Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

2580cc

Ägandet

av

radio och television

allmänhetens

i

tjänst

S M

U

199317 Betänkande ägandet av Utredningen om av public service-företagen m.m.

14°

min f

Statens offentliga utredningar

WW 1993 17

m Kulturdepartementet

Ägandet av

radio och television

i allmänhetens

tjänst

Betänkande av Uøtredningen ägandet

om av

public service-företagen

m.m. Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13295-8 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

SOU 199317

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet Birgit Fri ggebo

Regeringen bemyndigade den 19 november 1992 statsrådet och chefen för Kulturdepartementet, Birgit Friggebo, tillkalla särskild att en utredare med uppdrag att utarbeta förslag ägandet public om av service-företagen. Med stöd detta bemyndigande förordnades av jag till särskild utredare.

Jag överlämnar nu betänkandet SOU 199317 Ägandet radio

av och television i allmänhetens tjänst. Hovrättsassessorn Christina Lindberg, Justitiedepartementet, har varit utredningens sekreterare.

Stockholm i februari 1993

Claes Beyer

Christina Lindberg

SOU 199317

Sammanfattning

Bakgrund

Utredningen skall enligt sina direktiv utarbeta förslag om ägandet av Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB public service-företagen dir. 1992100. Utredningsuppdraget har sin bakgrund i att en stor del av de nuvarande ägarna av moderbolaget Sveriges Radio Förvaltnings AB har förklarat att de inte längre kommer att kvarstå som ägare. Under tiden för mitt utredningsarbete har riksdagen givit regeringen till känna att den föreslår att det tillsättes en beredningsgrupp med parlamentarisk förankring, som får i uppgift att när resultaten av min utredning föreligger medverka i den fortsatta beredningen - av frågan om ägandet av public service-företagen l99293KrU8, rskr. 151. Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Birgit Friggebo, har i januari 1993 tillsatt en sådan arbetsgrupp.

Betänkandet

Förslaget avser ägandet till aktierna i de tre programföretagen; jag har inte funnit skäl att föreslå annat än att public service-verksamheten i dessa bolag även i fortsättningen skall bedrivas i aktiebolagsform. Vidare har jag förutsatt att mitt förslag inte skall innebära att den koncern som i princip redan har upplösts återuppstår. I betänkandet lämnar jag tre alternativa förslag till ägande av prograrnföretagen. Ett förslag är att aktierna sprids bland det svenska folket, en slags folkaktie. Ett annat alternativ är eller flera att en stiftelser äger aktierna. Det tredje alternativet är att staten förvärvar äganderätten till aktierna. Alternativen har inte rangordnats. Däremot betonar jag att, oavsett vilket alternativ som väljes, det är erforderligt att utforma särskilda föreskrifter för att tillgodose syftet med public service-verksamheten. Om man väljer ett spritt ägande, måste det införas särskilda bestämmelser för att hindra en maktkoncentration aktieägandet och för att av

Sammanfattning SOU l993 l7

kunna hantera mångfalden av aktieägare. Om stiftelseforrnen väljs, måste föreskrivas t.ex. om val stiftelsens styrelse och stiftelsens av om inflytande prograrnföretagens styrelser. Om slutligen, staten skulle bli ägare, måste särskilda regler införas för att säkra programföretagens självständighet gentemot staten. För samtliga alternativ föreslås ändringar för valbarhet till att vara styrelseledamot i programföretagen samt att regeringen inte längre skall tillsätta majoriteten i styrelserna. I betänkandet framförs även att skäl talar för att moderbolaget, vars funktion kommer att vara att äga fastigheter för radio- och TVverksamhet, övertas av staten.

SOU 199317

1 arbetets

Utredningsuppdraget,

bedrivande m.m.

Riksdagen beslutade i juni 1992 att godkänna regeringens förslag i propositionen 1991922140 om den avgiftsñnansierade radio- och TV-verksamheten 1993-1996 m.m. beträffande ägarskap och företagsform för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB public service-företagen. Riksdagsbeslutet innebar bl.a. att public service-företagen även i fortsättningen skulle bedrivas i aktiebolagsform, att de tre företagen skulle vara självständiga aktiebolag samt att moderbolaget skulle upp-

höra l99ll92zKrU28, rskr. 329. Ägare till public service-företagen

avsågs bli pressen, näringslivet, folkrörelserna samt konstnärliga och vetenskapliga akademier och oberoende kulturella sammanslutningar. Nämnda ägargrupper fick erbjudande om detta. Sedan det under hösten 1992 klarlagts att några ägargrupper från pressen och näringslivet inte skulle komma att bildas, och en del av förutsättningarna för riksdagsbeslutet sålunda fallit, tillkallade regeringen mig att såsom särskild utredare utarbeta förslag till ägandet av public service-företagen dir. 1992100. Utgångspunkten för utredarens arbete har i direktiven angivits vara att den nya ägandeformen skall säkerställa att programverksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Härvid skall även andra förslag som stärker programverksamhetens självständighet kunna lämnas. Förslagen skall lämna utrymme för riksdagen att också i fortsättningen, i slutet av varje avtalsperiod, bestämma förutsättningarna för public service-verksamheten på det sätt riksdagen finner lämpligt. Utredningsarbetet inleddes med intervjuer med samtliga styrelseordförande och verkställande direktörer i de tre public service-företagen och i moderbolaget samt med företrädare för de tre ägargrupperna folkrörelse, press och näringsliv. Jag har tagit del tidigare av utredningars ställningstaganden i bl.a. frågan ägandeformen, det om

10 Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m. SOU 199317

regelverk som kringgärdar public service-verksamheten och mot bakgrund härav studerat den nuvarande organisationen och dess ansvarsfördelning. Korrespondensen under år 1992 mellan Kulturdepartementet och företrädare för ägargrupperna och vissa av public service-företagen har, till den del den berört för utredningen väsentliga frågor, ställts till mitt förfogande. I utredningen har beaktats ägarfunktionens särskilda utformning och begränsning i public service-företagen med hänsyn till avgiftsñnansieringen, avtalen med staten och dessas giltighetstid och till de särskilda bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen och radiolagen. Upplysningar om ägande och ägandeformer avseende jämförliga public service-företag i andra länder har i begränsad omfattning inhämtats. Jag har sökt beakta även dessa förhållanden i utredningsarbetet. Under utredningens gång har riksdagen i december 1992 fattat beslut om en beredningsgrupp med parlamentarisk förankring som skall medverka vid den fortsatta beredningen om ägandet av public service-företagen l99293KrU8, rskr. 151. Beredningsgruppen skall arbeta med utgångspunkt i de förslag som jag som särskild utredare kommer att lägga fram. Detta riksdagsbeslut har beaktats i utredningsarbetet. Skatterättsliga frågor har beaktats endast delvis och mycket översiktligt.

SOU 199317

Regelverket kring public service-

verksamheten och ansvarsfördelningen

2.1 Inledning

Ramarna för public service-företagens verksamhet finns i yttrandefrihetsgrundlagen, lagen 19911559 med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, radiolagen 1966755, avtalen med staten om programverksamheten i som sin tur grundas på riksdagsbeslut samt genom associationsformen och ägarstrukturen. Härtill kommer de beslut riksdagen gäller av som TV-avgiftens storlek samt medelstilldelningen. Genom riksdag och regering skall staten inför varje kommande avtalsperiod endast allmänna riktlinjer för public serviceange företagens programverksamhet se l99l92l40 41, t.ex. prop. s. 199192KrU28 s. 20. Statens inflytande på public service-företagens verksamhet sammanfattas i den senaste propositionen föredragande av statsrådet enligt följande prop. l99l92l40 69 Förutsättnings. arna i fråga om public service-företagens organisation och programverksamhet skall regering och riksdag inför varje avtalsav anges period. Dessa riktlinjer överförs till avtalsfonn och avtal sluts mellan staten och vart och ett av programföretagen. Därtill kommer även de grundläggande förutsättningar i lag och bolagsordningar. som anges Inför avtalsperioden ges också public service-företagen besked om vilka ekonomiska resurser som kan disponeras i värdesäkrade termer. Radionämnden ansvarar för övervakningen att avtalen följs. Regeav ringen utser en del av styrelserna för programföretagen Regeringen och riksdagen skall alltså allmänna förutsättningar ge för verksamheten såsom verksamhetens uppdrag, organisation och finansiering. Förutsättningarna anges för varje avtalsperiod. Riktlinjerna binds i avtal mellan staten och programföretagen. Enligt lagen l9894l om TV-avgift skall den har TVsom en mottagare betala en avgift till Radiotjänst i Kiruna AB RIKAB. Avgiftsbeloppet förs över till ett särskilt konto hos Riksgäldskontoret, det s.k. rundradiokontot, vilket även tillförs koncessionsavgift från

12 Regelverket SOU 199317

den verksamhet som Nordisk Television AB bedriver härefter benämnd TV4. Public service-företagens kostnader för programverksamheten finansieras med medel som riksdagen anvisar från rundradiokontot. Även Radionämndens verksamhet bekostas med avgiftsmedel liksom del Svensk Rundradio ABs1 verksamhet. Public av service-företagen har också vissa intäkter som härrör från sponsring och försäljning av egen produktion m.m., men verksamheten finansieras till största delen med statliga medel.

2.2 Yttrandefrihetsgrundlagen

Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten att sända radioprogram annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Vid tillståndsgivningen skall det allmänna eftersträva att radiofrekvensema tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och infonnationsfrihet. Den lagreglering som möjliggörs i 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen återfinns i radiolagen 1966755 som innehåller bestämmelser om tillstånd för att sända radioprogram i etern. I ordet villkor inbegrips ett sådant system som nu finns med avtal mellan staten och tillståndshavarna, dvs. programföretagen prop. 19909164 s. 116 f.. Villkor för sändningsrätt enligt 5 § radiolagen är att avtal mellan staten och programföretagen ingås och alltjämt är i kraft. Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller en bestämmelse till skydd för tillståndshavarens självständighet. Enligt 3 kap. 4 § avgör den som sänder radioprogram självständigt vad som skall förekomma i programmen. Bestämmelsen utgör i första hand ett skydd i förhållande till tillståndsgivaren, dvs. staten, men är även avsedd att värna sändarens oberoende gentemot andra jfr prop. 19909164 s. 117. Riksdagen kan således varken genom vanlig lag eller genom riktlinjer besluta t.ex. att nyhetssändningar skall ha visst innehåll. För varje radio- och TV-program som sänds skall det finnas en utgivare 4 kap. 1 §. Utgivaren är straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvarig för vad som förekommer i programmen. Ingenting får föras in

1 Svensk Rundradio AB är ett nytt statligt bolag med huvudmannaskap för rundradionätet se prop. l99ll92zl40 s. 82 f..

SOU 1993 l 7 Regelverket 13

i programmen mot utgivarens vilja 4 kap. 3 §. Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten.

2.3 Radiolagen

Enligt 5 § radiolagen krävs tillstånd av regeringen för rätt att sända radioprogram i rundradiosändning. Med rundradiosändning i avses princip sändning av radio- eller TV-program är avsedd att tas som emot direkt av allmänheten l §. Rundradiosändningar förekommer i Sverige dels inom ramen för public service-företagens och TV4s verksamhet, dels med stöd närradiolagen 1982459, lagen av 19863 om rundradiosändningar av finländska televisionsprogram och lagen 1981508 om radiotidningar. Enligt 6 § radiolagen skall ett programföretag fått tillstånd att som sända utöva denna rätt opartiskt och sakligt. Företaget skall även beakta att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och i televisionen. Programverksamheten skall präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Av 7 § radiolagen framgår att övriga villkor för programföretagets sändningsrätt skall tas in i ett avtal mellan regeringen och företaget. I bestämmelsen anges närmare vad slags skyldigheter får som åläggas programföretaget i detta avtal, t.ex. skyldighet att sända genmälen och beriktiganden, att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv och att endast under annonstid i televisionen sända reklam mot vederlag eller program mot betalning. Radionämnden granskar i efterhand ett programföretag om som sänder på grund av ett tillstånd enligt radiolagen, utövar rätten att sända i enlighet med radiolagen och avtalet mellan regeringen och företaget. I avtalet mellan regeringen och programföretaget kan bestämmas att företaget skall sända redogörelse för beslut Radioav nämnden, i vilket företaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i radiolagen eller i avtalet mellan regeringen och företaget 17 §. Radionämnden har inte befogenhet att döma ut straff eller skadestånd. Däremot kan nämnden förelägga vite vid överträdelser regler av om reklam och sponsring.

14 Regelverket SOU 199317

2.4 Riksdagen

Riksdagen har den lagstiftande makten 1 kap. 4 § regeringsformen. Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes regleras genom lag 8 kap. 2 § regeringsformen. Vidare skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas genom lag 8 kap. 3 § regeringsformen. Detta innebär bl.a. att om särskilda associationsrättsliga bestämmelser skall införas för public service-verksamheten, detta skall ske genom lag. Avgifter motsvarande TV-avgift skall också beslutas genom lag. Riksdagen har den ekonomiska makten. Statens medel får inte användas annat sätt än riksdagen har bestämt 9 kap. 2 § regeringsformen. Riksdagen bestämmer genom budgetreglering hur statsinkomsterna skall användas. Regeringen har emellertid att avge förslag till statsbudget 9 kap. 6 § regeringsformen. Riksdagen beslutar om storleken på avgiften enligt lagen om TVavgift samt hur stor del av avgifterna som skall till public serviceverksamheten. Medelstilldelningen värdesäkras med utgångspunkt i ett index. Riksdagen beslutar om tilldelning av medel till vart och ett av de tre public service-företagen. Tidigare tilldelades medlen ett för public service-företagen gemensamt moderbolag, vilket i sin tur svarade för den vidare fördelningen av medlen inom koncernen. Riksdagen beslutar alltså om de grundläggande förutsättningarna för public service-verksamheten, dels genom lagstiftning radiolagen, dels genom beslut om fördelningen av medel till programföretagen. I samband med att riksdagen beslutar om fördelningen av medel anger riksdagen också riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas. De av riksdagen fastställda riktlinjerna tas in i avtalen mellan staten och programbolagen. I det avtal mellan staten och moderbolaget som gällde intill år 1993 angavs t.ex. i 5 § att moder-

bolaget skall genom avtal med programföretagen tillse att dessa vad

gäller organisation och arbetsordning, lokal och regional indelning, kanalstruktur, anlitande av utomstående, regional produktion o.d. följer de riktlinjer som godkänts av regeringen och riksdagen. I det nya avtal som träffats med t.ex. Sveriges Television AB SVT anges i

SOU 1993 17 Regelverket 15

8 § att SVT skall beakta de riktlinjer som riksdagen fastställt avseende

organisation, arbetsordning; regional indelning

m.m.

2.5 Regeringen

Regeringen har den verkställande makten. Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition 9 kap. 8 § regeringsformen. Genom regleringsbrev fördelar regeringen anslagen till förfogande programföretagen i enlighet med riksdagens beslut. Regeringen har i princip ingen möjlighet att påverka tilldelningen av medlen efter det att riksdagen har fattat beslut i saken eftersom riksdagen anvisar medlen från rundradiokontot direkt till public service-företagen. Regeringen har emellertid viss prövningsrätt en och kan genom en ändring regleringsbrev begränsa anslag, i av t.ex. ett läge när det är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna jfr l99l92KU30 77. s. Regeringen har ansvaret för att de riksdagen fastställda riktlinav jerna och de grundläggande förutsättningarna för public service-verksamheten realiseras. Det är regeringen sluter avtalen med public som service-företagen. Regeringen skall då till att avtalet utformas dels se i enlighet med radiolagen, dels i enlighet med riksdagen fastställda av riktlinjer för verksamheten. Om riksdagens beslut innebär t.ex. att staten skall tillsätta viss del av ledamöterna i styrelse, är det en regeringen som företräder staten i den delen. Regeringen godkänner de enskilda public service-företagens

bolagsordningar. Ändring i bolagsordningen

får ske endast med regeringens tillstånd.

2.6 Om ansvaret inom programverksamheten

I den senaste propositionen anfördes att i och med att koncernmodellen överges, skall varje bolag för att verksamheten kan svara bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället prop. 1991922140 73. s. Detta får anses innebära att public service-företagen skall till se att företagens arbetsordning befäster självständigheten.

16 Regelverket SOU 1993 l 7

2.6.1 Styrelsen I prop. 199192140 s. 70 redovisas styrelsens uppgifter i huvudsak enligt följande. Genom avtalet med staten förbinder sig företaget att följa riksdagens riktlinjer, såväl de riktlinjer som rör innehållet i programmen som de ekonomiska riktlinjerna. Styrelserna i public service-företagen har det slutliga ansvaret för bolagens programverksamhet, bl.a. att verksamheten står i överensstämmelse med det avtal som tecknats med staten. Styrelserna skall fastställa mål och långsiktiga planer samt besluta om grundläggande prioriteringar, t.ex. beträffande avvägningen mellan olika programtyper. Vidare beslutar styrelserna om respektive företags anslagsframställning, budget, planering samt viktigare utnämningar. Styrelsen skall emellertid inte ingripa i det löpande programarbetet på redaktionsnivå. Föredragande statsrådet anförde att hon anslöt sig till vad som i prop. 19777891 sades vikten att gränsdragningen mellan ledning om av och löpande redaktionell verksamhet görs särskilt strikt i publicistiska företag. I praktiken synes ansvarsfördelningen mellan styrelsen och verkställande direktören VD ha varit följande. Styrelsen har inte hand om frågor rörande innehållet i programmen. Styrelsen handhar i stället övergripande frågor om programproduktionens innehåll, såsom t.ex. hur ofta nyhetssändningar skall förekomma i radion. Vidare synes frågor om viss ny programinriktning t.ex. morgonsändningar i TV skall införas eller inte, behandlas i styrelsen. Sammanfattningsvis kan sägas, att styrelsen, såsom förutsättes i propositionen, beslutar i de övergripande frågor som rör programverksamheten och fastställer därmed programprinciperna. Om en viss programproduktion skulle kräva ansenligt belopp, tar styrelsen ställning till om produktion skall ske eller inte. Styrelsen utser vidare VD ibolaget.

2.6.2 Verkställande direktören och utgivare VD fastställer programtablåer och informerar styrelsen om programtablåns utfomining. Han eller hon beslutar även i personalfrågor. VD har inte det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret; det finns ett stort antal

2 Prop. 197778191 Radio TV 1978-86.

SOU 1993 17 Regelverket 17

utgivare, vanligen utsedda av VD, som bär detta för innehållet ansvar i de olika programmen. Bland utgivarna finns också kanalchefer och programdirektörer utsedda av styrelsen eller VD. Dessa bär del av en av det ekonomiska ansvaret med rapponeringsskyldighet till VD. Med denna organisation bär VD det yttersta programansvaret. Visserligen vilar det yttrandefrihetsrättsliga på utgivaren och ansvaret ingenting får föras in i programmet mot dennes vilja. Det ankommer dock VD att tillsätta och entlediga utgivare. Dessutom kan VD alltid besluta att ett visst inte får sändas, helt eller delvis. program

SOU 199317

Ägar-

3 och

styrelsefrågor i

1960 och

1974 års

radioutredningar och

uppföljningen av dessa

3.1 Inledning

Redan år 1925 började det i Sverige sändas rundradioprogram i större omfattning. Från starten reglerades verksamheten avtal genom mellan staten och företaget. Radion skulle fungera ett företag i som allmänhetens tjänst, innebärande bl.a. att programföretaget skulle låta verksamheten präglas av saklighet och opartiskhet vid urvalet av utsända nyhetsmeddelanden. En grundförutsättning för att så skulle ske var att programverksamheten garanterades frihet. stor Redan det första public service-företaget, AB Radiotjänst, bedrevs i aktiebolagsfonn. Aktieägarna utgjordes två och av grupper; pressen ett näringslivskonsortium. Av de sju styrelseledamöterna utsågs ordföranden och ytterligare en ledamot av regeringen. Pressen utsåg tre ledamöter och konsortiet två. 1933 års riksdag anhöll hos Kungl. Majt om en allsidig utredning av frågan, om och vad sätt staten borde beredas ökat inflytande över verksamheten. Härefter tillsattes 1933 års rundradioutredning, som avlämnade sitt betänkande i slutet år 1934 SOU 193510 av Utredning och förslag angående rundradion i Sverige. Utredningen fann att rundradion berörde alltför många människor och innebar alltför rika möjligheter såväl gott ont, för den skulle få som att vara en fri och av staten okontrollerad rörelse eller enbart handhas av någon enskild sammanslutning som direkt eller indirekt arbetade för sina egna intressen. l stället, menade utredningen, borde staten ensam bära ansvaret för en sådan verksamhet s. 78. Vidare fann utredningen att det enskilda intresset inte hörde hemma inom rundradiorörelsen och att därför det mest rationella själv vore, att staten övertog en verksamhet, som grund av sin kulturella och folkuppfostrande betydelse i en så eminent grad måste betraktas som en statens angelägenhet. Detta behövde emellertid inte enligt utredningen be-

20 Ägar- och styrelsefrågor SOU 199317

tyda, att staten drev verksamheten i egen regi, såsom skedde i ett ärnbetsverk. Utredningen fann i stället att rundradion grund av sin egenart var bäst betjänt av att få arbeta under fria och jämförelsevis obundna former och att därför verksamheten borde överlåtas ett särskilt rättssubjekt, däri staten ägde hela inflytandet s. 80. Utredningen föreslog alltså att ett aktiebolag bildades staten i syfte av att överta programverksamheten. Antalet styrelseledamöter, vilka samtliga skulle utses av regeringen Kungl. Majzt, föreslogs öka till nio, bl.a. för att möjliggöra representation även för landsorten. I propositionen som följde utredningens förslag prop. 1935164 anslöt sig regeringen i huvudsak till utredningens förslag om ett förstatligande av programbolaget, men den föreslog att antalet styrelseledamöter skulle vara sju. Regeringen föreslog vidare att tre av ledamöterna skulle utses efter förslag av institutioner och sammanslutningar, som kunde antas ha insikter i och allmänt intresse för rundradiorörelsen. Vid riksdagsbehandlingen mötte förslaget ökat om statsinflytande stort motstånd. Den slutliga lösningen blev att aktierna skulle ligga kvar hos de förutvarande ägarna, men att staten skulle få det dominerande inflytandet i bolagets styrelse genom att tillsätta fyra ledamöter, varav tre skulle utses av regeringen och en av telestyrelsen, medan bolagsstämman skulle utse tre. Regeringen skulle vidare utse två av bolagets tre revisorer. Denna ordning bestod. I samband med att AB Radiotjänst år 1956 fick ensamrätt att sända TV-program tillkom ett antal folkrörelser ägargrupp. som en ny Aktiekapitalet ökades. Pressens aktieinnehav minskades till 40 % och återstoden fördelades så, att folkrörelserna erhöll 40 % och näringslivet 20 %. Företagets namn ändrades till Sveriges Radio AB. Antalet styrelseledamöter utökades till elva, varav regeringen utsåg ordföranden och fem andra ledamöter och bolagsstämman utsåg fem. I anslutning till 1966 års riksdagsbeslut bl.a. etablerandet andra om av en TV-kanal, ändrades fördelningen av aktieinnehavet i Sveriges Radio AB till det som alltjämt gäller, nämligen folkrörelserna 60 %, näringslivet 20 % och pressen 20 %. Sveriges Radios organisation har utretts vid ett flertal tillfällen. Med Sveriges Radio jag i det följande det företag eller den avser koncern i vilken den avgiftsñnansierade public service-verksamheten under olika tidsperioder bedrivits. Särskilt ingående behandlade 1960

SOU 199317 Ägar- och styrelsefrågor 21

och 1974 års radioutredningar3 frågor ägandeform, ägarna och

om styrelsens befogenheter. I det följande redovisar jag bl.a. de huvudsakliga bedömningar som utredningarna gjorde i dessa frågor och uppföljningen av utredningarna.

3.2 Ägandeformen

3.2.1 1960 års utredning

När 1960 års radioutredning arbetade hade staten det avgörande inflytandet i Sveriges Radios styrelse utan att själv äga några aktier i bolaget. Utredningen fann att det inte tillfredsställande bolagsvar att stämman beviljade ansvarsfrihet för den majoritet styrelseledaav möter som stämman själv inte hade tillsatt och att den inte ägde utse mer än en av bolagets revisorerfl En väg att komma denna situaur tion skulle enligt utredningen vara att staten också innehade majoriteten av aktierna. Utredningen anförde att vissa invändningar kunde riktas mot en sådan ordning, eftersom det kunde utgöra anses en åtgärd i syfte att öka statens inflytande över programverksamheten. Utredningen menade att denna farhåga skulle ogrundad, vara men att invändningen ändock kunde tillmätas viss tyngd, eftersom inte man borde ge ens sken av att staten dirigerade den löpande programverksamheten. Därtill framstod aktiebolagsformen ett helt privatägt eller halv- eller helstatligt ägt bolag, mindre lämplig för företag som ett med Sveriges Radios uppgifter. Utredningen konstaterade dåvaatt rande aktiebolagslagen till övervägande delen bestod bestämmelser av avsedda att trygga de olika andelsägarnas ställning i olika lägen, vilka bestämmelser för Sveriges Radio antingen överflödiga eller innevar bar en administrativ belastning. Vidare pekades förhållandet att Sveriges Radio inte drevs med vinstsyfte. Ett ytterligare skäl var att aktiebolagsformen skulle innebära att det svårare Sveriges vore att Radio skattebefriat, vilket utredningen föreslog. Utredningen tog därför upp frågan andra möjliga företagsom former för Sveriges Radio än aktiebolag. Efter att ha konstaterat att

3 1960 års utrednings huvudbetänkande SOU 196520 och 21 Radions och televisionensframtid i Sverige. 1974årsutredningsbetänkandeSOU 197719 Radio och TV 1978-1985. 4 SOU 196520 s. 235.

22 Ägar- och sryrelsefrågor SOU 199317

vanligt eller affärsdrivande verk var uteslutna nämnde utredningen de s.k. public corporations som finns i Storbritannien och som är självständiga rättssubjekt på det offentliga området.5 Utredningen konstaterade att vissa förvaltningsrättsliga regler skulle bli tillämpliga på dessa rättssubjekt, såsom t.ex. att tjänstemännen skulle arbeta under ämbetsansvar, besvär skulle kunna anföras över beslut inom företaget och handlingar skulle vara allmänna. Utredningen menade att ett rundradioföretag inte kunde arbeta under sådana villkor. Utredningen fann i stället att Sveriges Radio även i fortsättningen skulle ha privaträttslig status och att det vore både möjligt och lämpligt att ombilda företaget till en stiftelse. Därigenom skulle man ytterligare understryka att programverksamheten var en hela samhällets angelägenhet och samtidigt komma ifrån bundenheten vid aktiebolagslagen. För stiftelseformen talade enligt utredningen även att verksamheten inte bedrevs i vinstsyfte, vilket var naturligt för en stiftelse, men knappast för ett aktiebolag. Vidare fann man det vara karakteristiskt för en stiftelse att utifrån kontinuerligt anslås medel licensmedel för att främja ett bestämt ändamål. Slutligen menade utredningen att det var mer naturligt att en stiftelse åtnjöt skattefrihet än ett aktiebolag. En ombildning till en stiftelse skulle enligt utredningen inte behöva medföra att folkrörelser, näringsliv och press stod utanför företaget. Tvärtom ansågs det föreligga skäl för att dessa viktiga grupper fortfarande skulle vara representerade. Det kunde emellertid inte krävas dem att de skulle tillskjuta kapitalet, eftersom de inte skulle erhålla av någon utdelning de insatta beloppen. Utredningen föreslog därför i stället att staten skulle lösa in aktierna. Sveriges Radios övriga tillgångar och skulder skulle flyttas över till stiftelsen. Stadgarna skulle innehålla dels tillämpliga bestämmelser i det dåvarande avtalet mellan staten och Sveriges Radio, dels dåvarande bolagsordning. Därtill skulle det träffas en överenskommelse mellan staten och stiftelsen för de uppgifter som rundradioverksamheten fyller vid krig och krigsfara.

5 sou 196520 s. 236

SOU 199317 Ägar- och styrelsefrâgor 23

3.2.2 TRU-kommitténs förslag

Med anledning av att fråga uppstått i vilken form utbildningsverksamheten inom public service-företagen skulle drivas, lade TRUkommittén kommittén för television och radio i utbildningen år 1975 fram sitt huvudbetänkande SOU 197528 Program för ljud och bild i utbildningen. Kommittén noterade att, vid valet mellan aktiebolagsform och stiftelse, aktiebolagsformen främst avsedd syntes vara för verksamhet med inriktning på klart definierade lönsamhetskrav, som siktade till en rimlig avkastning det kapitalet på lång sikt. egna Med hänsyn till den icke kommersiella karaktären och finansieringen över statsbudgeten, kunde TRU-kommittén inte förorda den att nya organisationen skulle driva utbildningsradio och -TV i aktiebolagsform. Kommittén föreslog i stället att den skulle drivas som en stiftelse, även om, konstaterade kommittén, den formen ursprungligen inte var avsedd för sådan verksamhet i fråga. Mot som var det främsta skälet att inte välja stiftelseformen, nämligen det saknades att detaljerad civilrättslig lagstiftning, kunde enligt kommittén hävdas att det vore tämligen enkelt att i stadgarna för stiftelsen skriva in de regler man önskade skulle gälla, hämtade t.ex. från aktiebolagslagen. Även föredragande statsrådet fann att stiftelse den lämpligaste var organisationsformen, men han inte beredd förorda detta var att som en slutlig lösning. En möjlighet till omprövning borde enligt honom finnas redan när ställning tagits till bl.a. radioutredningens förslag om verksamhetens form för Sveriges Radio och dels Stiftelseutredningens JU 197501 förslag prop. 197576l 10 radio och television i om utbildningsväsendet s. 119.

3.2.3 1974 års utredning

Enligt 1974 års radioutredning uteslöt kravet på rundradioverkatt samheten varmed synes ha avsetts vad jag i denna utredning benämner public service-verksamheten skall bedrivas i former skyddar som den konstnärliga och publicistiska integriteten, att Sveriges Radio gavs ställningen av myndighet eller att den över huvud specialregtaget lerades i offentliga författningar. En sådan förändring skulle ändra

24 Ägar- och styrelsefrågor SOU 199317

den dåvarande balansen och öppna möjligheter till ett alltför stort statligt inflytande över verksamhetenñ Utredningen fann att det i vart fall vid den tidpunkten skulle medföra övervägande nackdelar att driva verksamheten inom ramen för en stiftelse, och pekade bl.a. på att det för stiftelser inte fanns samma ramlagstiftning som för aktiebolag, och att det därför i stiftelseurkunden måste anges ett betydande antal bestämmelser som motsvarar dem som finns i aktiebolagslagen. Utredningen framhöll att tolkningen av bestämmelserna i en stiftelseurkund skulle kunna bli en öppen fråga, medan det fanns åtskillig praxis om tolkningen av aktiebolagslagen. Vidare pekade utredningen på att de bestämmelser i aktiebolagslagen som reglerar formerna för och omfattningen av ägarnas inflytande väl ägnade att åstadkomma den balans mellan var olika intressen som man eftersträvade för rundradioorganisationens del. Med lagstiftningen om stiftelser fick formerna för huvudmännens inflytande bestämmas i varje enskilt fall. Utredningen menade att det för Sveriges Radios integritet var en fördel med den stadga som aktiebolagsforrnen erbjöd. Slutligen pekade utredningen på att stiftelseformen föremål för utredning och att det var oklart hur den var skulle komma att utformas på sikt.7 Sammanfattningsvis fann 1974 års utredning att aktiebolagsformen gav tillfredsställande och beprövade regler för den administrativa och ekonomiska verksamheten och för formerna för insyn. Utredningen föreslog därför att rundradioverksamheten även under den kommande avtalsperioden skulle bedrivas i aktiebolag. Utredningen pekade slutligen på den typ av non-profit corporations som hade utvecklats utomlands och att den skulle kunna passa just för rundradion. Eftersom 1960 års radioutredning förordade stiftelsen som ägandeform, diskuterades inte ägargrupperna eller ägarnas befogenheter i större mån i utredningens betänkande. 1974 års utredning, som förordade aktiebolagsformen, diskuterade dessa frågor mer ingående. Sveriges Radio ägdes vid tiden för 1974 års utredning av sammanlagt 78 aktieägare, utgörande tidningar och tidningssammanslutningar, folkrörelser och sammanslutningar inom näringslivets Utredningen fann att denna ägarkonstruktion utgjorde en motvikt till det

6 sou 197719 s. 136. 7s0u 197719 s. 136 8 sou 197719 s. 137

SOU 199317 Ägar- och styrelsefrågor

statliga inflytandet, och att den innebar risken liten någon att var att enskild organisation eller organisationer skulle kunna en grupp av använda sin ställning som ägare för att försöka utöva obehörigt ett inflytande över verksamheten. Utredningens slutsats blev att denna konstruktion innebar goda garantier för rundradion att med starkt oberoende och stark integritet kunde bedriva sin verksamhet i överensstämmelse med de värderingar och regler fann stöd i den som helt överväldigande delen av den svenska opinionen.

Utredningen tog i viss mån frågor massmediakoncentration upp om och anförde att viss kritik hade framförts aktieinnehav. om pressens Man hade pekat på att tidningarna ofta har politisk anknytning och att det kunde vara principiellt felaktigt delvis att pressen, som befann sig i en konkurrenssituation till etermedierna, skulle ha något ägarinflytande över rundradioorganisationen. Utredningen fann att övervägande skäl talade för att det inte då skulle vidtas några åtgärder i syfte att förändra sammansättningen aktieägare, av även om det fanns fog för en del av den kritik förekommit. som Utredningen nämnde även i detta sammanhang utredningen om stiftelser och anförde, att verksamhetsformen för Sveriges om Radio sedermera skulle förändras till stiftelse borde från en man grunden pröva vilka som skulle huvudmän för rundradioverksamheten. vara 1974 års utredning konstaterade att Sveriges Radios inte ägare

skulle ha något egentligt ekonomiskt intresse

eget i verksamheten.

Ägandet skulle inte syfta till tillföra

att verksamheten nödvändigt kapital och ägandet utgjorde därför inte heller i någon väsentlig grad

en kapitalplacering med krav förräntning. Däremot skulle ägarna i deras egenskap av företrädare för sarnhällsgrupper stora vaka över att verksamheten sköttes på ett ekonomiskt riktigt sätt. Därför, menade utredningen, var det inte enbart formell betydelse av att bolagsstämman i Sveriges Radio hade att ta ställning till verksamhetens förvaltning och ekonomi.9

Ägamas främsta uppgift fick

anses vara av mera ideell natur, nämligen att bära sin del för av ansvaret att rundradioverksamheten sköttes det sätt som bäst överensstämmer med samhällets intressen. Det var en särskild uppgift för ägarna att utgöra motvikt till det inflyen tande som staten hade över verksamheten. Denna balans mellan inflytande för staten och aktieägarna borde enligt utredningen även i fort-

9 sou 197719 s. 139.

26 Ägar- och styrelsefrågor SOU 199317

sättningen komma till uttryck även vid valet av styrelse. Ledamöterna borde därför också i fortsättningen utses både av staten och aktieägarna. Utredningen fann vidare att aktiebolagslagens bestämmelser om aktieägarnas bestämmanderätt var en garanti för att det drogs en klar gräns för hur långt aktieägarinflytandet över Sveriges Radios verksamhet ñck sträcka sig. Enligt utredningen var ansvarsfördelningen mellan de olika beslutande organen som då förekom i Sveriges Radio och som hade sin grund i aktiebolagslagen den riktiga. Utredningen pekade emellertid på att det vore värdefullt om bolagsstämman aktiverades till diskussioner om Sveriges Radios verksamhet också när det gällde programverksamheten, eftersom sådana diskussioner skulle kunna bidra till att programverksamheten fortlöpande belystes och kritiskt granskades utan nämnvärda risker för att programmedarbetarnas integritet träddes för när. Bolagsstämman borde därför enligt utredningen sammanträda minst två gånger om året och spela rollen av ett centralt debattforum.

3.3 Styrelsen

3.3.1 1960 års utredning I samband med att TV infördes i Sverige under 1950-talet utökades antalet ordinarie ledamöter i styrelsen i Sveriges Radio från sju till elva. Regeringen och aktieägarna utsåg vardera fem ordinarie ledamöter och fem suppleanter. Ordföranden utsågs av regeringen. Styrelsen utsåg utom eller inom sig bolagets VD radiochefen som tre gånger om året skulle lämna styrelsen redogörelse för programplaner. Enligt den arbetsordning som gällde för styrelsen under sextiotalet skulle styrelsen besluta bl.a. viktigare spörsmål rörande om bolagets ekonomi, långtidsplaner för rundradioverksamheten, viktigare administrativa frågor, ändringar i avtalet mellan staten och Sveriges Radio om programverksamheten samt ändringar i arbetsordning och förslag till ändringar i bolagsordning. 1960 års utredning menade att antalet ledamöter var för stort för att styrelsen skulle kunna sägas vara en effektivt arbetande bolagsstyrelse, särskilt mot bakgrund av att suppleanterna enligt praxis

SOU 199317 Ägar- och styrelsefrâgor

kallades till alla sammanträden. Därtill fann utredningen att urvalet av styrelseledamöterna inte skedde med tillräckligt beaktande av att styrelsens huvudsakliga arbetsuppgifter låg på det administrativa och ekonomiska planet. Styrelsen sammanträdde minst fyra gånger om året. Däremellan sammanträdde särskilt arbetsutskott ett ordföranden jämte sex ledamöter, tre regeringen utsedda. varav av Utredningen fann att det stora antalet ledamöter i styrelsen torde ha motiverats av önskemålet att bereda olika intressegrupper i samhället möjlighet att påverka programverksamheten, men att detta kunde bättre tillgodoses

genom att man för sådan rådgivning inrättade ett särskilt programråd. En mindre styrelse skulle då kunna ägna sig skötseln av bolaget i ekonomiskt och administrativt hänseende. Radiochefen och inte styrelsen skulle även i fortsättningen besluta i programfrågor. Styrelsen borde därför i stort sett upphöra att ta befattning med allmänna programfrågor. Däremot skulle naturligen styrelsen ta ställning till särskilt dyrbara former av programproduktion, med hänsyn till styrelsens ansvar för den ekonomiska skötseln av företaget. Även i vissa andra särskilda fall kunde enligt utredningen styrelsen ta befattning med enskilda programfrågor, Lex. borde uttalanden av Radionämnden föredras i styrelsen. Utredningen föreslog att antalet styrelseledamöter skulle minskas till sju personer, lika många i det dåvarande som arbetsutskottet. Av dessa skulle regeringen utse tre ledamöter och intressegrupperna

vardera en. Regeringen skulle fortfarande utse ordföranden. På ledamöterna skulle ställas kravet att de skulle äga administrativ och företagsekonomisk erfarenhet och kunnighet och inte minst vara beredda att ägna tid företagets skötsel. Ledamöterna skulle utses för en period om fyra år.

Programrådet skulle förmedla olika meningsinriktningars synpunkter och önskemål i fråga om programmens sammansättning och utformning. Antalet ledamöter i rådet föreslogs uppgå till 21 och vid rådets sammanträden skulle förutom radiochefen bl.a. närvara programdirektörerna för TV och ljudradio. Rådets huvuduppgifter skulle vara att diskutera riktlinjerna för programverksamheten, med inriktning på allmänna frågor. De redogörelser för programplaner som radiochefen enligt dåvarande ordning hade att lämna styrelsen,

10 sou l96520 s. 237 rr. 11 sou l9652 s. 239.

28 Ägar- och styrelsefrågor SOU 199317

skulle i stället lämnas till programrådet. Ledamöterna föreslogs utses av regeringen.

3.3.2 1974 års utredning 1974 års utredning övervägde dels om staten skulle utse samtliga styrelseledamöter utöver personalrepresentanterna, dels om riksdagen i stället för regeringen skulle utse de statliga styrelseledamöter- 118.12 Som skäl för att staten skulle utse samtliga ledamöter hade anförts att det sättet skulle få ökad klarhet om ansvarsfråman gorna inom företaget. Ett problem var nämligen att de statliga ledamöterna var ansvariga såväl mot bolagsstämman som i förhållande till staten, medan de av bolagsstämman utsedda ledamöterna ansvarade endast inför stämman. Utredningen fann att det första alternativet att staten utsåg samtliga ledamöter skulle kunna föranleda minskad klarhet i hur ansvarighetslinjerna gick. Därtill skulle det sannolikt upplevas som en olämplig politisering av Sveriges Radios ledning; i vart fall skulle misstankar om detta lätt finna stöd. Programverksamheten skulle kunna förlora i trovärdighet. Slutligen menade utredningen att ägarna fråntogs rätten att utse styrelseledamöter skulle ägarfunkom tionen urholkas på ett allvarligt sätt. l Om det förbehölls riksdagen att utse Sveriges Radios styrelse skulle det enligt utredningen inte förenligt med den genomgåvara ende princip om maktfördelning som görs i grundlagen mellan riksdag och regering, innebärande att det är regeringen som skall svara för den verkställande makten. Vidare kunde det upplevas som en klar och olämplig politisering organisationens ledning, om Sveriges av Radios styrelse utgjorde en trogen återspegling av partiernas ställning i riksdagen. Därför, menade utredningen, skulle regeringen även i fortsättningen utse ordföranden samt fem ytterligare ledamöter och bolagsstämman likaledes fem ledamöter. Därtill kom de två personalrepresentanterna. Radiochefen, som utsågs av styrelsens övriga medlemmar, skulle ingå i styrelsen. De exakta gränserna mellan ledning och löpande förvaltning var, konstaterade utredningen, ganska flytande och aktiebolagslagen gav ganska stora friheter det enskilda företaget att självt avgöra var

12 sou 197719 s. 140

SOU 1993 l 7 Ä och .styrelsefrågor 29 gar-

denna gräns skulle gå. Utredningen framhöll att man inom publicistiska företag hade anledning att göra gränsdragningen särskilt strikt, varvid företagsstyrelsen över huvud taget inte borde blanda sig i det löpande redaktionella arbetet. Styrelsens uppgifter skulle främst avse övergripande planering och således ligga på det administrativa och ekonomiska området. Den strikta gränsdragningen mellan styrelseuppgifter och uppgifter för de anställda skulle enligt utredningen prägla Sveriges Radio även i framtiden. Vad gällde programverksamheten borde styrelsens uppgift vara att ge allmänna riktlinjer och övervaka att dessa riktlinjer efterlevdes. Riktlinjerna skulle enligt utredningen vara av allmän natur och stor frihet de anställda ge inom programenheterna att under enhetschefens ledning närmare utforma programverksamheten. I övrigt skulle styrelsen för ansvara organisationen av företaget och för att det fungerade effektivt och ekonomiskt. Därför var det enligt utredningen viktigt att styrelsen tog ett särskilt ansvar för den lång- och kortsiktiga planeringen verkav samheten.

3.4 Uppföljning 1960 års radioutredning

av Riksdagen fattade år 1966 beslut om riktlinjer för rundradioverksamheten. Besluten grundades förslagen 1960 års radioutredning. av I propositionen lades emellertid inte fram förslag att Sveriges om Radio AB skulle omvandlas till stiftelse. Departementschefen anförde att han inte funnit att de skattetekniska och andra skäl utredningen anfört till stöd för sitt förslag var bärande. I propositionen avvisades även utredningens förslag om att minska antalet ledamöter i styrelsen, liksom förslaget om inrättande ett särskilt programråd. av

3.5 Uppföljning 1974 års radioutredning

av Dåvarande regeringens förslag prop. 19777891 innebar att public service-verksamheten i framtiden skulle bedrivas fyra av programföretag, ett för TV, ett för riksradio, ett för lokalradio och ett

13 sou 197719 s. 142 14 Prop. 1966136, su 1966163, rskr. 388.

30 Ägar- och styrelsefrâgor SOU 199317

för utbildningsradio. Den samlade verksamheten skulle ha frihet och självständighet gentemot staten. För att tillgodose detta ansågs att de fyra programbolagen skulle föras samman i en koncern som leddes av ett moderbolag. Kulturutskottet delade regeringens uppfattning 197778KrU24 s. 15 ff.. Stiftelseforrnen nämndes knappt i sammanhanget. I propositionen anfördes att moderbolaget i princip borde ha beslutande uppgifter endast inom fyra områden rörde som programbolagens verksamhet, nämligen ingivande anslagsframställningar av för koncernens samlade verksamhet, beslut medelstilldelning till om programbolagen inom givna totalramar, fördelning sändningstid av mellan programbolagen och tillsättande av majoriteten ledamöav terna i programbolagens styrelser prop. s. 162 ff.. Vidare framhölls att moderbolaget måste ha ett övergripande för planeringsansvar verksamheten inom hela koncernen. Föredragande statsrådet sade att han avsåg att vid kommande förhandlingar försöka nå överensen kommelse om att i företagets bolagsordning intogs bestämmelse en om att styrelsen i moderbolaget skulle bestå av totalt 15 ledamöter, varav ordföranden och sex övriga ledamöter att utses av regeringen, fem av aktieägarna och två, i enlighet med lag, de anställda inom av bolaget. Den femtonde ledamoten skulle vara VD. De fyra programbolagen borde enligt propositionen helt vara självständiga dotterbolag med rättigheter och förpliktelser fastställda i avtal, som de tecknade direkt med staten. För att bolagen skulle få den avsedda självständigheten i programverksamheten måste de utöver frihet att använda tilldelade ekonomiska ha frihet resurser - att utforma den egna organisationen, tekniken, administrationen och ekonomiska förvaltningen samt att bestämma personalpolitik och om personalrekrytering prop. s. 165 ff.. Vidare betonades att avsikten var att i kommande avtal med de fyra programföretagen endast behandla frågor av mer principiell betydelse. Det sades vidare i propositionen att styrelserna i programföretagen borde bestå av 14 ledamöter, varav ordföranden och tio andra utsåges av moderbolagets styrelse och två av personalen. VD borde vara självskriven ledamot prop. 169. s. Kulturutskottet betonade att vad sades i propositionen som om sammansättningen av styrelserna i moderbolaget och programföretagen och sättet för hur de skulle utses endast innebar ett angivande av riktlinjer som statsrådet avsåg att följa i underhandlingar med bolagen. Utskottet anslöt sig till dessa riktlinjer 197778KrU24 s. 25.

SOU 199317 Ägar- och styrelsefrågør 31

År 1979 omorganiserades sålunda Sveriges Radio till koncern. en Sveriges Radio AB blev moderbolag i koncernen och ägde samtliga aktier i dotterföretagen Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB, Sveriges Utbildningsradio AB och Radiotjänst i Kiruna AB. Aktierna i Sveriges Radio AB moderbolaget ägdes till 60 % av folkrörelserna, 20 % näringslivet och av till 20 % av pressen.

SOU 199317

överväganden

4 och beslut

om Sveriges

Radios 1986-1993

organisation

4.1 Inför avtalsperioden med början år 1986

Regeringen tillkallade en beredningsgrupp med uppgift att behandla frågor som rörde förberedelserna för den nya avtalsperioden. I propositionen som följde denna beredning prop. 19858699 konstaterade föredragande statsrådet att den nya organisationen från 1978 års beslut hade funnit sin form, men att det fanns vissa oklarheter i samordning och ansvarsfördelning. Av propositionen framgår att det förekommit ingående diskussioner om organisationen. Vissa förändringar som föreslogs inom ramen för koncernmodellen syftade till att stärka moderbolaget samt att försöka komma till rätta med oklarheter i dåvarande organisation och då dra nytta av gjorda erfarenheter. Föredragande statsrådet sade sig sträva efter att dessa förändringar skulle stärka koncernens integritet och avlasta regering och riksdag en del beslut rörande verksamheten. Förstärkningen av moderbolagets befogenheter avsåg de administrativa och ekonomiska områdena. Det förutsattes inte några egentliga förändringar av moderbolagets ägarstruktur. Det konstaterades att ägarna inte deltog i de löpande finansieringsbesluten, utan att ägarnas inflytande främst bestod i att delta i styrelsearbetet. Den främsta uppgiften var således av ideellt slag. Genom att lägga det formella ägandet på andra, bidrog staten till en spridning av inflytandet över rundradioverksarnheten. Samtidigt, anfördes i propositionen, har det hela tiden förutsätts att ägarna lika lite som staten får inkräkta den publicistiska självständigheten s. 53. Samtliga ägargrupper hade framfört erinringar mot den allt för svaga ställning som de ansåg sig ha i den dåvarande organisationen. Bland annat hade föreslagits att ägarna borde få utse majoriteten av ledamöterna samt ordföranden i moderbolagets styrelse. Statsrådet var inte berett att föreslå någon ändring i styrkeförhållandet mellan de av staten utsedda representanterna och de av bolagsstämman utsedda ledamöterna i moderbolagets styrelse prop. s. 53 f..

34 Sveriges Radios organisation SOU 199317

Det konstaterades att aktiebolagsformen inte helt lämpad för var Sveriges Radio, men man var inte då beredd att föreslå övergång en till en annan associationsform. Det betonades bl.a. att ett inflytande för aktieägarna i ekonomiska frågor givetvis måste förutsätta ett betydande ekonomiskt engagemang och risktagande från deras sida. Detta var emellertid inte aktuellt, eftersom ägarnas funktion var av ideell natur. I propositionen nämndes även stiftelseformen. Som skäl mot denna anfördes bl.a. att den då inte lagreglerad, att ett var lagstiftningsarbete pågick samt att stiftelseformen i Sverige ditintills aldrig utnyttjats för verksamhet tillnärmelsevis Sveriges Radios av omfattning prop. s. 54. Med anledning av att det tid efter annan framförts synpunkter som ifrågasatte pressens roll som ägare anfördes, att det stort var av värde att pressen var representerad ägare. Om det skulle visa sig som att enskilda ägare inom riskerade att komma i pressgruppen intressekonflikt med Sveriges Radio, t.ex. på grund i av engagemang kabel-TV, sade föredragande statsrådet att han utgick från dessa att inte skulle låta sig nomineras till styrelseposter inom koncernen. Frågan om pressens roll ägare borde tas till förnyat som upp övervägande om tidningsvärlden kraftigt skulle öka sitt engagemang inom annan med Sveriges Radio konkurrerande verksamhet prop. s. 54. Utskottet tillstyrkte i allt väsentligt förslagen i propositionen 198586KrU21. Riksdagen beslöt år 1987 att huvudmannaskapet för uppbörden av mottagaravgifter och avgiftskontroll skulle anförtros Sveriges Radio. Härefter inträdde dotterbolaget RIKAB i koncernen prop. l98788lOO, KrUl rskr. 220.

4.2 Inför avtalsperioden med början år 1993

4.2.1 Proposition om grundprinciper

Inför den nya avtalsperioden år 1993 anförde föredragande statsrådet i prop. l99091149 om radio och TV-frågor, att riksdagen borde ta ställning till de grundprinciper som skulle gälla i fråga Sveriges om Radios uppdrag, ekonomiska förutsättningar, ägarförhållanden, företagsform samt organisation. Det sades bl.a. aktiebolagsformen att

SOU 199317 Sveriges Radios organisation 35

skulle behållas och att ägarförhållandena i princip skulle bestå men att organisationen borde ses över, eftersom ansvarsfördelningen mellan moderbolag och dotterbolag var oklar. I propositionen föreslog dåvarande regeringen att programverksamheten under den nya avtalsperioden skulle handhas av tre programbolag, innebärande att Lokalradion och Riksradion fördes samman till ett ljudradioföretag. Som skäl för att programverksamheten skulle vara organiserad i en koncern anfördes att det var viktigt att public service-verksamheten uppträdde samlat och utnyttjade sin konkurrensförmåga maximalt. Existensen av ett moderbolag underlättade att programverksamheten kunde bedrivas självständigt i förhållande till staten och olika intressegrupper. Vidare föreslogs att moderbolagets och dotter-företagens styrelser skulle ha ett mer omfattande personsamband, så att elva av moderbolagets ledamöter skulle ingå i programföretagens styrelser prop. 174 f.. s. Kulturutskottet anförde, när det gällde val av styrelseledamöterna inom koncernen, att även de av regeringen utsedda ledamöterna i moderbolagets och programbolagens styrelser skulle utses i enlighet med de principer som då gällde bl.a. i vad avsåg den parlamentariska förankringen. Vidare ansåg utskottet att uppdraget som ordförande i programbolag inte skulle förenas med ledamotskap i moderbolagets styrelse KrU7y s. 7. Utskottet hade inget att erinra mot att beredningsarbetet inför den kommande avtalsperioden utgick från att det därefter skulle finnas tre programföretag.

4.2.2 Propositionen om närmare riktlinjer I prop. l99l92140 om den avgiftsfinansierade radio- och TVverksamheten 1993-1996 m.m. anfördes ägandeformen bland om annat följande. Det förhållandet att public service-verksamheten årligen omsätter mer än fyra miljarder kronor motiverar att kraven ekonomisk redovisning, tydlig ansvarsfördelning m.m. bör vara höga, vilket automatiskt följer med aktiebolagsformen. Varken för verksamheten i de nuvarande programföretagen eller för tänkt instans en mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan programföretagen, vore stiftelseformen lämplig eftersom det rådde osäkerhet om utformningen av kommande lagstiftning om stiftelser. Att låsa förutsättningarna för verksamheten utan att veta vilka villkor som

36 Sveriges Radios organisation SOU 199317

förändringar i framtiden kan företas inte lämpligt. Det vore var därför viktigare att fokusera de förutsättningar torde som vara mer betydelsefulla för public service-företagens uppdrag, nämligen innehållet i lagar och avtal samt ekonomiska och styrelsernas ramar sammansättning och arbete. Inför den avtalsperiod inleds år l997 som borde enligt föredragande statsrådet förutsättningarna för att driva verksamhet i stiftelseform ha klarlagts, och hon utgick från att stiftelsebildning vid den tidpunkten skulle kunna ett alternativ vara bland flera andra lösningar prop. s. 66 ff.. Moderbolaget föreslogs upphöra år 1993. Vidare föreslog regeringen att ett publikråd skulle inrättas. Styrelserna i programföretagen föreslogs bestå nio ledamöter. av

Regeringen skulle utse ordföranden och tre ledamöter. Ägarna skulle

utse två ledamöter. VD avsågs vara självskriven ledamot.

4.2.3 Riksdagens beslut våren 1992

Riksdagens beslut om den avgiftsfinansierade radio- och TVverksamheten den 2 juni 1992 l99ll92zKrU28, rskr. 329 innebar i huvudsak följande förändringar. Moderbolaget skulle upphöra. Sveriges Television, Sveriges Radio det nuvarande Sveriges Riksradio och Sveriges Lokalradio sammanslagna och Sveriges Utbildningsradio skulle bli självständiga aktiebolag och äga gemensamt Radiotjänst i Kiruna AB RIKAB. Riksdagen skulle besluta om medelstilldelning direkt till de tre programbolagen. Programföretagens styrelser minskades till nio personer. Tidigare ägare av moderbolaget och en ny ägargrupp, bestående konstnärliga och vetenav skapliga akademier och oberoende kulturella sammanslutningar, skulle erbjudas att bli ägare till de tre programföretagen. Regler om hembudsskyldighet till staten skulle införas. Aktierna skulle fördelas enligt följande Pressen, näringslivet och den ägargruppen nya vardera 20 % och folkrörelserna 40 %. Förslaget om inrättande ett publikråd förkastades Konstituav av tjonsutskottet under angivande bl.a. att programverksamheten inte av borde underkastas någon kontroll från statens sida än annan Radionämndens granskning och den prövning som kan ske i yttrandefrihetsmål enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Kulturutskottet anslöt sig till KUs bedömning. l övrigt fattade riksdagen beslut i

SOU 1993 l 7 Sveriges Radios organisation 37

huvudsak i enlighet med propositionen. På förslag Kulturutskottet av beslöts dock även att två suppleanter skall utses i varje styrelse, varav en utses av regeringen och en av ägarna, samt att aktier staten som förvärvat efter hembud skulle kunna säljas till någon som var att hänföra till någon eller några av ägargrupperna.

4.3 Ändrade förhållanden efter 1992 års

riksdagsbeslut

Med anledning bl.a. av att det inte bildades några ägargrupper nya från press och näringsliv kunde riksdagens beslut inte helt genomföras. Regeringen och de då- och nuvarande ägarna träffade en överenskommelse under hösten l992 innebärande nuvarande ägarföratt hållanden kvarstår till den l juli 1993 under förutsättning det att framtida ägandet public service-företagen under mellantiden av utreds. Med anledning av dessa ändrade förhållanden beslutades följande att gälla tills vidare skr. 199293147.

Moderbolaget, som i december 1992 antagit firman Sveriges Radio Förvaltnings AB, upplöses inte, utan kvarstår ägare till aktierna i som de tre programbolagen, till RIKAB och till fastigheterna. Enligt en av regeringen den 17 december 1992 fastställd bolagsordning, består Sveriges Radio Förvaltnings ABs verksamhet i och förvalta att äga fastigheter och lokaler för radio- och televisionsverksamhet, aktier i

radio- och televisionsföretag och annan därmed förenlig verksamhet. Moderbolaget skall därtill naturligen för de uppgifter svara som enligt lag åvilar ett moderbolag i koncern såvitt räkenskaper en avser och redovisning. Därav följer att moderbolaget bör besluta även om system och riktlinjer för redovisning och medelsanvändav resursningen i koncernens bolag. Något avtal nytt om programverksamheten kommer inte att träffas med moderbolaget, eftersom moderbolaget inte längre har något för programverksamheten. I ansvar moderbolagets och i de tre programbolagens bolagsordningar har införts bestämmelser om hembudsskyldighet till Enligt särskilt staten. avtal skall Sveriges Television AB för förvaltningen rundsvara av radiomedlen.

SOU 199317

5 Rundradioverksamheten i några

andra länder

5.1 Inledning

Det föreligger stora skillnader mellan organisationsformerna för etermedier i olika länder. Vissa är t.ex. helt statsfinansierade medan andra är helt eller delvis beroende reklamintäkter av för sin verksamhet. Nedan följer en kortfattad beskrivning ägandeformen i av några av de andra nordiska länderna i England. samt

5.2 Danmark

Enligt lov om radio- og fjernsynsvirksomhedlñ är Danmarks Radio en självständig offentlig institution, är skyldig till hela besom att folkningen sprida radio- och TV-program av visst innehåll 7 §. Danmarks Radio leds av en styrelse l l ledamöter, tillsättes om som av Kulturministern. Ordföranden direkt ministern, utses av medan nio ledamöter utses Folketinget. Av dessa nio ministern av utser en vice ordförande. De anställda utser en ledamot. Styrelseledamöterna utses för en period fyra år. Folketingsledamot får inte sitta om i styrelsen. Styrelsen har det yttersta ansvaret för att de bestämmelser instiom tutionens verksamhet som är lagfásta efterlevs och fastställer allmänna riktlinjer för Danmarks Radios verksamhet. Ministern utfärdar en instruktion för Danmarks Radio efter förslag styrelsen. Styrelsen av tillsätter en generaldirektör har det dagliga som programansvaret. GDn har även hand den löpande administrativa och om ekonomiska förvaltningen Danmarks Radio. av

15 Jfr Wirén, K-H; Kampen om TV. 1986. s. 21 fl. och Broadcasting Standards Council; Television andthe Public Interest J G Blumer. 1992, samt SOU 197719 s. 52 ff. 16 Lov nr. 1065M23. december1992

Rundradioverksamheren i några andra länder SOU 199317

Verksamheten finansieras genom bl.a. avgifter, försäljningsintäkter m.m. Storleken på radio- och TV-avgifterna fastställs av ministern med godkännande av Folketingets fmansutskott. Danmarks Radio debiterar avgifterna som fördelas i Radiofonden och TV2-fonden enligt rninisterns närmare föreskrifter. Radiofonden förvaltas av styrelsen i Danmarks Radio. Kulturministern tillsätter även ett programråd, vars medlemmar utses för en tid av fyra år. Programrådet är ett rådgivande organ som skall avhandla Danmarks Radios programverksamhet och som kan ge utlåtanden till styrelsen och direktionen. På det regionala området finns 15 amtsprogramråd. Danmarks Radios räkenkaper granskas av Riksrevisionen, varefter ministern godkänner räkenskaperna och tillställer Folketinget dem för information. TV2 är en självägande institution, ledd av en styrelse den centrala styrelsen om nio ledamöter som tillsättes av ministern för Kulturdepartementet. Sex av ledamöterna utses av ministern. Dessa sex skall ha insikt om kultur, massmedia m.m. Regionala styrelser utser två av ledamöterna och arbetstagare i riksverksamheten utser en ledamot. Av de valda ledamöterna utser ministern ordförande och vice ordförande. Ministern utfärdar efter förslag av den centrala styrelsen instruktioner för den samlade TV2-verksamheten. Den centrala styrelsen har den överordnade förvaltningen av TV2verksamheten och bestämmer allmänna förhållningslinjer för denna. Styrelsen ingår och säger upp kollektivavtal för de fast anställda i TV2s verksamhet. Styrelsen utser vidare en administrerende direktör den danska motsvarigheten till VD som har hand om den löpande förvaltningen, liksom programansvaret. Direktören anställer personal. TV2 består av en landstäckande verksamhet och åtta regionala TV2-verksamheter. En regional verksamhet skall omfatta en eller flera amtskommuner. Ministern utfärdar närmare föreskrifter om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att sådan verksamhet skall få bedrivas och skall godkänna sådan verksamhet. En regional styrelse har den övergripande förvaltningen av den regionala verksamheten. Det finns också en regional direktör, som är programansvarig.

SOU 1993 17 Rundradioverksamheten i några andra länder 41

TV2s andel av TV-avgifterna, ca 6 %, sätts in i särskild fond, en TV2-fonden, som förvaltas av den centrala styrelsen. I fonden ingår även överskott för reklamverksamhet. TV2s samlade verksamhet finansieras av belopp som överförs från TV2-fonden i enlighet med den rambudget som fastställts ministern och intäkter för av genom försäljning av program, bidrag TV2 finansieras till 80-85 % m.m. med reklamintäkter. För att TV2-verksamheten skall försäkras bestå, ställs en statsgaranti, storlek beslutas ministern efter godvars av kännande av finansutskottet. Ministern har även bildat ett aktiebolag TV2 Reklame AS som skall förmedla reklam i TV2. Aktierna tecknas Ministern av staten. skall godkänna bolagsordningen och ändringar denna. Överskott av från bolagets verksamhet tillförs TV2-fonden. Det finns även ett programråd för TV2-verksamheten, och som tillsätts av ministern. Den regionala TV2-verksamheten kan ha egna programråd.

5.3 Finland

Den finska rundradion drivs i form ett statligt ägt aktiebolag, Oy av Yleisradio Ab YLE. YLE äger aktier i ett annat TV-bolag, MTV Oy, vilket är ett reklam-TV-bolag. MTV hyrde tidigare sändningstid av YLE i samma kanaler som YLE sände över. Från 1993 program hyr MTV ett tredje TV-kanalnät och över de två andra näten sänds endast YLEs program. YLEs sändningsverksamhet grundas koncessionsbeslut av regeringen. Det krävs således tillstånd för att bedriva rundradioverksamhet. I tillståndsbeslutet meddelas även föreskrifter, bl.a. i vad avser samarbetet med MTV. I beslutet anges även att representant från en departementet Trañkministeriet har rätt delta och sig på att yttra

Förvaltningsrådets se nedan och styrelsens sammanträden.

Alla markbundna sändningar sker inom för YLEs koncesramen sion. YLE har t.ex. rätt att i sin TV-verksamhet använda sig MTV. av Vidare finns bestämmelser att Trafikministeriet har rätt om att granska MTVs bokföring. MTV har rätt att sända reklam i samband med vissa av YLEs sportsändningar.

42 Rundradiøverksamheten i några andra länder SOU 1993 17

YLE har även konkurrens radiosidan, genom privata kommersiella och icke-kommersiella lokalradiostationer. Det sänds inte reklam i YLEs kanaler. YLEs verksamhet finansieras främst genom TV-avgifter. Regeringen bestämmer avgiftens storlek. Avgifterna förs till en särskild fond som bildades i enlighet med lagen om radioanläggningar från 1927. Radiofondens medel används enligt regeringens prövning till främjande av rundradioverksamheten. l praktiken går så gott som allt till YLE. YLEs högsta beslutande organ är Förvaltningsrâdet, som består av 21 ledamöter. Riksdagen väljer ledamöterna i enlighet med representationen i riksdagen. Förvaltningsrådet kan bl.a. fastställa bestämmelser för programverksamheten och övervakar YLEs allmänna programverksamhet. Förvaltningsrådet övervakar också programpolitiskt MTV. Vidare fastställer Förvaltningsrådet YLEs budget. YLEs styrelse, som består av sju ledamöter, väljs av Förvaltningsrådet. Styrelsen utgörs i princip av direktörerna för verksamheten. De tidigare programråden har ersatts av en Programnämnd, bestående av fyra ledamöter, varav två representerar sakkunskap i medieetik utanför YLEs verksamhet, en representerar YLE och en radiooch TV-redaktörernas förbund. Programnämnden har till uppgift att mot bakgrund av klagomål bl.a. tolka om programmen följer programreglerna.

5.4 Norge

Norsk rikskringkastning NRK har en lagfäst rätt att sända. Andra programföretag måste ha koncession. NRK har numera en reklamfinansierad konkurrent, TV2. Därutöver finns TV Norge, en privat kanal som sänder endast över satellit. NRK, som tidigare var ett av staten helägt bolag, har för ett par år sedan ombildats till en stiftelse. Den norska stiftelselagen är tillämplig på stiftelsen om inte annat sägs i kringkastningsloven. Stiftelsen har bildats av statliga medel. Det är stiftelsen som bedriver verksamheten. Stiftelsens stadgar vedtektene fastställs regeringen. Ändringar i av stadgarna beslutas av stiftelsens styrelse, men skall godkännas av regeringen. Regeringen har rätt att besluta att stiftelsens tillgångar utan vederlag skall återföras till staten.

SOU 199317 Rundradioverksamheten i några andra länder 43

Stiftelsens styrelse leder NRKs verksamhet och fattar beslut om fördelning av stiftelsens medel. Styrelsen består sju ledamöter och av suppleanter personliga varamedlemmar. Ordföranden formannen, vice ordföranden och tre ledamöter med suppleanter utnämns av regeringen för fyra år. Uppdraget som styrelseledamot är tidsbegränsat till åtta år. Två ledamöter med suppleanter utses för två år efter förslag från de tillsatta genom skriftligt valförfarande. Regeringen meddelar närmare föreskrifter instruktion styrelsen. Det ställs om inga särskilda krav en styrelseledamot, det eftersträvas få men att en bredast möjlig representation med hänsyn tagen till geografiska, politiska och kulturella förhållanden. Stortingsledamöter inte till utses ledamöter i styrelsen. Styrelsen skall till Kulturdepartementet årligen inge bl.a. redovisningar avseende föregående och kommande verksamhetsår och skisser avseende tilltänkta förändringar inom de närmaste 3-5 åren. Styrelsen har ingen bestämmanderätt i vad avser den löpande programverksamheten. Denna bestämmanderätt och därtill hörande ligger i ansvar stället på kringkastningschefen. Hanhon tillsättes regeringen för av en åttaårsperiod. Det är således kringkastningschefen är redaktör som för programmen och som leder den löpande verksamheten. NRK förvaltar den programtekniska verksamheten. Annan teknisk verksamhet handhas av Televerket i samarbete med NRK, ett samarbete som regeringen får närmare reglera. NRKs verksamhet finansierias med avgifter och intäkter från försäljning. Avgifternas storlek fastställs Stortinget. av TV2 är enligt villkor för sändningstillståndet förpliktat bedriva att verksamheten efter principen allmennkringkastning, med andra om ord public service. Detta gäller även för den nya landstäckande radiokanalen, P4, som nyligen fått koncession för upprätta och bedriva att reklamfinansierad radio.

5.5 England

l England finns fyra rikstäckande TV-kanaler, BBC] och BBC2, som är till största delen avgiftsfmansierade, och Channel 3 f.d. ITV och Channel vilka är reklamfinansierade. The British Broadcasting Corporation, BBC, är ett självständigt, icke vinstgivande public service-företag, med cirka 26.000 anställda.

Rundradioverksamheten i några andra länder SOU 199317

BBC fick sitt första s.k. Royal Charter år 1927. Chartern är ett avtal mellan staten och BBC som löper på tio år. På grundval av avtalet utfärdas ett tillstånd the BBC licence som innehåller regler för programverksamheten, organisationen m.m. BBCs nuvarande Charter löper ut år 1996. BBC leds av en styrelse, the BBC Board Governors, som består av tolv ledamöter som utses av regeringen fem år. The Board of Governors är ansvarig för att BBC uppfyller avtalet mellan staten och BBC. The Governors utser en direktion, the Board of Managers, som leds av en generaldirektör, the Director General. The Director General är ansvarig för BBCs programverksamhet inför the Governors. The Governors fattar dock strategiska beslut om programverksamheten i stort. Dess beslut verkställs av the Director General och dennes medarbetare i direktionen. Regeringen har ett ganska stort inflytande på programverksamheten, men ingen möjlighet att påverka innehållet i programmen. Den minister som har hand om mediafrågor skall emellertid godkänna investeringar av större betydelse. Företaget anses vara svårt att kontrollera utifrån, därför att beslut om programinnehållet fattas långt ned i kedjan av kanalchefer, programdirektörer, enhetschefer etc. Därmed har egentligen inte heller ordföranden eller the Director General någon betydande makt över BBCs sändningar. När BBC tillkom var det ett privat företag med monopol sändningar efter tillstånd av staten. Aktieägarnas utdelning var begränsad så att deras huvudsakliga intresse i radion kom att ligga i försäljningen av radiomottagare. Som aktieägare godkändes endast de bolag som accepterade huvudprincipen att sändningarna skulle ske i det allmänna intresset public interest. Verksamheten finansierades med en mottagaravgift. Företaget styrdes av en direktion, bestående av ledamöter från de sex största radioföretagen och ordförande uten som sågs av postrninistern. Under andra hälften 1920-talet ändrades av BBCs status från privatbolag till public Corporation. Radioföretagen förlorade sina platser i styrelsen och det företaget blev nya tämligen statsdominerat. Styrelsen ersattes av en Board of Governors som utsågs av postministern. Under 1950-talet fick BBC konkurrens, inrättandet ett genom av kommersiellt TV-system, Independent Television lTV. Även ITV

17 Jfr JeremyTunstall. The Media Britain, Constublc. London, l983 s. 197.

SOU 1993 17 Rundradioverksamheten i några andra länder 45

blev emellertid statskontrollerat. Den offentligrättsliga korporationen ITA Independent Television Authority fick det övergripande ansvaret för den reklamfmansierade TVn och ansvaret för övervakning och kontroll. Efter det att kommersiell lokalradio infördes på 1970talet, fick ITA det övergripande ansvaret även för denna och ändrade därvid namn till IBA Independent Broadcasting Authority. Under IBA sorterade privata TV-bolag och ett antal lokala och regionala radiobolag. Verksamheten finansierades med reklamintäkter och till en del av programförsäljning. IBA utformade regler men deltog även aktivt i planeringen av verksamheten inom de olika bolagen och kunde gripa in i programverksamheten. lBAs styrelse om elva personer utsågs av regeringen. IBA har fr.o.m. 1993 ersatts av ITC the Independent Television Commission och the Radio Authority. I och med The Broadcasting Act från 1990 tillkom ett helt nytt regelverk för kommersiell radio och TV. Bland annat ändrades koncessionsvillkoren för Channel 3 gamla ITV på så sätt att högstbjudande fick tillstånd.

Jiâeárá222 -

SOU 199317

6 Sammanträffanden med

ställföreträdare för

moderbolaget,

programföretagen och ägargrupperna

m.m.

Som framgår av avsnitt 1 har jag under utredningsarbetet sammanträffat med samtliga ordförande och verkställande direktörer i programföretagen och moderbolaget och med ställföreträdare för ägargrupperna. Ibland har nära medarbetare deltagit i mötena. Sålunda har jag under december 1992 träffat Björn Rosengren,

Örjan Wallqvist och Håkan Fahlberg

moderbolaget, Lennart Sandgren, Sam Nilsson och Britt-Marie Blanck Sveriges Television AB, Jan-Erik Wikström, Ove Joanson och Jan Engdahl Sveriges Radio AB, Kjell Mattsson och Lars Hansson Sveriges Utbildningsradio AB, Stefan Gullberg och Ulf Lagerström folkrörelsegruppen, Iwan Ahlström och Torkel Unge näringslivsgruppen samt Rune Sirvell pressgruppen. Jag har även haft ett möte med ordföranden i Kulturutskottet, Åke Gustavsson. Sammanträffandena god bakgrund till det fortsatta gav en utredningsarbetet. Ställföreträdarna för företagen och för ägargrupperna redovisade på ett öppet sätt hur de på den ägarkonstruktion ser som rått sedan nära sjuttio år tillbaka och sin uppfattning om orsaken till den situation uppstått. Vidare som nu fick jag synpunkter på den nuvarande styrelsesammansättningen och dess inverkan på styrelsearbetet. De intervjuade lämnade också upplysningar det praktiska om styrelsearbetet och om företagens interna arbetsordning. Slutligen belystes från olika håll vari självständigheten otillbörliga gentemot påtryckningar bestå. anses Sammanfattningsvis kan framhållas jag fått att av mötena intrycket att de intervjuade visade ett starkt stöd för public service-verksamheten som sådan och att det man anser vara av stor vikt att det slås vakt om dess oberoende gentemot staten och andra maktgrupper.

hñáåáfå A

533 V

såägsäfçxáféöäymsn

âåáâiiqqü'êfg7tågå

xesxmtzs-sagssgrxâmia; tama §i17:›s;°:2;ä , i 76m ,uávxxgåw då 41m amg

;am 2 régwäaäVseax

ma f E V V . M åxzzsvâåi 231, åâh§v3â1fa

.vt-Si m1 §30 fåñäñøkTå av

y zååi,%å2 anggrvwwiå raøezreaxsssâi nå ;så téxzcsgg . aáçgsaåy åsäåimi

méÅ .3m1f33$nix-izâ3§ å ämm

-åø-üm 3 sin ååá åtüuáiágälüå Zfii .

Lágjiå 13 ha nzáwwzmâå trä

iåfâTä-Igâg rñzsxtáüåiáigêályiwh MÅ q grtêxuåaiägqaäzâss. riasay. ä .áçwzo m 12322 Eiq äf-âiäåñüâglvgjâ 35x2, §3 -amEÄWifT

ä-%§:aag3a iår; iåñåwüäizåzmktiøøäz Lisaagêii

;gåesmâxq mb gm Zâgiüfiâfgiâäüâfâgütå

. fwgiås-uä .güxá aiaixøáñzü a A

agg .øtâååâxüs âvfilrflälu

-zsm2fwvs§vw2 áüçâüq was

måla .mb m liv 1235342153 faüäørxáb

,xaâgqgzçgxáam saw

SOU 199317

7 Mina

överväganden

7.1 Allmänna

utgångspunkter

7.1.1 Ägande och ägarfunktioner i allmänhet

Ägande företag och aktieägandets funktion har sedan lång

av tid tillbaka varit föremål för politisk och ekonomisk debatt och berörts i flera utredningar och ett antal böcker.13 Frågor inflytande och om maktkoncentration har därvid tilldragit sig särskilt intresse. Men man har också sökt penetrera aktieägandets funktion och den verkan olika typer och koncentrationer av aktieägare kan ha ett företags effektivitet och lönsamhet. Gemensamt för dessa analyser är att ägarna beskrivs de som som sist och slutligen besitter den avgörande makten i företaget, makt en som de fömiodas använda för att maximera tillväxten och avkastningen det av dem satsade riskkapitalet. Den vidare analysen visar sedan hur denna makt begränsas av andra aktörer, såsom anställda företagsledare, samhälle och löntagare och hur makten kan utövas av olika ägare olika sätt. - I den ekonomiska litteraturen har naturligen ägarens funktion an-

givits i organisatoriska och ekonomiska Ägarmaktens och

termer. ägaransvarets mest elementära funktioner kan föreanses vara att utse tagsledning, ta ställning i strategiska frågor aktivt samt agera om företaget råkar i kris.19 På många håll påpekas dock att detta är ett av två möjliga sätt för ägaren att det aktiva ingripande agera, sättet, s.k. voice-beteende. Mot detta ställs det s.k. exit-beteendet, dvs. ägaren ingriper inte i skötseln företaget lämnar det han av utan om är missnöjd genom att helt enkelt sälja aktierna Detta påverkar aktievärdet och därmed företaget. Det kan också leda till ägare att nya

18 Se exempelvis ägarutredningenshuvudbetâinkandeSOU 198838 Agande och inflytande i svenskt näringsliv samt JanGlete, Agande och Industriell omvandling 1987 och Hedlund m.fl., Institutioner aktieägare SNS 1985. som samt i betänkandetoch nämndaarbeteninförd litteratur. 19 Glete, s. 17. 20 Om voice och exit. se Hedlund mfl.. s. 5 ff.

50 Mina överväganden SOU 1993 17

kommer in som kan ha intresse av att vara mer aktiva; man talar om en marknad för företagskontroll.

Ägarfrågorna i den juridiska litteraturen är självfallet mera inrik-

tade ägarnas rättsliga ställning och kompetens. 1975 års aktiebolagslag bygger liksom tidigare lag på föreställningen om ägarna de i företaget beslutande.21 Aktieägarnas rätt att besluta i bolasom gets angelägenheter utövas vid bolagsstämma och stämman är det högsta beslutande bolagsorganet Men också ägarnas funktion som kapitalsatsare och vinstmaximerare behandlas i juridiken som reglerar hur ägarna tillskjuter riskkapitalet i form av aktiekapital och hur detta kapital skyddas i borgenärernas intresse. Att aktiebolagets syfte normalt är att bereda vinst aktieägarna framgår av 12 kap. l § aktiebolagslagen, som föreskriver att bolagsordningen i annat fall skall innehålla bestämmelser om hur vinsten skall användas.

7.1.2 Ägande och ägarfunktion i public service-företagen

I jämförelse med den ägarfunktion som är normal i näringsliv är ägarfunktionen i public service-företagen speciell och mycket begränsad. Det kapital som satsats av de nuvarande ägargrupperna, folkrörelser, näringsliv och press, uppgår sålunda endast till 2 160 000 kr fördelat 21 600 aktier ä 100 kr. Detta är aktiekapitalet i moderbolaget, som enligt vad tidigare nämnts finns kvar under en övergångstid, och vilket i sin tur äger aktierna i de tre public service-företagen. Aktiekapitalet i vart och ett av dessa uppgår till 50 000 kr. Av bolagsordningen, såväl i moderbolaget som i de tre public service-företagen, följer dessutom att till aktieägarna årligen inte får utdelas mer än 6 % av det nominella aktiekapitalet, samt att vid bolags upplösning endast det nominella aktiekapitalet återbetalas till aktieägarna; återstoden av nettotillgångama tillfaller staten. Vidare är aktieägarnas rätt att bolagsstämma utse styrelse enligt bolagsordningarna begränsad till att avse en minoritet av styrelseledamöterna.

21 Kcdner, Roos; Aktiebolagslagcn, 4e uppl., Del 13. s. 22 9 kap. l § aktiebolagslagenoch Kedncr. Roos. s. 226

SOU 199317 Mina överväganden 51

Det är alltså inte fråga om ägare som satsar riskkapital och ser till att man får tillväxt och avkastning på detsamma och heller inte om ett högsta beslutande organ som utser företagsledning, tar ställning i

strategiska frågor och agerar aktivt om företaget råkar i kris. Ägar-

gruppernas funktion i public service-företagen har i stället varit att utse en minoritet av styrelseledamöterna, vilka kunnat deltaga i styrelsearbetet och förmedla erfarenheter såväl från ägargrupperna till företagen som från public service-företagen till ägargrupperna. Härtill har kommit rollen att utåt framträda som ägare av dessa företag, och att bolagsstämma ta ställning till årsredovisning och ansvarsfrihet. I mina samtal med företrädare för ägargrupperna och med ledningen och styrelseordföranden i public service-företagen har jag försökt utröna, hur man uppfattat styrelsearbetet och ägarrepresentanternas roll i detta. I allt väsentligt har en mycket positiv beskrivning

lämnats. Ägarrepresentanterna har själva funnit att de med sin skilda

bakgrund och erfarenhet har kunnat bidra till utveckling, affärsmässighet och bredd i public service-företagen och ledningen i dessa har tyckt sig haft gott stöd hos de av ägarna utsedda representanterna och har kunnat dra nytta av deras erfarenheter. De har också framhållit att ägarrepresentanterna genom sin insikt i hur public service-företagen fungerat har kunnat sprida kunskap om public service-verksamhetens villkor och förutsättningar och därmed skapat förståelse för denna i breda lager. Från flera håll har också anförts, att det förhållandet att aktierna ägs av företrädare för olika samhällsgrupper och inte av staten har uppfattats positivt vid presentationen av bolagen och kan ses som ett stöd för bolagens självständighet i förhållande till staten. Aktierna i de tre programföretagen kan åtminstone enligt min uppfattning med nuvarande utformning av bolagsordningarna inte rimligen representera något större värde. Till vad jag tidigare nämnt kan läggas att, enligt bolagsordningen, aktier som övergår till ny ägare genom anmälan till bolagets styrelse skall hembjudas svenska staten till inlösen samt att om överenskommelse inte kan träffas om lösens belopp, detta belopp skall bestämmas av tre skiljemän enligt lag och motsvara aktiens verkliga värde, dock högst dess nominella värde. Detta hindrar emellertid inte att de tre företagen i sig är av betydande omfattning och innehar stora tillgångar. Enligt koncernredo-

52 Mina överväganden SOU 199317

visningen för Sveriges Radio för år 1991 är koncernens balansomslutning 1,7 miljarder kr. Enligt prop. l9909ll49, s. 197 har koncernens fastighetsbestånd värderats till 1 787 miljoner kr och teknisk och annan utrustning till 2 100 miljoner kr återanskaffningsvärde. Omsättningen uppgick år 1991 till 3 766 miljoner kr och medelantalet anställda under året till 6 036 personer.

7.1.3 Statens inflytande Av vad som anförts under 7.1.2 ovan framgår att en betydande del av det ansvar och inflytande, som normalt åvilar aktieägarkollektivet i ett aktiebolag, i public service-företagen tillkommer staten. Sålunda beslutar staten genom riksdagen om de grundläggande förutsättningarna för hur public service-verksamheten skall bedrivas, dels genom lagstiftning i form av radiolagen och lagen om TV-avgift, dels genom beslut om storleken på avgiften och om fördelningen av medel till programföretagen. Genom regeringen fördelas anslagen till programföretagen via regleringsbrev i enlighet med riksdagens beslut. Det är också regeringen som sluter avtalen med företagen, såsom förutsättes skola ske enligt radiolagen. Vidare godkänner regeringen de enskilda public service-företagens bolagsordningar. Slutligen är det regeringen som tillsätter ordföranden och majoriteten av ledamöterna i public service-företagens styrelse. Det bör emellertid ihågkommas att utrymmet för skönsmässiga bedömningar från riksdagens och regerings sida är normbundet och därigenom begränsat. Riksdagen måste följa grundlagen och regeringen har att följa av riksdagen stiftade lagar och andra fattade beslut.

7.1.4 Särskilt om självständigheten I avtalen mellan staten och public service-företagen understrykes att verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället jfr prop. 199192140 s. 51 och l99ll92zKrU28 s. 20.

SOU 199317 Mina överväganden 53

Det har framhållits att redan i dag följande omständigheter främjar public service-företagens självständighet och oberoende. Ett redaktionellt oberoende torde gälla för i princip all massmedial verksamhet i Sverige. När det gäller public service-verksamheten skall staten ange riktlinjer för verksamheten, men programföretagen skall självständigt bestämma över programinnehållet. Vår yttrandefrihetsgrundlag förhindrar staten eller annan att bestämma över vad tillståndshavaren och utgivaren skall sända i sina program 3 kap. 4 § och 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Inskränkningar i yttrandefriheten som är tillåtna enligt yttrandefrihetsgrundlagen återfinns bl.a. i radiølagen och härefter i avtal mellan programföretagen och staten. I avtalen förs in de riktlinjer för verksamheten som riksdagen har beslutat om. Varken yttrandefrihetsgrundlagens eller radiolagens tillämplighet är beroende av vilka som äger public service-företagen eller i vilken form den bedrivs. självständigheten mot staten som avtalspart främjas också av att ingripande mot ett påstått avtalsbrott inte kan ske på annat sätt än att saken anmäls till Radionämnden som prövar frågan. Endast om upprepade avtalsbrott konstateras av Radionämnden kan det komma i fråga att häva avtalet. Public service-företagens självständighet består även i att de är garanterade tillströmning medel med visst belopp under viss tid. av Genom riksdagens beslut anslås till varje företag under avtalsperioden årligen medel med visst angivet indexreglerat belopp. Medlen, som finns tillgängliga rundradiokontot hos Riksgäldskontoret, betalas ut varje månad i enlighet med av regeringen utfärdat regleringbrev. Riksdagens beslut om medelstilldelning för en avtalsperiod kan ändras eller upphävas under avtalsperioden endast genom ett nytt beslut av riksdagen. Riksdagen är i och för sig statsrättsligt bunden av gällande grundlag och civilrättsligt bunden av gällande avtal som staten ingått. I t.ex. nu gällande avtal mellan staten och Sveriges Television AB, anges att staten ställer medel till Sveriges Television ABs förfogande för verksamheten. i Av tidigare utredningar om Sveriges Radios organisation finner jag framgå att styrelsen aldrig har haft att ta ställning till programinnehållet, utan att den endast har haft ett övergripande ansvar över

54 Mina överväganden SOU 1993 17

programproduktionen. Ansvarig för programinnehållet har i stället varit och är en av styrelsen eller av VD särskild utsedd person, t.ex. en kanalchef. Man synes ha velat säkra självständigheten även genom ansvarsfördelningen inom organisationen. Denna sedan länge tillämpade ansvarsfördelning som bäddar för oberoende torde ha uppkommit mot bakgrund av de tryckfrihetsrättsliga principerna om bl.a. ensamansvar och borde kunna tillämpas i de flesta former av ägande. Valet av associationsform synes således inte ha någon avgörande betydelse för det enskilda programföretagets självständighet i fråga om den interna organisationen. Det är viktigt att befästa programverksamhetens självständighet så att den kan upprätthållas även under mera tillspetsade förhållanden, t.ex. i tider av politisk kris. För extrema förhållanden, vid krig och krigsfara, föreligger det emellertid mellan staten och programföretagen ett avtal innebärande att Sveriges Television AB och Sveriges Radio AB skall inordnas i totalförsvaret och lyda direkt under regeringen om landet befinner sig i krig och, regeringen så förordnar, om även om landet befinner sig i krigsfara. l avtalet anges att de bestämmelser om bolagens programverksamhet tagits in i de andra som avtalen mellan staten och programföretagen skall vara vägledande också för den verksamhet som bedrivs under krig eller krigsfara. Det har från olika håll framförts att det vore önskvärt med en slags

buffert mellan staten och det enskilda programföretaget i syfte att

säkerställa självständigheten. Det numera i princip upplösta moderbolaget anses av vissa ha haft bl.a. en sådan roll. Andra har menat att moderbolaget inte påverkat programföretagens självständighet. En annan viktig synpunkt som framhållits i sammanhanget är att verksamheten inte får vara för lätt att omorganisera eller att upplösa. Verksamheten skall enligt denna uppfattning bedrivas under sådana former att den skall uppfattas som i princip beständi

7.1.5 Direktiven och vissa ytterligare förutsättningar Enligt direktiven är det mitt uppdrag att utarbeta förslag ägandet om av Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB.

23 Se t.ex. sou 196520 s. 237 rr. och sou 197519 s. 140

SOU 199317 Mina överväganden 55

Det nämns i direktiven att frågan hur public service-företagen om skall ägas varit föremål för diskussion, samt att i diskussionen nämnts såväl möjligheten att göra företagen till helägda statliga aktiebolag som alternativet stiftelse. Det anges vidare att utgångspunkten bör vara, att den nya ägandeformen säkerställer att programverksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. I bakgrundsbeskrivningen anförs, att det är av fundamental betydelse att det inte finns risk för att programverksamheten styrs av staten eller andra maktgrupper, utan att det ges garantier för kritisk granskning även sådana intressen staten av som och eventuella ägare företräder. Det uttalas att det finns olika medel för att förhindra ett direkt statligt inflytande över programverksamheten. Statens inflytande kan begränsas till huvuddragen för verksamhetens inriktning, uppdrag, organisation och finansiering och detta inflytande utövas endast när avtal skall slutas. Det sägs också nya att det är möjligt att fastställa regler för utseendet styrelserna och av styrelsernas maktbefogenheter i förhållande till programverksamheten. Det tillägges emellertid att det också är viktigt att någon har ett övergripande ansvar för att i förhållande till TV-avgiftsbetalare, tittare och lyssnare se till att programverksamheten bedrivs rationellt inom ramen för tilldelade medel och i enlighet med det uppdrag som åvilar företaget. Det understryks att jag skall kunna lämna andra förslag än dem som har att göra med ägandeformen för att stärka programverksamhetens självständighet. En ytterligare punkt i direktiven är, att förslagen skall lämna utrymme för riksdagen att också i fortsättningen, i slutet varje av avtalsperiod, bestämma förutsättningarna för public service-verksamheten det sätt riksdagen finner lämpligt. Vad nu sagts innebär att mitt förslag, såväl vad avser ägandeform som i andra hänseenden, å ena sidan skall säkerställa programverksamhetens självständighet och å andra sidan beakta riksdagens suveränitet, dvs. bibehålla rätten för folkrepresentationen att mellan avtalsperioderna bestämma om man skall ha public service-verksam-

het och i så fall i vilken form och under vilka förutsättningar. Dessa

två krav kan komma att stå i viss motsättning till varandra.

56 Mina överväganden SOU 199317

Vid övervägande direktiven och de beslut som riksdagen och av regering hittills har fattat har jag inledningsvis kommit till följande slutsatser.

Ägarrollen för de hittillsvarande ägargrupperna har varit speciell

och begränsad. Trots detta eller kanske just därför finns inte - längre förutsättningar för fortsättning denna ägarstruktur; såväl en av näringslivsgruppen har bestämt deklarerat att de som pressgruppen inte kan tänka sig att deltaga i ett fortsatt ägande, i vilken form verksamheten än må drivas. Folkrörelsegruppen har visserligen förklarat att den alltjämt vore villig att stå till förfogande som som grupp ägare. Emellertid måste grundläggande motivering för den hittillsen varande ägarkonstellationen ha varit att den utgjorde en rimlig balans mellan olika i samhället; det mig därför svårt att grupper synes rekommendera att den nuvarande formen för ägande skulle fortsätta med endast folkrörelsegruppen ägare, även om i och för sig som denna grupp förklarat sig öppen för att i denna roll ta in representanter för nya organisationer. Den nuvarande ägandeformen kan alltså enligt min mening inte upprätthållas. Det kan tilläggas att detta inte är ägnat att förvåna. I de djupgående förändringar inträffat i det svenska samhället sedan den nuvaransom de ägandeformen etablerades har såväl näringsliv och press som folkrörelser liksom de ingående företagen och organisationerna kommit att uppfatta sina roller på ett nytt sätt, ibland begränsande, ibland utvidgat. Dessutom har uppkomsten av konkurrerande TV- och radioföretag, finansierade annat sätt än genom avgifter, förändrat synen på rollen som ägare av public service-företag. Härav följer ett annat problem. I direktiven talas om den nya ägandeformen för public service-företagen dir. s. 5. Med den uppkomna situationen är det inte endast fråga om en form för ägandet. Problemet är att stor del de nuvarande ägarna inte längre står en av till förfogande och att det vara en svår uppgift att hitta andra synes representativa skulle kunna ersätta dem. Därmed blir fråägare som gan inte endast Finns det någon lämplig form för ägandet av public service-företagen utan också Finns det några lämpliga ägare av public service-företagen. Ett par ytterligare utgångspunkter för mina överväganden bör nämnas i detta sammanhang.

SOU 1993 l 7 Mina överväganden 57

Såvitt jag förstår är det svårt att föreställa sig att public serviceföretagen som sådana skulle kunna drivas på annat sätt än i aktiebolagsform. Den svenska associationsrätten är fattig företagsformer, och skatte- och sociallagstiftningen har under lång tid utformats främst med hänsyn till aktiebolagsformen. Det är därför knappast lämpligt att driva företag, av den storlek och med de krav på redovisning som det här gäller, i annan form än som aktiebolag. Därmed preciseras frågan till att avse hur man lämpligen bör välja att ordna ägandet av aktierna i Sveriges Television, Sveriges Radio och Utbildningsradion. Jag har gått ut från att det inte ligger i utredningsuppdraget att lämna synpunkter huruvida uppdelningen tre företag är lämplig, eller om det finns andra sätt att organisera verksamheten som kunde vara att föredra. Slutligen har jag antagit att det är önskvärt att man inte återupprättar den koncern som upplöses genom att moderbolaget Sveriges Radio Förvaltnings AB avskaffas. Den inriktning framgår som av fattade riksdagsbeslut synes vara sådan, att riksdagen i framtiden skall anslå medel direkt till vart och ett av de tre programföretagen. Jag går därför ut från att mitt förslag inte skall utformas ett sätt som leder till ett återupprättande av koncernförhållandet mellan dessa.

7.1.6 EG-aspekten Såvitt jag kan finna föreligger det inte några direktiv eller förordningar som är av betydelse för de frågor jag tar i utredsom upp ningen. Det kan dock nämnas att EG-kommissionen i slutet av år 1992 antagit en grönbok om mediekoncentration. Av kommissionens sammanfattning framgår att kommissionen kan tänka sig att det i EG tas upp frågor om dels en rekommendation om insyn och offentlighet i ägandet av massmedier, dels en harmonisering av nationella restriktioner för medieägande genom direktiv eller förordning. Ett alternativ anges också vara att helt överlåta frågan till nationella myndigheter.

58 Mina överväganden SOU 1993 l 7

7.2 Förslag om ägande m.m.

7.2.1 Associationsformen I föregående avsnitt har jag sagt att jag förutsätter att vart och ett av de tre public service-företagen även i fortsättningen bör drivas som aktiebolag. Jag skall nu något närmare utveckla detta. Variantfloran i svensk associationsrätt är inte stor. När det gäller företag med begränsad ansvarighet finns i praktiken bara aktiebolag bortsett från att det ibland är möjligt att använda kommanditbolagsformen. I samband med EES-avtalet och vår ansökan om medlemskap i EG pågår en översyn av aktiebolagslagen, vilken sannolikt kommer att leda till att vi får två olika typer av aktiebolag, nämligen publika och privata sådana, där de publika kommer att kännetecknas av att aktierna kan spridas bland allmänheten. I huvudsak kommer det emellertid fortfarande att röra sig om aktiebolag med i grundläggande hänseen-

den likartade regler.

Förutom nu nämnda bolagsfonner finns enligt svensk ritt ekonomiska och ideella föreningar, vanliga handelsbolag samt stiftelser. För fullständighets skull vill jag också nämna, att det naturligtvis i och för sig är möjligt att förändra formerna för en av staten dorninerad verksamhet så att denna blir en statlig myndighet; att bedriva public service-företag i Sverige i denna form torde emellertid, med hänsyn till kraven på självständighet, vara uteslutet. Verksamheten bygger inte på särskilda initiativ eller insatser från dem som arbetar i bolagen eller har tagit initiativ till verksamheten. Av dessa skäl torde inte heller handelsbolag eller ideella eller ekonomiska föreningar vara lämpliga företagsformer i detta fall. Från många håll har stiftelser föreslagits såsom ett lämpligt alternativ för public service-verksamheten. Jag vill erinra om tt detta är den form som har valts i Norge. Det har då inte närmare angivits, om man har tänkt sig att en stiftelse skulle äga aktierna i de berörda företagen eller om företagen som sådana skulle organiseras som stiftelser. Vad avser sistnämnda fråga anger föredragande siatsrådet i prop. 19919240 s. 40, att det råder osäkerhet om vad som i fram-

24 SeSOU 199283 Aktiebolagslagenoch EG. En anpassning den svenskalagen av till EGzs bolagsdirektiv 1,23 och 12. Betänkande av Aktiebolagkommittén Ju 199008.

SOU 199317 Mina överväganden 59

tiden kommer att gälla för stiftelser, och stiftelseformen i dag att är oklar och utnyttjas på olika sätt. Det länge emotsedda förslaget till stiftelselag har i månadsskiftet januari-februari 1993 remitterats till Lagrådet. Jag har alltså i slutskedet av min utredning fått möjlighet att ta del detsamma. Av av förslaget framgår att som stiftelse i framtiden inte kommer godatt tagas ett företag som är beroende fortlöpande anslag. Ett sådant av anses inte fylla de i lagen uppställda kraven varaktighet. Av detta följer att- om det remitterade lagförslaget riksdagen det antages av inte är möjligt att driva den avgiftsñnansierade public service-verksamheten i Sverige som en stiftelse. Frågan särskild företagsom en form skall tillskapas för statsanknutna anslagsberoende verksamheter skjuts på framtiden; i dag föreligger ingen sådan form. Det vore naturligtvis möjligt att föreställa sig att jag lade fram förslag om en särskild för ändamålet tillskapad juridisk typ av person för public service-företagen. Detta skulle emellertid föranleda problem och osäkerhet under lång tid, och jag kan inte att skälen för se det är tvingande. Ovanstående överväganden gör att jag vidhåller slutsatsen att Sveriges Television, Sveriges Radio och Sveriges Utbildningsradio även i fortsättningen bör drivas från varandra fristående aktiesom bolag. Den fråga som då återstår är hur ägandet till aktierna i dessa bolag skall organiseras. I föregående avsnitt har jag sagt, att jag inte tror att det är möjligt att vidmakthålla den ägarstruktur hittills gällt eller förändra som att eller utveckla den på ett sätt skulle göra den livskraftig för som framtiden. I mina samtal med ägargrupperna och företrädarna för public service-företagen har heller inte framkommit något förslag med denna inriktning, även om folkrörelsegruppen såsom nämnts förklarat sig beredd att ställa ägare även i framtiden så upp som om skulle önskas. Att skapa bolag eller föreningar som i sin tur skulle äga aktierna i public service-företagen skulle bara flytta problemet uppåt ett steg och är därför inte något realistiskt alternativ.

60 Mina överväganden SOU 1993 17

De möjligheter som då återstår är enligt min mening följande Aktiekapitalet i de tre företagen ökas väsentligt och aktierna sprids till en större allmänhet. En eller flera stiftelser bildas och dessa blir ägare till aktierna i public service-företagen. Staten övertar aktierna i public service-företagen. Jag vill redan förutskicka att jag kommer att framställa vart och nu ett dessa alternativ som en möjlig lösning. Den slutliga avvägav ningen av vilket som är att föredra kan göras vid den fortsatta beredningen ägandet public service-företagen som skall ske i om av samarbete med den beredningsgrupp med parlamentarisk förankring som redan tillsatts. Inget de föreslagna alternativen löser i sig alla de problem som av public service-företagens särskilda karaktär, hänger samman med eller med kravet självständighet, styrelsens sammansättning och representativitet. Saken kan uttryckas så att det varken blir fråga om något typiskt aktiebolag med spridda aktier, någon typisk stiftelse eller något typiskt statsägt bolag. Skulle man välja ett spritt ägande, måste regler finnas för att hindra koncentration av aktieägandet och för att en kunna hantera mångfalden aktieägare. Blir en stiftelse ägare, måste av regler införas rörande valet styrelse i stiftelsen och stiftelsens inav flytande företagens styrelser. Blir staten ägare, måste särskilda begränsningar införas för att säkra programföretagens självständighet. Jag går ut från att den roll som aktieägaren skall spela i public service-företagen i framtiden i huvudsak skall stämma överens med den aktieägarna i dessa företag hittills har spelat. I enlighet med utredningsdirektiven kommer jag dock att föreslå vissa förändringar avsedda att stärka företagens självständighet.

7.2.2 Aktierna sprids till en större allmänhet Public service-verksamhet beskrivs som programverksamhet i allmänhetens tjänst. Beslut om att sådan verksamhet skall inrättas har fattats allmänhetens valda representanter i ett demokratiskt samav hälle, dvs. av riksdagen, och sedan verkställts av regeringen. Dessa instanser har också beslutat om och genomfört finansiering av verk-

SOU 199317 Mina överväganden 61

samheten. Att det finns ett betydande statligt inflytande i sålunda en organiserad verksamhet är i och för sig inte ägnat att förvåna. När uppdraget väl är lämnat till public service-företagen, ligger emellertid däri också att de skall bedriva verksamheten självständigt även i förhållande till regering och riksdag. Uppdraget kan sägas vara att allmänhetens vägnar granska olika företeelser i samhället, i synnerhet vad gäller den politiska debatten och händelser intresse av inom riksdag och regering. I direktiven talas att det skall ges om garantier för kritisk granskning även av sådana intressen staten som företräder. s. 5. Mot denna bakgrund har jag funnit det intressant att undervara söka om inte aktieägandet kan förankras just hos den allmänhet, i vars tjänst programverksamheten bedrivs. En möjlig lösning skulle då vara att utge ett större antal aktier och försöka sprida dem bland allmänheten. Verksamhetens och aktiernas speciella karaktär medför dock vissa problem. Eftersom värdetillväxt i bolaget sker att medel från inbegenom talda avgifter förs över till bolaget, och aktieägarna vid bolagets upplösning följaktligen inte är tillförsäkrade än det nominella mer värdet, och eftersom utdelningen är begränsad till 6 % av det nominella värdet, kan någon värdetillväxt i aktierna inte påräknas. De representerar därför inte något placeringsalternativ ekonomiskt av intresse, om de i övrigt behandlas vanliga aktier. som Hanteringskostnaden är också ett problem. Om antalet aktieägare blir mycket stort vilket är avsikten och alltså tänker sig att - - man det finns ett stort antal aktieägare med aktie, kommer kostnaden en för att distribuera utdelningen väsentligen överstiga utdelningens belopp. Det måste också tillses att transaktionskostnaden för att förvärva och avyttra aktier inte blir prohibitiv. Vidare måste särskilda bestämmelser tillskapas i fråga om hur styrelsen skall utses. Trots det jag nu nämnt anser jag att alternativet är värt att närmare undersöka; en verksamhet i allmänhetens tjänst som ägs just denna av allmänhet kunde, motvikt till det statliga inflytandet, som en vara någonting positivt. Jag föreställer mig att de nämnda problemen borde kunna mötas följande sätt. Allmänheten erbjuds en unit bestående aktie i Sveriges av en Television AB, en aktie i Sveriges Radio AB och aktie i Sveriges en

62 Mina överväganden SOU 199317

Utbildningsradio AB. Denna unit skulle kosta 100 kr fördelat de tre företagen i huvudsaklig överensstämmelse med fördelningen av avgiftsmedlen, dvs. med 65 kr på Sveriges Television AB, 30 kr på Sveriges Radio AB och 5 kr på Sveriges Utbildningsradio AB. Bolagsordningarna i de tre bolagen ändras så sätt, att det nominella värdet aktierna blir 65, 30 respektive 5 kr. Antalet units som skall erbjudas allmänheten bör bedömas efter samråd med kapitalmarknadsbedömare; som ett rent räkneexempel har jag tänkt mig ett antal 250 000 units. Moderbolaget fattar alltså av beslut om en nyemission, vilken inklusive nuvarande aktiekapital uppgår till 250 x 65, respektive 30 och 5 kr i de tre berörda bolagen, dvs. 16 250 000 kr, 7 500 000 kr och l 250 000 kr. Om utdelningen bibehålles till 6 % på aktiekapitalet- och om detta belopp kan utdelas efter avsättning till reservfonden skulle den i de olika bolagen uppgå till 975 000, 450 000 respektive 75 000 kr. Som jag nämnde tidigare skulle det medföra prohibitiva distributionskostnader att skicka utdelningen till varje aktieägare. Det skulle därför kunna skrivas in en regel i bolagsordningen, enligt vilken utdelningen inte tillfaller samtliga aktieägare utan i stället koncentreras till ett fåtal av dessa, som väljes ut genom lottning. Utdelning kunde då ske till exempelvis två aktieägare i televisionsbolaget med 400 000 kr vardera och en aktieägare i radiobolaget med samma belopp samt till en aktieägare i Utbildningsradion med 50 000 kr. Återstoden utdelningen kunde fördelas i mindre av poster om exempelvis 5 000 kr vardera till andra aktieägare som också valdes ut genom lottning. En sådan fördelning av utdelningen skulle sannolikt skapa större intresse för aktierna och väsentligt förenkla distributionen av utdelningen. Tanken är att denna uppläggning av ägande och utdelning skulle användas för att öka och sprida kunskapen om och intresset för public service-verksamheten. De tre bolagen kunde hålla sina ordinarie bolagsstämmor inte bara i Stockholm utan också på andra orter i landet, exempelvis roterande i större städer, såsom Umeå, Sundsvall, Göteborg och Malmö, och därvid göra presentationen av årets verksamhet och planerna för framtiden. Om stämman eller reportage från denna också sändes ut i television respektive radio skulle detta -

ytterligare öka intresset. Ägarnas meningsyttringar och frågor kanske

kunde ge nya uppslag.

SOU 199317 Mina överväganden 63

Det är naturligtvis viktigt att aktierna verkligen sprids. Det borde därför föras in en regel som innebär att ingen får teckna fler än tio aktier. Det är inte sannolikt att det skulle ske någon större omsättning av aktierna efter den första utförsäljningen; aktierna är knappast något spekulationsobjekt. En viss omsättning måste dock förutses. Eftersom enligt bolagsordningen överlåten aktie skall hembjudas till staten, vore det kanske mest praktiskt att staten uppdrog lämplig fondkommissionär att på statens vägnar köpa och sälja aktier. Jag föreställer mig att köp och försäljning oftast skulle ske till nominella värden; i vart fall är det väl inte sannolikt det skulle finnas behov någon att av större budgivning eller börsverksamhet. Fondkommissionären skulle då tillse att begränsningen till tio aktier aktieägare upprätthölls per även vid omsättning. En viktig fråga är naturligtvis hur styrelsen skulle i bolag, utses där aktieägandet organiseras på detta sätt. Jag förutsätter att antalet styrelseledamöter skall oförändrat, vara dvs. nio ordinarie jämte fyra suppleanter inräknat de två ordinarie och två suppleanter utses de anställda och den styrelsepost som av som

innehas av VD. Övriga ordinarie och två suppleanter skulle då

sex utses på annat sätt. Enligt dagens regler ordföranden och utser staten tre ordinarie samt en suppleant, och ägarna de två återstående ordinarie ledamöterna jämte en suppleant. Enligt min mening skulle ett led i att stärka bolagets självständighet vara att ägarna utsåg något fler ledamöter och staten motsvarande färre. Staten skulle t.ex. kunna ordförande och suppleant utse en en och ägarna fem ledamöter och suppleant. en I bolagsordningen borde det skrivas in krav på styrelseledamöternas kvalifikationer och representativitet. Hittills har regeringen utsett ledamöter med huvudsakligen politisk förankring och ägargruppen har svarat för att också folkrörelser, media och näringsliv blivit företrädda. På ett eller annat sätt bör komma till uttryck det önskatt är värt med en fortsättning av denna tradition med bred en representativitet i styrelsen. Det kan exempelvis föreskrivas i bolagsordningen att vid valet av styrelse skall eftersträvas, att det i styrelsen finns företrädd betryggande företagsekonomisk kompetens samt att i styrelsen ingår personer med kunskaper och erfarenheter från olika sektorer i det svenska samhället och från olika delar landet. Beträffande utbildav

Mina överväganden SOU 199317

ningsradion kunde särskilt tilläggas att det skall ingå personer med erfarenhet från utbildningsverksamhet. självständigheten mot staten bör markeras genom att det skrivs in att styrelseledamot inte får vara riksdagsledamot, regeringsmedlem eller anställd i regeringskansliet. För att inte bolagsstämman skall domineras av någon eller några större organisationer eller aktieägarrepresentanter, bör det föras in regler om rösträttsbegränsning i bolagsordningen. Det kunde sålunda bestämmas att ingen fick rösta för egna eller andras aktier för mer än exempelvis 2 % av samtliga aktier. Det är viktigt att styrelsevalet förbereds med noggrannhet. Jag föreslår att styrelsevalen förbereds av en särskild valberedning, som varje år utses av bolagsstämman. Styrelseledamöter bör inte kunna ingå i valberedningen. Den första valberedningen kunde i sådant fall utses av moderbolagets styrelse. Ett alternativ vore att styrelseförslaget utarbetades av styrelsen själv. Förslag till den första styrelsen kunde då utarbetas av det nuvarande moderbolagets styrelse. Förslaget borde offentliggöras före kallelsen till bolagsstämman för att möjliggöra för enskilda aktieägare att före kallelsen komma in med ytterligare förslag. Möjligen skulle man, med användning av fullmakter med preciserade mandat, kunna anordna ett slags poströstning. Om det i bolagsordningarna fördes bestämmelser att kallelser och andra meddelanden till aktieägarna sker genom television respektive radio, torde man kunna undvika betydande kostnader för meddelanden till aktieägarna och hålla det nya arrangemanget inom rimliga kostnadsramar. I vissa fall föreskriver dock aktiebolagslagen krav skriftlig kallelse. Det kunde också bestämmas att årsredovisning sändes ut endast till aktieägare som så begär. Det kan diskuteras om aktiebolagslagen tillåter utlottning av vinsten i ett bolag. Min bedömning är att detta är möjligt. Den omtalade likhetsprincipen skulle inte trädas för nära, eftersom alla aktieägare har samma rätt att deltaga i utlottningen; ingen aktieägare diskrimineras i förhållande till någon annan. I kommentaren till 12 kap. l § aktiebolagslagen sägs att aktieägarnas rätt till den efter skatt återstående vinsten kan elimineras bestämmelser i bolagsordningen25 Man genom kan föreskriva att verksamheten skall bedrivas i aktieägarnas intresse

25 Kedner, Roos; Aktiebolagslagen.4e uppl., Del II, s. 224.

SOU 1993 17 Mina överväganden 65

på annat sätt än för att åstadkomma vinst till fördelning mellan dem. Syftet kan till exempel vara att utan vinst köpa eller sälja för varor aktieägarnas räkning. Man kan också blanda syftena så att viss del av uppkommande vinst används för att understödja ideellt ändamål, medan vinsten i övrigt tillkommer aktieägarna. Det borde då även vara möjligt att fördela vinsten på ett sådant sätt att ingen aktieägare diskrimineras. Detta borde tekniskt till så, att det i bolagsordningarna förs in en bestämmelse om syftet med verksamheten, eftersom denna inte är att bereda aktieägarna vinst. Se avsnitt 7.1.1 Kedner, Roos, ovan samt s. 222 f. Såsom jag anger nedan torde i allt fall sådan bestämmelse en böra införas i bolagsordningarna med tanke den begränsning av vinstutdelningen som bolagsordningarna redan innehåller. nu Därefter anges i en särskild paragraf avseende vinstutdelning, den att vinst, som med tillämpning bestämmelserna i 12 kap. 2 § aktieav bolagslagen är tillgänglig för utdelning, skall utdelas med belopp ett motsvarande högst 6 % av aktiekapitalet till de aktieägare som genom ett särskilt lottningsförfarande har utsetts att ta emot vinsten. Det kan tänkas att en konstruktion såsom den nu skisseras utgör ett lotteri enligt lotterilagen 19821011. Det kunde väl i och för sig göras gällande att en överenskommelse mellan aktieägarna i ett aktiebolag att fördela vinsten mellan sig lottdragning knappast genom vore att betrakta som ett lotteri för allmänheten. Det förefaller emellertid som om det förhållandet helst kan förvärva att vem som en

aktie skulle leda till motsatt bedömning. I sådant fall får tillstånd

begäras av regeringen. En översiktlig bedömning vid handen skatt för utdelningen ger att kommer att tas ut såsom i vanliga fall, dvs. inkomstbeskattning i bolaget och kapitalbeskattning hos den får vinsten. som En reservation måste göras för hanteringskostnaderna. Det bör närmare undersökas om hanteringen tecknande aktier från ett så av av stort antal personer som det förutsättes här, kan göras utan att denna kostnad blir prohibitiv. Förhoppningsvis kan med hjälp television av och radio, erbjudande- och anmälningsförfarandet förenklas så att kostnaden inte blir allt för hög.

66 Mina överväganden SOU 1993 l 7

7.2.3 Stiftelser som ägare En av de möjligheter som angivits i avsnitt 7.2.1 är att aktierna i public service-företagen blir stiftelseägda. Ett problem löses härigenom, nämligen att man ersätter de nuvarande ägarna med en juridisk person, som inte i sig kräver ägare. Stiftelse uppstår nämligen genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamålzö Karakteristiskt för en stiftelse är att den inte har någon ägare; den betecknas ibland som självägande. Varken den som har bildat stiftelsen stiftaren eller - den eller de till vars förmån den kan ha bildats destinatärskretsen - betraktas nämligen som ägare. Det uppstår emellertid andra problem som måste penetreras.

I Förslaget till ny .vrifrelselag Nedan ger jag först en kort sammanfattning av det nya förslaget till stiftelselag i vissa frågor som för utredningen är av intresse. Enligt förslaget bildas en stiftelse genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelseförordnandet skall normalt vara skriftligt. De väsentliga elementen i bestämmelsen är sålunda följande. Det skall finnas ett skriftligt förordnande undertecknat av en eller flera stiftare. Den egendom som skall utgöra stiftelsens förmögenhet skall vara en från stiftarnas förmögenhet avskild och självständig förmögenhetsmassa; det måste alltså ha skett en överlåtelse av egendomen som har verkan mot stiftarnas borgenärer. Stiftelseförordnandet skall ange stiftelsens ändamål. Detta måste vara sådant att det går att verkställa. Slutligen skall förvaltning anordnas för stiftelsen. Detta kan ske antingen så att en särskild styrelse utses för stiftelsen eller så att stiftelsens medel överlämnas till en redan existerande juridisk person för att förvalta medlen i enlighet med ändamålet. Som stiftelser betraktas endast självständiga och självägande förmögenheter av varaktig natur. Enligt motiveringen till det nya förslaget anses kravet på varaktighet uppfyllt, så snart det av stiftaren

26 Jfr l kap, l § i lagrâldsrcmisscnsförslag till stiftelselag.

SOU 1993 l 7 Mina överväganden 67

angivna ändamålet är av varaktig natur, och förordnandet inte innehåller föreskrifter som i sig betyder att det endast kan verksamt vara under en kortare tid, t.ex. två eller tre år. Ett exempel föreskrifter av det senare slaget är att förordnandet skall upphävt efter anses endast ett par år. Ett annat exempel är att den avskilda egendomen snabbt skall förbrukas för ändamålet i fråga. Som klargjorts i tidigare avsnitt gäller också, institution att en som är beroende av framtida anslag inte kommer att betraktas som en stiftelse enligt förslaget. När det gäller terminologin kan det vara av intresse att citera följande ur lagförslaget

Ur en ändamålsbestämning för stiftelse kan i regel en tre moment särskiljas syfte, verksamhetsföremål och destinatärskrets. Syftet anger närmare vilket område stiftelsen skall verka inom eller vad den skall verka för, t.ex. vetenskaplig forskning av visst slag, sjukvård, högre undervisning eller tillgång till bostäder. Verksamhetsföremålet bestämmer närmare hur och med vad stiftelsen skall främja sitt syfte, t.ex. genom att utge kontanta bidrag eller genom att uppföra och förvalta flerfamiljshus. Destinatärskretsen slutligen vilka krav anger man måste uppfylla för att kunna komma i fråga för bidrag eller förmån av annat slag från stiftelsen, är i behov t.ex. att man av extra stöd för högskolestudier eller att man är bosatt i viss en församling. Det är emellertid inte nödvändigt att alla de nu nämnda momenten är angivna för att en ändamålsbestämning med erforderlig grad av bestämdhet skall föreligga. För anses en verksarnhetsstiftelse kan det till och med räcka med att ändamålsbestämningen endast omfattar ett visst verksamhetsföremål.

Den nya lagen gör inte skillnad mellan stiftelseförordnande och stiftelsestadgar; det förutsättes att de bestämmelser förvaltning om och dylikt, som stiftaren vill lämna, tas direkt i förordnandet.

Förslaget till den nya stiftelselagen innefattar fullständig civilen rättslig reglering av stiftelserna. Det innebär att det finns utförliga regler om förvaltningen, innefattande bestämmelser styrelse, bokom föring, redovisning, revisorer och skadeståndsskyldighet liksom om möjligheterna att ändra i stiftelseförordnandet. Man kan alltså i framtiden inskränka sig till de föreskrifter att ge om förvaltningen av en stiftelse som skall specifika för just den vara stiftelsen. Det bör uppmärksammas att, i lagförslaget, det finns föreskrifter

som gör att en stiftelse kan bli moderföretag i koncern. Sålunda en

68 Mina överväganden SOU 199317

föreskrivs att stiftelse har mer än hälften av rösterna för samtom en liga aktier eller andelar i juridisk person, så är stiftelsen moderen stiftelse och denna juridiska person dotterföretag. l likhet med vad gäller enligt aktiebolagslagen gäller också att bland dotterföresom inräknas bolag, där moderstiftelsen via eller tillsammans med tagen dotterföretag äger mer än hälften av rösterna. Moderstiftelse och dotterföretag utgör en koncern. l lagrådsremissen stiftelselag diskuteras ett förslag som tidiom ny framlagts och innebär att stiftelser inte skulle få driva gare som näringsverksamhet. Denna tanke avvisas emellertid; det nya förslaget tillåter alltså stiftelse bedriver näringsverksamhet. En stiftelse att en utövar näringsverksamhet eller är moderstiftelse är enligt förslasom get bokföringsskyldig och skyldig att upprätta årsredovisning. Beträffande hur bokföringsskyldigheten skall fullgöras hänvisas till bokföringslagen. För moderstiftelse föreligger även krav på koncernredovisning koncernen under räkenskapsåret i medeltal haft minst om tio anställda. En stiftelse med förvaltning står enligt förslaget under tillsyn egen Länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte. Om av stiftelsen är bokföringsskyldig och skyldig att upprätta årsredovisning, skall den också vara registrerad hos samma länsstyrelse.

Överväganden

Mot bakgrund denna redogörelse för innehållet i förslaget till av stiftelselag blir den grundläggande frågan, om en stiftelse, inrättad att äga public service-företagens aktier eller aktierna i ett av dessa - fyller kravet varaktighet. Som tidigare nämnts kan public service-företag som sådana inte drivas i form av stiftelser, eftersom de är beroende av fortlöpande anslag från TV-avgiftsmedlen och på grund härav inte fyller kravet varaktighet. Frågan blir då om en stiftelse, vars uppgift blir att äga aktierna i ett sådant företag, i sig kan fylla kravet varaktighet. Härvid bör beaktas att en sådan stiftelse enligt ovan nämnda bestämmelser kommer att bli moderföretag i förhållande till det ägda bolaget och därmed registreringspliktig. Den kommer också att vara bokföringsskyldig samt vara skyldig att avge årsredovisning och koncernredovisning.

SOU 1993 17 Mina överväganden 69

Det bör också uppmärksammas att i mitt uppdrag ingår att säkerställa, att riksdagen bevaras vid sin frihet att, vid slutet avtalsav en period, på nytt ta ställning till public service-verksamhetens fortsättning och villkor. Nämnda omständigheter talar i och för sig mot att kravet på varaktighet skall anses uppfyllt. Skälen till att ett stiftelseägande anordnas blir då av vikt. Jag erinrar om att företagens verksamhet bedrivs i allmänhetens tjänst. Detta innebär att programföretagen, allmänhetens vägnar, skall kritiskt granska och rapportera olika företeelser i samhället om och därvid förhålla sig självständiga till statsmakten och dess företrädare. Som jag framhållit i tidigare avsnitt finns det redan i dag en rad element som främjar denna självständighet. Motivet för ett stiftelseägande skulle då vara, att ett sådant från staten skilt ägande bör bli ytterligare en faktor som bidrar till självständigheten. Sålunda är skälet att inrätta stiftelsen inte identiskt med skälet anordna public att service-verksamhet som sådan. Jag har övervägt om det i stiftelseförordnandet borde skrivas in att stiftelsen skall upphöra när det ägda bolaget likvideras kommit men till slutsatsen att detta vore orikti Det bör fasthållas att det finns en skillnad mellan stiftelsen som sådan och bolaget. Rent teoretiskt bör det alltså vara möjligt att bolaget likvideras, stiftelsen erhåller den ersättning som tillfaller aktieägaren vid ett sådant tillfälle och därefter prövar om ändamålet kan främjas med denna i och för sig begrän- sade förmögenhet annat sätt. - Det vore nog också lämpligt att formulera stiftelseförordnandet så att därav framgår att man skall främja, inte public service-verksamheten som sådan, utan just dess självständighet. Med nu nämnd uppläggning borde inte det förhållandet, stiftelatt sen i vart fall i första hand blir anknuten till verksamhet är en som beroende av fortlöpande anslag, i sig innebära att varaktighetsrekvisitet inte är uppfyllt. Den stiftelseförmögenhet som skall tillskjutas är sålunda aktierna i public service-företagen. Möjligen bör aktiekapitalet något utökas i förhållande till nuvarande 50 000 kr. Avsikten är att stiftelsens uppgift skall att utöva de med det vara speciella aktieägandet i public service-företagen förknippade funktionerna. För detta krävs stiftelseförmögenhet kan göra det en som möjligt för en stiftelsestyrelse att fortlöpande verka och sådan en

70 Mina överväganden SOU 199317

förmögenhet behöver inte vara särskilt stor. Förmögenhetens storlek sådan är således inget problem när det gäller varaktigheten. som Om förutsätter att vid stiftelsernas bildande det föreligger man någorlunda politisk enighet om att public service-verksamheten skall fortsätta i ungefärligen nuvarande former kan jag inte se, att blotta möjligheten av att riksdagen i en framtid skulle kunna besluta att verksamheten skall upphöra i sig skulle innebära att stiftelsen inte ansågs fylla kravet varaktighet. På grund ovanstående överväganden anser jag att det är möjligt av att inrätta en stiftelse som uppfyller varaktighetsrekvisitet. Skulle man bilda endast en stiftelse som i sin tur skulle äga aktierna i samtliga tre public service-företag, skulle därmed koncernförhållandet mellan dessa återupprättas. Då jag uppfattat att detta inte är önskvärt, föreslår jag att det, om stiftelsealternativet väljes, inrättas tre stiftelser, en för vart och ett av programföretagen. Till envar av dessa stiftelser tillskjutes såsom stiftelseförmögenhet aktierna i respektive bolag. Detta hindrar emellertid inte att styrelsen blir identisk för samtliga tre stiftelser. Detta är redan av förenklingsskäl att föredraga. Dessutom är det rimligt att övervägandena rörande lämpliga styrelseledamöter samordnas vid tillsättandet av bolagsstyrelserna för de tre bolagen. Förslaget skulle således bli att det inrättas tre stiftelser, benämnda förslagsvis Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Television AB, Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB och Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Utbildningsradio AB. Samma personer utses att ingå i styrelsen i envar av de tre stiftelserna. Vem bör då stå som stiftare Kravet en viss självständighet i förhållande till staten skulle bäst uppfyllas om staten kom överens med nuvarande ägare om att moderbolaget står som stiftare och tillskjuter aktierna i de tre dotterföretagen. Därefter löser staten in aktierna i moderbolaget från de nuvarande ägarna. Detta skulle ha fördelen att nuvarande konstellation av ägare och staten tillsammans kommer överens om stiftelsebildningen, och att denna alltså inte blir enbart en statlig angelägenhet. Med beaktande av vad som nu sagts bör stiftelseförordnandet inledningsvis kunna lyda enligt följande varvid jag väljer Sveriges Television AB som exempel

SOU 1993 l 7 Mina överväganden

I syfte att främja självständigheten hos företag som bedriver rundradiosändningar, huvudsakligen till svenska mottagare, av televisionsprogram i allmänhetens tjänst, förordnar härmed Sveriges Radio Förvaltnings AB att i bilaga förtecknad egendom skall avskiljas till självständig förmögenhet en och förordnar samtidigt att följande föreskrifter skall gälla för den avsedda stiftelsen.

Stiftelsens skall Förvaltningsstiftelsen namn vara för Sveriges Television AB.

Stiftelsen skall främja sitt syfte genom att äga och förvalta aktier i bolag med verksamhetsföremål förenligt med ovan angivet syfte. I första hand skall detta ske genom ägande och

förvaltning aktierna i Sveriges Television av AB och utövande av de befogenheter är förknippade härmed. som

Vad beträffar styrelserna i programföretagen är det mitt förslag, att samma regler skulle gälla för dessa som enligt förslaget avseende ett bland allmänheten spritt ägande enligt 7.2.2 Även ovan. i detta fall menar jag sålunda att bolagsordningarna skulle bestämma att staten skulle utse endast ordförande och en suppleant, samt att det i bolagsordningen skulle skrivas in krav på styrelseledamötemas kvalifikationer och representativitet enligt vad som där sägs. Också bestämmelsen att som styrelseledamot inte får utses regerings- eller riksdagsledamöter eller anställda i regeringskansliet bör enligt min mening fasthållas i stiftelsealtemativet.

Stiftelsernas styrelse kommer gemensamma sålunda att förbereda val av en majoritet styrelseledamöterna i av programbolagens styrelser. Det blir då av intresse hur stiftelsernas styrelse utses. Jag föreslår att stiftelsernas styrelse regeringen utses av och består av sammanlagt sju personer. I detta hänseende kunde stiftelseförord-

nandet innehålla följande bestämmelser

Stiftelsen förvaltas styrelse av en med säte i Stockholm. Styrelsen består ordförande jämte av sex ytterligare ledamöter utsedda av regeringen. Det skall eftersträvas i styrelsen ingår att personer med erfarenheter från folkrörelser, näringsliv, kulturliv, media och politik. Styrelseledamot får vara medlem av styrelsen för eller anställd i Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB eller Sveriges Utbildningsradio AB och heller vara riksdagsledamot, ledamot regeringen av eller anställd i regeringskansliet.

72 Mina överväganden SOU 199317

Det bör understrykas att stiftelsestyrelsen har att besluta om hur aktieägare skall rösta på bolagsstämmorna, inte blott när det man som gäller val styrelser utan också i fråga om ansvarsfrihet och vid av viktigare beslut i bolagens verksamhet. Förordnandet borde därför också innehålla en bestämmelse av exempelvis följande lydelse Inför bolagsstämma i Sveriges Television AB skall styrelsen sammanträda och fatta beslut vad sätt representanter för om stiftelsen skall utöva sin rösträtt stämman.

7.2.4 Statligt ägande

I Inledning

Som framgår de tidigare avsnitten framstår det som ett problem, av finna lämplig ägandeform för public service-föreinte bara att en utan också att finna lämpliga ägare. Det torde därför vara tagen, riktigt att inte bara undersöka möjligheterna för ett spritt ägande av aktierna eller ett stiftelseägande vilka är möjliga men inte problem- fria alternativ också att närmare in på hur ett statligt ägande - utan skulle kunna vara utformat. Staten har aldrig varit majoritetsägare i public service-företagen. Som framgår 7.1.3 har dock staten alltid haft ett mer eller av ovan mindre stort inflytande.

Statligt ägda aktiebolag

Om statligt ägda aktiebolag kan rent allmänt sägas följande.

Staten utövar aktieägarfunktionen enligt aktiebolagslagens regler sätt andra ägare och ett statligt ägt aktiebolag har samma samma som möjligheter andra privatägda aktiebolag. Offentlighetsatt agera som principen blir inte tillämplig aktiebolagets verksamhet utan

särregleringzg Inte heller kan beslut som det statliga bolaget fattar

överklagas utan att särskilda bestämmelser om detta införs.

27 Om detta avsnitt. t.ex. Ds 1992101 Bolagisering av affärsverk se konstitutionella aspekter, Kornmunikationsdepartementet. 28 Jfr l kap 8 § sekretesslagen1980 100 och bilagan till lag. samma

SOU 199317 Mina överväganden 73

Regeringsformens bestämmelser förfogande statlig om över egendom innebär att statens aktier inte kan överlåtas riksdagens utan medgivande. Däremot är bolagen oförhindrade att inom aktiebolagslagens ramar ta upp lån eller ikläda sig ekonomiska annars förpliktelser. Utövandet av den löpande ägarfunktionen i statliga aktiebolag vilar på regeringen eller någon särskild myndighet enligt särskilt ett bemyndigande. Det är sålunda regeringen som har det yttersta ägaransvaret för bolaget. Regeringens möjligheter att gripa in i statliga aktiebolags verksamhet har behandlats av Konstitutionsutskottet KU vid flera tillfällen. KU har bl.a. slagit fast att underhandskontakter mellan ägare och den direkta bolagsledningen kan normalt förhållande vara ett även när

staten är ägare se t.ex. 199192KU30 64. Ofta utövas ägarfunk-

s. tionen i bolaget genom att någon företrädare för ansvarigt departement är styrelseledamot i bolaget. Statens styrning i statligt aktieett bolag måste dock utövas med iakttagande av aktiebolagslagens bestämmelser. Så gäller t.ex. att styrelsen och verkställande direktören är skyldiga att verka för bolagets bästa och inte primärt för ägarens intressen i annat än ekonomiskt avseende. Insynen och kontrollen av ett av staten ägt aktiebolag är i princip densamma för andra aktiebolag. Ett helägt som statligt aktiebolag kan emellertid i vissa fall bli föremål för granskning av Riksdagens revisorer enligt lagen 1987518 med instruktion för Riksdagens revisorer. Vidare kan ett sådant bolag komma att omfattas Riksrevisionsav verkets granskning t.ex. genom ändring i lagen 1987519 om Riksrevisionsverkets granskning statliga aktiebolag av och stiftelser. En annan möjlighet till insyn och kontroll statliga företag av från riksdagens sida finns riksdagens ledamöter genom att skall beredas tillfälle att närvara och ställa frågor vid bolagsstämman i större direktägda aktiebolag, där har aktiemajoriteten staten prop. 19808122, bet. NU29, rskr. 147. I bolagsordningen för de berörda bolagen skall det tas in bestämmelse detta. Regeringen en om överlämnar varje år skrivelse till riksdagen för en att informera om de statliga bolagens verksamhet. Motionsrätt föreligger med anledning av skrivelsen.

29 Jfr regeringensskrivelse 19929320 med 1992ärs redogörelseför de statliga

företagen.

74 Mina överväganden SOU 1993 17

I ett aktiebolag är det bolagsstämman som utser styrelse såvida det inte i bolagsordningen föreskrivs att en eller flera styrelseledamöter skall utses annat sätt. I litteraturen har antagits att det är möjligt att föreskriva att alla styrelseledamöter utses av annan än bolagsstämman. Enligt aktiebolagslagen är det styrelsen som utser den verkställande direktören. Vad nu sagts gäller även i ett statligt ägt aktiebolag.

III Överväganden Den situation som nu har uppstått har bl.a. sin grund i att varken Sveriges Television eller Sveriges Radio längre har monopol på publikens TV-tittande eller radiolyssnande. Det finns ett antal alternativ i form av en privat reklamfinansierad kanal TV4, satellit-TV och kabel-TV och det kommer snart att finnas konkurrerande radiostationer. Även kravet tillstånd fortfarande kan om staten genom föreskriva villkor för svenska rundradiosändningar, finns det alternativ över vilka svensk lagstiftning i princip inte alls råden-m Den tillkomna konkurrensen har å ena sidan legat bakom de problem uppstått när det gäller ägandet; en av anledningarna till som nu att nuvarande ägare i stora delar avträtt är att de anser sig vara jäviga grund sina intressen i TV- eller radioverksamhet. Å av annan andra sidan har frågan etermediets självständighet i förhållande om till statsmakter och andra organisationer fått en ny dimension i och med den konkurrens som uppstått. Tidigare kunde sägas att om statsmakterna behärskade och dirigerade Sveriges Radio och TV, behärskade de därmed de etermedier, varmed nyheter och åsikter bragtes till den svenska allmänhetens kännedom. Så är inte längre fallet. Även Sveriges Radio och TV skulle förvandlas till propagandakanaler om för sittande regering, skulle det finnas betydande möjligheter för en allmänheten att via konkurrerande radio- och TV-kanaler inhämta upplysning och synpunkter annat håll. Det kan ha ansetts att det var viktigt att förankra den enda televisions- och radioverksamheten utanför staten, men att detta upplevs som mindre betydelsefullt när det nu finns privata konkurrerande alternativ. En sådan aspekt bör dock inte överdrivas. Den internationella konkurrensen föreligger, men de för Sverige och svenskar omedelbart intressanta förhållandena belyses knappast hittills med

30 Jfr l kap. 6 och 7 §§ yttrandcfrihctsgrundlugcn.

SOU 1993 17 Mina överväganden 75

någon större intensitet av utländska konkurrerande etermedier. Eftersom den inhemska konkurrensen ännu inte är betydande i form av ett flertal rikstäckande alternativ, är kravet självständighet sålunda alltjämt av betydelse.

Ett rent statligt ägande av programföretagen har tidigare utredav ningar konsekvent förkastats, bl.a. under angivande att det inte får av uppstå ens misstanke att staten styr programinnehållet. Verkom samhetens trovärdighet skulle kunna sättas i fara, vissa, menar om staten blev majoritetsägare till företagen. Det har också från olika håll framförts att det borde finnas slags buffert mellan och det en staten enskilda programföretaget. Det i princip upplösta modernumera bolaget anses av vissa ha haft bl.a. sådan roll. Andra har en menat att moderbolaget inte påverkat programföretagens självständighet. Det har även framhållits att även ägandet varit det har - om uttunnat varit viktigt att kunna säga att public service-företagen inte har varit statsägda, i synnerhet vid presentation av företaget utomlands. I kristider har detta inneburit ytterligare ett skydd för programverksamhetens självständighet. Sammanfattningsvis kan säga att ägandets man förankring hos andra än ha haft symbolfunktion staten anses en som skulle kunna bli skyddsfunktion i kristider, och skapar fören som troende i vida kretsar. Mot detta kan hävdas och har även framförts att det kon- - - vore sekvent att staten äger en verksamhet staten har störst inflytande som på. I direktiven anges att ägandeformen skall säkerställa en programverksamhet som är självständig i förhållande till bland andra staten. Som jag framhållit ovan 7.l.4 finns det redan ett antal faktorer nu som främjar denna självständighet. Detta gäller oberoende av vem som är ägare till aktierna i programföretagen. Jag vill tillägga att de hittillsvarande ägarförhållandena knappast kan sägas vara allmänt kända; många är de tycks tro att staten är som public service-företagens ägare. Skall det komma i fråga att staten äger aktierna i programföretagen måste det emellertid tillskapas en ordning innebär att, i tid som en av yttre eller inre kris, en övergång till direkt dirigering från statens sida från en dag till den andra, vad sänds i Sveriges Radio och av som TV, försvåras eller omöjliggörs. Ett statligt ägande skapar sålunda problem varav det viktigaste har

att göra med programföretagens självständighet.

76 Mina överväganden SOU 199317

I denna del kan i tillägg till vad som nämnts i 7.1.4 föl- - ovan jande framhållas. Yttrandefrihetsgrundlagen hindrar att staten eller annan utomstående har ett direkt inflytande prograrninnehållet. Därtill gäller enligt radiolagstiftningen sedan lång tid tillbaka, att den som har tillstånd att sända skall utöva denna rätt opartiskt och sakligt, samt att därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen 6 § radiolagen. Lagstiftningen är utformad sålunda, att den i sig söker garantera en fristående och osjälvständig programverksamhet. Också i avtalen mellan företagen och staten understryks kravet på självständighet, såväl i förhållande till staten som till olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Vid ett statligt ägande bör dock också vissa ändringar ske avseende val av styrelse. Om den ordning som i dag gäller skulle bibehållas vid ett statligt ägande, skulle alltfort gälla att företaget finansieras genom avgiftsmedel via riksdagsbeslut, att regeringen genom Kulturdepartementet tillsätter ordföranden och majoriteten i styrelsen samt att avtal träffas mellan företagen och staten grund av riksdagsbeslut rörande de allmänna riktlinjerna för programverksamheten. Liksom när det gäller stiftelseägande och spritt ägande anser jag att det antal styrelseledamöter som tillsättes direkt av regeringen bör inskränkas till ordförande jämte suppleant under det att bolagsen stämman valde fem ledamöter och en suppleant. Om särskilda åtgärder inte vidtas innebär detta emellertid ändå att regeringen tillsätter samtliga ledamöter, eftersom de bolagsstämmovalda ledamöterna skulle väljas förslag av en regeringsrepresentant som jämväl skulle komma att utses av regeringen. Jag föreslår därför inrättandet av en förslagsnämnd, skall utse som de ledamöter som väljs av bolagsstämman i public service-företagen. Tanken är att den av regeringen utsända representanten för bolagsstämman skulle vara instruerad att bolagsstämma rösta enligt förslagsnämndens beslut. Förslagsnämnden sådan bör utses regeringen. På som av sammansättningen bör ställas samma krav som angivits för stiftelsestyrelserna i föregående avsnitt. Förslagsnämnden skulle sålunda bestå ordav förande jämte sex ytterligare ledamöter utsedda av regeringen, och det skulle eftersträvas att det i nämnden ingick med erfarenpersoner

SOU 1993 l 7 Mina överväganden 77

het från folkrörelser, näringsliv, kulturliv, media och politik. Det skulle vidare föreskrivas att nämndledamot inte fick vara medlem av styrelsen för eller anställd i något av public service-företagen och att ledamoten heller skulle kunna riksdagsledamot, medlem vara av regeringen eller anställd i regeringskansliet. Vad avser kravet på kvalifikationer och representativitet när det gäller programbolagens styrelseledamöter jag bolagsordmenar att ningen skulle innehålla samma bestämmelser, sig aktierna ägdes vare av den breda allmänheten, av stiftelser eller av staten. Även i fall av statsägda bolag skulle alltså föreskrivas, att i styrelsen skall finnas företrädd betryggande företagsekonomisk kompetens i styrelsamt att sen ingår personer med kunskaper och erfarenheter från olika sektorer i det svenska samhället och från olika delar landet. För av Utbildningsradion skulle då gälla med erfarenhet från att personer utbildningsverksamhet skulle ingå i styrelsen. Självständigheten mot staten skulle ytterligare markeras att riksdagsledamot, genom regeringsmedlem eller anställd i regeringskansliet inte kunde styrelvara seledamot. Vad avser de för statliga företag gällande reglerna bör dessa inte genomgående tillämpas på public service-företagen. Sålunda bör varken Riksrevisionsverket eller Riksdagens revisorer kunna granska dessa bolag; revision bör ske i för andra bolag vanlig ordning. Inte heller bör riksdagens ledamöter närvarande vid företagens vara bolagsstämmor. Det är också rimligt public service-företagen att undantas från den skrivelse till riksdagen varje år lämnas som rörande de statliga bolagens verksamhet. Även public om staten äger service-företag bör avtal om programverksamheten träffas mellan staten och företaget sätt samma som hittills. Företaget företräds väl då normalt verkställande direkav tören, som utsetts av styrelsen. Ovan har nämnts att Konstitutionsutskottet fastslagit att underhandskontakter mellan ägare och den direkta bolagsledningen kan vara ett normalt förhållande även när staten är ägare. Så bör dock inte anses vara fallet, när det gäller ägt public serviceett av staten företag.

78 Mina överväganden SOU 199317

7.2.5 Vissa för samtliga ägaralternativ gemensamma förslag

I Bolagsordningar

Om något av ovanstående förslag helt eller delvis genomförs, torde det bli nödvändigt att också vidta förändringar i public service-företagens bolagsordningar. Härvid kan också smärre ofullkomligheter i dessa rättas till. En förändring som under alla förhållanden bör göras i bolagsordningarna är att införa en klausul verksamhetens syfte. om Enligt 12 kap. l § aktiebolagslagen gäller bolagets verksamatt om het helt eller delvis skall ha annat syfte än att bereda vinst aktieägarna, skall bolagsordningen innehålla bestämmelse användning om av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. Enligt kommentaren härtill31 utgår bestämmelsen från förutsättningen, syftet att med ett aktiebolags verksamhet är att bereda vinst åt aktieägarna om annat inte anges i bolagsordningen. Det står klart att syftet med public service-företagens verksamhet är ett annat än att bereda vinst åt aktieägarna. Någon bestämmelse om syftet bör därför föras in i bolagsordningen i anslutning till angivandet av föremålet för bolagets verksamhet. Till vad där sägs kan som läggas exempelvis följande jag tar återigen TV-bolaget som exem- P61 Bolagets syfte är inte i första hand att bereda vinst aktieägarna utan att främja rundradiosändningar, huvudsakligen till svenska mottagare, av televisionsprogram i allmänhetens tjänst. Något bör också sägas om hur den del vinsten skall användas av som inte skall utdelas till aktieägarna. Exempelvis kan skrivas att denna del av vinsten skall överföras i ny räkning. I mitt förslag ingår i samtliga fall också att bestämmelserna rörande utseende av styrelseledamöter skall ändras och utvidgas. I denna del hänvisar jag till vad jag sagt tidigare.

31 Kedner. Roos. Aktiebolagslagen. Del lI, s. 223

SOU 1993 l 7 Mina överväganden 79

ll inlösen av aktierna i moderbolaget Samtliga ovan angivna förslag innebär nuvarande ägande att av aktierna i Sveriges Radio Förvaltnings AB upphör. Jag har därvid gått ut från att denna fråga kan lösas i samförstånd med nuvarande ägare på så sätt att staten löser in aktierna till i bolagsordningen angivet värde, dvs. till nominella värdet. Jag vill påpeka att, enligt min bedömning, någon skyldighet för nuvarande ägare erbjuda att aktierna till inlösen inte föreligger, jag har tillåtit mig anta att de men nuvarande ägarna liksom hittills kommer att lojalt handla i enlighet med vad riksdagen kan komma att besluta. Ett par frågor bör emellertid beröras närmare. Samtliga förslag innefattar också att moderbolaget upphör till aktieratt vara ägare na i de tre programföretagen. Dessa aktier kommer i stället ägas att av allmänheten, en stiftelse eller staten. av I förstnämnda fall har jag gått ut från att detta tekniskt genomförs så att nya aktier tecknas i emissionen och utgivna aktier säljs i att nu samband därmed. Det är naturligtvis också möjligt att efter nyteckningen nedsätta aktiekapitalet med belopp motsvarande utgivna nu aktier för återbetalning till moderbolaget. I stiftelsefallet förutsätter jag att moderbolaget helt enkelt tillskjuter nuvarande aktier till de tre stiftelserna. Skall staten bli ägare till programföretagen, har jag gått från ut att moderbolaget säljer aktierna för nominella värdet till staten. I samtliga fall är att föredra att åtgärden vidtas innan moderbolagets aktier inlöses från nuvarande aktieägare av staten. I de två första fallen talar för denna lösning att staten på detta sätt undgår att någonsin bli indirekt ägare till dotterbolagen. Dessutom finns i samtliga fall vissa skatteskäl som talar i samma riktning.

III Skartefrågor

Som inledningsvis nämnts har jag inte närmare penetrerat skattefrågorna. En översiktlig bedömning emellertid vid handen ger att några allvarligare skatteproblem inte behöver uppkomma beträffande de transaktioner som hittills nämnts. Det kan ifrågasättas om en försäljning av dotterbolagens aktier till staten möjligen skulle kunna utlösa s.k. uttagsbeskattning hos moderbolaget och utdelningsskatt hos aktieägarna.

80 Mina överväganden SOU 199317

Uttagsbeskattning skulle kunna påstås på den grunden att moderbolaget erhåller ett värde som understiger aktiernas marknadsvärde. Den översiktliga bedömningen att så inte bör vara fallet grundar sig på bestämmelser i bolagsordningen. Eftersom det finns en bestämmelse i bolagsordningen att den som förvärvat aktien har skyldighet att hembjuda den till staten för inlösen, och eftersom samma bestämmelse föreskriver att lösenbeloppet skall motsvara det verkliga värdet, dock högst det nominella, kan jag inte se att något marknadsvärde överstigande det nominella skall kunna uppstå. På samma grund bedömer jag att aktieägarna inte tillförs någon förmån och därför inte bör utdelningsbeskattas. Det är emellertid möjligt att det bör begäras förhandsbesked. Skulle däremot moderbolagets aktier av staten inlösas innan staten förvärvar aktierna i dotterbolagen, blir förhållandet enligt min uppfattning annorlunda. Blir staten aktieägare i moderbolaget, kan nämligen inte en förpliktelse att hembjuda dotterbolagens aktier till staten uppfattas som en begränsning av statens frihet att sälja aktierna till det högsta värde som kan uppnås. Uttagsbeskattning kan då aktualiseras om aktiernas verkliga värde överstiger överlåtelsevärdet. Allmänhetens tecknande av aktier i public service-företagen utlöser i och för sig inte beskattningseffekter. Stämpelskatt tillkommer dock vid nyemissionen. Tillskottet av aktierna till stiftelserna torde inte i och för sig utlösa några skatteeffekter, om man bortser från möjligheten av uttagsbeskattning. Jag förutsätter då att värdet på aktierna också i detta fall är begränsat till deras nominella värde och att detta är lika med anskaffningsvärdet. Som ovan nämnts torde den utlottade vinsten i fallet med spridda aktier beskattas som annan utdelning.

IV Sveriges Radio Förvaltnings AB I allt väsentligt har funktionen för Sveriges Radio Förvaltnings AB begränsats till att äga och förvalta de fastigheter programföresom tagen utnyttjar. Jag har ovan förutsatt att efter genomförandet av något av de tre angivna förslagen svenska staten inlöser aktierna i Sveriges Radio Förvaltnings AB från nuvarande ägare.

SOU 1993 17 Mina överväganden 81

I ett tidigare skede har antagits att fastigheterna skulle överföras till respektive bolag. Detta skulle emellertid medföra stämpelskattekostnader såvida man inte kan påräkna dispens. Av detta skäl torde det vara förmånligast att behålla fastigheterna i den nuvarande juridiska personen. Vem skall då slutligt äga aktierna i detta bolag Det kan i och för sig tänkas att aktierna överförs till de tre programföretagen och att aktierna därvid fördelas ungefär i enlighet med fördelningen av avgiftsintäkterna, vilket skulle innebära att Sveriges Television AB ägde en majoritet av aktierna. Härvid uppstår emellertid frågor om det värde, till vilket aktierna skall överföras och om betalningen av detta värde. Som ovan nämnts har i propositionen l9909lzl49 s. 197 koncernens fastighetsbestånd värderats till l 787 miljoner kr. En annan möjlighet är att aktierna i det fastighetsägande bolaget förblir i statens ägo. För detta kunde anföras flera skäl. Det är osäkert om den optimala förvaltningen fastighetsbeståndet främjas av av ett ägande delat på de tre programföretagen. Det är tänkbart att större ekonomisk effektivitet skulle uppnås om fastighetsföretaget förblev i statens ägo och förvaltades med inriktning att utnyttja ytorna bästa sätt. Med hänsyn till direktivens krav att tillse att riksdagen vid slutet av en avtalsperiod har frihet att besluta om i vilken omfattning public service-verksamheten i fortsättningen skall bedrivas kan det vara riktigt att fastighetsbolaget ägs direkt av staten.

7.2.6 Kostnader för förslaget Som ovan antytts beräknas inte förslaget medföra några större kostnader för staten. Alternativet med spridda aktier medför kostnader i samband med nyemissionen, för prospektskrivning, hantering av anmälningar och teckning m.m. dessa kommer att drabba men moderbolaget. Statens kostnader inskränker sig till inlösen aktierna i moderav bolaget samt, i fallet med statligt ägande, köp aktierna i dotterföreav tagen.

SOU 1993 17 Bilaga 83

Kommittédirektiv

Dir. 1992100

Ägande av public service-företagen

m.m.

Dir. 1992100

Beslut vid regeringssammanträde 1992- 11-19

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag om ägandet av Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB public service-företagen.

Utredarens förslag bör läggas fram senast den 31 januari 1993.

Bakgrund

Såväl Sveriges Radio-företagen dess föregångare som har varit aktiebolag. År 1979 omorganiserades Sveriges Radio till koncern. en Sveriges Radio AB är moderbolag i den nuvarande koncernen och äger samtliga aktier i dotterföretagen Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB, Sveriges Utbildningsradio AB och Radiotjänst i Kiruna AB. Aktierna i Sveriges Radio AB ägs till 60 % av folkrörelserna, till 20 % av näringslivet och till 20 % av pressen. Riksdagen beslutade den 2 juni 1992 bet. 199192; KrU28, rskr. l99192329 att godkänna regeringens förslag i propositionen 1991921140 den avgiftsñnansierade om radio- och TV-verksamheten 1993-1996 beträffande public m.m. service-företagens ägarskap och företagsform. Riksdagsbeslutet innebär bl.a. följande. Public serviceverksamheten skall även i fortsättningen bedrivas i aktiebolagsform.

84 Bilaga SOU 199317

Sveriges Television, Sveriges Radio det nuvarande Sveriges Riksradio och Sveriges Lokalradio sammanslagna och Sveriges Utbildningsradio skall självständiga aktiebolag. De tre programförevara tagen skall gemensamt äga Radiotjänst i Kiruna AB. Moderbolaget skall upphöra. Pressen, näringslivet, folkrörelserna samt konstnärliga och vetenskapliga akademier och oberoende kulturella sammanslutningar skall erbjudas att bli ägare till bolagen. Om enskilda ägare, t.ex. på grund av jäv, inte kan kvarstå som ägare skall aktierna erbjudas staten genom att regler om hembudsskyldighet till staten införs. Det bör emellertid vara möjligt för regeringen att sälja aktier den förvärvat hembud till viss stiftelse, folkrörelse, som genom akademi, sammanslutning eller annan som är att hänföra till någon eller några av de fyra ägargrupper som skall finnas i fortsättningen. För inledningen nästa avtalsperiod skall aktierna fördelas så att av har 20 %, näringslivet 20 %, folkrörelserna 40 % och den pressen nya ägargruppen 20 %. Kulturdepartementet den 22 oktober 1992 har de I en skrivelse till nuvarande ägargrupperna Sveriges Radio gemensamt förklarat att av det enligt deras uppfattning inte kommer att kunna bildas några ägarfrån och näringsliv och att förutsättningarna för att grupper press realisera riksdagens beslut angående den avgiftsfinansierade radiooch TV-verksamheten 1993-1996 m.m. i detta avseende därmed synes kunna brista. Riksdagens beslut rörande ägandet av public service-företagen kan således inte genomföras fullt ut. Mot denna bakgrund har jag i kontakter med företrädare för de tre nuvarande ägargrupperna erfarit att aktieägarna är beredda att kvarstå för kortare övergångsperiod under förutsättning att det framen tida ägandet av public service-företagen utreds.

Förutsättningar Public service-verksamheten är omfattande och spelar en viktig roll för den demokratiska och den nationella kulturen. Även processen om konkurrerande verksamheter har startats och kommer att starta kan public service-verksamhetens betydelse för nyhets- och informationsförmedling, opinionsbildning, kritisk samhällsbevakning samt som förmedlare av olika kulturyttringar förväntas bestå.

SOU 199317 Bilaga

Public service-verksamheten finansieras i huvudsak med TVavgiftsmedel. Riksdagen bestämmer TV-avgiftens storlek i dagsläget l 320 kronor år och den årliga medelstilldelningen per till programföretagen för 1993 anvisas totalt 4 263,3 miljoner kronor i 1990 års prisläge. Riksdagen anger även de allmänna förutsättningarna för public service-verksamhetens uppdrag och organisation. Riktlinjerna binds i avtal mellan staten och programföretagen. Styrelsema i programföretagen skall från den l januari 1993 bestå av vardera nio ledamöter och två suppleanter. För samtliga skall gälla

att regeringen utser ordföranden och tre ledamöter, att ägarna utser två ledamöter samt att den verkställande direktören och två personalrepresentanter är självskrivna ledamöter. Vidare skall varje styrelse ha fyra suppleanter varav en utses regeringen, och av en av ägarna två av personalrepresentanterna.

Ägandet Sveriges Radio är historiskt betingat

av och har förändrats genom åren. Alltsedan starten rundradioverksamheten har det av ansetts ligga ett värde i att det finns motvikt en mot det statliga inflytandet. Huvudargumentet har varit att ägarna, som företrädare för olika samhällssektorer, skulle balansera statsmakternas inflytande. Konstruktionen har setts medel som ett att garantera public serviceverksamhetens publicistiska integritet och oberoende. Även den starka spridningen mellan olika ägare inom har resp. grupp ansetts motverka risken för maktkoncentration.

Ägandet Sveriges Radio har under många

av år varit föremål för diskussion bl.a. från ägargruppernas sida. Näringslivet har ifrågasatt sitt ägande utifrån ideologiska utgångspunkter och den korporativa ägarmodellen har ifrågasätts. Pressens roll har som ägare varit under diskussion, dels för dagstidningarna bedriver att en konkurrerande verksamhet, dels för att många tidningar i framtid en kan förväntas satsa annan radio- och TV-verksamhet. Detta gäller dock inte bara pressgruppen. Även från folkrörelserepresentanter och näringslivsgrupperna har intresserat sig för radio- och TV-verksamhet. annan Slutligen bör nämnas att resp. grupps representativitet liksom ägarproportionerna inom resp. ägargrupp har ifrågasätts. Det bör i sammanhanget noteras att det statliga inflytandet fr.o.m. den l januari 1993 genom riksdagens beslut ned i två viktiga tonas avseenden.

86 Bilaga SOU 199317

För det första skall riksdagen resp. regeringen i fortsättningen ange de allmänna förutsättningarna för public service-verksamhetens uppdrag och organisation. Riksdagen torde således inte komma att årligen ompröva förutsättningarna såvida inte mycket speciella omständigheter motiverar detta. För det andra kommer regeringen vid valet av personer till public service-företagens styrelser att utgå från nya principer. Regeringen har hittills enligt etablerad sed vänt sig till de större partierna i en riksdagen för nominering ledamöter. Partierna har låtit sina riksav dagsgrupper eller presidier utse ledamöterna. De utsedda har oftast hämtats från respektive riksdagsgrupp. I framtiden skall regeringen inför utseende av ledamöterna samråda med ledarna för samtliga i riksdagen representerade partier. Ledamöterna skall hämtas från olika sektorer av det svenska samhället, ha stor integritet och sammantaget representera den kunskap och erfarenhet som är relevant för verksamheten. Frågan hur public service-företagen skall ägas och styras om liksom hur den programmässiga integriteten skall främjas har mot den anförda bakgrunden varit föremål för diskussion, senast i nu anslutning till vårens riksdagsbehandling. Bl.a. diskuterades andra associationsformer än den nuvarande aktiebolagsformen. Förslag om att programföretagen skulle bli helägda statliga aktiebolag fördes fram. Regeringen övervägde denna möjlighet, men kom fram till att den inte borde genomföras under den kommande avtalsperioden. Även stiftelseformen fördes fram som ett alternativ. Det råder dock för närvarande en viss oklarhet om hur kommande lagstiftning stiftelser kommer att utformas. En ny lagstiftning om stiftelser om beräknas träda i kraft den l januari 1994. Därför gjordes bedömningi propositionen l99l92l4O att förutsättningarna för att driva en verksamheten i stiftelseforrn skall ha klarlagts inför den avtalsperiod inleds den 1 januari 1997. I propositionen betonades att olika som möjligheter att ytterligare stärka public service-verksamhetens oberoende borde prövas inför denna period. Stiftelsebildning borde vid den tidpunkten kunna vara ett alternativ bland flera lösningar. När de nuvarande ägargrupperna nu förklarat att det inte längre kommer att kunna bildas några ägargrupper från press och näringsliv, anser jag att den avsedda utredningen bör tidigareläggas. Mot bakgrund av public service-företagens omfattande och betydelsefulla verksamhet är det av fundamental betydelse att det inte finns

SOU 199317 Bilaga 87

risk för att programverksamheten eller andra styrs av staten maktgrupper, utan att det ges garantier för kritisk granskning även av sådana intressen som staten och eventuella ägare företräder. Det finns

olika medel för att förhindra ett direkt statligt inflytande över programverksamheten. Statens inflytande kan begränsas till huvuddragen för verksamhetens inriktning, uppdrag, organisation och finansiering

och detta inflytande utövas endast när avtal skall slutas. nya Regler för utseendet av styrelserna och styrelsernas maktbefogenheteri förhållande till programverksamheten kan anges. Även valet associationsform av är betydelsefullt vad gäller att balansera det nödvändiga statliga inflytandet och försvåra otillbörlig statlig påverkan. Samtidigt ägarmakten och den ekonomiska som makten bör kringgärdas av regler förhindrar ett otillbörligt inflytande, som är det viktigt att någon har ett övergripande för i förhållande ansvar att till TV-avgiftsbetalare, tittare och lyssnare till se att programverksamheten bedrivs rationellt inom för tilldelade medel och i enligramen het med det uppdrag som åvilar företaget. Bl.a. det förhållande att public service-företagen årligen omsätter fyra mer än miljarder kronor motiverar att det finns tydlig ansvarsfördelning. en

Uppdraget

En särskild utredare bör tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag

om ägandet av Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Utbildningsradio AB public service-företagen. Utredarens förslag bör läggas fram senast den 31 januari 1993. Utgångspunkten för utredarens arbete bör den vara att nya ägandeformen för public service-företagen skall säkerställa att programverksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Utredaren skall även kunna lämna andra förslag som stärker programverksamhetens självständighet. Förslaget skall även lämna för riksutrymme dagen att ocksåi fortsättningen, i slutet av varje avtalsperiod, bestämma förutsättningarna för public service-verksamheten på det sätt riksdagen finner lämpligt.

Utredaren bör utgå från att de nuvarande ägarna skall kvarstå till den l juli 1993. Den fjärde ägargruppen bestående konstnärliga av

88 Bilaga SOU 199317

och vetenskapliga akademier och oberoende kulturella sarnmanslutningar skapas alltså inte under övergångsperioden. Utredaren bör vidare utgå från att moderbolaget kvarstår under denna övergångsperiod, att det inte har någon annan uppgift än men ägare till aktierna i dotterföretagen. Riksdagsbeslutet skall i att vara övrigt genomföras. Som angivits i det föregående innefattar riksdagbeslut bl.a. att riksdagen skall besluta om medelstilldelning direkt ens till de tre programbolagen samt att programföretagens styrel-minskas till nio personer. Såsom framgår av riksdagsskrivelse ser 199293l47 skall moderbolagets övriga uppgifter övertas av pro grambolagen. För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir.. 19845, EG-aspekten i utredningsverksarnheten dir. 198843 samt regionalpolitiska konsekvenser dir. 199250. om

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag attt regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppgift att utarbeta förslag omi en de självständiga public service-företagen och ägande av att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde om utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandes överväganden och bi-faller hennes hemställan.

Kulturdepartementet

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. UD Kursplaner för grundskolan. U. Ersättning för kvalitetocheffektivitet. - Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4.Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av flyktingar fl. m. Bensodiazcpinerberoendeframkallande - psykofarmaka.S. Livsmedelshygien småskalig och livsmedelsproduktion.Jo. 7,Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnorochmän arbetsmarknaden. Ku. Löncskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. Bilaga-del. Ku. Postlag. K. lO.En ny datalag.Ju. l l Socialförsäkringsregister. S. . 12.Värdhögskolor - kvalitet- utveckling huvudmannaskap. - U. l3. Ökad konkurrens järnvägen. K. 14.EG och våra grundlagar, Ju. 15,Svenska reglerförinternationell omfördelning av oljavid cn oljekris.N. lö.Nyavillkorforekonomiochpolitik ekonomi- kommissionens förslag.Fi. lo. Nyavillkorförekonomiochpolitik ekonomi- kommissionens förslag.Bilagedcl.Fi. 17. Ägundct radioochtelevision i allmänhetens av tjänst. Ku.

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Enny datalag.[10] EGoch våragrundlagar. [14]

Utrikesdepartementet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [1]

Socialdepartementet Statligt stödtill rehabilitering tortyrskadade av flyktingarm. fl. [4] Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - 15] Socialförsäkringsregister,

Kommunikationsdepartementet Postlag. [9] Ökad konkurrens järnvägen. [13]

Finansdepartementet Nyavillkor förekonomi ochpolitik - ekonomikommisionens förslag.[16] Nyavillkor förekonomioch politik ekonomi- kommisionens förslag. Bilagedel. [16]

Utbildningsdepartementet Kursplaner förgrundskolan. [2] Ersättning förkvalitetoch effektivitet. Utformning ettnytt av resurstilldelningssystein för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor huvudmannaskap. [12] - kvalitet-utveckling-

Jordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [6]

Kulturdepartementet Löneskillnader och lönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och Iönediskriminering. Omkvinnor ochmän arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radiooch televisioni allmänhetens tjänst. ll7l

Näringsdepartementet Svenska regler för internationell omfördelning oljavid av en oljekris.[15]