

Målet för det föreslagna systemet med anbud och upphandling i undersökningsverksamheten är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen. Genom att arkeologiföretagen på lika villkor får tävla om uppdragen befrämjas konkurrens i princip som skall ge ett lågt pris till rätt kvalitet för undersökningarna. Huruvida detta verkligen blir följden beror till stor del på i vilken utsträckning konkurrens kan etableras. Vid utebliven konkurrens finns risk för en motsatt effekt i det fall ett arkeologiföretag är ensamt prisom sättningen. - . Anbudssystemet med v är i sig förenat merarbete såväl för länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet som för exploatörerna. De länsstyrelser som hittills utan kostnad biträtts UV i handläggningen av av fornminnesärenden kan inte längre påräkna den hjälpen. Detta stöd får i respektive fall antingen läggas över länsmuseet eller får länsstyrelsen själv ta hand arbetet. om I den löpande verksamheten tillkommer för Länsstyrelsen uppgiften att som en tjänst exploatören sköta upphandlingen av arkeologiska uppdrag. Därutöver bör Länsstyrelsen enligt utredningens förslag öka insatserna av tillsyn och kontroll undersökningsverksamav heten. Det innebär att ett större arbete än hittills måste läggas ned på att besöka undersökningsplatsema och att granska inkomna rapporter. För att klara av de arbetsuppgifterna torde länsstyrelserna i nya olika omfattning behöva på utbildning och vidaresatsa resurser utbildning för den befintliga personal arbetar med fornminnessom ärenden. Detta bör rimligen kombineras med att länsstyrelserna i sin personalrekrytering lägger ökad vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länen. Ett tillkommande stöd för arbetet kan

200 Överväganden och förslag SOU 1992137

länsstyrelserna erhålla att inrätta referensgrupper vilket inte genom behöver medföra ökade utgifter. Såväl nämnda merarbete utbildning och vidareutbildning medsom för ökade kostnader för länsstyrelsernas handläggning av fornminnesärenden. För att kompensera de kostnadsökningar som tjänsten att sköta upphandlingen exploatörerna medför föreslår HUR-utredningen Länsstyrelsen skall få ta ut avgift enligt avgiftsföratt en ordningen, och att inkomna avgiftsmedel får behållas av länsstyrel- Det är i övrigt inte möjligt för utredningen att precisera merserna. kostnadema beroende de olika förhållanden som idag råder mellan länen vad gäller exploateringar, undersökningar, konkurrens samt Länsstyrelsens personalresurser inklusive arkeologiska kompetens. Generellt torde de största arbetsinsatserna behöva göras i omställningsskedet innan rutiner för de nya uppgifterna utvecklats. Anbudssystemet medför också nya uppgifter och ett ökat arbete för Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer. Vad man framför allt behöver göra omgående är att arbeta fram de många allmänna råd skall utgöra grund för Länsstyrelsens föreskrifter om vissa som kompetens-, rättighets- och ordningsförhållanden vid arkeoansvars-, logisk undersökning fast fornlämning. Detta arbete fordrar relativt av insatser. Resurser behövs också för ett ökat stöd länsstyrelstora i såväl enskilda frågor deltagande i länsstyrelsernas serna som genom referensgrupper. Vidare bör myndigheten enligt utredningens uppfattning förstärka tillsynen och uppföljningen undersökningsverkav samheten med avseende kostnadsutvecklingen, den arkeologiska dokumentationen och fyndhanteringen samt prioritera den pågående utvecklingen och utbyggnaden inom ADB-området. De uppgifterna är åtgärder Riksantikvarieämbetet plasenare som eller redan börjat vidta medan behovet av det utökade rådnerat givningsarbetet får som en direkt följd av utredningens förslag om ses anbudsförfarande. Rådgivningsarbetet är av den storleken att det knappast torde kunna klaras av utan kostnadsökningar. För verksamheten med allmänna råd bör dock kostnadsökningen kunna begränsas till den tid det tar att genomföra arbetet.

Fördelningen kosrnadsansvaret för fyndhanteringen av HUR-utredningen föreslår ändrad praxis för fyndhanteringen vilen ken bl.a. innebär att nykonservering fynd görs inom ramen för av

SOU 1992137 Överväganden och förslag 201

undersökningen. Undersökningskostnaden för vilken exploatören är ansvarig skall således täcka även behovet nykonservering. Åtav gärden bör emellertid inte vidtas så att den leder till en ökning av undersökningens totala kostnad. Istället är det utredningens uppfattning att omprioriteringar måste göras på ett sätt som innebär att undersökningens ambitionsnivå anpassas till behovet nykonserav vering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En konsekvens av förslaget är att statens, kommunernas och landstingens utgifter upphör för den del av den arkeologiska konserveringen som är direkt relaterad till nykonservering och som betalas över respektive samhällsorgans budget. Hur stora dessa utgifter är låter sig dock svårligen beräknas. Problemet är att de befintliga konserveringsresurserna i landet ca 30 personer år 1991 enligt Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 bara räcker för samlingsvård, omkonservering och expertmedverkan samt för en begränsad del av nykonserveringen, alternativt att på sikt arbeta av den ackumulerade mängden okonserverade fynd som är ett resultat av obalansen mellan produktionen och omhändertagande fynd från av undersökningarna. Resursbehovet för nykonservering varierar från år till år beroende av bl.a. undersökningarnas volym. I nämnda utredningsrapport beräknas att ett resurstillskott av 10-12 personer skulle tillsammans med den tidigare tillgängliga personalen kunna klara av konserveringsbehovet under ett normalår. Med en nuvarande år 1992 manårskostnad på Riksantikvarieämbetets institution för konservering RIK om 468 000 kronor blir kostnaden för 12 personer ca 6 miljoner kronor vilket är omkring 7% av den totala undersökningskostnaden i landet. Allt annat lika är detta den summa som enligt RIKs fördjupade anslagsframställning för perioden 199394-199596 måste skjutas till av allmänna medel för att undanröja obalansen om inte en exploatörfinansiering av nykonserveringen införsj Väl att märka innebär HUR-utredningens förslag att resursbehovet för nykonservering genom gjorda omprioriteringar skall rymmas inom ramen för en oförändrad undersökningskostnad i varje enskilt fall. Sådana omprioriteringar baserade vetenskapliga kriterier bör kunna leda till en relativ minskning både av den totala fyndmängden och av nykonserveringsbehovet. HUR-utredningens förslag får konsekvenser också för sådana arkeologiska undersökningar som bekostas med rörliga medel från

202 överväganden och förslag SOU 1992137

forskningsfonder. Även i dessa fall innebär förslaget att nykonserveringen skall göras inom för undersökningen. Det kan här bli ramen nödvändigt från fall till fall nå överenskommelser om hur kostatt naderna för nykonserveringen skall ersättas. Vad sedan beträffar fyndregistreringen innebär utredningens förslag inga mätbara kostnadseffekter för någondera part. En fyndregistrering måste alltid göras i undersökningsskedet. Att ett standardiserat fyndregister upprättas vid detta arbete och sedan överförs till mottagande effektivitets- och rationaliseringsfördelar museer ger hela och för alla söker arkeologisk informagenom processen som tion.

Huvudmannaskapet för UV

HUR-utredningen föreslår att UV skiljs från Riksantikvarieämbetet och ombildas till helstatligt aktiebolag. Förslaget ger ur ekonomisk ett och personaladministrativ synpunkt två huvudsakliga konsekvenser. Den berör myndighetsseparationen och den andra bolagsena bildningen. UV har redan idag relativt fristående ställning inom Riksantien kvarieämbetet och byrån själv hand merparten av sin administar om tration och ekonomi. Enligt vad HUR-utredningen inhämtat hos chefen för Riksantikvarieämbetets administrativa avdelning berör ett bortfall UV halv löneassistenttjänst och en halv personalav en handläggartjänst utspritt flera personer inom myndighetens administrativa avdelning. Dessa tjänster betalar UV för. Därtill berörs del de arbetsuppgifter är knutna till avdelningsen av som chefstjänsten i myndighetens fornminnesavdelning då det i denna tjänst ingår att vara överordnad chef för UV. Vid bolagsbildningen måste UVs tillgångar överföras till aktiebolaget, aktiekapital bildas och rimlig kapitalstruktur beett en avseende storleksförhållandet mellan eget och främmande stämmas kapital. Även pensionsskuldens storlek måste beräknas eftersom denna lämpligen skall föras över från statsverket till aktiebolaget. Likaså är det nödvändigt bestämma vilka försäkringar bolaget skall ha. att Bolagsbildningen medför således vissa kostnader för staten medan verksamheten därefter skall självbärande. HUR-utredningen har vara inte beräknat dessa kostnader utan överlåter detta på den organisa-

SOU 1992137 Överväganden och förslag 203

tionskommitté som utredningen utgår från att regeringen tillsätter för bolagsbildningen.

De centrala och regionala myndighetsfunktiønerna De nya arbetsuppgifter som tillkommer Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna genom HUR-utredningens förslag införandet om av anbudskonkurrens i undersökningsverksamheten och ett skiljande av UV från myndigheten har sammanfattats ovan under avsnittet Anbud och upphandling. Några ytterligare kommentarer till myndighetsfunktionerna ur kostnadssynpunkt har inte utredningen.

Forskning, utveckling och levandegörande Som tidigare framförts finns det alltid ekonomiska motiv för en fortlöpande rationalisering av undersökningsmetoderna. Ett sätt att minska kostnaderna för undersökningarna är att göra undersökningsmetoderna så effektiva som möjligt. Arkeologiföretagen och deras huvudmän bestämmer själva vilka insatser som behövs för ändamålet och ser till att de görs. Riksantikvarieämbetet har i samverkan med universiteten huvudansvaret för sektorsforskningen inom kulturmiljöområdet för vars ändamål regeringen anslagit särskilda FoU-medel. Uppföljning och utvärdering av de arkeologiska undersökningarna är en viktig del av sektorsforskningen. Det ankommer Riksantikvarieämbetet att i dialog med universiteten initiera och reservera anslagna medel för sådana FoU-projekt inom arkeologiområdet som myndigheten finner angelägna. HUR-utredningen lägger inga förslag som innebär ändringar av statens utgifter för FoU-verksamheten. Universiteten har huvudansvaret för arkeologisk utbildning och inomvetenskaplig forskning. Att universiteten på de själva sätt som bestämmer om engagerar sig i exploateringsundersökningarna och stimulerar till studier och forskning kring undersökningarnas resultat ligger inom ramen för ansvaret. HUR-utredningens överväganden angående verksamheten med att levandegöra kulturarvet berör inte direkt kostnadsaspekter beav tydelse för den arkeologiska undersökningsverksamheten. De åtaganden som exploatörerna kan tänkas vilja göra ligger utanför det lagreglerade kostnadsansvaret för undersökningarna. Statens historiska

204 Överväganden och förslag SOU 1992137

samt regionala och lokala museer med arkeologisk verksammuseer het har på olika nivåer ansvar för att undersökningarnas resultatet tillgängliggörs och levandegörs för allmänheten. I den mån museernas huvudmän önskar förstärka institutionernas populärvetenskapliga och publika arbete kan detta naturligtvis innebära ökade utgifter för staten, kommunerna och landstingen.

6.11.2 Finansiering av vissa merkostnader Redovisningen de ekonomiska konsekvenserna av HUR-utredav ningens förslag innebär bl.a. att vissa ökade kostnader vid länsstyreloch Riksantikvarieämbetet behöver täckas. Utredningen betonar serna att de funktioner och uppgifter vid myndigheterna som det är fråga är stor betydelse för att det föreslagna arkeologiska underom av sökningssystemet skall kunna etableras och fungera. Enligt HUR-utredningens uppfattning kan ett sätt för staten att bedöma ñnansieringsfrågan vara att se resursökningarna som en investeringskostnad för effektiviseringen av undersökningsverksamheten. Det kan då naturligt att koppla samman kostnaden med det allvara männa rationaliseringskrav som staten årligen ålägger myndigheterna. Finansieringen resursökningen kan avräknas mot rationaliseav ringskraven myndigheterna. Det är HUR-utredningens uppfattning att länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet, under den omställningsperiod som måste till om utredningens förslag genomförs, kommer att utsättas för stark press innan det systemet funnit sin form och myndigheterna samt det nya arkeologibolaget klarat av sina respektive omställningar. Särnya skilda medel bör därför via Civildepartementet tillföras länsstyrelövergångsperiod för fördelning till länsstyrelserna serna under en efter behov. De medel erfordras kan uppskattningsvis beräknas som

till 4 miljoner kronor ca 10 årsverken fördelade över en treårspe-

riod. Riksantikvarieämbetet bör bistå Civildepartementet vid den år-

liga fördelningen dessa medel. Övergångsperioden bör vara tre år

av och medlen kan successivt avtrappas över tiden. För Riksantikvarieämbetet föreslår utredningen ett resurstillskott av statsmedel om

2.5 miljoner kronor ca 6 årsverken fördelade över samma över-

gångsperiod.

SOU 1992137 överväganden och förslag 205

HUR-utredningen vill för sin del betona nödvändigheten de av att resurser som det nya systemet kräver verkligen avsätts. Utredningen bedömer att det inte är sannolikt länsstyrelserna och Riksannars att antikvarieämbetet skall kunna utföra uppgifterna på tillfredsstälett lande sätt.

SOU 1992137 207

Särskilt

yttrande

Av Åke Hyenstrand och Gustaf Trotzig

Det arkeologiska kulturarvet åtnjuter ett starkt lagskydd i Sverige. Detta har en 300-årig tradition och har blivit mönsterbildande för internationell lagstiftning området. Fasta fornlämningar har karaktären av statligt servitut den mark där de är belägna. De får endast förändras eller tas bort om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset. Fornfynd påträffas i fast fornlämsom en ning tillhör staten. Ett normalt villkor för tillstånd att ta bort en fornlämning är att den blir föremål för en vetenskaplig undersökning som bekostas av den som önskar fornlämningen borttagen. Beslut tillstånd fattas om av länsstyrelserna som också fastställer villkoren för detta. I särskilda fall sker därvid samråd med Riksantikvarieämbetet. Beslutet kan överklagas till regeringen. Om de ekonomiska villkoren ifrågasätts av den sökande kan talan väckas vid fastighetsdomstol. Enligt vår uppfattning har undersökning och borttagning fornlämningar inslag av av både myndighetsutövning och forskning. Undersökningstillstånd ges idag i princip endast till institutioner. För att tillvarata samhällets intressen ifråga det arkeologiska om kulturarvet och ge service markägare och exploatörer finns idag ett system av institutioner med arkeologisk kompetens åtar sig att som undersöka och ta bort fornlämningar till självkostnadspris. Även enskilda, välmeriterade arkeologer möjlighet till detta. En förutges sättning är att det sker i samarbete med någon arkeologisk institution som kan ta ansvar för dokumentationsmaterial och fynd. Den nuvarande undersökningsorganisationen är väl anpassad till samhällets behov av arkeologisk service. Vi anser att detta system i sig alla förutsättningar för rymmer att undersökningarna skall kunna utföras så effektivt möjligt, för att som de skall ingå i en generell kunskapsuppbyggnad landets historia, om samt att dokumentationsmaterial och fyndmaterial skall bli väl omhändertaget och snabbt komma allmänheten och forskare tillgodo,

208 Särskilt ytttrande SOU 1992137

samtidigt tredje garanteras sitt rättsskydd. Vi anser således som man inte kommersiellt betingat anbudsförfarande ifråga om arkeoatt ett logisk undersökning leder till vinster för samhället. Tvärtom kan ett sådant istället medföra att trycket ökar ifråga om att ta bort fornlämningar, vilket strider mot samhällets strävan att bevara det arkeologiska kulturarvet. Vi vill emellertid understryka att en vetenskaplig konkurrens, normal företeelse i forskningssammanhang, bör som en stimuleras mellan de undersökande institutionerna. Länsstyrelserna spelar utomordentligt stor roll när det gäller en hanteringen det arkeologiska kulturarvet. Det kan konstateras, att av den arbetsbörda redan åvilar länsstyrelsernas kulturmiljösom nu enheter är så dessas för uppföljning och kontroll av de stor, att ansvar arkeologiska undersökningarna, följer av uppdraget att som meddela tillstånd till borttagning fornlämningar, endast kan beav aktas i mycket begränsad omfattning. Kulturmiljöenheterna saknar ofta arkeologer med den kompetens erfordras. För sina ställningstaganden är de i stor utsträckning som beroende den vetenskapliga och praktiska sakkunskap som tillhanav dahålles de institutioner enligt denna utrednings förslag skall av som konkurrera med varandra anbud, dvs. Riksantikvarieämbetets genom undersökningsverksamhet, länsmuseer och vissa andra institutioner. Samtidigt länsstyrelserna få utökade uppgifter genom krav avses anbudsunderlag, uppföljning, kontroll m.m. Det bör observeras att en sådan kontroll också måste avse de vetenskapliga resultaten. Vi således, att det föreslagna systemet med ett strikt markanser, nadsinriktat anbudsförfarande med nödvändighet måste slå sönder ett flexibelt och väl fungerande nätverk är uppbyggt på kollegialt som intresse för forskning och kulturminnesvård och som ger snabb service dem behöver sådan. Samtidigt kräver denna nyordning en som omfattande utbyggnad den byråkratiska ärendehanteringen inom av Länsstyrelsen. Det komplicerade regelverk som då erfordras kan även upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan den enskilde, ge myndigheterna och den arkeologiska servicen. Den största samhällsinstitution idag sysslar med arkeologiska som undersökningar uppdragsbasis, Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet, är förnärvarande knuten till Riksantikvarieämbetets

fornminnesavdelning.Vi delar utredningsmannens uppfattning att den

bör avskiljas som en egen institution.

SOU 1992137 Särskilt yttrande 209

Detta kan dock ske utan kommersiella förtecken genom att verksamheten blir en självständig institution med starkt forskningsmedvetande, i någon form anknuten till Riksantikvarieämbetet exempelvis på samma sätt övriga myndighetsinstitutioner SHM eller som som RIK. En förutsättning är självklart att den påbörjade ekonomiska saneringen fullföljes. En annan möjlighet är att man bildar en fristående stiftelse vari ingår staten, länsmuseerna, universitetsforskningen, representanter för näringslivet och Riksförbundet för hembygdsvård. Vi anser att allmänna och enskilda intressen, liksom sambandet mellan undersökningar och pågående forskning bäst tillgodoses genom en sådan ordning.

. .

SOU 1992137 211

Litteratur

exklusive refererade offentliga handlingar

Bohm, P. och Hesselborn, P.-O., 1991. SJ, Televerket och Posten bättre som bolag Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 199177. Finansdepartementet. Clarke, H. 1991. The publication of medieval excavations in England. Meta nr English Heritage l99la. Exploring Pasr. Strategies for the our Archaelogy of England. English Heritage. London. English Heritage 199lb. Managment of Archaeological Projects. English Heritage. London. Handlingsplan for kulrurminneforvaltning. Instilling fra et utvalg oppnevnt av miljøverndepartementet september 1990. Avgitt februar 1992. Oslo. Swain, H. ed., 1991. Competitive Tendering in Archaeology. Papers presented at a One Day Conference in june 1990. The Standing Conference of Archaeological Unit Managers and RESCUE The British Archaeological Trust. Hertford.

SOU 1992137 Bilaga 1 213

Kommittédirektiv

WW EEE

Dir. 1991112

Huvudmannaskapet för riksantikvarieämbctcts

ar-

keologiska undersökningsverksamhct

m.m.

Dir. 1991112

Beslut vid regeringssammanlriitle 1991-12-12

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Birgit Friggcbo anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se Över organisationen oeh huvudmannaskapet för riksairtikvzrrieänulwetets arkeologiska undersökningsverksztrtrhet.

Arkeologiska undersökningar vid exploatering

Under l95tl-tzilet ökade markexploateringarnzt kraftigt i Sverige. Det gällde ll.a. den omfattande tåitorlsutbyggttzrd som då tog sin början liksom de stora vattenkraftuthyggnzrtlernzt som genomfördes i Norrland. Exploateringarna skapade i sin tur en efterfrågan arkeologiska undersökningar i enlighet med den då gällande lornrninneslagcns bestämmelser. Ursprungligen som en komplettering till museernas utgrävningar byggdes inom rikszuntikvzrrieiirnhctet RAÄ särskild undersökttitrgsenltet. upp en Undersökaingsverksanrheten UV, idag iir särskild byrå inom som en RAÄ, har därefter kommit att ansvara för en mycket stor andel den av arkeologiska trppdragsvolyrnerr i landet - uppskattningsvis för närvarande ca 23. tidigare har UV svarat för en än högre volymandcl. Flertalet regionala och kommunala museer arbetar emellertid också med arkeologiska understökningzrr, om än viixlarntle utsträekniitg. En viss enskild konsultverksamhet i finns också inom området. Frågor om de irkeologiska uppdragen har beretts i olika sanrmanltang. A 1 hudgetpropositionen 1987 prop. 198687l00 bil. 10 387-395, KrU s. 15, rskr. 280 redovisade den dåvarande regeringen sålunda sina överväganden och förslag med zmlednirtg av arkeologiutredningeits betänkande SOU 198513 Fornlänmingzir oeh exploatering. Särskilda krav ställdes RAÄ

214 Bilaga I SOU 1992137

bl.a. i fråga att utveckla de arkeologiska undcrsökningsmetoderna. Reom anvisades också för detta ändamål. surser Riksdagens kulturutskott har nyligen KrU l990911l behandlat ett antal riksdagsmotioner arkeologifrågor, bl.a. anbudskonkurrens inom om om detarkeologiska uppdragsområdet och förutsättningarna för att öka anom talet institutioner som bedriver uppdragsverksamhet. Med ledning de ställningstaganden regeringen och riksdagen gjort av som i dessa sammanhang kan några övergripande önskemål om de arkeologiska

undersökningarna sammanfattas enligt följande Den vetenskapliga inklusive den populävetenskapliga behållningen - - arkeologiska exploateringsundersökningar bör öka. av Kostnaderna för undersökningarna ökar. Ökningarna bör begränsas. - För att nå dessa mål är det angeläget att det finns många aktörer som utför arkeologiska undersökningar och att uppdragen sprids mellan dem.

Kostnaderna for hanteringen fornfynd från arkeologiska undersökningar av

Bestämmelser kostnadsansvaret för markexploatör ett arbetsföreom en tag vid arkeologiska undersökningar finns 2 i kap. lagen 1988950 om kul-

kulturminneslageit. De innebär i huvudsak att exploatöturminnen m.m. med vissa i lagen angivna undantag är ansvarig för kostnaderna för den ren arkeologiska undersökning som motiveras av exploateringen. undersökningstzixzt tillämpats RAÄ inkluderar i princip samt- Den som av kostnader är förenade med undersökning, dock inte kostnaden liga som en vård, konservering och fortsatt förvaring de fornfynd som påträffas för av Eftersom fornfynden regelmässigt tillförs samlingarna vid en undersökning. i något offentligt vanligen statens historiska museer eller ett länsmuseum, praxis utvecklats de nämnda kostnaderna ersätts av museum, har som att allmänna medel.

Uppdraget

Önskemålet främja arkeologisk verksamhet med flera aktörer medatt en den nuvarande organisationen där RAÄ är huvudför att man bör se över för landets dominerande undersökningsverksamhet. Utgångspunkt för man bör uppdragsverksamheten organisatoriskt skiljs från iimöversynen vara att betet. Den centrala myndighetens uppgifter i sammanhanget bör i stället be-

till de hänger med den överordnade tillsynen av hur gränsas som samman den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. Utredaren skall överväga och Iiintnzi förslag under vilket nytt huvudom

SOU 1992137 Bilaga I 215

mannaskztt som tmdersökningsverksanwheten kan drivas vidare. Övervägandena bör vägledas av ambitionen att finna en ny Organisationsform som är ägnad att främja kulturmiljövårdens, den arkeologiska vetenskapens och trppdragsgivztrnzts intressen. Uppmärksamhet bör också ägnas sambanden mellan arkeologisk undersökningsvcrksamhet och museernas uppgift att ta om hand dokumentation och fynd från understäkningztrnzt samt att förmedla nndersökningsresttltxrtcn vidare till forskare och allmänhet. Utredaren bör i rimlig omfattning orientera sig om hur arkeologisk undersökningsverkszunhet regleras och organiseras i andra länder i Europa och särskilt Norden saint beakta de erfarenheter som finns från olika organisationsmodeller. Eventuella budgetkonsekvcnser av de organisationsförändringar som föreslås bör redovisas liksom personal- och ekonomiadministrativa konsekvenser för RAÄ. För närvarande gäller att länsstyrelsen beslutar om vem som skall utföra en arkeologisk trnderséökningeller ett annat uppdrag som kräver tillstånd enligt kulturminneslzrgen. Länsstyrelsen måste därvid förvissa sig om att den som får ett uppdrag har tillräcklig kompetens. v kulturutskottcts betänkande 199091 l framgår att det är förenat med vissa svårigheter att tillämpa ett anbudsförfarztnde för att tvgöra vcm som skall ges ett arkeologiskt uppdrag. Utredaren bör dåirftät lämna förslag till utgångspunkter och riktlinjer för hur länsstyrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut om vem som skall antörtros ett undersökningsttppdratg. Att konkurrensneutrztlitet kan råda mellan olika ttppdrztgstttgztre är viktigt. De behandlade förändringztrria inom den arkeologiska ttppdrztgsverkszrmheten innebär att också RAÄs roll kommer att påverkas, bl.a. när det gäller formerna för tillsynen av hur de arkeologiska uppdragen utförs. Utredaren bör ge en samlad preeisering av vilka nya krav och uppgifter som bör eller kommer att riktas mot myndigheten om det inte längre är den egna organisationen som inför huvuddelen av uppdragen. Lltretlaren bör slutligen igenom de praktiska och principiella motiven lr nu rådande praxis i fråga om fördelningen av kostnadsansvaret för ltanteringen av fornfynd från arkeologiska undersökningar mellan staten och cxploatörerna. Utredaren bör bedöma om det mot bakgrund av de grundläggande utgåttgstuutrkternzt för kulturminneslztgen är skäligt att åliigga exploa- Iörerna ett vidgat kostnadsansvzir. Om så bedöms vara fallet bör formerna lör regleringen av detta ansvar behandlas. Utredaren bör lämpliga tidpunkter under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Förutom vad som här införts rörande förslagens finansiering bör utredaren beakta vad son sägs i direktiven till samtliga särskilda utredare angående

216 Bilaga 1 SOU 1992 137

utredningsförslagens inriktning dir. 19845 samt angående beaktande av EG-aspekter dir. 198843. Utredarens uppdrag bör redovisas före utgången av augusti månad år 1992.

llcnrstiillarl Med hänvisning till vadjag har anfört hemställerjag att regeringen benu myndigar chefen för kullurdepartementet att tillkalla särskild utredare omfattad av kommittéförordningcn en - 1976119 med uppgift att lämna förslag om organisation och huvudman- naskap för riksantikvzxrieänrbetcts arkeologiska undersökningsverksztmhet m.m., besluta sakkunniga, experter, sekreterare och övrigt biträde ål utatt om redaren. Vidare hcmståillerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skull belasta elfte huvudtitclns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Kulturdcpartementct

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

Frihet - ansvar kompetens. Grundutbildningens 37.Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden. - villkor högskolan. U. vårdens innehållochutveckling. Reglerförrisker.Ettseminarium varförvi om 38.Fristående skolor.Bidragochelevavgifter. U. tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 39. Begreppet arbetsskada. Psykiskt stördas situation i kommune 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. Ita -en probleminventerin socialtjänstens g ur 41.Angående vattenskotrar. M. perspektiv. S. 42.Kretslopp Basen för hållbar Stadsutveckling. M. - Psykiatrin i Norden -ett jämförande perspektiv. 43.EcocyclesTheBasisof Sustainable Urban - Koncession förförsäkringssammanslu ningar.Fi. Development. M. Nymervårdesskattelag. 44.Resurser förhögskolans grundutbildning. U. Motiv.Del 45.Miljöfarligtavfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstext ochbilagor.Del Fi. 46.Livskvalitetförpsykisktlångtidssjukaforskning - - Kompetensutveckling nationellstrategi.A. - en kringservice, stödoch vard. S. Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Delll. Fi. m.m.- Ekonomioch rätt i kyrkan. C. 48.Effektivare statistikstyming Den statliga - 10.Ett nytt bolagförrundradiosändningar. Ku. statistikens finansiering samordning. och Fi. 1 Fastighetsskatt. Fi. 49.EES-anpassningmarknadsföringslagstiftningen. av 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. C 13.Bundnaaktier.Ju. 50.Avgifterochhögkostnadsskydd inomlldre-och 14.Mindrekadmiumi handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S l5.Ledningochledarskap i högskolannågra 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. perspektiv möjligheter. och U. 52.Ettsamhälle föralla. 16.Kroppenefterdöden. 53.Skattpådieselolja. Fi. 17.Densistaundersökningenobduktionen i ett 54. Mer förmindre nya styrformerförbam-och - psykologiskt perspektiv. S. ungdomspolitiken. C. 18.Tvángsvárd i socialtjänsten ansvar ochinnehåll. 55.Radför forskning om transporter och - 19.Lângtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20.Statens hundskola. ombildningfrånmyndighettill Radför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation. Bilagor.K. 21.Bostadsstöd till pensionärer. 56.Färjorochfarleder.K. 22.EES-anpassningkreditupplysningslagen. av Ju. 57.Beskattning vissanaturaförmaner Fi. av m.m. 23.Kontrollfrågoritulldatoriseringen Fi. m.m. 58.Miljöskulden. Enrapport om hurmiljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M. 25.Utvärdering försöksverksamheten 30-årig av med 59.Läraruppdraget. U. yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan. U. 60.Enklarereglerför statsanställda. Fi. 26.Rättentill folkpension kvalifikationsregler - i 6I.Ett reformerat aklagarväsende. Del.A ochB.Ju. internationella förhållanden. S. 62.Forskning ochutvecklingför totalförsvaret-förslag 27.Årsarbetstid. A. till åtgärder.Fö. 28.Kartläggning kasinospelenligtinternationella 63.Regionala av roller en perspektivstudie. C. - regler.Fi. 64. Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. C. - 29.Smittskyddsinstitutet organisation ny förSveriges 65.Kartboken. C. nationella smittskyddsfunktioner. 66.Västsverigeregioni utveckling.C. - 30.KreditförsälcringNågraaktuellaproblem.Fi. - 67.Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Del 31.Lagstiftning satellitsändningar om av Ft. TV-prograrmKu. 68.Långsiktigmiljöforskning. M. 32.NyaInlandsbanan. K. 69.Meningsfullvistelse asylförläggning. Ku. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 70.Telelag.K. 34.Fastighetsdatasystemets datorstmktur. M. 71. Bostadsförmedling i nya former.Fi. 35.Kart-ochmatningsutbildningar i nya skolformer.M. 72.Detkommunala medlemskapet. C. 36.RadioochTV i ett. Ku.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73. Välfärd och valfrihet- service,stöd och vårdför 105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö.

psykiskt störda. S. 106. Civilbetälhavama. Fö. 74.Prova privat- Provningoch mätteknikinom SP 107. Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. ochSMP i eumpaperspektiv. N. 108.VAL, Organisation Teknik Ekonomi.Ju.

75. Ekonomisk politikunder kriser ochi krig.Fi. 109. Investeringar i arrendejordbruket och andra

76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetän- arrenderättsliga fragor. Ju. kande. Skogspolitiken inför2000-talet. Bilagor 110. Infomationoch den nya InformationsTeknologin

Skogspolitiken inför 2000-talet. BilagorII. Jo. straff-och processrättsliga frågor m.m. Ju. - Psykiskt störda i socialförsäkringen ett lll. Den framtida skogsvärdsorganisationen. Jo. 77. kunskapsunderlag. S. 112. Administrationen i kanslihuset.

78. Utredningen om vissa internationella insolvens- Klara administrationen Bilaga. Fi. frågor.Ju. 113.Lag om företagsrekonstruktion. Ju. fastigheter ochlokaler organisation. 114. Malmöregionens trañksystem. Överenskommelse 79.Statens - ny Fi. om åtgärder i trañkens infrastruktur. K. 80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning.Ju. 115. Kontrolli konkurrens avveckling av AB Svensk - 81. Trafikpolisen än dubbeltbättre.Ju. Bilprovnings monopolpå kontrollbesiktning. K. mer Genteknik utmaning. Ju. 116. Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. A. 82. - en 83. Aktiebolagslagen och EG.Ju. 117.Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av

84. Ersättning för kränkning genom brott.Ju. ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. Jo. 85. Förvaltning försvarsfastigheter. Fö. 118. Arvoden för vardhos privatpraktiserande läkare. S. av U. 119.Svensk trädgårdsnäring nuläge och utvecklings- 86.Ettnytt betygssystem. - 87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och möjligheter. Jo. livsmedelsindustri för EG förslag om vegeta- 120.Allmänna arvsfonden. biliesektom, livsmedelsexporten ochden ekolo 121. Vissa mervärdeskattefrägor. Fi. giska produktionen. Jo. 122.Social bakgrund studiestöd och övergång till - 88. Veterinär verksamhet- behov, organisation och högre studier.U. finansiering. Jo. 123.Ett hav av möjligheter AMU-Gruppen påväg mot - 89. Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. 2000-talets utbildningsmarknad. A. - - - 90. Biobränslen för framtiden. Jo. 124. Biståndunder omprövning. Översyn av det svenska

91. Biobränslen för framtiden. Bilagedel.Jo. utvecklingssamarbetet med Moçambique. UD.

92. Pliktleverans. U. 125. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbmk och

93. Svensk skolai världen.U. livsmedelsindustri förEG förslag om animalie- - 94.Skola för bildning.U. sektom. Jo. 95.Den svenska marknaden för projektkapital 126. Swedish Environmental Debt. M. nuvarande och framtidaroll. N. 127. Boverket- uppgifter och verksamhet. Fi. - statens 96. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. 128. Kommunal uppdragsverksamhet. C.

Ku. 129. Merkostnader vid sjukdom och handikapp. 97.Sparar vi förlite Hushållssparandet i sarnhälls- 130.Vinna eller försvinna folkrörelsemas lotterier och ekonomin. Fi. spel i framtiden. C. 98.Kommunernas socialbidrag en kartläggning av 131. Grovt Rattfyllerioch Sjöfylleri.Ju. kostnader 132. Frivillig verksamhet för totalförsvaret- ett målnormer, m.m. 99. Rådgivningen inom jordbruket och trädgårds- och resultatperspektiv. Fö. näringen. Jo. 133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Ku. Staten och arbetsgivarorganisationerna. Fi. 134. Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. C. 100. 101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.Fö. 135. Miljöskadeförsälcring och handräckningskostnader.

102. Myndigheternas förvaltningskostnader M

Svenskt och utvecklingsmöjligheter.

budgetering av pris- och löneförändringar. Fi. 136. fiske nuläge - - 103. FHU92.A. Jo. 104. Vär uppgiftefter Rio svensk handlingsplan 137. Arkeologi och exploatering. Ku. inför 2000-talet. M.

Statens offentliga 1992 utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden, - Översyn vårdens innehållochutveckling.[37] Biståndunderomprövning. av detsvenska utvecklingssamarbetet medMoçambique. [124] Begreppet arbetsskada. [39]

Livskvalitetförpsykisktlångtidssjuka

Justitiedepartementet forskningkringservice,stödochvård.[46] - Avgifterochhögkostnadsskydd inomäldre-och Bundnaaktier.[13] handikappomsorgen. [50] EES-anpassningkreditupplysningslagen. av [22] Ettsamhälle föralla.[52] Översyn sjöpolisen.[51] av Välfärdochvalfrihet service.stödochvårdför Ettreformerat aklagarväsendc. DelA ochB. [61] psykiskt störda. [73] Utredningen vissainternationella om insolvens- Psykisktstördaisocialförsäkringen kunskaps- - ett fragor.[78] underlag. [77] Kriminologiskochkriminalpolitisk forskning.[80] Trafikpolisen dubbeltbättre.[81] Bostadsbidragenklare rättvisare billigare.[89] - - mer än Kommunernas socialbidrag kartläggning - en av Genteknik en uunaning.[82] - normer, kostnader [98] Aktiebolagslagen ochEG.[83] m.m. Arvodenförvårdhosprivatpraktiserande läkare.[118] Ersättning för kränkning genom brott.[84] Allmännaarvsfonden. [120] VAL, Organisation TeknikEkonomi.[108] Merkosmader vid sjukdomochhandikapp. [129] Investeringar i arrendejordbruket ochandraarrende-

rättsliga frågor. [109] Kommunikationsdepartementet

Informationoch den nya Informations Teknologin - NyaInlandsbanan. [32] straff-och processrättsliga frågor m.m. [110] Lag företagsrekonstruktion. Radförforskning om transporter ochkommunikation. om [113] Radför forskning om transporter ochkommunikation. GrovtRattfylleriochSjöfyllcri. [131] Bilagor.[55]

Försvarsdepartementet Färjorochfarleder.[56]

Telelag.[70] Forskning ochutvecklingför totalförsvaret-förslag Malmöregionens trañksystem. Överenskommelse till atgärder.[62] om åtgärderitrafikensinfrastruktur. [114] Förvaltning forsvarsfastigheter. av [85] Kontrolli konkurrensavveckling av AB Svensk Försvarsmaktens hälso-ochsjukvård.[101] - Bilprovnings monopol kontrollbesiktning.15] Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105]

Civilbefälhavama. [106] Finansdepartementet

Frivilligverksamhet för totalförsvaret ett mal- - Koncession förförsäkringssammanslutningar. [S] ochresultatperspektiv. [132] Nymervärdesskattelag.

Socialdepartementet - Motiv.Del

Författningstext ochbilagor. Del [6] Psykisktstördas situationikommunerna - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] -en probleminventeringsocialtjänstens ur perspektiv. [3] m.m.- Fastighetsskatt. Psykiatrini Norden ett jämförande perspektiv.[4] - Langtidsutredningen 1992.[19] Kroppenefterdöden.[16] Kontrollfrâgor i tulldatoriseringen m.m. [23] Densistaundersökningenobduktionen i ett - Avreglerad bostadsmarknad. [24] psykologiskt perspektiv. [17] Kartläggning kasinospelenligtinternationella av Tvangsvard i socialtjänsten ansvar ochinnehåll.[18] - - regler. [28] Statens hundskola. Ombildningfrånmyndighettill KreditförsäkringNågraaktuellaproblem.[30] aktiebolag. [20] Risk-ochskadehantering i statligverksamhet. [40] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Avreglerad bostadsmarknad. DelIl. [47] Rättentill folkpension kvalifikationsregler i - Effektivarestatistikstyming Den statliga statistikens internationella förhållanden. [26] finansiering ochsamordning. [48] Smittskyddsinstitutet organisation - ny för Sveriges Skatt dieselolja.[53] nationella smittskyddsfunktioner. [29]

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Beskattning vissa naturaförmåner m.m. [57] Biobränslen för framtiden. Bilagedel.[91] av Enklare regler för statsanställda. [60] Rådgivningen inom jordbruket och Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del trädgardsnäringen. [99] [67] Den framtida skogsvärdsorganisationen. ll] Bostadsförmedling i nya former. [71] Konsumenterna och lâgprisbutiken. En studie av Ekonomisk politik under kriser ochi krig. [75] ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. [117] Statens fastigheter och lokaler ny organisation. [79] Svensk trädgârdsnäring nuläge och utvecklings - - Sparar för lite Hushållssparandet i samhälls- möjligheter. [119] ekonomin. [97] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och Staten och arbetsgivarorganisationema. [100] livsmedelsindustri för EG förslag om animalie- - Myndigheternas förvaltningskostnader sektom. [125] budgetering pris- och löneförändringar. [102] Svenskt fiske nuläge och utvecklingsmöjligheter. [136] - av - Administrationen i kanslihuset. Arbetsmarknadsdepartementet Klara administrationen Bilaga. [112] - Vissa mervärdeskattefrâgor. [121] Kompetensutveckling en nationell strategi.[7] uppgifter och verksamhet. [127] Årsarbetstid. Boverket- 271 FHU92 [103] Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. [116] Utbildningsdepartementet möjligheter AMU-Gruppen vägmot på Ett hav av kompetens. Grundutbildningens 2000-talets utbildningsmarknad. [123] Frihet ansvar- villkor Kulturdepartementet i högskolan. [1] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Ettnytt bolag för rundradiosändningar. [10] Ledning och ledarskap i högskolan några perspektiv Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] och möjligheter. [15] Radio och TV i ett. [36] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69] yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan. [25] Förbudmot etnisk diskriminering i arbetslivet. [96] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. Kulturstödvid ombyggnad. [107] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Mottagandet av asylsökande och flyktingar. [133] Läraruppdraget. [59] Arkeologioch exploatering. [137] Ettnytt betygssystem. [86] Pliktleverans. [92] Näringsdepartementet Svensk skola i världen. [93] Prova privat- Provning och mätteknik inom SPoch Skolaför bildning.[94] SMPi europaperspektiv. [74] Social bakgrund studiestöd och övergång till Den svenska marknaden för projektkapital statens - högre studier. [122] nuvarande och framtida roll. [95]

Jordbruksdepartementet

Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 200-talet. Huvudbetänlcande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. [76] Åtgärder föratt förbereda Sveriges jordbrukoch livsmedelsindustri för EG -förslag om vegetabiliesektorn. livsmedelsexporten ochden ekologiska produktionen. [87] Veterinär verksamhet- behov, organisation och finansiering. [88] Biobränslen för framtiden. [90]

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Civildepartementet Ekonomioch rätt i kyrkan.[9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst [33] EES-anpassningmarknadsföringslagstifl .[49] av Merför mindre nya styrformerförbarn-och ungdomspolitiken. [S4] Regionala roller en perspektivstudie. [63] - Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. [64] - Kartboken. [65] Västsverigeregioni utveckling.[66] - Detkommunala medlemskapet. [72] Kommunaluppdragsverksamhet. [128] Vinna eller försvinna folkrörelsernas lotterieroch speli framtiden.[130] Handlingsoffentlighet hoskommunala företag.[134]

Miljö- och naturresursdepartementet Regler för risker. Ett seminarium om varför tillåter mer föroreningar inne änute. [2] Fastighctsdatasystemets datorstruktur. [34] Kart- och måmingsutbildningar i nya skolformer.[35] Angående vattenskouar. Kretslopp Basen förhållbar stadsutveckling. [42] - EcocyclesTheBasisof Sustainable UrbanDevelop- ment. [43] Miljöfarligtavfall ansvar ochriktlinjer.[45] - Miljöskulden. En rapportom hurmiljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58] Långsiktigmiljöforskning.[68] Var uppgiftefterRio svenskhandlingsplan - inför 2X0-taIeL[104] SwedishEnvironmental Debt.[126] Miljöskadeförsälcring ochhandräckningskosmader. [135]

Liáaaä-txáz-öMsuh

§ 4 NJ. ;. ..J.. I L.