Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik : rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Alternativa för

utvecklingsvägar

EU:s gemensamma

jordbrukspolitik

Rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP SM 1997:50

min nu Statens offentliga utredningar WW 1997:50 lg Jordbruksdepartementet

Alternativa

för

utvecklingsvägar

EU:s gemensamma

jordbrukspolitik

Rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställashos: Regeringskansliets förvaltningsavdclning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20559-9 ISSN O375-250X Stockholm 1997

4 , gfáføvcøtáffdf w f , .V5

Wsgqo,ç7u,g5;miâüe

Förord

Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbruks-

politik KomiCAP beslutade den 24 januari 1996 om

direktiv för expertgrupp. Gruppen har den 15 september en 1996 lämnat delrapport där det görs en analys av den en hittills förda iordbrukspolitiken inom EU. För att i mesta möjliga mån undvika upprepningar hänvisas till denna tidigare delrapport vad gäller bakgrundsfakta, beskrivningar m.m. Direktiven till expertgruppen redovisas i bilaga Enligt direktiven till denna del av arbetet skall expertgöra genomgång de olika jordbrukspolitiska gruppen en av medlen mot bakgrund i vilken utsträckning de bidrar till av måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen skall öka samt att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska och att även deras styrka bör reduceras. De svenska intressena bör därvid inte i ett isolerat svenskt sammanhang utan i ett ses långsiktigt gemenskapsperspektiv. Expertgruppen har haft följande sammansättning:

Harald Svensson, Jordbruksverket ordförande Carl Asplund, Finansdepartementet Håkan Björklund. Utrikesdepartementet Arne Gabrielsson. Livsmedelsindustrierna Lars-Erik Hellberg, Svenska Lantarbetareförbundet Marie lngerup, Jordbruksdepartementet Rein Karm, Grossistförbundet Svensk Handel Mikael Kullberg, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet Barbro Lindahl, Konsumentberedningen Lars-Erik Lundkvist, Lantbrukarnas Riksförbund

Bengt Johnsson, Jordbruksverket sekreterare

Hans G Öhgren, huvudsekreterare i kommittén. och Anna Lagerkvist tidigare Österling. biträdande sekreterare i kommit-

tén, har också deltagit i arbetet. I denna görs inledningsvis analys mål och rapport en av

medel i EU:s jordbrukspolitik. Utifrån analysen målen och

av

medlen redovisas två grundalternativ för hur EU:s politik kan

utvecklas i framtiden. Grundalternativen beskrivs såväl i sin

generella utformning, som i sin utformning produktnivå.

Konsekvenserna dessa båda alternativ analyseras för både av

EU totalt och för Sverige. Dessa grundalternatix kan kompletteras med kompensationsbetalningar till jordbruket.

Denna expertgruppsrapport har lämnats över till nu kommittén ett underlag för kommitténs överväganden. som Kommittén skall redovisa sina ställningstaganden senast den 30juni 1997.

Jönköping den 14 mars 1997

Harald Svensson Bengt Johnsson

Innehållsförteckning

sid

Sammanfattning

Rapportens syfte och innehåll 11

Målen for EU:s jordbrukspolitik 15 u Romfördraget 15 Utvecklingen målen för CAP 16 av

Jämförelse mellan de jordbrukspolitiska 19

målen i Sverige och i EU

Tänkbara mål för EU:s jordbrukspolitik 20

Politiska ingripanden på marknaderna för jordbruksprodukter 25 4.1 Inledning 25 4.1.1 Viktiga allmänna svenska utgångspunkter 29

4.1.2 Målen törjordbrukspolitiken 29

4.2 Exempel på marknadsmisslyckanden 31 4.3 Skälen 34

Behov reformer CAP 45 av av Möjliga effekter kommande WTO- 46 av en runda

Östeuropautvidgningen 60

Förhållandet mellan de nytillkommaiide 66

länderna Intern törändringsvilja 67

5.3.1 Åtgärder från svensk sida 69

5.4 Alternativa utvecklingsvägar för CAP 70

5.4.1 Grundalternativ 70

5.4.2 Komplettering grundalternativen 73

av

De jordbrukspolitiska medlen 75

6.1 Gränsskydd 76 6.2 Intern marknadsreglering 78 6.2.1 Behov förändringar inom den interna 81 av marknadsregleringen till följd av kommande förhandlingar inom WTO Direktstöd 82 Beslutsordning 84

Effekter För intressenterna av alternativa utvecklingar av CAP 7.1 Effekter för konsumenter 86 7.2 Effekter för skattebetalarna 86 7.3 Effekter för producenterna 87

Effekter för olika produktionsgrenar 89 alternativa utvecklingar CAP av av

8.1 Spannmål 90

8.1.1 Effekter 93 8.1.2 Effekter för Sverige 100 8.2 Oljeväxter 105

8.2.1 Effekter 106 8.2.2 Effekter för Sverige 107 8.3 Socker 108 8.3.1 Effekter 110 8.3.2 Effekter för Sverige 112 8.4 Mjölk 113 8.4.1 Effekter 116 8.4.2 Effekter för Sverige 123 8.5 Nötkött 128 8.5.1 Effekter 129 8.5.2 Effekter for Sverige 131 8.6 Griskött, fjäderfä och ägg 132 8.6.1 Effekter 133 8.6.2 Effekter för Sverige 134 8.7 Frukt och grönsaker 134 8.7.1 Effekter 135 8.7.2 Effekter för Sverige 135 8.8 Bearbetade livsmedel 135

8.9 Övriga produkter 136

Andra områden påverkas 137

som av förändringar av marknadsregleringen

9.1 Valutaregleringen på jordbrukets 137

område 9.2 Sambandet mellan marknadsregleringen

samt regional- och miljöpolitiken

9.3 Strukturstöden och stöd till 139

landsbygdsutveckling

Bilaga 1 Direktiv till expertgruppen 141 Bilaga 2 Karta över stödområdesindelningen 144

Stlll |7:5l) l

l Sammanfattning

l det följande görs kapitelvis sammanfattning rapportens en av

innehåll. Indelningen detta kapitel följer huvudrubrikerna i

av rapporten.

Kapitel 2 Rapportens syfte och innehåll

Expertgruppen redovisar i denna andra delrapport en genomgång de jordbrukspolitiska medlen mot bakgrund i vilav av ken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska och att dess styrka bör reduceras. Genomgången ska inte begränsas till enbart svenska intressen utan även avse ett långsiktigt gemenskapsperspektiv. Områden som inte omfattades 1992 års reform ska beaktas liksom effekterna av av en utvidgning med ytterligare medlemsländer. I detta sammanhang ska gruppen undersöka om subsidiaritetsprincipen kan vara tillämplig på delar den politik tillämav som nu pas gemensamt. Rapporten innehåller inledningsvis kvalitativ disen mera kussion runt mål och medel för EU:s jordbrukspolitik samt av de faktorer som kan komma att påverka EU i framtiden. Den andra delen av rapporten innehåller två alternativ för den framtida utvecklingen CAP. Effekterna dessa alternativ av av analyseras för EU totalt men även för Sverige som ett enskilt EUland.

Kapitel 3 Målen för EUzs jordbrukspolitik

Grunden för EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP

Common Agricultural Policy, har i stort sett varit oförändrad

2 Scmmzc/Iifall/mig SOU l 997150

sedan dess tillkomst i slutet 1950-talet. .lordbrukspolitiken

av tillkom i tid då EU ett underskottsområde. De mål som en var

sattes har därför i hög grad varit inriktade producentsi-

upp

dan. l början 1990-talet gjordes den hittills största reformen

av

CAP. Reformen tillkom för att skapa bättre balans

av en

marknaden och så sätt minska budgetkostnaderna för stödet

till jordbruket. För CAP till aktuella förändringar inom EU

att anpassa

och i omvärlden kan förändring i tyngden mellan de olika

en

målen behöva ske. framtid bör konsumenternas efterfrågan

l en

livsmedel vara styrande för jordbruksproduktion. Konsu-

krav kan så sätt tillförsäkras ett brett och djupt

menternas

utbud till rimliga priser. Det bör även läggas en kvali-

av varor

erbjuds. Producenterna i EU bör tetsaspekt på de varor som rimliga förutsättningar att kunna uppfylla konsumenternas

ges

krav i konkurrens med andra producenter såväl inom som

utanför EU. Politikens roll att styra fram önskad produktion

en

bör l framtiden bör politiken inriktas mot att korri-

tonas ner. för oönskade effekter i samhället olika marknadsgera som till. kan lantbrukets

misslyckanden ger upphov Det t.ex. vara

effekter för landskapet samt kopplingen till miljön. Det bör

därför finnas speciella miljö och regionalmål.

Enligt denna diskussion kan fyra olika mål ställas upp:

Konsumentmål - Producentmål o

Miljömål

c

o Regionalmål

SOU I 90750 .Slnnnzunfarlning 3

Kapitel 4 Politiska ingripanden på marknaderna för jordbruksprodukter

I detta avsnitt diskuteras för- och nackdelar med marknads-

styrning jämfört med olika former av politiska ingrepp. En grundläggande skillnad i synen jordbrukspolitiken är om marknadsstyrning är den primära lösningen eller om politiska

ingripanden är den primära lösningen. Det kan urskiljas en rad olika s.k. marknadsmisslyckanden där marknaden inte klarar att fördela till jordbruket. Dessa marknadsmissav resurser lyckanden kan medföra behov åtgärder, Lex. av miljöskäl av och regionala skäl. Benägenheten att använda olika jordbrukspolitiska medel beror i hög grad på den grundläggande synen. Om utgångspunkten är att det bör ske få ingripanden i resursfördelningen mellan jordbruket och andra verksamheter bör offentliga ingripanden undvikas. De medel som utnyttjas kan t.ex. sättas in för att understödja öppet landskap eller korrigera för andra externa effekter. Är istället det ska hög intern

utgångspunkten att vara

prisstabilitet och stabilt internt utbud är generellt verkande medel att föredra.

Kapitel 5 Behov av reformer av CAP

CAP kommer att utsättas för påfrestningar vilket åter nya kommer att skärpa kraven på reformer. Det bedöms främst följande orsaker kommer att driva fram reform: vara som en

Internationella handelsförhandlingar inom ramen för o WTO

o Östeuropautvidgningen

Intern förändringsvilja o

4 .Su/nmu/i/áz/lnillg SOU I9975l

Nya handelsförhandlingar kommer med all säkerhet att innebära att EU måste minska stödet till jordbruket. Det kan t.ex. ske att kvantiteterna får subventioneras med exgenom som

reduceras och produktanknutna stöd reduceras elportstöd att

ler blir otillåtna. I detta sammanhang spelar USA:s reform av betydande roll. USA ned

jordbrukspolitiken en tonar

betydelsen det interna stödet. Jordbrukarna får. enligt det av beslutet. stöd är eller mindre frikopplat från nya som mer Syftet med åtgärden är marknaden

produktionen. att ge

signaler och jordbruket i USA så sätt ska bli tydligare att konkurrenskraftigt världsmarknaden. USA kommer mera däremot inte att ta bort möjligheterna till exportbidrag.

En utvidgning EU mot Central- och Östeuropa leder till

av kraftigt ökade budgetpåfrestningar EU väljer att bibehålla om CAP oförändrad samt att WTO-åtagandena blir ännu svårare I nuläget har CÖE-länderna betydligt lägre att uppfylla. produktpriser. Dessa länder har små eller inte några WTO-kvoter alls. EU-kommissionen har i strategidokumentet från 1995 med CÖE-läitderrta. Man finner att

tagit upp problematiken dessa länder inte kommer att få vidkännas någon prissänkning vid ett medlemskap och det skulle därför inte berättiga till nå-

kompensation i form arealstöd, djurbidrag m.m. För att ge

gon jordbruket i CÖE-länderna möjlighet att utvecklas bör CAP en förändras på så sätt att detta kan underlättas. l strategidokument från kommissionen 1995 olika ett ges alternativa handlingsplaner för CAP. Kommissionen förordar i denna rapport att CAP ska reformeras genom en fördjupning 1992 års reform och reformen sker varuområdesvis. av att Även landsbygdsfrågorna har kommit i fokus under det mera senaste året.

SOU 1097:50 Summunfallning 5

Med hänsyn till de faktorer tillkommit såväl nya som utanför inom EU det finnas två huvudalternativ att som synes reformera CAP:

Reform CAP i syfte att stärka konkurrenskraften på i av en princip avreglerad marknad.

Anpassning CAP till de restriktioner som sannolikt av nya

blir följden WTO-förhandlingar, Östeuropaut-

av kommande

vidgning, budgetrestriktioner. m.m. Syftet med alternativ l EU möjligheten att konär att ge kurrera på marknaden och ta del växande världshandel. av en Detta skulle kunna CÖE-länderna möjligheter att utäven ge veckla sitt jordbruk. Det sker att prisstödet successivt genom avvecklas och som en följd därav kan de marknadsreglerande åtgärderna tas bort. Faran med sådan reform är att jordbruen ket genomgår snabb och i vissa fall oönskad förändring. För en att minska sådana effekter kan åtgärderna genomföras successivt och kompensation kan t.ex. i form av direktstöd. ges,

Gruppen tar inte ställning till hur länge kompensationsbetal-

ning ska medges och hur stor kompensationen ska vara i förhållande till prissänkningen. Alternativ 2 innebär att EU produktionen till de anpassar begränsningar kan bli följden i framtiden genom bl.a. prosom duktionskvotering. Följden torde bli att EU:s andel på marknaden för livsmedel krymper. Det torde också leda till att jordbruket inte utvecklas i takt som i andra delar av värlsamma den. Detta alternativ skulle kunna kontrollerad förge en mera ändring sektorn effekten skulle utan tvekan bli att jordav men bruksnäringen skulle minska i betydelse. Även enligt detta al-

ternativ kan kompensationsbetalningar aktualiseras.

6 Scmmzcln/allling SOU I997:5

Kapitel 6 De iordbrukspolitiska medlen

EU har i huvudsak valt att använda prisstödjande medel inom CAP. Dessa medel har varit:

o Gränsskydd Intern marknadsreglering o Direktstöd o

1992 års reform innebar att den interna marknadsregleringen fick mindre betydelse till förmån för direktstöden, arealstöd och djurbidrag. UR-avtalet jordbrukets område 1995 innebar att möjligheterna till stöd genom den interna marknadsregleringen minskade. UR-avtalet är det avtal inom ramen för GATT som blev resultatet den s.k. Uruguay-rundan som ledde till ett av antal överenskommelser rörande handeln på bl.a. jordbrukets område. I nästa WTO-runda torde dessa stödformer åter komma att ifrågasättas och det kommer med all sannolikhet att ställas krav på ytterligare neddragningar. EU:s konstruktion direktstöd i 1992 års reform ansågs av godkända stöd i 1995 års UR-avtal. USA:s förändring av vara sina stöd torde innebära att även EU:s direktstöd kommer att bli utsatta för hård granskning. USA kommer med största sannolikhet att kräva att stöden görs mer produktionsneutrala. l framtiden direktstöden behövas regional- och miljösynes av skäl och kopplade till speciella insatser från jordbrukarna. vara Det har i vissa sammanhang diskuterats att även koppla pris-

kompensationen till olika miljöinsatser. En sådan koppling sydock tveksam. Miljöåtgärder bör styras av medel som

nes vara är direkt kopplade till dessa mål. Det har även diskuterats att differentiera direktstöden efter t.ex. företagens storlek. Risken

S l l I 907 St : .SamInanfizttning 7

med sådana åtgärder är dels att det kan skapa oönskade före-

tagsstrukturer, dels att det krångligare administration.

ger en

Kapitel 7 Effekter för intressenterna alternativa utveck-

av

lingar av CAP

Förändringar de jordbrukspolitiska spelreglerna leder till ef-

av fekter för tre olika i samhället: grupper

Konsumenter o Producenter o Skattebetalare o

Alternativet med fortsatt successiv anpassning CAP in-

en av

nebär i första hand att produktionen minskas medan prisnivån

inte kommer att påverkas i lika stor utsträckning. Kostnaderna

för jordbrukspolitiken kommer sålunda även i fortsättningen

att ligga konsumenterna som får betala via livsmedelspri-

serna.

En förändring CAP mot ökad marknadsorientering

av en

konsumenterna möjlighet till billigare livsmedel att

ger genom

konkurrensen såväl inom EU med tredje land ökar. Kon-

som

sumenterna får också ökade möjligheter till en större mångfald

i utbudet. Producenterna kommer att utsättas för en ökad mark-

nadspåverkan att regleringarna inom EU minskar och

genom

skyddet mot tredje land sänks. Alternativet För jordbruket sy-

dock att sin produktion till det utrymme som

nes vara anpassa

fortsatta stödåtgärder kan medge, vilket nödvändigtvis leder

till minskade marknadsandelar.

P.g.a. att det kan komma att krävas kompensation for

minskat prisstöd, och att regional- och miljöstöd kommer att

8 .SL/InImuifáz/rning; $ U 1907:50

ligga kvar på nuvarande sätt. kommer budgetkostnaçlernzi att öka vilket leder till Ökade skatteutgifter. För Sveriges del innebär det att budgetbelastningen ökar eftersom landet är nettobetalare till EU:s budget. Gruppen har inte gått hur den extra budgetbelastningen ska finansieras.

Kapitel 8 Effekter för olika produktionsgrenai av alternativa utvecklingar av CAP

För de flesta vegetabilieprodukter har EU en produktion som kännetecknas hög avkastning också hög insats av av men av en

produktionsmedel. l andra delar världen bygger produktion-

av att stora arealer utnyttjas extensivt vilket ger låga kostnader. en I många fall är klimatet sådan att det inte finns förutsättningar för att nå högre skördenivåer.

Spannmålsproduktionen inom EU har bättre förutsätt-

ningar att konkurrera på världsmarknaden. Klimatet i EU är förhållandevis gynnsamt och stora underskottsmarknader finns på relativt nära avstånd. Väljer EU att inte sänka prisstöden torde alternativet att in med allt större andel som måste vara läggas i träda. EU:s produktion oljeväxter och socker torde svårt att av klara sig på marknaden utan stöd. De naturliga förutsättningarför odling och kostnadsläget är fördelaktigare i andra delar na världen. I nuläget är det i stort sett bara EU stöd till av som ger dessa produkter. På sockerområdet torde nuvarande politik innebära att produktionskvoterna kommer att pressas nedåt. På animalieområdet har EU konkurrensnackdelar p.g.a.

klimatet inom främst mjölk- och nötköttsproduktionen. I andra delar världen kan produktionen ske med mindre insats av

av

produktionsmedel och med mindre investeringar i t.ex. bygg-

nader. Produktionsstrukturen inom EU är också ogynnsam

SUl J l 99750 .Skunmcznfá/Iøiing 9

jämfört med vissa viktiga konkurrenter. På mjölkområdet har

dock den lokala produktionen fördel vad gäller konsum-

en

tionsmjölken fraktkostnaderna. På mjölkområdet för-

p.g.a.

bereder EU-kommissionen ett reformförslag. Olika lösningar

har diskuterats, bl.a.:

olika former av kvotneddragningar/kvotförändringar

o

minskat prisstöd med utan kompensation

o resp.

Vid en reform är det viktigt att mjölkproduktionen i EU kan

utvecklas så att den kan möta allt hårdare konkurrens på

en

marknaden. Kvotneddragningar därför vara ett defensivt

synes

sätt att möta problem vilket dessutom inte ger några långsik-

tiga lösningar. Minskat prisstöd innebär att marknadsrisken för

producenterna ökar också möjlighet att ta del av en

men en

växande marknad. För att mildra övergången finns det olika

metoder att kompensera jordbruket. Det kan ske i förhållande

till:

kvantitet mjölk

o koantal o

areal som utnyttjas för foderändamål

o

När system utformas för kompensation är det viktigt att det

inte skapar låst produktionsstruktur och en utveckling mot

en

ineffektiva företag. Ett sätt att motverka detta kan vara genom

att göra rätten till kompensationsbetalning möjlig att överlåta

mellan producenterna. Möjligheten till överlåtelser bör vara så

vid möjligt eftersom det motverkar inlåsning struk-

som en av

turen. En annan övergångsåtgärd kan vara att kompensera jordbrukarna för lägre prisstöd att utöka produktions-

genom kvoterna.

l0 Sammanfattning SOU I997:5l

Den spannmålsbaserade animalieproduktionen är mindre

beroende de yttre förutsättningarna och för dessa produkav tionsgrenar spelar foderkostnaderna störst roll.

Sveriges geografiska läge med ett klimat är ogynn-

som samt för flera produktionsgrenar är nackdel. Inom växtoden lingen har Sverige lägre hektaravkastnirtg än de flesta av EUländerna och för de flesta av produkterna. Sockerbetor och oljeväxter odlas i Sverige i de bästa odlingsområdena men avkastningen ligger under nivån i de viktigare länderna i EU. Spannmålsodlingen har de förhållandevis bästa förutsättningför att bli konkurrenskraftig. Hektarskördarna ligger förarna hållandevis högt i de bättre odlingsområdena. Sverige har under lång tid exporterat spannmål och är känd världsmarknaden, t.ex. havre för den amerikanska marknaden. Det kan dock bli problem i Svealand främst beroende på höga transportkostnader.

Animalieproduktionen har också konkurrensnackdelar

de yttre förutsättningarna och produktionsstrukturen. p.g.a.

Avkastningsnivån i den svenska mjölkproduktionen är där-

emot i topp inom EU och fiaktkostnaderna för bl.a. konsumtionsmjölk konkurrensfördel. är en Både alternativ l och 2 kan innebära att regioner som är viktiga miljö- och strukturskäl får svårt att hävda sig. Det av kan ökat behov riktade insatser i dessa områden. ge av

Kapitel 9 Andra områden som påverkas av förändringar av marknadsregleringen

I detta kapitel effekter för det agromonetära systemet

tas upp

samt frågor regionalpolitik, strukturstöd och landsbygdsut-

om veckling. Dessa frågor behandlas enligt direktiven till senare gruppen mycket översiktligt.

SOU l997iñtl

2 innehåll

Rapportens syfte och

l september 1996 lämnade den expertgrupp behandlar som svenska intressen rörande livsmedelsproduktionen expertgrupp 2 över en rapport SOU 1996:136 till Kommittén för reformering av EU :s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP. som utgjorde en beskrivning av effekterna av EUzs gemensamma iordbrukspolitik Common Agricultural Policy : CAP. Föreliggande rapport är den andra från expertgruppen. Syftet med rapporterna är att utgöra underlag för de ställningstaganden kommer att göras KomiCAP. som av Till kommittén är knuten tre expertgrupper som fått olika ansvarsområden. En expertgrupp expertgrupp 1 har arbetat med analyser av omvärldsfaktorer. Vi har hämtat vissa grunddata från denna expertgrupps arbete. En expertgrupp annan expertgrupp 3 har arbetat bl.a. med regionalpolitiska frågor och med miljöfrågor. Genom den arbetsfördelning som tilllämpats mellan oss och den expertgrupp som haft ansvar för bl.a. regionalpolitiska frågor och miljöfrågor, intar diskussioner om behovet av regionalpolitiska och miljöpolitiska insatser en mycket undanskymd roll i denna rapport. Enligt direktiven skulle i en andra delrapport göra en genomgång dejordbrukspolitiska medlen mot bakgrund av av i vilken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska och att även dess styrka bör reduceras. Genom anslutningen till EU får ett nytt perspektiv anlägjämfört med tiden före anslutningen. Det perspektiv gas som var relevant före anslutningen kunde mera begränsas till effekter för Sverige. Nu måste perspektivet vidgas till att avse

l2 Rapportens .sjjfia 00/1 innehåll SOU l997:5

hela EU-området. l rapporten diskuteras bl.a. skälen till poli-

tiska ingripanden på marknaderna förjordbruksprodukter. Omfattningen politiska ingripanden kommer i hög

av

utvecklingen under de närmaste åren i frå-

grad att präglas av

anslutning till EU av länder i Central- och Östeuropa

gan om

CÖE-länderna samt hur förhandlingarna i WTO World

Trade Organization kommer att utvecklas.

I rapporten har två alternativ för den framtida utveck- CAP ställts Det alternativet innebär

lingen av upp. ena en

avreglering inom jordbrukspolitiken medan det långtgående andra alternativet innebär anpassning CAP till de nya

en av

restriktioner kan bli följden av förhandlingarna i WTO.

som

utvidgning EU österut, att det finns restriktioner för ök-

av

budget Det för-

ningen av utgifterna från EU:s m.m. görs ett

sök att visa de troliga effekterna för EU:s och Sveriges jord-

bruk de förändringar de båda alternativen innebär.

av som

Det bör redan observeras att marknadsutvecklingen inom

nu

EU och framförallt på världsmarknaden är osäker. Det är

därför inte med någon hög grad av säkerhet möjligt att uttala

hur kraftiga effekterna kommer att bli de förändsig om av

kommer medföra. Vi förut-

ringar som de två alternativen att

sätter det även fortsättningsvis kommer att betalas ut bl.a.

att

regionalpolitiska stöd och miljöstöd. I den utsträckning gene-

rella direktstöd även fortsättningsvis kommer att vara tillåtna

det möjligt komplettera jordbrukarnas inkomster med

är att sådana stöd. Vad ska definieras in i CAP kan diskuteras som

beroende på vad syftet är med diskussionen. CAP i inskränkt

bemärkelse kan definieras den del av marknadsordning-

som

för olika produkter som handlar om regler om gräns-

arna

intern marknadsreglering inkl. kvoter riktade mot

skydd, inom EU och kvalitetsregler riktar sig

producenterna som mot producenterna och det särskilda växelkurssystemet på

område. I denna nivå bör även definieras in de

jordbrukets delar regional- och miljöpolitiken som berör jordbruket.

av

Rapportens .sy/ie och innehåll |3

Dessa senare frågor behandlas emellertid endast mycket översiktligt i denna rapport. En något vidare definition är att även ta med frågor icke-tariffára regler och kvalitetsregler om

riktar sig mot konsumenterna. En tredje möjlighet är att i

som

CAP definiera även veterinära och fytosanitära regler.

Syftet med denna rapport är att i huvudsak stanna vid CAP i

den snäva betydelsen, nämligen i huvudsak gränsskyddet och den interna marknadsregleringen.

SOU H07 U l

3 Målen för EUzs

jordbrukspolitik

l Rom fördraget

a.

Målen för den Europeiska Unionen EU finns uppställda i

det s.k. Romfördraget. Unionen vill främja:

En harmonisk utveckling av den ekonomiska

o verksamheten

En fortgáende och balanserad tillväxt

o En ökad stabilitet o

En allt snabbare höjning av levnadsstandarden

o En närmare förbindelse mellan medlemsländerna o

Som ett medel för att uppnå dessa syften finns det i Romfor-

dragets artikel 3 angivet att det ska införas en gemensam

jordbrukspolitik. Följande mål anges för CAP i artikel 39.1:

Höjd produktivitet

o

Skälig levnadsstandard

o Stabiliserad marknad o

Trygg livsmedelsförsörjning och rimliga priser på

o livsmedel till konsumenterna

l artikel 39.2 anges hur dessa medel ska uppnås:

"2. Vid utformningen den gemensamma jordbruks-

av

politiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa

den ska hänsyn tas till

l 6 .lfå/Gllâftiil E krjord/arukxpolizik SOU l 97:5

de speciella Förhållanden inom jordbruksnäringen

a som är

en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksområden.

b nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga an-

passningsåtgärder.

det faktum jordbruket i medlemsstaterna sek-

c att utgör en

tor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet."

Det har genomförts rad olika utvidgningar och föränden ringar av CAP sedan dess tillkomst men målen för politiken, såsom de är uttryckta i Romfördraget, har inte ändrats.

3.2 målen för

Utvecklingen av CAP

När målen För EU:s jordbrukspolitik ställdes upp i slutet 1950-talet dåvarande EU-6 ett underskottsområde på var

livsmedel. Det primära för EU var vid detta tillfället att bygga

jordbrukssektor kunde skapa försörjningssäupp en som en kerhet på hemmamarknaden. De mål som då sattes upp och sedan dess har varit gällande, har därför varit inriksom mera tade på producentsidan jämfört med konsumentsidan. Det finns mål för produktionens storlek, för prisnivå och prisvariation samt för produktiviteten. För konsumenterna finns mål om rimliga livsmedelspriser, försörjningsmål samt ett produktivitetsmål som är lagt på producenterna. Marknadspriserna inom EU har regel varit högre än som

priserna på världsmarknaden. Politiken har lett till att man inom EU har gått från ett läge med livsmedelsunderskott till situation med överskott. P.g.a. att produktionen har varit

en

stigande under perioden kan man också förutsätta att lönsamhetsmålet totalt sett för jordbruket har uppnåtts. Produktionen

S0l5 1907 St ,l/Irl/czp/uz I 1.755ort/brukspa/flik l7 har ökat och insatserna av resurser har minskat varigenom produktiviteten har ökat. Såväl åkerarealen antalet som sysselsatta i näringen har gått ned. Prisregleringen har inneburit att marknadspriserna inom gemenskapen kunnat hållas förhållandevis stabila jämfört med priserna på världsmarknaden. Regleringen har också bidragit till att trygga livsmedelsförsörjningen. Kritik har Linder årens lopp framförts internt mot den förda jordbrukspolitiken och vissa mindre justeringar i ut-

formningen har vidtagits. I t.ex. den s.k. MacSharry-planen

inriktades kritiken främst mot att den förda politiken har lett till stora överskott har fått exporteras med stora kostnasom der följd. Det har medfört att olika arrangemang fått som vidtas för att hålla sig inom utgiftsramarna for den gemensamma budgeten. EU:s exportstöd och betydelsefulla roll på världsmarknaden har varit viktiga orsaker till varför världsmarknaden för många jordbruksprodukter inte fungerat, i den meningen att priserna på världsmarknaden varit så låga att de under vissa perioder inte täckt de rörliga produktionskostnaderna. Exportsubventionerna har lett till lägre världsmarknadspriser, vilket varit till skada inte minst för jordbruket i utvecklingsländerna. Dessa frågor har bl.a. tagits upp i olika handelsförhandlingar på jordbrukets område. Kritik har också riktats mot att stödet varit felaktigt fördelat mellan olika jordbrukargrupper. Detta påtalas bl.a. i den s.k. vitboken från EU-kommissionen. De stora jordbruken med intensiv produktion har tagit emot huvuddelen av stödet. Den förda politiken har också gynnat en allt intensivare produktionsmedelsanvändning. Höga produktpriser, jämfört

med världsmarknadsprisnivån, tillsammans med nya sorter

och odlingsteknik har drivit upp användningen av annan handelsgödsel och bekämpningsmedel. Det intensiva jordbrukets risker för negativ inverkan på miljön har uppmärksammats allt Problem som uppstått har EU försökt mer.

18 .Må/anför SL/Exjordbrukspolitik SOU l907zñ0

att lösa med regleringar, vilket har gett ett system med nya en

allt tyngre byråkrati. Med utgångspunkt i MacSharry-planen genomfördes

1992 den hittills största reformeringen av CAP. Som skäl för reformen bl.a. de stora budgetkostnaderna, markangavs nadsobalansen och miljöbelastningert. En annan viktig orsak

till reformen de pågående GATT -förhandlingarna

var som

utgjorde ett yttre tryck på EU för att reformera. Reformen

innebar att betydelsen stödpriserna sänktes och att av

jordbruket gavs kompensation i form av direktstöd arealbidrag och djurbidrag. Det infördes också bl.a. ytterligare stöd till miljöåtgärder inom jordbruket.

Genom att sänka stödpriserna kunde skillnaden mellan EU:s prisnivå och världsmarknadspriset minska och så sätt

minskade EU:s kostnader för exportstöden. EU:s åtgärder bör

också ha påverkat världsmarknadspriserna i höjande riktning, vilket också har bidragit till att minska kostnaderna för exportbidragen. Som ett resultat av 1992 års reform sänktes produktpriserna på EU-marknaden vilket har inneburit att konsumtionen har ökat. Detta har också bidragit till att skapa bättre marknadsbalans. I samband med reformen 1992 inför-

des ytterligare produktionsbegränsningar. För spannmål ställ-

des krav lägga mark i träda korrekt uttryck

att mera är

för arealstöd. Bidragen för såväl

uttag av areal att spann-

mål nötkött är begränsade basis av en historisk prosom duktion. Den bärande delen i 1992 års reform var att tona ned betydelsen av prisstödet och att kompensera jordbruket gedirektstöd kopplade till areal eller djur. EU kunde genom dessa förändringar stöden klara de krav ställdes i nom av som GATT-avtalet. Olika samverkande händelser på världsmarknaden de senaste åren ledde fram till mycket höga marknadspriser, främst

under 1995/96. EU:s utbudsbegränsning var en bland många

S011 1997:50 .llrfi/c/zv/rir1:11.35j0/1//rzt/spoli/ik 19

faktorer som pressade utbudet. Höga marknadspriser i kombination med direktstöd. avpassade till lägre prisnivåer, har gett jordbrukarna mycket god lönsamhetsnivå. 1995 lönen var samheten i jordbrukarledet EU den högsta 20 år i EU. l Sverige ökade inkomsterna för jordbruket kraftigt mellan 1994 och 1995, men jämfört med en längre period är utvecklingen i Sverige sämre än i de flesta av EU-länderna. Hittills har EU-medlemskapet medfört intäktsökning för en spannmålsodlarna beroende de direktstöd utgår, medan som situationen för i synnerhet producenterna av nötkött utvecklats negativt. EU:s totala budgetkostnader har ökat eftersom utgifterna för direktstöden har stigit mera än utgifterna för exportbidrag och interventionsåtgärder har minskat.

3.3 Jämförelse mellan de jordbrukspolitiska

målen i Sverige och i EU

Målen för EU:s jordbrukspolitik har legat fast alltsedan de infördes i slutet av 1950-talet. Gör man en jämförelse med den svenska jordbrukspolitiken finner man att målen i Sverige har förändrats och att målen har skiftat i inbördes tyngd. mera Beträffande den svenska jordbrukspolitiken kan, med en mycket schabloniserad indelning av tiden, visas att produktionen under efterkrigstiden 1940-1950-talet stod i centrum eftersom det då fanns behov att åter bygga livsmeav upp en delsproduktion. 1960-talet präglades stark efterfrågan på av arbetskraft i industrin vilket ledde till att målet för svensk

livsmedelsproduktion sänktes till under 100 procent. I början

1970-talet kom signaler om global livsmedelsbrist och produktionen korn åter i centrum. Under 1980-talet tillkom i Sverige nya mål för sektorn, nämligen konsumentmål och

miljömål. I slutet på 1980-talet reducerades åter betydelsen

20 ;Vä/anfar il 1x jr/z,//I1I/cxp0/i1i/

av produktionsmålet p.g.a. den svåra obalans som rådde marknaden. Vid jämförelse mellan målen för den svenska jorden brukspolitiken vid tidpunkten för EU-inträdet och EU:s nuvarande mål finns det vissa skillnader. EU saknar ett uttalat miljömål för sitt jordbruk. l Sverige har miljömålet varit ett av huvudmålen sedan 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Konsumentmålet betydligt klarare definierat i den svenska povar litiken än i EU:s politik. l Sverige var konsumentmålet i centför 1990 års beslut. De flesta EU:s mål för jordbruket rum av

kretsar runt produktion, inkomstmål. prisstabiliseringsmål.

mål för regional fördelning, rationaliseringsmål och kvantitetsmål. Tyngdpunkten i EU:s politik ligger således på utbudssidan. l Sverige målstrukturen, sett mycket var schablonmässigt och med indelning i decennier. sammansatt liknande sätt under 1940- och 1950-talen samt under 1970-talet. Under 1960-talet och från 1980-talet har konsumentmålet, dvs. efterfrågesidan, haft större betydelse. Under 1990-talet sattes miljöfrågorna i centrum vid sidan av konsumentmålet. Front. 1995 tillämpas EU:s jordbrukspolitik i Sverige.

3.4 Tänkbara mål för EU:s jordbrukspolitik

EU:s jordbrukspolitik har gett upphov till successiv öken ning produktionen och efter hand betydande överskott. Ett av viktigt syfte med 1992 års reform att reducera dessa var

överskott. Reformen partiell i den meningen att den en-

var dast omfattade vissa produkter. För att lösa de problem som

jordbrukssektorn i EU har, kan förändring i tyngden av de

en olika målen behöva ske. Även den särställning jordbrusom ket har i förhållande till andra näringar kan behöva ifrågasättas. Det biologiska samspel jordbruket verkar inom och som

SAU l 997 50 : .xllv/á/crr/iiz liL/ssjorclbrukspo/ilik 2 l

de grundläggande försörjningsbehov som jordbruket har att möta, har lett fram till politiskt beslutade regleringsåtgärder som inte finns inom andra områden i samhället. Jordbrukets roll i regionalpolitiken samt för att vidmakthålla ett öppet odlingslandskap och kulturhistoriskt värdefulla miljöer tas mycket översiktligt i rapporten. Det senare upp bör också pekas på att expertgrupp 3 har ett särskilt ansvar för att behandla dessa frågor.

Två huvudalteijnativ för den politik som berör jordbruket

som livsmedelsproducent kan enligt expertgruppen urskiljas. Den ena vägen är att skapa utrymme för viss produktion en genom politiska ingripanden, dvs. en fortsättning av nuvarande politik. Den andra vägen är att ta bort stödåtgärder för att skapa utrymme för en utveckling av ett internationellt

konkurrenskraftigt jordbruk.

Jordbrukspolitiken har som framgått tidigare varit inriktad mot att skapa utrymme för viss produktion och detta har skett att tillförsäkra jordbrukarna viss inkomstnivå. genom en Den förda politiken har totalt sett för jordbrukssektorn lett till en situation med överskott. Konsumenternas efterfrågan på livsmedel skall styrande för jordbruksproduktionen. I vara detta mål kan läggas konsumenternas krav på ett stabilt samt brett och djupt utbud Detta förutsättningar för av varor. ger en fungerande konkurrens som i sin tur ger möjlighet till låga priser. Det bör även läggas en kvalitetsaspekt på de varor som erbjuds. Expertgrupp 3 har bl.a. i uppgift att analysera hur kvalitcts- och etikaspekterna ska tillgodoses i jordbrukspolitiken. En utgångspunkt för politiken kan vara att jordbruket i EU även i fortsättningen bör inta en central roll i försörjningen EU:s livsmedelsmarknad samt att jordbruket bör ges förutsättningar att ta en större del av den internationella marknaden. För att skapa ett uthålligt jordbruk på sikt krävs att rimliga ekonomiska villkor ges.

22 zl-lålenffil EUxsjordbrukspolitik SOU I997:50

En utgångspunkt for jordbruket kan vara att kon-

annan

sumenterna med sina val av produkter skapar ett produktionsutrymme för EU:s jordbrukare. Denna marknadsorientering kan dessutom större möjligheter att i ett längre per-

ge

spektiv konkurrera på världsmarknaden.

Politiken bör i framtiden inriktas mot att korrigera för de

oönskade effekter i samhället den ökade marknadsoriensom

teringen upphov till. Exempel på sådana effekter kan vara

ger

lantbrukets betydelse för landskapet, natur- och kulturmiljöer

samt kopplingen till miljön. Det bör även i fortsättningen fin-

kvar regler för livsmedelssäkerhet, märkning av

nas

livsmedel och andra åtgärder stödjer konsumenterna.

som

För konsumenterna bör det positivt att konkurrensen

vara

tillåts öka såväl inom EU, mellan EU och övriga länder.

som

Dels bör valmöjligheterna öka eftersom produkter även från

andra marknader lättare kan komma in på marknaden, dels

bör en ökad konkurrens kunna skapa möjligheter till lägre

livsmedelspriser. För producenterna innebär förändringen att konkurrensen

från länder utanför EU ökar. För att producenterna i EU ska

kunna bibehålla sina marknadsandelar krävs att konkurrens-

kraften ökar. Mot bakgrund de omvärldsfaktorer som på-

av

verkar CAP dock alternativet for producenterna vara en

synes

ännu hårdare reglering produktionen. De förändringar som

av

ett sådant alternativ innebär torde innebära en hård belastning

för i varje fall övergångsvis. Det är därför rimligt

jordbruket, att jordbruket under en övergångstid får kompensation för

nedskärningen av marknadsregleringen. I de fall det kan konstateras sådan utveckling

som att en

inte är önskvärd samhällets synvinkel bör korrigeringar

ur

kunna göras riktade insatser. Som exempel kan näm-

genom

stöd till ekologisk odling och stöd till områden med svaga

nas

naturliga förutsättningar där det andra skäl är viktigt

men av

att jordbruket kan bevaras.

sl//á/GM/fil 151.3:s.01cl/rz//cx/m/i/ik 23

Jordbrukets roll för miljön har blivit allt tydligare, vilket kan motivera ett speciellt uttalat miyömål och som hålls åtskilt från jordbrukets roll livsmedelsproducent. Ett viksom tigt skäl till att ett sådant mål skulle behöva införas är att engagemanget för dessa frågor har ökat och att det skett foen kusering på jordbrukets roll. dels för öppet landskap. dels för de läckage som jordbruket orsakar. En uttalad svensk målsättning är att säkerställa en ekologiskt hållbar utveckling. Jordbrukets betydelse producent annat än livsmesom av del, t.ex. öppet landskap och levande landsbygd. har blivit allt viktigare. Detta gäller speciellt i områden där det är små eller begränsade förutsättningar för att ett konkurrenskraftigt jordbruk ska kunna uppfylla dessa mål. Jordbruksproduktion kan vara ett sätt att med rimliga ekonomiska satsningar möjliggöra boende i områden erbjuder begränsade sysselsättsom ningsmöjligheter. Kan jordbruket av egen kraft upprätthålla t.ex. ett öppet landskap och en levande landsbygd synes det inte finnas behov särskilda åtgärder. Det bör innebära att av det skapas ett speciellt mål för dessa nyttigheter jordbrusom ket tillhandahåller samhället och också bör hållas åtskilt som från jordbrukets roll livsmedelsproducent. Detta mål kan som benämnas regionulnzål. Utifrån denna diskussion kan förändrad målstruktur en utformas har bredare fokusering än tidigare. Hur stor som en

förändring en sådan förändrad målstruktur innebär beror

givetvis i hög grad på hur det faktiska innehållet i politiken blir. Följande fyra målsättningar framstår viktiga: som

Konsumentmål o Producentmål o o Miljömål o Regionalmål

24 lai/cu/ir LilxifSilldblllk.'p/ilik SOU 997150

Som följd förändringen målstrukturen kan behovet en av av marknadsregleringar minska eller helt falla bort. Miljöav och regionalâtgärder får därför större tyngd jämfört med en

marknadsregleringarna. Den gemensamma jordbrukspolitiken

kommer således, åtminstone från stödsynpunkt, att få mindre

betydelse medan de åtgärder är knutna till regi0nal-.

som miljö- och strukturåtgärderna skulle öka i betydelse. Dessa

åtgärder bör bli selektivt inriktade mot speciella områden

med särskilda behov. Alldeles oavsett hur finansieringen av olika stöd sker, bör central prövning stöden ske enligt en av EU:s konkurrensregler för att undvika att stöden snedvrider konkurrensen.

KUL l 90750

4 Politiska markna-

ingripanden derna för jordbruksprodukter

.4.l Inledning

En grundläggande. skillnad i synen jordbrukspolitiken är

om marknadsstyrriting är den primära lösningen eller om po-

litiska ingripanden är den primära lösningen. Syftet med politiska ingripanden marknaderna för jordbruksprodukter är att påverka sektorn mot att utvecklas ett ur samhällets synpunkt tillfredsställande sätt. l detta kapitel diskuteras denna fråga främst utifrån samhällsekonomisk ansats. Det en bör betonas att detta bakgrundsmaterial inte syftar till att ge ett svar på frågan om den ena eller den andra synen bör tilllämpas. Detta kapitel har som mål att försöka systematisera de olika skäl kan finnas förjordbrukspolitikeir som l nedanstående figur visas schematiskt den situation som vanligen är rådande på marknaderna för jordbruksprodukter med priser inom EU är högre än priserna världsmarksom naden. l figuren förutsätts prisnivån inom EU

att pEUO är

högre än nivån på världsmarknaden p VMO, vilket i allmänhet

har gällt hittills. Dagens prisnivå inom EU upphov till ger

överskott. Om det antas att stödnivån inom EU sänks och att

stödnivån även i andra delar världen, där det tillämpas av reglering av marknaden. sänks bör detta leda till att världsmarknadspriserna stiger. l figuren har det antagandet gjorts att regleringen av marknaden upphör helt och att priserna inom EU

därmed utjämnas mot världsmarknadspriserna till

26 Politiska imgripcz/u/u1

pEUEpVMI. Om regleringsåtgärder som påverkar priset

fort-farande finns kvar, skulle fortfarande priset inom EU

kunna högre än priset världsmarknaden. Om EU

vara

fortfarande, efter tänkt utjämning priset. kommer att

en av

nettoexportör eller EU skulle bli nettoimportör är

vara om

inte möjligt att förutsäga med säkerhet. I figuren har antagits

att efterfrågan inom EU skulle bli lika stor som utbudet.

Figur 1 Situationen på marknaderna för jordbruksprodukter i EU jämfört med världsmarknaden

Pris

pEUO

- - T - - - - - - - Utbud - iEU

:Em:

___L____ VM1 VMO ----

l

Efterfrågan

l

i EU

l l

I I

l l

Kvantitet

I den förra från expertgruppen SOU 1996:136 rapporten

diskuterades frågor detta slag utförligt. Bl.a. togs där

av mera

frågan välfärdseffekter till följd av de högre priserna

upp om inom EU med världsmarknaden. En effekt de

jämfört av regleringar bidrar till att upprätthålla en prisnivå som är

som världsmarknaden är s.k. välfärdseffekter eller

högre än på

SOU W075i Pu/iI/Ãs/ruinggripunt/cn 27

effekter pa det samhälleliga överskottet. Enligt figuren ovan skulle en sänkning av prisnivån till myr/m ge upphov till en

positiv effekt för konsumenterna med summan av ytorna a +

b + + f + + h. medan effekten för producenterna skulle

e g

bli negativ och motsvara ytorna a + h + + + f.

c e Kostnaden för EU för att avyttra överskottet uppgår till ytorna l + + d +f+ + h + Härigenom skulle c g en

positiv välfärdseffekt uppstå motsvarande ytorna b + d + f

+ i + 2g +11. Den antagna prishöjning världsmarknaden skulle som uppstå vid en avreglering kommer i viss mån att reducera den välfardseftekt som beräknades ovan. Konsumentöverskottet

minskar med e + f + g + h medan producentöverskottet

ökar med e + f, vilket ger ett negativt netto med g + h. Den slutliga allokeringseffekten kommer därför att bli b + d + ff i + 2 +1-

l detta resonemang har inte beaktats effekter uppstår som genom olika slag av marknadsmisslyckanden. Exempel på livsmedelsområdet av sådana marknadsmisslyckaitden, alltså att marknaden vid prisbildningen inte på ett effektivt sätt lyckas beakta alla faktorer som bedöms som relevanta, kan t.ex. vara att det bedöms som värdefullt med produktion av livsmedel även i regioner med dåliga förutsättningar. Fortsättningsvis i detta kapitel kommer en genomgång att ske som syftar till att penetrera olika sådana former av marknadsmisslyckanden. De jordbrukspolitiska medel som tillämpas idag är så starka att det således kan antas att en oreglerad marknad skulle ge en annorlunda resursallokerirtg, dels mellan produk-

tion av jordbruksprodukter och andra varor, dels att kombina-

tionen arbete och kapital inom jordbruket skulle bli annorlunda på oreglerad marknad. Det görs också i kapiten senare let ett försök att systematisera de olika jordbrukspolitiska medlen efter vilka mål de påverkar. Genom anslutningen till

28 Politiskt ingri/uuu/eI1 SOL W972i

EU får perspektiv anläggas jämfört med tiden före

ett nytt

anslutningen. Det perspektiv relevant före anslut-

som var

ningen kunde begränsas till effekter för Sverige. Nu

mera

måste perspektivet vidgas till hela EU-området.

att avse

Målen för jordbrukspolitiken är vagt formulerade. De prioriteringar den samhälleliga välfärdsfunktionen som lig-

till grund för besluten olika medel inte är särskilt väl

ger om

konkretiserade. Detta då till resultat att det med ledning

ger

teoretiska inte blir möjligt att svar frå-

av resonemang ge

det bör finnas offentliga ingripanden positiva eller

gan om

negativa mot marknaderna för jordbruksprodukter eller pro-

duktionsmedel och i så fall hur starka dessa bör vara.

Skälet till att det inte är möjligt att med säkerhet påstå

hur starka olika jordbrukspolitiska medel bör är i hög

vara.

grad att det inte är möjligt att värdera hur starka olika s.k.

marknadsmisslyckanden bedöms Ett marknadsmiss-

vara.

lyckande kan definieras att marknaden inte utan stöd

som

förmår att allokera rätt mängd till verksamhet sett

resurser en

perspektiv. I den "perfekta marknadseko-

i ett samhälleligt nomin" klarar prismekanismen att allokera resurser så

ensam

att de används ett optimalt sätt. om målet enbart är att

ska ske så effektivt möjligt med hänsyn

produktionen som endast till produktionsperspektivet. I de fall prismekanismen inte klarar uppnå optimal fördelning kan

att en av resurserna

offentliga ingripanden motiverade för att korrigera

vara

marknadsmisslyckanden och därigenom uppnå bättre för-

en

delning av resurserna.

En svårighet vid bedömning de jordbrukspolitiska

av

medlens "relevans" är att en viss utformning av politiken mycket väl kan ett förhandlingsresultat där andra fakto-

vara

också spelat roll och att utformningen av politiken

rer en

därför inte behöver helt logiska, eller möjliga att för-

vara

klara, sett i det snäva jordbrukspolitiksperspektivet.

SOL l07:5 Po/iILs/cz inggrzjxz/zc/cii 29

4.1.1 Viktiga allmänna svenska utgångspunkter

Den allmänna svenska utgångspunkten inom handelspolitiken har under lång tid varit att frihandel är befrämjande för välståndsutvecklingen i världen. Ju bättre marknadstillträdet är till olika marknader desto bättre kan räkna med att förman delningen till olika verksamheter i olika länder av resurser blir. De regler verkar begränsande handeln bör därför som vara så som möjligt och de regler som ändå finns måste kunna motiveras väl. l proposition. l994/95zl9, anges den svenska synen handelspolitiken: Sverige har goda möjligheter att i samverkan med andra frihandelsinriktade EU-länder verka för en fortsatt liberalisering och avreglering inom för ramen samarbetet."

4.1.2 Målen för jordbrukspolitiken

Såväl den tidigare svenska jordbrukspolitiken som EU:s jordbrukspolitik innehåller målformuleringar om produktionens storlek. jordbrukarnas inkomster jämfört med andra grupper samt priser och kvalitet på livsmedel. De olika delarna i om dessa målformuleringar kan skifta i inbördes tyngd beroende på vad upplevs särskilt prioriterat. Till dessa målsom som formuleringar kommer även mål om regional balans, miljöoch resursmål samt produktivitetsmål i varierande utsom sträckning är konkretiserade i målformuleringarna. Målsättningen om produktionens storlek kan ha sin

grund i att eftersträva en säkerhet mot variationer i produk-

tion och priser världsmarknaden eftersom det kan bedömas som särskilt angeläget att säkra tillförseln av livsmedel jämfört med flera andra varor. Produktionsmålet kan därför ingå i en vidare ansats om säkerhetspolitikens utformning.

30 Politiska ingripanden

Inkomstmålet kan vara ett medel för att uppnå produktionsmålet. Inkomstinålet kan också vara ett medel för att på-

verka strukturutvecklingen, kanske särskilt i ett regionalpoli-

tiskt perspektiv. Utgångspunkten kan då vara att det finns regioner som har svårt att hävda sig såväl på jordbruksområdet som andra områden i näringslivet. En viss inkomstnivå

priser jordbruksprodukter eller andra ersättningar kan

därför vara ett sätt att säkra möjligheterna att upprätthålla verksamhet inom ett område. Mål priser och kvalitet på livsmedel är konsumentinom riktade. Vid givna formuleringar för produktionsmål och in-

komstmål är påverkan genom produktivitetsförbättringar ett

sätt att kunna erbjuda låga priser till konsumenterna. En del av ett kvalitetsmål kan vara att kunna erbjuda ett väl differentierat sortiment livsmedel som kan uppnås genom ökad av handel. I det äldre svenska systemet före 1990 utformades regler for hur gränsskyddet skulle ändras, givet att jordbrukarnas kostnader ändrades på ett visst sätt. I och m.m. med 1990 års beslut togs dessa regler bort. Eftersom 1990 års politik inte kom att tillämpas i Sverige under någon längre tid, samtidigt inflationstakten låg i jämförelse med som var tiden dessförinnan, kom inte inkomstfrågan att sättas på sin spets i Sverige efter 1990 års beslut. Dessutom hade Sverige gjort åtaganden inom för GATT-forhandlingarna ramen innebar att gränsskyddet inte kunde justeras. Inom EU som har inte tillämpats regler varit så automatiskt verkande som som de tidigare beskrivna svenska reglerna. I det svenska övergripande politiska beslutet jordom brukspolitikens inriktning från 1990 värderades konsumentmålet i relation till produktions- och inkomstmålen. Om upp

det görs en jämförelse med den nuvarande inriktningen av CAP är denna betydligt producentorienterad än den ti-

mera digare politiken i Sverige enligt 1990 års beslut.

SOLI I997:5 Politiska: ingripa/Idel 31

4.2 Exempel på marknadsmisslyckanden

Syftet med olika jordbrukspolitiska medel kan anges som att nyttan av de resursinsatser som görs ska maximeras i ett sam-

hälleligt perspektiv. Om marknaden klarar att utan stöd av

regleringar allokera rätt mängd resurser till jordbruket finns inga s.k. marknadsmisslyckanden och inga regleringar skulle således behöva ske. l detta avsnitt redovisas något om olika tänkbara marknadsmisslyckanden inom jordbrukssektorn. Därefter tas frågan om mål och medel i jordbrukspolitiken upp. Någon rangordning av de olika exemplen på marknadsmisslyckanden har inte gjorts.

Stabila priser

På marknader som är prisoelastiska i synnerhet om både utbudet och efterfrågan är oelastisk uppstår lätt stora prisva-

riationer. En stor prisvariation kan medföra att den producerade kvantiteten på marknad blir lägre än vid låg variation en eftersom de företag som har låg soliditet inte klarar finansieringen sin verksamhet under perioder med låga priser. av Är det så att produktionen skulle bli högre i en situation med liten prisvariation än i situation med stor prisvariaen tion, vid samma genomsnittspris, är det möjligt att påstå att den stora prisvariationen ett marknadsmisslyckande. ger

Därför kan det diskuteras att ha instrument för Stabilisering

av priserna.

Stabil tillräcklig produktion

Närbesläktat med effekter av stark prisvariation är att exceptionella förhållanden inträffar påverkar handeln, t.ex. som förorsakade av krig i omvärlden eller i värsta fall inom EU.

32 Politiska i/1gripandcn7 SOLJ 1997:50

De förändrade förhållandena kan förändra relativpriser och producerade kvantiteter snabbt. Om det är så att riskvärde-

ringen skiljer sig mellan staten EU och producenterna, kan

man tala om ett marknadsmisslyckande. Det kan då finnas en risk för att det i ett samhällsekonomiskt perspektiv finns för lite i sektorn under "normala förhållanden" och att resurser det därför finns behov av reglering.

Teknikförändringar i omvärlden upphov till lägre som ger priser

Teknikförändringar upphov till strukturförändringar som ger försteg för omvärlden genom lägre priser och att teksom ger nikförändringar antas spridas sakta till oss. Ett exempel detta är att ett område i omvärlden kan ha genomfört en plötslig teknikförändring eller ändrat sin politik men att själva inte har hunnit med i denna process. Det marknadsmisslyckande som uppstår i detta fall är att produktionen kan slås ut eller minska ett oacceptabelt sätt under anpassningstiden, att verksamheten är lönsam sett men i ett längre perspektiv.

Teknik eller teknikförändringar i omvärlden som inte är önskvärda hos oss

Plötsliga teknikförändringar i omvärlden utanför EU som är kostnadssänkande kan tvinga fram strukturförändring i Euen Det kan finnas olika skäl för att inte förändropa. anamma ringar, t.ex. beroende på etiska skäl exempelvis användande

av könshormoner vid uppfödning av köttdjur eller av medicinska skäl exempelvis användande antibiotika i foder.

av Om teknikförändringar det här slaget kostnadssänkav ger ningar någon anledning inte bör tas tillvara, kommer som av strukturförändring att tvingas fram. en

SOU l997t5l l-olilisJttr ingripanden 33

Till denna kategori kan också föras över huvud att man taget inte accepterar viss produktionsform eller att produken terna ska uppfylla vissa miniminormer. t.ex. vad avser frihet från smittrisk, men också att produkterna ska ha vissa mätbara egenskaper. Den form marknadsmisslyckande kan aktualiseav som i detta fall är i vilken utsträckning enskilda ras summan av individers beteende sammanfaller med samhällets statens, EU:s konsumenterna har tillräckligt hög

värderingar.Oin en

betalningsvilja för produkter som är producerade enligt "hemortens kollektiva normer" kommer prismekanismen att fördela tillräckligt med resurser till produktionen. Problem Lippkommer däremot om en sådan högre betalningsvilja inte visas upp av konsumenterna. En oönskad strukturutveckling kan då komma att inträffa.

Kollektiva nyttigheter

Ett problem på marknader med kollektiva nyttigheter är att konsumenterna nyttigheten har svårigheter att upprätta av

avtal med producenterna eftersom konsumenterna är många

och dåligt organiserade. Dessutom är det svårt att uppskatta hur stor betalningsviljan är för varje individ. Nyttigheterna kan t.ex. bestå av öppet odlingslandskap,

biologisk mångfald och bevarande av kulturhistoriskt värde-

fulla miljöer. Marknadsmisslyckandet består i att en oreglerad marknad har svårt att allokera tillräckligt med resurser för att tillhandahålla tillräckligt stor kvantitet. Lösningen kan därför bli att producenterna får ersättas med offentliga medel.

34 Politiska ingripanden SOU l 99750

Miljöeffekter

Miljöeffekter kan vara av såväl positivt som negativt slag. De

positiva miljöeffekter kan uppnås är främst att föra till

som

kategorin kollektiva nyttigheter och behandlas där. Negativa

miljöeffekter kan bestå verkningarna utsläpp i vatten av av av

näringsämnen och bekämpningsmedel. För att uppnå en ur

samhällets synpunkt acceptabel nivå utsläpp i förhållande

till nyttan produktionen och andra kostnader kan t.ex. en

av särskild avgift korrigerar marknaden. tas ut som Marknadsmisslyckandet består i att för mycket resurser

allokeras till jordbruket om det inte sker något ingripande.

Regional fördelning

I bl.a. Sverige finns stark ambition att det ska förekomma en verksamhet i hela landet. Ett sätt att uppnå denna ambition är

att göra det möjligt att bedriva jordbruk även i områden där

den normala intäktsnivån inte är tillräcklig för att tillräckligt resurser ska söka sig dit.

Marknadsmisslyckandet består i att kollektivets statens

ambition är högre än enskilda individers vilja att bedriva

jordbruk utan ett riktat stöd till vissa områden.

4.3 Skälen

I detta avsnitt behandlas olika tänkbara skäl för jordbruket.

Producera livsmedel

Är syftet med jordbruket enbart att producera näringsämnen bör denna ske där produktionen kan ske till den lägsta re-

sursâtgången. Sidoblickar mot t.ex. kollektiva nyttigheter ska

SOLJ 1997:50 Politiska: ingripanden 35

då inte göras. I marknadsekonomi kan marknaden utan ofen fentliga ingripanden, åtminstone sett isolerat till ett kort tidsperspektiv, allokera tillräckligt med till näringen. resurser Motiv för offentliga ingripanden skulle emellertid kunna

att marknaden utan stöd inte förmår att producera en till-

vara

räcklig kvantitet vid exceptionella förhållanden. Ett stöd

skulle under normala förhållanden ge överkapacitet behandlas nedan under säkerhet.

Producera livsmedel med speciella egenskaper

Livsmedel som innehåller speciella egenskaper kan ha ett högre värde jämfört med om dessa egenskaper saknas, antingen kan det vara så att detta högre värde också medför att konsumenternas betalningsvilja är så mycket högre att den kan täcka de högre kostnaderna eller att konsumenternas och samhällets statens, EU:s betalningsvilja är så annorlunda att det kan motiverat att stödja den produktion syftar vara som till att ge livsmedel med speciella egenskaper. Det kan också möjligen så att produktion livsmedel med speciella vara av egenskaper kräver större resursinsatser under en

införandeperiod, men att resursåtgången senare väntas

minska. Sådana speciella egenskaper kan vara såväl mätbara som mätbara t.ex. känslomässiga aspekter på att konsumera produkter som är producerade lokalt.

Hämta hem exportvaluta

Exportens grundläggande funktion är att utnyttjas bytessom medel för att kunna skaffa varor från utlandet som kan framställa dessa med en lägre resursinsats åtminstone relativt

sett. En politik som syftar till att uppmuntra exportnäringmed hjälp stimulansinsatser kan totalt sett framstå

arna av

dyr och är därför inte realistisk sett i ett längre perspek-

som

36 Politiska ingrijiurzc/en SOU l997z50

tiv. I ett kort perspektiv skulle det däremot kunna motivara verat att stödja verksamheter som på sikt kan växa sig starka och därmed på sikt klara sig utan stöd.

Säkerhet

Säkerhetsaspekten är ett skäl uppenbart har med tidsas-

som

pekten att göra. Det traditionella beredskapsmotivet enligt

den tidigare svenska politiken syftade till att säkerställa att det fanns tillräckligt med till hands för att kunna resurser förse konsumenterna med livsmedel även det plötsligt om skulle bli ökad knapphet på någon resurs, t.ex. vissa insatsvaror. En dimension Säkerhetsaspekten krafannan av är att en

tig variation i priserna risk för sådan variation kan

eller

medföra att det allokeras mindre resurser till näringsgrenen än vad det skulle göra priserna konstanta även vid om var

samma genomsnittliga pris.

Om utgångspunkten är att den naturliga skördevariatioi världen är så stor att det krävs lagring för att utjämna nen mellan åren, kan denna lagring ha svårt att komma till stånd utan offentligt stöd eftersom den ränta tidsvärdering som privata aktörer har att tillämpa marknadsränta kan skilja sig från samhällets tidsvärdering.

Sysselsättning

De argument som förts fram är bl.a.:

Ett argument är att så många möjligt alla bör ha sys-

a. som

selsättning eftersom varje ytterligare sysselsättningstillfálle förväntas ge ett positivt bidrag till nationalprodukten.

SUlä l97:5 l-lrz/i/Ilv/tcz mg/Ipczliø/ø/I 37

Ett annat argument har förts fram är att i situationer som med hög arbetslöshet bör strukturförändringar, som kan ge upphov till ytterligare arbetslöshet, undvikas. En kraftig minskning antalet sysselsatta i jordbruket kan då inte suav i andra verksamheter landsbygden och det kan gas upp

uppstå befolkningsomflyttning till tätorter. Arbetslösheten

en

i tätorter kan då öka på bekostnad av låg sysselsättning landsbygd. Det är då möjligt att de sociala problemen blir

större än vad de behövt bli strukturförändringarna

skulle om

skulle kunnat undvikas.

Ett tredje argument är att kostnader, såväl materiella som c. sociala, uppstår i tiden koncentrerad omflyttning av genom en individer. Denna omflyttning kan ge upphov till en onödig kapitalförstöring.

Regionala motivet

En viss regional Fördelning av sysselsättning och användning andra kan motiveras med att befolkningen bör av resurser

spridd inom hela landet eller EU. Frågan är då vilken

vara verksamhet kan denna sysselsättning till lägsta som generera resursinsats, jordbruk eller andra verksamheter.

Landskapsvärden

Svårigheter för konsumenterna av landskapsvärden att upp-

rätta avtal med producenterna eftersom dessa konsumenter är många och dåligt organiserade. Det är tänkbart att det också

finns den aspekten i detta motiv att det inte bara behöver vara

fråga att bevara vissa miljöer så som de formades hisen om toriskt, utan även att för framtiden den miljö bevara som

skapas idag.

38 Palins/m ingripanden SOU |907:5

Relationen mellan arbete och realkapital

I den utsträckning strukturstöd t.ex. startstöd och investeringsstöd utgörs subventioner till realkapital blir effekt av en stöden att de påverkar fördelningen mellan arbete och realav kapital. Genom subventioner till räntor eller till investeringsutgiften direkt eller indirekt rabatt till realkapitalet ges en uppmuntrar större andel realkapital. Emellertid skulle som en det kunna hävdas att insatsen arbete inom jordbruket absoav lut sett kan större med stödet till realkapitalet än utan vara eftersom kostnaderna för produktionen. sett ur jordbrukarnas perspektiv, blir lägre.

Negativa externa effekter

Innebörden negativa externa effekter är att producenterna i av sina kalkyler vid beslut produktion inte behöver ta med om vissa effekter "kostnader". Sådana effekter kan vara att produktionen belastar miljön negativt. Eftersom konsumenterna är många och dåligt organiserade har de inte möjlighet att upprätta avtal med producenterna som syftar till att begränsa miljöbelastningen. Det finns därför en risk för att produktioblir för hög i förhållande till konsumenternas betalnen ningsvilja, inkl. effekterna av miljöbelastningen. l tabell l redovisas ett exempel hur sambanden kan mellan de skäl redovisats ovan och tillämpade jordvara som

brukspolitiska medel. Om ett medel kan inverka positivt

ett skäl har detta utmärkts med "71" och motsatt om det inverkar negativt med "bl". l den utsträckning medlet kan vara i stort sett neutralt gentemot ett skäl har detta utmärkts med "O". I tabell l görs ett försök att värdera de olika medlens verkningar i förhållande till olika skäl för jordbruk. Det bör understrykas att pilarnas riktning i viss utsträckning är bero-

SOU l997:5 I0/iIi.s/a i1g1ipu1d2›7 39

ende ytterligare förutsättningar. Ett försök görs att nedan av igenom vissa sådana förutsättningar. Vissa medel är i stort sett neutrala i förhållande till ett

skäl, medan de kan ha positiva eller negativa verkningar i för-

hållande till andra skäl. Verkningarna i mycket inses en

skränkt perspektiv och då helt isolerat till respektive skäl. I den politik som förs används flera medel samtidigt. I prakti-

ken blir det därför mycket svårt att dela effekt i vad upp en beror på ett medel och vad beror ett annat medel. som som Det är därför inte möjligt att göra sammanfattande been dömning enbart att räkna "7|" och "N". Kompletterangenom de information krävs samhällets prioriteringar om preferenser. En viktig fråga är den grundläggande värdet synen av offentliga ingripanden och på avvägningen av resursallokeringen mellan jordbruk och andra verksamheter i samhället. Ett synsätt är att ingripanden mot resursallokeringen mellan jordbruk och andra verksamheter bör vara sparsamma. I de fall ingripanden sker kan de i första hand motiverade vara med landskapsvärden och externa effekter. Om i stället utgångspunkten t.ex. är den att intern prisstabilitet och stabilt internt utbud är mycket viktigt, kan offentliga ingripanden motiverade i första hand i form av generellt verkande vara

medel i form gränsskydd och intern marknadsreglering.

av Om för det tredje är viktigt att vidmakthålla en viss struktur kan medel starkt riktar sig mot inkomsterna vara som motiverade.

40 Pu/iI/Ãs/scting/i/Mzlu/eiv

Tabell l Medel medverkar respektive motverkar till uppfyllelsen av som olika skäl förjordbruk. Medel Gräns- Intern Kvot Gen. di- Sel. Sel. Inga

skydd regl. erl rektstöd di- skatt- off.

rekt- er/av ingristöd gifter panden Skäl Erhålla livsmedel 71 N 7l/0 N 0 Erhålla livsmedel med 71 7l/0 0 speciella egenskaper Hämta hem exportva- 71 N 71/0 71 N O luta Säkerhet prisstabilitet 71 71 0 O 0 N stabilt utbud 71 71 0 O 0 N - Sysselsättning Bidrag till national- 71 N 7l/0 71 N 71 produkten Sociala effekter av 71 71 71 N N strukturomvandling Mindre koncentrerad 71 71 0 N omflyttning

Regionala motivet 71 71 71/0 71 0 N

Landskapsvärden 71 71 71 0 N Relationen mellan ar- O 0 O 0 71 71 0 bete och realkapital Negativa externa N N 7l/O 71 0 effekter

Kvoter syftar här till att undvika att produktionen blir "för stor" och kost-

sam totalt eller i vissa områden.

SOU I9Q7:5 Palins/tuing/f/zaizdøiz 41

I fallet med inga offentliga ingripanden har slutsatsen i flera fall blivit att "medlet" är helt neutralt i förhållande till de olika skälen. l dessa fall görs inga närmare kommentarer

nedan. Resurser fördelas då, styrt med prismekanismen, mel-

lan å sidan och å andra sidan andra verksamhet-

ena jordbruk

er.

Om utgångspunkten för politiken endast är att erhålla livsmedel kan gränsskydd och intern marknadsreglering bidra

till uppfylla mål de är prishöjande. Gene-

att detta genom att

rella direktstöd kan inverka positivt i detta hänseende, bero-

ende på hur stark kopplingen är mellan möjligheten att få

stöd och krav på produktion. Dock torde generella direktstöd mindre verkningsfulla än medel som direkt stödjer pri-

vara set. Selektiva direktstöd bör också totalt sett uppmuntra en större produktion, medan selektiva skatter/avgifter bör verka

återhållande på produktionen.

Ett indirekt ställningstagande har här gjorts i fråga om produktionen bör ske, nämligen att den bör ske inom lanvar

det/EU. Släpper man detta indirekta ställningstagande och

litar till att marknaden själv förmår att allokera tillräckligt med till produktionen, så läget är på de flesta resurser som andra områden t.ex. försörjning med olja samt produktion av bilar och kläder blir offentliga ingripanden onödiga. Om inga offentliga ingripanden görs allokeras helt med resurser ledning av prisinstrumentet. Om skälet för jordbruk istället är att erhålla livsmedel

med speciella egenskaper kan gränsskydd och intern mark-

nadsreglering också bidra till att uppfylla målet att de genom

är prishöjande. Kvoter kan utformas så att de just den

gynnar

produktion syftar till att få fram produkter med de spe-

som ciella egenskaperna. För generella direktstöd gäller samma argumentering Selektiva direktstöd och skatter som ovan. förutsätts här utformade så att de livsmedel med vara gynnar de efterfrågade egenskaperna.

42 Politiska ingripanc/erz SOU l997z50

Skälet att hämta hem exportvaluta utgår isolerat från

möjligheten att genom produktion av jordbruksprodukter få

exportvaluta. Någon vidare bedömning av om export av

jordbruksprodukter är den bästa lösningen för att generellt

finansiera importen har inte gjorts. Prisstabilitet och stabilt utbud den interna marknaden

gränsskydd. intern marknadsreglering och kvoter.

gynnas av

"Medlet" inga offentliga ingripanden har en negativ inverkan

på dessa skäl. Utgångspunkten är även här isolerad i den meningen att bedömningen endast gjorts om stabiliteten på den interna marknaden. Många bedömare å andra sidan att menar

friare marknad för jordbruksprodukter skulle få positiva

en verkningar for stabiliteten på världsmarknaden. Den ökade stabiliteten hos priserna på en friare marknad skulle uppstå genom att antalet aktörer på marknaden ökar samtidigt som

de omsatta kvantiteterna på ökar. Det kan också pekas att

det finns en risk för att prisstabiliserande ingripanden på marknaden kan komma vid fel tidpunkt beroende på att det saknas tillräcklig information och att därmed instabiliteten kan öka med regleringar.

Sett i ett isolerat perspektiv har gränsskydd och intern

marknadsreglering positiva verkningar för bidrag till natio-

nalprodukten, reducerade sociala effekter av strukturomvand-

ling och mindre omflyttning Ser frågan i ett av personer. man vidare perspektiv kan det emellertid så att andra näringar vara kan lyckas den arbetskraft inte längre kan finna suga upp som sin utkomst priserna på jordbruksprodukter faller. Kvoter om verkar hämmande resursomflyttning inom den kvoterade sektorn, därför bör effekten på bidraget till nationalprodukten bli negativ. Direktstöd kan ha positiva effekter i relation till dessa sysselsättningsargument eftersom de bidrar till att hålla inkomstnivån uppe. En förutsättning härför är att det finns en

koppling mellan stöd och produktion.

Si.li 1997:50 /üø//I/.v/tc/ingri/Jundcn 43

Vad gäller det regionala motivet och motivet landskaps-

värden kan gränsskydd och intern marknadsreglering ha posi-

tiva effekter sett i perspektivet att de är prishöjande. Kvo-

av

ter förutsätts här utformade på ett sådant sätt att de bi-

vara

drar till att uppfylla målsättningar om regional fördelning

en

och landskapsvärden. För att generella direktstöd ska bidra

till att uppfylla målsättningar om regional fördelning och

landskapsvärden måste det finnas koppling mellan möjlig-

en heterna att erhålla stödet och verksamhet eller boende. Selektiva direktstöd och skatter förutsätts här vara så utformade att

de bidrar till att uppfylla målsättningarna.

Ett av syftena med den tidigare förda rationaliserings-

politiken att sänka kostnaderna för produktionen. De me-

var

del användes hade bl.a. syftet att öka kapitalintensiteten.

som Av de medel används är de flesta neutrala till relatiosom nu

mellan användning av arbete och användning av realkapi-

nen

tal. Selektiva direktstöd och skatter kan givetvis utformas så

att de är speciellt inriktade mot att påverka denna fördelning.

Gränsskydd och intern marknadsreglering kan öka nega-

tiva externa effekter de t.ex. bidrar till en ökad urlakning

om

av närsalter. Kvoter kan å andra sidan ha positiva verkningar

de är så utformade att villkoren för att kvot är utformaom

de så att åtgärder ska vidtas för att reducera negativa externa

effekter s.k. cross-compliance. Generella direktstöd förut-

sätts så utformade att de sänker intensiteten i produktio-

vara Selektiva direktstöd och skatter förutsätts utformanen. vara

de så att de uppmuntrar en reducering av negativa externa ef-

fekter.

Som nämndes tidigare kan den grundläggande synen antingen att med offentliga ingripanden eller

vara vara sparsam att generös. Den slutsats man kommer till torde i vara mera

hög grad bero på vilken avvägning görs i frågan ef-

som om

fektivitet i produktionen livsmedel kontra frågan om korri-

av

gering olika tänkbara marknadsmisslyckanden. Det försök

av

44 Politiska imgripanclcü: SOU l997:5O

gjorts här syftar till att rent kvalitativ. Det har inte

som vara

gjorts något försök till sammanvägning i ett samhillsperspek-

tiv.

SOU l9S7:5 45

CAP

5 Behov av reformer av

1992 års reform av CAP innebar en förskjutning av tyngdpunkten mellan de olika medel EU använder i sin jordsom

brukspolitik. Fram till dess hade EU nästan uteslutande använt prisstödet medel. Vid sidan av prisstödet infördes

som

då direktstöd kopplat till areal eller djur som en viktig stöd-

form. Dessa ges som kompensation för sänkt prisstöd. Syftet med åtgärden skapa bättre balans marknaden och på så var sätt bringa ned kostnaderna för överskottsproduktionen. Det

fanns även miljöskäl för att genomföra förändringen.

Det viktigaste skälet till att EU reformerade CAP just vid denna tidpunkt torde dock ha varit de då pågående förhandlingarna i GATT även detta inte framgick av motiven för om beslutet. Dessutom innehöll reformen vissa kompletterande åtgärder, såsom möjlighet att upprätta program för stödgivning till miljöinriktade åtgärder. Inom inte alltför avlägsen framtid kan följande faktoen rer driva fram behov av ytterligare förändringar av CAP:

Nya krav på stödbegränsningar i nästa o förhandlingsrunda i WTO En eventuell utvidgning EU mot Central- och o av

Östeuropa

Intern förändringsvilja o

Den inneboende viljan inom EU att förändra marknadsregleringarna kan uppkomma p.g.a. budgetläget, ändrad fördelning stödet mellan olika jordbrukargrupper, etc. Trögheten av inom EU har dock varit stor när det har gällt att komma fram

till konkreta förändringar både i övergripande frågor och på

detaljnivå.

46 ie/mr av rçhör/ø/cl m C AP SOU l997i5ll Såväl EU-kommissionen som enskilda medlemsländer har utarbetat förslag till förändringar. EU-kommissionen lämnade den s.k. vitboken under hösten 1995. Bland de enskilda medlemsländerna kan nämnas att Danmark har t.ex. lämnat ett förslag till förändring av mjölkregleringen. Det bör också påpekas att det finns länder som med stor sannolikhet är obenägna att vidta åtgärder. Även i Sverige förs det diskussion hur CAP kan en om förändras. Bl.a. LRF har i sina EU-positioner som antogs av stämman 1996, lagt fram förslag till hur CAP kan utvecklas.

5.1 Möjliga effekter kommande WTO-

av en

runda

Nuvarande UR-avtal påjordbrukets område gäller fram till år 2000/2001. Innan detta avtal har löpt ut ska nya överläggningar starta. Liksom vid de förra förhandlingarna är det mycket troligt att de frihandelsvänliga länderna kommer att sätta ytterligare EU att genomföra förändringar. En press mycket viktig utgångspunkt för de fortsatta handelsförhandlingarna i WTO kommer att bli USA:s reform av jordbrukspolitiken. I de följande avsnitten ges en beskrivning av reforsamt hur motsvarande reform kan överföras på förhålmen landena i EU.

5.1.1 USA:s reform av jordbrukspolitiken

USA har under våren 1996 genomfört en förändring av sin jordbrukspolitik. Förändringarna syftar till öka USA:s konkurrenskraft världsmarknaden. För att skapa förutsättningar för en bättre position på marknaden har USA trappat ned det interna stödet. Det är dock inte fråga någon total avreglering. Produktionsbeom

SOU 1997:51 Behov av reformer av TAP 47

gränsningar i form betald träda tas bort liksom bidrag

av

kopplade direkt till produktionen, s.k. deñciency payments. Jordbrukarna får i fortsättningen stöd i större utsträck-

som

ning är frikopplat från produktionen och successivt trap-

som

ned. Genom att frikoppla stödet från enskilda produkter

pas

är avsikten att öka det amerikanska jordbrukets förmåga att snabbt ändra sin produktion efter marknadens efterfrågan.

Beslutet gäller för perioden fram till år 2002. Det krävs däref-

beslut för fortsatt reformering, i annat fall återgår lä-

ter nya get till den situation rådde före reformen. som

Exportbidragssystemet bibehålls men budgetramen skärs

ned. För 1994 uppgick exportstöden totalt till 1,1 mdr

ca

USD medan de För 1996 har budgeterats till 0,35 mdr

ca USD. USA beräknar för 1996 att använda endast ca 30 pro-

cent av den ram som UR-avtalet medger. Enligt beslutet har

USA fr.o.m. år 2000 budgeterat kostnader för exportstödet

som motsvarar WTO-taket.

Lånesystemet kommer också att finnas kvar villkor-

men

en förändras något. Lånesystemet innebär praktiken att staten garanterar jordbrukarna en viss lägsta prisnivå, dvs. ett prisstöd. Låneprisnivån är för perioden 1996-2002 65 kr/ 100

ca

kg för vete och ca 50 kr/ 100 kg för majs. Dessa priser är för-

hållandevis låga jämfört med de prisnivåer som rått på världs-

marknaden de senaste åren. Staten kommer även att minska

sitt ansvar för lagerhållningen. Budgetmässigt betyder dessa åtgärder förhållandevis lite satt i relation till hela jordbruksbudgeten. Den övervägande

delen jordbruksbudgeten utgörs nationell livsmedels-

av av

hjälp. Den totala jordbruksbudgeten i USA för 1995 uppgick

till ca 63 mdr USD, därav gick ca 41 mdr USD till livsme-

delshjälp. De marknadsreglerande åtgärderna kan uppskattas till drygt 10 mdr USD.

48 Behov reformer m . P SOU l997:5 av

Spannmål, m.m.

Det frikopplade stödet omfattar följande produkter:

Vete o Fodersäd o Ris 0 Bomull o

För att få ta del stödprogrammet krävs att jordbrukarna

av

tagit del stödprogram under något år den senaste femårs-

av

perioden, 1991-1995. Programmet perioden 1996-2002

avser

och för att få ta del måste jordbrukarna anmäla den areal som

ska ingå. Stödet beräknas på såväl historisk arealfordelning

historisk avkastning. För gröda finns det en bud-

som resp.

för år i procent totalbeloppet. Stö-

getram resp. som anges av

det det enskilda året beräknas med ledning hur stor areal

av

anmäls. För den areal är anmäld är jordbrukaren fri i

som som

fråga hur arealen utnyttjas. Stödet det enskilda året påver-

om

ändrad grödfördelning eller ändrade marknadspri-

kasinte av

ser.

Tabell 2 Totalt frikopplat stöd inom reformen i USA un-

der perioden 1996-2002, mdr USD

År

Behov av FQfÖHIIGI av 7.41 49

Stödet fördelas enligt följande resp. produkt:

Källa: USDA

Under 1996 uppgick odlingen reformgrödoma i USA till

av

80 milj. hektar. Det är ungefär dubbet så stor areal som är

ca

stödberättigad i EU. EU:s stöd till dessa produkter har för 1996 beräknats till

drygt 14 mdr det är än tre gånger det stöd som USA

ecu, mer ger.

En jordbrukare får inte lyfta än 40 000 USD per år i

mer

form frikopplat stöd. Vid kombination med lånesyste-

av en

met är beloppet begränsat till maximalt 75 000 USD. I de fall

jordbrukare driver flera företag är stödet begränsat till 210

en

000 USD. Utöver marknadsstöden kan jordbrukaren även få

miljö- och regionalstöd.

För 1996 har 98,2 procent möjlig areal anmälts som

av

mottagare stöd. Av tabell 3 framgår de stödbelopp gäller

av för 1996 i USA och i EU.

50 Behov av rç/Jr/11c/tzir C41 SOL 1997:50

Tabell 3 Frikopplade stöd till spannmålsodlingen i USA

1996, samt EU:s arealstöd, kr/kg

Källa: USDA

Redovisade belopp för EU i tabell 3 baseras den historiska avkastning som arealbidraget grundas på. Pga. tiendmässiga skördeökningar har värdet arealstödet omräknat till kr/kg av spannmål minskat något. Vid avkastning 2,5 ton vete hektar det ett en per ger stöd på 500 kr/ha, vilket kan jämföras med genomsnittligt ca arealstöd i EU uppgår till 2 500 kr/ha. l Sverige uppsom ca går stödet i genomsnitt till ca 2 100 kr/ha.

Socker och jordnötter

Stödet till sockersektorn i form lån till sockertillverkarna ges industrin. De år som importen överstiger 1.5 milj. ton socker får producenterna möjlighet att betala tillbaka lånet genom att lämna socker som betalning. år som importen är mindre än 1,5 milj. ton måste lånet betalas med pengar. En avgift tas ut allt socker produceras. ca 10-15 öre/kg som raffinerat socker. Denna avgift höjs med 25 procent enligt 1996 års beslut.

Inom programmet för stöd till jordnötter har möjligheten

till lån minskat från 678 USD/ton till 610 USD/ton. i

Behov av rcr/rzraner av 7.41 Sl

Mjölk

För mjölk har USA ett statligt stöd syftar till hålla prosom ducentpriset för mjölk över viss lägsta nivå. Stödet är uten format så att staten köper smör, ost och skummjölkspulver.

För mjölk trappas stödsystemet ned under period på

en fyra år, 1996-1999. enligt nedanstående tabell.

Tabell 4 Stödpris till mjölkproduktionen i USA under

perioden 1996-20-02

cwt US hundredweight 453592 kg

Källa: USDA

Under perioden 2000-2002 omvandlas stödpriser till ett låne-

system. Exportbidragen efter de tak beslutats

anpassas som

enligt UR-avtalet på jordbrukets område.

Stödpriset för mjölk i USA motsvarar ca 1,50 kr/kg.

Produkter nötkött, griskött, ägg och fjäderfákött är i

som

princip oreglerade och påverkas således inte av den genom-

förda reformen.

52 ie/zur m rc/hr/ner m C41 SOU l997:5

5.1.2 Frikopplade stöd

Frikopplade stöd kan definieras stöd oberoende som som ges produktionen eller prisnivåer. Stödet kan sigas utgöra en av motpol till prisstödet ges i förhållande till den mängd som produceras och kopplas till marknacspriset för som som varan. Ett frikopplat stöd innebär en i grurden förändrad mera utformning jordbruksstödet. Det traditionella prisstödet av har varit direkt knutet till produktionens storle. Arealstöden har delvis haft karaktären frikopplat stöd eftersom stödet av har betalats ut i förhållande till historisk wkastningsnivå. en Stödet har dock betalats ut efter aktuell odlingsareal för enskilda grödor år. I Sverige har företrädare för jordbruket resp. betonat vikten att koppla direktstöden så nära den verkliga av produktionen som möjligt. En frikoppling jordbruksstöden kan medföra flera poav sitiva effekter som t.ex.:

Mindre risk för kapitalisering 0 i Tydligare marknadsorientering för producenterna i o valet mellan olika produktionsgrenar Tydliggörande stödets storlek o av

Såväl prisstöd direktstöd kopplade till produktionen ten-

som derar att kapitaliseras in i produktionsledet i form av dyrare åkermark, byggnader, maskiner och andra insatsvaror. Kapitaliseringseffekten riskerar i första hand att skr: hos den produktionsresurs har den sämsta flexibiliteten. Nyetablesom ringar och omstruktureringar försvåras som arnars skulle ha

varit positiva för näringens konkurrenskraft.

Ingripanden från statens sida i form av intervention, exportbidrag, produktionskvoter, gränsskydd, mm. påverkar mycket kraftigt hur marknadens aktörer handlar. Inte sällan är

Behov 53

EU den starkaste aktören på marknaden. Det innebär staten självklart sin verksamhet efter det att producenterna anpassar regelverk som utformats. Ett sådant exempel är hur spannmålsodlingen och mjölkproduktionen i Sverige har utvecklats de tio åren med den skiftande politik förts senaste som

Spannmål

I Sverige infördes 1987 aktivt syftade till minska system som produktionen. Stöd till jordbrukare som tog areal ur gavs Omfattningen dessa ökade successivt produktion. av program under slutet 1980-talet och början 1990-talet. I 1990 års av reform det s.k. omställningsprogrammet central del. var en Jordbrukarna gavs då en engångsersättning för att varaktigt ta mark livsmedelsproduktion. 1993 fanns det 380 000 ur ca hektar som tagits ur produktion. Sveriges ansökan EU-medlemskap ändrade dock villom koren för spannmålsodlingen och tidigare beslut om att helt ta bort nedre prisgarantin inlösensystemet för spannmålen verkställdes inte. Istället påbörjades anpassning mot den en politik gällde i EU, bl.a. fattades beslut om att ge jordsom brukarna möjligheter att omställningsprogrammet i förur väg, under 1995 och 1996 mot återbetalning av en del av stödet. Detta ledde till att spannmålsarealen åter har ökat samtidigt den trädade arealen har minskat. som I följande tabell redovisas utvecklingen olika politiska av åtgärder och utvecklingen av arealanvändningen.

54 Behov av reformer av 7,4 I Tabell 5 Utvecklingen av olika politiska åtgärder och arealanvändningen

å Åtgärd Areal 1000 ha

Spannmål Träda 1986 Enbart prisstöd l 580 0 1987 Träda 87 införs 1 429 140 1991 Avreglering, omställnings- 1 196 340 program 1993 EU-anpassning påbörjas 1 153 380 1996 EU-medlemskap, omställningsprogrammet avslutas 1 200 310

Med träda avses mark för vilken ersättning getts för att P roduktion inte ska förekomma Avser EU-träda

Mjölk

Utvecklingen på mjölkområdet följer samma utveckling som på spannmålsområdet. I mitten 1980-talet infördes ett friav villigt tvåprissystem med syftet att minska mjölkproduktionen. 1990 års beslut innebar att nya produktionsminskande åtgärder sattes in. bl.a. avvecklingsersättning. När frågan om EU-medlemskap blev aktuell ökade produktionen eftersom jordbrukarna strävade efter att skapa en god position inför tilldelningen EU:s mjölkkvoter. Under det första året inom av EU, 1995/96, uppnådde emellertid Sverige inte sin landskvot. Under kvotåret 1996/97 beräknas produktionen öka jämfört med 1995/96. Vid tidpunkten för färdigställandet av rapporpekar mycket att produktionen inte blir större än ten landskvoten.

lie/var m rcj/éuvnei av 7.41 55

l följande tabell redovisas utvecklingen av olika politiska

åtgärder och utvecklingen av mjölkproduktionen.

Tabell 7 Utvecklingen olika politiska åtgärder och

av

mjölkproduktionen

Q Åtgärd Q, Mjölk,

1 000 st mil. kg 1985 Två-prissystemet införs 646 3,58 1989 Två-prissystemet tas bort 569 3,42 1991 Särskilda ersättningar till 528 3,13 producenter slutar som

1993 EU anpassning påbörjas 524 3,29

1995 EU:s kvotsystem tillämpas 487 3,24 fr.o.m. 1 april 1996 Mjölkkvoten uppfylls inte ca 3,3 1995/96

Diskussion effekterna frikopplade stöd om av

En frikoppling av stödet innebär att jordbrukarna får en betydligt större frihet att välja mellan olika produktionsgrenar utan påverkan olika marknadsregleringar. Detta bör ge

av upphov till effektivare användning i samhälen av resurserna let. Av olika skäl kan det dock lämpligt att viss produkvara tion inte förekommer eller begränsas i bestämda områden.

Det kan t.ex. vara olämpligt av miljöskäl att viss produktion lokaliseras till viss region. Det bör då finnas en lagstift-

en

ning just tar sikte på att justera marknaden för denna fel-

som aktiga resursfördelning.

56 Behov FCf/Ö/Illdl C11 SOU I997:5 m m

Kritik har ofta riktats. speciellt mot prisstödet och högprislinjen, mot att de finansiella konsekvenserna inte framträder tydligt. Det har därför varit svårt att ifrågasätta sysnog temen. Ett frikopplat stöd skulle mycket tydligt ge information vilket stöd För jordbrukets del skulle det om som ges. naturligtvis innebära större risk för att stödet skulle angrien från olika håll. Prisstöd ger dock ett betydligt enklare pas färre detaljregler och överskådligt system som emelmera lertid inte konkreta sätt visar samhällets kostnad. samma En förändring nuvarande stödformer mot ett friav mera kopplat stöd innebär ett i grunden förändrat stödsystem. Hårddrar systemet med frikopplade stöd innebär det att man jordbruket ersättning för att inte producera något. I pringes cip kan stödet som en ersättning för förmögcnhetsförlusses ter. En sådan förändring kan svår att acceptera. Det vara svenska omställningsstödet hade i sin utformning vissa drag ett frikopplat stöd och det har många varit kraftigt ifråav av gasatt. Den praktiska utformningen av ett mera frikopplat stöd är svår fråga lösa. Regler krävs bidragsnivå, bien att om

dragsmottagare, tidsperiod för när bidrag ska ges, krav på

mottagaren, osv. För att fastställa bidragsnivån krävs ställningstagande om vad bidraget ska kompensera, t.ex. prisfall eller förmögenhetsförluster. En speciellt viktig fråga är vilka regler ska som

gälla vid försäljningar jordbruksfastigheter eller vid över-

av låtelser brukningsrätten. Det är möjligt att knyta bidraget av till såväl fastighet. Regler måste även skapas för person som de krav ställs på bidragsmottagaren. Huvudregeln bör vara att

markens användning får förändras utan att bidraget påverkas.

Enligt de regler tillämpas i USA får dock iitte vissa prosom

dukter odlas, frukt och grönsaker, och det är inte tillåtet att använda marken till annat än jordbruksproduktion. Enligt

SOU l907:5 Behrn rcj/záruzcr av PH 57 av

reglerna i USA är det t.ex. tillåtet med skogsplantering och

träda men inte anläggning av golfbanor.

5.1.3 Reformer i andra länder

Åtgärder för att svara upp mot WTO-åtagandena har gjorts

även i andra länder. I följande avsnitt bild vilka för-

ges en av

ändringar har gjorts i några EU:s viktigaste konkur-

som av

rentländer på världsmarknaden.

Kanada

Kanada genomförde en reform av jordbrukspolitiken 1991.

Grundläggande för denna reform var en helhetssyn på jord-

bruksföretaget framför ett produktorienterat stöd. Företagen erbjuds ett försäkringsskydd kan utnyttjas under perioder

som med vikande lönsamhet. Jordbrukare deltar i systemet som

betalar årligen en premie som uppgår till tre procent av netto-

försäljningen, staten bidrar med motsvarande belopp. Jord-

brukarna får förmånlig ränta på avsatta medel och det är

en

fritt att avbryta deltagandet när som helst.

Vid sidan om detta stöd finns det även mera produktin-

riktade stöd. På spannmålsområdet har subventioner lämnats

för att transportera från prärien till exporthamnar. 1995

varan

beslutades att generellt sett minska produktsubventio-

om

Transportsubventionerna för spannmål togs bort helt

nerna.

och producenterna kompenserades genom en "engångsbetaliting". Kompensation har också lämnats i form

investeringsbidrag och exportgarantier.

av

På mjölkområdet har beslut fattats att under en fem-

om

årsperiod avveckla direktstöden till producenterna.

58 Behov m IC/UJI1IUI' m lll

Australien

Australiens stöd till det inhemska jordbruket är relativt sett

lägre än stödet för inhemsk industri. För vissa varuom-

annan

råden, mjölk och socker, tillämpas dock regleringsåtgär-

som

der. Exportbidrag tillämpas för mjölkprodukter. Bidragen fi-

nansieras avgifter betalas via konsumentpriserna.

genom som

Stöden har kritiserats Nya Zeeland och 1995 beslutades att

av

stöden ska avvecklas under perioden fram till år 2000.

Nya Zeeland

Nya Zeeland genomförde redan 1985 omfattande liberali-

en

sering sin jordbrukspolitik. Det viktigaste skälet till avreg-

av

leringen de svårigheter uppstod när Storbritannien

var som

blev EU-medlem. För att åter bli konkurrenskraftiga

världsmarknaden avvecklades de flesta stödformer till jord-

bruket. De problem som uppstod som en följd av avreglering-

en har delvis övervunnits bl.a. genom produktdiffcrentiering

och utveckling marknader. Latinamerika, speciellt

av nya

Brasilien, har blivit Nya Zeelands viktigaste marknad för me-

jeriprodukter.

5.1.4 Alternativa vägar i WTO

Inför WTO-runda står EU med all säkerhet inför att en ny

vidta förändringar CAP. Inför en ny förhardlingsoin-

nya av

gång det finnas två vägar att fram, antingen inväntar

synes

EU de krav med all säkerhet kommer att ställas, eller går

som

EU i förväg och eget initiativ vidtar lämpliga förändringar

jordbrukspolitiken. Det kan t.ex. fortsatt neddrag-

av vara en

ning prisstödet enligt den modell som tillämpades i 1992

av års reform CAP. Fördelen med den förstnämnda metoden av

är att inte spelat ut sin position innan förhandlingarna

man

SUU l997:5 Behov refbr/ner av C41 59 av börjas det kan också finnas risk i att låta USA ställa men en kraven. Går EU före med reform av sin politik är manöen verutrymmet troligen större, dock till priset att USA i en förhandling kan komma med ytterligare krav. EU genomförde 1992, redovisades tidigare, en gesom nomgripande reform av sin gemensamma jordbrukspolitik. Reformen innebar sänkt prisstöd och ett ökat inslag av direktstöd. Direktstödet är dock förhållandevis hårt kopplat till produktionsnivån. En möjlig väg att förändra stödet till jordbruket är att fördjupa CAP-reformen ytterligare genom att utvidga den till flera produkter och sänka stödnivån. Genom att EU:s stödprisnivåer då närmar sig prisnivån på världsmarknaden minskar behovet av exportbidrags- och interventionssystem. Motsvarande gäller för olika utbudsbegränsande kvoter. Dessa åtgärder skulle kunna innebära att EU fullgör de nya GATT-åtagandena utan ytterligare förändringar. Genom att fortsätta enligt modellen för 1992 års reform kan det vara lättare att finna acceptans för ytterligare neddragningar av stödet. Det finns risk för att vissa produkter åter kommer att undgå reformering p.g.a. stora praktiska svårigheter. Av en denna anledning kan det eventuellt att föredra en helt ny vara inriktning för stödet till jordbruket. En fortsatt övergång till direktstöd innebär också att budgetbelastningen ökar. Med den traditionella utformningen av stödet till jordbruket har konsumenterna stått för finansieringhöga livsmedelspriser, högprislinje, jämfört med en genom världsmarknadspriserna regelmässigt har varit lägre. Disom rekta kostnader har enbart uppstått för omhändertagande av överskottskvantitetema. Nedtrappning prisstödet och av kompensation via direktstöd innebär en övergång mot en lågprislinje. Stödet till jordbruket kommer då att tas från bud- Beloppen finansieras EU-budgeten komgetmedel. som över att öka kraftigt eftersom stödet omfattar hela den produmer

60 Behov av reformer av fl-l P

cerade kvantiteten, istället för tidigare att bidrag utgick

som endast for överskottet.

5.2 Östeuropautvidgningen

Ett flertal studier har gjorts de effekter kan uppstå

av som

att EU-15 utvidgas med ytterligare tio stater i Central-

p.g.a.

och Östeuropa, de s.k. CÖE-länderxia. Dessutom kan med-

lemskap komma ifråga för Cypern. Samtliga studier kommer

fram till det finns produktionspotential i CÖE-län-

att en stor

derna. Genom de bidrag finns att hämta inom den nuva-

som

rande CAP finns det således möjligheter till en kraftig pro-

duktionsökning i de östeuropeiska länderna. Vid studie över situationen i CÖE-länderna, sedan den

en

politiska och ekonomiska omvälvningen, för de olika jord-

bruksprodukterna kan vissa gemensamma drag urskiljas:

c Kraftig produktionsminskning

Ändrat konsumtionsmönster o

Kraftig minskning av exporten

o

Prisnivåer är lägre än i EU

o som

Reglerade marknader utan finansiell styrka

o men

GATT-bindningar utan innehåll

o

Utan undantag har produktionen jordbruksprodukter mins-

av

kat kraftigt i CÖE-länderna följd den ekonomiska

som en av

och politiska omvälvning skett under 1990-talet. Pro-

som

duktionsminskningen beror på flera faktorer. De främsta orsa-

kerna är:

SOU 1997:51 Behov av refor/ner av CA P 61

lnstabilitet i samhället o

Kraftigt ökad inflation

o

Brist kapital

o

Osäkerhet markpolitiken

o om

Ändrade förutsättningar för utrikeshandel

o

Konsumtionen livsmedel har tradition subventionerats i av av CÖE-länderna. Jämfört med t.ex. EU-15 har konsumtionen i

dessa länder därför varit förhållandevis hög. Den nya ekono-

miska politiken har inneburit att dessa subventioner har tagits

bort, vilket har varit orsak till att livsmedelskonsumtionen en

har minskat kraftigt. Den allmänna nedgången i ekonomin i

dessa länder har också bidragit till konsumtionsminskningen.

Tabell 8 Konsumtion av livsmedel i Östeuropa och i EU,

kg/person

Avser 1995 Källa: EU-kommissionen, Eurostat och Jordbruksverket

62 Behov TAP av ref/owner av

CÖE-länderna har tradition exporterat stora mängder med

av

livsmedel till f.d. Sovjetunionen. Det är tveksamt denna

om

handel kan ha skett till marknadsmässiga villkor, t.ex.

anses

kan handelspolitiska skäl ha varit viktiga. Efter den politiska

omvälvning ägde under början 1990-talet har

som rum av

handeln minskat kraftigt, vilket är viktig orsak till att pro-

en

duktionen gått ned i CÖE-länderna.

Fram till i början av 1990-talet var det mesta av jordbru-

ket i CÖE-länderna i det närmaste helt kollektivt ägt, med un-

dantag för Polen och Slovenien, där småjordbruk är vanliga.

Priserna på jordbruksprodukter hölls i en strävan att

nere

förse konsumenterna med billiga livsmedel. Efter den poli-

tiska och ekonomiska reform genomfördes i början av

som

1990-talet släpptes stor del av detalj styrningen av priserna.

en

Detta fick till följd att priserna steg kraftigt men producent-

priserna i CÖE-länderna ligger fortfarande på nivåer som är

i EU-15 och i vissa fall lägre än på världslägre än t.o.m.

CÖE-ländernas

marknaden. En förklaring till detta är att gränsskydd är lägre än EU:s. andra förklaringar kan vara att

kvalitet, det råder instabilitet i

produkterna är av en sämre att

leveranser, m.m.

I de flesta CÖE-länder genomfördes eller mindre

en mer

total avreglering på jordbruksområdet i samband med den

skedde i dessa länder i början 1990-talet. förändring som av Detta framgår bl.a. PSE-beräkningar OECD gjort för

av som

några länderna. Utvecklingen under de senaste åren har

av har införts. l flera fall har CÖE-

gått mot att regleringar åter länderna infört regleringar i sin tekniska utformning pâ-

som

minner EU:s regleringar. I de flesta fall saknar dock sys-

om

temen större betydelse eftersom de finansiella resurserna är

begränsade. Som exempel kan vidare nämnas att Ungern under 1996 har infört mjölkkvoter och att Polen har kvoter på

sockerområdet.

Behov av c{/'›17erc1v.'.4P 63

Vissa CÖE-länderna omfattas UR-avtalet jordav av

brukets område Baltikum och Bulgarien är inte medlemmar av GATT. lmportskyddet ligger genomgående en lägre

nivå än för EU-15. Möjligheterna till subventionerad export är också mycket små. Den subventionerade export som dessa länder har fått godkänd i UR-avtalet har beräknats i nationell valuta. med undantag för Polen har gjort sina bindningar som i USD. En snabb inflation under de senaste åren till stor del urgröpt värdet dessa bindningar. Kvantiteterna är också av regel små, t.ex. har Ungern inte tagit med sin export till som forna Sovjetunionen i sina exportkvoter. Prisnivån i CÖE-länderna ligger betydligt lägre än i EU- 15. Det innebär CÖE-länderna är i position inför ett att en eventuellt EU-inträde skiljer sig betydligt från det läge som Sverige, Finland och Österrike befann sig i inför sitt EUsom inträde. l Finland och Österrike situationen den

speciellt var

jämfört med CÖE-länderna att stödnivåerna motsatta genom högre än EU:s stöd. var Blir CÖE-länderna medlemmar i EU med CAP i dess nuvarande form synes det kunna ge upphov till en rad olika problem, såsom:

Ökat CÖE-länderna

o produktionstryck från

Risk för konsumtionsminskningar i CÖE-länderna o Ökad budgetbelastning för EU totalt o Snedvridningar i samhällsekonomin i CÖE-länderna o

Om priserna i CÖE-länderna stiger till motsvarande nivåer

i EU skulle de problem redovisas ovan snarast öka.

som som Kostnadsläget, lägre markpriser etc., motiverar med hög sä-

kerhet huvuddelen rådande prisskillnad. Andra viktiga

av faktorer de skillnader finns mellan CÖE-länutgörs av som derna och EU-länderna i sammansättning foder och utfodav

64 Behov reform/cr TA P SOU l997:50 m" av

ringsteknik kan väntas medföra relativt sett högre priser

som

svinkött foderpriserna i C ÖE-länderna.

på t.ex. jämfört med Av följande tabell framgår några exempel prisskillna-

den mellan EU och Östeuropa. Prisjämförelserna är svåra att

CÖE-länderna bristfälligt

göra eftersom prismaterialet från är

Allmän ekonomisk i CÖE-länderoch variationen är stor. oro

vilket sig bl.a. i hög inflationstakt, gör också jämfö-

na, yttrat relsen svår.

Tabell 9 Prisjämförelse EU vissa länder i Östeuropa,

-

procent av EU-pris

Avser prisförhållandena 1994-995

Källa: Jordbruksverket

Om priserna skulle öka kraftigt leder det till att produktionen stimuleras i CÖE-länderna. Det finns produktionspotentialer

olika skäl inte har utnyttjats under de senaste åren.

som av

Brist på kapital och kunskap om såväl produktionsteknik som

marknadsföring är dock faktorer håller tillbaka utveck-

som

lingen. Prisökningar skulle kunna leda till en onödig kapitali-

mark och andra produktionsresurser samt till risk

sering i en

finns således risk för mark-

för dämpad efterfrågan. Det en

nadsobalans i dessa länder. För EU innebär det risk för ökad

Behov av reformer av .14 P 65

för CAP. Expertgrupp 1 har redovisat olika

budgetbelastning

kostnadsberäkningar gjorts för utvidgningen. Utfallet

som va-

rierar kraftigt beroende de förutsättningar lagts in. Det

som

finns också risk för WTO-åtagandena blir svårare att klara

att

för EU vid utvidgning. Det finns därför all anledning att

en

att CÖE-länderna kommer att få övergångsarrangemang

anta

inte politiken förändras generellt. Exempel sådana

om

övergångsarrangemang kan att EU stöd till jordbruk

vara ger och livsmedelsindustri i dessa länder för att utvecklas. Det

kan också innebäraövergångsarrangemang inte dessa

som ger länder tillträde till den marknaden fullt ut. gemensamma

Förhållandena inom förädlingsindustrin och handeln karaktäriseras ofta brister i såväl produktionsteknik och

av

åtminstone i jämförelse med de större

marknadsföring, sett inom EU. Dessa brister kan väntas medföra svårigföretagen

heter avsätta produkterna till andra EU-länder.

att

Under 1996 har CÖE-länderna fått besvara

sommaren en

mängd frågor från EU-kommissionen och utifrån dessa svar

ska EU sammanställa s.k. avi. I avin ger EU ett omdöme en

länderna utgångspunkt inför förhandlingarna.

om som en Dessa beräknas komma under våren 1997. svar

I 1995 års strategidokumentet från EU togs det upp en anslutningen CÖE-länderna.

del av problematiken kring av

skulle CÖE-länderna berät-

Enligt nu gällande regelverk vara

till exportbidrag, arealbidrag etc. EU-kommissionen tigade

påpekade bl.a. att syftet med priskompensationen, enligt 1992 års reform, att ersätta jordbrukarna för gjorda stödpris-

var För CÖE-ländernas del EU-kommissionen

sänlçningar. anser

det inte kommer bli fråga några prissänkningar i

att att om

samband med eventuellt EU-medlemskap. Det finns inte

ett

någon ekonomisk anledning till priskompensation. Kompen-

sation skulle dessutom kunna skapa omotiverade inkomst-

skillnader, vilket i sin tur kan skapa social i dessa länder.

oro

66 Behov reformer av CA I av

Bland enskilda EU-länder har åsikter framförts t.ex. som

direktstöd inte bör medges för C ÖE-länderna att det

att p.g.a.

inte har varit fråga något prisfall i dessa länder. Det har

om även diskuterats att det skulle behöva införas kvoter i om

dessa länder håller tillbaka produktionsutvecklingen.

som

Det är viktigt att CAP inte försvårar eller i värsta fall förhindrar anslutning CÖE-länderna. CAP bör sålunda

en av

förändras på ett sådant sätt att anslutning underlättas och

en

att jordbruket i dessa länder ges en verklig möjlighet att utvecklas. Detta torde innebära att betydelsen av produktionskvoter och andra marknadsreglerande åtgärder måste tonas ned. Tidsperspektivet för denna är svår att bedöma.

process

Det ekonomiska läget i dessa länder talar för en lång över-

gångsperiod medan instabiliteten i det politiska skeendet kan

tala för snabbare anslutning. Vissa åtgärder kan behöva

en

påbörjas även innan det beslutas om medlemskap.

5.2.1 Förhållandet mellan de nytillkommande län-

derna

Även förhållandena mellan de länder kan komma med som

vid utökning EU måste beaktas. En fråga är vilka regler

en av

ska gälla vid handel mellan de nya länderna om inte

som

EU:s regler börjar tillämpas för de medlemsländerna från

nya

första början.

För närvarande håller två frihandelsområden inom Cen-

tral- och Östeuropa på att växa fram. Ett område gäller de s.k.

CEFTA-länderna och där är det i första skedet Ungern, Polen,

Tjeckien och Slovakien bildar ett område. Också i Balti-

som kum har för frihandelsområde, där Estland,

grunden lagts ett

Lettland och Litauen ingår.

Behovavrcf/brmeruv 7.41 67

5.3 Intern förändringsvilja

Diskussioner pågår nära ständigt inom EU om inriktning-

nog

och utformningen CAP. Oftast har dessa diskussioner

en av

haft sin grund i budgetsituationen. Regler har införts i syfte

minska kostnaderna. vanlig metod vid dessa tillfällen

att en

har varit begränsa produktionen olika typer av kvoter.

genom

Under den tiden har olika kvotarrangemang kommit

senaste

alltmer och det ske förändring i det att ifrågasättas synes en

synsätt bör gälla i fråga hur utbudsproblemen bör lö-

som om

Kompensationsnivån i 1992 års beslut har också kritise-

sas.

Bidragsbeloppen lästes fast i samband med beslutet och

rats.

för de flesta möjlighet till förändringar vid ändrade

varor utan

marknaden. Höga marknadspriser i kombiförutsättningar på

nation med kompensationsbetalningar har lett till kritik mot

överkompenserats. Under 1995/96 har

att jordbrukarna har

exportskatter, beroende de höga världsmarknadspriserna,

tillämpats spannmålsområdet för att dämpa prishöjningar-

na inom EU.

1995 års strategidokument och 1996 års konferens om lands-

bygdsutveckling

Under 1995 presenterade EU-kommissionen en rapport

"Studier över alternativa strategier för utveckling relatio-

av

på jordbruksområdet mellan EU och de associerade sta-

ner

för framtida anslutning dessa stater". Rapporten

terna en av

presenterade tre möjliga handlingsalternativ:

Status quo o Radikal reform o

Vidareutveckling 1992 års reform

o av

68 Behov av rcffürnzcl av C41 SOU 1997:51

EU-kommissionen kom fram till att det inte är lämpligt att

försöka upprätthålla en oförändrad situation. En Östeuropa-

utvidgning samt åtaganden som följer av Uruguayrundan kommer förr eller att driva fram reform. Sker detta senare en efter utvidgningen kommer detta att bli särskilt svårt och kostsamt. I rapporten finner EU-kommissionen flera fördelar med

att genomföra radikal reform. Utgifterna för jordbrukspoli-

en tiken blir betydligt lägre och regleringsmekanismen blir betydligt enklare. I detta alternativ ligger också att det görs åtskillnad mellan frågor berör miljön och landsbygdsutsom vecklingen. EU-kommissionen dock att sociala och anser miljömässiga risker kan bli följden, speciellt i vissa regioner.

Det påpekas även att budgetbelastningen blir stor de första åren efter genomförd reform. För socker och mjölk har en fullständig priskompensation beräknats kosta 10-15 mdr ecu

år. En risk är de rika länderna kan fortsätta att per annan stödja sitt jordbruk, till skillnad från de fattigare länderna. EU-kommissionen finner att det tillvägagångssätt som 1992 års reform bör tillämpas även i fort-

startades genom

sättningen. Detta kan ske såväl genom en fördjupning som

utvidgning till andra produkter.

genom en EU-kommissionen har på olika sätt och i olika sammanhang fortsatt på den linje som dragits upp i strategidokumentet. Reformförslag har diskuterats för bl.a. mjölk och nötkött.

Frågan om landsbygdsutveckling togs speciellt upp på en

konferens i november 1996 i Cork på Irland. I den deklaration antogs vid konferensen betonades att den gemensom

jordbrukspolitiken måste efter ny verk-

samma anpassas en

lighet där jordbruket spelar förhållandevis liten roll men där

landsbygden måste utvecklas även på andra områden. Det konstaterades att befolkningen i Europa lägger allt större nu vikt vid livskvalitet i allmänhet och vid frågor om kvalitet,

hälsa, säkerhet, personlig utveckling och fritid i synnerhet. I

SOU W975i Behov av reformer av C4 P 69

deklarationen gjordes uttalanden om att den gemensamma jordbrukspolitiken måste anpassas till nya verkligheter och

utmaningar:

Konsumenternas krav och önskemål o Utvecklingen inom internationell handel o EUzs kommande utvidgning o

Som följd detta att omläggningen från prisen av anser man

stöd till direktstöd ska fortsätta. Jordbrukssektorn ska anpas-

till de förhållandena att jordbrukarna stöd sas nya men ges

under anpassningsperioden samt får tydliga signaler om den

framtida utvecklingen.

I deklarationen förväntas att den priskompensation som

i samband med 1992 års reform CAP ifrågasätts i allt gavs av högre grad. Det är i dagsläget svårt att dra några slutsatser vilka om effekter denna konferens kan komma att få politikens utveckling.

5.3.1 Åtgärder från svensk sida

När behovet förändringar CAP har diskuterats, har Sveav av rige framfört det föreligger behov reform. Reformatt av en behovet har förespråkats flera skäl, bl.a. höga kostnader, av risk för konkurrenskraft i näringen samt krånglig admisvag nistration. Som exempel kan nämnas att Sverige har drivit

linjen att det är effektivare att sänka stödprisnivåerna för spannmål jämfört med att förändra utbudet genom att justera

trädesprocenten.

70 Behov reformer m A P av

5.4 Alternativa utvecklingsvägar för CAP

5.4.1 Grundalternativ

Mot bakgrund till den utveckling kan förväntas såväl

som inom EU i omvärlden framstår två huvudalternativ för som

förändring av CAP:

Reform CAP i syfte att stärka den internationella kon-

av

kurrenskraften i princip avreglerad marknad

en

Anpassning CAP till de restriktioner sannolikt

av nya som

blir följden kommande WTO-förhandlingar, Östeuropaut-

av

vidgning, budgetrestriktioner m.m.

Syftet med alternativ l är att EU möjlighet att ta del av en

ge

växande världsmarknad utan att olika handels- och budget-

restriktioner hindrar detta. Detta kan ske konkurrensgenom

kraften förbättras genom en effektivisering av jordbruket. Enligt alternativ 1 kommer prisskillnaden mellan EU

och världsmarknaden att minskas/utjämnas. För att komma

dit måste EU:s stödpriser successivt sänkas och därefter helt

bort. Genom att priserna sänks, minskas kraften i den in-

tas

marknadsregleringen och systemen för exportbidrag,

terna

intervention och avsättningsbefrämjande åtgärder blir mindre

priser har jämnats världs-

betydelsefulla. När EU:s ut mot

marknadspriserna kan den interna marknadsregleringen av-

vecklas.

En reform bör omfatta samtliga produkter inom CAP.

Det effektivare att ta ett samlat på hela nä-

synes vara grepp

framför fram produktvis. Det kan på kort sikt

ringen att

enklare reformer områden där skillnad-

vara att genomföra

mellan EU:s priser världsmarknadspriserna är små. En så-

en

SOLJ 1907:3 Behov av rcfornver av 7.41 71

dan strategi kan dock sikt innebära stora obalanser mellan

olika produktområden. Under övergångsperiod kan jordbruket få kompensa-

en

tion för hela eller delar de prissänkningar som neddrag-

av

ningen stödpriserna innebär det är motiverat för att un-

av om derlätta till den situationen. Detta kan bl.a.

en anpassning nya motiveras med inte slå ut produktionsresurser på sikt

att som kan vara lönsamma.

Fördelen med reform enligt denna modell är att EUzs

en

jordbrukssektor möjlighet att ta del av en växande

ges en

världsmarknad utan att begränsas handelsrestriktioner och

av

modell torde också jordbruket i Östeubudgetkrav. Denna ge möjlighet att utvecklas även när dessa har blivit EU-

ropa en medlemmar.

En nackdel med denna typ lösning kan att vissa

av vara

delar jordbruket får igenom snabb strukturrationali-

av en

sering. Kraftiga och oönskade effekter kan mildras genom att

åtgärderna sätts in successivt och att priskompensation medges i form av direktstöd under en övergångsperiod.

Alternativ 2 innebär att EU anpassar sin produktion p.g.a.

krympande GATT-kvoter och ökat importtryck. För att an-

produktionen efter de förutsättningarna torde det

passa nya

innebära såväl minskat prisstöd minskade produktions-

som

kvoter. I praktiken innebär det att produktionsresurser, såsom åkermark och stallbyggnader, aktivt måste tas ur produktion.

På sikt kan även priserna i EU komma att eftersom

pressas

WTO-åtagandena innebär ökat importtillträde.

Fördelen med denna modell är att EU kan kontrollera de

förändringar jordbruket krävs för att uppfylla de krav

av som

kommer att ställas i framtiden, t.ex. till följd av ett nytt

som

WTO-avtal. Minskningarna kan göras successivt och eventu-

ellt styras på ett sådant sätt EU finner lämpligt.

som

Nackdelen med denna lösning är att EU redan i utgångs-

minskat tillträde till världsmarknaden. Ökat

läget accepterar

72 Behov ref/Omid 7141 SOU l997:5 av m

kvoter och andra regleringsinstrument torde ytterliinslag av komma skada utvecklingen jordbruket inom EU. gare att av Det kan leda till situation där det blir ännu svårare för EU en sina Denna lösning torde även inne-

att försvara positioner.

bära svårigheter för jordbruket i Östeuropa. Kvoter som har

utifrån mycket låg historisk bas leder till beräknats en pro-

blem att utveckla ett livskraftigt jordbruk.

De två alternativen utgår från olika strategier. Enligt det första alternativet är strategin avreglering och enligt det andra strategin till olika restriktioner eller

alternativet är anpassning

begränsningar sannolikt kommer att ställas upp. l ett som det svårt uttala sig i vilken

långsiktigt perspektiv är att om

vad gäller lönsamhetsnivån i utsträckning effekterna, t.ex. bli olika. Båda alternativen torde få

jordbruket, kommer att till effekt att prisnivån inom EU kommer att anpassas mot

världsmarknadspriserna. Möjligen skulle tillämpning av pro-

duktionskvoter, åtminstone i det korta perspektivet, kunna

bromsa prissänkningar.

Det kan förutsättas att särskilda stöd även i fortsättningen

kommer i områden där det regionalpolitiska skäl är

att ges av

sysselsättningen. Jordbruket är viktigt att upprätthålla en producent kollektiva nyttigheter, t.ex. i form öppet land-

av av kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Dessa nyttigheter skap och kan stödjas ekonomiskt med medel särskilda stödprogram ur enligt 1992 års reform CAP. En

kompletterande åtgärder av

i vilken utsträckning tillräcklig inkomstnivå komfråga är en erhållas resultat alternativ 1 eller 2 kompmer att som ett av stöd, miljöstöd samt andra

letterat med regionalpolitiska

stödformer kan finnas, t.ex. strukturstöd såsom investesom

och startstöd och landsbygdsstöd. I vilken utringsstöd

inkomstnivån tillräcklig får avvägas utifrån de sträckning är mål för sektorn.

övergripande som sätts upp

har varit i sett oförändrad allt-

EU:s jordbrukspolitik stort

dess tillkomst för nära 40 år sedan. Jordbrukarna har sedan

lie/voi av ref/brunn m .11 H

styrt sin produktion utifrån de Villkor ställts i CAP.

som upp Det har bl.a. tagits sig i uttryck i form investeringar i form av markanläggningar, byggnader maskiner, djur och kunav skap. Jordbruket kännetecknas förhållandevis långa av av-

skrivningstider, såsom för markanläggningar och byggnader,

samt liten alternativ användning för gjorda investeringar. Den förändring i inriktningen av EU:s jordbrukspolitik

diskuterats i det föregående innebär förändringar i förutsom sättningarna för näringen. En sänkning av marknadsstödens nivå torde komma att sänka intäktsnivån i jordbruket. Det är inte troligt att minskning stödnivån kommer att meden av föra en så stor höjning av världsmarknadspriserna som skulle krävas för att uppnå oförändrad intäktsxiivå. För att kunna en bedöma utvecklingen av jordbrukarnas inkomster av en minskning av stödnivån krävs också en bedömning av hur kostnaderna, kanske främst för mark, utvecklas.

5.4.2 Komplettering av grundalternativen

För att skapa rimliga förutsättningar för anpassningar, i vissa fall för utveckling företaget och i andra fall för avveckling, av

bör det under kunna medges kompensation till jordbrukarna. Av dessa skäl har kompensationsbetalning lämnats såväl

enligt 1990 års svenska reform vid 1992 års reform av som CAP. Enligt 1990 års reform dels ett arealstöd, dels ett gavs

djurbidrag som trappades av under en övergångsperiod. Det

dessutom ett omställningsbidrag till de jordbrukare som gavs valde att varaktigt ställa om till annat än livsmedelsproduktion. I samband med ett beslut i GATT frysning av stödet om

till jordbruket infördes djurbidrag som kompensation för redan beslutade prishöjningar. Dessa upphörde i samband med

EU-inträdet.

I EU har gett kompensation för sänkt prisstöd i form

man arealstöd och djurbidrag. Det finns i nuläget inte något beav

74 Su/mv rcj/Jr/ncl C41 SOL 1997:50 m m

slut avtrappning. Kompensation har getts med motsva-

om

rande belopp prisstödet har sänkts.

som

Gruppen tar inte ställning till hur länge kompensation

eller med vilka belopp stöden ska utgå. Gruppen tar

ska ges

sålunda inte heller ställning till hur eventuell avtrappning

en stödet kan Litformas. av Det bör också observeras att kommande WTO-förhand-

lingar kan innebära restriktioner i möjligheterna att fritt utfor-

ma sådana stödforiner.

SÅU 1997:50 75

6 De jordbrukspolitiska medlen

För att uppnå målen för den gemensammajordbrukspolitiken inom EU har i huvudsak marknadsreglerande medel använts.

Dessa är:

Gränsskydd

o

Intern marknadsreglering

o Direktstöd o

CAP-reformen 1992 innebar att prisstödets betydelse tonades ned till förmån för stöd direkt knutna till produktionsmedlet,

arealstöd och djurbidrag. EU har dock inte någon form av

helt frikopplade stöd. Vid sidan de marknadsrelate-

av mera

rade stöden finns det också struktur- och regionalstöd.

Mot bakgrund de krav på förändringar målstruktur-

av av

för CAP ställs bör översyn göras hur tillgäng-

en som en av

liga medel i den situationen. Dessa krav kan bero

passar nya pa:

Ny förhandlingsrunda i WTO

o

Östeuropautvidgning

Intern förändringsvilja

o

Inom för det enligt direktiven vilar oss

ramen ansvar som

tas endast de marknadsreglerande åtgärderna Föränd-

upp.

ringar berör regional- och miljöpolitik behandlas av ex-

som

pertgrupp Effekter uppkommer såväl miljön som

som

på strukturen ändringar i marknadsregleringen behand-

p.g.a.

las givetvis i denna rapport.

76 Dq/urc//v/zrks/iu/ilisñu Inatt/len SOU l997:50

6.1 Gränsskydd

Nivån EU gränsskydd begränsas i nuläget av gällande

:s

UR-avtal jordbrukets område. Inom ramen för gällande

avtal ska nedtrappningar ske enligt plan fram till år

2000/2001. F ör de flesta produkter har rörliga importavgifter

med fasta tullar. Avtalets tekniska konstruktion ledde ersatts

inte till några dramatiska sänkningar av gränsskyddsnivån, för vissa produkter t.o.m. gränsskyddet när avtalet trädde

steg i kraft.

För prisnivån på EU-marknaden har gränsskyddet störst betydelse för de produkter där det råder underskott eller för vilka exportsubventioner. Prisnivån dessa produk-

det ges

direkt gränsskyddsnivån. Priserna EU-

ter påverkas av marknaden för produkter har överskott inte kan av-

som som

sättas med hjälp exportbidrag kommer att tryckas ned mot

av

den prisnivå råder världsmarknaden. För dessa pro-

som

dukter spelar således gränsskyddet inte någon roll. Priserna inom EU kommer ned tills dess att jämvikt råder

att pressas

på hemmamarknaden eller att det blir lönsamt att exportera. För de flesta produkter tillämpas tullar ligger fast

som

under helt år. För spannmål, ris och melass har dock EU

ett

fått tillämpa ett rörligt tulluttag, förutsatt att man ligger

mera

under den fasta tullen. För spannmål ändras tullen normalt två månad, vid prisvariationer kan änd-

gånger per men stora

ringar ske dagligen. Import olika specialprodukter, som

av

t.ex. maltkorn och högproteinvete ges extra nedsättning av

tullen.

En övergång till fast gränsskydd innebär att im-

ett mera

får större möjligheter att konkurrera på marknad-

portörerna

Oförändrade gränsskyddsnivåer under en längre tidspe-

en.

riod större möjligheter att finna tidpunkter då importen är

ger

konkurrenskraftig, jämfört de rörliga importavgifterna som

för vissa kunde ändras Varje dag. För de flesta har

varor varor

SOU l997z50 Du rm177/u/rs-/an/itislccz med/cr: 77

EU dock fortfarande ett överskydd som i praktiken omöjliggör import. Ökat marknadstillträde olika importkvotei

genom

har dock ökat EU:s import.

UR-avtalet liksom olika bilaterala avtal har inneburit att det har öppnats rad olika förmånskvoter. Kvoterna upp en

innebär att import får ske till villkor. I vilken

gynnsammare

omfattning importkvoter utnyttjas. vilket naturligtvis är

som

avgörande för att några effekter ska Lippkomma till följd av

importkvoterna, beror huvudsakligen på:

Skillnaden mellan EU-pris och världsmarknadspris

o

samt efterfrågeelasticiteten inom EU och

utbudselasticiteten i exportländerna

Tullnedsättning

o

Tillgängligheten kraven för att ansöka

o

Kvaliteten produkterna från de möjliga eller di-

o

rekt angivna exportländerna

o Transportkostnader

Jordbruksverket har i studie effekterna av import- och

en av

exportkvoter i handelsledet visat att mottagarna av import-

kvoterna inom EU årligen kommer i åtnjutande av miljardbe-

lopp utan någon egentlig motprestation.

1 Jordbruksverkets 1996:13 Effekter import- och rapport av exportkvoter i handelsledet.

78 Dujord/wru/xpu/iILw/m Inet/len

6.2 Intern marknadsreglering

I begreppet intern marknadsreglering inryms här:

Intervention o

Privat lagring

o

c Exportbidrag

o Pristillägg

Konsumtionsstitnulerande åtgärder

o Produktionskvoter o

Samtliga åtgärder inom denna medel syftar till att

grupp av

stödja och stabilisera priserna på den interna marknaden.

Vissa medlen omfattar i princip hela den saluförda kvanti-

av teten medan andra medel omfattar endast mindre delar.

Intervention

Syftet med intervention är att utjämna variationer på markna-

den produkter kan undanföras och eller mindre

genom att mer

tillfälligt läggas i lager. Utformningen reglerna är olika för

av

olika produkter vilket gör att betydelsen intervention va-

av

rierar. interventionssystemet för t.ex. spannmål är ett mycket

kraftfullt medel som utgör ett prisgolv för hela spannmåls-

marknaden. På sockeromrâdet finns det också möjlighet till

intervention den utnyttjas inte i praktiken. För nötkött

men

och mjölkprodukter går interventionssystemet in när mark-

nadspriserna faller under vissa nivåer. Som regel omfattar in-

terventionsuppköpen endast begränsade kvantiteter.

331 l997:5 DGjnlYj/lIl/{.//li.S'/Ll mur/lan 79

Privat lagring

Privat lagring är förenklad form intervention så sätt

en av att myndigheten inte köper upp varan. Privat lagring före-

kommer enbart för animaliska produkter.

Exportbidrag

Exportbidrag syftar till att stödja den inhemska marknadens prisnivå i situationer med överskott. För flera produkter är exportbidrag och intervention att parallella system. Exse som portstödens nivå fastställs ofta genom anbudssystem. Exportbidragen kan generellt sägas flexibla än intervenvara mera tion eftersom villkoren är enklare att ändras när förhållandena förändras.

Pristillägg

För produkter där EU helt eller delvis saknar gränsskydd till-

lämpar EU system där tillägg ges till marknadspriserna. Syf-

tet med stödet är att tillförsäkra odlarna en viss prisnivå, ut-

över vad marknaden kan betala. Pristillägg tillämpas inte för

någon de betydande produkterna. Exempel pro-

av mera dukter där systemet tillämpas är vallfrö, tobak och bomull. Prisstödet kan i såväl odlarledet som förädlingsledet. ges

Konsumtionsstimulerande åtgärder

Konsumtionsstimulerande åtgärder ges för att öka efterfrågan på EUzs interna marknad. Syftet är att hålla prisnivån uppe att öka efterfrågan. Denna typ av åtgärder tillämpas på genom

flera områden. Mest vanlig är sådana insatser mjölkområ-

det. Stöd karaktär ges vid användning av jordav samma bruksråvaror inom den tekniska industrin. Dessa åtgärder är

80 Du jryl/v/uks/nø/i//Ãskr1 Il71//(;I7

förhållandevis liten betydelse eftersom de omfattar beav gränsade kvantiteter.

Produktionsbegrränsningar

Produktionsbegränsningar syftar till att hålla tillbaka utbudet varigenom prisnivån kan lyftas. l praktiken har produktionsbegränsningarna ofta formen utbudskvoter. av Kvoter har blivit ett alltmera utnyttjat medel och under

de senaste åren har sådana införts för bl.a. potatisstärkelse

och ris kvotering av stödberättigad areal. Syftet är att det inte ska finnas någon ekonomisk bärighet i att producera större kvantitet än vad kvoten medger. För vissa produkter

för mjölk är reglerna utformade så att produktionen

som mycket effektivt hålls tillbaka genom kvoterna. För andra produkter. för t.ex. socker. är reglerna mildare eftersom som det är möjligt att exportera till tredje land, dock utan varan exportbidrag. Även det system tillämpas för spannmål som kan betraktas kvotering eftersom den bidragsberättisom en gande arealen är begränsad och att jordbrukarna måste lägga viss del marken i träda för att få arealstöd. en av Kvoterna, syftar till att styra produktionen, sålesom ger des möjlighet att vidmakthålla prisnivå inom EU. En viken tig nackdel med produktionskvoterna är att konkurrensen mellan olika producenter minskar såväl inom ett medlemsland mellan de olika medlemsländerna. Det värde som som rättighet att producera inom produktionskvot har, en en medför att en konkurrensbetingad strukturrationalisering hålls tillbaka. Det medför också att produktionen inom EU riskerar att inte utvecklas i takt med den förändring sker i konsom

kurrentländerna på världsmarknaden. För att produk-tions-

kvoterna ska effektiva för de inhemska producenterna vara torde det på sikt dessutom krävas ett högt gränsskydd som håller undan importkonkurrens.

SOU l997t5l Du /rørd/I1IÄ.//iIi./zz ungt/lux: 8 I

6.2.1 Behov förändringar inom den interna

av

marknadsregleringen till följd av

kommande förhandlingar inom WTO

Möjligheterna att stödja jordbruksproduktionen genom intern marknadsreglering. såsom intervention. exportstöd och kvoter. har begränsats genom UR-avtalet. Det mest påtagliga har hittills varit de begränsningar finns för att lämna exportsom

bidrag. EU:s reform bl.a. spannmålsområdet har inneburit

att EU inte har behövt vidta några ytterligare åtgärder vad gäller den interna ntarknadsregleringen. EU:s interna marknadsregleringar torde åter komma att ifrågasättas de frihandelsvänliga länderna i nästa WTOav runda. l praktiken torde det innebära att stödpriserna kan komma att sänkas ytterligare och så sätt minskas betydelsen av intervention och exportstöd. Om slutmålet för EU blir att helt avskaffa de marknadsreglerande åtgärderna kommer jordbruket i egenskap producent livsmedel att styras av av av konsumenternas val, inom och utom EU. För producenterna kan ett Ökat inslag av marknadsekonomi innebära att priserna blir mera instabila. Borttagande t.ex. exportbidragen bör av leda till att världsmarknadspriserna stiger och att det finns en möjlighet till att marknaden själv kan utjämna skillnaderna mellan EU-priserna och VM-priserna. Ett exempel som tydligt belyser detta är att spannmålspriserna Chicago-börsen reagerar på de exportbidrag EU-kommissionen beslutar som .lordbrukarna har också möjligheter bl.a. utökad om. genom kontraktsodling att skapa stabilare förhållanden. Detta framfördes möjlighet i samband med 1990 års reform i som en Sverige. Alternativet för EU till att reducera betydelsen av den interna marknadsregleringen är att införa allt hårdare produk-

tionsbegränsningar i syfte att uppfylla såväl nuvarande som

kommande WTO-åtaganden. Det skulle t.ex. innebära att en

82 /.cuurl/vrukspol/Iixku mad/un

större andel marken måste läggas i träda och att mjölkkvo-

av

måste reduceras. EU ställning exportör livs-

terna :s som av

medel på världsmarknaden skulle samtidigt bli allt svagare.

Ett sådant ställningstagande skulle också innebära en stor risk för allt sämre effektivitet och produktionsstruktur i jord-

en bruket.

I framtiden kan det bli Omöjligt för EU att lösa över-

skottsproblematiken genom subventioner vid export av jord-

bruksprodukter. WffO-åtagandena kan komma att sätta stopp

för subventionerad export. Dessutom kan östutvidgningen ge

upphov till stor budgetbelastning. EU måste därför angripa

en

problemet undanföra produktionsmedel inte

genom att om

exporten blir tillräckligt lönsam. Det kan t.ex. ske genom att

åkermark överförs till skogsmark och avelsdjur slaktas. I

1990 års livsmedelspolitiska reform i Sverige var en viktig

utgångspunkt att mark varaktigt skulle tas ur produktion. l

EU:s reform 1992 såg däremot marken som en pro-

man

duktionsresurs väl värd att bevara på sikt.

6.3 Direktstöd

De direktstöd EU inom för marknadssom nu ges av ramen

regleringarna är avsedda att kompensera för neddragningar av

stödpriser. Dessa bidrag eller mindre kopplade till den

är mer

aktuella produktionen. Hittills har kompensationsbidragens

nivå motsvarat de sänkningar har gjorts av stödpriserna.

som

För de flesta produkterna har det inte gjorts någon nivå-

av

justering direktstöden vid ändrade världsmarknadspriser.

av

EU arealstöd betraktades godkända stöd i UR-av-

:s som

talet. USA:s förändring sin politik torde dock sätta press

av EU:s stöd och det torde med största säkerhet komma att

ställas krav på att stöden görs mera produktionsneutrala. I en situation där stöden inom marknadsregleringen allt

ges

kajord/Nv//i.xymli/ixfrtzmad/en 83

mindre utrymme kan det ifrågasättas EU ska göra en stor om omläggning de direktstöd används. l framtiden av som nu direktstöden behövas regional- och miljöskäl och då synes av

kopplade till speciella åtgärder jordbruket vidtar.

vara som För att inte påverka marknadsbalansen får inte produktionen i de områden får miljö- och regionalstöd konkurrera ut som områden där jordbruket inte får något stöd. I vissa sammanhang har det framförts att de direktstöd inom för prisstödet ska kopplas till som ges ramen att produktionen ska bedrivas ett visst sätt. t.ex. uppfylla vissa miljökrav". Som skäl för att göra sådan koppling har en angetts att det är svårt att få den nuvarande miljölagstiftningen att fungera effektivt. Det går dock inte att utesluta att det verkliga skälet bakom förslaget är att en miljökoppling kan motivera att stöden kan leva vidare även efter nästa WTO-runda. Det därför tveksamt att införa en såsynes vara dan koppling mot bakgrund att stöden inom marknadsregav leringen inte skulle kunna gå att ta bort pga. miljöskäl. Miljömål eftersträvas bör således uppfyllas med medel som som har direkt anknytning till dessa mål. Miljö- och regionalstöd bör direkt för att uppnå de mål utformats för denna ges som politik. Det har också diskuterats att differentiera direktstöden

ett sådant sätt att de småjordbruken framför de större.

gynnas Inför 1992 års reform, MacSharry-planen. fanns långtgående

planer på att begränsa arealstöden till viss maximal areal. l

en det slutliga reformbeslutet blev det inte lika långtgående åtgärder, jordbrukare med liten produktion slipper dock att lägga mark i träda odlingen är mindre än motsvarande 92 om

ton spannmål. Det kan emellertid diskuteras det är riktigt

om

att framför Stöd till små jordbruk

gynna en grupp en annan. kan leda till att förtagsstruktur bevaras inte är konkursom renskraftig. Stöd för andra värden, t.ex. för öppet odlings-

84 Utjr///7/11/.///iIfs/uHard/UH

landskap. bör ersättas på annat sätt än genom marknadsregleringen.

6.4 Beslutsordning

En minskning de kollektivt finansierade åtgärderna inom av marknadsregleringen. såsom exportbidrag och intervention, kommer att förändra relationen mellan de åtgärder som är helt gemensammajämfört med de åtgärder som endast delvis eller inte alls är finansierade med gemensamma medel. Miljöoch regionalpolitiken styrs idag betydligt genom beslut mer på nationell nivå jämfört med marknadsregleringarna. En fråga hur stort behovet i framtiden blir av att strama reglerna för att få större likformighet i regeltillämpupp en ningen. EU-kommissionens uppgift kan i framtiden få mera karaktären att ha tillsyn över medlemsländernas åtgärder i av den meningen att de stödprogram upprättas inte får störa som konkurrensen mellan medlemsländerna. l den utsträckning finansiering kommer att ske med gemensamma medel som kommer givetvis också EU att ha ett intresse att medlen av används effektivt.

SOU l997:50 85

7 Effekter for intressenterna av

CAP

alternativa utvecklingar av

I kapitel 7 och 8 görs en närmare genomgång av effekterna av de båda alternativa strategier som ställts upp för utvecklingen av CAP. se avsnitt 5.4.

Reform CAP i syfte att stärka konkurrenskraften o av på en i princip avreglerad marknad Anpassning av CAP till de nya restriktioner som o sannolikt blir följden av kommande WTO-

förhandlingar, Östeuropautvidgning, budget-

restriktioner m.m.

Effekterna för olika intressenter studeras i detta kapitel och effekterna för olika produktionsgrenar studeras i kapitel Effekterna beskrivs här för konsumenterna, skattebetalarna och producenterna. En analys av effekterna på samhällsnivå måste omfatta dessa intressenter. Skall analysen bli fullständig bör också effekter för regional balans, miljö m.m. läggas till. Effekter detta slag ligger utanför området för av senare denna rapport. De effekter som konstaterats utgår från de grundalterna-

tiv som redovisas ovan. Av avgörande betydelse för styrkan i

dessa effekter är givetvis i vilken utsträckning det kommer att

förekomma kompensationsbetalningar. Vidare är det givetvis

också betydelsefullt i vilken utsträckning det kommer att beslutas betalningar för kollektiva nyttigheter och avgifter om för att korrigera för negativa externa effekter.

8b lzjf/Cklcøj/iär iulrcstxclzlclutl SOU W975i

l Effekter för konsumenterna

En reformering CAP där konsumentmålet sätts i fokus

av mer

är rent principiellt till nytta för konsumenterna. I praktiken

bör den leda till fallande priser på livsmedel. Prisfallet bör bli

störst i inledningsskedet innan marknaderna har kommit i ba-

lans. Erfarenheterna från den svenska avregleringen visade att

prisfallen ägde när åtgärderna blev kända och när refor-

rum

trädde i kraft hade anpassningarna redan ägt Ge-

men rum.

att stödet till jordbruket renodlas kommer kostnader som

nom

tas ut via livsmedelspriserna flyttas över till skattebeta-

nu

larna vilket är positivt för livsmedelskonsumenterna.

De priser konsumenterna betalar för olika livsmedel

som

är beroende de marginaler livsmedelsindustri och

av som handel tar ut. Om konsumenterna skall kunna dra nytta de av

prissänkningar kan komma att uppstå i råvaruledet krävs

som

fungerande konkurrens i de efterföljande leden så att omo-

en

tiverade marginalförstärkningar inte kan uppstå.

Ökat utbud beroende ökad konkurrens såväl av varor inom EU världsmarknaden bör också vara till nytta som för konsumenterna.

Bibehålls nuvarande reglering finns det därför en risk för

att konsumentpriserna blir högre än med en avreglering.

7.2 Effekter för skattebetalarna

Initialt kommer belastningen skattebetalarna att öka p.g.a.

reformeringen CAP. Kostnaderna för stödet flyttas över

av från livsmedelskonsumenterna till skattebetalarna. För skatte-

betalarna ökar inledningsvis kostnaderna jämfört med nuva-

rande situation direktstöden kommer att öka. Skattebetaom

larna slipper finansiera överskottsproduktionen genom kost-

nader för exportbidrag, intervention, detta torde

mm., men

SOU l 997 50 : I-.fc2/Ic1/ér int/z:xzscnter°lza 87

än väl tas ut ökade direktstöd. Denna utveckling blev mer av också följden 1992 års reform. En fördel är dock att kostav naderna för stödet till jordbruket tydliggörs mycket mera jämfört med nuvarande situation. Finansiella utgifter för stöden finansieras dels helt över EU:s budget. dels delvis över EU:s budget. Utgifter för exportbidrag och intervention bekostas helt över EU:s budget. På sätt finansieras de generella areal- och djurbidrasamma Miljö- och regionalstöd finansieras däremot delvis över gen. EU:s budget och delvis respektive medlemsländer. av Finansieringen ökade utgifter dels över de nationella av statsbudgetarna, dels över EU:s budget kan medföra ökade snedvridningar, varigenom kostnaden sett i ett samhälleligt perspektiv blir högre än själva utbetalningen.

7.3 Effekter för producenterna

Jordbruket i EU står infor ett vägval. Nu gällande UR-avtal

och tillämpningen av CAP innebär att EU:s möjligheter att

producera minskar. Dels tvingas EU att tillåta en viss import, dels blir möjligheterna att exportera allt begränsade. mer Även EU låter CAP oförändrad tvingas EU att reduom vara cera sin jordbruksproduktion. Det andra alternativet är att ett offensivt sätt möta förhandlingar inom WTO och ta nya upp kampen med de övriga exportörerna världsmarknaden. Ett sådant handlande kan naturligtvis också leda till att EU tvingas att marknader såväl på världsmarknaden som ge upp på hemmamarknaden. Detta sätt att agera ger dock möjlighe-

ter för jordbruket att överleva och t.o.m. utvecklas. Den andra

vägen leder endast till att sektorn måste krympa.

I ett kortsiktigt perspektiv skulle det kunna vara fördel-

aktigt med politik är så oförändrad möjligt. Sett i en som som ett längre perspektiv kan emellertid utfallet bli annorlunda ef-

88 gi/fc/lcøj/ür i;zlrcaszsclzulrnr

tersom ett nytt WTO-avtal kan framtvinga nya neddragningar produktionen. Även medlemsländer i Central- och

av nya

Osteuropa kan medföra likartad utveckling.

en

RU

8 Effekter för olika

produktions-

av olika alternativa

grenar

CAP

utvecklingar av

Varje produktavsnitt börjar med genomgång hur resp.

en av alternativ tekniskt kan utformas. Därefter görs en konse-

kvensanalys effekterna dels för EU i sin helhet. dels för

av

Sverige. Analysen tar bl.a. sikte att belysa prisförändringar, produktionsförändringar, regionala effekter, m.m.

Särskilda stöd syftar till att uppnå regionala mål och

som

miljömål tas inte i denna genomgång. De två alternativen

upp

kan kompletteras med generella direktstöd. Det bör emellertid

observeras att kommande WTO-förhandlingar kan innebära

restriktioner i möjligheterna att fritt utforma sådana stödfor-

mer.

Följande produkter tas upp:

Avsnitt

90 lzfférlrlcrøfur u/i/rcr produkt/VJvgrcziiz/r SOU l997t50

8.1 Spannmål

Spannmål inkl. oljeväxter, proteingrödor och träda är det

enskilt tyngsta varuområdet i EU:s budget. Reformen av CAP

år 1992 betydde att utgifterna över EU budget ökade for :s

spannmål. Den prissänkning på spannmål blev resultatet

som reformen har kommit animalieproduktionen till nytta geav nom lägre foderpriser. Ett viktigt skäl att fortsätta reformeringsarbetet på

spannmålsområdet är de höga budgetkostnaderna och pro-

blem med att klara WTO-åtagandena. Problematiken oljeväxtområdet tas upp separat i avsnitt 8.2.

Alternativ 1 Reform

Enligt alternativ 1 antas att målsättningen på spannmålsomrâdet blir att det sker utjämning mellan prisnivån i EU och en världsmarknaden. Det kan uppnås att interventionsgenom priset successivt sänks ned mot världsmarknadsprisnivå for att sedan helt tas bort. Genom att interventionspriset når världsmarknadsprisnivå faller behovet exportbidrag bort av liksom övriga åtgärder inom den interna marknadsregle-

ringen. För att undvika dramatiska förmögenhetseffekter kan

kompensation i form av direktstöd ske. Denna kompensation bör trappas av under en anpassningsperiod. l syfte att skapa

klara villkor för jordbrukarna bör kompensationsbeloppen beslutas för hela perioden. Rent tekniskt bör kompensationen

till jordbrukarna på ett sätt som liknar det nuvarande ges systemet.

Alternativ l b Reform med frikopplade stöd

Som variant på alternativ 1 kan kompensationen till jord-

en bruket ges i form av ett frikopplat stöd.

Ejüêktcvg/âärolika pmcluklimisgrwlul 91

Den tekniska lösning som valts för de frikopplade stöden i USA har vissa likheter med EU:s arealbidragssystem. I EU tillämpas sedan 1993/94 ett system med arealstöd till spannmål, oljeväxter, proteingrödor och träda. Bidraget baseras på historisk avkastningsnivå och aktuell areal det år för vilket bidrag söks. För spannmål görs det inte någon justering bidraget med hänsyn till prisutvecklingen. EU:s av metod att bidrag är således till del frikopplad eftersom ge en inte inte justerar för pris- och avkastningsförändman man ringar. Rent tekniskt det inte speciellt svårt att byta synes vara till ett system motsvarande det i USA. Jordbrukarna skulle t.ex. få det frikopplade arealstödet enligt grödfördelningen företaget ett medeltal för viss tidsperiod. Jordbrukarna som en kan därefter använda arealen helt fritt utan att stödet påverkas. Såväl EU USA har lagt in regler som gör det möjligt att som begränsa stödutbetalningarna. I EU har valt att begränsa man stödet i form högsta bidragsberättigande areal, basareaav en len, medan man i USA har satt upp budgetbegränsningar.

Exempel:

För Sverige skulle ett frikopplat stöd kunna konstrueras enligt följande:

Genomsnittlig avkastningsnivå l 986-1 990: spannmål 4,02 t/ha -

oljeväxter 2,25 t/ha 18 % vattenhalt

- Areal: Maximalt 1,737 milj. ha Grödfördelning: Genomsnittlig fördelning på de enskilda företagen 1995-1996

I det följande visas hur ett frikopplat system fungerar på företagsnivâ och att systemet antas tillämpas fr.o.m. 1997. Företagets har till genomsnittet för hela avkastningsnivå satts

92 /ff/c/Icr får ulf/m p/nduk/imI.s;gre/1ur

landet. Bidragsnivån är i exemplet oförändrad mellan 1996

och 1997.

Grund för frikopplat stöd

Bidrag enligt nuvarande modell, kr

Utfall 1997 med frikopplat stöd:

Av exemplet framgår att jordbrukarens arealstöd ökar med 15 000 kronor vid den grödfördelning som valts för 1997. Om jordbrukaren väljer att odla spannmål hela arealen eller att odla vall på hela arealen blir bidraget trots det olika grödvalet det samma.

lffféklcljfäloli/rupmuluk/in/Lrjg/v/Iur 93

Alternativ 2 Anpassning utan reform

I alternativ 2 antas att EU bibehåller systemet med stödpriser

och därav följande interventions- och exportbidragssystem.

För att klara de begränsningar som avser möjligheterna att

exportera med stöd subventioner det nödvändigt att

av synes

skärpa kraven på produktionsbegränsningar, dvs. högre trädesprocent. Motsvarande utveckling torde bli följden av en

utvidgning EU österut eftersom dessa länder har mycket

av små GATT-kvoter.

8.1.1 Effekter

Effekter av alternativ 1

EU tillhör de fem stora exportörerna av spannmål på

en av världsmarknaden. EU och Kanada är de näst största exportövete efter USA och EU är den näst största exportören rerna av

av fodersäd efter USA avser förhållandena 1995/96. Av

dessa exportörer är det EU har de högsta priserna på

som

spannmål och således måste man ge de största exportsubven-

tionema. EU:s spannmålspriser ligger naturligtvis även över

prisnivån i Central- och Östeuropa.

Det är svårt att jämföra stödpriser för spannmål i olika

länder eftersom regleringsled, kvalitet, kan olika.

m.m. vara

International Grains Council publicerar varje år en samman-

ställning nationella regleringar i de dominerande spann-

av

målsproducerande länderna. Med ledning av dessa uppgifter

har sammanställning gjorts. De priser redovisas ska så

en som

långt möjligt likvärdiga kvaliteter och samma han-

som avse delsled.

94 IJfUkICIjfÖI oli/m prnduklir:nsgrwu/r SOU l997t50 Tabell 10 Stödpriser för spannmål i olika länder 1995/96, kr/100 kg

Källa: International Grains Council

Höga Stödpriser för spannmålsproduktionen i EU har lett till

produktion baseras stor insats av procuktionsme-

en som

del. Generellt sett är spannmålsproduktionen i EU betydligt

intensiv än produktionen i t.ex. USA och Kanada. Det

mera

återspeglas även i att avkastningen i EU är betydligt högre än

i de övriga spannmålsexporterande länderna. Avkastnings-

skillnaderna beror till del även att väderleksförhållanen dena är i stora delar av EU än i t.ex. Australien gynnsammare och Kanada.

SOL 1997:50 /Ljj/"éklcrføiroli/tuprudzzktio/zsgrcnui 95

Tabell 11 Veteavkastningen i olika delar av världen,

ton/ha

Land Genomsnitt 1990-1994 EU 5,26 Frankrike 6,54 - Danmark 6,82 -

Källa: International Grains Council

För EUzs del blir det ofrånkomligt att påbörja en neddragning stödnivåerna så att anpassning görs till världsmarkav en nadsprisnivån inte accepterar allt mindre markom man en nadsandel på exportmarknaden. På kort sikt innebär detta sänkta exportbidrag och att EU:s konkurrenskraft på marknaden försämras. Hur EU kommer att klara denna situation bei huvudsak på två faktorer, nämligen världsmarknadsprisror

utvecklingen och kostnadsanpassningen.

Det senaste året, 1995/96, har världsmarknadspriset som

regel legat över EU:s prisnivå och EU har t.o.m. tillämpat exportskatter. I ett längre perspektiv är det troligt att världs-

marknadspriserna kommer att ligga under EU:s nuvarande

prisnivå. Prognoser som har gjorts tyder dock på att priserna

kommer stabiliseras på något högre nivå än under början en 1990-talet. På sikt finns det dock inget som talar mot att av

spannmålspriset ska fortsätta att falla uttryckt i reala termer.

90 l3{./.7c/Ierféjr U//ÅII/J/HL/ukIirUI.SL{I'Ul7II" Som jämförelse kan nämnas att spannmålspriserna i början av 1970-talet var mer än dubbelt så höga som under 1995/96 uttryckt i reala termer. För att EU ska kunna hävda sin position marknaden krävs således en kostnadseffektiv produktion. I de dominerande spannmålsområdena i EU är de yttre förutsättningarna för produktion mycket goda. Klimatet är som regel gynnsamt och odlingsstrukturen är god. Hög kompetens i branschen är också fördel vad gäller bl.a. produktionsmedelsstyrning en och odlingssäkerhet. Det finns möjligheter till strukturrationaliseringar eftersom spannmålsproduktionen som regel finns i de områden där detta är möjligt till skillnad från många andra produktionsgrenar.

Enligt en rapport från en grupp i EU-parlamentet Land

use and Food Policy Intergroup sommaren 1996 pekades spannmål ut som en produkt där EU kan vara konkurrenskraftigt på en avreglerad marknad. Kompensation för prissänkningar bör begränsas till en övergångsperiod och trappas av successivt. Det är viktigt att villkoren för övergångsperioden slås fast för hela perioden så att villkoren blir helt klara för producenterna. Det finns skäl talar för att ändra utformningen kompensationsbidrasom av get men eftersom stödet ska fasas ut bör det ett tungt skäl vara att inte ändra nuvarande metod.

Effekter av alternativ 1 b

Förutsättningen för att ett frikopplat stöd ska fungera och vara

meningsfullt är att det finns flera konkurrenskraftiga al-

ternativ att välja mellan. Jordbrukarna kan vid ändrade mark-

nadsförutsättningar på ett smidigare sätt än nu ställa om sin

produktion för möta efterfrågan. Konkurrenskraften är varierande mellan olika delar inom EU. I vissa områden och för vissa produkter kan jordbruket

E/jékter/in nliku produktionsgrclzur 97

konkurrera väl med övriga aktörer på världsmarknaden, medan ett högt stöd är förutsättningen för produktion i andra områden. Spannmålsodlingen i bl.a. Frankrike, Storbritannien, Tyskland, Danmark och södra Sverige torde kunna bli konkurrenskraftig gentemot de flesta konkurrentländer. I dessa områden skulle ett frikopplat stöd kunna vara till fördel jämfört med nuvarande stödformer. I områden med sämre förutsättningar kan ett frikopplat stöd leda till att jordbruksproduktionen eller mindre mer upphör eftersom det då inte ställs något krav att produktionen ska Är stödet kopplat till produktionen upprätthållas. däremot blir givetvis utfallet annorlunda. I områden med sämre förutsättningar måste det frikopplade stödet kompletteras med regionalstöd jordbruket ska kunna bibehållas. Regionalstöom den bör ha stark koppling till de mål som eftersträvas. en Ett annat alternativ är att begränsa stödutbetalningarna till de mindre jordbruksföretagen. Enligt den s.k. MacSharryplanen sattes trädeskravet till 15 procent. Trädesersättning skulle dock endast till 7,5 hektar företag, areal ges per som trädades därutöver gavs ingen ersättning. Företag med en odling på än 50 hektar skulle sålunda inte få kompensation mer fullt ut. Fördelen med ett sådant alternativ är att stödet förbättras till de minsta jordbruksföretagen relativt sett. Faran med att rikta stödet på ett sådant sätt är att det motverkar en effektivisering och strukturanpassning kan nödvändig för som vara att EU ska behålla sin konkurrenskraft marknaden. Skulle stöden trappas torde det för en kortare period av mindre intressant att införa frikopplade stöd eller moduvara lerade stöd.

98 Qf/C/r/tr/j/or oli/ru produkt/UILsgrencn SOU l997iS0

Effekter alternativ 2 av

Väljer EU att bibehålla prisnivå ligger över världs-

en som

marknadspriset och innebär krav exportbidrag kom-

som

mer det att innebära krav på ytterligare produktionsminsk-

ningar administrativa regler jämfört med nuläget. Öst-

genom

europautvidgningen innebär ytterligare problem för EU. En-

ligt uppgifter redovisade expertgrupp l uppgår EU-15:s

av

WTO-tak till 25 milj. ton och de 6 CÖE-länder har

ca som

WTO-avtal har tillsammans en kvantitet ca 2 milj. ton.

I följande tablå redovisas ett räkneexempel över vilken

träda kan komma krävas år 2000/2001 vid ett utvidgat

som

EU. Beräkningen är osäker många olika skäl. Produktions-

av

och konsumtionsutvecklingen i speciellt C ÖE-länderna är

svår att förutse med exakthet. Det har antagits att den genom-

snittliga avkastningen på den trådade arealen är lika med den

genomsnittsskörd. 4,6 ton/ha, EU använti olika

som samman-

hang. Används istället hektaravkastning 3,5 ton/ha blir

en trädesbehovet nästan 20 procent.

lf//økklc-/jf/SIoli/mproduklimzsg/'wzur 99

Tabell 12 Konsekvenser för EU:s spannmålsodling av ut-

budsbegränsning genom trädessystem

EU- l 5 C ÖE-länderna Summa Areal tillgänglig för spannmålsodling. 45 30 75 milj. ha

Exportbehov utöver WTO-tak, milj. ton 51

Trädesbehov, % -avkastning 4,6 15 ton/ha -avkastning 3 19 ton/ha -avkastning 3,0 23 ton/ha

Källa: Egna beräkningar

100 l-gffe/tle/f/áüz uliku prr.dzI/Ii07.v grenar SO U 1997:50 8.1.2 Effekter för Sverige

De områden i Sverige med betydande spannmålsodling som

torde få svårast att klara en hårdare konkurrens från övriga

EU-länder och från tredje land är överskottsområdena i Svealands slättbygder.

De flesta kostnaderna i växtodlingen är oberoende av

skördenivån, t.ex. utsäde, grundgödsling fosfor och kalium,

ogräsbekämpning, maskiner och arbete. Kostnader för kväve

och växtskadegörare har ett närmare samband med avkastningsnivån. Det innebär att produktionskostnaderna kg per blir lägre i områden med hög avkastning jämfört med områden med låg avkastning. Av följande figur framgår den areal-

vägda 1995 års arealer normavkastningen länsvis. Av figur-

en framgår att Götalands södra och norra slättbygder har

högre avkastning än Svealands slättbygder. Skillnaden mellan dessa regioner uppgår till l 000 kg/ha. Vid nuvarande ca prisnivåer uppgår intäktsskillnaden till ca 1 000 kr/ha.

SOU l997:5O l;/ektc'I'fz"'/' oli/tu /J/YJCh/k//fl/lXlgllf/ILH IUI

Figur 2 Normskörd för spannmål länsvis för 1995, kg/ha

uOOO kglha

NOOO

O0O

o MELRCDUABTKNPIHOSWGFXZBDACY Län Källa: Statistiska centra/løyrcin och egen bearbetning

Balanssituationen inom landet varierar mellan olika regioner.

Södra Sverige har normalt sett inte något överskott foder-

av

säd medan det under år med höga skördar förekommer över-

skott brödsäd. De största Överskotten i Sverige finns i

av

Mälardalen. Animalieproduktionen är förhållandevis liten i

detta område och kvarnindustrin har gått tillbaka. Möjlighe-

ten till konkurrenskraftig export från dessa områden är också

relativt begränsad. Under 1980-talet efterfrågade främst Sov-

jetunionen, Polen och Östtyskland stora kvantiteter. Det var

då möjligt att exportera spannmål direkt från Mälarhamnar i

små fartyg, 2-5 000 ton. Denna exportmöjlighet är nu i stort

sett borta. Det innebär att spannmålen från dessa områden

ll: Igf/c/rlc/j/ÖI olika produkIiun.sg/c7cu'

först måste dras fram till någon storhamn och lastas om till

större båtar. Kostnaden att transportera spannmål från inlan-

det till exporthamn uppgår till 5-10 kr/100 kg. VLd en av-

ca

kastning 4 t/ha uppgår denna fraktfaktor till 300 kr/ha.

ca

Möjligheterna att producera spannmål hög och säker kvali-

av

minskar också längre norrut odlingen är belägen. Sena

tet

skördar innebär ökad risk för höga vattenhalter och dåliga

baknings-egenskaper för brödspannmålen. Svensk spannmål

har dock normalt funnits världsmarknaden och iet finns

upparbetade affärskontakter. Havre har kunnat säljas till USA

under lång tid till förhållandevis goda priser, dock normalt

med exportbidrag.

En fördel för slättbygderna i Svealand är att företagen är

förhållandevis och att 1990 års avreglering imebar att

stora

det genomfördes rationaliseringar i såväl jordbrukarledet som

i handelsledet.

I Götalands södra och slättbygder är kon-kurrens-

norra

förmågan bättre bl.a. beroende på följande faktorer:

Högre hektaravkastning säkrare odlingsbetingelser

o

Större lokal efterfrågan

o

o Gynnsammare exportmöjligheter

De spannmålsproducerande områdena i södra Sverige

ha goda möjligheter att konkurrera även efter en av-

synes

reglering. Jämfört med andra viktiga spannmålsproducerande

områden det inte finnas några betydande nackde-

synes mer

lar. Hektaravkastningen i södra Sverige ligger väl i nivå med

andra spannmålsexporterande områden i EU. Den förhållandevis låga genomsnittsavkastningen i Sverge beror

till del förhållanden för höstsåcd spannstor ogynnsamma

mål i mellersta Sverige. Den spannmålsbaserade animalie-

produktionen är koncentrerad till de södra delarna av Sverige. Nästan hälften svinproduktionen i Sverige finns i de tre

av

SOU l997:5 /Qfiéklc/jfâiz oli/utproduktinnxg/u/zul 103 sydligaste länen Malmöhus, Kristianstad och Halland. Merparten kvarnindustrin finns också i dessa områden. av Sveriges största kvarn finns i Malmö, andra betydande kvarnorter är Göteborg, Mjölby och Lidköping. l Mellansverige finns det endast större kvarn är belänumera en som gen i Uppsala.

- Kristianstad 6,75 4.65 -

Östergötland 6,20 3,84

-

Skaraborg 6,16 3,82

-

Västmanland 6,08 4,27

-

EU-totalt 5,99 5,04

Källa: Eurostat och Statistiska centralbyrån

Den spannmålsareal ligger i farozonen uppgår till 100

som -

200 000 hektar, vilket motsvarar en skörd på O,5-1,0 milj. ton

exkl. omställningsareal. Skulle motsvarande exportbidrag

ges som regionalstöd som nu ges som bidrag inom spann-

målsregleringen det kostnad på 300 500 milj. kr

ger en ca per år.

Spannmålsodlingen har förhållandevis liten betydelse av

regionalpolitiska skäl eftersom odlingen till största delen är

104 lj/kz/tIeIj/éär olika PFOL/ll/IilI7.YgI(I7Cl/' SOLJ 1997:50

lokaliserad till de bättre jordbruksbygderna. I de sämre byg-

derna sker spannmålsodlingen nästan uteslutande för foegen

deranvändning omväxlingsgröda till vallodlingen.

och som

Effekter för iordbruket i Sverige frikoonlat stöd av

I ett land Sverige med kraftigt varierande förutsättningar som för jordbruk skulle ett införande frikopplade stöd leda till av olika utfall i olika landsdelar. I de bättre områdena, där det finns flera konkurrenskraftiga alternativ för jordbrukarna,

skulle övergång till frikopplade stöd kunna vara positiv ge-

en att jordbrukarna får större frihet att själva styra sin pronom duktion. I de sämre bygderna där lönsamheten är svag och där den fortsatta produktionen bygger på att stöd skulle ett friges, kopplat stöd enligt den tillämpning som valts i USA leda till att produktionen minskar eller försvinner. Ställs det inte några krav på mottagarna stödet finns det risk för att jordbruket av till stor del försvinner i dessa områden.

En modulering av stödet till spannmålsodlingen enligt

MacSharryplanen, stödet maximeras till 50 hektar per företag, får konsekvenser även i Sverige. En beräkning utifrån 1995

års förhållanden visar att stödberättigad spannmålsareal

minskar från 1,1 milj. hektar till 0,9 milj. hektar. Vid ca ca nuvarande nivå arealstödet minskar belastningen EU:s budget med 400 milj. kronor.

SOU l997:5 l.7,Å.//A../ItI'v/i'77' u///itzpruziuk/izn:xgrtznt/r 105

Tabell 14 Effekter modulering arealstödct För

av av

spannmål i Sverige, hektar

Nuvarande regler SO-ha regel Odlare under 50 ha 677 600 677 600

spannmål

Odlare över 50 ha 415 200 227 800

spannmål

Summa areal 1 092 800 905 400 Skillnad 187 400

Källa: Egen beräkning

8.2 Olj eväxter

Oljeväxter ingick som en del i 1992 års reform. Odlingen ges

enbart stöd i form arealbidrag, för övrigt finns det inte

av

några marknadsreglerande åtgärder.

Alternativ Reform

Enligt alternativ 1 antas målsättningen vara att successivt

trappa ned arealstödet så att odlingen helt sker på marknads-

mässiga villkor.

IUÖ /./á:/Ic/°_/i"'/' olika produktfartyg/menar SOU l997:50

Alternativ 2 Anpassning utan reform

l alternativ 2 antas att EU bibehåller nuvarande konstruktion

med arealstöd och att ytterligare krav på stödbegränsningar minska den bidragsberättigande arealen. uppfylls genom att

8.2.1 Effekter

framställas mängd olika råvaror. l

Vegetabiliskt fett kan av en

EU odlas främst och solrosor för oljeutvinning. I andra

raps

delar världen används Sojabönor, bomullsfrö, jordnötter

av

och oljepalm råvaror vid fettframställning. Produktionen

som

är spridd till ett stort antal länder runt i världen. Sojabönor

om

odlas främst i USA, Brasilien och Argentina har också

men i EU odlas omfattande i

stor produktion. Förutom raps mer

Kanada, Indien och Kina.

15 fetthaltiga fröer och fruk-

Tabell Världsproduktion av

ter 1995/96, milj. ton

Råvara

Källa: USDA Vid normala prisförhållanden är det endast EU som subventionerar oljeväxtodlingen bland världens ledande producenter.

SOU l997:50 Efie/lc/jfâär Uli/ru produktinnsprc/zur 107

USA har ett låneprissystem för sojabönor, men detta spelar mycket liten roll vid normala prisnivåer. Låneprisnivån i USA är 1,20-l,30 kr/kg. Det kan därför bli svårt för EU att moca

tivera ett stöd i fortsättningen. EUzs stöd till oljeväxtodlingen

har ifrågasatts av USA, vilket i början på 1990-talet ledde fram till det s.k. Blair House-avtalet. Mot bakgrund att EU är den enda av de mera leav nu dande oljeväxtproducenterna i nuläget stöd till odsom ger

lingen vid normala prisförhållanden. kan EU problem med

att behålla sin ställning oljeväxtproducent. EU:s arealsom stöd uppgår f.n. till drygt 4 000 kr/ha gäller vid genomca snittlig avkastning, 2.36 ton/ha. Vid rådande prisförhållanden i Sverige utgör arealstödet ungefär lika stor andel av jordbru-

karnas intäkter som produktintäkten.

CÖE-läitdernas odling oljeväxter är omfattande. Enligt av EU-kommissionens kommer dessa länder år 2000 prognoser att ha areal nästan 50 procent arealen i EU-IS. Med en som av antagande CÖE-länderna blir medlemmar i EU och om att med nuvarande stödsystem skulle budgetkostnaderna öka kraftigt inom EU. Underskott på marknaden i EU-15 kan suga CÖE-länderna och det

upp överskottsproduktionen

i väntas därför inte bli några problem med WTO-taket.

8.2.2 Effekter för Sverige

Odlingen oljeväxter i Sverige har minskat sedan EU-inträav det. En viktig orsak till detta är att stödnivån inom EU är lägre än den stödnivå gällde i Sverige innan medlemskasom

pet. 1994 tillämpade Sverige en priskvot på l:2,5 mellan spannmål och oljeväxter och denna kvot ännu högre under

var åren dessförinnan. EU tillämpar i nuläget kvot på l:2,l. en Ytterligare stödneddragningar torde leda till att oljeväxtodlingen får ännu svårare att försvara sin ställning i den svenska växtodlingen.

108 l:fe/I://z u/iku prat/ukf0nsgrc7ur SOU l997i5O

l stora delar landet är det klimatskäl inte möjligt att av av höstså oljeväxter. Med någorlunda säkerhet kan höstsådda oljeväxter enbart odlas i Skåne. Avkastningsskillnaden mellan höstraps och vårraps är avsevärd. Normskörden for höstraps är drygt 3 000 kg/ha i Skåne medan normskörden för vårraps inte är än 1 800 kg/ha i Mälardalsområdct. I övriga mer ca Europa dominerar höstsådd vilket innebär att stora delar raps

av Sverige har en avkastningsnackdel.

Källa: Oil World

8.3 Socker

Sockerregleringen är budgetmässigt betydligt mindre

av om-

fattning än spannmålsregleringen. Sockerproduktionen är dock betydligt mer detaljreglerad än spannmålsproduktionen

och sockerområdet omfattades inte 1992 års reform. av

Genom sin tekniska konstruktion brukar sockerregleringen betraktas som självfinansierande genom att interna

avgifter produktionen bekostar exportkostnaderna. Pro-

duktionsavgifterna har dock med stor sannolikhet vältrats

Effekter/ör oli/taproduktionxjgrcrlur 109

över på konsumenterna och har lett till mycket höga sockerpriser inom EU, vilket avspeglas i en hög gränsskyddsnivå. Sockerproduktionen är kvoterad både vad gäller produktion-

ens storlek och mellan olika sockertyper, vilket också torde ha bidragit till den höga prisnivån.

Alternativ l Reform

Målsättningen för en reform på sockerområdet kan vara att ta bort de marknadsregleringar finns i nuläget i form som av exportbidrag och produktionskvoter. Det kan ske genom att successivt sänka de administrativa priserna till den nivå som råder på världsmarknaden. Genom att EU stödpriser sänks kommer det värde :s som nu ünns i produktionskvoterna att falla vilket gör det lättare att avveckla kvotsystemet. Det bör också ske en avveckling av kvotsystemet för de alternativa sötningsmedlen. Genom att sockerpriset anpassas till världsmarknadsprisnivå blir det även möjligt att ta bort systemet med produktionsrestitutioner till den tekniska industrin. Med hänsyn till den gynnsamma lönsamhet som råder i sockerproduktionen jämfört med andra produktionsgrenar kan det diskuteras om det är befogat att ge någon kompensation för de prissänkningar kommer att ske. Om kompensation som medges bör denna enbart under tidsbegränsad överges en gångsperiod.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Enligt alternativ 2 bör målsättningen att hålla fast vid vara nuvarande marknadsordning och att med kvotsystemet styra produktionen så att WTO-taket inte överskrids.

l ll §/c:/Ic//Ö' olika prat/ukimzrgrcenal

8.3.1 Effekter

Alternativl Reform

Sockerproduktionen i EU baseras i stort sett sockerbetor råvara. Produktionsmetoderna bygger på modern teknik i som såväl odlings- industriledet. Nackdelen för EU är att klisom matet i vissa delar är olämpligt och att odling och industri är småskalig samt sockerrör inte kan odlas. Höga stödnivåer

att

har medfört att kostnadsläget i EU generellt sett är högt. De svåraste konkurrenterna till EU på världsmarknaden, Brasilien och länder i Mellanamerika, grundar sin produktion på sockerrör. Produktionen där av ett lämpligt klimat och gynnas låga produktionskostnader. Sett till den totala världsproduktionen av socker har sockerrör blivit en allt viktigare råvara. Mellan 1986 och 1996 har sockerrör ökat sin andel från 63 procent till 70 procent. Totalt sett för hela EU torde avreglering innebära en en kraftigt ökad konkurrens. De nackdelar som diskuterats i det föregående kan leda till att sockerproduktionen i EU måste minska. Minskningen kommer att ske i områden med de sämsta naturliga förutsättningarna, den sämsta industristrukturen och med de sämsta förutsättningarna för export. Variationen i avkastningen inom EU är stor. Den lägsta avkastningen har de sydligaste och de nordligaste medlemsländerna. Frankrike, Belgien och Holland har normalt högst avkastning.

Sverige ligger under EUzs genomsnittliga avkastning.

SOU l997:50 Efiêklcirfär olika produktimzsgrunur l l l Tabell 17 Hektarskörd av socker i EU 1996/97 , ton/ha

Prognos

Källa: EU-kommissionen

Avregleringen bör också omfatta den reglering idag till-

som

lämpas för råvarorna för att tillverka sötmedel. Det innebär att

konkurrensen mellan socker- och spannmålsbaserade produk-

ter ökar vilket också bör leda till fallande priser för kon-

sumenterna.

I USA är konkurrensen fri mellan socker och sötnings-

medel. Detta avspeglas i användningen de olika produkter-

av För 1996/97 beräknas att ca 52 procent av konsumtionen na.

utgörs socker och 48 procent sötningsmedel. Sedan

av ca av 1990/91 har andelen socker minskat från 57 procent. Andelen

för andra sötningsmedel än socker i EU är låg. Lönsamheten i sockersektorn är god jämfört med många andra produktionsgrenar. Det kan därför diskuteras det av

om

lönsamhetsskäl är motiverat att kompensera sockerbetsod-

larna för minskningen stödpriserna. Det är dock svårt att

av

fullt ut ta hänsyn till kostnader för specialmaskiner i socker-

l IZ I-.ffcr/ilc/j/øüi olika /irodzrklionsgrcrnal

betsodlingen och att det krävs större kapital- och arbetsinsats än i t.ex. spannmålsodlingen.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

På sockerområdet förutses ett betydande produktionsöverskott inom EU år 2000 enligt de bedömningar gjorts i expertsom Utvidgningen EU innebär dock att Överskottsgrupp av

problemet kan bli något mindre eftersom Östeuropa beräknas

få underskott av socker. Enligt expertgrupp l finns det dock också marknadsbedömningar som tyder på exportöverskott i

Östeuropa.

Tabell 18 Prognos exportbehovet socker år 2000, av av milj. ton

8.3.2 Effekter för Sverige

I nuläget odlas sockerbetor i Skåne, Halland, Blekinge och

södra Kalmar län samt Öland och Gotland. Sett till hektar-

avkastningen, sockerskörden hektar, och till andra skillna-

per der, t.ex. frakter, synes det vara de södra och västra delarna av

Skåne är mest konkurrenskraftiga. Arealmässigt är det

som Gotland Öland och Kalmar län kan komma att församt som

lora mest. Odlingen i Blekinge och Halland är av begränsad

omfattning.

liéklc.1/êr oli/rup;0clz/ktirz.sg1'c/m:' l IF Jämfört med övriga EU är avkastningen i Sverige lägre än i viktiga producentländer som Frankrike, Tyskland och Danmark. Den svenska avkastningsnivån är dock högre än i Sydeuropa och i Finland. På industrisidan har det gjorts omfattande strukturratio-

naliseringar i Sverige. Under ca 20 år var bruksstrukturen i

Sverige låst genom. politiska beslut. Sedan dessa beslut upphävdes har flera bruk rationaliserats bort och ytterligare förändringar har aviserats. Inom en inte alltför avlägsen framtid är det möjligt att det bara kommer att finnas två sockerbruk i Sverige. Kapaciteten hos de kvarvarande bruken är då väl i klass med bruken i de ledande sockerproducerande länderna i EU. Av regionalpolitiska skäl är sockerbetsodlingen av mindre betydelse jämfört med de flesta andra produktionseftersom det är liten gröda. För de regioner där odgrenar en ling förekommer har den dock stor betydelse.

8.4 Mjölk

Mjölk var en av de tunga produkter som var undantagen i 1992 års reform. Mjölkregleringen är omfattande och det finns såväl system med produktionskvoter som exportbidrag och intervention. På mjölkområdet EU-kommissionen att under våavser ren I997 lämna förslag till reformering gällande en av nu marknadsreglering. Det finns sålunda inte ännu några färdiga förslag såväl kommissionen enskilda länder har gått men som ut och med olika alternativ. De olika alternativ som har diskuterats har varit mer eller mindre långtgående. I följande uppställning har alternativen delats upp i två grupper. Den första gruppen avser de alternativ som innebär en mer omfattande

I 14 Effékter för olika produktiunsgrcenrzr

reformering medan den andra mera innebär förändgruppen ringar i den nuvarande regleringen:

Långtgående reformalternativ

Prisstödsneddragning i kombination med: o -direktstöd i olika former -ökad mjölkkvoter Prisstödsneddragning utan kompensation o

Modifiering i nuvarande regleringar

Generell kvotneddragning o Inlösen av kvoter o Omläggning finansiering exporten, interna o av av avgifter Tvåprissystem A- och B-mjölk o

En allmän reservation med hänsyn till WTO bör dock göras vad gäller möjligheten att genomföra de olika reformaltemati-

ven.

Alternativ l Reform

Enligt alternativ l antas att målsättningen för mjölkregleringen är att anpassning görs EU:s stödpriser ned mot en av den nivå råder på världsmarknaden. Sänkningen av som innebär kraften i interventions- och exportstödprisnivån att bidragssystemen minskar och kan avskaffas när priserna i EU med på världsmarknaden. Eventuellt överensstämmer priserna kan med privat lagring bibehållas under en systemen Stödprissänkningen innebär dessutom att övergångsperiod. det kan bli möjligt att avveckla kvotsystemet. Det finns inte något skäl till begränsa mjölkmängden adminilängre att

lijfékterféil olika l 15

strativ väg eftersom eventuellt överskott avsätts till världsmarknadspris. För att möjliggöra en smidigare avtrappning av kvotsystemet kan kvotkvantiteten inledningsvis tillåtas att stiga samtidigt som stödprisnivån sänks. Stödprissänkningen kan förenas med att jordbruket ges

kompensation. Kompensationen kan utformas på rad olika

en sätt:

Stöd per kg mjölk o Stöd ko o per Arealbundet stöd o

Kompensationen kan ges som ett pristillägg som läggs direkt på mjölkpriset. Motsvarande system tillämpas för potatisstärkelse. Kompensationen kan även räknas om per mjölkko. Det är med detta alternativ möjligt att differentiera bidraget efter avkastningen i olika områden eller att ge samma bidrag i hela EU. Ytterligare en möjlighet är att ge kompensationen per hektar vall används för mjölkproduktionen. I detta altersom nativ finns det ett stort antal metoder för att fördela ut stödet. Det kan t.ex. kopplas till mjölkavkastningen eller avkastningen på vallen. Det finns också olika alternativ för att fastställa vilken kvantitet mjölk som är bidragsberättigad. Kompensationen kan kopplas till storleken på mjölkkvoten eller på faktisk mjölkproduktion under en viss tidsperiod. Olika krav kan ställas för att erhålla bidraget. Det kan ställas krav på att viss del den bidragsberättigade en av kvantiteten faktiskt levereras till mejeri eller så kan stöd helt

frikopplas från produktionskrav.

Stödet kan utformas så att det trappas av successivt under

en övergångsperiod.

l 16 lij/frz/Ic/j/Sii olika pradz/ÅIiunxgrcrnur

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Enligt alternativ 2 antas att mjölkregleringen bibehålls enligt nuvarande modell och att kvoterna används som medel för att hålla EU:s produktion inom WTO-taket. Det innebär också att CÖE-länderna kommer få tillämpa produktionskvoter. För att att uppfylla WTO-åtagandena måste det troligen göras

kvotneddragningar. Dessa kan utformas på olika sätt:

Generell neddragning för alla producenter o Uppköp kvoter, t.ex. enligt ett anbudsförfarande o av

Som ytterligare alternativ kan ett två-prissystem vara möjligt. Jordbrukarna ett tullskyddat pris för den kvantitet som ges kan säljas på den inhemska marknaden, A-mjölk. medan resten avsätts på världsmarknaden utan stöd, B-mjölk. Olika alternativ är tänkbara även för ett två-prissystem. Enskilda företag kan både producera A- och B-mjölk eller så kan företag i sin helhet välja att antingen producera A- eller B-mjölk.

8.4.1 Effekter

Alternativl Reform

EU:s exportandel på världsmarknaden är hög, har minsmen kat under de senaste åren. Vid gällande priser på världsnu marknaden skulle EU-länderna få svårt att konkurrera med de mest kostnadseffektiva länderna, bl.a. Nya Zeeland och Australien. Det har också kommit signaler om att mjölkproduk-

tionen kan komma att öka i Sydamerika. Dessa länder skulle

också kunna komma att bli svåra konkurrenter på världsmarknaden. EU har nackdelar gentemot dessa länder genom att klimatet Produktionen i dessa länder kan är ogynnsammare.

bedrivas med enklare byggnader och djuren kan gå ute på

Ljfléklcvj/Fil oli/tu produktiunsgrcnul 117

bete under större del året. I vissa EU-länder är dessutom en av

strukturen dålig.

OECD har i studie jämfört mjölkproduktionen i de

en

olika medlemsländerna. Av studien framgår att antalet mjölk-

kor besättning regel är högre i de viktiga injölkpro-

per som

ducerande länderna utanför EU jämfört med EU-länderna. Det är speciellt Australien som har stora mjölkbesättningar.

Strukturutvecklingen har varit ungefär densamma i EU och i

de övriga länderna. Vissa länder i EU. t.ex. Holland slä-

som dock efter. par

Tabell 19 Strukturdata för mjölkproduktion i några

OECD-länder

Källa: OECD

l 18 I;fe/Icr/i'r u/i/u /nv/dukMottag/renar

Det talar för att EU ska kunna konkurrera på världssom

marknaden är att produktionsmetoderna är väl utvecklade och

den tekniska utrustningen är hög klass. l vissa länder, t.ex. av Irland, medger klimatet att korna kan på bete större delen vara

året och att det inte behövs dyra stallbyggnader. Enligt

av OECD:s studie har avkastningen ko ökat snabbare i länper derna utanför EU jämfört med de flesta EU-länderna. I Ka-

nada har avkastningen ökat med 57 procent under perioden

ca 1976-1991 medan avkastningsökningen varit mindre än 30 procent i flertalet EU-länderna, dock med undantag för Frankrike.

Tabell 20 Avkastningsutveckling i mjölkproduktionen under perioden 1976-1991, l976100

Källa: OECD

Eftersom EU:s andel världsmarknaden är hög, ca 45- 50 %, skulle avreglering med största sannolikhet leda till en att prisnivån stiger. Stigande världsmarknadspriser underlättar avreglering. Prisutvecklingen för mjölk är dock svårbeen

Effêkteljfov olika poduklionsgrenczl l l9

dömd eftersom det är flera olika produkter tillverkas av som mjölkråvaran. Dessutom kan avreglering i EU innebära att en produktionen i andra delar världen ökar, vilket kommer att av verka pressande världsmarknadspriserna. Det är troligt att EU kan hålla högre prisnivå den en interna marknaden jämfört med världsmarknaden för varor som är mindre konkurrensutsatta, t.ex. dryckesmjölk. Det kan också möjligt att exportera nischprodukter till ett förhålvara landevis högt pris. Kritik har riktats mot nuvarande kvotsystem genom att det leder till en stel produktionsstruktur. Höga avgifter på kvotkvantiteten har effektivt förhindrat produktion över expansion. För att kunna expandera har producenterna tvingats att köpa upp kvoträttigheter. Sänkt stödpris mot världsmarknadsprisnivå innebär att de marknadsreglerande åtgärderna successivt minskar i betydelse. När EU:s pris når världsmarknadspriset bortfaller behovet helt stöd till överskottsproduktionen liksom av proav duktionskvoter. EU på så sätt möjlighet att utveckla sin ges en och inte in på hemmamarknaden.

mejeriproduktion stängas

Det bör också leda till en effektivare produktion eftersom kvotsystem tenderar till bromsa utvecklingen i näringen. Att ta bort kvoterna helt torde leda till en kraftig prispress eftersom det åtminstone inledningsvis finns begränsade möjligheter att avsätta överskottet på exportmarknaden. Effektersänkt prisstöd kan kompenseras på olika sätt. na av Det viktigaste vid utformningen av kompensationssystem är väljer ett så flexibelt system möjligt. Hårda att man som krav på kombinerat med få möjligheter till överlåproduktion telser bidragsrätter riskerar fastlåsning i strukturen. En. av en fri handel med bidragsrätter över region- och landgränser kan dock leda till att produktionen slås ut i områden där det av olika skäl är viktigt att produktionen bevaras.

120 Åhekte/j/Or olika prao/ukiomgg/wnal SOU l997i50 Stora avkastningsskillnader mellan olika medlemsländer motiverar att det görs differentieringar i varje fall mellan olika länder. Görs inte någon differentiering kommer produ-

center med hög avkastning att missgynnas medan producenter

med låg avkastning gynnas. För Sveriges del skulle det vara

en nackdel att ge kompensationsbetalningen med samma

belopp i hela EU eftersom avkastningen är hög i Sverige.

Tabell 21 Avkastning mjölkko under 1994 i olika EUper länder, kg/ko

Källa: EU-kommissionen

En koppling av stödet till vallen är positiv eftersom den

kan få positiva miljö- och struktureffekter. Det är dock tvek-

samt om priskompensationen ska kopplas samman med sådana mål. Variationen inom EU är stor vad beträffar kopp-

lingen mellan vall och mjölkproduktion. Om kompensationen

E/jékterfbr olika podukliunsgrcnal 121

ska trappas ned det onödig omväg att införa synes vara en stöd kopplat till vallodlingen.

Ett annat alternativ till kompensation för sänkt prisstöd är

att öka ut mjölkkvoterna. Jordbrukarna får möjlighet att möta

lägre producentpriser med ett utrymme för ökad produktion.

Jordbrukarna kan på så sätt hämta in ökade intäkter från

marknaden. Detta är möjligt genom att sänkt stödpris ger

minskat behov exportstöd och trycket på WTO-åtagandena av minskar. Vid sidan kvotsystemet finns det ett mycket stort antal av marknadsregleringar på den interna marknaden. Det finns bl.a. interventionsuppköp, exportbidrag och avsättningsbefrämjande åtgärder för den interna marknaden. Genom att närma EU:s pris till det pris råder på världsmarknaden som skulle det bli möjligt att avveckla dessa åtgärder.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Bedömningen av mjölksektorn blir mera komplicerad vid en

bedömning WTO-effekterna eftersom exportbidragsbeav

gränsningarna är fördelade på olika produkter. Enligt expert-

1 kan det komma att uppstå problem för EU att hålla

grupp sig inom kvantiteterna för främst ost och skummjölkspulver.

CÖE-länderna bedöms inte påverka överskottet i speciellt stor omfattning eftersom det väntas bli svårt att öka produktionen.

Minskade möjligheter till export innebär att EU måste vidta åtgärder. Hittills har undvikit att skära ned mjölkman

kvoterna. Istället har valt att ta bort exportbidragen för

man vissa destinationer liksom för vissa På sikt synes det varor.

dock omöjligt att inte börja skära i kvoterna. Det innebär ett

ännu fastlåst system riskerar att ytterligare perma-

mera som

Även mejeriindustrin får nenta produktionsstrukturen. problem eftersom anläggningarna får allt mindre mängd

en

122 l§//:/r/:I/á'r olikapruduÅ/h:nxgrcrvzzr

mjölkråvara att bearbeta. et innebär också att EU:s möjligheter att konkurrera exportmarknaden minskar. En metod är att lösa kvoter i takt med att överannan skottsproblemet ökar. Det kan t.ex. ske genom ett anbudssys-

tem. EU erbjuder mjölkproducenterna att mot ersättning av-

yttra sina kvoter. Jämfört med en generell kvotneddragning har denna metod den fördelen att jordbrukarna utifrån sina förutsättningar kan välja om man vill fortsätta eller sluta egna med produktionen. Det är dock inte någon långsiktig lösning

och det innebär en belastning för EUzs budget. u

-. u m Ett två-prissystem har diskuterats alternativ till som en förändring av nuvarande kvotsystem. A-mjölken avsätts inom nuvarande stödsystem medan B-mjölken säljs på världsmarknaden utan stöd. Fördelen med ett två-prissystem är att bon- . den direkt får signaler marginalvärdet för sin produktion. om Riskerna med systemet är dock flera. Produktion utöver vad som konsumeras inom EU skulle kunna exporteras till tredje land, det får inte ske med stöd av de priser som kan tas ut men för den mjölk produceras hemmamarknaden jämför som problematiken sockerområdet. Mjölk som produceras utöver kvoten får inte exporteras med stöd av bidrag, det innebär att mjölk och produkter därav som producerats inom resp. utanför kvoten måste hållas åtskilda. Det krävs också att det sker en fördelning, troligen ner på gårdsnivå, av hur mycket mjölk får produceras till fullt pris. Det har också lagts som fram förslag att företaget i sin helhet måste välja om man om ska producera A- eller B-mjölk. Det kan dessutom komma invändningar mot ett tvåprissystem p.g.a. att det strider mot UR-avtalet.

Eøêkteljfrfil olika produktiorzsgrel:ar 123

8.4.2 Effekter för Sverige

Mjölkproduktionen i Sverige har kostnadsnackdelar gentemot de viktigare producentländerna inom EU. Avkastningsnivån för olika fodermedel är låg i Sverige jämfört med andra EUländer. Fodermajs är ett mycket vanligt förekommande fodermedel i t.ex. Frankrike och Holland. Hektaravkastningen uppgår till 10 ton/ha, vilket kan jämföras med 4 ton/ha ca ca för foderkorn i Sverige. Klimatet i Sverige utgör en kraftig begränsning för kunna kostnaderna. Djuren kan vara på pressa bete endast under begränsad del året och betet svarar en av bara för liten del foderbehovet. Det krävs därför avanen av cerade byggnader för djuren samt stora lagringsutrymmen för foder. Sverige har dessutom transportnackdelar vid inleveranmjölken i vissa delar landet eftersom produktionen ser av av är spridd över stora områden. Motsvarande nackdel gäller för utleveransema eftersom produktionen inte finns i anslutning till de stora konsumtionsområdena. Till Sveriges fördel verkar däremot mycket hög avkastning ko, enligt tabell 21 har en per avkastning ko bland medlemsländerna i Sverige högst per EU. I vissa delar landet är strukturen I Norrland av ogynnsam. samt i delar västra Sverige är medelkoantalet i besättningav lågt vilket innebär konkurrensnackdel. Jämfört med arna en de svåraste konkurrentländerna inom EU har Sverige ett något medelkoantal. Danmark, Holland och Storbritannien har lägre större besättningar medan Tyskland och speciellt Finland har betydligt lägre antal kor i genomsnitt per företag.

l24 Iié/Ie1'/ör olika prat/UAtimzrgrenclr SOU l997z50

Tabell 22 Antal mjölkkor i genomsnitt per besättning

länsvis 1995 i Sverige

Å

Södermanland w

Östergötland u

Kalmar Malmöhus w

Skaraborg

Kristianstad w Västmanland Norrbotten

Källa: Statistiska centralbyrån

Ljüêktcr/áäl oli/ru produklionsglenar l25

Tabell 23 Medelkoantal besättning i några EU-länder

per 1993 Land

Källa: EU-kommissionen

Den mest betydande kostnadsposten i mjölkproduktionen, i det korta tidsperspektivet, är foder. Södra Sverige har flera fördelar jämfört de norra delarna av landet, såsom:

Högre hektaravkastning o Större utbud av fodersäd i närområdet o Kortare fraktavstånd o Längre betesperiod o

Av bl.a. klimatskäl är hektaravkastningen För såväl vall som fodersäd högre i södra Sverige jämfört med norra Sverige. Hektaravkastningen för slåttervall, enligt Statistiska centralbyråns normskördar är 75 procent högre i Hallands län ca

jämfört med de fyra nordligaste länen. Motsvarande förhål-

lande gäller även för fodersäden. I södra Sverige finns det

dessutom möjlighet att odla speciella foderspannmålsslag,

126 §fe/I.I"/i/ olika prm/li/tlirznsgrenar SOU l997t50

rågvete förstärker konkurrensförmåoch vete, som ytterligare

gan. Tabell 24 Normskörd för slåttervall och korn i olika delar

av landet 1995, kg/ha

Källa: Statistiska centralbyrån

I de södra delarna av landet med mycket animalieproduktion

är efterfrågan förhållandevis väl balanserad mot utbudet. I

Sverige råder det underskott på fodersäd vilket leder till

norra att den måste transporteras till dessa områden. Fraktkostnaden

från Mälardalsområdet till Sverige kan uppskattas till

norra ca

10 öre/kg. Även importerade fodermedel blir dyrare i

norra

Sverige jämfört med i södra Sverige. Enligt kalkyler upprättats Livsmedelsekonomiska

som av

Samarbetsnämnden är produktionskostnaden ca 0,25 kr/kg lägre för besättning med 50 kor jämfört med besättning

en en med 30 kor.

Redovisade produktionskostnader i tabell 25 avser kalky-

lerade kostnader exklusive ersättning till eget arbete.

50h l997:5 l;/Lklc'Ijf'I' uli/tu p;urluktin/isgrenuz I27 Tabell 25 Produktionskostnad, exkl. arbete och mark-

kostnad, för mjölk i olika besättningsstorlekar samt i

olika delar av landet, kr/kg mjölk

Riksområdesindelningen framgår av kartbilaga.

Källa: LES

Av regionalpolitiska skäl spelar mjölkproduktionen en förhål-

landevis stor roll eftersom produktionen är spridd över stora

delar landet samt är arbetsintensiv. Av tabell 25 framgår

av att det är avsevärd kostnadsskillnad mellan södra och norra en

Sverige. För besättning på 30 mjölkkor i södra Sverige är

en

produktionskostnaden ca 0,75 kr/kg mjölk lägre än för en be-

sättning med storlek i Sverige. Medelkoantalet

samma norra

besättning är dock betydligt lägre i Sverige jämfört

per norra med de södra delarna, skillnaden 10 kor. Kostnadsskillär ca

naden är således större än 0,75 kr/kg. Enligt LES kalkyl ges

företaget i norra Sverige ca 1,30 kr/kg mer i olika regional-

och miljöstöd än företaget i södra Sverige.

Hög andel k-mjölksproduktion vid mejerierna i Sverige, i

synnerhet i Sverige, är innebär konkurrensfördel ef-

norra en tersom dessa är svåra att transportera. Det är nackdel varor en

att svenska mejeriprodukter är förhållandevis anonyma världsmarknaden. Det beror dels på att Sverige p.g.a. jordbruksregleringarna har haft en blygsam export, dels på att vår

traditionella export varit inriktad mot bulkvaror. mer

l28 ljjfçlrlezjfiir u/i/u /7/UL/ll/IiOHSg/GHCII' SOU l997i50

8.5 Nötkött

Nötkött de viktiga produkter omfattades var en av som av CAP-reformen 1992. En del prisstödet växlades mot av av direktstöd kopplades till djurantalet. Som del i reforsom en

men infördes även regler gynnade extensiv uppföd-

som en ning av nötkreatur. På nötköttsområdet har BSE-krisen inneburit en tilltagande obalans på marknaden. Vikande konsumtion har lett till kraftigt sänkta priser. På sikt är det möjligt att nötköttskonsumtionen åter kommer att stiga.

Alternativ l Reform

Enligt alternativ 1 antas att målet för en reformering av nötköttssektorn är att göra ytterligare marknadsanpassningar. Detta bör uppnås genom att fördjupa 1992 års reform ytterligare. Det innebär att stödprisnivån sänks ned mot världsmarknadsprisnivå, vilket leder till att behovet av intervention och exportbidrag minskar och helt kan tas bort. I linje med 1992 års reform bör kompensation övergångsvis för de prisfall ges som troligen kommer att uppstå på marknaden. Kompensatiobör i första hand djurbidrag, dvs. utnyttnen ges som genom jande av befintliga stödformer.

Ett alternativ till stöd i förhållande till djurantalet skulle

kunna vara att ge stödet i förhållande till areal slåttervall och bete.

Effekter/ör olika produktinnsgranar 129

Alternativ 2 Anpassning utan reform

alternativ nuvarande marknadsreglering för Enligt 2 antas att nötköttssektorn bibehålls. För att minska produktionsutrymmet utnyttjas åtgärder minskat antal bidragsrätter, stöd

som för att slakta kalvar, etc.

8.5.1 Effekter

Alternativl Reform

Minskat inslag regleringar innebär att konkurrensen

av

marknaden ökar. EU:s konkurrensförmåga på nötköttsmark-

naden är förhållandevis jämfört med många av de vikti-

svag

på världsmarknaden. Klimatet i EU

gaste producentländema

innebär djuren måste ha tillgång till extra foder, förutom

att

bete, under stora delar året och det måste finnas stallbygg-

av

nader samt utrymmen för att lagra foder. Storleksstrukturen

på nötköttsbesättningarna i EU är också nackdel. Dessa

en

faktorer innebär EU har kostnadsnackdel. Styrkan i

att en

EU:s nötköttsproduktion är att produktionen är på en hög

teknisk nivå och med ett bra djurmaterial. EU torde få svårt att på att hävda den nuvarande produk-

tionen på avreglerad nötköttsmarknad. Enligt bedömningar

en

har gjorts FAO väntas nötköttsproduktionen öka i

som av

Nordamerika och Oceanien. I USA har nötköttsproduktionen

ökat med nästan 15 procent mellan 1991 och 1996. Detta innebär från dessa områden kommer att öka, medan att exporten EU minskar sin marknadsandel.

Nötköttsproduktionen är troligen den produktionsgren

har störst betydelse för att hålla landskapet öppet. De

som

stöd diskuteras i detta sammanhang som kompensation

som för bör inte blandas med olika typer

prissänkningar samman regional- och miljöstöd. Stöd av dessa skäl bör

av som ges

I 30 lyffeklcer/ör Uli/CUpr0duklirn.sgrcnar

avvägas enbart utifrån miljö- och regionalmål. Av konkur-

rensskäl är det dock viktigt att nötköttproduktion som får stöd

av miljö- och regionalskäl inte slår ut övrig produktion. Ett alternativ till att ge stöd per djur att ge stödet per hektar vall och bete utnyttjas i produktionen. En fördel

som med sådan konstruktion skulle kunna att stödet blir en vara

produktionsneutralt. Det skulle även kunna göras miljö-

mer

kopplingar och att producenter med mycket areal i förhållande till djurantalet skulle kunna ett relativt högt stöd. De miljömässiga aspekterna bör enligt vad som sagts tidigare hanteras separat och som ersättning för prissänkningar bör andra medel än generella arealstöd välj

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Expertgrupp 1 bedömer EU:s nötköttsmarknad som mycket

känslig för såväl prisförändringar på världsmarknaden som

för konsumtionsforändringar på hemmamarknaden BSE-kri-

sen det senaste halvåret har gjort situationen alltmera an-

strängd. Det finns således stor risk för att EU kommer att få

problem med att klara det WTO-tak som finns på nötköttsom-

rådet. Östeuropautvidgningen leder till att överskottet blir

ännu större.

Genom att möjligheterna till export nötkött med hjälp

av

subventioner är starkt begränsade måste andra åtgärder

av

vidtas för produktionen. Under oktober 1996 har

att anpassa

EU fattat beslut produktionsanpassningar, dock utan att

om

sänka stödprisnivåerna. Dessa utgörs av:

Minskat antal bidragsrätter

o

Stöd till spädkalvsslakt

o Stöd till slakt av yngre kalvar o

I§/fiJkteIf"I' olika produktiv:Iiygrenczl l3l

Samtliga dessa åtgärder syftar till tillbaka utbudet

att pressa

och så sätt öka lönsamhetsnivån för EU:s köttproducenter.

Ur effektivitetssynpunkt är det dock tveksamt att införa stöd till undanförsel produktionsresurser. Det finns dessutom

av

risk för sådana stöd måste permanentas eftersom produk-

att

tionsresurser i form moderdjur och stallbyggnader fortfa-

av rande finns kvar.

8.5.2 Effekter för Sverige

Nötköttsproduktionen i Sverige har klimatet flera nack-

p.g.a.

delar med flera de producentländerna i EU jämfört av stora

och på världsmarknaden. Kostnaderna för foder och byggna-

der är högre i Sverige. Av dessa skäl kan Sverige få svårt att

konkurrera. Genomsnittligt antal och dikor per företag är

am-

i Sverige vilket ytterligare konkurlägst norra ger en en

rensnackdel för denna del landet. av

Av de kalkyler LES har upprättat framgår att pro-

som

duktionskostnaden i Sverige är betydligt högre än i

norra

södra Sverige. För produktion ungtjur är kostnadsskillna-

av

den enligt kalkylerna drygt 20 procent eller 6,50 kr/kg kött.

ca

Regional- och miljöstöd i Ro lII med 5,43 kr/kg kött.

ges ca

Av tabell 26 framgår produktionskostnaden för ungtjur,

där samtliga kostnader, exkl. arbete, har beaktats.

132 I;/C/Icr/å7 olika produktianxrgrcenar Tabell 26 Produktionskostnad för nötköttsproduktion, exkl. arbete och markkostnad, kr/kg kött

Källa: LES

Av miljö- och regionalskäl finns det dock mycket talar som för att speciellt nötköttsproduktionen bör ges möjligheter att finns kvar i vissa områden. Stöd till nötköttssektorn av dessa skäl bör dock hanteras separat. Stöd till nötköttssektorn via arealstöd för vall och betesmark har vissa positiva effekter men innebär en fördelning av stödet som ligger långt från den faktiska produktionen. Arealutnyttjandet varierar mycket mellan de olika besättningama. På basis uppgifter från lantbruksregistret har genomsnittlig av vall- och betesareal beräknats till 1,8 hektar för företag med am- och dikor. Företag i gruppen 1-10 kor har en areal på 2,78 hektar vall och bete medan gruppen 101-200 kor har en genomsnittlig areal på 0,83 hektar.

8.6 Griskött, fjäderfä och ägg

Marknadsregleringarna för griskött, fjäderfä och ägg omfatta-

des inte av 1992 års reform. Till skillnad från övriga animalieprodukter är dessa marknadsregleringar tämligen enkla i sin

uppbyggnad och omfattar i praktiken endast exportstöd.

Effêkte/jf/ir Uli/irl produktionsgrclzal 133

Alternativ 1 Reform

alternativ målsättningen för griskötts- och tjä- Enligt 1 antas inarknadsanpassning så att derfáregleringarna vara att göra en sig världsmarknadspris. Det bör ske stödpriserna närmar gesuccessivt sänks och dessa efter nom att exportbidragen att en övergångsperiod kan tas bort. Till del kompenseras prissänkningen med att foderen spannmålen blir billigare.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

alternativ 2 målsättningen för griskötts- och tjä- Enligt antas derfárregleringen att bibehålla den interna marknadsregvara leringen med exportbidrag. Vid behov av produktionsanpassningar antas att begränsningar görs av exportbidragssystemet.

8.6.1 Effekter

Alternativl Reform

för de spannmålsbaserade animali- EU:s marknadsregleringar och har traditionellt eprodukterna, griskött, fjäderfäkött ägg, varit liten betydelse. Produktionen har i huvudsak styrts av av världsmarknaden. Överden cykliska prisutvecklingen därför betydligt mindre än för produkter skottsproblemet är spannmål, socker och nötkött. De relativt begränsade som har in, har syftat till att utjämna regleringsâtgärder som satts de cykliska variationerna. Det därför inte krävas specisynes produktionsgrenar för att göra de ellt stora ingripanden i dessa nödvändiga marknadsanpassningarna.

l34 I{/c/Ic//1 u/i/u /Module/funsgrcnal

Alternativ 2 Anpassning utan reform

EU:s produktion både griskött och fjäderfäkött väntas ligga av

runt de nivåer är möjliga enligt WTO-taket. Det innebär

som att det finns stor risk för att ytterligare nedskärningar måste göras produktionen. Hittills har EU hållit tillbaka exporten av

att minska antalet produkter som är export-

genom bidragsberättigande.

8.6.2 Effekter rar Sverige

Konkurrenskraften för produkter fläsk, fjäderfä och ägg som beror till största delen på god tillgång av foderspannmâl. Produktionen är betydligt mindre beroende av yttre förutsättningar jämfört med produkter spannmål och nötkött. som Sänkt pris for spannmål och ökad konkurrens på exportmarknaden kan utrymme för ökad animalieproduktion i områge den i Sverige där "ren" spannmålsproduktion inte längre är lönsam. Det är i första hand områden i Mälardalen som då kan intressant för expanderad produktion. vara Det finns även lagstiftning påverkar konkurannan som renssituationen. Det kan t.ex. vara regler som berör djurhållningen och fodermedelsanvändning.

8.7 Frukt och grönsaker

EU har under sommaren 1996 beslutat om en omfattande reform marknadsregleringen för frukt och grönsaker. Syftet av med reformen har varit att minska betydelsen de direkta marknadsingripandena och istället stödja näringen genom att bl.a. förbättra förutsättningarna producentkooperativ och samla utbudet. Ytterligare reformeringar krävs markmen

ljfiéklc-rjbl olika pmdztklimIsgreuul 135

nadsregleringerna är förhållandevis liten betydelse i utav gångsläget.

8.7.1 Effekter för EU

frukt och de områden Regleringen för grönsaker är ett av som förhållandevis roll för Sydeuropa jämfört med spelar stor varuområde kan därför bli

Nordeuropa. Åtgärder inom detta

dessa länder ofta har varit motsvåra att genomföra eftersom ståndare till reformeringar.

8.7.2 Effekter för Sverige

Produktionen frukt och grönsaker i Sverige är av liten av omfattning jämfört med andra produktionsgrenar inom jordsvenska har hittills inte varit forebruket. Den produktionen mål för några åtgärder inom den interna marknadsregleringen. En hel del den svenska produktionen säljs på närav marknaden och denna anledning mindre priskänslig. är av allmänna prisutvecklingen i Europa påverkar dock pris- Den nivån även i Sverige. svensk livsmedelsindustri använder frukt och För som i sin produktion skulle avreglering positiv grönsaker en vara eftersom importen skulle förbilligas.

8.8 Bearbetade livsmedel

Vid export bearbetade livsmedel ges bidrag. En utjämning av prisnivån för råvarorna innebär att behovet av exportstöd av försvinner för de bearbetade produkterna. Så länge som även måste det dock finns kvar möjdet finns kvar ett gränsskydd för för importerade livsmedelsråvaror. ligheter prisutjämning

l36 Effeklerjoz u/iku /7r0du/;Ii0n.rgrenar

Övriga

produkter

Värdemässigt omfattar de produkter som behandlats i avsnitt- 8.1-8.8 huvuddelen den jordbruksbudge-

en av gemensamma

ten. Övriga produkter som t.ex. olivolja, vin, tobak och spå-

nadsväxter bör behandlas i princip på sätt de

samma som pro-

dukter som behandlats i det föregående. I de fall det finns

skillnader mellan EU:s pris och världsmarknadspriset bör

en

utjämning ske. Andra typer av intern marknadsreglering i

form av intervention, prisstöd och kvoter kan avvecklas

som

en följd av prisutjämningen.

Som exempel kan nämnas att produktionsbidraget till to-

bak bör Följa den avtrappning görs för produkter

som som

spannmål och mjölk. Eftersom stödet just för tobak är bland

de högsta i utgångsläget, ca 50 000 kr/ha, borde nedtrapp-

ningen ske i förväg just för denna produkt. Mot detta ska to-

baksproduktionens betydelse för de grekiska landsbygden

ställas.

9 Andra områden som påverkas av

förändringar av marknadsregle-

ringarna

Det finns andra områden påverkas vid föränd-

även som en

ring marknadsregleringarna. l detta kapitel tas följande

av områden upp:

valutaregleringen jordbrukets område

o

regional- och miljöstödet

o

område

9.1 Valutaregleringen på jordbrukets

EU står inför genomföra omfattande reform på valu-

att en

taområdet. Avsikten är att den europeiska valutaunionen,

EMU, ska införas fr.0.m. 1999. Avgörande för behovet av

valutaregler gäller exklusivt på jordbrukets område är

som

vilka regler gälla generellt för valutapolitiken i EU.

som att

Om EMU skulle komma att genomföras fullt ut i alla

medlemsländer det inte längre finnas behov av speci-

synes

ella regler för jordbruket. De särskilda regler som gäller på

detta område skulle således kunna tas bort.

Skulle det däremot EMU inte komma att genomföras

fullt bl.a. Sverige väljer stå utanför,

ut, exempelvis att att

skulle det kunna övervägas att reformera de valutareglerna

inom CAP. Exempel på åtgärder skulle

som tillämpas som skulle kunna tillämpningen vid reval-

kunna genomföras vara vering resp. devalvering av jordbruksomräkningskursen.

l38 Andra run/riden som påverkas SOU l997z50

9.2 Sambandet mellan marknadsregleringen samt regional- och miljöpolitiken

Av det föregående framgår att såväl alternativ 1 och 2 kan innebära att produktionen i regionalpolitiskt betydelsefulla

områden kommer i farozonen.

Ökad konkurrens att marknadsregleringarnas

p.g.a. styrka minskar kan innebära att svagare områden som är vik-

tiga av regional- och miljöskäl får svårt att klara sig. Motsva-

rande kan också inträffa om EU fortsättningsvis p.g.a. WTOåtaganden inte kan fortsätta att ge exportstöd.

Som framgått det föregående är det speciellt vissa gre-

av

nar inom animalieproduktionen som spelar en stor roll för re-

gionalpolitiken, nämligen mjölk- och nötköttsproduktion. Dessa produktionsgrenar finns företrädesvis i områden där

det finns få alternativ till denna produktion. Det är också arbetsintensiva produktionsgrenar som kräver kontinuerliga arbetsinsatser jämfört med t.ex. spannmålsproduktion där ar-

betsinsatserna är koncentrerade till delar av året. Mjölk- och nötköttsproduktionen har ett starkt samband med prosom duktionen av grovfoder skapar också förutsättningar för att

hålla landskapet öppet och upprätthålla den biologiska mång-

talden. Om nivåerna för regional- och miljöinriktade åtgärder blir höga kan lätt motsättning uppstå mellan de geograen fiska områden är föremål för sådana åtgärder och andra som geografiska områden får lita till de intäkter som generesom

ras på marknaden. Det finns därför behov av att de regional-

och miljöinriktade åtgärderna kontinuerligt ses över.

SOU l997z5O Andra 0I11rådc1.xI›1päre/'kas' I39

9.3 Strukturstöden och stöd till landsbygdsut-

veckling

Av de s.k. strukturstöden tillämpas i dagsläget i Sverige en-

dast startstöd för jordbrukare samt stöd till förädling

yngre

och marknadsföring jordbruksprodukter. Dessutom har nu

av

införts investeringsstöd till jordbrukare. Dessa stöd är delfi-

nansierade EU. Generellt sett har stöd det här slaget den

av av

effekten företagets kapitalkostnader minskar, vilket kan

att

vara värdefullt för i synnerhet nystartade företag. Genom olika former av strukturstöd kan bl.a. följande

effekter uppnås:

Investering i teknik och kan medföra att nya

o ny som

produkter introduceras snabbare än stöd inte

om

utnyttjas Investeringar i miljövänlig teknik och ökat djur-

o

skydd Framställning förädlade produkter

o av mera

Reducering kostnader samhället lagt på

o av som .

jordbruket i form miljöåtgärder och djurskydd

av

Geografisk styrning inflödet av resurser

o av

Lägre medelålder bland jordbrukarna

o

Högre kapitalintensitet

o

Diversifiering av produktion, landsbygdsutveckling

o

Även stödet riktas mot realkapitalet är det fullt tänkbart

om

mängden arbete kommer att öka eftersom stödet kan

att även

det möjligt bedriva eller starta produktionen. Behovet

göra att

slaget torde inte skilja sig mellan de två al-

av stöd av det här

ternativ för jordbrukspolitikens utveckling skisserades

som

ovan.

Stöd till landsbygdsutveckling annorlunda slag än

är av

de stödformer behandlats tidigare. De tidigare behand-

som

140 Ana/ru annika/en .som påverkas

lade stödformerna, marknadsreglering, regional- och miljö-

stöd samt strukturstöd, kan i första hand sägas syfta till att

göra det lönsamt att bedriva jordbruk. Stöd till lands-

mera

bygdsutveckling syftar å andra sidan till att minska beroendet

av jordbruk genom att underlätta att andra verksamheter på

landsbygd introduceras. Stöd till landsbygdsutveckling är därför ett inslag i regionalpolitiken vid sidan av de mera produktanknutna stödformer tillämpas på jordbruksområdet

som

och regionalpolitiska stöd riktar sig mot Andra verksam-

som

heter. Inte heller behovet av stöd till landsbygdsutveckling

torde inte skilja sig mellan de två alternativ skisserades

som ovan.

SOU l997:50 lir/taga: / l-lll

Bilaga l

Kommitténs direktiv till expertgruppen

Svenska intressen rörande livsmedelsproduktionen

Sverige hör till de medlemsländer inom EU klarast uttasom lat önskemål reformering av EU:s gemensamma jordom en brukspolitik CAP. Viktiga svenska intressen rörande utvecklingen av CAP är en ökad marknadsorientering. avregle-

ring och miljöanpassning. De jordbrukspolitiska medlen tar sikte på jordbrukets roll dels producent av livsmedel.

som dels producent kollektiva varor. I rollen som produsom av cent kollektiva ingår värdet av det öppna odlingsav varor landskapet, bevarandet av kulturhistoriskt viktiga miljöer samt att uppnå viss regional fördelning av produktionen. en De olika medlens syfte bör tydliga i den meningen vara att det skall framgå vilket mål de siktar mot att uppfylla.

Medlen inom den jordbrukspolitiken har suc-

gemensamma cessivt införts allteftersom det uppstått förhållanden som man velat korrigera. Detta har bidragit till att överskådligheten har minskat och att kanske rent att kopplingen mellan ett meav del och det mål medlet skulle bidra till att uppfylla nu är som mycket otydligt. Genom åtagandena i WTO kan sänkning den totala en av

stödnivån för jordbruksprodukter komma att ske. Däremot

sker inte minskning antalet medel utnyttjas inom en av som

den jordbrukspolitiken. Snarare har antalet me-

gemensamma

del ökat de senaste åren, dels mot bakgrund CAP-refor-

av dels mot bakgrund av WTO-åtagandena. men,

Kommitténs arbete, i regeringens kommittédi-

som anges rektiv Dir.1995:109, ska leda fram till ett förslag till refor-

142 Bilaga l

CAP. Som ett led i detta arbete är det viktigt att syf-

mer av

tena med de olika jordbrukspolitiska medlen blir klara.

Som ett första steg ska expertgruppen göra en analys av

den hittills förda jordbrukspolitiken inom EU. 1992 års CAP-

reform central betydelse i analysen. Expertgruppen ska

är av

analysera hur jordbrukspolitiken påverkar effektivitet, struktur och inkomster i produktionen. Konsumenternas och skat-

tebetalarnas intressen skall också beaktas.

En delrapport enligt skall presenteras för kommit-

ovan

tén den 29 maj 1996.

Som ett andra steg skall expertgruppen göra en genom-

gång de olika jordbrukspolitiska medlen mot bakgrund av

av

i vilken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska

medel bör minska och att även dess styrka bör reduceras. De

svenska intressena bör därvid inte i ett isolerat svenskt ses

sammanhang utan i ett långsiktigt gemenskapsperspektiv. Frågan om fortsatt reformering av jordbrukspolitiken och

även andra områden inte berördes 1992 års reform som av

samt effekterna utvidgning med ytterligare medlems-

av en länder skall beaktas.

CAP har hittills huvudsakligen varit en gemenskapsange-

lägenhet. Med hänsyn till de förändringar som påbörjades

med 1992 års CAP-reform, kommande utvidgning österut

och åtaganden i WTO är detta inte lika självklart längre. Gruppen skall därför undersöka subsidaritetsprincipen

om

tillämplig delar den politik som nu tillämpas ge-

vore av mensamt.

Det har visat sig omöjligt att göra en strikt uppdelning av

arbetsuppgifterna mellan de olika expertgrupperna. En del av expertgruppens arbetsuppgifter tangerar därför andra grup-

arbete. För att undvika onödigt dubbelarbete skall därför

pers

samråd ske mellan expertgrupperna. Expertgruppen för

svenska intressen har främst för frågor som specifikt

ansvar

SfLJ 1997:50 ii/arga l 143

hör till livsmedelsproduktionen. Avgränsningsproblem före-

ligger i Förhållande till expertgrupp tre främst har ansvar

som

för frågorna produktion kollektiva nyttigheter och

om av ex-

för analys omvärldstaktorer.

pertgrupp ett som ansvarar en av

En slutrapport ska presenteras för kommittén den 13

januari 1997.

Sverige indelning i 3 riksområden

Riksområden

l Södra och mellersta Sveriges slättbygder E 2 Södra och mellersta Sveriges skogs- och dalbygder E 3 Norra Sverige

1997 Statens offentliga utredningar

i

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken.M. nya - . 33. lära gränser. En studie 0ECD:s Inkomstskattelag, dell-llI. Fi. Att över av Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiska samarbete. Fi. . 34. Övervakning miljön.M. Förbättrad miljöinformation. M. av . 35.Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor.K. Aktivtlönebidrag.Ett effektivare stödför . 36. Bekämpande penningtvätt. Fi. arbetshandikappade. A. av Länsstyrelsemas roll i traftk- och fordonsfrågor. K. 37.Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg.U. Byråkratini backspegeln. Femtioår av förändring 38.Myndighet eller marknad. . olika verksamhetsformer. Fi. sex förvalmingsomráden. Fi. Statstörvaltningens ® Röster barns ochungdomars psykiska hälsa.S. 39.Integritet Offentlighet Informationsteknik. Ju. . om Flexibelförvalming. Förändring och verksam- 40.Ungaoch arbete.ln. hetsanpassning av statsförvaltningens 41. Staten och trossamftmden struktur. Fi. känsligreglering 10.Ansvaret för valutapolitiken. Fi. - Grtmdlag ll. Skatter, miljö och sysselsätming. Fi. Lag om trossamfund - 12. IT-problem infor 2000-skiftet. Referat och Lag om Svenska kyrkan.Ku. slutsatser från en hearinganordnad av 42.Staten och trossamfunden IT-kommissionen den18 december. Begravningsverksamheten. Ku. IT-kommissionens rapport 1/97.K. 43.Statenoch trossamfunden Regionpolitik för helaSverige.N. Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen IT i kulturens tjänst.Ku. ochde kyrkligaarkiven. Ku. Det svårasamspelet. Resultatstymingens framväxt 44. Staten och trossamftmden och problematik.Fi. Svenska kyrkans personal.Ku. 16.Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 45.Staten och trossamfunden 17. Skatter, tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatter och finansiering. Ku. + Bilagor.Fi. 46. Statenoch trossamfunden 18. Granskning av granskning. Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Den statligarevisionen i Sverigeoch Danmark.Fi. 47. Statenoch trossamfunden 19.Bättre information om konsumentpriser. In. Den kyrkligaegendomen. Ku. 20. Konkurrenslagen 1993-1996. N. 48. Arbetsgivarpolitik i staten. 21.Växa i lärande. Förslag läroplanför barn till och För kompetens och resultat. Fi. 6-16år. U. 49. Grundlagsskydd for nya medier. Ju. unga 22. Aktiebolagets kapital.Ju. 50. Alternativa utvecklingsvågar för EU:s 23. Digital demokr@ti.Ettseminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik.Jo. demokrati och delaktighet den8 november 1996 anordnatav Folkomröstningsutredningen. lTkommissionen och Kommunikationsforskningsberedningen. T-kommissionens rapport 2/97.K. 24. Välfärdi verkligheten Pengar räckerinte. S. - 25. Svensk EU-fat.Jo. mat- 26. EU:s jordbrukspolitikochden globala livsmedelsförsörjningen. Jo. 27.Kontroll ReavinstVärdepapper. Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjånstemannens roll och van offentliga etos. Fi. 29. Bampomograñfragan. lnnehavshiminalisering m.m. Ju. 30.Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi. 31. Kristallkulan tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97 K. .

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsgivarpolitik i staten.

Förkompetens ochresultat. 48 Fastighetsdataregister. 3

Aktiebolagets kapital. 22 Utbildningsdepartementet

Bampornograñfrågan. Den nya gymnasieskolan steg för steg. 1 lnnehavskriminalisering m.m. 29 - Växa i lärande. Förslag till läroplan för barnoch integritet Offentlighet Infonnationsteknik. 39 unga 6-16 at. 21 Grundlagsskydd nya för medier. 49 Ett telmiskt forskningsinstitut i Göteborg. 37

Socialdepartementet Jordbruksdepartementet Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. 8 Svenskmat EU-fat.25 Välfärdi verkligheten Pengar räcker inte. 24 - - EU:s jordbrukspolitik ochden globala livsmedels-

Kommunikationsdepartementet försörjningen. 26

Alternativa utvecklingsvägar för EU:s länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrágor. 6 gemensamma jordbrukspolitik.50 IT-problem inför 2000-skiftet. Referat ochslutsatser

från en hearing anordnad av IT-kommissionen den Arbetsmarknadsdepartementet

18 december. IT-kommissionens rapport 1/97.12 Aktivt lönebidrag. Ett effektivarestöd för Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik. 1996 arbetshandikappade. 5 demokrati ochdelaktighetden 8 november

anordnatav Folkomrösmingsutredningen, T- Kulturdepartementet kommissionen och Kommunikationsforslcnings- 2/97.23 IT i kulturens tjänst. 14 beredningen. lT-kommissionens rapport framtiden. Staten och trossamfunden Kristallkulan tretton - röster om 3/97.31 Rättslig reglering II-kommissionens rappon trañkpolitiken bilagor. 35 Gnmdlag Ny kursi + - Lagom trossamfund - Finansdepartementet Lag om Svenska kyrkan.41 - Staten och trossamfunden Inkomstskattelag, del I-Ill. 2 Begravningsverksamheten. 42 Byrákratini backspegeln. Femtio år av förändring Staten och trossamfunden sex förvaltningsomráden. 7 Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och Flexibel förvaltning. Förändring ochverksamde kyrkligaarkiven. 43 hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. 9 Staten och trossamfunden Ansvaret for valutapolitiken. 10 Svenska kyrkans personal.44 Skatter. miljö och sysselsättning. 11 Staten och trossamftmden Detsvara samspelet. Resultatstymingens framväxt Stöd. skatteroch finansiering. 45 och problematik.15 Staten och trossamfunden Skatter, tjänster och sysselsättning. Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. 46 + Bilagor. l7 Staten och trossamfunden Granskning av granskning. Den kyrkligaegendomen. 47 Den statliga revisioneni Sverige och Danmark. 18

Kontroll Reavinst Värdepapper. 27 handelsdepartementet Närings- och l demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och Regionpolitik för hela Sverige. 13 vårt offentliga etos. 28 Att utveckla industriforskningsinstiruten. 16 Europaochstaten. Europeiseringens betydelse for Konkurrenslagen 1993-1996. 20 svensk statsförvaltning. 30

Att lära övergränser. En studie av oECDzs Inrikesdepartementet lörvalmingspolitiska samarbete. 33 Bekåmpande penningtvätt. 36 Bättre information om konsumentpriser. 19 av Myndigheteller marknad. Unga ocharbete. 40

Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. 38

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljödepartementet Förbättrad miljöinfonnation.4 Följdlagstiftning till miljöbalken.32 Övervakning miljön.34 av