Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater : rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN PARK REGERINGSKANSUET

m5 M3 Öccáöá

elin

u Statens oñentligautredningar

WW 1999:116 W Justitiedepartementet

Den samhälls-

regionala

organisationen i vissa

europeiska

stater

En översättning i urval av antologin

The Intermediate Level Government in

of European

States

Complexity versus democracy

Rapport till Den parlamentariska regionkommittén PARK Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerscrie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71 E-post: order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Grafisk fonngivning: Susan Nilsson, JUPITER REKLAM AB

ISBN 91-7610-849-X ISSN 0375-250X Elanders Gotab, Stockholm 1999

Förord

Den parlamentariska regionkommittén In 1997:08, dir.1997:80 har till

uppgift att dels följa och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad upp

regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun riksdagen har

som beslutat prop.1996/97:36, KU4, rskr.77, dels utforma vissa

om förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen.

Som ett led i arbetet har kommittén lämnat uppdrag i syfte ut att ta

fram underlag för kommitténs ställningstaganden i olika frågor. Uppdragen redovisas i rapporter, i vissa fall publiceras

som separat. Kommittén finansierar, tillsammans med Europeiska kommissionens

generalsekretariat och Arbeids- administrasjonsdepartementet i Norge,

og ett projekt vid European Institute of Public Administration EIPA i

Maastricht avseende jämförande studie den regionala förvaltningen i

en av EU:s medlemsstater samt Norge. Ett första delprojekt fokuserar på hur denna mellannivå har organiserats i de nämnda länderna. delen Den av projektet har redovisats i rapporten The Intermediate Level

of Government

in European StatesxComplexity Democracy EIPA, 1999. I

versus en andra delstudie studeras interaktionen mellan mellannivåer och olika EUinstitutioner. Föreliggande rapport Den regionala samhällsorganisationen i vissa -

europeiska stater utgör svensk delöversättning nämnda

- en av ovan

EIPA-rapport. Ett urval har gjorts länderna i EIPA-rapporten. I urvalet

av ingår Danmark, Norge, Finland, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Spanien. Rapporten är antologi skriven ett flertal olika författare. Redaken av törer är Torbjörn Larsson, Koen Nomden och Frank Petiteville. Författarna själva för innehållet i För den svenska ansvarar rapporten. översättningen ansvarar Margaretha Nordquist. Det bör noteras att den engelska grundtexten till denna översättning är

från första delen år 1998. Utvecklingen självfallet inte vid

av stannar

denna tidpunkt, varför vissa de företeelser och skeenden redovisas

av som i rapporten i dag kan något annorlunda Vidare bör se ut. noteras att

kommittén i denna översättning gjort vissa förenklingar i förhållande till

den engelska orginalversionen; bl.a. har tekniska skäl inte alla figurer av och tabeller medtagits i översättningen.

Kommitténs avsikt med att ge ut denna rapport är att den skall dels bidra till ökad kunskap om den politiska och administrativa mellannivån i ett en europeiskt perspektiv, dels stimulera till en debatt som också inbegriper den svenska regionala samhällsorganisationens framtida utformning.

Karin Starrin Ordförande

MELLANNIVÅNS ORGANISATION I

EUROPA

Torbjörn Larsson

1 Inledning

Sedan ungefär tio år tillbaka har den politiska och administrativa demokratin utvecklats i två riktningar. Det har till att börja med funnits en tendens till att öppna delar av den offentliga sektorn för konkurrens och införa andra så kallade nya stymingsmetoder för den offentliga verksamheten; som en följd av detta har välfärdsstaten blivit mindre; eller så har staten åtminstone slutat att växa. För det andra har några av centralmaktens funk-

tioner förts över till mellannivån den regionala nivån eller den lokala

styrelsenivån. Denna utveckling har ibland beskrivits i termer av decentralisering, avreglering och privatisering. Förmodligen skulle vissa kritiker emellertid hävda att det som beskrivs som decentralisering i själva verket är centralisering, att privatisering endast innebär att ett offentligt monopol övergår i ett privat och att ordet avreglering borde ersättas av återreglering för att på ett korrekt sätt återge de förändringar som har skett. Även syftet med denna inte främst är delta i denna disom rapport att kussion, så berör rapporten denna utveckling eftersom dess fokus riktar sig mot organiseringen och utvecklingen av politisk styrelse och förvaltning på mellannivå i den Europeiska unionens medlemsstater. Fram till nyligen har studier av de centrala och lokala nivåerna eller förhållandet mellan dem varit det nomiala. Intresset för mellannivån har varit mindre uppenbart. I rättvisans namn bör dock nämnas att några av studierna om lokal självstyrelse också har omfattat åtminstone delar av det som i denna rapport omnämns som mellannivån, eftersom regionalt styre i vissa fall har inbegripits i definitionen av lokal självstyrelse. På senare tid har denna brist på intresse ersatts av ett mer aktivt intresse; ett växande antal böcker och artiklar har publicerats med ord som region, mellan- eller mesonivå i sina titlar. Det som en gång i tiden före andra världskriget - ansågs som något negativt eller ett hot mot nationalstaten har blivit ett

medel att rädda demokratin och välfärdsstatens legitimitetl.

Det finns naturligtvis många förklaringar till detta nyväckta intresse för mellannivån. Men en viktig faktor, speciellt när det gäller de europeiska länderna, är tillkomsten den Europeiska unionen och närmare bestämt av regionkommittén, även forskning visar att endast begränsade om nyare

strukturella förändringar hittills har genomförts i organiseringen

av

mellannivåer med anledning EU:s tillkomst. Icke desto mindre har till-

av komsten EU satt fokus på insikt i problemen och möjligheterna av en ny

som hör samman med organiseringen mellannivån. Förbundsrepubliken

av Tyskland är en speciellt viktig beståndsdel i denna utveckling mot en ny insikt om mellannivåns betydelse. Det är ett välkänt faktum att ett viktigt motiv bakom införandet federal struktur i Tyskland efter andra av en

världskriget var en önskan att undvika att en stark centralstat styrd

genom

diktatur åter skulle uppstå. Det federala Tysklands framgångsrika efter-

krigshistoria har emellertid inte blivit till inspirationskälla enbart för en politiska grupperingar med separatistiska strävanden vad gäller national-

staten, utan också för dem överbelastningen centralstaten

som ser av som ett problem. En del den tyska statens ekonomiska och politiska framav gångar har tillskrivits statsskickets federala strukturz. Även växande intresse för mellannivåns om ett organisation och funktioner kan märkas i alla moderna välfärdsstater, har reaktionerna på detta

intresse och förändringarna har genomförts med anledning härav

som

naturligtvis sett olika ut i olika stater. Vår förståelse situationen i olika

av länder är emellertid långt ifrån heltäckande. I själva verket har mycket lite

forskning bedrivits om styrelser på mellannivå, med några viktiga undan-

tag. Syftet med denna studie är att i någon mån fylla denna kunskapslucka och belysa denna utveckling. nya Denna studie behandlar således fyra grundläggande frågor: Hur är mellannivån uppbyggd organiserad i olika länder med avse ende på dess relation till och i jämförelse med den centrala och lokala nivån Har tillkomsten av EU och regionkommittén lett till några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar på mellannivån Vad betraktas fördelarna och nackdelarna med den specifika som upp-

byggnaden av mellannivån I vilken riktning tycks mellannivån på väg att förändras

vara

Dessa frågor ser kanske inte ut att så komplicerade att på vid vara svara

första anblicken, vid närmare undersökning uppenbaras

men en snart problemen. Till att börja med är mellannivån fenomen svårare defisom att niera än det kan förefalla.

Det är ganska vanligt att tala centrala eller lokala styrelseorgan, och

om trots att det ibland kan förhållandevis svårt att definiera och jämföra vara

centrala och lokala styrelseorgan, så tenderar vi i allmänhet vi

att tro att

E

vet ungefär vad vi talar om. Men de försöker beskriva och jämföra som olika politiska system eller samhällen finner ofta beskrivning det att en av centrala och det lokala styret inte räcker för att fullständig bild ett ge en av lands politiska och administrativa system. Vi behöver någonting annat för

att bilden ska bli fullständig. Styrelsestrukturer inte under

som ryms

beteckningar som centrala eller lokala styrelser återfinns nästan överallt,

men det är inte alltid så uppenbart vad de ska kallas. Låt därför börja oss med att analysera själva begreppet mellannivån.

2 Vad är mellannivån

Ett av problemen med att definiera mellannivån är att styre och förvaltning på mellannivå byggs upp på mycket olika sätt och många olika anledav ningar. I huvudsak kan emellertid mellannivåns strukturer organiseras på tre olika sätt. Först och främst kan förvaltningen på mellannivå inrättas centralav makten. Dessa regionala statsförvaltningar kan i sin tur tre olika vara av slag. I många länder har vissa departement eller centrala myndigheter egna

förvaltningar på mellannivå som styr och kompletterar den verksamhet

som utförs av lokala enheter. I andra länder saknar departementen eller de

centrala myndigheterna separata förvaltningsenheter på mellannivå, och de olika departementens förvaltningsuppdrag utförs central koncen-

av en

trerad förvaltningsenhet, ledd av en prefekt som utses av regeringen. Men

för att göra bilden komplicerad finns det exempel på fall där två eller mer tre departement samarbetar i en gemensam förvaltningsenhet på mellan-

nivå utanför prefektens kontroll eller i länder inte tillämpar prefekt-

som

systemet. Denna tredje modell existerar sällan hand, och vanligt-

egen vis dominerar antingen prefektmodellen eller den funktionella modellen. Men ofta återfinns även någon blandning två eller tre dessa av av mo. deller3. Sammanfattningsvis kan organisationen den statliga förvaltav ningen på mellannivå vara koncentrerad, halv-koncentrerad eller sektoriserad. Ett annat sätt att organisera mellannivån på, står i kontrast till som uppifrån och ned-modellen beskriven vilken centrala regeringar ovan, genom inrättar mellannivåer, är när lokala självstyrelser skapar mellannivåer eller

förvaltningar. I stort sett kan detta göras på två olika sätt. Det är exempelvis mycket vanligt att två eller flera lokala styrelseorgan samarbetar och

inrättar en gemensam administrativ enhet för att tillhandahålla särskilda tjänster så kallade kommunalförbund. Strukturer på mellannivå skapas även av kommunerna när dessa för att utse ledamöter till fullansvarar

mäktigeförsamlingar mellannivå. I jämförelse med kommunalförbunden har de regionala fullmäktigeförsamlingama vanligtvis ett bredare

ansvarsområde och täcker ett bredare urval frågor. I många länder återav finns båda modeller med kommuner skapar mellannivåer dels som genom samarbete när det gäller vissa bestämda serviceområden och dels genom att vara en institution med ansvar för indirekta val till regionala full-

mäktigeförsamlingar.

Det finns slutligen ett tredje sätt på vilket strukturer mellannivå inrättas, och det är genom allmänna och direkta val. Invånarna i ett visst område region kan ha rätten att välja en församling, och i vissa fall till och med exekutivmakten, med ett visst mått självstyre. Detta parlament av mellannivån kan fungera och organiserat ett liknande sätt vara som det central eller lokal nivå. Det är emellertid inte ovanligt att parlamentet på mellannivån avviker i betydelsefulla avseenden från de centrala eller lokala styrelseorganen. I de flesta länder dominerar dessa tre principer. För det första kan en av alltså mellannivån inrättas och styras av centralmakten. För det andra kan den styras nedifrån och de lokala styrelseorganen, och för det upp av tredje kan den få sitt mandat direkt från befolkningen i ett visst område. Men det är också sant att i de flesta länder återigen finner slags en blandning av dessa principer. Det finns till exempel länder, där det har

skett en sammanslagning av ett tidigare prefektsystem med ett regionalt

styrelseorgan som styrs direktvald fullmäktigeförsamling. Den av en direktvalda självstyrelsen mellannivå har tilldelats ett uppdrag att besluta om och verkställa ärenden å regeringens vägnar; på gång samma som graden av autonomi är hög, har styrelsen även beslutsrätt. en egen Många fler exempel kan ges på olika kombinationer och den övergripande strukturen pâ mellannivå kan vara ytterst komplicerad. En orsak till denna komplicerade struktur, som exemplet ovan visar på, är den historiska dimensionen. Mellannivåer har inte skapats vid given tidpunkt, en

och förändringar denna nivå genomförs inte utan stark inverkan från historien. I beskrivningen mellannivån utgör således historiska kom-

av ponenter ofta en väsentlig del av undersökningen. En viktig del av denna studie är således att identifiera de olika kombinationerna och att beskriva i vilka riktningar de olika länderna är på som väg när det gäller hur mellannivån är organiserad. Överförs exempelvis allt mer makt och ansvar till de direktvalda styrelseorganen på mellannivån och allt mindre till centralt och lokalt styrda enheter Det är till exempel ganska vanligt att analysera förhållandet mellan centrala och

lokala styrelseorgan i termer centralisering och decentralisering. Det är

av dock svårare att tillämpa dessa termer när det gäller mellannivån, eftersom

det som betraktas decentralisering när det gäller förhållandet mellan

som den centrala nivån och mellannivån, kan centralisering ett ses som ur

lokalt perspektiv. Termema centralisering och decentralisering kommer

l

därför inte att spela någon viktig roll som analytiska instrument i denna studie4. Med andra 0rd, de frågor ställs är vilka olika typer av organisom sationer och strukturer mellannivå är framträdande i olika länder som och vilket förhållandet är mellan dessa olika typer av organisationer på mellannivå.

3 Varför en mellannivå

Svaren på frågan varför mellannivå inrättas är otaliga för att förbättra en -

demokratin, effektiviteten, prestationsförmågan, i decentraliseringssyfte

och så vidare. Men de flesta dessa anledningar förefaller inte vara av typiska för mellannivån. De skulle lika gärna kunna användas som argument till förmån för skapandet olika lokala Det finns emellertid av organ. tre orsaker framhålls oftare än andra till varför mellannivån är att som föredra framför lokala självstyrelser när det gäller vissa uppgifter. Till att börja med skapas i vissa fall mellannivåer som en reaktion på krav ställs från regionala grupper, till exempel en etnisk minoritet som

bor i ett visst område och som kräver självständighet gentemot

som centralmaktens. Mellannivån kan alltså skapas för att balansera centralmakten. Alternativt kan den även betraktas som den ursprungliga grundläggande statsenheten som i USA, där de enskilda staterna har

avstått del sin suveränitet till central federal nivå. Men när det

en av en gäller Europa är det viktigt att komma ihåg att mellannivåer, eller regioner de så ofta kallas, i de flesta fall har skapats genom beslut av regesom ringar central nivå. Den andra anledningen till att mellannivåer skapas har att göra med behovet att upprätta förbindelser mellan centralmakten och de regionala av och lokala nivåerna. l de flesta fall betyder detta att mellannivån ses som del hierarkisk kedja, i vilken mellannivån som centralen av en agerar maktens instrument för att kontrollera de lokala nivåerna.

Behovet storskalig produktion och marknader ekonomi i stor skala

av samt samordning och planering är tredje faktor. l många fall är den en lokala självstyrelsen som enhet för liten när det till exempel är fråga om att driva sjukhus etc. Det föreligger även en risk för att resultaten inte blir de bästa möjliga när mindre enheter som kommuner, som ingår i ett större

system, ska lösa problem. Den lösning på ett problem som

gemensamma kommun finner kan fungera bra för den kommunen, kan ha fören men ödande följder för andra kommuner i liknande situationer. Denna risk kan begränsas antingen att administrativ enhet på mellannivå ges genom en

ansvaret att kontrollera den lokala självstyrelsen, eller genom att det blir obligatoriskt för kommuner att samarbeta i vissa frågor.

Stora ansträngningar har emellanåt gjorts för att bestämma vilka slags

funktioner och tjänster bäst utförs på central, regional som eller lokal nivå. Än så länge har dock inget

slutgiltigt svar hittats, även empiriska

om

studier visar att viss slags verksamhet kräver områden eller befolk-

större

ningsunderlag än de som kommuner i vanliga fall inrymmerö.

Intressant nog är det ganska lätt att att de tre skälen bakom inrättanse det av mellannivåer motsvaras de tre principerna för hur mellannivåer av

organiseras. Detta kan illustreras följande figur.

av

DIREKTVALDA NED HIERARKI IDENTITET SKALA

Man kunde kanske förvänta sig att principen uppifrån och ned-auktoom

ritet används när mellannivån har skapats för att utgöra förbindelselänk

en till lägre nivåer, och att direktvalda används

organ när huvudsyftet med

inrättandet av strukturer på mellannivå är att skapa territoriella identiteter.

Likaledes kan två eller flera kommuner tänkas vilja samarbeta

för att upp-

nå ekonomiskt effektiva lösningar på problem

mer gemensamma genom

att skapa en nedifrån och upp-lösning. En snabb undersökning olika

av typer av mellannivåer i olika länder visar emellertid denna ganska att förenklade tes inte håller vid närmare granskning. Ett regionalt en parlament kan till exempel i många fall ha givits hierarkiskt en överordnad position visavi de lokala Med andra 0rd det ganska organen. är svårt att förstå mellannivåns funktion och struktur om inte de centrala och lokala

nivåerna också tas med i beräkningen7.

4 Var är mellannivån

Ett annat problem med att försöka identifiera mellannivån många är att av de länder som vi talar inte har ett system med bara nivåer, om tre utan ett med fyra eller fem. I federala system är det förstås ganska självklart vi att finner statsnivå och/eller regional nivå och i vissa fall en en även ytter-

ligare en mellannivå mellan stats/regionnivån och den lokala nivån. Men i dag gäller detta inte bara federala stater. I till exempel Frankrike, land

ett som brukade klassificeras ett system med nivåer, hittar vi i

som tre dag ett

system med fem nivåer. Den decentraliserade styrelsestrukturen i Frank-

rike består régions, départements, régroupements des

av communes syndicats, intercommunaux, districts och communautés

urbaines och

communesg. Med andra ord, nya organisatoriska strukturer verkar uppstå

mellannivån samtidigt behåller de gamla. För som man en gångs skull

l

verkar det finnas ett överskott, och det institutioner som kan uppfattas av regionala istället för det vanliga underskottet som så ofta anses som organ, vara utmärkande för den Europeiska unionen. För att göra bilden ännu komplicerad, så finner vi i några länder mera administrativa enheter lokal under den nivå som traditionellt betraktas som självstyrelse: så kallade kommundelsnämnderg. I andra fall finner vi länder där den traditionella centralmakten har delats upp i två delar departe- ment och myndigheter. Naturligtvis har även medlemskapet i den Europeiska unionen bidragit till en viss osäkerhet om vad som ska anses vara

centrum i många av de traditionella nationalstatema i Europa. Själva

existensen centrala och lokala nivåer, vilka egentligen per definition är av nödvändiga för en analys av mellannivån, framstår som långtifrån självklar kan fråga sig Europa i framtiden enbart kommer att bestå av - man om regioner. Det är med andra ord ganska svårt att få ett fullständigt grepp om detta ämne, trots att vi har försökt att betrakta det från flera synvinklar. Det är därför knappast förvånande att forskare som studerat detta område har kommit med olika beteckningar för vad som i grunden är samma fenomen. I själva verket är begreppet mellannivå som används i denna studie förmodligen det används mest sällan, medan region eller mesonivå som används oftare. Det räcker emellertid med snabb överblick över den en enorma mängd litteratur som använder begreppet region för att inse vilka problem och tvetydigheter är förbundna med detta begrepp. En sak som framstår dock som otvetydig, och det är att region har med territorium att göra. Hur stort ett territorium måste vara för att klassas som region är dessvärre inte alldeles klart. Ibland kallas territorium sträcker sig ett som över mer än ett land en region, medan en region i andra fall är ett territorium inom ett land. Vanligtvis, men inte alltid, är en region större än en kommun, men det finns också fall där region används för att beteckna mycket små geografiska områden, till och med mindre än de områden som administreras av kommuner. I dessa fall används ordet region inte bara för att ge associationer till ett visst territorium, utan även för att visa på ett slags autonomi för vissa områden i ett land. Denna autonomi är vanligtvis större än den som ges till lokala självstyrelser. Ett bra exempel på denna typ av regioner är de så kallade autonoma regionerna i olika enhetsstater,

till exempel Åland, Azorerna, Madeira. Men detta är inte alltid fallet, till

exempel har ofta stora städer, och i synnerhet huvudstäder, speciella bestämmelser som ger dem ganska stor autonomi i förhållande till centralmakten eller mellannivånlz. Med andra ord används ibland begreppet region i relation till territorium endast ett sätt att skänka de människor som bor inom som territoriet en identitet. I andra fall är det också en markering av någon

l ll

form av särskild autonomi eller självstyre för geografiskt område inom ett ett land. År 1993 publicerades boken Rise of Meso Govemment Europe, där L.J. Sharpe i en diskussion framväxten ett styre mellannivå om av mellan de centrala och lokala eller kommunala nivåerna drar slutsatsen att Denna nya institutionella typ tar antingen form helt som ett nytt system av regionalt valda parlament utövar exekutiv och ibland legislativ som makt Italien, Frankrike, Spanien, Belgien, delvis Portugal och möjligtvis Grekland, eller förstärkt och förnyad länsnivå den lokala självsom en av styrelsen Norge, Sverige, Danmark, Storbritannien och några Länder i Västtyskland. Enligt Sharpe kan också hitta land Nederlänman ett -

derna befinner sig någonstans mitt emellan de två - som huvudkatego-

riema, och även strukturer départements i Frankrike och Regierungssom bezirk i Tyskland har fått nytt liv. som

I boken definieras begreppet meso någonting mycket och i

som mer

viss utsträckning mindre än det regionala; därav den valda benämningen

från grekiskans mellan. Begreppet beskrivs kanske bäst i abstrakta meso, termer som ett °beslutsutrymme° än styrelsenivå. Det snarare som en

betyder att begreppet kan nivå inom styrelsestruktur

ses som en en som

lämpar sig bättre för en viss typ beslut och politik än central- eller

av lokalmakten.

Boken förmedlar bild ganska fragmentarisk struktur där det en av en politiska/administrativa systemets mellanutrymme är sönderdelat i olika

typer av mer eller mindre autonoma administrativa enheter i förhållande till de centrala eller lokala styrelseorganen, och detta gäller i synnerhet

den regionala självstyrelsen. Det begreppen mesonivå och regional

som

självstyrelse har gemensamt är att de tenderar uppkomsten

att se av en mesonivå eller regional självstyrelse något hotar eller står i som som konflikt med den centrala statsmakten i synnerhet.

Det tredje begreppet är mellannivå, och även det är mindre vanligt om förekommande, används också det lite olika sätt. Ibland används be-

greppet mellannivån för att beskriva nivåer under statsnivån i federala system eller under regionala nivåer. I andra fall används mellannivån för att beteckna någonting förbinder centralmakten med lokala nivåer i som ett administrativt system, och det är just i denna bemärkelse besom greppet mellannivå används i denna studie. Kort

sagt, begreppet mellan-

nivå omfattar alla typer organisatoriska strukturer statliga förvaltav -

ningsenheter såväl som lokala forvaltningsenheter på regional nivå och

regionala självstyrelser skapar relationer förbindelselänkar med - som lokala självstyrelser. Förbindelselänkama kan hierarkiska eller ickevara

hierarkiska. l motsats till begreppen regional nivå och mesonivå därför

gör

användningen av begreppet mellannivå att det blir lättare uppkom-

att se

sten och utvecklingen nivåer inte bara hot centralstaten,

av nya som mot

I

utan också som ett hot mot den lokala nivån, eller alternativt, sätt som ett att undvika spänning och konflikter mellan centralmakt och lokalmakt.

5 Mellannivån i relation till och dess förhållande till centrala och lokala nivåer

En analys av hur nya och gamla organisatoriska strukturer har utvecklats mellan centralmakt och lokalmakt i tenner mellannivåer gör det av

naturligt att betona vikten ett övergripande perspektiv. Ett sätt

av att förstå och beskriva mellannivåns perspektiv är att jämföra den med de centrala och lokala nivåerna. Ett annat sätt är att på hur de olika se nivåerna är knutna till varandra. I det första fallet undersöker man om mellannivån eller nivåerna liknar eller skiljer sig från centrala och lokala nivåer, medan fokus i det andra fallet är inriktat på hur de centrala och

lokala nivåerna är kopplade knutna till mellannivån. Det är omöjligt

att helt och hållet sära på de två perspektiven. Om till exempel stor del en av

de offentliga utgifterna koncentreras på den centrala nivån, blir det mindre

över till mellan- och lokalnivån. Med andra ord, relativt sett märker vi en skillnad, men denna skillnad säger samtidigt någonting förhålloss om andet mellan nivåerna. Det är naturligtvis lätt att tala jämförelser och förhållanden så länge om som man inte bestämmer sig för vad ska jämföras eller vilka slags som förhållanden är intressanta. Om till litteraturen området som ser regionala och lokala självstyrelser så tycks det finnas fyra slags aspekter som ofta dyker upp i beskrivningar relationerna och förhållandena av mellan de centrala och regionala/lokala nivåemalé. Intressant det nog är dock sällan det görs distinktion i analyserna jämförelsen sker som en om mellan den centrala nivån och mellannivån eller mellan den centrala nivån och den lokala nivån, eftersom fyra aspekter ständigt används. samma De fyra aspekterna är de konstitutionella, ekonomiska, administrativa och politiska förhållandena, vilka alla naturligtvis kan betyda olika saker i olika studier. Den första aspekten, det konstitutionella förhållandet, undersöker vanligtvis den formella juridiska skillnaden mellan de olika nivåerna i en stat och säger lite hur nivåerna är tänkta oss grann om att vara knutna till varandra. Detta har till viss del att göra med grundprincipema om varför staten och mellannivåema kom till. Vissa staters konstitutioner innehåller uttrycklig strävan att skapa ett politiskt kännetecknat en system

av principen om maktfördelning, och i dessa fall minskar själva idén

om

regioner stater inom federationer centralstatens makt. Det också

är viktigt att lägga märke till hur autonomi till regioner eller kommuner i ges

ett lands konstitution. Kan till exempel regionala eller lokala självstyrelser

genomföra saker på hand eller måste de alltid lita till den makt egen som

staten tilldelar dem Vissa författare på området konstitutionell analys betonar det viktiga i om förhållandet mellan staten och de regionala och kommunala nivåerna regleras genom specialkompetens eller genom allmän kompetens. I det första fallet som gäller specialkompetensen så härleds alla uppgifter som lokala eller regionala självstyrelser har från den makt som getts till dem via särskilda lagar stiftade av statsmakten. När det gäller den allmänna kompetensen har de lokala och regionala självstyrelsema ett större manöverutrymme, så länge som de inte bryter mot några lagar centralmakten har utfärdat. I praktiken innebär detta som att de lokala och regionala självstyrelsernas befogenheter bestäms genom domstolarnas utslag. Det betyder att alla beslut som fattas av regionala eller lokala självstyrelser är lagliga tills de prövas i domstol och förklaras som författningsstridiga en slags "juridiseringsprocess används för att -

fylla igen de luckor som uppstår mellan centralt och lokalt styre.

Den andra aspekten rör ekonomiska frågor, där rätten för självstyrelsen på mellannivå att ta ut skatt vanligtvis anses vara en av de viktigaste

faktorerna. Hur stor del de offentliga utgifterna som förbrukas av de

av lokala och regionala självstyrelsema i jämförelse med centralmakten är en annan viktig faktor att beakta när man beskriver förhållandena mellan de olika nivåerna i stat. I vissa länder kan regionala och lokala själven styrelser låna pengar och ta ut skatter för att finansiera den service som tillhandahålls för medborgarna, i andra länder är den huvudsakliga inkomstkällan bidrag från staten. Den tredje aspekten är de administrativa och organisatoriska restriktioner som läggs på regionala och lokala självstyrelser. När mellannivåer främst används som instrument för att verkställa centralmaktens politik kan detta ske på olika sätt. Idag är det vanligt att centralmakten utfärdar så kallad ramlagstiftning eller ger regionala eller lokala självstyrelser

rambudgetar generella subsidier. Denna metod ger ofta det organ som

verkställer uppgifterna en stor frihet att tolka regler och bestämmelser. En annan viktig faktor är hur mycket ansvar och hur många olika ansvarsområden som tilldelas lokala och regionala självstyrelser. I vissa länder utgörs de obligatoriska uppdragen som ges till de regionala och lokala självstyrelsema ganska begränsade politikområden, men de av

regionala och lokala självstyrelsema kan ges betydande frihet i hur de

utför dem. I andra länder kan regionala och lokala självstyrelser ha ett

stort ansvar för handläggandet av offentliga uppgifter och service, men

sättet att verkställa detta ansvarsområde på kan vara kraftigt begränsat centralmaktens administrativa bestämmelser. genom

Den fjärde och sista dimensionen har att göra med politiska aspekter på

den lokala nivån och mellannivån i jämförelse med och deras förhållande till centralmakten. Förutom administrativa och ekonomiska system

lokal, central och mellannivå, så finns det naturligtvis politiska system

h-.-

olika nivåer som skiljer sig från varandra också är men som sammankopplade med varandra. Två intressanta frågor är till exempel i vilken utsträckning politiker på lokal, central och mellannivå kan invalda i vara

mer än en församling, och om problem på lokal nivå och mellannivå blir

till uppmärksammade och kontroversiella frågor den centrala nivån. Vidare beror de lokala och regionala självstyrelsemas i viss status utsträckning på hur valsystemet är konstruerat- valkretsens betydelse och -

på hur stort Valdeltagandet är på valdagen.

Den konstitutionella aspekten formell struktur medan de ger oss en

andra tre dimensionerna säger hur saker och ting egentligen

oss mer om fungerar.

Det är emellertid viktigt att komma ihåg att förhållandena mellan de

centrala, lokala och mellannivåema kan variera starkt i ett land. I vissa delar av ett land kan mellannivån ha större autonomi än i andra delar. En

studie detta slag måste alltså även ta med i beräkningen den flexibilitet

av som kan finnas i ett och land. samma

6 Europeiska unionen och mellannivån

Förmodligen var ett stort antal människor den åsikten tillkomsten av att av den Europeiska unionen och regionkommittén skulle innebära allvarligt ett

hot mot nationalstatsidén och förse självstyrelser på lokal och mellannivå

med ökad makt. Hittills verkar emellertid utvecklingen inte ha gått i den riktningen. Tvärtom finns det i själva verket forskare hävdar de som att nationella regeringarna har kunnat utnyttja EU för att återta politikområden som de tidigare avträtt till regionerna. Det vill säga, medlemsstaterna har krävt att få en ökad kontroll över EU-politiken, eftersom staten är det ansvariga organet, som representeras i EU:s ministerrådzl.

Det förefaller emellertid huvudvägen till Bryssel för mellan-

som om nivån fortfarande går via den nationella regeringen. Mellannivåemas inflytande på EU-nivån beror i stor utsträckning på deras förbindelser med den nationella regeringen. Det förefaller också inflytandet som om är mycket ojämnt fördelat. De institutionellt bäst rustade regionerna har gyn-

nats av den nya omgivningen. De tenderar också de ekonomiskt

att vara och tekniskt utvecklade". mest Vanligtvis betonar emellertid forskarna på området de pågående att

förändringarna är dubbbelriktade. I vissa fall är det möjligt att tala den

om centrala nivåns ökade inflytande medan det i andra fall är lika viktigt att betona den maktposition mellannivån har fått resultat nya som som ett av den Europeiska unionen. I del länder fördes till intensiv en exempel en

debatt huruvida mellannivån överhuvudtaget behövdes. Idag är denna

debatt död och länder Portugal och Irland, förut saknade som som en

regional struktur, har tvingats att skapa åtminstone någon slags motsvarighet till en sådan för att vara berättigade till EU-stöd. Och alla unionens medlemsstater har naturligtvis varit tvungna att hitta sätt att organisera implementeringen av EU-politiken på, inom områden som regional- och jordbrukspolitik. Med andra ord, tillkomsten av EU har inte endast gjort det möjligt för nationalstater att återta sitt inflytande över ärenden lokal- och mellannivå, utan även gjort de nationella regeringama mer

beroende av undemivåema för att implementera EU-politikenu.

Utvecklingen mellannivån har lett till införandet av en del nya av

begrepp. Ett av dessa är paradiplomati eller mikrodiplomati, som

syftar på situationer när aktörer lokal och mellannivå agerar med andra aktörer på den internationella arenan. Begreppet försöker fånga och beskriva när mellannivåer tar kontakt med och samverkar med andra nationer utanför nationalstatens direkta kontroll. Även paradiplomati om vanligtvis organiseras utanför centralmaktens kontroll, så är verksamheten till sin karaktär inte oförenlig med denna, utan ett komplement till statens utrikespolitik. Paradiplomati handlar också för det mesta om ekonomiska frågor och kan verka de traditionella, nationella diplomatiska genom kanalerna lika väl direkta kontakter med institutioner i andra som genom stater. I vissa fall har paradiplomati syftat till samarbete ett närmare mellan mellannivåer geografiskt sett är grannar, men som tillhör olika som länder. I andra fall har samarbete bedrivits mellan mellannivåer i olika länder geografiskt åtskilda. som är Tidigare studier har tydligt visat att endast små strukturella förändringar har genomförts hittills som ett resultat av EU:s och regionkommitténs tillkomst. Dessa har varit inriktade mot att förbättra implementeringen EU-direktiv snarare än att stärka mellannivåns inflytande över av

EU-politiken. Medlemsstaterna har dock olika sätt att hantera denna nya

situation, vilket intressant notera. Detta kommer behandlas är att att utförligare i det sammanfattande avsnittet. Det förefaller om EU-nivån har skärpt konflikten mellan mellansom nivån och den lokala nivån, och anledning till detta är att EU har en en mycket pragmatisk inställning till implementeringen av politik. Det som räknas är framgång, inte hur det går till. Det viktiga för EU-byråkratema är inte de har att göra med styrelser på mellannivå, lokal nivå eller om privata institutioner; allt är en fråga om att effektivt implementera EUpolitiken. Sammanfattningsvis är syftet med en del av studien att utröna vilka institutionella förändringar som kan tillskrivas EU-dimensionen. Strukturer kan skapas för att förbättra mellannivåns deltagande i EU-frågor på den nationella och/eller inrättas för att förbättra det direkta inarenan, flytandet på EU-institutioner, eller för att underlätta samarbetet med andra strukturer mellannivå i andra länder.

7 Några metodologiska överväganden

Att bedriva jämförande forskning innebär i många fall att jämföra samma fenomen i två eller fler länder. Men det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att kan jämföra saker i ett tidsperspektiv lika väl ett och man som

samma fenomen i ett enda land. I många fall är det också vanligt att jäm-

föra fenomen verkar likna varandra, det händer också att försom men hållandevis olika fenomen jämförs med varandra. Kort sagt, vad som jämförs beror på vilket syfte studien har. Mycket kan sägas och har sagts till förmån för, också emot, men jämförande studier och några dessa argument, inte alla, är värda att av men

upprepas här. Ett enkelt sätt att se på möjligheterna med komparativt

arbete är att betrakta det ett hjälpmedel att alstra idéer hur som nya om

vissa frågor kan organiseras eller hanteras ett annat sätt än det

nuvarande. För de forskningsprojekt däremot föresätter sig att bevisa som saker genom att testa hypoteser och konstruera teorier, är det emellertid ett metodologiskt val att göra jämförelser. Andra kan argumentera i motsatt

riktning, att jämförelser har ett egenvärde då det är ett sätt att identifiera

skillnader och likheter mellan bestämda faktorer existerar i olika som miljöer med andra ord är det ett sätt att utveckla djupare förståelse - en av vissa frågors komplexitet. Ibland har land för landxstudier kritiserats för detta närmast icke-teoretiska synsätt. Även likheter och skillnader har om identifieras i olika länder faktorer har jämförts, när samma har det varit svårt att dra några mer generella slutsatser av denna forskning, enligt kritikerna. Kritikerna argumenterar att jämförelser mellan länder ofta hamnar i slutsatsen att saker och ting är olika i olika länder eftersom länderna är olika, vilket i sin tur naturligtvis gör det svårt att veta vad som

jämförs med vad länder, kulturer eller någonting annat Jämförelser

mellan länder gör det emellertid möjligt att ge en mer uttömmande bild av det som undersöks. Forskning enbart riktar in sig delar ett som av politiskt eller administrativt system löper alltid risken att förlora de historiska eller mer komplexa förklaringarna till varför saker och ting är olika eller lika i de undersökta länderna. Med detta sagt är det viktigt att komma ihåg att verkligt objektiva beskrivande studier inte är möjliga och att varje så kallad deskriptiv studie innehåller viktiga teoretiska element. Anledningen till detta är att det är omöjligt att helt och hållet beskriva någonting. Val måste alltid göras om vad som ska tas med och vad som ska utelämnas i beskrivning. Hur en medveten en forskare är om vad han tar med och utelämnar är förstås en

annan fråga, men icke desto mindre görs ett val. Av den anledningen finns

det alltid någon slags teori bakom även de mest utarbetade eller enkla

beskrivningarna av ett särskilt fenomen, eftersom någon form av kriterium

måste användas för att bestämma vad är viktigt och inte viktigt att ta som med i en studie. I verkligheten är det emellertid ibland svårt att upptäcka de teoretiska

överväganden som ligger till grund för deskriptiv studie, eftersom

en mycket av det som tas i studie väljs instinktivt eller intuitivt. Denna upp en studie berör dessa problem, eftersom den är förhållandevis traditionell i den bemärkelsen att den är en land-för-land-studie med ganska begränsade ambitioner vad gäller prövandet eller frambringandet stora teorier. av Syftet är snarare att komma med en deskriptiv/analytisk studie, också men

en som ger en fördjupad förståelse av begreppet mellannivån och hur den

nivån kan relateras till de centrala och lokala nivåerna. Förutom de allmänna problemen med att göra jämförelser innehåller varje studie vissa metodologiska problem är unika, så även denna som studie. Till att börja med försöker denna studie inte bara att beskriva hur mellannivån är organiserad i olika länder, utan den beskriver också vilka slags relationer som existerar mellan mellannivån och de centrala och lokala nivåerna. När så är möjligt görs även jämförelser inom varje land av hur mellannivån är organiserad i kontrast till de centrala och lokala nivåerna. I detta avseende är denna studie komparativ på två olika sätt länder jämförs, men mellannivån jämförs också med andra styrelsenivåer i samma land. Som tidigare nämnts, står fyra dimensioner i fokus konstitutionella, administrativa, politiska och ekonomiska för att identifiera och beskriva de olika typerna relationer kan förekomma mellan mellannivån och av som de centrala/lokala nivåerna. Dessa dimensioner har valts det enkla av skälet att de förefaller vara de vanligast förekommande i forskning annan området mellannivåer. De olika dimensionerna kan dock eller vara mer mindre viktiga i länderna som presenteras. Eftersom poängema med en av

denna studie är att betona fråga kan få väldigt olika be-

att samma svar roende på vilket land som studeras, får man räkna med att dimensionerna inte är lika väl utvecklade i vart och de undersökta länderna. De ett av olika forskare som har deltagit i denna studie har i själva verket getts relativt fria händer att definiera begreppet mellannivå och att finna de relevanta förhållandena mellan mellannivån och de centrala/lokala nivåerna som bör beskrivas. Ett annat metodologiskt problem, som redan har nämnts, har att göra med vagheten i ämnet som studeras hur mellannivån ska definieras. -

Även det ibland kan visa sig svårt, så bygger denna studie på

om antagandet att man i varje land kan finna någon offentlig organisation eller några andra slags strukturer med huvuduppgiften att utgöra förbindelseen länk mellan centralmakten och den lokala självstyrelsenivån eller med någon organisation som är geografiskt sett större än eller står över den lokala självstyrelsen är geografiskt mindre än och underordnad men som

l

centralmakten. I detta avseende handlar studien inte i första hand vad om som finns mellan topp och botten, eftersom det i del länder som en betraktas som lokala självstyrelser inte nödvändigtvis är de minsta administrativa enheterna, då vissa länder har det allmänt kan kallas för som kommundelsnämnder. Det finns emellertid även länder där den centrala nivån är uppdelad i två delar myndigheter och departement. Denna studie riktar därför sig på att beskriva administrativa strukturer som varken ingår i centralt eller lokalt styre. Domstolssystemet utelämnas från definitionen mellannivån i de av flesta inte alla studierna, eftersom domstolsväsendet i de allra - men flesta länder betraktas som en autonom del staten med relation av en egen till statsmakten. Alla länder som presenteras, med undantag för Norge, ingår i den Europeiska unionen, och skälet till detta är uppenbart, då EU-medlemskapets påverkan mellannivån är del syftet med denna studie. Att en av

Norge ingår motiverades av behovet av ett kontrollfall för att ett på

ge svar

om det endast är EU:s medlemsstater uppvisar förändringar på

som mellannivån. Till sist är det viktigt att påpeka att det naturligtvis är omöjligt att säga vilket som är det bästa sättet att organisera mellannivån på. Olika typer av organisatoriska konstruktioner har alla vissa fördelar lika väl vissa som nackdelar. För att kunna säga någonting på detta område vad om som anses bra och dåligt med olika slags mellannivåer, kommer den offentliga debatten i varje land kort att presenteras. Detta förstås ingen absolut ger överblick över alla de problem och lösningar hänger med som samman olika typer av organisationer på mellannivå, trots detta bör det men vara möjligt att dra några generella slutsatser. Och, när allt kommer mer

omkring ska man komma ihåg att det som ses som en lösning i ett land,

inte nödvändigtvis har samma effekt när den tillämpas i ett annat land.

J

LITTERATUR

Bailly, Antoine/Jensen-Butler. Chris/Leontidou, Lila: Changing Cities:

Restructuring, Marginality and Policies in Urban Europe. European

Urban and Regional Studies 1996 32. Bennet, Robert: Assignment of competency and I Territory resources. and Administration Europé: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. Bogdanor, Vernon: Federalism and Devolution: Some Juridical and Political Problems. I Regionalism European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States: red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Dosenrode, Soren Z von: Going NUTS: amter, delstater kantoner i og Europa. Nordisk Administrativ Tidstrikft no. 1995 162-63. s. Hooghe Liesbet och Garry Marks: Europe with the Regions: Channels of Regional Representation the European Union. The Journal of Federalism 1996, 26:1. Keating. Michael: Europeanism and Regionalism. I The European Union and the Regions red. Barry Jones och Michael Keating. Claredon Press, Oxford 1995. Keating, Michael: Regional Devolution: The West European Experience. Public Money Management, Okt/Dec 1996. Keating, Michael och Hooghe Liesbet: By-passing the nation state Regions and the EU policy process. I European Union, and power policymaking red. Jeremy Richardson, Routledge. London 1996. Keating, Michael: There a Regional Level of Government Europe I Regions of Europe red. Patrick Le Galês och Christian Lequesnc, Routledge, London 1998. Lawton, Alan/Mckevitt: Strategic Change Local Government Managemént: Comparative Case Studies. Local Government Studies. vol. 21, No. 1 1995. Leach, Steve och Stoker, Gerry: Understanding the Local Government Review: A Retrospective Analysis. Public Administration. Vol. 75 spring 1997. Local Government in Europe. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker, MacMillan, London 1991. Local Government the New Europe: Red. Robert Bennet. Belhaven Press. London 1993.

Loughlin. Martin: Understanding Central-Local Government Relations.

Public Policy and Administration Vol. 11, No Summer 1996.

Managing across levels of Government: OECD rapport 1997

l

Newhouse, John: Europé°s Rising Regionalism, Foreign Affairs vol. 76. N0.1. 1997 Norton Allan: Western European Local Government Comparative Perspective. I Local Government Europe. Trends and Developments red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Onestini Cesare: National and Regional Attitudes to the Committee of the Regions: Synopsis. I Regions Europe red. Joachim Jens Hesse. a Volume 1 Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96 Page Edward C and Goldsmith Michael Centre and Locality, Access and Discretion. I Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Page Edward C och Goldsmith Michael Centre and Locality: Explaining Cross-national Variation. I Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Puig Pau i Scotoni: Regionalism och den regionala mikrodiplomatin. Nordisk Administrativt Tidskrift nr. 1997. Pycroft, Christopher: The Organization of Local Authorities European Activities. Public Policy and Administration Volume 10 No. 4 Winter 1995. Regional and Local Government of the European Union, The Committee of the Regions 1996 utkast. Regionalisation and Its Effects Local Self-govemment: Local and on Regional Authorities Europe, No 64, Council of Europe 1998. Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986. Regions in Europe: red. Joachim Jens Hesse. Volume 1-2, Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96. Regions of Europe: red. Patrick Le Galés and Christian Lequesne, Routledge, London 1998 ° Rise of Meso Government Europe: red. L.J. Sharpe, Sage 1993. Stevens, Christopher: Decentralization: Meaningless Concept Public a Policy and Administration Vol. 10 no 4 1995. Stoker, Gerry: Introduction: Trends European Local Government. I Local Government in Europe. Trends and Developments red. Richard Batley and Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Territory and Administration Europe: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Michael Keating, Claredon Press, Oxford 1995.

s; Wilson, David: Structural solutions for Local Government, Parliamentary Affairs Vol. 49 3 1996. no

L

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ DAN- 1

MARK: STRUKTUR OCH UTVECK-

LING

Magne Langset

1 Inledning

Danmark är en enhetsstat med en mycket decentraliserad politisk och administrativ struktur som består av 14 amtskommuner på den regionala nivån och 275 primärkommuner på den lokala nivån. Under 1990-talet har de två nivåerna stått för nära 50 % av de totala offentliga utgifterna ungefär en tredjedel av BNP. Amtskommunema och primärkommunema har samma status som självständiga politiska system och fyller olika, men också kompletterande funktioner. I denna bemärkelse agerar båda nivåer

självständigt i förhållande till varandra, utan att den ena nivån formellt sett

befinner sig i en underordnad ställning. Det bör förstås betonas att regionala självstyrelser aldrig har varit enbart regionala institutioner i en enhetsstat som Danmark, utan delar ett större, nationellt statsmaskineri. av Således påverkas de nationell politik liksom växlingama i den av av nationella ekonomin. Amtskommunema, utgör huvuddelen mellannivån, är styrelsesom av organ med flera funktioner och utför en stor mängd skilda uppgifter som gäller tillhandahållandet av service och planering på regional nivå. När det

gäller befolkningsmängden är Bomholms amt det minsta med 45 000 in-

vånare, medan Köpenhamns och Århus amt räknas de två största med som än 600 000 invånare vardera. År 1995 beräknades det genomsnittliga mer

befolkningsantalet i 326 000.30 På regional nivå finns det även

amten vara 14 statliga amtsförvaltningar, som motsvarar amtskommunema geografiskt

sett. Varje statlig amtsförvaltning leds av en statlig amtman prefekt som

utses av regeringen. Till skillnad från Norge, Sverige och Finland inskränker sig emellertid de statliga funktionerna på regional nivå i Dan-

mark till i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter. Det finns inga regionala statliga förvaltningsmyndigheter med många ansvarsområden och

26 SOU 1999 :116

kompetenser vilket är fallet i de nordiska grannländema. Följaktligen kommer följande presentation till största delen att fokuseras på de regionalt valda amtskommunema. Tabell l visar antalet anställda styrelseper nivå:

Tabell Sysselsättningen inom den offentliga sektorn styrelsenivå,

per i tusental

Fredriksberg

TOTALT 689 675

Källa: OECD 1997

De tidigare danska kolonierna Grönland och Färöarna betraktades länge som ett slags län. Idag är Färöarna och Grönland erkända autonoma som nationer med för självbestämmande inom det danska egna arrangemang kungadömet. Båda är självbestämmande stater har fullständig lagsom

stiftningskompetens över sina egna interna angelägenheter i alla

avseenden. Deras befogenheter omfattar emellertid inte frågor rör försvar, som utrikesrelationer och valutapolitik. De båda självbestämmande staterna har

direktvalda parlament och förvaltning leds regering, utsedd

en som av en av parlamentet. Regeringama är ansvariga för de självbestämmande staternas förvaltning. De har vardera två mandat i det danska parlamentet.

2 Den historiska

utvecklingen

Vid 1800-talets mitt nationens territorium uppdelat i tre typer var av lokala självstyrelser: socknar Sognekommuner, städer och län Amtskommuner. Ursprunget till denna treskiktsstruktur kan emellertid spåras tillbaka till medeltiden. Under mitten 1800-talet antalet av var uppgifter som de offentliga institutionerna på regional och lokal nivå ansvarade för, få och begränsade i omfång. Sockenråd hade ansvaret för verkställandet av

en rad uppgifter, som att driva skolor, hjälpa de fattiga och underhålla

vägar. På den regionala nivån inrättades 1841 amtskommuner för lands-

ortsdistrikten som administrativa enheter med många arbetsuppgifter. Deras huvuduppgifter att driva sjukhus och underhålla större vägar.

var Amtskommunen leddes av en statlig prefekt, också utövade tillsyn som över socknama. Städerna lydde emellertid inte under dessa regionala

l

förvaltningsenheters jurisdiktion. Efter andra världskriget byggde systemet för lokal självstyrelse fortfarande på denna treskiktsstruktur. Under de följande åren kom emellertid detta system för lokal självstyrelse i ökande otillfredsställande och otidsenligt. År 1958 tillsattes grad att uppfattas som utredning för att granska och analysera den existerande strukturens en inkongruenser och brister. Utredningen pekade flera utvecklingslinjer hade gjort förvaltningsstrukturen otillräcklig. Två huvudproblem som betonades.

0 Som följd industrialiserings- och urbaniseringsprocessema under en av åren efter andra världskriget minskade för det första gradvis antalet uppgifter och funktioner kunde betecknas varande av rent lokal som som karaktär. Det växande aktiviteter de kommunala och regionätet av över nala gränserna gjorde kopplingen mellan lokal produktion, lokal beskattning och lokal fördelning otydlig. Städerna var till exempel omgivna självständigt beskattande landsortskommuner, vilkas invånare drog av nytta den service tillhandahölls städerna utan att betala för den. av som av Kommun- och länsverksamhetema hade i ökande grad en inverkan utanför sina omedelbara ansvarsområden. Mot denna bakgrund förde utredningen fram åsikten att det borde finnas bättre överensstämmelse mellan tillen handahållandet lokal och regional service och gränserna för de lokala av myndigheternas jurisdiktion. Således föreslog utredningen det som kom att bli känt principen om en tätort, en kommun och även att tätortssom kommunerna införlivades med amten. Kjellberg 1988, Toft Jensen

1986.

9 För det andra de flesta kommunerna, både lokala och regionala, var problem med sina begränsade resurser. för små för att lösa större egna Den offentliga sektorns tillväxt ställde krav på lokala och regionala självstyrelser inte kunde uppfyllas. Dessa brister var särskilt märkbara som inom utbildnings- och socialtjänstområdena, som hade förändrats radikalt med uppkomsten den industrialiserade välfärdsstaten. av

Under åren 1965-70 lades flera reforrnförslag fram, som i det stora hela representerade total omstrukturering av den lokala och regionala själven

styrelsen. Tre huvudelement kan urskiljas: l en sammanslagningsreform,

2 en omorganisering av de ekonomiska strukturerna, och

3 en omdefmiering och omfördelning av uppgifter och makt mellan

centralmakten och de lokala/regionala myndigheterna. Refonnprocessens första steg var att dela upp landet i ekonomiskt självförsörjande enheter. Därför fastställdes gränser utifrån befolknya

ningsmässiga och ekonomiska kriterier och överväganden om lokalisering

.J

av sjukhus och industriområden. Reforrnen ledde till minskning på en 40 % av antalet amtskommuner till det nuvarande antalet 14, medan be-

folknáingsmängden

i genomsnitt ökade med 100 % till ungefär 350 000 per amt. Reformens andra steg gällde de ekonomiska förhållandena. Med ut-

gångspunkt från antagandet att lokala och regionala styrelser skulle

vara

försiktigare med att spendera offentliga medel de hade det faktiska

om

ansvaret för deras användning, beslutade det gamla finansie-

man att

ringssystemet skulle omorganiseras. Statliga anslag i fonn av generella

bidrag som var oberoende av utgifter infördes och skattesystemet ändrades

genom att de lokala och regionala andelama skatterna ökades. Från och av med 1973/74 övergavs ersättningen för ett flertal uppgifter, bland annat vägar, och från och med 1973 tilläts amtkommunema beskatta invånarnas personliga inkomster. Den logiska grundvalen för denna omvandling var

att det borde finnas bättre överensstämmelse mellan kompetens och

en ekonomiskt ansvar, d.v.s. den beslutsfattande nivån/enheten tillhandasom höll tjänster borde också den står för kostnadema. vara som

Det tredje centrala elementet i reformansträngningama decentra-

var lisering. Medlen för att uppnå detta mål hängde delvis med den samman gradvisa omvandlingen det finansiella beskrivits av systemet som ovan, men till största delen generell omfördelning makt och genom en av åligganden mellan de centrala, regionala och lokala styrelsenivåema. Den

ledande principen för omfördelningen borde

var att ansvaret ligga så nära medborgarna som möjligt. Som sådan påminner principen starkt subom

sidiaritetsprincipen som i stor utsträckning har genomsyrat diskussionen om EU-styrelsen. Principen innebar att de uppgifter effektivt kunde

som behandlas på lägsta möjliga styrelsenivå d.v.s.

kommunen skulle be-

handlas just där, medan uppgifter överskred liten kommuns som en resurser skulle höra till den regionala styrelsenivåns ansvarsområde. Följ-

aktligen skulle hel rad förvaltningsfunktioner och tjänster gradvis

en flyttas över från den centrala nivån till och kommunerna. Därför amten övertog amten med början på 1970-talet fler och fler uppgifter, huvudsak-

ligen från de statliga amtsförvaltningama statsamtet, till exempel sjukvården 1973, den psykiatriska sjukhusvården 1976, miljöskydd och miljövård 1979, ansvaret för de svårt handikappade och utbildning för svårt handikappade barn 1980, och gymnasieskolorna och kurser för

ungdomar över 16 19864°. Amtskommunemas nuvarande uppgifter

kommer att presenteras i detalj nedan. mer

Slutligen är det ingen överdrift att påstå att omorganiseringen

av

styrelsenivåema har haft djupgående konsekvenser för den regionala för-

valtningsnivån vad beträffar storlek, och autonomi. Det första eleansvar

mentet i reformansträngningama, sammanslagningsreformen, lokala

när

och regionala styrelser slogs för att säkerställa ökad livsduglighet

samman

i ekonomisk bemärkelse och ökad effektivitet i tillhandahållandet av tjänster, slutfördes 1970. Samtidigt ökades det ekonomiska ansvaret genom en minskning av ersättningar och öronmärkta bidrag till förmån för statliga bidrag i form av klumpsummor och större självständighet när det gällde beskattningen. I nästa omgång beredde detta marken för den överföring av åligganden och ansvarsområden från staten som har skett genom successiva reformer under 1970: 1980-, och 1990-talen. Under 1990talet har decentraliseringsmålet varit knutet till en allmän debatt om modemiseringen av den offentliga sektorn, där slagord som brukarinflytande, servicedeklarationer och kvalitetsmål har varit de centrala målen i reformsträvandena. I synnerhet har den starka inriktningen på användarna av de tjänster som tillhandahålls blivit en utmärkande egenskap för de regionala och lokala danska självstyrelsema.

3 De statliga amtsförvaltningama

De ovan beskrivna refonnema hade en bemyndigande karaktär när det gäller de lokala och regionala styrelserna. Detta betydde att man över utrymmet för organen på lokal och regional nivå utökades genom en tydligare avgränsning av deras verksamhetsområden och en Ökad självständighet i deras politiska prioriteringar och processer. Denna utveckling och förstärkning av de lokala styrelseorganen innebar en minskning av statens inblandning på de lokala och regionala planen. På den regionala nivån avspeglades detta först och främst i överföringen av åligganden och makt från de statliga amtsförvaltningama till amtskommunema. Det visade sig även när man 1970 ersatte den centralt utsedde amtmannen prefekten med direktvald amtsborgmästare för att leda amtskommunen. Vid en en tidpunkt såg det ut som om amtmannen skulle försvinna helt och hållet från den administrativa scenen, men detta skedde inte. Idag spelar amt-

mannen statsamtet en viktig roll när det gäller tillsynen över kom-

munerna se nedan. Dessutom utför amtmannens kansli vissa mindre

uppgifter av juridisk karaktär som rör privaträttsliga ärenden, till exempel beviljande av separation och skilsmässa. Varje kansli har vidare en besvärsnämnd för socialtjänstfrågor, en rehabiliteringsnämnd och en pensionsnämnd alla har amtmannen ordförande. Polisen, regionala som som tull- och skattekontor, regionala arbetsmarknadsråd länsarbetsnämnder är andra instanser som hör till den statliga amtförvaltningen.

30 SOU 1999 :116

4 Amtskommuner

4.1 Konstitutionella

ramar

Genom godkännandet den danska författningen 1849, inrättades komav munalt självstyre genom paragraf 96: Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstaendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov § 82, Danmarks Riges Grundlov af 5 juni 1953. Detta avsnitt har bibehållits mer

eller mindre oförändrat i alla följande revideringar författningen. Para-

av

grafen garanterar sålunda lokala och regionala självstyrelseorgan ett visst

mått av autonomi, och det konstitutionella skyddet innebär att det nationella parlamentet inte kan upphäva eller avskaffa existensen lokala och av regionala självstyrelser omröstning med enkel majoritet. Därav genom följer emellertid inte, att enheterna lokal och regional nivå inte är

bundna av nationell lagstiftning. Makten att bestämma över de lokala och

regionala kommunernas befogenheter och begränsningar ligger hos det nationella parlamentet, och institutionerna på lokal och regional nivå saknar därför all slags legislativ makt. Avsikten emellertid aldrig att var lokala och regionala kommuner enbart skulle verksamma på områden vara som regleras av lag. De kan driva verksamhet rör lokala och regionala som

problem som inte förbjuds lagen eller administrativ praxis.

av av Bestämmelser som reglerar den lokala och regionala självstyrelsen är fastställda enligt lagen kommunal självstyrelse från den 31 maj 1968 om

med senare tillägg reviderad 1993. Lagen innehåller identiska bestäm-

melser för alla kommuner och amtskommuner med undantag för Köpen- hamns kommun, vars styrelse regleras särskild lag. Lagen genom en om kommunal självstyrelse innehåller bestämmelser för styrelseorganen amtsråd, amtskommuner, utskott och borgmästare. Den också säranger

skilda regler som gäller kommunernas ekonomiska förvaltning, och inne-

håller slutligen bestämmelser för tillsynen kommunema. av

4.2 Val och

organisation

Amtskommunema styrs av amtsråd och val till amtsråden sker vart fjärde

år i enlighet med bestämmelserna i lagen val till kommuner. Lagen om fastslår också bestämmelser vilka får rösta och vilka är om som som valbara. Amtsråden väljs i direkta val baserade på ett proportionellt valsystem. Alla över 18 år är pennanent bosatta i landet får rösta. Insom

vånare inte är danska medborgare får endast rösta de har varit

som om

permanent bosatta i Danmark under de tre år omedelbart föregår

som

rl__..

valet. Alla röstberättigade kan också kandidera i valet. Som betonades i den historiska överblicken ovan, ett centralt motiv bakom fömyelsen var av de danska amten sambandet mellan förstärkning den lokala och en av

regionala demokratin och främjandet av demokrati och folkligt deltagande.

Valdeltagandet lokal och regional nivå betraktas ett viktigt demosom kratiskt inslag i det politiska systemet. Valdeltagandet i lokala och regionala val har under perioden 1978-1997 långsamt minskat från 74,5 % till 68,8 % mellan 1981 och 1989. Det har dock inte skett några dramatiska skiñningar i det sammanlagda valbeteendet under den aktuella perioden som till exempel kan märkas i de norska landstingsvalen. Valdeltagandet i amtskommunalvalen är högre än i de lokala valen. Detta beror på att valen till Köpenhamns och Frederiksbergs styrelseorgan räknas enbart som lokala val och inte räknas i statistiken för de amtskommunala valen. Valdeltagandet för dessa två Valkretsar är betydligt lägre än i det övriga landet och bidrar därför till att sänka det nationella genomsnittet för lokala val under genomsnittet för amtskommunala val. År 1994 valdelvar tagandet i parlamentsvalet på den nationella nivån 84,3 %, vilket är något lägre än genomsnittet på 86,5 % för de tio föregående allmänna valen

1971-90.45 Således är valdeltagandet i nationella val i genomsnitt 10 %

högre än i regionala val. Lagen anger antalet representanter i amtsråden till ett minimum nio ledamöter och ett maximum på 31. Inom dessa gränser är det de enskilda amtskommunema som beslutar om det exakta antalet ledamöter. Rådet leds av en amtsborgmästare rådet väljer på fyra år bland sina ledasom möter. Förutom att vara ordförande för rådet med ett stort för att ansvar förbereda dagordningen för rådets sammanträden och för kontrollen över

implementeringen av politiken, leder borgmästaren även förvaltningen. I

särskilt akuta ärenden är borgmästaren bemyndigad att fatta beslut å amtsrådets vägnar. Amtsrådet inrättar finanskommitté och eller flera permanenta en en kommittéer i enlighet med bestämmelserna i den danska lagen om kommunal självstyrelse och amtskommunens stadgar. Borgmästaren är ordförande i finanskommittén. Ordföranden i permanent kommitté uten ses av en majoritet i kommittén. Finanskommittén har ansvaret för amtskommunens ekonomi, för samordningen myndighetens planering och av förvaltning, och rådfrågas i alla ärenden rör ekonomiska och adminisom strativa angelägenheter innan de tas upp i rådet. Kommittén drar riktupp

linjerna för budgeten grundval budgetunderlagen från de andra

av kommittéema. År 1989 ändrades lagen kommunal självstyrelse om så att amtsråden själva kunde välja den kommittéstruktur bäst passade dem. som

Det enda kravet var att det åtminstone skulle finnas ytterligare en penna-

nent kommitté förutom finanskommittén. Amtskommunemas kommitté-

struktur varierar därför i hög utsträckning, men de flesta amtskommuner

har en permanent sjukvårdskommitté. Amtskommunema kan också själva utforma sin egen förvaltningsstruktur. De flesta amtskommuners förvaltningsstruktur är uppbygg kring kommittéväsendetflé

4.3 Uppgifter

Sedan 1970 har successiva reformer försökt att fördela man genom uppgifter mellan statsmaktens nivåer på ett rationellt sätt enligt principen om att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Detta betyder att amtskommunema ska fylla de funktioner är för omfattande för att som hanteras av kommunerna. Vilka är dessa funktioner På generell nivå en

kan dessa funktioner delas i två huvudkategorier: I uppgifter har

som att göra med tillhandahållandet traditionella välfärdstjänster, och 2 av rollen regional planerings- och utvecklingsmyndighet. Vi ska först som en titta välfärdsaspekten. Med undantag för vissa specialiserade sjukhus som drivs av den centrala statsmakten, så har amtskommunema ansvaret för all somatisk så väl som psykiatrisk sjukhusvård i Danmark. De också för in- - ansvarar stitutioner och för fysiskt och mentalt handikappade, barn och resurser

ungdomar med allvarliga beteendestömingar och de psykiskt sjuka. Amts-

kommunema är också ansvariga för administrationen den nationella av sjukförsäkringskassan. Denna sjukförsäkringstjänst ger alla är som permanent bosatta i Danmark rätt till gratis läkarvård och specialistvård. Ekonomiska bidrag ges också till tandläkarvård, mediciner och sjukgymnastik. Ett annat viktigt välfärdsåliggande gäller utbildning. Amtskommunema

är ansvariga för vidareutbildning på gymnasienivå och för högre förbere-

dande kurser. Amtskommunema även för all utbildning inom ansvarar

vårdsektom, vuxenutbildning och språkkurser i danska för invand-

vuxna rare. Inom kultursektom ger amtskommunema anslag till olika ändamål for att säkra alla medborgares tillgång till kulturell verksamhet. Amtskommunerna stöder särskilt teatern med anslag till regionteatrar, även till men

museer, orkestrar och bibliotek liksom till särskilda kulturprojekt."

En viktig del av amtskommunemas ansvarsområden är planeringen och anläggningen av större transportfaciliteter. Samtidigt har amtskommunerna ansvaret för byggande och underhåll vägsystemet. Amtskomav munema är vidare ansvariga för den största delen av kollektivtrafiken på regional nivå. De flesta amtskommunema har i samarbete med kommunerna inrättat regionala trafikbolag, som ansvarar för all kommunal busstrafik inom länet. Dessa trafikbolag fastställer tidtabeller och avgifter,

medan själva busstrafiken läggs ut på offentliga eller privata företag.

Amtskommunema har en lång rad livsviktiga uppgifter när det gäller naturskydd och miljö. Dessa innefattar övervakning av industrier som ut-

gör potentiella hot mot miljön, och tillämpningen bestämmelser av som

styr hur mycket föroreningar kan släppas i och luft. Amts-

som ut vatten kommunerna har också ansvaret för att bevara flodema, med målet att vårda den levande miljön, vattenkvaliteten och vattenflödet. Amtskommunerna är dessutom ansvariga för att förvalta lagen naturskydd, om vars syfte är att skydda Danmarks landskap och historiska platser. Slutligen har amtskommunema en central position när det gäller lång rad planeringsen uppgifter. Regionala styrelser samordnar den kommunala sektorns planering, och spelar en viktig roll när det gäller den övergripande fysiska planeringen. Detta inbegriper kontroll och anpassning de kommunala av planerna till remisssynpunkter. Amtskommunema spelar även viktig en

roll som regionala utvecklingsmyndigheter stödjer rad initiativ för

som en att stimulera företagandet den regionala nivån. Många amtskommuner

har utarbetat egna aktionsplaner för ekonomisk utveckling i detta

avseende. EU:s

regionalpolitiska initiativ spelar en allt större roll på detta

område. Vi kommer att återvända till denna aspekt i avsnittet 4.5.

4.4 Ekonomiska förhållanden

Utgifter: Amtskommunemas sammanlagda utgifter 1996 cirka 59 milvar

jarder DKK, av vilka alla med undantag för mindre del gällde

en som

investeringar i anläggningstillgångar gällde kostnader för driften amts-

av kommunemas servicefunktioner. Sjukhusdriften utgör den överlägset mest krävande amtskommunav emas funktioner i resursavseende. Den står för nästan 50 % de av sammanlagda utgifterna 1996 uppgick summan till cirka 26,5 miljarder - DKK. Trots detta dominerar inte sjukhussektom lika mycket i ekonomiska termer som den gör i grannländerna Sverige och Norge. Detta beror

förmodligen på den genomgripande omorganiseringen av sjukhussektom med kostnadsnedskämingar och effektivitetsförbättringar mål,

som som har genomförts under 1980- och l990-talen. Omorganiseringen sjukav husservicen har resulterat i endast en mindre ökning sjukvårdsav utgifterna under de 15-16 åren. Den näst delen senaste största utgörs av kostnaderna för sjukförsäkringama. År 1996 uppgick amtskommunemas

utgifter för sjukförsäkringar till cirka 9,5 miljarder DKK, vilket motsvarar

17 % av deras sammanlagda utgifter. Amtskommunemas utgifter för utbildning och kulturverksamhet uppgick 1996 till nästan 8 miljarder DKK,

motsvarande 13 % av de sammanlagda utgifterna, medan amtskommunemas kostnader för den sociala verksamheten uppgick till ungefär 6,5 miljarder DKK, eller 12 % av de sammanlagda utgifterna.

Inkomster: I komparativa studier av mellanstatliga relationer har

graden av autonomi och handlingsfrihet hos de regionala och lokala själv-

styrelserna visavi de nationella myndigheterna traditionellt ansetts vara en viktig egenskap som skiljer olika nationella system från varandra. En metod att fastställa de regionala styrelsernas handlingsfrihet på är att se graden av frihet som amtskommuner har att skaffa inkomster. lnegna komstema kommer från tre huvudsakliga källor: direkta skatter, generella statsbidrag och avgifter samt debiteringar. Den viktigaste källan till amtskommunemas inkomster 1996 ungefär -

80 % är inkomstskatten. Amts- och kommunfullmäktige är i princip fria

att bestämma sina egna skattesatser och nivån på den service tillsom handahålls. Således beslutar amtskommunema varje år vilken skattesats

som ska gälla för individemas beskattningsbara inkomst. Den

genomsnittliga skattesatsen för amtskommunema 1997 10,9 %. År 1997 hade var Viborgs amt den högsta skattenivån på 11,7 % medan Ringkjøbings amt hade den lägsta nivån på 10,2 %.53 Skatter samlas centralt och fördelas

sedan till amten och kommunerna i enlighet med de lokalt beslutade skattesatserna. Det finns inga formella mekanismer vilka centralregeringen kan genom påverka skattenivån eller utgifterna på lägre nivåer. Detta ligger i linje med en liberal föreställning kommunal självstyrelse, i stor om som utsträckning har varit förhärskande i den danska debatten politisk om organisering. Toft Jensen skriver: De lokala självstyrelsemas rättighet att bestämma skattenivån för både inkomstskatt och förmögenhetsskatt utmärkande egenskap för, och är en

grundläggande för kommunalt självbestämmande i Danmark.54

Detta är emellertid inte hela historien. Från centralregeringens perspektiv har det varit nödvändigt att ta med kommunerna i utformningen av den nationella ekonomiska politiken grund deras stora andel i de av

sammanlagda offentliga utgifterna. Sedan det tidiga 1980-talet

har man

därför utvecklat ett system med årliga förhandlingar mellan centralrege-

ringen och kommunerna om kommunernas ekonomier. Amtsrådsföre-

ningen i Danmark representerar amtskommunema i dessa förhandlingar.

Enligt inrikesdepartementet är detta samarbete baserat på den allmänna överenskommelsen att det är parlamentets och centralregeringens ansvar att utforma ekonomiska och politiska mål, att detaljerna i kommunmen ernas integration i den nationella ekonomiska politiken bör beroende vara

av frivilliga överenskommelser mellan de kommunala organisationerna

och regeringen

Genom att inordna amtskommunemas och kommunernas ekonomier i regeringens allmänna ekonomiska politik, hoppas regeringen kunna minska de reala kostnadsökningama, och även stödja mål låg inflation som

och låga räntenivåer. Sedan det tidiga 1990-talet har överenskommelsema huvudsakligen gällt försök att hindra lokala skattehöjningar. År 1991 kom sålunda regeringen och kommunorganisationema överens att de lokala

om

l l

z

l 35

l

skatterna under 1992-1994 inte skulle öka från 1991 års nivå. Överenskommelsema för 1995 och 1996 har också varit starkt påverkade av önskan att stärka den offentliga ekonomin. Överenskommelsema mellan regeringen och kommunorganisationema är dock inte juridiskt bindande for de enskilda lokala självstyrelsema, eftersom kommunorganisationema inte kan binda sina medlemmar juridiskt. Därför tillåter överenskommelsema enskilda kommuner ett visst mått av utrymme for justeringar till lokala förhållanden. Under de senaste tjugo åren har statsbidragen minskat. Under det tidiga 1980-talet var amtskommunema kraftigt beroende av statsanslag i form av generella bidrag, medan de idag finansierar den överhängande andelen av sina utgifter skatteinkomster. År 1980 utgjorde statsanslagen genom egna 35 % av deras inkomster, medan denna andel 1996 hade minskat till cirka 17 %. En annan form av inkomster som minskar är återbetalningar av utgifter för ärenden som staten tar på sig det ekonomiska ansvaret för. Fram till tidigt l970-tal fördelades en stor del av anslagen från centralregeringen för specifika ändamål. Detta system kritiserades för att vara eko-

nomiskt osunt, och de specifika anslagen ersattes dock inte helt och

hållet av allmänna anslag som kunde användas inom alla sektorer. Emellertid ändrades denna politik ännu en gång, och från och med mitten av 1980-talet har de direkta centrala bidragen minskat medan direkta

skatter ökat som en andel av amtskommunemas och primärkommunemas

inkomster. Med beaktande av att skatter utgör den största enskilda inkomstkällan, att amtskommuner åtnjuter stor skattemässig självständighet och att amtskommunemas skatteunderlag varierar, verkar det vara rimligt att anta att beskattningsfriheten kan leda till avsevärda skillnader i servicenivån mellan amtskommunema. Sådana skillnader utjämnas emellertid genom ett utjämningssystem vars huvudsyfte är att säkerställa att servicenivån är likartad olika inkomstnivåer. Systemet har huvudelement: trots tre 1 Utjämning av skatteunderlaget 80 % av skillnaderna i skattunderlag

per invånare utjämnas bland landets alla amtskommuner

2 Utjämning av utgiftsbehovet 80 % av skillnaderna i utgiftsbehov

per invånare utjämnas bland alla amtskommuner i landet

3 Olika specialanslag och utjämningsprojekt

Den första utjämningsmekanismen kompensation för förlorad inkomst ger med anledning av ett skatteunderlag under genomsnittet. Den finansieras dels av de amtskommuner som har ett skatteunderlag över genomsnittet; dels av staten. I princip gäller samma logik för det andra arrangemanget, där skillnaden mellan amtskommunemas beräknade utgiftsbehov per invånare och det genomsnittliga nationella utgiftsbehovet per invånare utjämnas genom bidrag från amtskommuner vilkas utgiftsbehov är under

det nationella genomsnittet. Förutom de utjämningsmekanismer redan som nämnts finns det ett antal specialmekanismer administreras inrikessom av departementet. Till exempel är staten enligt lag tvungen att anslå medel till

kommuner och amtskommuner befinner sig i särskilda svårigheter.

som En fjärde kompensationsmekanism återfinns i den så kallade ut-

vidgade totalbalansprincipen det utvidete totalbalanceprincip. Denna

princip tar emellertid inte hänsyn till på den horisontella utjämningen mellan kommunerna, utan på det vertikala förhållandet mellan snarare

centralregeringen och kommunerna. Den utvidgade totalbalansprincipen säkerställer att de förändringar i fördelningen ansvarsområden och ålig-

av ganden mellan staten och kommunerna för med sig utgifter, komsom penseras. Detta är även fallet om staten ändrar den juridiska grundvalen

för existerande lokala myndighetsåligganden. Om till exempel parlamentet

tilldelar lokala och regionala kommuner uppgifter, kompenseras de nya

genom en ökning av statsbidragen. Om kommunernas åligganden minskas,

minskar även statsbidragen i utsträckning. samma

Sammanfattningsvis åtnjuter de danska amtskommunema hög grad

en

av handlingsfrihet i anskaffningen och förbrukningen Detta

av resurser. var delvis avsikten med reformema på 1970-talet, och det har gradvis uppnåtts under de senaste 25 åren. Under år har emellertid centralsenare makten skärpt sin kontroll över landets finanser makro-ekonomiska av stymingsskäl, och amtskommunemas ekonomiska frihet har minskats något efterhand.

4.5 Den danska amtskommunen den

på

europeiska arenan

För att tjäna de lokala och regionala intressena ett bra sätt de

ser regionala självstyrelserna, paradoxalt allt oftare bortom sin nog, egen horisont för att hålla jämna steg med de ekonomiska och politiska

förändringar som påverkar deras dagliga liv. Internationella relationer,

konkurrens liksom samarbete med regioner i andra länder håller på detta sätt på att bli viktiga delar i amtskommunemas strategier för regional

utveckling. Denna situation är i hög grad ett resultat utvecklingen i

nya av

samband med den europeiska integrationen under de senaste tio åren. Införandet av den inre marknaden 1992, utvidgningen och fördubblingen av strukturfondema samt förstärkningen decentraliseringstrendema i

av EU-politiken, vilka framhävs talet subsidiaritet och genom om partner-

skap, har tillsammans skapat en ny drivkraft för regionerna att på

agera den europeiska arenan. Man skulle kunna argumentera för att regionerna i

detta nya europeiska sammanhang har försetts med uppsättning

en ny

incitament och strukturella möjligheter ökar deras kapacitet att ut-

som

L

forma sociala projekt och utvecklingsprojekt. Hur har amtskommunema reagerat på och agerat på denna nya politiska arena - - Amtskommunema har sedan ett antal år tillbaka varit aktiva deltagare i EU:s strukturfondsprogram. Huvudandelen av strukturfondernas utgifter i Danmark har hittills gått till sysselsättningsprojekt och till ekonomisk utveckling och rådgivning i områden med ekonomiska och strukturella problem. Amtskommunema ansvarar för förvaltningen av medlen utan

inblandning från central nivå. Detta skiljer sig från det mönster som hittills

har utvecklat sig i Sverige och Finland sedan de gick med i EU, där be-

slutsprocessen när det gäller fördelningen av EU-medel har legat hos

centralmakten. Det har emellertid förts långa diskussioner om strategiema och försöken till samarbete mellan amtskommunema och primärkommunema med avseende deras roller på den europeiska arenan. Observatörer hävdar att utdragna historiska rivaliteter och strävanden efter snäva lokala intressen i viss utsträckning har gett upphov till en atmosfär som kännetecknas mer av intern konkurrens och stridig-

heter än av samarbete och gemensamma ansträngningar.

En annan viktig aspekt av intemationaliseringen regionerna är förav hållandet mellan regioner i olika stater, oftast inte enbart, gränsmen regioner. Ett antal danska amtskommuner deltar i samarbetsprojekt med

regioner både i EU-länder och i Central- och Östeuropa. Amtskommuner

i östra delen av Danmark är till exempel involverade i samarbetsprojekt

inom Östersjöområdet, medan amtskommunen Sønderjylland tillsammans

med den nordtyska regionen Schleswig Holstein har skapat ett samarbete över gränserna under namnet Euroregion Schleswig. De danska amtskommunema har således påverkats av den europeiska integrationsprocessen som aktörer i den interregionala konkurrensen om investeringar och finansierade resurser. Dessutom lyder lokala och regionala självstyrelser i en ökande omfattning under EG-lagen vilket innebär att EG-lagstiftning direkt berör amtskommunernas befogenheter på flera områden. Sedan 1986 har miljö, forskning och arbetsmarknad utsetts till särskilda områden för samarbete under Romfördraget, vilket har gett upphov till ett antal EU-direktiv som påverkar den amtskommunala förvaltningen. Vidare måste amtskommunema, liksom alla andra offentliga myndigheter i EU, rätta sig efter EU:s regler för offentliga uppköp när de gör upphandlingar över viss storlek.°1 Den europeiska kontexten en nya utmanar sålunda regionerna olika sätt och regionerna försöker för sin

del i allt högre grad att påverka beslutsprocessen inom den Europeiska

unionen. Det formella sättet att slå vakt regionemas intressen i EUom systemet är genom regionkommittén, som inrättades genom Maastricht-

fördraget. Kommittén har nio valda danska representanter, fyra från

amtskommunema, fyra från primärkommunema och en representant för städerna Köpenhamn och Fredriksberg. Ett flertal regioner och lokala

l 1

självstyrelser har även sökt direkta förbindelselänkar med unionen genom att öppna kontor i Bryssel. Detta gäller också de danska amtskommunema,

då flera amtskommuner och Amtrådsföreningen är direkt representerade i Bryssel med målsättningen att stärka kontakterna med EU.

5 Mellankommunalt samarbete

Att bilda mellankommunala organisationer på mellannivån är mindre vanligt förekommande i jämförelse med Sverige och Finland. Lagen om

kommunal självstyrelse kräver att kommunerna inhämtar regeringens godkännande för alla gemensamma åtgärder när det gäller utförandet all

av verksamhet. Detta är för att förhindra att kommunerna överlåter sin an-

svarsskyldighet till halvautonoma organ. Ett självständigt beslutande

organ som etablerats och godkänts på detta sätt kallas ett kommunalt sam-

arbetsbolag. Kommunala samarbetsbolag, till exempel trafikbolag, naturgasbolag och renhållningsbolag, är självständiga myndigheter och räknas som sådana som delar av den offentliga förvaltningens mellannivå. Detta

gäller även när som ofta är fallet- de har inrättats som privata bolag.°4

-

6 Centrala

- regionala - lokala relationer

Hittills har diskussionen huvudsakligen varit inriktad på den horisontella

dimensionen av de danska självstyrelsema mellannivå alltså amtskom-

munemas åligganden och makt förhållandevis självständiga aktörer,

som och mindre uppmärksamhet har ägnats det vertikala förhållandet mellan den regionala nivån och centralmakten och lokalmakten. Ett centralt drag i

relationen mellan styrelsenivåema gäller godkännandet kommunernas

av

beslut. Enligt Page kan man urskilja två huvudsakliga metoder som cen-

tralregeringen använder för att kontrollera och övervaka självstyrelsema

på lägre nivå. Den första är när centralmaktens inblandning i de lokala

beslutens detaljfrågor byggs in i utformningen bestämmelsen special-

av

kompetens och den andra är när sådan inblandning i detaljer är begränsad allmän kompetens. Den första metoden kan sträng kontroll-

ses som en

fonn. Genom den godkänns eller förkastas lagenligheten och legitimiteten

i de lokala självstyrelsemas handlande regeringsbeslut innan genom

kommunerna handlar på ett visst sätt, förutom posteriori-godkännandet

a enligt den allmänna kompetensen. Detta står i kontrast till den senare metoden, skulle kunna beskrivas ett slags fjärrkontroll, där som som lokala och regionala kommuner kan göra de vill så länge deras som handlande håller sig inom lagen. I detta fall består den enda formen av

central kontroll av juridiska prövningar beslutens lagenlighet, utförda

av

l

statliga representanter, domstolar och revisorer Hur beskriver

av man bäst Danmark i förhållande till detta kontinuum mellan centralmaktens å ena sidan strängare, å andra sidan mer begränsade kontroll Tillsynen över de lokala självstyrelsema tar sig uttryck på olika sätt. Det sker allmän tillsyn lagenligheten i de beslut som fattas i de olika en av

amtskommunema och primärkommunema. Kommunerna övervakas av en

nämnd bestående fyra ledamöter från amtskommunen och en centralt av utsedd amtman prefekt. Ordförande i nämnden är amtmannen, och hans förvaltning sköter sekretariatssyssloma. Inrikesdepartementet är den högsta tillsynsmyndigheten, utövar kontrollen över tillsynsnämnsom dema. Amtskommunema och de två stadskommunema Köpenhamn och Fredriksberg övervakas direkt inrikesdepartementet. Beslut som man av finner olagliga kan ogiltigförklaras och om amtsråd avsiktligt underlåter att fatta sådana beslut lagen kräver, kan de inblandade ledamöterna som bötfällas. Inom de flesta politikområden existerar också mera specifika tillsynsformer. När det gäller sociala frågor finns det särskilda regionala besvärsnämnder och central myndighet för att behandla klagomål. När det en gäller utbildning kan vissa klagomål framföras till utbildningsdepartementet, och när det är fråga om fysisk planering kan miljödepartementet dra tillbaka planer innan de antas av kommunerna. Detta är några exempel på hur den centrala nivån utövar tillsyn och kontroll över de lokala självstyrelsemas beslutsfattande. Det bör framhållas att detta mönster är komplext och skiljer sig betydligt mellan olika politikområden. Mot denna

bakgrund har den nuvarande regeringen beslutat att genomföra en gransk-

ning av de gällande kontroll- och tillsynsmedlen med målsättningen att skapa effektivt tillsynssystem lättare kan överblickas. ett som Även centralregeringen har tillgång till rad tillsynsmedel så utom en övas denna makt ganska återhållsamt och tillämpas huvudsakligen när det

gäller beslutens lagenlighet. Under senare år förefaller den centrala kon-

trollens karaktär ha förskjutits mot mer generella, lagstadgade former med målet att påverka bredare lagenlighets- och planeringsfrågor snarare än detaljerade regelbestämmelser och centralt ingripande. Som Bogason påpekar: Centralmakten ändrade sin roll från en som var främst över-

vakande till en som är till övervägande delen rådgivande. .Men den fort-

. sätter att hålla ett öga avvikelser i de lokala förhållandena och försöker

påverka de lokala självstyrelser avvika från normen i högre

som anses

grad än rikspolitiker eller inflytelserika experter finner acceptabelt Mot

bakgrund denna bedömning kan kontrollen och tillsynen i Danmark av placeras i den lindriga kategorin av de olika kontrollåtgärder som presenterats ovan, snarare än i den stränga.

T

7 Diskussion om den nuvarande utform

ningen av mellannivån

Enligt institutionsteorin bör institution på specifika, en ses som en respons problematiska strukturer vid tidpunkten för dess tillkomst och represen-

terar som sådan "ett element tillfällig ordning" Den nuvarande

av mellannivån i Danmark kom till den totala omstruktureringen genom av

den lokala självstyrelsen under det 1960-talet och tidiga 1970-talet.

sena

Den ledande principen för refonnema decentralisering, med inne-

var

börden att offentliga åligganden bör lösas demokratisk

genom en process lokal eller regional nivå och så nära medborgarna möjligt. som

Decentraliseringsmålet har eñersträvats i efterföljande reformer under

1980- och l990-talen. Institutioner sig emellertid inte nödvänanpassar

digtvis helt och hållet till krav, förändrade omgivningar och

nya sam-

hälleliga omständigheter. Detta gäller förmodligen även lokala och regionala självstyrelseinstitutioner. Förvaltningsenhetema på lokal och

regional nivå i Danmark, med sina rötter i det 1960-talet står inför sena nu utmaningar som skiljer sig avsevärt från situationen för 30 år sedan. Två

huvudfrågor kan urskiljas, som har fått mycket uppmärksamhet på sistone

och förmodligen kommer att fortsätta att få det inom överskådlig framtid. Den första frågan gäller de evigt växande allmänna kraven på sjukvårdens

omfattning och kvalitet. Den andra frågan rör den nuvarande strukturens förmåga att reagera på och sig till regionalpolitikens utrikesdi-

anpassa mension. Även sjukvården, och i synnerhet sjukhussektom, om har genomgått

rationaliseringar och vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten och infört nya behandlingsmetoder, kritiseras amtskommunema fortfarande skarpt för sjukhusdriften och sjukhusförvaltningen. Flera kritiker hävdar

att en

förutsättning för att uppnå en effektiv sjukhussektor är att befria amts-

kommunema från deras för sjukhusen. I samband med statsbudansvar

geten för 1996 fattades ett beslut att tillsätta sjukhusutredning för

om en att utvärdera sjukhusvårdens organisation och att analysera vilka faktorer

som skulle påverka den långsiktiga utvecklingen sjukhusvården.

av Utredningen presenterade sitt betänkande i januari 1997. I betänkandet

framhölls att radikala refonner, så överföringen

som av ansvaret för sjuk-

husen från amten till staten, inte tillrådlig lösning på de problem

var en som sjukhusvården för närvarande står inför. Istället rekommenderade utredningen i allmänhet att fler initiativ borde tas för hitta föratt nya

faranden för vården patienter, arbetsplaneringen, ekonomisk kontroll,

av ledning etc. I vissa europeiska länder, som i grannlandet Sverige, har utmaningen

från konkurrensen den europeiska inre marknaden frågan

satt om en

förstärkning av de regionala institutionerna eller omläggning de

en av

regionala gränserna dagordningen. Även det sedan tid tillbaka är om en ett accepterat faktum att regionalpolitik och regional självstyrelse kommer att bli allt viktigare i framtiden, särskilt när det gäller samarbete och konkurrens mellan regioner, har det nuvarande danska systemet för regional självstyrelse inte ifrågasätts på allvar. Yttre politik har dock förändrat sakfrågoma i regionalpolitiken och gett upphov till en regional diskurs, där traditionella roller och relationer diskuteras nya och icketraditionella sätt. I debattens centrum befinner sig teman starkt som återspeglar behovet av att överväga intemationaliseringens och europiseringens följder för utformningen av självstyrelser mellannivå. Detta inbegriper ämnen som sträcker sig från frågor som gäller den optimala storleken på konkurrenskraftiga regioner till överväganden om amtskommunernas egentliga roll på den nya integrerade europeiska arenan. Nyligen utlöste diskussioner om den framtida strukturen inom Köpenhamns storstadsomrâde en grundläggande debatt om det nuvarande förvaltningssystemet. I ljuset av denna beslöt regeringen i september 1996 att tillsätta en utredning för att granska den existerande förvaltningsstrukturen. Brännpunkten i denna granskning kommer att utgöras av en utvärdering av fördelningen av åligganden, makt och utgifter mellan de olika styrelsenivåema. Vilken slags mellannivå som kommer att uppstå efter att utredningen har slutfört sitt arbete i slutet av 1998 är svårt att förutsäga. I överensstämmelse med den traditionella danska strategin vad gäller reformer av de lokala/regionala självstyrelsema, så är emellertid en stegvis anpassning och gradvisa förändringar mer sannolika än en bred och radikal omstrukturering av de politiska och administrativa systemen som de är i dag.

l LITTERATUR

Amtsrådsforeningen 1994: Fornyelse af den offentlige sektor.

Amtskommunale synspunkter i den aktuelle debatt. København.

Andersen A. red 1996 The Danish Counties, Association of County

Councils. Bogason, P. 1992: Forvaltning stat. Forlaget Systime. Viborg. og Bogason. P. 1987: Denmark. I Page Goldsmith red.: Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis

of West

European Unitarv States. SAGE Modern Politics Series Volume 13. SAGE publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi. Bruun, F. C-J. Skovsgaard 1980: Local Self-Determination and Central Control Denmark. International Political Science Review, Vol. 1 No IPSA. Engel, C. 1993: Trends in Regional and Local Government in the European Community. Trans-European Policy Studies Association. Grønnegård Christensen, 1992: Forvaltning omgivelser. Forlaget og Systime. Viborg, Hansen, T. 1993: Appendixz Meso Government Denmark and

Sweden. I Sharpe L.J. red.: The Rise of Meso Government in

Europe. Sage Modern Politics Series. Volum 32. Sage Publications.

London/Newbury Park/New Delhi.

Indenrigsministeriet 1992: Kommuner Amtskommuner. Opgaver og og

finansiering.

Indenrigsministeriet 1996: Kommuner amtskommuner Opgaver og - og Finansieringi udgave. økonomisk avdeling. Schultz Grafisk. København.

Indenrigsministeriet Amtskommunalt udgiftspres styringsmuligheder,

og Policy Document No. 1123/1987. Indenrigsministeriet 1997: Kommunalpolitisk redegørelse.

Ingvartsen, 1991: Kommunalreformen i Danmark Hovedtrcek,

vurdering framtidsperspektiver. Forlaget Kommuneinformation.

og København. Kjellberg. F. 1988: Local Government and the Welfare State. Reorganization Scandinavia. I Dente Kjellberg: The Dynamics

of Institutional Change. Local Government Reorganization in

Western Democracies. SAGE Modern Politics Series Volume 19. Sage Publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi.

Klausen, K.K. 1996: Erfaringer med Internationalisering i Amter

og

Kommuner. Odense Universitetsforlag. Odense.

Knudsen. T. 1995: Dansk statsbygning. Jurist økonomforbundets -og Forlag.

l

LandstingsVärlden 1996: Landstings Världen. Landstingsförbundet. Ministry of the Interior 1996: Municipalities and Counties in Denmark. Schultz Grafisk.

Norton, A. 1994: International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies.

Edward Elgar. Aldershot.

OECD 1997: Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD

Publications. Paris.

Olsen, J.P. 1992: The Dynamics of Institutional Change. LOS-senter

Notat 92/14 Page, E.C. 1991: Localism and Centralism in Europe. The Political and

Legal Base of Local Self-Government. Oxford University Press.

Sharpe, L.J. 1970: Theories and Values of Local Government. Political Studies, Vol XVIII, No Toft Jensen, H. 1986: Central Control, Local Communities and Local Politics. The Development of Local Government Element in as an the Political and Administrative System Denmark. Publikationer fra institut for Geografi, Samfundsanalyse og Datalogi. Forskningsrapport nr 49. Roskilde Universitetssenter.

OFFENTLIG FÖRVALTNING OCH

STYRELSE PÅ MELLANNIVÅ I

i

NORGE: STRUKTUR, HISTORIA

OCH SENARE UTVECKLING

Leon Aurdal, Magne Langset och

Lars Silseth

l Inledning

Det norska förvaltningssystemet är ett enhetligt system. Statsmakten består den legislativa makten stortinget det norska parlamentet, domav stolsväsendet och den exekutiva makten regeringen. Den exekutiva makten, eller den offentliga förvaltningen, består av tre nivåer: centralmakten, eller statsförvaltningen, länsförvaltningen och den kommunala

förvaltningen. Regeringen är högsta förvaltningsmyndighet och är som

sådan ansvarig för förvaltningens verksamhet. Styrelsen mellannivå i I delades Norge motsvaras fylket länet. Genom ett kungligt påbud 1671 av landet i 12 jâzlker, eller amt som de kallades då. Antalet har sedan dess upp utökats till nuvarande 19 fylker. Detta antal innefattar huvudstaden Oslo, som är både fylke och kommun. Fylket både statliga och kommunala organ. Centralmakten omrymmer fattar både dekoncentrerade enheter med enstaka ansvarsområden, d.v.s. departement har länsorganisationer fylkeskontor, och ett desom egna koncentrerat med flera ansvarsområden, företräds fylkesorgan som av Fylkesmännen företräder centralmakten i varje fylke har förmannen. som setts med breda ansvarsområden för att säkerställa att de lokala självstyrelsemas verksamhet bedrivs i enlighet med nationella lagar och bestämmelsern.

De politiska fylkeskommunema täcker samma områden som förvaltningslänen. Dessa regionala kommuner har omfattande ansvarsområden, främst hälso- och sjukvårdsområdet även områdena utbildning,

men

L-_, , b, l l

vägar och regional planering. Ramama för kommunernas och fylkeskommunemas verksamheter fastställs emellertid stortinget. av

Vid sidan den regionala statsförvaltningen och fylkeskommunema

av har det också gjorts försök att inrätta andra regionala enheter, till exempel

när det gäller den fysiska och ekonomiska planeringen

men dessa försök

har endast haft begränsad framgång." Tabell 1 visar antalet anställda på

den regionala nivån. Tabellen visar också att i fråga antalet anställda om är

fylkeskommunema den största arbetsgivaren på mellannivån.

Detta beror främst på antalet anställda på sjukhus och i kommunala skolor.

Tabell 1. Anställda på de regionala och kommunala nivåerna, i tusental

Källa: St. meld. nr, 32 1994-95 Kommune Åzlkesinndelingen, och KOU l -97 og Spiller det rolle noen

De roller som innehas de båda huvudaktörerna på mellannivån fylkesav kommunen och fylkesmannen kan uppfattas de

- som att kompletterar var-

andra, då båda är ansvariga för utförandet och samordningen av den

offentliga verksamheten på den regionala nivån. Hur de olika uppgifterna

är uppdelade mellan dem är angivet i tydligt definierad funktionsfördelen ning. Det finns emellertid betydande skillnad mellan fylkeskommunen en

och fylkesmannen, gäller förutsättningen för och som huvudinriktningen på deras arbete. Fylkeskommunens verksamhet är huvudsakligen inriktad

regionens egna behov, medan fylkesmannen, i egenskap

av regeringens

och departementens representant, till största delen bedriver verksamhet en som har att göra med den nationella politiken. Därför kan man med ett

annat synsätt peka på existensen betydande överlappningar, spänningar

av och konflikter mellan huvudaktörema, vilket leder till ineffektiv en och

ofullständig policyprocess på förvaltningens och självstyrelsens mellan-

nivå. Vi ska återkomma till diskussionen om det nuvarande systemet mot

slutet av kapitlet. Dessförinnan är det emellertid nödvändigt

att närmare gå

systemets huvuddrag och i denna presentation är fokus därför nästan

uteslutande begränsat till fylkeskommunemas och fylkesmannens roller

och strukturer.

V L

2 Fylkeskommunema - historia och

reformer

Även den kommunala självstyrelsen inte omnämns i den norska förom fattningen, så härrör institutionen sådan från elvahundratalet. Som i som de andra skandinaviska länderna som ingår i denna studie, kan den kommunala självstyrelsen i Norge härleda sitt moderna ursprung tillbaka till artonhundratalets mitt. Den rättsliga grunden till den kommunala självstyrelsen lades genom antagandet lagen kommunal självav om styrelse formannskapslovene 1837. Även lagen vid tidpunkten för om dess tillkomst ansågs radikal med avseende på det kommunala självsom bestämmandet och kompetensområdena, var den kommunala självstyrelsens verksamhet fortfarande mycket begränsad. Detta gällde i särskild hög grad för fylkeskommunema. De var först och främst tänkta som stödorganisationer avsedda att underlätta samarbete mellan landsbygdskommunerna i fylket. Under denna period valdes fylkeskommunema indirekt via kommunerna, och ledamöterna vanligtvis borgmästama i var fylkets landsortskommuner. Följaktligen fungerade fylkeskommunema som församlingar av delegater från landsortsdistrikten. De finansierades av skatter som betalades medlemskommunema och leddes fylkesav av mannen som utsågs av regeringen. Detta system fanns kvar mer eller mindre oförändrat fram till 1964, när stadskommunema inkorporerades som delar av fylkeskommunema, och fylkeskommunemas representativa ändrades. system Fylkeskommunernas administrativa struktur och juridiska ansvarsområden ändrades inte i grunden förrän 1975. Från och med 1975 valdes ledamöterna i fylkeskommunema direkt med hjälp ett proportionellt av system, vilket innebar att fylkeskommunema inte längre fungerade som fora för det mellankommunala samarbetet, utan kunde snarare ses som självständiga politiska maktorgan med en egen politisk identitet och regionen som grund. Således var fylkeskommunen inte längre ansvarig inför de lokala kommunerna, utan istället inför de enskilda invånarna i fylket. Vidare gavs fylkeskommunema direkt beskattningsrätt, vilket ersatte systemet med överföringar från kommunema. Slutligen fylkesvar mannen inte längre ledamot och ordförande i fylkeskommunens styrelse. Reformen 1975 motiverades med de värden traditionellt sett som

förknippas med kommunal självstyrelse: principerna om demokratisering,

autonomi och effektivitet. Införandet fylkeskommun styrd av en autonom av en direktvald poliltisk församling skulle således innebära ökad lokal/regional frihet, ökad lokal/regional demokrati, mera välfärd och större effektivitet. I synnerhet autonomin

uppfattades som något av vital betydelse, både ett värde i sig och förutsättning för att uppnå de

som som en mål och syften som var kopplade till de två andra värdena. I utvärdering en

av fylkesreformerna under efterkrigstiden hävdar Hansen att paketet med

refonnprinciper som infördes 1975 bör utvärderas först och främst i ljuset

av den ökade autonomin: ...vi kan urskilja två eller tre tydliga ut-

vecklingslinjer, vilka alla leder i samma riktning för fylkeskommunemas

del, nämligen i riktning mot en utökad autonomi. Genom de ändrade valoch skattesystemen skulle fylkeskommunema för det första bli självständiga i förhållande till primärkommunema. Genom förändring det en av administrativa systemet uppnådde fylkeskommunema för det andra en

mycket högre autonomi i förhållande till statsförvaltningen. Och slutligen upprättade fylkeskommunema direkta förbindelser till medborgarna

den föreslagna skattereformen .79 genom Sammanfattningsvis framträdde fylkeskommunema och som en ny

självständig beslutsfattande nivå på den administrativa och politiska

med de ändringar infördes 1975 och trädde i kraft 1976.80 scenen som Nästa avsnitt kommer att handla om fylkeskommunemas nuvarande situa-

tion, ungefär tjugo år efter deras tillkomst, med ett speciellt fokus på

denna styrelsenivâs autonoma ställning.

3 Kompetensområden

Det finns ingen allmän lag fastställer kompetensfördelningen mellan som

staten, fylkeskommunema och primärkommunema. Funktionsfördelningen

mellan de olika styrelsenivåema beslutas av stortinget genom lagstiftning: allmänna frågor i lagen kommunal självstyrelse och frågor gäller om som

särskilda sektorer eller funktioner i speciallagstiftning kommunal

sarrlovgivning. Lagen om kommunal självstyrelse gäller framför allt frågor om förfaranden och organisering på lokal och mellannivå, medan av organ

speciallagstiftningen ålägger fylkeskommunema särskilda uppgifter och

riktlinjer. Även de flesta lagar reglerar fylkeskommunemas verkom som samhet tilldelar dem ett generellt ansvar och således hög grad en av formell beslutanderätt, så påminner deras funktion regional mer om en

statsförvaltningsmyndighet än ett regionalt självstyrelseorgan när de verk-

ställer de obligatoriska åliggandena tabell juridiska

se 2. Den grundvalen

för den kommunala och regionala självstyrelsen utgörs emellertid av antagandet av en negativt avgränsad generell kompetens. Den innebär att

fylkeskommunen kan utföra andra uppgifter än dem som lagstiftningen stadgar, så länge som dessa uppgifter inte enligt lagen har tilldelats andra

myndigheter eller instanser raka motsatsen till den brittiska ultra vires- doktrinen.

Resultatet av uppdelningen av funktioner och uppgifter mellan de olika styrelsenivåema är följaktligen blandning parlamentariska

en av beslut och initiativ från fylkeskommuner och kommuner. Mot denna bak-

L

grund kan man kanske säga att fylkeskommunema och kommunerna är försedda med vad som skulle kunna betecknas som ett Janusansikte. De har dubbla funktioner, då de på samma gång ingår i den centrala för-

valtningen och fungerar som företrädare för de lokala och regionala självstyrelsema.

4 och

Uppgifter utgifter

De flesta uppgifter som för närvarande utförs av fylkeskommunema är obligatoriska och fastlagda i speciallagstiñningen. De viktigaste funktionerna och deras relativa andel av fylkeskommunemas sammanlagda

utgifter 1996 visas i tabell 2:

Tabell 2. Fördelningen fylkeskommunemas utgifter ändamål,

av per , 1996

Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Enligt tabellen skulle fylkeskommunen i stor utsträckning kunna karaktäriseras som välfärdskommun, huvuduppgift består i att en vars ombesörja centrala välfárdsfunktioner såsom sjukvård 59 % och utbildning 24,9 %. Fylkeskommunen som sådan utgör inget undantag från den allmänna regeln gäller organiseringen de nordiska välfärdsstatema: som av de lokala och regionala kommunerna har varit och är de huvudsakliga - organen för implementeringen av välfárdspolitiken. Offentliga uppgifter har successivt delegerats till de decentraliserade organen med motiveringen att de lokala och regionala självstyrelsema kan implementera och förvalta de åligganden som direkt påverkar den enskilda medborgaren på ett mer effektivt sätt. De regionala självstyrelsema åtar sig de uppgifter och funktioner som antingen är för stora för att tilldelas kommunerna, eller som kräver samarbete över kommungränsema. När över 60 % av den offentliga sektorns konsumtion härrör från de regionala och kommunala

styrelsenivåema, kan man säkerligen argumentera som Albzeks att

ll

välfärdsstatens problem har blivit välfárdskommunemas problem och vice versa.

Denna omfattande decentralisering av uppgifter till de regionala och

lokala självstyrelsema verkar i samklang med strävandena att stärka vara den regionala demokratin så kraftfullt framhävdes i reformen 1975. som Om som utgångspunkt tar det faktum att den regionala demokratin antas innebära att det finns skillnader mellan fylkeskommunerna när det gäller hur de prioriterar sina inkomster, samt deras frihet att organisera tillhandahållandet av service, så uppstår frågan fylkeskommunerna åtnjuter om verklig autonomi i dessa avseenden. Eller, for att formulera frågan, i om vilken utsträckning och på vilka sätt inskränker centralmakten fylkeskommunemas handlingsfrihet Sørensen har inordnat de centrala kontroll-

möjligheterna i fyra kategorier: l Laglig rätt till service: central lagstiftning kan definiera vilken lagstadgad rätt medborgarna har till viss offentlig service och tvinga fylkeskommunerna att tillhandahålla denna

service. 2 Organisationsrestriktioner: i lag kan att det skall finnas anges särskilda facknämnder som ges beslutskompetens oberoende fylkesav kommunen. 3 Alinimistandarder: den nationella lagstiftningen kan specificera serviceutbudet genom att besluta om kvalitetsstandarder och gemensamma minimistandarder för servicen. 4 Centralt godkännande eller kontroll: centralmakten kan även påverka tillhandahållandet av service genom regleringar om statlig kontroll och godkännande, både i relation till särskilda handlingsprogram och deras fysiska infrastruktur. Med utgångspunkt i dessa fyra reglerings- och kontrollkategorier sammanfattas kort i tabell 3 det manöverutrymme fylkeskommunerna har, när som det gäller utförandet av de viktigaste funktionerna:

Tabell 3. Centralmaktens reglering wfjzlkeskommunernas styrelse,

obligatoriska åligganden

Starka begränsningar genom lagar och bestämmelser 0,5: Medelstarka begränsningar genom lagar och bestämmelser Svaga begränsningar genom lagar och bestämmelser Lagstadgad Restriktioner Minimi- Centralt godrätt till på organisa- standarder kännande service tioner eller kontroll Påbyggnads- 1 l 1 0 undervisning Sjukvård somatiskt 0,5 0,5 0 1 och psykiatrisk Kultur 0 0 0 0 Allmänna 0 O 0 1 kommunikationer

Källa: St. meld. 23 1992-93 Om forholdet mellom staten kommunene

nr. og

l

Tabellen visar att den obligatoriska uppgiften utbildning som tillhandahålls på den regionala nivån regleras ett väldigt precist sätt. Lagen innehåller detaljerade bestämmelser för tillhandahållandet av service inom denna sektor, vilka täcker alla aspekter från krav på byggnader och antalet elever i varje klass till innehållet i läroplanen. Hälsovårdssektorn kommer andra plats när det gäller den statliga regleringen servicen med av ungefär 50 lagar och 150 föreskrifter som begränsar fylkekommunemas

handlingsfrihet. Transportväsendet och i synnerhet kulturen är under-

kastade betydligt färre statliga regleringar och kontroller. Sammanfattningsvis begränsas den autonomi som fylkeskommunema

har när det gäller beslut om utgifter, servicenivåer och organisatorisk

utformning flera möjligheter till statlig kontroll och regleringar. genom Den största andelen av utgifterna går till ombesörjandet av service inom områdena sjukvård och utbildning; sektorer som hör nära samman med centralmaktens välfardsambitioner. Det finns emellertid tecken som tyder på att inblandningen från centralt håll i de lokala och regionala angelägenheterna minskar. Lagen kommunal självstyrelse från 1992 bygger om en proposition enligt vilken den nuvarande lagstiftningen innehåller för många detaljerade regler och att centralmaktens kontroll mer borde bygga målstyming. En debatt gäller frågan det är nödvändigt att den annan om nationella lagstiftningen anger minimistandarder. Fylkeskommunema är inte enbart leverantörer av centralt styrd välfärdsservice. Sedan de inledde sin verksamhet 1975 har de också spelat en nyckelroll för den regionala utvecklingen. Denna roll har, fram till nyligen, bestått två centrala element. Först och främst är fylkesav kommunema ansvariga för den vittomfattande regionala planeringen i

enlighet med miljödepartementets riktlinjer, med uppgiften att ange målen

för den övergripande demografiska och ekonomiska utvecklingen och att slå vakt om samhällets intressen när det gäller markutnyttj andet och naturresurserna i de respektive länen. För att uppnå dessa mål ska fylkeskommunerna utarbeta fylkesplaner i samråd och samarbete med de centrala och lokala styrelsenivåema. Planerna revideras vart fjärde år, och det finns en stark betoning på samordningen av de olika sektorerna inom den offentliga verksamheten som drivs av lokala, regionala och centrala organ. Ända sedan den första fylkesplanen utarbetades 1976, har planerna

emellertid kritiserats för att vara alltför ambitiösa dokument av begränsad

g praktisk betydelse. Särskilt strävandena efter samordning av olika sektorer, som fylkesplanen var tänkt att främja, har bedömts vara miss-

i lyckade.

Den andra centrala komponenten i fylkeskommunemas ansvar för den regionala utvecklingen har traditionellt sett varit kopplad till deras

administration av olika regionala stödprojekt. Till exempel har de haft

befogenhet att besluta olika slags statliga anslag sedan mitten om

J

1970-talet. År 1995 fattade emellertid beslutet Statens näringsman att

och distriktsutvecklingsfond SND och dess lokalkontor skulle

ta över ansvaret för administrationen de regionala stödprojekten. Denna av utveckling har fått vissa observatörer att hävda att fylkeskommunemas planerings- och utvecklingsroll har förvandlats till blott ritual, där de en

nödvändiga medlen för att förverkliga planer och ambitioner saknas.

Den regionala planeringen och utvecklingen hör till fylkets ansvarsområden. Utvecklingen SND och fylkesmannens på områdena av ansvar

jordbruk och miljö har skärpt debatten uppgiftsfördelningen mellan

om

fylkeskommunema och den regionala statsförvaltningen. Denna debatt har handlat om två saker: dels frågan omfördelningen uppgifter och

om av

ansvarsområden, dels frågan att utveckla samarbetet och styrningen på

om flera nivåer.

5 Inkomster

Fram till 1975 finansierades fylkeskommunema skatter repartigenom sjonsskatt som betalades fylkets medlemskommuner i enlighet med av

deras skatteförrnåga. Genom införandet 1975 års fylkesreform

av gavs

emellertid fylkeskommunema självständig beskattningsrätt. Det innebar

en att fylkeskommunema och primärkommunema skulle dela på samma

skatteunderlag, och ett djupare plan innebar inkomstreformen att

fylkeskommunema ekonomiskt sett blev helt självständiga från kommunerna. Sedan den direkta fylkesskatten infördes 1977 har fylkes-

kommunemas huvudsakliga inkomster kommit från tre källor: öronmärkta

bidrag, allmänna bidrag och skatter. Under åren efter reformen 1975

utgjordes huvuddelen de statliga bidragen öronmärkta bidrag

av av som

täckte en mängd handlingsprogram och projekt. Överflödet special-

av destinerade bidrag som länkade det lokala och regionala beslutssamman

fattandet med de statliga målsättningarna befanns dock oförenligt

vara

med huvudmâlet, att inrätta självständiga fylkeskommuner. En statlig utredning huvudutredningen bakom reformen den kommunala själv-

av styrelsen som förespråkade idén autonoma lokala och regionala om

självstyrelser, påpekade behovet reformer med argumentet att systemet

av med öronmärkta bidrag inte bara minskade de lokala och regionala

självstyrelseorganens autonomi, utan även förhindrade effektiv

en resurs-

fördelning de lokala och regionala nivåema. Det statliga anslags-

systemet omorganiserades därför från och med 1986 genom en samman-

slagning av alla olika särskilda bidrag till tre större, sektorsbaserade

an-

slag, och från och med 1994 till ett enda, stort, generellt bidrag.

Det nya systemet infördes 1986 hade tre grundsatser: det skulle för som det första lägga ett tyngre ekonomisk de regionala och lokala ansvar

L

nivåerna. För det andra skulle avskaffandet av specialbidrag och införandet av generella bidrag med anslagsfördelningar till varje sektor innebära en lägre grad av detaljerad styrning från centralt håll. För det tredje representerade det nya systemet en betydande förenkling i jämförelse med

det gamla. Mellan 1986 och 1994 tog fylkeskommunema emot ett

generellt bidrag och sektorsbidrag för högstadieskolor, transportväsende och hälsovård. År 1994 ersattes de tre sektorsbidragen ett enda utgiftsav

utjämnande bidrag. Den grundläggande strukturen för fylkeskommun-

emas nuvarande inkomstsystem visas i tabell

transfereringar Totalt 52 059 100 Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Som framgår av tabellen består inkomstunderlaget huvudsakligen av skatter och statsbidrag. Skatteinkomstema som baseras på den beskatt- ningsbara personliga inkomsten utgjorde - 43 % av fylkeskommunemas inkomster 1996. Regeringen fastställer maximinivåema for skattesatserna. År 1996 skattetaket för fylkeskommunema 7 %, skattesats alla var en som

fylkeskommuner tillämpade. Ungefär 43 % av de totala inkomsterna kom

från generella bidrag, medan de sammanlagda Öronmärkta bidragen upp-

gick till 15 %. Avgifter, debiteringar och andra mindre inkomstkällor rela-

terade till räntebetalningar, etc. utgjorde en mindre del 5 % av fylkeskommunemas sammanlagda inkomster. Det är ingen överdrift att påstå att tabell 4 visar fylkeskommunemas mycket begränsade inkomstmöjligheter, trots målsättningarna och ansträngningama i 1986 års reform. Detta är delvis en följd av den centrala regleringen av skattesatserna, som skiljer Norge från grannländema Sverige och Danmark, och delvis ett resultat av det relativt stora beroendet av statliga bidrag. Det faktum att antalet öronmärkta bidrag har ökat under det senaste året visar på att fylkeskommunemas handlingsutrymme när det gäller verksamhetens finansiering har minskat. År 1995 tillsattes statlig utredning för att granska systemet med den en lokala självstyrelsens ekonomi. Utredningen lade 1997 fram ett betänkande med flera förslag på åtgärder för att utveckla det nuvarande syste met. Några dessa förslag fick stöd från den nytillträdda regeringen

av en

koalition bestående kristdemokratiska partiet, centerpartiet och liberala av vänsterpartiet och stortinget, bland annat rekommendationen att öron-

märkta bidrag endast bör användas i ett begränsat antal fall, och att

andelen fria inkomster, d.v.s. skatter, bör ökas. I allmän redogörelse en om den lokala demokratin, hållen inför stortinget den 19 1998, förmars

klarade ministern för kommunala och regionala frågor även att den

nya regeringen beslutat att inleda försök med att låta några primärkommuner

och fylkeskommuner fritt få bestämma skattesatsen samt att tilldela dessa

kommuner pengar i form generella bidrag istället för tidigare öronav som

märkta bidrag.

6 Fylkeskommunernas organisatoriska

struktur

Enligt lagen om kommunal självstyrelse måste alla primär- och fylkeskommuner ha en fullmäktigeförsamling, en ordförande i fullmäktigeförsam-

lingen och administrativt ansvarig chef. Utöver dessa krav fastställer en inte lagen om kommunal självstyrelse hur kommuner och fylkeskommuner ska vara organiserade.

Fullmäktigeförsamlingen är det högsta organet och kan fatta politiska beslut om uppgifter och investeringar. Val till fylkeskommunen sker vart

fjärde år på grundval ett proportionellt valsystem med flermansav

valkretsar. Storleken fullmäktige beror på antalet invånare i varje fylke.

Minimistorleken är 19 i de minsta länen och 43 i de största. Ordföranden

väljs av fullmäktige bland fullmäktigeledamötema. Fullmäktige har rätt att, inom vissa gränser, fördela medel, införa brukaravgifter och idka myndighetsutövning i form av regler som är bindande för invånarna. Fylkeskommunens fullmäktigeförsamling väljer också styrelse bland

en

sina medlemmar. Fram till 1993 krävde lagen fjärdedel full-

att en av mäktigeledamötema skulle väljas till styrelsen. Lagen kommunal om

självstyrelse från 1993 anger istället att fullmäktigeförsamlingama får

välja fem eller flera ledamöter i styrelsen. Styrelsen väljs så att partierna representeras i styrelsen i relation till deras ställning i fullmäktigeförsamlingen. Denna metod tillhör samma tradition aldennansom modellen, där ledamöterna i den verkställande styrelsen väljs bland de

mest erfarna fullmäktigeledamötema från alla partier. Styrelsen har

an-

svaret för att lägga fram budgetförslag till fullmäktigeförsamlingen, och styrelsen bereder de ärenden som ska behandlas fullmäktigeförsam-

av

lingen. Styrelsen kan också förses med befogenhet att fatta beslut i vissa

fall.

Lagen från 1992 kommunal självstyrelse tillåter vid sidan alder-

om om manmodellen även en alternativ styrelseform kallas den parlasom

L

mentariska modellen och som stärker majoritetens position och ansvar. Denna modell bygger på att styrelsen är beroende av majoriteten i fylkes-

kommunens fullmäktigeförsamling.

7 Fylkeskommunen och legitimitetsutmaningen

Offentliga institutioners varaktighet och legitimitet beror på folkets godkännande och stöd. Nivån på valdeltagande kan ses som ett mått på det folkliga stödet för politiska institutioner som fylkeskommunen. Valdeltagandet i kommunal- och fylkeskommunvalen var år 1995 lägre

än i några föregående val under efterkrigstiden. Den sammantagna

statistiken för hela landet visar att endast 59% röstade i de fylkes-

kommunala valen. Det låga resultatet förstärkte trenden mot ett minskande

valdeltagande som har funnits under de senaste 15-20 åren. För många

iakttagare framstår denna långvariga tendens som ingenting annat än en tydlig markering av den legitimitetskris som den kommunala och i syn-

nerhet regionala självstyrelsen hamnat Men man skulle kunna hävda att skiftningar i väljarbeteendet och till och med långvariga trender i sig inte utgör definitiva bevis på en legitimitetskris. Tesen om den regionala

demokratins minskade legitimitet stöds emellertid även av andra tecken än

valdeltagandet. Till exempel visade en nationell undersökning 1990 att

51% av befolkningen ansåg att den kommunala nivån hade störst påverkan på det dagliga livet, till skillnad från de 31 % som satte den cen-

trala styrelsenivån först och de 9 % som svarade den regionala styrelsen.

På det politiska planet stöder både partier som Høyre och Fremskritts-

partiet avskaffandet av fylkeskommunema, under det att media ständigt rapporterar vårdskandaler förorsakade felaktiga prioriteringar och om av brist på kontroll från fylkeskommunemas sida. Med andra ord står fylkeskommunema under hård Frågor som gäller deras demokrapress. tiska ställning och förmåga finns ständigt dagordningen, och deras roll

som serviceleverantörer är starkt ifrågasatt.

8 Den

regionala statsförvaltningen

-

fylkesmannen

8.1 Historia

Fylkesmannen har varit del den offentliga förvaltningen i Norge

en av sedan 1685. Fylkesmannen är en statlig myndighet på regional nivå är som underordnad departementen, och det finns ett fylkesmanskontor i varje

fylke Oslo och Akershus har ett gemensamt kontor. Utmärkande för

kontoren är att de utför specialiserade uppgifter för flera departement och direktorat, medan de även har ett generellt för den övergripande ansvar statliga verksamheten i fylket. Historiskt sett har fylkesmännen spelat en viktig roll som kronans representanter i regionerna. Fram till dess lagen

om lokal självstyrelse antogs 1837 fungerade fylkesförvaltningen endast

som en förlängning av den centraliserade staten. Fylkesmannen tog alltså

hand om merparten av de offentliga åliggandena i fylkena.96 Med lag-

stiftningen 1837 blev varje fylke tvunget att ha styrande fullen

mäktigeförsamling, bestående av borgmästama från de lokala kommunema. Ett drag av folklig representation infördes alltså i fylkesförvalt-

ningen, men fylkesmannen fortfarande den viktigaste aktören var som

församlingens ordförande, med ansvaret för att förbereda dagordningen

inför sammanträdena. Denna dominerande roll förändrades emellertid radikalt med införandet de direktvalda fylkeskommunema 1975. Reforav men innebar att fylkesmannen inte längre skulle leda fylkeskommunens

förvaltning, och att han/hon istället skulle begränsa sin verksamhet till rent

statliga angelägenheter och sakna inflytande över de politiska processerna i fylkeskommunen. Sedan mitten på 1980-talet har emellertid fylkesmannens roll på nytt

ökat i betydelse. Detta beror delvis på gammal målsättning minska

en att splittringen inom den regionala statliga nivån. Sättet att uppnå detta mål har varit att integrera statliga sektorsmyndigheter i fylkesmannens kontor och därmed koppla ihop olika politikområden horisontellt på den regionala nivån. Det bakomliggande resonemanget är att detta ska samordgynna ningen och utveckla ett rumsligt synsätt, vilket betyder att den statliga

regionalpolitiken kommer att bli mottaglig för territoriella olikheter

mer och behovet av samordning mellan de lokala myndigheterna. Till exempel

blev de regionala delarna av jordbruksförvaltningen underordnade fylkesmännen 1994, för att de skulle knytas närmare till de förvaltningssektorer

vilkas verksamheter sammanföll med de olika jordbruksnämndemas verksamheter. Den andra anledningen till att fylkesmännen återtagit lite sin av

forna ställning under år beror starkare betoning deras

senare en av

g

rådgivande funktioner och tillsynsfunktioner, liksom deras uppgift som

besvärsinstans i kommunalrättsliga ärenden. I följande avsnitt

ska vi ta en närmare titt på de roller och funktioner fylkesmannen innehar för som närvarande.

8.2 Funktioner och roller

Bestämmelserna för fylkesmännen slår fast att fylkesmannen är kungens,

dvs. regeringens, och statens företrädare i fylket och är ansvarig för

genomförandet av stortingets politiska beslut. De enskilda departementen har direkt befogenhet särskilda instruktioner till fylkesmannen inom att ge

sina kompetensområden. Fylkesmannens huvuduppgift är således att på

departementens vägnar aktivt vidarebefordra stortingets och regeringens

politik inom olika specialområden till kommunerna och sedan till att de se

verkställs inom de fastställda och i enlighet med principerna för

ramarna kommunal självstyrelse. För närvarande utför fylkesmannen uppgifter för följande departement:

1 Barn- och familjedepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för

viktiga uppgifter på de regionala och kommunala nivåerna när det gäller

daghem, familjelagstiftning/separationer och skilsmässor, barnens välfärd, krishantering och skuldrådgivning. Uppgifterna innefattar vägledning,

kontroll och tillsyn av kommuner och andra institutioner.

2 Justitie- och polisdepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för

kostnadsfri rättshjälp och ersättning till våldsoffer och för tillsynen av

förlikningsnämnder, skiljenämnder, religiösa och konfessionella samfund,

och stiftelser. Fylkesmannen har det primära ansvaret för fylkets civilförsvar. Fylkesmannen spelar också viktig roll i strävandena att säkeren

ställa den nödvändiga beredskapen regional nivå och när det gäller att

säkerställa att kommunerna har kapacitet att kunna förhindra och hantera större olyckor, kriser och katastrofer i freds- och krigstid. Fylkesmannen har dessutom ansvaret för att utveckla och leda samordnat krisorgaen nisation i fylket. 3 Arbets- och administrationsdepartementet: Fylkesmannen har en tillsyns- och vägledningsroll visavi kommunerna när det gäller allmänna ekonomiska och juridiska frågor. Detta inbegriper budgetkontroll, beslut om lån och garantier liksom fördelningen av vissa medel som står till fylkeskommunemas förfogande. Fylkesmannen måste samordna statens relationer till kommunerna. Fylkesmannen har också tilldelats uppgifter som gäller valen till kommunerna och fylkeskommunema och de allmänna valen samt uppgifter inom för plan- och bygglagen, såsom överramen

klaganden i byggnadsärenden.

4 Jordbruksdepartementet: Fylkesmannen för att de jordansvarar brukspolitiska mål som fastställts av stortinget vid given tidpunkt en uppnås. Detta innefattar bland annat att stärka jordbruksnäringen genom att främja åtgärder inom både nya och traditionella former jordav bruksbaserad industriell utveckling och att säkerställa att dessa åtgärder

genomförs i enlighet med sund förvaltning jorden och miljön.

en av Fylkesmannen ansvarar dessutom för att verkställa åtgärder inom inkomstoch välfärdspolitiken, som till exempel kontrollen understöd enligt av jordbruksöverenskommelsen. 5 Miljövårdsdepartementet: Fylkesmannen spelar central roll när en

det gäller det kontinuerliga överinseendet av kommunal och annan verk-

samhet på miljöområdet. Den centrala uppgiften är att vidarebefordra nationella miljömål till lokala och regionala organ och att dokumentera och tillhandahålla information om regeringens politik miljöskyddsområdet. Fylkesmannen arbetar även med att minska föroreningama från kommunala utsläpp, vissa industrigrenar, jordbruksverksamheter och fisk-

odlingar. Grundläggande förutsättningar för dessa ansträngningar och för

att uppnå miljöpolitiska målsättningar är att de biologiska resurserna skyddas och används på ett rationellt sätt.

6 Social- och hälsodepartementet: Inom denna sektor inskränker sig

fylkesmannens uppgifter huvudsakligen till att tillhandahålla allmän en vägledning till kommunerna, behandla överklaganden, tillsyn instiav tutioner/bostäder, utvecklingsprogram för social service och missbrukare. Förutom verkställandet av ett antal uppgifter för departementen och direktoraten, förutsätts fylkesmannen säkerställa att olika uppgifter be-

handlas i överensstämmelse med relaterade eller angränsande uppgifter.

Enligt bestämmelserna för fylkesmännen är målet att staten bör så agera konsekvent som möjligt i förhållande till kommunerna och att lösningar bör vara såväl effektiva som till nytta för samhället i stort. Detta samordningsansvar avser uppgifter som ryms både inom och utanför de organisatoriska ramama för fylkesmannens kontor. Med sina olika roller och sitt samordningsansvar är fylkesmännen även

viktiga initiativtagare och deltagare i kommunernas och fylkeskommunemas planering enligt plan- och bygglagen kommunala planer och fylkes-

planer.

Tillsyn och rättsskydd

Enligt lagen har fylkesmännen också ett för tillsyn komansvar av

munernas övergripande ekonomiska och administrativa förvaltning och

bidra till den allmänna rapporteringen från kommunerna till de centrala myndigheterna. Mer specifikt har fylkesmannen enligt lag tilldelats ett

lL

antal uppgifter som regional tillsynsmyndighet, förlikningsman och administrativ överklagandeinstans för kommunala beslut. Fylkesmannen handlägger enskilda ärenden, beslutar om ansökningar, administrerar anslag och tillhandahåller aktiv vägledning och information till kommunerna inom ett antal områden. Fylkesmannen har dock ingen tillsynsfunktion när det gäller fylkeskommunen. En viktig aspekt när det gäller fylkesmannen är institutionens funktion garant för juridiska rättigheter. Även fylkesmannens besom en om egna slut antas vara präglade överväganden vad är grundlagsenligt, av om som så är det ändå funktionen som administrativ överklagandeinstans för enskilda kommunala beslut och verksamheten som tillsynsmyndighet enligt särskild lagstiftning som utgör huvudelementen i fylkesmannens roll som garant för juridiska rättigheter. Detta gäller alltså förhållandet mellan de lokala myndigheterna statliga verkställande och invånarna som organ som mottagare av deras offentliga service och beslut. Rollen som administrativ överklagandeinstans är speciell i den bemärkelsen att fylkesmannen i denna egenskap kan undersöka enskilda kommunala ärenden i den utsträckning som anges i bestämmelserna i den relevanta lagstiftningen med rättighet och skyldighet att granska alla aspekter av ärendet, med befogenhet att upphäva ett beslut och till och med fatta ett nytt beslut. Under vissa omständigheter kan fylkesmannen också ändra vissa beslut på eget initiativ, även om inget överklagande har gjorts. Detta roll uppenbarligen avviker från principerna är en som om ramstyming och kommunal självstyrelse, principer som annars är avgörande för att fastställa förhållandet mellan fylkesmannen och kommunerna. Den roll som fylkesmannen spelar administrativ översom klagandeinstans för kommunala beslut kan därför ses som en garanti för

invånarna att den lokala demokratin fungerar i enlighet med principerna

rättsstat.°° för en

8.4 Organisation och resurser

Utförandet av de administrativa uppgifterna speglar det sätt varpå fylkesmännens kontor är organiserade. Under fylkesmannens och den biträdande fylkesmannens ledning är kontoret i allmänhet uppdelade i fem specialiserade avdelningar: 1 beredskapsavdelningen 2 kommunavdelningen 3 jordbruksavdelningen 4 miljöskyddsavdelningen 5 social- och familjeavdelningen.

ll

Dessutom bistår en administrativ enhet och enhet för kommunsamen ordning varje kontor. År 1997 sammanlagt 1 800 anställda i var personer fylkesmännens kontor, med ett genomsnitt på 100 kontor. personer per Den totala budgeten för kontoren under år uppgick till 841 samma miljoner NKR.

Andra statliga myndigheter på regional nivå

Även det har varit viktig målsättning integrera de regionala om en att

statliga sektorsmyndighetema i fylkesmannens kontor, återstår fortfarande

flera separata myndigheter är länsbaserade. De viktigaste dessa är som av : 1 Det nationella utbildningskontoret 2 Chefsfylkesläkaren 3 Fylkesarbetskontoret 4 Fylkesskattekontoret

5 Fylkeskontoret för den nationella försäkringskassan

6 Allmänna vägförvaltningen

9 Den aktuella debatten

Behöver en liten enhetsstat Norge, med endast fyra miljoner invånare, som tre styrelsenivåer Sedan många år pågår en debatt i Norge hur den om

offentliga sektorn bör modemiseras för att stämma överens med idealen

effektivitet, jämlikhet och demokrati. Man har ägnat mycket uppmärksamhet frågan hur statens verksamhet kan minskas och trimmas, om men det har inte förts någon grundläggande debatt om behovet av stat eller

kommuner. Som nämndes i föregående avsnitt har den allmänna kritiken

mot fylkeskommunerna gett upphov till grundläggande diskussion en om detta regionala organs legitimitet. De förespråkar ett totalt avskaffsom ande av fylkeskommunerna hävdar att de funktioner för närvarande som innehas av fylkeskommunerna skulle hanteras effektivt de antingmer om en privatiserades eller fördes över till den centrala statsapparaten och till kommunerna. Det är dock inte bara fylkeskommunerna, utan även fylkesmännens uppgifter och funktioner, som har varit föremål för debatt och ofta kritiserats. Ett argument har varit att fylkesmännen ingriper i ärenden

som ska handläggas och beslutas de lokala och regionala självstyrelse-

av organen. Andra anser att Norge skulle klara sig utmärkt utan fylkena, men ser inga bra alternativ till den nuvarande organisationen. Utan fylkesfören

valtning skulle landet behöva kommuner ett betydligt större omfång än

av dagens för att ta hand om regionala funktioner. Argument inom traditionen

litet är vackert, med betoning värden lokal identitet, medborgar-

som

deltagande och närhet till besluten, åtnjuter emellertid stort folkligt stöd i Norge, och för närvarande hörs inga röster i den allmänna debatten till förmån för större kommuner. Stortinget har beslutat att frågan om sammanslagningar tills vidare bör behandlas kommunerna själva. Det av har också förts diskussioner fylkenas geografiska storleksförhållanden, om

och flera aktörer har lagt fram förslag att minska antalet fylken.

om Förespråkarna för fylkeskommunemas fortsatta existens att anser fylkeskommunerna är nödvändiga för att säkerställa ett demokratiskt inflytande över den samhällsservice kommunerna är för små för att tillsom handahålla och som den centrala nivån är för avlägsen och splittrad för att ombesörja på ett sammanhängande och obyråkratiskt sätt. Angående den hårda kritiken mot fylkeskommunemas prestationer så hävdar de att fylkeskommunerna aldrig har haft verklig möjlighet att arbeta en som verkligt självstyrande enheter, grund de omfattande bestämmelser av som centralmakten tvingat dem samt deras bristande möjligheter att skaffa sig egna inkomster. Enligt detta borde ett politiskt resonemang organ som getts ansvaret för viss allmän politik och dess genomförande också ha rätt att införskaffa och besluta medlen för att verkställa om

sådana åligganden. Enligt många fylkeskommunpolitiker är detta inte

fallet för fylkeskommunerna i dag. Tvärtom borde fylkeskommunerna mer korrekt ses och betecknas som "statstjänare, eller statens förlängda arm på regional nivå, hävdas det. Endast fylkeskommunerna ökad om gavs autonomi i alla avseenden skulle de kunna spela den roll verkliga som regionala demokratiska organ avsågs med reforrnema i mitten som 1970-talet.

10 Avslutande

synpunkter

I något abstrakta ordalag skulle den norska mellannivån kunna förstås som en träffpunkt mellan två politiska vilkas drivande krafter går i processer motsatta riktningar. Först av allt representerar fylkesmannen uppifrån en och ned-inriktad nationell uppbyggnadsprocess eftersträvar nationella som mål som gäller jämlikhet, enhetlighet, rättsskydd och makroekonomisk styrning, och för det andra representerar fylkeskommunen politisk neden ifrån och där tonvikten är lagd utvecklingen regionala upp-process, av resurser, rumslig mångfald, autonomi och regionala uttryck för själv-

styrelse.1° Statens och den offentliga förvaltningens mellannivå består

alltså av en kombination av den centrala styrelsens och den lokala styrelsens kännetecken och värden. Dessa värdens och känneteckens relativa betydelse och vikt har varierat

under åren, och kommer förmodligen att fortsätta göra det. Oändliga diskussioner om fördelningen uppgifter och ansvarsområden mellan olika

av

J styrelsenivåer och statsorgan kan bevis for detta faktum. Följses som aktligen blir sannolikt jakten på optimal utformning en gång för alla en till en ganska illusorisk övning. Icke desto mindre tillsatte regeringen Bondevik i juni 1998 en utredning för att granska den existerande fördelningen av uppgifter, befogenheter och utgifter mellan styrelsenivåema. I anslutning till denna granskning ska utredningen särskilt utvärdera behovet av en övergripande reform fylkesnivån för att uppnå enklare av en

struktur och förhoppningsvis en regional organisation med större legiti-

mitet.

LITTERATUR

Albzek, E 1995: "Reforming the Nordic Welfare communes, i Inter-

national Review of Administrative Sciences, Vol. 612241-264

Baldersheim, H. 1997: Har fylkeskommunen framtid i H. Baldersheim, F. Bernt, T. Kleven Rattsø red, Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, Tano, Aschehoug Oslo. Baldersheim, H. 1995: Fylkeskommunen styringsnivå som - pro-

sjektskisse, i Forholdet stat-kommune i et legitimitetsperspektiv.

NIBR- Notat 1/95. Bernt, J F 1997: Statlig kontroll med kommunenen trussel mot eller - en

en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet i H.

Baldersheim, F. Bernt, T. Kleven Rattsø red, Kommunalt selvstyrei velferdsstaten.. Tano, Aschehoug Bukve, O. 1996 Consensus, Majority Rule and Managerialism in Local Government: Norwegian Experiences and Prospects, i Local Government Studies, v0l.22, No. FRANK CASS, London. Bukve, O. 1998 Fylkeskommunen regionalpolitisk aktør: som

Distriktspolitikk eller naeringsp0litikk", i H. Baldersheim red.: Kan fylkeskommunenfornyast Det Norske Samlaget. Oslo.

Fevolden, T. 1997 Fylkeskommunen fra hjelpeorgan til selvstendig -

forvaltningsnivå, i T. Christensen och M. Egeberg red. For-

valtningskunnskap. Tano Aschehoug, Oslo. Fevolden, T. R. Sørensen 1987 Norway, i E. C. Page och M. Goldsmith red.: Central and Local Government Relations. A

Comparative Analysis of West European Unitary States. SAGE

Modern Politics Series, vol. 13, SAGE publications, London. Hansen, T. 1993 Intermediate Level Reforms and the Development of -

the Norwegian Welfare State, i L. Sharpe red.: The Rise of Meso

Government in Europe. SAGE Modern Politics Series, vol. 32. Sage Publications, London. Kjellberg, F. 1995 The Changing Values of Local Govemment. The Annals. AAPSS, 540, Juli.

Kjellberg, F. och P.K. Mydske 1988/1989: Fylkeskommunen,

grunnleggende i värt politiske system, del I II, i Plan Arbeid, og og 6/88, s. 41-45, och 1/89, s. 20-24. Langset, M. 1998 Styringsnivå til besvaar Debatten fylkes- - om kommunen, i H. Baldersheim red.: Kan fylkeskommunen fornyast Det Norske Samlaget, Oslo. Ministry of National Planning and Coordination 1997: The County

Governors in Norway Regional Representatives of Central Govern-

ment.

Mydske, P.K. 1982 Fylkeskommunen i det politiske system, Plan og arbeid 1982, s. 188-191. NOU 1974:53. Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1. Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:5. Hvem skal eie sykehusene Sosial- helsedepartementet. og

NOU 1997:8. Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og

arbeidsdepartementet.

OECD 1997: Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD

Publications, Paris. Page, E. C. 1991 Localism and Centralism in Europe. The Political and

Legal Base of Local Self-Government. Oxford University Press,

Oxford. g Rose, L.E. P.A. Pettersen 1996 The Legitimacy of Local Government. A Norwegian Perspective". Paper presented at the international conference The Legitimacy of Local Government in a Changing World.

Sharpe, L.J. 1993 The Rise of Meso Government in Europe. Sage

Publications, London. Sharpe, L.J. 1970 Theories and Values of Local Govemment. Political Studies, Vol. XVIII, No Sørensen, R. 1996 The Legitimacy of Norwegian Local Government: The Impact of Central Government Controls. Conference paper at the conference The Legitimacy of Local Government Changing a World Challenges to the Practice of Research and the theory of - Govemance.

L

DEN OFFENTLIGA FÖRVALT-

NINGENS MELLANNIVÅ I FINLAND

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma

1 Inledning

Statsförvaltningen i Finland är knuten till det politiska beslutsfattandet

genom de högsta verkställande organen. Dessa består parlamentet av

Eduskunta/Riksdag, republikens president Tasavallan Presidentti och

statsrådet Valtioneuvosto.

I enlighet med den finska grundlagen Perustuslaki har landet varit uppdelat i län lääni och kommuner kunta sedan 1919. Kommunerna är

självstyrande enheter, medan länen är statliga myndigheter. Den kom-

munala självstyrelsen kunnallinen itsehallinto är vidsträckt och

garan-

teras i avsnitt 51 i författningen. Den första januari 1998 delades landet i 452 kommuner. Enligt

upp finsk lag kan kommunerna själva bestämma de ska kalla sig kommun om

kunta eller stad kaupunki. Om de kallar sig kommun eller stad har inte

direkt med storleken att göra, även alla stora kommuner emellertid om kallar sig för städer. Alla kommuner enhetlig uppsättning bestyrs av en

stämmelser oavsett storlek eller geografiskt läge. Finland har ingen självstyrelse på mellannivå Tysklands

- som Länder eller Spaniens comunidades autánomas. Finland saknar alltså verkligt självstyrande enheter mellannivån. Ett slags funktionella mot-

svarigheter till självstyrande områden finns emellertid, länssty-

varav

relserna Lääninhallitus, arbetskrafts- och näringscentralema T yövoima-

ja elinkeinokeskus, landskapsförbunden Maakunnan liitto och sjuk-

vårdsdistrikten Sairaanhoitopüri är de viktigaste. De första två ingår i statsförvaltningen, medan funktionen hos de sista två regleras lagen

av om kommunal självstyrelse.

Delar av Finlands territorium har särskild status i den finska lag-

en

stiftningen. Regionen Åland

Ahvenanmaa på finska är en autonom, de-

militariserad och neutral region garanteras enligt internationell lag.

som

Lagen autonomi för Åland är del den finska författningen och

om en av

tillhandahåller för Ålands självstyrelse, och ett resultat ramarna som av detta har regionen Åland vidsträckt legislativ och administrativ en egen makt. Det finns tre administrativa nivåer inom den finska offentliga förvaltningen: centralförvaltningen keskushallinto, regionalförvaltningen

aluehallinto och lokalfcirvaltningen paikallishallinto.

Den finska regionala Förvaltningen består av både statliga förvaltnings-

enheter valtionhallinto och kommunala förvaltningsenheter kunnallis-

hallinta, men det finns ingen separat regional statsförvaltning. Istället för en enda separat myndighet finns det 18 olika regionala förvaltningsmyn-

digheter aluehallintoviranomaiset av vilka länsstyrelserna och arbets-

krafts- och näringscentralema är de viktigaste. På den regionala kommunalforvaltningssidan finns det två viktiga aktörer, landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt. Båda fyller funktioner med den rättsliga statusen av samkommuner kuntayhtymä. Sammanlagt finns det omkring 270 samkommuner i Finland. Den lokala förvaltningen är också uppdelad mellan staten och kommunerna. statsförvaltningen är indelad i 90 statliga distriktsförvaltningar

valtion piirihallinto som har samordnats, medan de finska kommunerna

har ett jämförelsevis stort mått av självbestämmande, som genomgående har förstärkts. Kommunerna och städerna tillhandahåller all grundläggande välfárdsservice till sina invånare, och de ansvarar också för utveck-

lingen av dessa tjänster. Eftersom kommunernas genomsnittliga storlek är

liten, så tillhandahålls många tjänster gemensamt. Kommunerna har bildat samkommuner speciellt för detta ändamål. Under de senaste åren har riktlinjerna för utvecklingen av den offentliga servicen och förvaltningen varit att ansvarsområden och befogenheter bör föras närmare medborgarna. I praktiken har detta inneburit en decentralisering till kommunerna och till den lokala statsförvaltningen. Flera olika regionala statsförvaltningar och distriktsförvaltningar har också slagits ihop till större regionala enheter. Huvudsyftet med dessa åtgärder är att skapa en ökad flexibilitet, förenkla förvaltningsstrukturema och utöka tillhandahållandet av service.

f 4 1

Tabell 1. Antalet anställda inom den offentliga förvaltningen 1997 Förvaltningsnivå Staten Kommunerna Sammanlagt % Antal anställda Antal anställda Central förvaltning 9 000 9 000 1,6 - Regional förvaltning 27 000 65 000 92 000 16,5 Lokal förvaltning 26 000 370 000 396 000 71,0 Annat militären, etc. 61 000 61 000 10,9 - Totalt 123 000 435 000 22 % 558 000 100 78 %

2 Regional förvaltning

2.1 Regional statsförvaltning

Nuförtiden består den regionala statsförvaltningen av tvärfunktionella länsstyrelser, arbetskrafts- och näringscentraler, miljöinstitut, andra regionala departementsförvaltningar och statliga myndigheters regionala enheter.

Inom den regionala statsförvaltningen finns det 18 olika regionala för-

valtningsmyndigheter och 140 kontor med närmare 27 000 anställda, varav 16 000 17 000 sysslar med administrativa uppgifter. Den regionala för- valtningen har sedan början på 1990-talet befunnit sig i en omstruktureringsprocess, som innebär att regionala förvaltningsmyndigheter med begränsade ansvarsområden slås samman och att befogenheter delegeras till den lokala förvaltningen. Regionala miljömyndigheter bildades 1995 genom att flera självständiga myndigheter slogs samman till enda en

förvaltningsenhet, de regionala miljöcentralerna Alueelliset ympäristökes-

kukset. Reformen av de statliga bidragen i Finland minskade den detaljerade kontrollen av det beslutsfattande som var riktat mot kommunerna från

länsförvaltningen. Överföringen av andra uppgifter från länsstyrelserna till

kommunerna, och minskningen av antalet uppgifter gjorde det möjligt att lätta på arbetsbördan inom länsförvaltningen. En av reformens milstolpar var år 1997, när sex separata myndigheter

med 77 kontor från tre förvaltningsområden gick ihop för att bilda regio-

7; nala arbetskrafts- och näringscentraler. Samtidigt minskades antalet länsstyrelser från tolv till sex. Reformen innebar att länsstyrelsemas ställning stärktes i deras funktion som en expertmyndighet inom flera sektorer med uppgift att arbeta för rikstäckande och regionala målsättningar. Länsstyrelserna är ansvariga för uppgifter hör till sju olika departements som verksamhetsområden. I februari 1997 beslöt den finska regeringen att göra uppdelningen av de statliga uppgifterna regional nivå enhetlig att omvandla mer genom alla regionala statliga enheter till landskapsförbund. Som ett resultat av detta består de statliga myndigheternas regionala organisation eller av en flera regioner. Den mer enhetliga uppdelningen på regional nivå har lett

till förbättringar av kundservicen och ett bättre samarbete mellan myndig-

heterna, och den har också stärkt inriktningen på regionerna och deras verksamheter.

2.1.1 Länsstyrelserna

Länen utgör den historiska förvaltningsformen i Finland. De spelade tidigare en viktigare roll för förvaltningen än de gör i dag. Efter reformerna 1997 har de i dag förmodligen färre befogenheter än någonsin tidigare. För närvarande har de cirka 1 000 anställda. Länsstyrelserna stödjer och utvärderar den lokala servicen inom sina verksamhetsområden. Den grundläggande service kommer varje finsk som medborgare till del tillhandahålls huvudsakligen kommunerna, av men länsstyrelserna kontrollerar och utvärderar hur kommunerna verkställer sina åligganden och vilken möjlighet de har att göra det. Länsstyrelsernas verksamhetsområden inbegriper för kontroller, inspektioner och ansvar vissa tillstånd. Ansvaret för medborgarnas säkerhet utgör väsentlig del en av deras åligganden, eftersom befälet över polisen och räddningstjänsten på regional nivå finns hos länsstyrelserna. Det finns sammanlagt sex länsstyrelser, och deras tjänster finns även att tillgå i regionalkontoren. Länsstyrelserna är självständiga ekonomiska

enheter. Varje länsstyrelse leds landshövding är ansvarig för

av en som dess ekonomi. Landshövdingen utses republikens president för av en ämbetsperiod på högst åtta år. I nio fall tio har landshövdingama av tidigare suttit i riksdagen eller i regeringen, eller så har de politisk baken grund av något annat slag. Länsstyrelsen tillhandahåller expertis när det gäller uppgifterna inom sina respektive områden. Den är en gemensam regional myndighet för sju olika departement. Länsstyrelserna arbetar för att förverkliga den centrala

statsförvaltningens nationella och regionala målsättningar. De är ansvariga

för följande uppgifter: allmän administration, administration polis, av

I

rättsväsende och räddningstjänst, administration socialtjänst, hälso- och av

sjukvård, idrotts- och ungdomsfrågor, transportväsen, konsumentfrågor, konkurrens- och livsmedelsfrågor, veterinärservice och djurskyddsfrågor.

2.1.2 Arbetskrafts- och näringscentraler

Efter den finska riksdagens godkännande den 10 december 1996, inrättade

regeringen nya arbetskrafts- och näringscentraler från och med den första september 1997, vilka har betydande befogenheter inom sina respektive områden. Dessa centraler har också cirka 1 000 anställda. De främjar och stödjer den ekonomiska utvecklingen på sina verksamhetsområden, särskilt med avseende på sysselsättning samt företagande. Centralema bildades genom en sammanslagning olika av sex myndigheter:

l HIM företagstj änstens distriktsbyrå KT M yrityspalvelun piirito

imisto, 2 Arbetskraftsdistrikt T yövoimapiiri,

3 Landsbygdens näringsdistrikt Maaseutuelinkeinopiiri,

4 Teknologiska utvecklingscentralens regionenheter T egnologian

kehittämiskeskus aluetoimisto,

5 Statsgaranticentralens distriktsbyrå Valtiontakuukeskuksen

piiritoimisto,

6 Utrikeshandelsförbundets regionenheter Ulkomaankauppaliiton

aluetoimisto.

Före reformen hade fyra departement sina region- och distriktsorgaegna

nisationer. Numera är handels- och industridepartementet, arbetsdepartementet och jordbruks- och skogsdepartementet gemensamt ansvariga för

att leda arbetskrafts- och näringscentralerna inom sina sektorer. egna

Framför allt denna anledning har Centralema delats i avdelningar för

av

sysselsättning, landsbygdsfrågor och näringsfrågor. Varje avdelning är

funktionellt sett underordnad departementet i fråga. Handels- och industridepartementet har emellertid ansvaret för centralemas allmänna administration. Eftersom centralema är helt kommer de förmodligen undernya

kastas en del administrativa förändringar i framtiden och några deras

av funktioner kommer med all sannolikhet att omdeñnieras. Huvuduppgifterna för arbetskrafts- och näringscentralerna är att:

1 främja och samordna den regionala utvecklingen,

2 föra fram kunskap och expertis när det gäller företagande,

3 tillhandahålla rådgivning och stöd till små och medelstora företag,

4 arbeta för internationalisering, export-import och teknikutveckling i företagen,

5 främja skogsbruk och jordbruk, liksom landsbygdsindustrier, 6 ansvara för den regionala administrationen ñskeriet, av 7 leda den regionala arbetsmarknadspolitiken och arbetsmarknadsutbildningen, 8 övervaka och leda de lokala arbetsförmedlingarnas verksamhet.

När det gäller den Europeiska unionens sociala fonder och strukturfonder, fördelas den största delen de regionala utvecklingsmedlen för det av statliga jordbruket och andra budgetområden genom dessa centraler. Direktörerna för dessa centraler har utsetts regeringen för period av en fem år. Direktören är ansvarig för samordningen av dessa mer eller mindre självständiga avdelningar.

2.1.3 Regionala miljöcentraler

De tretton regionala miljöcentralerna del miljöförvaltningen i är en av Finland. Miljödepartementet ansvarar för den allmänna administrationen av dessa centraler. Centralerna tar främst hand ärenden tidigare om som handlades av vatten- och miljödistrikten Vesi- ja ympäristöpiiri och länsstyrelserna, samt vissa funktioner förts över från centralmakten. Deras som ansvarsområde omfattar miljöskydd, markutnyttjande och bebyggelse, naturvård, kulturmiljöskydd, och exploatering och förvaltning av vattenresurser. Centralerna sammanställer information miljösituationen och om utnyttjandet av miljön på regional nivå, dels för eget behov och dels för att tillgodose behoven inom forskning, övervakning och planering i hela landet. De försöker vidare arbeta för ökad miljömedvetenhet inom sina en regioner.

2.1.4 Länsrätterna lääninoikeus

I egenskap av förvaltningsdomstolar på den regionala styrelsenivån handlägger länsrätterna ärenden som gäller förvaltningens lagenlighet, inklu-

sive överklaganden av förvaltningsärenden. Överklaganden i skattemål

utgör en stor del av länsrätternas samlade antal ärenden.

2.1.5 Andra regionala statsförvaltningar

Det är ofta mycket svårt att avgöra vad som tillhör den regionala nivån och vad som tillhör den lokala förvaltningen. Detta gäller särskilt i Finland, där det är mycket svårt att kategorisera flera myndigheter, ofta som använder samma slags namn. Ett typiskt exempel är distrikt. Ibland hör

lv

det närmare med den regionala förvaltningen, ibland står det samman närmare den lokala förvaltningen. Normalt sett har alla statliga myndigheter någon slags regional eller lokal förvaltning särskilt i de fall då de måste tillhandahålla vissa servicefunktioner. Andra enheter som är relevanta i detta sammanhang är:

hovrätterna Hovioikeus och andra regionala domstolar, länsskatteverket

Lääninverovirasto, tulldistrikten T ullzpiiri, vägdistrikten Tiepiiri, Sjöfartsverkets distrikt Merenkulkupiiri, försvarsområden Maanpuolustusalue, militärlän Sotilaslääni, Centralkriminalpolisens regionala enheter Keskusrikospoliisi, Skyddspolisen Suojelupoliisi och Rörliga

polisen Liikkuva poliisi, gräns- och sjöbevakningen Raja- ja merivar-

tiosto, landsarkiven Maakuntaarkisto, arbetarskyddsdistrikten T yösuojelupiiri, vissa forskningscentra och liknande mindre enheter.

2.1.6 Statliga myndigheters regionala uppgifter

De statliga myndigheternas regionala uppgifter verkställs av till exempel Folkpensionsanstaltens Kansaneläkelaitos regionala enheter, fiskerioch landsbygds- och skogscentra. Dessutom verkställs kontrollen i zoner vissa ärenden rörande skogsbruk, jakt och vilt samt copyright av organisationer är nära relaterade till staten. Staten bidrar till finansiesom ringen dessa verksamheter, antingen i form av statliga bidrag eller inav täktsbetalningar.

2.2 kommunförvaltning

Regional

Samarbetet mellan kommunerna är långt framskridet i Finland. Den regionala kommunförvaltningen består samkommuner, d.v.s. kommunalav förbund bildas kommuner, varav de viktigaste är de 19 landskapssom av

förbunden och de 21 sjukvårdsdistrikten. Regionen Åland har speciell

en organisation på dessa områden, som inte förklaras här. Landskapsförbunden är ansvariga för den utveckling som rör den kommunala förvaltningen. På grundval ett mandat från staten verkar de av myndigheter för regional utveckling enligt lagen om regional som utveckling, både när det gäller nationell regionalpolitik och projekt som delvis finansieras den Europeiska unionens strukturfonder. De har dessav

utom ansvaret för den regionala planeringen, d.v.s. planeringen för mark-

användningen regional nivå. I de andra nordiska länderna finns det ett system för regional förvaltning, landstingskommuner i Sverige, jj/lkeskommuner i Norge och amtskommuner i Danmark. De administrativa systemen i de nordiska länderna

är till stor del baserade på principer, den regionala nivån

samma men

l

avviker det finska systemet från de andra. I Finland har samkommunema och samarbetet mellan de lokala myndigheterna nästan samma funktioner som de regionala styrelsenivåema i de övriga nordiska länderna. Därför kan det finska systemet med samkommuner betraktas unikt som ett system, som inte kan jämföras direkt med system i andra länder. Bestämmelserna för samkommunema är lika gamla kommunalsom

lagarna. Den första speciallagstiftningen för samkommuner och

antogs

trädde i kraft 1932. Tidigare hade de haft för service

ansvaret mer

frivillig basis. De första obligatoriska samkommunema kom till 1948,

inom hälso- och sjukvårdssektom. Samkommuner innebär ett gemensamt sätt att organisera servicen till invånarna; 1960 fanns det sammanlagt 160 samkommuner, 1970 ungefär 290, och 1980 fanns det cirka 380 stycken. Även antalet om samkommuner har minskat under 1980-talet och 1990-talet, så finns det fortfarande ungefär 270 samkommuner kvar, har cirka 65 000 som anställda på den regionala nivån och 30 000 anställda på den lokala nivån.

Huvuddelen av samkommunemas utgifter cirka 73 % 1997 går till

hälso- och sjukvården. De näst största delarna går till utbildningssektom

19 % och socialtjänsten 5 %. Samkommunema liksom kommunerna

tar

emot statliga bidrag, men det sker via medlemskommunema, också

som har rätt att kontrollera utgiñema. Samkommunema har till skillnad från

kommunerna ingen beskattningsrätt.

2.2.1 Landskapsförbund

Det finns 19 landskap i Finland utöver den regionen Åland.

autonoma Landskapsförbunden är samkommuner mellan olika kommuner. bär De

lagstadgat ansvar för den regionala utvecklingen och planeringen. De

verkar också för länens intressen och utför rad icke

en lagstadgade upp-

gifter skiftande slag, till exempel främjande turism, kulturell av som av verksamhet, utbildning och intresset för lokalhistoria.

Landskapsförbunden har i huvudsak två lagstadgade åligganden. De är ansvariga för den regionala fysiska planeringen i enlighet med byggnadslagen. Enligt lagen länsutveckling fungerar landskapsförbunden

om som

myndigheter för länsutvecklingen i sina respektive län. Detta innebär

att

landskapsförbunden i princip är ansvariga för den allmänna regionalpolitiska planeringen och för utarbetandet regionala av utvecklingsprogram. I verkligheten baseras deras makt på skicklighet när det gäller

mer

att skapa kontaktnät än på verkliga befogenheter. Eftersom landskapsförbundens medel är mycket begränsade,

egna måste de bedriva ett nära samarbete med andra regionala och lokala myn-

digheter. De är också ansvariga för vissa internationella frågor och

p

kontakter som är relaterade till deras åligganden. Vissa har varit mycket aktiva när det gäller att bygga relationer EU-nivån. Många upp landskapsförbund är aktiva medlemmar av regionorganisationer och kontaktnät i Europa. Några har till och med inrättat egna kontor i Bryssel, tillsammans med andra regioner. En del verksamheten dessa kontor av gäller landskapsförbundens uppdrag att utarbeta och genomföra de utvecklingsprogram som stöds av EU:s strukturfonder.

Landskapsfullmäktige Maakuntavaltuusto är det högsta besluts-

fattande organet i ett landskapsförbund. I vissa landskapsförbund är denna församlings sammansättning mer permanent än i andra, där varje sammanträde kan ske med en ny samling representanter från medlemskommunema. Den första modellen innebär att ledamöterna i kommunfullmäktige väljer representanter till den regionala församlingen för en period på fyra år. Den andra modellen innebär att det finns samkommunsen stämma Yhtymäkokous, där medlemskommunema före varje sammanträde har möjligheten att bestämma vilka som ska företräda kommunens intressen. Den senare modellen har mycket gemensamt med en bolagsstämma, som är en vanligt förekommande struktur inom den privata sektorn. Två av de 19 landskapsförbunden har beslutat använda den senare modellen. Antalet representanter och röstningsförfarandet är fastställda på grundval av befolkningsantalet och landskapsförbundets stadgar, och i vissa fall

hänger det även samman med kommunernas ekonomiska prestationer.

Landskapsfullmäktige sammanträder två, ibland tre gånger om året. Antalet ledamöter varierar mellan 33 och 99, med ett genomsnittligt antal på 63. Landskapsstyrelsen är landskapsförbundets verkställande och administrativa organ. Dess ledamöter väljs fyra år av fullmäktige i enlighet

med partifördelningen i fullmäktige, vilket gör att styrelsen representerar

den politiska fördelningen i länet. Styrelserna har sammanträden mer eller mindre regelbundet, med ett genomsnitt på en gång i månaden. Det genomsnittliga antalet ledamöter är 13. Medlemskommunerna täcker alla administrativa kostnader för landskapsförbunden. Varje kommun betalar en medlemsavgift, som beräknas på grundval av kommunens storlek och ekonomiska situation. Kommunerna tar emot särskilda bidrag från staten för att täcka 20 % av dessa kostnader.

Landskapsförbundens kontor bistår styrelserna i deras administrativa funktioner. Landskapsförbunden finansieras i huvudsak av sina medlems-

kommuner, som tar emot statliga bidrag för att hjälpa dem att uppfylla sina lagstadgade uppgifter gäller den regionala utvecklingen och planesom

ringen. Landskapsförbunden är enligt lagen ansvariga för den regionala utvecklingen. Tidigare detta länens ansvarsområde, 1995 fördes

var men

detta ansvarsområde över till landskapsförbunden som ett led i en allmän

J

decentraliseringsrefonn. Målsättningen med den att stödja initiativ till

var regional utveckling, bra regional balans och miljömässigt hållbar en en verksamhet.

Nästan alla åtgärder för regional utveckling samordnas i särskilda

pro-

gram som utarbetas av landskapsförbunden i samarbete med staten, kommunerna, näringslivet, universiteten, olika forskningsinstitut och ickestatliga organisationer. I praktiken är samarbetet mellan landskapsförbunden och de arbetskrafts- och näringscentralema nödvändighet.

nya en Markutnyttjandet på längre och kortare sikt styrs på regional nivå genom den regionala planeringen, tillhör landskapsförbundens som an-

svarsområde. Regionala planer utgör ramverket för planeringen på kommunal nivå och för alla markutnyttjandeplaner. Den regionala planeringen inrymmer en mängd planer för markanvändningen, till exempel place-

som

ringen av servicefunktioner och serviceinrättningar, utformningen

av

bebyggelse och industriområden, planeringen trafiknäten, sophante-

av

ringen och avloppsreningen, energiförsörjningssystemen fördel-

samt ningen av mark för jordbruk, skogsbruk och fritidsändamål.

2.2.2 Sjukvårdsdistrikt

Finland är uppdelat i 22 sjukvårdsdisktrikt plus Åland för underlätta

att tillhandahållandet av Specialistvård. Varje kommun måste tillhöra den samkommun administrerar sjukvårdsdistriktet i dess område. Distriksom ten ansvarar för organiseringen den specialiserade sjukvården och av samordningen av sjukhusvården inom respektive distrikt. Plötsligt uppkomna, exceptionellt höga sjukvårdskostnader inom kommun jämnas en ut

genom justeringar inom respektive sjukvårdsdistrikt. Den årliga budgeten liksom verksamhetsplanema fullmäktige.

antas av Ledamöterna av fullmäktige företräder de olika medlemskommunema. De

väljs av medlemskommunemas fullmäktige för mandatperiod på fyra

en år. Det administrativa och verkställande organet är styrelsen, medvars lemmar väljs fullmäktige för tvåårig period. av en De flesta sjukvårdsdistrikt inrymmer flera sjukhus. De finansieras till största delen av kommunerna, beroende kvantiteten och kvaliteten på de tjänster de köper. De avgifter patienterna betalar för behandsom som

lingen utgör en liten del av sjukhuskostnadema. Det finns universi-

tetssjukhus i de fem storstadsområdena i Finland Helsingfors, Tammer-

fors, Uleåborg, Åbo, Kuopio. Dessa sjukhus för den

ansvarar mest krävande specialistvården inom sina områden. Den administrativa strukturen följer den grundläggande modellen för

samkommunema. Det högsta beslutsfattande organet är fullmäktige, i likhet med landskapsförbunden. Det genomsnittliga antalet ledamöter i

l

fullmäktige är 51, antalet kan variera mellan 16 och 112. Styrelsen men har verkställande befogenheter. De minsta styrelserna har 9 ledamöter, de största har fler än 20.

Den mest krävande vården på ett fåtal specialistsjukhus. Patienter

ges remitteras dit det behövs, även om de bor i en annan kommun eller om

sjukvårdsdistrikt. Med undantag för det patienten själv betalar, täcks

som kostnaderna för behandlingen hemkommunen. Förutom de kommunalt av

ägda sjukhusen finns det ett fåtal statliga sjukhus militära etc.. Specialistvården betalas med offentliga medel kompletteras av sjukhus och

som

rehabiliteringskliniker ägs privata stiftelser eller bolag.

som av

Sjukvården i Finland finansieras huvudsakligen staten och kom-

av Under år har staten stått för 31 % och kommunerna för munerna. senare

34 % medlen, medan bidragen från sjukförsäkringskassorna endast har

av

uppgått till 12 %. Totalt sett står den offentliga sektorn för 77 % av sjukvårdens finansiering, patienterna och de utnyttjar vårdtjänstema för

som

19%, och övriga, d.v.s. understödsfonder, arbetsgivare och privata för-

säkringar för 4 %. Minskningen i finansieringen den offentliga sjukav vården under år har lett till en ökning av bidragen från kommunsenare invånarna.

I framtiden kommer förmodligen sjukvårdsdistriktens ställning att ändras och hela sjukvårdssektom börja använda marknadsorienterade

mer

lednings- och kontrollformer. En exempel detta är att kommunerna i framtiden kommer att ha större frihet att välja vilket sjukvårdsdistrikt de

vill tillhöra sjukvårdstjänster. och var de vill köpa sina

3 Lokalförvaltningen

3.1 Den statliga lokalförvaltningen

Den finska regionala statsförvaltningen är uppdelad i statliga lokaldistrikt.

Tillsammans utgör dessa 90 statliga lokaldistrikt den lokala statsför-

valtningen. Verksamheterna lokal nivå gäller till exempel polis,

åklagare, kronofogde och registertjänster vilka alla utförs i dessa distrikt.

De statliga lokaldistrikten fungerar också statens allmänna förvalt-

som

ningsmyndighet, och vid behov är det även möjligt att överföra andra

statliga åligganden på lokal nivå till distrikten.

de statliga lokaldistrikten finns det statliga lokalkontor, där I 77 av

polisens, åklagarens och kronofogdens avdelningar och registerservicen inryms självständiga enheter. Chefen för sådan enhet tillsätts för

som en

period tre år. I Finlands 13 största städer verkställs dessa funktioner

en

l

på separata kontor, och polismyndigheten, åklagarämbetet och kronofogdemyndigheten liksom det lokala registerkontoret bedriver sina verksamheter åtskilda. Dessutom har de statliga lokalkontoren egna lokala Servicekontor, och deras tjänster tillhandahålls också i de olika myndighetemas serviceenheter. gemensamma Administrativt är de statliga lokalkontoren underordnade länsstyrelserna och inrikesdepartementet. När det gäller de olika ansvarsområdena administreras åklagarämbetet och kronofogdemyndigheten av justitiedepartementet. Polisens verksamhet styrs inrikesdepartementets polisav avdelning. De lokala registreringskontorens administrativa uppgifter leds av länsstyrelserna och inrikesdepartementet. Det nationella Patent- och registreringsverket och Folkbokföringscentralen är också delaktiga i administrationen registreringskontorens uppgifter. av De statliga lokaldistrikten inledde sin verksamhet den första december

1996. Detta har ökat lokalförvaltningens beslutsfattande

makt. De har också som mål att erbjuda service på ett effektivt i olika delar mer sätt av landet.

Kommunalförvaltning

3.2.1 Kommunerna

Finland är uppdelat i 452 kommuner och städer eller lokala själv- styrelser. De lokala självstyrelsema har det primära ansvaret för den offentliga servicen i Finland. Utbildning, social välfärd och hälsovård, liksom underhåll den tekniska infrastrukturen av tillhör de viktigaste uppgifterna. De lokala självstyrelsema förser samhället med basservice. Kommunerna och städerna tillhandahåller offentlig service som säkerställer befolkningens grundläggande behov. Kommunal självstyrelse garanteras i den finska författningen. Vart fjärde år väljer invånarna ett lokalt fullmäktige, som är det högsta kommunala beslutsorganet. Beslutsprocessen i fullmäktige är offentlig och invånarna måste informeras hur ärenden behandlas. om Kommuninvånama har rätt att lämna förslag till fullmäktige och lokala

folkomröstningar kan

hållas. Den viktigaste servicen kommunerna tillhandahåller som gäller utbildning, social välfärd och hälso- och sjukvård, underhåll samt av den tekniska infrastrukturen. Kommunerna driver grundskolor, gymnasieskolor liksom yrkesskolor. De erbjuder även vuxenutbildningar, hantverkskurser, bibliotek samt kultur- och fritidsverksamheter. Andra ansvarsområden

L

gäller barndaghem, vård äldre och handikappade, och en lång rad av sociala tjänster. Kommunerna för förebyggande vård och primär hälso- och ansvarar

sjukvård, specialistvård och tandläkarvård. De strävar även efter att främja

sund miljö för människorna. Kommunerna övervakar även markanen vändningen och bebyggelsen inom sina områden. De har också ansvaret för underhållet av gator och vägar, vattentillförseln och avloppsnätet, sam-

ordningen av sophanteringen, energiförsörjningen och det lokala miljö-

skyddet.

Det genomsnittliga invånarantalet i en kommun är cirka 11200. De

flesta kommuner är mycket små, och det kan man till exempel se genom att de 350 minsta kommunerna, 77 % av kommunerna, står for endast

cirka de kommunala utgifterna. Kommunerna är ganska olika när

25 % av det gäller både storlek och invånarantal.

En kommun har generell kompetens inom sitt område. Detta betyder att det finns uppgifter som kommunerna har en lagstadgad skyldighet att verkställa lagstadgade funktioner men också att kommunerna själva kan

välja att ta sig uppgifter frivilliga funktioner. Den kommunala styrelsen baseras på principen om självstyrelse genom medborgarna. Kommunen har ett avsevärt inflytande över sina invånares levnadsförhållanden, då de för närvarande står för nästan två tredjedelar av den offentliga servicen. De flesta kommunala ansvarsområdena är lagstadgade, och den kommunala självstyrelsen har ständigt utökats. År 1993 reforrnerades det statliga stödsystemet till kommunerna på ett sådant sätt att de statliga bidragen inte längre knöts till bestämda uppgifter. Denna reform kommunerna möjligheten att besluta egen gav

hand fördelningen medel mellan socialtjänst och sjukvård,

om av utbildning och kultur å sidan, och mellan de övriga kommunala ena åtagandena å den andra sidan. Statliga bidrag knutna till särskilda områden styr inte längre besluten serviceutbudet; besluten kan numera fattas om utgår från servicebehovet i kommunen. genom att man Kommunernas och samkommunemas utgifter utgör nästan två tredjedelar alla offentliga utgifter för konsumtion och investeringar i av Finland. Den största delen av kommunernas och samkommunemas utgifter

gäller kostnaderna för den grundläggande samhällsservicen, som social-

tjänst och hälso- och sjukvård, utbildning och kulturverksamhet, underhåll av infrastrukturen och miljöskydd.

De starka lokala självstyrelsema i Finland härrör från den självständiga

beskattningsrätten. Kommunerna finansierar nästan halva sin verksamhet sina skatteintäkter. Kommunerna lokal inkomstskatt genom egna tar ut en

samt en fastighetsskatt. Dessutom tar de emot en årlig andel av inkomstfrån bolagsskatter. Varje kommun fastställer själv sin inkomst-

erna

skattesats; det finns inget skattetak. Fastighetsskatten har en övre och en lägre gräns är fastställd i lagen. som Kommunernas betydelse i den nationella ekonomin helhet som är stor. De sammanlagda utgifterna för de finska kommunerna uppgick 1995 till

cirka 23 % bruttonationalprodukten BNP. År 1996 kommunernas

av var

andel de sammanlagda offentliga utgifterna ungefär

av 33 %. Den

kommunala konsumtionens andel de offentliga utgifterna emellertid

av var

betydligt högre, 65 %.

3.2.2 Samkommuner

Samkommunema är oberoende juridiska med administrationer organ egna och budgetar. År 1996 uppgick deras sammanlagda utgifter till cirka 25 %

av kommunernas totala budgetar. Bestämmelserna reglerar dessa

som

organs förvaltning återfinns i lagen om kommunal självstyrelse.

Kommunerna kan producera de tjänster de erbjuder sina invånare som själva, men de kan även skaffa dem från andra serviceleverantörer, både

offentliga och privata. De kan även privatisera sina verksamheter inom de

gränser som lagen fastställer, de kan exempelvis bilda bolag med begränsad ansvarighet.

4 Ålands särskilda status

Ahvenanmaa

Åland har särskild i den finska

en status lagstiftningen. Regionen garanteras enligt internationell lag ställning demilitariserad

en som en autonom, och neutral region. Lagen Ålands autonomi är del den finska om en av

författningen. Lagen styr kompetensfördelningen mellan och de

staten självstyrande och enligt denna lag är Ålands officiella organen, språk svenska. Lagen autonomi fastställer för regionens om ramarna självstyrelse. Den tillåter ett stort mått frihet i styrelsen över regionens av interna angelägenheter. Lagen inom vilka områden Ålands anger som

lagstiftande församling, lagtinget, har rätt lagar. Lagtinget består

att anta av 30 ledamöter som väljs på fyra år i allmänna, proportionella val.

Lagtingets viktigaste kompetensområden är: utbildning och kultur, polisverksamheten, den lokala distriktsförvaltningen, hälso- och sjukvården, sociallagstiftningen, postverket, rättigheter för radio- och TV-utsändningar, interna kommunikationer och främjandet industrin.

av Statliga skatter är fråga för de finska myndigheterna en och statliga skatter tas under bestämmelser på fastlandet. De upp samma som ange-

lägenheter som den åländska självstyrelsen tar hand sådana

om är angelägenheter skulle ha fallit under de statliga finska

som förvaltnings-

myndigheterna Åland hade varit finansiera dessa

om inte autonomt. För att

åligganden tar Åland emot form skatteåterbäring från staten 0,45 % en av av statsbudgeten.

l

LITTERATUR

Finlands Regional Councils, 1998 The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki Harjula Heikki Prättälä Kari 1995 Kuntalaki tausta ja tulkinnat. - Lakimieskustannus, Helsinki. Kuntayhtymän hallinto toiminnan rahoitus 1998 Suomen Kuntaliitto, Helsinki Kuntayhtymien talous 1996. 1997 Julkinen talous 1998:2, Tilastokeskus, Helsinki. Kuntainliittotoimikunta 1983 Kuntainliittotoimikunnan mietintö. Suomen valtiokalenteri Finlands Statskalender 1997 Helsingin yliopisto, - Gumerus 1997.

Ministry of Interior 1997 New Provincial Administration in F inland,

Helsinki. Ministry of Interior 1998 Regional State Administration in Finland, Helsinki. Mäki-Lohiluoma Kari-Pekka 1994 Kommunal struktur i förändring, Åbo Akademi, Åbo. Ohtonen Jukka 1989 Kansanterveystyön kuntainliiton purkautumisen vaikutukset, Monisteita 111989, Sosiaali- terveysministeriön suunnitteluosasto, Helsinki. Pekola Marianne 1990: Kommunerna och folkhälsoarbetet, Åbo Akademi, Åbo. Sinkkonen Sirkka Nikklä Juhani 1988 Suomen terveydenhuollon hallinto, WSOY, Juva. Albaek Erik Rose Lawrence Strömberg Lars Ståhlberg Krister 1996 Nordic Local Government, The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki

Viljanen, Ritva 1997 Towards New Form of Regional Administration,

a Ministry of the Interior, Helsinki TK Keskus- at your service, 1998 Helsinki. The Foundation of Employment and Economic Development Centres getting under way 1997, Internal Message, Employment and

Economic Development Centres Development Project, Helsinki.

Three ministries start a joint project for improved services 1996 Press Release, The Ministry of Trade and Industry, Helsinki.

Régions, départements, préfets,

intercom-

munalité: mellannivå

styrelsenätverket på i

Frankrike

Franck Petiteville

1 Inledning

Frankrike har alltid ansetts vara en centraliserad enhetsstat. Denna bild behöver dock modifieras i dag, den inte kan avfärdas. franska även om Den politiska och administrativa strukturens enhetliga karaktär garanteras i artikel l i 1958 års konstitution, enligt vilken Frankrike odelbar är en republik. På grundval bestämmelse i konstitutionen, av en annan som garanterar de territoriella styrelseorganens självständiga administration

artikel 72 i konstitutionen, infördes dock tillräckligt många förändringar

genom de stora decentraliseringsreformema under 1980-talet för att legitimera idén om Frankrike som en decentraliserad enhetsstat. Vilka konsekvenser har denna decentralisering haft för styrelsen på mellannivå, d.v.s. nivån mellan den centrala regeringsnivån och den kommunala nivån Hur har sådana förändringar inkorporerats i den i franska politiska traditionen i Något förenklat kan Frankrikes politiska och administrativa historia sedan revolutionen 1789 sägas ha utvecklats i tre historiska faser när det gäller styrelsen på mellannivå.

Från den franska revolutionen fram till det andra världskriget bestod

den administrativa mellannivån i huvudsak departementen départeav ments, som infördes vid revolutionen 1789 och prefektema préfets, av vilka utsågs av Napoleon för att säkra centralmaktens styre över nationens hela territorium. Även departementen gradvis har omvandlats till om

lokala självstyrelser som har haft direktvalda fullmäktige conseils l généraux sedan 1871, har det i realiteten varit prefektema som fortsatt att

l dominera dem, både i rollen som övervakare av fullmäktige och som inne-

havare av den exekutiva makten i dessa fullmäktige. Det är därför ingen

ll

överdrift att påstå att det franska territoriella styret i huvudsak utgjordes

av prefekterna under hela denna tidsperiod.

Från slutet av andra världskriget fram till slutet 1970-talet ökade

av komplexiteten i styrelsen på mellannivå, även den fortfarande i stor om utsträckning var beroende av prefekterna. Detta berodde på den nya

nationella och regionala utvecklingspolitik centralmakten genomförde

som under 1960-talet. Eftersom den territoriella styrelseindelningen framstod

som föga anpassad för att klara av den moderna nationella och regionala

ekonomiska utvecklingen, satte centralmakten igång dubbel utvecknu en

lingsprocess. För att lösa problemet med fragmenteringen de franska

av kommunerna, som varit indelade på sätt sedan revolutionen, samma upp-

muntrade centralmakten till att börja med olika former mellankom-

av munalt samarbete. För det andra, då de franska departementen som områden ansågs vara alltför begränsade administrativt sett för att kunna klara utmaningarna från den ekonomiska utvecklingen, inledde staten 1960 en

regionaliseringsprocess som resulterade i skapandet av regionala admi-

nistrativa områden där flera departement ingick, tänkta att tjäna stöd som

för den nationella utvecklingspolitiken. Regionala fullmäktige conseils régionaux inrättades 1972, men dessa valdes inte allmänna val de

genom bestod av valda representanter från kommunerna, departementens fullmäktige och det nationella parlamentet, de hade endast begränsade makt-

befogenheter i huvudsak investeringsstöd och den exekutiva makten låg i

händerna på prefektmyndigheten. Denna andra period kännetecknades där-

för av att komplexiteten hos denna territoriella administrationsnivå ökade,

utan att staten och prefekterna förlorade sina framträdande roller.

En tredje historisk fas inleddes med vänsterns makttillträde 1981 och

genom den efterföljande vågen av decentraliseringsreformer under 1980-

talet. Dessa reformer hade stor inverkan på den territoriella adminien

strationens struktur. De stora refonnlagama följde varandra i relativt

snabb takt:

a Den mest betydelsefulla lagen från den 2 mars 1982 försåg regionerna

med regionala fullmäktige, valda i direkta val, och införde omfattande autonomi för de lokalt och regionalt valda styrelsemas exekutivorgan och avskaffade prefektemas direkta tillsyn över deras verksamhet.

b Lagama från den 7 januari och den 22 juli 1983 innehöll föreskrifter

om överföringen av maktbefogenheter från staten till myndigheterna

på mellannivå och lokal nivå.

c Lagen från den 26 januari 1984 skapade särskild statsförvaltning

en för de lokalt och regionalt valda myndigheterna.

d Lagen från den 30 december 1985 satte en första gräns för samtidigt

innehav av nationella och lokala politiska poster, vilket gjorde det möjligt att delvis återvälja lokala politiker.

L

När högern återkom till makten mellan 1986 och 1988 upphävdes inte de omfattande decentraliseringsåtgärdema, med undantag för vissa mera

mindre delarm, vilket visade hur starkt decentraliseringsideologin hade

slagit rot i hela det politiska etablissemanget. Dessutom förstärktes det tidiga 1980-talets lagstiftningssystem andra våg omfattande lagav en av stiftning som antogs tidigt 1990-talet: 1 Lagen från den 3 februari 1992 höjde och standardiserade de lokalt valda representantemas ersättning, tidigare hade varierat kraftigt som från en kommun till en annan. 2 Lagen från den 6 februari 1992 förstärkte dekoncentreringen av staten

vilket syftar Överföringen av beslutsbefogenheter till represen-

tanter för de centrala myndigheterna som är verksamma en mer lokal nivå, gav nya instrument till den kommunala demokratin möjlighet till kommunala folkomröstningar och främjade nya samarbetsformer mellan de lokala och regionala styrelseorganen i Frankrike och deras motsvarigheter i andra länder. 3 Till sist, lagen från den 4 februari 1995 syftade till att återinföra planer för ekonomisk utveckling och nationell och regional utveckling.

Det system som framträdde som följd av alla dessa reformer har två huvudsakliga kännetecken. Som ett resultat av omvandlingen av regiontill fullfjädrade styrelseorgan på mellannivå med regionala fullerna mäktige som väljs i allmänna och direkta val och den övriga decentrali- -seringen, finns det i Frankrike tre former av styrelseorgan på mellannivån och den lokala nivån med fullmäktige är valda i direkta val: 26 som regioner, 100 departement och 36 559 kommunerm. l dag förefaller det som om denna form av territoriellt styre på flera nivåer åtnjuter relativt oomtvistad demokratisk legitimitet. Visserligen en är Valdeltagandet i de lokala valen i allmänhet lägre än i de nationella valen, i många andra länder; faktum är att andelen valskolkare under som senare år ofta har varit över 30 % för både de kommunala valen 30,5 % 1995 och för valen till departementsfullmäktige och regionfullmäktige 40 % och 42 % i 1998. Opinionsundersökningar visar emellertid att mars

fransmännen mycket positivt på decentraliseringen, och att de till-

ser skriver de lokala myndigheterna en större kännedom om deras behov än staten. Generellt sett råder det inget tvivel att decentraliseringsreom formerna har gjort det möjligt för alla styrelseorgan på mellannivå och lokal nivå att uppnå ett allmänt erkännande som legitima beståndsdelar av det politiska systemet i Frankrike. Det andra typiska draget för detta system av styre på mellannivå är avsaknaden hierarki. Regionema har ingen hierarkisk auktoritet av en över departementen, vilka i sin tur inte utövar någon större auktoritet över kommunerna. Tvärtom, eftersom de olika styrelseorganen regionfullmäk-

l

tige, departementsfullmäktige, kommunfullmäktige, mellankommunala strukturer, prefekter och dekoncentrerad statlig förvaltning i hög grad

är beroende av varandra, blir följden att politiken ofta beslutas, admini-

streras och implementeras ett samarbetsnätverk mellan alla dessa

genom institutioner. Syftet med denna rapport är att identifiera detta samarbetsnätverk. Då fokus är inriktat på styrelsen på mellannivån, kommer vi utesluta att kommunerna från studien, däremot ta med strukturerna för det men mellankommunala samarbetet och prefektema i diskussionen. Vi kommer därför successivt att undersöka de mellankommunala strukturerna 1,

departementen 2, regionerna 3, prefektema och den dekoncentrerade statsförvaltningen 4, därefter kommer att analysera den nära kopplingen mellan alla dessa aktörer på mellannivån 5, och hur de har

an-

passat sig för att klara de utmaningar som den europeiska integrationen för med sig.

Ökningen

av mellankommunala

strukturer: har kommunalförbunden

varit framgångsrika eller misslyckade

Det finns mer än 36 500 kommuner i dagens Frankrike, d.v.s. nästan lika många som i de övriga länderna i Europeiska unionen tillsammans, och 90 % av dessa är mycket små landsortskommuner med färre än 2 000 in-

vånare. Denna typiskt franska, kommunala fragmentering är resultatet

av

en historisk oförmåga från centralmaktens sida att tvinga igenom

samman-

slagningar av små kommuner emot invånarnas vilja, vilket kan

ses som en

paradox i detta land är känt för sin centralism. En regeringspolitik

som som lanserades under 1960- och 1970-talen för att uppmuntra samman-

slagningar uppnådde i realiteten mycket blygsamma resultat omkring

1 200 sammanslagningar på tjugo år. Denna oförmåga minska antalet

att

kommuner sammanslagningar drev därför främja olika

genom staten att former mellankommunalt samarbete för pâ effektivt av att ett mer sätt

möta landsbygdens behov av nationell och regional utveckling. Dessutom har den snabba urbanisering har kännetecknat Frankrike

som

sedan 1950-talet lett till uppkomsten av vidsträckta storstadskonglomerat, inte bara i Parisregionen utan också i de större provinsstädema, vilkas

förorter har expanderat. I dessa fall har kraven på kostnadsrationali-

seringar och på att göra det offentliga serviceutbudet i storstäderna lön-

samt föranlett sökandet efter olika former mellankommunalt samarbete. av

Som följd detta existerar i dag mängd mellankommunala

en av en samarbetsstrukturer:

l

l Kommunalförbunden syndicats intercommunaux, som har funnits

sedan 1890, är i dag uppdelade i 14 490 förbund med ett enda ansvarsområde vanligtvis vattenförsörjningen och 2 298 förbund med

flera ansvarsområden som i allmänhet gemensamt har ansvaret för all-

männa vägar, sophämtning och underhåll avloppssystemen. av 2 Distrikten inrättade för stadsområden 1959 och utvidgade till landsbygdsområden 1970 har mer vidsträckta befogenheter än kommunal-

förbunden de omfattar exempelvis förvaltningen bostadsservicen

av och har dessutom ett eget skattesystem. År 1995 fanns det 322 distrikt. 3 Stadsförbunden communautés urbaines, inrättade 1966, utgör den

mest integrerade samarbetsforrnen och var avsedda att täcka de största

storstadsregionema. De omfattar ll obligatoriska Samarbetsområden och har ett eget skattesystem. Ett stadsförbund kan ofta bestå av upp till tjugo kommuner som är centrerade kring stad. För närvarande en finns det tio stadsförbund vilka fyra i Bordeaux, Lille, och

av - Lyon

Marseille inrättades av staten 1966. - 4 Förbanden av nya stadsområden syndicats d agglomération nou-

velle inrättades 1983 för att utveckla samarbetet mellan kommunerna

i de nya stadsområden som kommit till genom statens stadsplanering under l970-talet. Det finns för närvarande nio stycken, och de flesta är belägna i Paris utkanter.

5 Slutligen utgör kommunalsammanslutningarna communautés de

com-

munes och stadssammanslutningarna communautés de villes for

kommuner med fler än 20 000 invånare en modern form mellanav kommunalt samarbete, som kom till 1992 och grundar sig på försom

delning av befogenheter rörande fysisk planering och ekonomisk ut-

veckling. Sedan 1992 har l 105 kommunalsammanslutningar inrättats, men endast fem stadssammanslutningar.

Det existerar i dag 18 000 mellankommunala samarbetsstrukturer i Frankrike. Av siffran att döma förefaller det det mellansom om kommunala samarbetet har varit en succé i Frankrike. Den döljer emellertid ett antal brister. Först och främst kan det stora antalet vilket notsvarar ett genomsnitt en mellankommunal struktur for två kommuner även tolkas som ett bevis för att utvecklingen av det mellan- - .tommunala samarbetet varit otillräcklig; ett effektivt mellankommunalt samarbete skulle i själva verket kunna bygga på mycket mindre antal iamarbetsstrukturer, där varje struktur omfattar många fler kommuner. Det uppenbart att den politik som forts sedan 1960-talet, och som bestått av :tt periodvis lägga till nya stmkturer istället for att förändra de redan existerande strukturerna, har haft motsatt effekt. I realiteten kännetecknas :let franska systemet för mellankommunalt samarbete i dag av ett stort antal olika strukturer vilkas funktioner ibland är mycket lika.

Det bör dessutom betonas att de vanligaste mellankommunala samarbetsstrukturema är kommunalförbund med ett enda ansvarsområde 14 500, d.v.s. den mest traditionella och minst integrerade samarbets-

formen samarbete inom endast ett ansvarsområde, med ekonomiska resurser som bygger på frivilliga bidrag från kommunerna. De mest integrerade samarbetsfonnema vilka bygger på obligatorisk fördelning

en av

ett stort antal befogenheter, som till exempel stadsförbunden och stads-

sammanslutningarna, har däremot endast haft mycket begränsad framen gång i städerna. Av de samarbetsfonner involverar än sektor som mer en är det bara de former som är försedda med ett visst mått flexibilitet i av

fördelningen av befogenheter, som till exempel förbund med flera

ansvars-

områden, distrikt och kommunsammanslutningar, värderas någor-

som lunda högt av kommunerna. Generellt sett lider det mellankommunala samarbetet i Frankrike två av grundläggande problem. Det första problemet är ekonomiskt och av

finansiellt slag; det mellankommunala samarbetet fungerar dåligt så snart

det finns betydande skillnader i relativ rikedom mellan grannkommuner

vilket ofta är fallet, rika kommuner är ofta föga motiverade att samarbeta

med fattigare kommuner. Den enda lösningen består därför i att utverka en ekonomisk utjämning mellan fattiga kommuner och rika kommuner, an-

tingen genom en statlig omfördelningspolitik en nationell utjämningsfond

F onds national de péréquation existerar för detta ändamål, eller genom att slå samman kommunernas skatteresurser på de mellankommunala strukturemas nivå. Detta har man börjat göra, mycket långsamt och men inte utan ett starkt lokalt motstånd. Det andra grundläggande problemet med det mellankommunala samarbetet i Frankrike är av politiskt slag. De kommittéer eller råd föresom träder de mellankommunala strukturemas styrelseorgan kommunutses av

fullmäktige, och ordföranden i den mellankommunala strukturen är ofta

borgmästaren i en av medlemskommunema. Styrelseorganen i de mellankommunala strukturerna har därför ingen direkt demokratisk legitimitet; ordföranden är endast primus inter och, även den formella pares om

beslutsproceduren juridiskt sett är grundad majoritetsomröstningar enkel majoritet och i vissa fall kvalificerad majoritet, fattas

gemensamma beslut i allmänhet efter en förlikning samtliga kommuners av intressen och positioner. Man bör därför komma ihåg att de mellan-

kommunala samarbetsstrukturema får sin befogenhet att fatta beslut från

kommunerna och inte tvärtom. De mellankommunala samarbetsstrukturema utgör viktig överkomen munal förvaltningsnivå i Frankrike, vilket har att göra med det stora antalet strukturer som skapats och det stora antalet kommuner medsom verkar. Denna styrelsenivå lider dock av en överdriven juridisk komplexitet, en ännu begränsad grad integration ansvarsområdena och av av

relativt ringa befogenheter att fatta självständiga beslut. En proposition har avfattats den nuvarande inrikesministem, Jean-Pierre som av Chevénement, syftar till att förenkla den nuvarande mångfalden av mellankommunala samarbetsstrukturer. Propositionen, som är inspirerad av en nyutkommen rapport kampanjen mot den sociala utslagningen i om

stadsområden la politique de ville som skrivits av socialisten Jean-

Pierre Sueur, har också mål att införa en ny företagsskatt för som

storstadsregionema taxe professionelle d°agglomération för att avhjälpa

skillnaderna mellan kommunerna när det gäller skatteintäkter.

3 föråldrade eller i nära

Departementen:

kontakt med kommunernas angelägen-

heter

Som redan nämnts, inrättades departementen som ett resultat av den franska revolutionen. Indelningen dessa departement har förändrats av mycket litet under tvåhundra år. Det finns i dag 100 departement, av vilka 96 ligger i moderlandet Frankrike. Vissa är tätt befolkade Departement du Nord har 2,5 miljoner invånare, medan andra är mycket glest befolkade Lozêre har 73 000 invånare. Den territoriella kartan över departementen har alltså inte förändrats mycket tvåhundra år. Inte heller har det institutionella sättet att styra departementen i grunden ändrats sedan 1871, då direkta val till full-

mäktige infördes. Den stora reformen institutionen, som genomfördes

av till följd decentraliseringen under 1980-talet, innebar att den exekutiva av

makten över departementen flyttades över från prefektema till ordför-

andena i fullmäktige, och att ordförandenas maktbefogenheter samtidigt utökades. I likhet med 1871 väljs fullmäktige för en sexårsperiod, och hälften av ledamöterna är för omval vart tredje år. Valen till fullmäktige äger uppe i lokala enmansvalkretsar "kantoner. Varje departement är indelat i rum flera kantoner, och representant per kanton väljs. Själva valsystemet en har inte ändrats sedan 1871; det är ett majoritetsvalsystem med två val-

omgångarm. Sättet att välja fullmäktige har ofta kritiserats för att vara

föråldrat, eftersom kantonindelningen sedan lång tid tillbaka inte längre återspeglar den befolkningsmässiga fördelningen. Skillnaden i befolkning från kanton till kan variera med en faktor 10, även om en en annan

varje kanton har rätt att välja ledamot av fullmäktige conseiller

samma en général. Sedan början på 1970-talet har emellertid samtliga regeringars försök att ändra på kantonindelningen misslyckats, eftersom de undantagslöst har stött på mycket kraftigt motstånd lokalt från valda full-

mäktigeledamöter, samtidigt de har väckt misstankar försök till som om

manipulation av valkretsindelningen.

Alla dessa aspekter i kombination med departementens begränsade

geografiska utbredning när det gäller behovet ekonomisk

av utveckling, utgör tungt vägande argument för departementens belackare, kritisom serar departementen för att föråldrade och föredrar regionerna. vara Förespråkamas argument är dock att departementen trots allt är en enhet som

är fast förankrad i det politiska och administrativa systemet i Frankrike

och som drar nytta dubbel legitimitetsgrund; dels den historiska

av en

legitimiteten hos inrättning har bevisat sitt värde

en som genom att överleva och sig till de många olika politiska regimer har anpassa som avlöst varandra under tvåhundra år och dels den legitimitet som subsidia-

riteten ger; närheten till medborgarnas angelägenheter "citoyenneté

de

pr0ximité", vilket bekräftas i opinionsundersökningar. Fransmännen

känner väl till departementet, vet att det spelar viktig roll det gäller en när social verksamhet och uppskattar att sådana sociala tjänster tillhandahålls på den lokala nivån, än på nationell eller regional nivå. snarare Departementens främsta ansvarsområde gäller sociala frågor:

1 direkt socialunderstöd till familjer, barn och äldre,

2 allmän hälsovård, i synnerhet förebyggande sjukdomar hos barn

av och mödrar,

3 samhällsunderstöd inom bostadssektom,

4 kampanjen mot social utslagning initierades 1988,

som av staten särskilt ansvaret för att integrera mottagarna inkomstunderstöd socialt av

och yrkesmässigt i samhället

revenu minimum d inserti0n.

Ur en ekonomisk synvinkel kan lägga märke till 60 % departeman att av mentens verksamhetskostnader går till socialtjänsten.

Departementens övriga ansvarsområden är teknisk täcker av natur, men också sociala frågor i bredare bemärkelse: av en 1 uppförande och underhåll och utrustning till mellan- och högav stadieskolor för elever mellan ll och 15 år collêges,

2 landsbygdens serviceutbud,

3 allmänna vägar departementen är ansvariga för underhållet

av ett vägnät på cirka 356 000 km, 4 utveckling kommersiella hamnar och fiskehamnar, av 5 miljöskydd,

6 understöd till företag i svårigheter, etc. För att utöva alla dessa maktbefogenheter, har departementen eller

-

mera specifikt fullmäktige tillgång till betydande mängd

- en resurser, som både består skatteintäkter finansiella

av egna samt av överföringar

från staten. Faktum är att utgifterna för de 100 departementen för står

30 % de sammanlagda utgifterna för alla valda myndigheter

av på lokal

och regional nivå i jämförelse med 61 % för de 36 000 kommunerna.

För att fullmäktige ska kunna förverkliga sina befogenheter har deras beslutsrätt i och med decentraliseringen utvidgats till att omfatta de speciali-

serade tekniska och sociala förvaltningar som tidigare lydde under pre-

fektema. Debatten mellan departementens förespråkare och kritiker förblir

oavgjord. Departementet är i någon mån en föråldrad enhet metoden att

välja fullmäktigeledamöter på grundval av en kantonindelning som har

blivit tämligen obsolet, men dess historiska rötter och huvudsakligen

sociala funktion gör det till institution angelägenheter ligger nära en vars medborgarna och dess legitimitet och nytta är därför långt ifrån förbrukade.

4 Regionerna: institutioner i vårdande

Regionerna kom till genom decentraliseringslagen den 2 mars 1982 och representeras som styrelseorgan på mellannivån av direktvalda regionfullmäktige. De första regionfullmäktige valdes i mars 1986. Regionerna är därför helt nya institutioner på mellannivån i jämförelse med departementen och kommunerna. Genom decentraliseringen överfördes en rad större maktbefogenheter till regionerna, huvudsakligen inom ansvarsområdet ekonomisk utveckling:

l regionemas delaktighet i planeringen av den nationella och regionala utvecklingen inom ramen för fyraåriga contrats de plan kontrakt

som förhandlas fram mellan staten och en region för utvecklingen av vissa serviceinrättningar och innebär att parterna måste iaktta besom

gränsningar av de offentliga utgiftema,

2 samñnansiering av offentliga serviceinrättningar regionalt intresse, av 3 ekonomiskt investeringsstöd till företag och delaktighet i finansieringen av regionala utvecklingsorgan och finansbolag,

4 ansvar för yrkesutbildningen på regional nivå i samråd med staten,

läroinstitut och yrkesskolor, 5 ansvar för bygga och underhålla gymnasieskolor för elever som är mellan 15 och 18 år gamla lycées. Regionerna, som omfattar större geografiska områden än departementen och har mandat som huvudsakligen gäller ekonomisk tillväxt, betraktas i allmänhet positivt av befolkningen. Regionerna har dessutom ut-

arbetat ambitiösa informationsprogram som ser ungefär likadana ut i

varje region, som gör flitigt bruk media för att föra fram bilden

av av nya, moderna, dynamiska enheter som strävar efter ekonomisk tillväxt, i syn-

nerhet för problemtyngda områden, och som är framsynta, Öppna för

I

Europa, etc. Trenden är för närvarande att fler och fler lokalpolitiker som är valda till poster i både ett departement och region, måste en men som följa lagstiftningens restriktioner när det gäller innehav dubbla politiska av poster, väljer att lämna sina platser ledamöter departementssom av

fullmäktige och behålla platserna ledamöter regionfullmäktige

som av

conseiller regional.

De franska regionerna lider dock två problem förhindrar att av som deras inflytande växer. Det första problemet gäller de faktiska resurser som är tillgängliga för dem. Regionemas utgifter utgör endast 9 % de av totala utgifterna för samtliga territoriella myndigheter, jämfört med 30 % för departementen och 61 % för kommunerna. Dessutom uppgår antalet

anställda vid de regionförvaltningama endast till 7000, jämfört med

200 000 för departementen och miljon för kommunerna. Även en om

regionernas har ökat betydligt sedan de skapades, är de därför

resurser

alltför begränsade för att kunna rättfärdiga påståendet regionen

om som den dominerande nya institutionen på mellannivån. Med andra ord, även om regionerna verkligen utgör de mest kompetenta styrelseorganen på mellannivå med avseende på frågor den regionala ekonomiska som tillväxten och förhållandet till de europeiska institutionerna, är problemet

att de ännu inte har skaffat sig de krävs för att de skall kunna resurser som förverkliga sina ambitioner.

Det andra problemet som påverkar den bild effektivitet av som regionerna vill förmedla är politisk natur. De regionala valen, avsedda av att hållas vart sjätte år, ägde i 1986, 1992 och 1998. rum mars mars mars Det ovanliga med de regionala valen är dock att de är baserade på ett valsystem med proportionell representation och valomgång. Detta en valsystem, inte ingår i den politiska traditionen i Frankrikes femte som

republik, tillämpas i själva verket endast vid regionvalen och vid de

europeiska valen. Vid val efter val har detta valsystem lett till ökade

svårigheter att uppnå absoluta majoriteter i regionfullmäktige. Faktum är

att antalet regionfullmäktige där inget politiskt parti fick absolut en

majoritet var 9 år 1986 av 21 regioner i moderlandet och 18 år 1992.

Denna situation har lett till återkommande svårigheter att få regionfullmäktige att fungera effektivt, i synnerhet när det gäller godkännandet av budgeten. För att lösa detta problem infördes i lag, antogs den en som av

franska nationalförsamlingen den 7 oktober 1997, viktig reform

en av

regionfullmäktiges sätt att fungera. Som ett resultat denna reform tillåts

av

ordföranden i regionfullmäktige, i de fall där ett förslag till regionbudget inte har kunnat antas innan tidsgränsen har gått ut, lägga fram

ett nytt

budgetförslag som anses ha blivit antaget efter frist på tolv dagar,

en om

inte ett förslag misstroendevotum tillsammans med budget-

om ett nytt

förslag antas av en absolut majoritet i regionfullmäktige. Eftersom budgeten endast kan blockeras i regionfullmäktige där det inte finns någon

.l klar majoritet som kan föreslå en annan budget, bör denna refomi göra det möjligt att lösa de fall där budgeten blockeras. Svårigheten att styra regionerna har blivit särskilt markant efter Nationella frontens inträde i det regionala politiska spelet. Nationella fronten är ett parti på den yttersta högerkanten som, sedan den första valframgången 1983, gradvis har lyckats kapa sig stabil andel på en

omkring 15 % väljarnas röster i valen helhet, miss-

av som men som i alla val med majoritetsomröstningar presidentval, allmänna val, gynnas kantonval och kommunalval, eftersom det är isolerat och inte kan skapa

allianser. I val med proportionell representation som regionvalen kan

partiet däremot säkra ett stort antal mandat i regionfullmäktige utan att skapa allianser. I ett sammanhang som tidigare präglades av regionfullmäktige dominerade av en relativ högermajoritet, har de regionalt valda representantema för Nationella fronten kommit att spela en mycket destabiliserande politisk roll, som markerades ytterligare efter regionvalen i 1998. Medan dessa val till viss del återställde balansen till mars vänsterns fördel i regionfullmäktige, jämfört med valen 1986 och 1992, fattade Nationella fronten det taktiska beslutet att stödja kandidater från den moderata högern i valet till ordförandeposten i regionfullmäktige. Denna oväntade allians tog därför ifrån vänstern fördelen av att ha en relativ majoritet i flera regioner och framkallade en allvarlig intern kris

inom den liberala franska högern, eftersom dess partiledning hade

förbjudit allt lokalt samröre med det rasistiska partiet Nationella fronten. Dessa regionval visade därför att ett lokalval kan utnyttjas till en politisk profilering har återverkningar på det nationella planet. För att lösa som detta politiskt känsliga problem har regeringen Jospin avlämnat en proposition till parlamentet för att reformera valsystemet i regionvalen i enlighet med modellen för kommunalvalen. Debatten i nationalförsamlingen om detta förslag inleddes i juni 1998. Kort sagt, regionen är en ny institution, vars legitimitet och framtid inte verkar ifrågasättas. Den är faktiskt det styrelseorgan mellannivån som är bäst lämpat att växa för att möta sådana utmaningar den nationella som och regionala utvecklingen, samarbetet med utländska regionala enheter de tyska Länder och de spanska regionerna, eller för-

som autonoma

hållandet till de europeiska institutionerna. De franska regionerna hämmas

emellertid fortfarande av otillräckliga resurser ekonomiska och mänsk-

liga för att kunna växa i kapp med sådana utmaningar, och splittras av extrem politisering grund av valsystemet i regionvalen.

5 Prekfektema och den dekoncentrerade

förvaltningen, eller den oundvikliga

närvaron centralmakten i

av styret på

mellannivå

Prefektema, som utses av regeringen, har sedan Napoleons dagar repre-

senterat staten i departementen det finns också regionala prefekter

préfets de region som är prefekter för departementen i regionemas administrativa huvudstäder. Det är allmän spridd uppfattning en att decentraliseringsrefonnema under 1980-talet satte punkt för prefektemas traditionella totala makt på mellannivån och den lokala nivån. Det är utan tvivel så att den kontroll prefekterna utövade över de valda styrelsesom organen på lokal och regional nivå har minskat betydligt följd som en av decentraliseringen. Före decentraliseringen representerade inte bara prefekterna den exekutiva makten i regionerna och departementen, de utan utövade också direkt kontroll de beslut de lokala myndigheterna en av som fattade. Denna kontrollbefogenhet, åtföljd möjlighet till granskning, av en kallades förmynderskap tutelle. Detta förmynderskap försvann med decentraliseringslagama. Faktum är att decentraliseringen fullständigt reformerade systemet med kontrollen över de lokala styrelseorganen; kan prefekterna endast numera utöva en indirekt kontroll av de lokala styrelseorganens beslut. De lokala och regionala styrelseorganen är visserligen skyldiga att på informell basis

informera prefekten om de viktigare besluten innan de verkställs, de

men behöver inte längre erhålla ett förhandsgodkännande från prefekten. Om han anser att ett lokalt eller regionalt myndighetsorgan har fattat ett olagligt beslut, är hans enda möjlighet att inom två månader överlämna ärendet till förvaltningstribunal "tribunal

en administratif - en tribunal

som handlägger tvistemål där den franska förvaltningen är inblandad

som har absolut beslutanderätt när det gäller att ogiltigförklara eller upphäva beslut. Prefektens makt att kontrollera styrelseorganen på mellannivån och den lokala nivån har därför juridiskt sett blivit mycket begränsad. Dessutom kan prefekterna använda denna procedur endast i marginell utsträckning, eftersom andelen beslut som prefekturema överlämnar till förvaltningstribunalema utgör endast 0,03 % alla beslut fattas av som av de valda styrelseorganen på den lokala nivån och mellannivån. Den lilla andelen beslut som prefekterna överklagar till förvaltningstribunalema har dock kritiserats den högsta förvaltningsdomstolen Conseil d Etat, det av organ som har jurisdiktion att handlägga överklaganden i förvaltningsärenden för att den visar på prefekturemas otillräckliga kontroll över de lokala och regionala styrelseorganen. Prefektema har emellertid goda skäl till att inte överlämna fler ärenden till förvaltningstribunalema, eftersom

T

det antal handlingar regionerna, departementen och kommunerna som

skickar till dem för information är enormt över fem miljoner 1992, så

många att prefekturerna saknar tillräckliga personalresurser för att

undersöka alla dessa handlingar i detalj. Ett politiskt skäl

annat, mera till den svaga kontrollen prefekturerna utövar över de lokala och som regionala styrelseorganen är att prefektema, är inblandade i dagliga som förhandlingar med lokalt valda politiker, alltid föredrar att övertala dessa valda representanter direkt så att de kan rätta till åtgärderna själva i de fall där det uppstår oenighet om det lagliga i åtgärd, än att konen snarare

frontera dem inför förvaltningstribunalen.

Låt oss till sist tillägga att den kontroll över finanserna och budgeten som prefektema utövar över de lokala och regionala självstyrelsema också är begränsad. Prefektema kan förvisso ändra de lokala och regionala självstyrelsemas budgetar i vissa fall de har misslyckats

om med att anta

en budget inom den fastställda tidsramen, budgeten antagits inte om som är balanserad eller om den saknar obligatorisk utgiftspost. Prefektema en ingriper emellertid i dessa fall endast efter översyn gjorts de att en genom

regionala revisorskontoren chambres regionales des comptes, vilka in-

rättades efter decentraliseringen enkom för denna uppgift. Det är dessutom de regionala revisorskontoren som ensamma kontrollerar lagligheten i de lokala och regionala självstyrelsemas ekonomiska styre. Tillsammans visar alla dessa faktorer att prefekten napoleansk - en institution tidigare förkroppsligade centralmaktens myndighet över som hela nationens territorium har förlorat det sin kontrollmakt och - mesta av granskningsmakt följd decentraliseringsreforrnema. Det skulle som en av dock vara helt felaktigt att tro att prefektema nu endast spelar en

symbolisk roll. I verkligheten spelar prefektema fortfarande mycket

en

viktig roll beslutsfattare och samordnare på mellannivån och den

som lokala nivån. Denna makt, som man skulle kunna beskriva regsom lerande, kan tillskrivas flera grundläggande orsaker. För det första har prefektema behållit sin makt över ett stort antal dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar. Prefektema har förvisso inte

inflytande över alla dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar till

exempel tillhör förvaltningen av skolor och universitet, skatteväsendet,

och inspektionen av arbetslagstiftningen de dekoncentrerade förvaltningar som inte lyder under prefektema. Prefektema har emellertid behållit tillsynen över många viktiga departementsdirektorat på områden som serviceinrättningar, jordbruk och skogsbruk, sysselsättning, hälsa och sociala frågor. Prefekturerna infonneras om alla projekt dessa avdelningar är som inblandade eftersom experterna på dessa tekniska avdelningar efter-

frågas dagligen av regionema, departementen och kommunerna, efter

som

decentraliseringen delvis har gjorts ansvariga för förvaltningen av dem.

I

Dessutom spelar de regionala prefekturema särskilt viktig roll när en det gäller den nationella och regionala utvecklingen, i samarbete med regionemas fullmäktige. l detta avseende är de regionala prefektema be-

myndigade att förhandla med regionfullmäktige contrats de plan,

om vilka officiellt sluts mellan staten och regionerna. Därtill tjänar de regionala prefektema kontaktyta mellan staten och myndigheterna på som en

mellannivån i förvaltningen de regionala utvecklingsprogrammen

av som

samfinansieras av EUzs strukturfonder, både när det gäller att samman-

ställa ansökningshandlingarna och att genomföra

programmen som finansieras av EU-kommissionen. De regionala prefektema har nyligen

skaffat sig överordnad position visavi de andra departementsprefek-

en tema på detta område. Lagen från den 6 februari 1992 i själva verket gav de regionala prefektema makten att utfärda politiska direktiv till departe-

mentsprefektema för implementeringen nationens och unionens politik

av rörande ekonomisk och social utveckling och nationell och regional utveckling. I korthet kan prefektemas position i förhållande till självstyrelsema på mellannivå i Frankrike sammanfattas på följande vis. Vid tidpunkten för

de stora decentraliseringslagama under 1980-talet det många för-

var som utspådde slutet eller nedgången för prefekturinstitutionen. l praktiken tenderar dagens decentralisering att visa hur mycket komplexa saker mer och ting i själva verket är; prefektemas roll har inte så mycket minskat i betydelse som ändrat sin karaktär. Den reglerande prefekten har tagit över från den granskande prefekten och den napoleanska institutionen har

anpassat sig så skickligt till den nya tidens decentralisering att vissa

forskare till och med talar prefektemas återkomst. om

6 Nätverket mellannivå

av styrelsen på i

Frankrike

Efter att ha presenterat de olika aktörerna för sig och deras respektive var roller i beslutsprocessen på mellannivån, är det för tydlighets skull dags nu att ge en kort inblick i den verkliga komplexiteten i denna I process. realiteten är de olika aktörernas ansvarsområden så sammanflätade, in-

slaget av korsfinansiering så omfattande och relationerna så ömsesidigt beroende, att det i dag finns mycket få politiska handlingsprogram

som utarbetas av en enda aktör. Låt oss först av allt analysera de sammanflätade ansvarsområdena. Som tidigare nämndes har de mellankommunala strukturerna i huvudsak tekniska ansvarsområden kommunerna har överlåtit på dem vatten, som

vägar, bostäder, kollektivtrafik, kultur- och sportinrättningar, departemen-

ten har ett särskilt socialt ansvarsområde, och regionemas verksamhets-

r-

område gäller till största delen den nationella, regionala och ekonomiska utvecklingen. l själva verket är dessa ansvarsområden sammankopplade inom ett stort antal sektorer. Låt ta tre typiska exempel: oss

1 På utbildningsområdet bär kommunerna ansvaret för bygga,

att utrusta och underhålla lågstadieskolor och förskolor. Det emellertid fullär mäktige i departementen har slags för mellan- och som samma ansvar

högstadieskoloma och fullmäktige i regionerna

som ansvarar på mot-

svarande sätt för gymnasieskolorna. Det nationella utbildningsdepartementet ansvarar i sin tur för att ta fram nationella läroplaner, för rekryteringen och betalningen lärare på alla nivåer och för

av att förvalta universiteten. Denna redan komplexa juridiska

fördelning av maktbefogenheter görs ännu komplicerad den växande

mera av

tillämpningen av korsfinansiering; kommuner och departement hjälper regionerna att finansiera byggandet gymnasieskolor,

av sam-

tidigt som regioner och andra lokala myndigheter bidrar till statens finansiering av universiteten, etc1°°.

2 Med avseende på sociala frågor råder det inget tvivel om att det är

departementsfullmäktige som har det mest omfattande sociala

ansvarsomrâdet. Icke desto mindre driver också kommunerna kommunala

socialtjänstcentra centres a action sociale, där ansök-

communawc

ningshandlingarna för socialhjälp utfärdas. Dessutom är staten delaktig i det generella fastläggandet socialpolitiken, och ålägger

av

departementsfullmäktige att föra socialtjänstpolitiken i nära samröre

med den. Slutligen har den roll regionerna spelar när det gäller som

finansieringen av program för yrkesutbildning tydlig social dimen-

en

sion bekämpningen arbetslösheten.

genom av

3 Det tredje exemplet på sammanflätningen ansvarsområden den

av är ekonomiska utvecklingen och det direkta stödet till

företag. Enligt förespråkarna för decentraliseringen det meningen detta

var att ansvarsområde skulle tillfalla regionerna. Även här överlappar

emellertid ansvarsområdena varandra och samfinansieringen är

utbredd, vilket gör att gränserna blir otydliga. Först och främst är regeringen förstås fortfarande huvudaktören i den nationella ekonomiska politiken. Därtill kommer att staten, via prefekturema, stödjer regionerna ekonomiskt i enlighet med contrats de plan Etat/régions. Dessutom ger även departementen och kommunerna i praktiken bidrag till affarsverksamheter, sammanlagt uppgår till ungefär lika som mycket som de medel regionerna anslår°7. som

En undersökning de territoriella myndigheternas ekonomiska

av resurser

bekräftar bilden komplexitet och ömsesidigt beroende mellan

av myndigheterna lokal och regional nivå. Kommunerna, de mellankommunala

strukturerna, departementen och regionerna delar i själva verket

på samma

w l

skatteintäkter. Tre fjärdedelar skatteintäkterna kommer från fyra typer av av direkta skatter:

l bostadsskatt taxe a habitation betalas alla hushåll som bebor

som av lägenheter eller hus,

2 skatt taxe foncier bâti betalas av markägare,

sur non som

3 fastighetsskatt taxe foncier bâti, betalas fastighets-

sur som av ägare,

4 och företagsskatt taxe profesionelle, som betalas av företag.

Det finns också ett antal indirekta skatter markregisteringsskatt,

körkortsskatt, etc., liksom skatt på tjänster till exempel skatt sop-

hämtning och skatter som har att göra med stadsplaneringen.

Det bör lägga märke till här är att de flesta av dessa olika skatter

man

uppbärs flera territoriella myndigheter gång; till exempel

av på samma uppbärs 65 % bostadsskatten nationell nivå av kommunerna och av deras organisationer, 27 % departementen och 8 % regionerna. av av

Lägger till denna bild de olika finansiella transfereringarna från

man staten till de regionala och lokala styrelseorganen statliga understöd för att täcka deras verksamhetsomkostnader, kostnader för olika anläggningar och överföringar maktbefogenheter och korsvisa överföringar mellan av dem själva överföringar medel från regionerna till departementen och av kommunerna eller från departementen till kommunerna och vice versa, kan få viss uppfattning om hur komplex de regionala och lokala man en organens ekonomiska struktur är. Det finns ett oändligt antal exempel från olika sektorer som alla bekräftar bild; att styrelsen på lokal nivå och mellannivå i Frankrike samma inte består uppsättning offentliga politiska handlingsprogram som av en genomförs separat av olika aktörer, utan av en ständig interaktion mellan dessa aktörer.

7 Den franska mellan-

självstyrelsen på

nivå och deras relation till Europa:

anpassning, inte revolution

En sista dimension vad gäller den franska självstyrelsen på mellannivå är viktig att nämna i detta sammanhang; dess relation till Europa. Temat regionemas Europa har varit föremål för mycket debatt under senare år. I likhet med sina motsvarigheter i de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen har den franska självstyrelsen på mellannivå, stärkt av Maa-

strichtavtalets välkända subsidiaritetsprincip, dragit stor nytta av Bryssels förnyade intresse för sådana självstyrelseorgan och av de åtföljande eko-

nomiska ökningama i strukturfondema och institutionella förmånerrna

deltagandet i regionkommittén. Frankrike har skickat 24 representanter från sina tre styrelsenivåer på regional och lokal nivå till regionkommittén

av ett sammanlagt antal på 189 representanter från alla medlemsstater.

Även Frankrike inte tillhör om Europas största mottagare, har landets

fattigaste områden icke desto mindre dragit fördel struktur-

stor av fonderna, de tar emot inte mindre än 9,6 % de sammanlagda

av bidrag som

EU-kommissionen anslår under perioden 1994 till 1999. Vissa regioner har också utforskat parallella möjligheter stärka sitt att inflytande över de europeiska institutionerna; antingen lita till genom att den "regionalistiska aktivismen hos de lokalt valda representanter som har turen att även ledamöter Europaparlamentet, eller vara av genom att

öppna representationskontor direkt i Bryssel för lobbyingändamål

som

Nord-Pas-de-Calais- och Rhöne-Alpesregionema, eller gå

genom att samman med andra regioner för att göra sig synligare och öka sitt eget

inflytande.

Trots allt detta kommer den känner sig frestad att leta efter som en politisk revolution bland alla dessa företeelser bli besviken. Att snart att de franska regionerna i dag skulle förbigå centralmakten för skapa att direkta relationer med Bryssel och att den franska jakobinismen skulle förlora kampen mot regionemas Europa är för närvarande blott önsketänkande. Det för det första överskattning de franska vore en grov av regionemas makt och autonomi att tillskriva dem ett inflytande i klass med det som de tyska delstatema har i kontakterna med EU:s institutioner. Deras lobbyverksamhet är fortfarande ofta ineffektiv och mycket mindre

en fråga om att förhandla än att hålla sig informerad E U-frågor

om som sannolikt kommer att påverka regionerna. För det andra skulle sådan en diskussion om rivaliteten mellan staten och regionerna i relation till

Bryssel bygga på att förbisåg det faktum att Frankrikes Europapolitik

man

fortfarande utformas på högsta regeringsnivå och att den sedan

vidarebefordras till Bryssel via regeringens och endast regeringens officiella samordnings- och representationskanaler Interdepartementala kommitténs generalsekretariat SGCI i Paris och den - - permanenta

representationen i Bryssel°9.

Till sist, om slutgiltiga bevis för centralmaktens fortbestånd i relationerna mellan de franska regionerna och Europa skulle

efterfrågas,

så räcker det med att påminna två grundläggande förhållanden. om För det första är det de regionala prefektema centralmaktens direkta representanter i regionerna som är ansvariga för att implementera E U- politiken som gäller ekonomisk och social utveckling och nationell och regional utveckling. Mer generellt sett är prefektema ansvariga för EGatt

lagstiftningen efterlevs på regional och lokal nivå. Detta innebär att när

det gäller de delar EG-lagstiftningen påtagligt påverkar de lokala

av som

och regionala styrelseorganens verksamhetsområden, till

som exempel

miljön eller öppnandet för europeisk konkurrens när det gäller lokal offentlig upphandling, har myndigheterna inget val utan måste, under prefekternas tillsyn, tillämpa de EG-bestämmelser som de själva inte alls har bidragit till att utforma, För det andra finns det kanske ingenting som bättre illustrerar statens betydelse i relationerna mellan de franska regionerna och Europa än det sätt varpå projekt som samfinansieras av strukturfondema förhandlas fram och implementeras. Till att börja med stannar ansvaret för beredningen kvar i centrum, hos Delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet Délégation å Paménagement du territoire et å laction regionale DATAR, som är en statlig myndighet. Det är denna myndighet som lägger fram förslag gällande de franska zoner som är berättigade till bidrag och om fördelningen av EG-medel mellan regionerna. På regional och lokal nivå är det de regionala prefektema som i samråd med de olika styrelseorganen sedan förhandlar om de utvecklingsprojekt är berättigade till samfmansiering från EU. I som praktiken uppmanas de regionala prefektema att spela rollen av tillskyndare och samordnare, eller till och med skiljedomare i de fall där regionerna, departementen och kommunerna inte kan komma överens, vilket ofta händer. De flesta av EU-bidragen går dessutom till de regionala och lokala nivåerna via centralmakten och de regionala prefekturema. Det är återigen de regionala prefektema bär ansvaret för att intyga i vilken som implementeringsfas de projekt befinner sig som delvis finansieras av strukturfondema. Som kan se utgör de franska styrelseorganen på mellannivån endast länk i kedja förhandlingar som inbegriper en en av många andra nationella styrelsenivåer regeringen, DATAR, prefektema. De befinner sig långt ifrån ett deltagande i en direkt dialog med EUkommissionen, och de är inte att förvalta de EU-medel som ensamma om kommer via strukturfondema. Kort sagt, även EU:s institutioner verkligen utgör en ny aktör som om förändrar de traditionellt sett bilaterala spelreglerna mellan centralmakten och de valda styrelseorganen på mellannivå, skulle det vara fel att tro att detta nya spel med tre aktörer nödvändigtvis spelas till nackdel för staten. Fram till nu har centralmakten faktiskt förblivit de europeiska institutionemas främste samtalspartner i Frankrike. Detta betyder inte att styrelseorganen mellannivå och lokal nivå skulle sakna inflytande över EU-politiken, när de har inflytande över beslut påverkar dem, men som sker detta i allmänhet under direkt eller indirekt kontroll från statens sida.

L

8 Sammanfattning

Styrelsen på mellannivå i Frankrike består fyra typer aktörer: av av mellankommunala samarbetsstrukturer, regionerna, departementen och prefekterna. Alla har specifika ansvarsområden priori är samtidigt a men ömsesidigt beroende av varandra och de bildar därför ett administrativt nätverk vars ansvarsområden inom den allmänna territoriella politiken är starkt sammanjlätade. Även detta nätverk har sina i Frankrikes om rötter

flerhundraåriga politiska och administrativa historia vilket indelningama

av kommunerna, departementen och prefekturinstitutionen vittnar om, är

det i allt väsentligt decentraliseringsreforrnema inleddes tidigt på

som 1980-talet och som fortsatte ända på 1990-talet, har gett nätverket som dess nuvarande fonn. De lokala och regionala nivåerna detta styrs genom nätverk som även bygger centralmaktens systematiska och de europeiska institutionemas växande deltagande. Kan detta nätverk betraktas stabilt Styrelsesystemet på mellansom nivån håller för närvarande fortfarande på att slutligen smälta de stora

decentraliseringsrefonnerna under 1980- och 1990-talen. Decentralise-

ringen i Frankrike betraktas emellertid fortfarande, i slutet 1990-talet, av inte så mycket som fullbordad utan en process som en process som troligtvis kommer att förlängas ytterligare reformer i framtiden. På den av politiska dagordningen förekommer fortfarande diskussioner planerade om reformer av vissa aspekter gäller systemet på mellannivån, med syftet som att förbättra dess funktion. För närvarande håller tre propositioner på att utarbetas. En av propositionema, väckts inrikesdepartementet, är som av avsedd att förenkla den mångfald strukturer finns inom det av som mellankommunala samarbetet. Syftet med den andra propositionen, som beretts ministern för nationell planering och miljö, är delegera av att ansvaret för den nationella planeringen till städerna och regionerna, framför allt att regionerna kompetens att utarbeta regionala genom ge planeringsprojekt schémas régionaux. I juni 1998 inleddes också

diskussioner i nationalförsamlingen den tredje propositionen,

om som gäller en reform valsystemet i regionvalen. Därtill håller andra på av texter att beredas med avsikten att kraftigare begränsa möjligheterna att inneha flera mandat i valda organ nationell och lokal nivå.

Det finns ingen brist på omfattande problem och frågeställningar

som gäller den territoriella politiska dimensionen i Frankrike på ett mera grundläggande plan. Hur kan till exempel regionerna och kommunerna bäst utrustas för att kunna rätta till de fysiska ojämlikheter som är ett resultat av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, för att kunna utveckla städernas förorter ekonomiskt och socialt, för att kunna motverka

avfolkningen av landsbygden och skydda miljön, för att kunna förankra

den ekonomiska verksamheten stabilt på den lokala nivån i omvärld en

g

som kännetecknas av ekonomisk globalisering och "de-territorialisering Alla dessa frågor har hamnat högt den politiska dagordningen i Frankrike under senare år. Det råder inget tvivel om att det politiska svaret på dessa frågor i framtiden kommer att påverka det nuvarande styrelsesystemet mellannivån i Frankrike.

LITTERATUR

DArcy, F. och F. Dreyfus 1997 Les institutions politiques et administratives de France. Paris: Economica. Balme, R. 1997 La région française daction publique i comme espace

Le Gallés P. och Blame red Paradoxes des régions Europe.

en Paris: La Découverte. Bonnard, M. 1996 Les collectivités locales France. Paris: La en Documentation Française. Caillosse, J red. 1994 Intercommunalité, invariance mutations du et modêle communal français, Rennes: Presses Universitaries de Rennes.

Dupoirier, E. red 1998 Régions: la croisée des chemins, perspectives

jrançaises et enjeux européens. Paris: Presses de Sciences-Po.

Gleizal, J red. 1995 Le retour des préfets Grenoble: Presses

. Universitaries de Grenoble. Mazey, S. 1993 Developments at the French Meso Level: Modemizing

the French State i L.J. Sharpe red. Rise of Meso Government

in Europe. London: Sage Publications. Ministrére de I°Intérieur 1996 Les collectivités locales chijres. Paris: en La Documentation Française.

Négrier, E. och B. Jouve 1998 Que les régions d Europe

gouvernent Paris: LHarmattan. Portelli, H. red. 1993 La décentralisation française I Europe Paris: et Pouvoirs Locaux publications. Rémond, B. 1995 La région. Paris: Montchrestien. Rondin, 1985 Le des notables. Paris: Fayard. sacre Smith, A. 1997 The French Case: The Exception the Rule i C. or

Jeffery red. The Regional Dimension of the European Union,

towards a Third Level in Eur0pe. London: Franck Cass.

lL

annorlunda mellan-

Den förvaltningen på

nivå i Grekland: statsförvalt-

regioner som ning och prefekturer som självstyrelser

Stella Kyvelou-Chiotinz och Nelli Sakellariadou

1 Inledning

Grekland enhetsstat där den huvudsakliga verkställande makten finns är en hos den centrala förvaltningen, som innehar den generella beslutanderätten över frågor som gäller hela staten. Statliga förvaltningsenheter bedriver verksamhet i landets regioner och är försedda med beslutsbefogenheter i de frågor gäller deras eget geografiska territorium. Dessa enheter har som ingen egen juridisk status och de är inte självstyrelser, utan utgör organ inom enhetsstatens förvaltningsstruktur. Denna struktur kan därför bättre beskrivas som ett decentraliserat förvaltningssystem. Principen om kommunalt självstyre stadgas emellertid i konstitutionen, i vilken de självstyrande kommunernas funktioner finns förtecknade. Kommunerna utgör separat juridisk enhet visavi staten, med för lokala angeen ansvar lägenheter. Bestämmelserna i 1975-1986 års hellenska konstitution lägger samma tyngd bakom principen om dekoncentrering som principen om självstyre, vilka tillsammans utgör förutsättningar för en ökning av effektiviteten i förvaltningen och framgångsrik regional utveckling. tydlig en Det görs en åtskillnad mellan de frågor rör den regionala styrelsens verksamhet som och de frågor som gäller den lokala självstyrelsen. Det mycket centraliserade administrativa systemet håller att ersättas av ett system med omfattande decentralisering och dekoncentrering. Tendensen att omorganisera och förstärka decentraliseringen har befästs genom Greklands medlemskap i Europeiska unionen och den intemationella utvecklingen.

Historiskt sett har dekoncentreringsprincipen genomförts på prefekturl i nivån, eftersom de statliga prefekturema länge fungerade som statliga för-

l

å valtningsenheter. Innan självstyrelsema på den andra nivån instiftades de

j

självstyrande prefekturema, utgjorde prefekturen det regionala organet

den grundläggande dekoncentreringsnivån. Behovet att skapa större de-

av koncentrerade enheter än prefekturen uppstod emellertid mycket snart, av

följande anledningar:

1 att det inom olika ministerier fanns många interprefekturala servicefunktioner som utspridda på olika platser och därför förvar som hindrade enhetlig planering den regionala utvecklingen. en av

2 Behovet av att genomföra EU:s finansieringsprogram, vilket krävde att dekoncentrerade serviceorgan större än prefekturema skapa-

som var des.

Dessa faktorer ledde slutligen till att regionerna inrättades 1986.

2 Den historiska

bakgrunden till förvalt-

mellannivå

ningen på i Grekland

2.1 Prefekturen

som statsförvaltningens första

mellannivå

Historiskt sett har prefekturförvaltningen varit den enda form dekon-

av centreringssystem funnits i Grekland. Prefektursystemet infördes i som förvaltningen 1833, strax efter den moderna grekiska statens tillkomst. Samma år lagfästes det lokala styrelsesystemet, existerade redan som under det ottomanska imperiet.

Med dekretet om indelningen kungariket och dess förvaltning,

av delades landet till att börja med i prefekturer nomi, kantoner eparchies och kommuner demi. Kommunerna blev därefter själv-

styrande offentligrättsliga enheter. Genom lagen om administrativ decentralisering 1955 utvidgades prefekturen till ett större förvaltningsområde i

Grekland. Denna lag ändrades ett flertal gånger, behöll sina huvudmen principer och gällde fram till 1994.

2.2 Framväxten nivå

av en regional

Utvecklingen av den statliga förvaltningsorganisationen på övergripande

regional nivå, har bredare ansvarsområden än prefekturema, kan delas som in i tre historiska perioder:

Den första perioden kännetecknas införandet de allmänna för-

av av valtningarna, vilket ett resultat behovet att befästa den grekiska var av statens makt i de områden som befriades efter 1912. Målet att göra var

L

förvaltningarna till förbindelselänkar mellan centralmakten och prefekturema i de nya territoriemas regioner. Det förekom emellertid konflikter och oklarheter när det gällde kompetensfördelningen, vilket till slut resulterade i att de allmänna förvaltningarna utövade en omfattande tillsyn över regionens myndigheter och organ liksom över de olika administrativa juridiska enheterna. Vid tidpunkten för deras avskaffande fanns det fem allmänna förvaltningar: för norra Grekland, Thrakien, Ipirus, Kreta och Dodekanesos. Under den andra perioden 1970-1973 delades landet i prefekturöverskridande regioner. I dessa regioner organiserades olika regionala organ för ministerierna för ekonomi, social välfärd, handel, jordbruk, industri, arbetsmarknad, offentliga arbeten och kommunikationer. Dessa myndigheter leddes av regionala förvaltningschefer, som titulerades biträdande generalsekreterare för inre angelägenheter. En post som generalsekreterare inrättades i varje regional förvaltning, men den tillsattes aldrig. Den biträdande generalsekreteraren assisterades av ett särskilt expertråd som yttrade sig om de allmänna frågor som gällde den regionala förvaltningen och de frågor som den biträdande generalsekreteraren lämnade till rådet. De biträdande generalsekreterama hade politiskt betydelsefulla kompetensområden och en samordnande funktion som syftade till att främja den ekonomiska utvecklingen i

regionen. De regionala förvaltningarna avskaffades 1973, men detta

påverkade inte ministeriemas regionala organ. De regionala förvaltningschefemas kompetensområden delegerades ipso jure till de olika centrala och regionala organen inom varje ministerium. De regionala organen fanns kvar, men de var direkt underställda respektive ministerium och prefekten saknade makt över dem. Prefekten var chef för prefekturens organ direktorat, departement, etc., som en organisatorisk enhet. Den tredje perioden kännetecknas av tillkomsten av regionen som en dekoncentreringsenhet på den statliga förvaltningens andra nivå lag 1622/1986. Det som framför allt skiljer detta system från de tidigare systemen med regionala organisationer är dess syfte, d.v.s. decentralisering som är inriktad på planering och samordning av den regio-

nala utvecklingen. Detta system består av en enhetlig organisation för

den statliga verksamheten i de grekiska regionerna, vilka omfattar större geografiska områden än prefekturema, och som därefter har utgjort den primära administrativa indelningen av landet. Ett annat nytt inslag i systemet är att även arbetsmarknadens parter och representanter från kommunerna deltar i regionens förvaltningsorgan, via regionrådet.

l

3 Regionerna

Som tidigare nämndes inrättades regionerna dekoncentrerad för-

som en

valtningsnivå med syfte att planera och samordna den regionala utvecklingen. De är också samordningscentra. De viktigaste orsakerna till deras inrättande följande:

var

1 Olikheter i markplaneringen mellan de regionala serviceenhetema, vilket förhindrade både planeringen och samordningen den regio-

av

nala utvecklingen.

2 Skillnader i de regionala servicestrukturema. 3 Behovet av att rationalisera organisationen inom ministeriemas pre-

fekturövergripande enheter i förhållande till behovet samordning

av

bland de regionala och centrala enheterna.

4 Misslyckanden att lansera och tillgodogöra sig EU-projekt och EU-

bidrag.

5 Svårigheter att utforma förslag till EU:s integrerade för

program medelhavsområdet IMP på grund prefekturemas organisatoriska av brister, de oklara och motsägelsefulla direktiv utfärdades de som av centrala ministeriema, de organisatoriska och funktionella bristerna i prefekturemas service, samt prefekturemas begränsade territoriella

kompetens.

6 Behovet av en effektiv planering den regionala utvecklingen

av som en följd av reformema de europeiska strukturfondema och det av av nya trilaterala förhållandet mellan EU, medlemsstaterna och

regionerna. Det fanns ett särskilt behov planering, implementering

av

och övervakning av de regionala verksamhetsprogrammen inom gemenskapens ramar för stöd som finansieras till 75 % av Europeiska

unionen och till 25 % Grekland. av

7 En fullständig avsaknad lokala styrelseorgan med territoriella

av

kompetenser som skulle kunna uppfylla behovet att genomföra

av

olika utvecklingsprogram. Detta krävde att staten delades i större områden än prefekturema, skulle kunna planera och driva igenom

som

ett långsiktigt offentligt investeringsprogram inom flera sektorer.

Regionerna, deras benämning och deras huvudstäder fastställdes

i ett

presidentdekret som byggde på ett förslag från inrikesministeriet, miljöministeriet, och ministeriet för fysisk planering och offentliga arbeten.

Regionerna är inte juridiska i egentlig mening. personer

Tabell 1 på sid. 107 innehåller information antalet regioner

om som

territoriella enheter och antalet prefekturer ingår i varje region.

som

l

Tabell Regioner och antalet prefekturer

Regioner Antal prefekturer Östra Makedonien-Thrakien Centrala Makedonien Västra Makedonien Epirus Thessaloniki Joniska öarna Västra Grekland

Centrala Sterea Grekland

9 Attica 10. Peloponnesos 11 Norra Egeiska havet . 12. Södra Egeiska havet 13 Kreta . Sammanlagt B

3.2 Regionala

organ

Regionens består generalsekreteraren och regionrådet.

organ av 1 Regionens generalsekreterare utses av regeringen som statens representant i regionen och till administrativ chef för de centrala regeringsministeriemas regionala servicefunktioner. Generalsekreteraren och prefektema inom varje region står inte i något hierarkiskt förhållande till varandra. Generalsekreteraren är underordnad inrikesministem och

andra ministrar, vars kompetensområden han arbetar inom. Kontrollen

utövas ministern inskränker sig till en kontroll av lagenligsom av

heten i generalsekreterarens beslut.

2 Regionrådet till att regionen deltar i den demokratiska planerings-

ser proceduren. Regionrådet är det viktigaste organet för planeringen och samordningen den regionala utvecklingen. De lokala myndighetav spelar viktig roll i detta sammanhang, då deras representanter erna en

utgör en majoritet i rådet. Regionens generalsekreterare är ordförande i regionrådet. Regionrådets ledamöter i övrigt är prefektema från regionens prefekturer nomoi, ordförandena i prefekturfullmäktige

lokala självstyrelser på andra nivån och representanter för kommun-

förbundet TEDK inom varje departement. Rådet har en rådgivande

kompetens. Det har också beslutskompetens när det gäller den demo-

kratiska planeringen av den regionala utvecklingen. Framför allt har

l

rådet ansvaret För att utforma det nationella utvecklingsprogrammet

på

medellång sikt och den årliga utvecklingsplanen.

Regionens generalsekreterare är ansvarig för ensam de regionala organens kompetenser. Genom lagen 1986 skapades inte något enhetligt administrativt organ skulle omfatta alla regionala Lagen stadgade som organ. emellertid att de regionala skulle omstruktureras organen under den 6-

månadersperiod som följde på den administrativa indelningen i

av staten regioner. Lagen föreskrev också alla institutioner inom den att offentliga sektorn den regionala nivån skulle omstruktureras.

3.3 Reformen 1997

Under 1997 pågick ett försök med fullständig en omstrukturering av det

statliga dekoncentreringssystemet, inrättandet regionen

genom av som en

enhetlig, decentraliserad, statlig förvaltningsenhet lag 2503/1997. Mål-

sättningen var att omvandla regionen till administrativ enhet med en

kapacitet att fullfölja de tre uppgifterna planering, organisering och

samordning av den regionala utvecklingen inom för den nationella ramarna

planeringen. Denna omstrukturering inom för bredare politik

ryms ramen en som

innebär reformering samtliga nivåer

en av statens centrala, regionala, lokala. Målen är att: 1 Centralmakten ska fungera

som ett "utvecklingshögkvarter", som innehar ledarrollen och sköter samordningen och griper

som in inom viktiga sektorer nationellt intresse. av

2 Den statliga förvaltningsregionen ska förverkliga den

nya nationella

och regionala planeringen, vid sidan sin planeringsroll.

av egen 3 Primär- och sekundärnivåns självstyrelser bör tilldelas alla de be-

slutskompetenser som behövs för att kunna uppfylla medborgarnas krav på den lokala utvecklingen.

Förvaltnings- och budgetautonomi

För att kunna uppnå dessa mål har regionen tilldelats autonomi det när

gäller dess administration och budget. Den administrativa

autonomin har

skapats genom att: l generalsekreteraren leder regionen och har beslutskompetens när det

gäller dess verksamhet, 2 organisationen är inte beroende ministeriema, av 3 den egna personalen är inte del ministeriemas personal. en av

l

Autonomin när det gäller budgeten kommer till uttryck genom att verk-

samhetskostnaderna inklusive personalens löner täcks medel som av-

av sätts i statsbudgeten. På så sätt har varje region i praktiken egen budget. en

3.5 Förändringar

De viktigaste förändringarna när det gäller generalsekreterarens roll på det

regionala planet"° är att hans kontor och ansvarsområden har förstärkts.

Till generalsekreterarens uppgifter i regionen hör bland annat:

1 att representera regeringen och att ansvara för genomförandet av regeringens politik när det gäller frågor som har med regionen att

göra. 2 att chef för regionens alla och att leda, samordna, utöva vara organ tillsyn över och övervaka deras verksamhet. 3 chef för samtliga anställda i regionen. att vara 4 att leda regionens polis och brandförsvar samt hamnmyndighetema. 5 att delta i utövandet den administrativa tillsynen över de lokala av självstyrelsema. 6 att ansvara för att utarbeta regionens budget.

Alla de ansvarsområden tidigare hörde till de olika ministeriemas som regionala och överfördes till regionen efter att dessa organ organ som avskaffades tillhör numera generalsekreteraren. Han har ensam ansvaret för de kompetenser delegeras eller överlåts till regionens organ enligt som

bestämmelsen generalsekreterarens exklusiva jurisdiktion och

om också för alla andra kompetenser tilldelats honom enligt lag, om det som inte finns någon uttrycklig bestämmelse som stadgar motsatsen. Bestäm-

melsen generalsekreterarens jurisdiktion inte enbart sådana

om avser

kompetenser den gällande lagstiftningen räknade med när de ovan

som nämnda lagarna trädde i kraft, utan också frågor som närmare angivits av lagstiftning, det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som senare om stadgar motsatsen.

Regionens generalsekreterare utövar tillsyn över alla offentliga organ finns i regionen, och inte enligt lag övervakas av de självstyrande

som som prefekturema, kommunerna eller ministeriema. Regionens generalsekreterare utses till och avsätts från sin post genom beslut regeringen, efter ett förslag från inrikesministem. Generalsekreav teraren är ämbetsman kan avsättas. När posten är vakant, eller vid en som

frånvaro eller förhinder, ersätts generalsekreteraren av regionens general-

direktör.

Som statlig regional institution är regionens generalsekreterare

hierarkiskt underordnad inrikesministem och de övriga ministrarna vilkas

l

kompetenser han utövar. Följaktligen är hans verksamhet underkastad

kontroll kan både preventiv och repressivm.

som vara

3.6 Regionens organisation och personal

De nuvarande regionala och vissa på prefektumivå har organen organ

slagits samman och inkorporerats i varje regions enhetliga organisatoriska

struktur, och betraktas därför enheter inom regionen. som

Regionens organisatoriska struktur är uppbyggd kring enda general-

ett direktorat, består olika direktorat, departement som av autonoma sek-

tioner och kanslier med sina huvudkontor i regionens huvudort. Mera

specifikt ansvarar dessa enheter för:

1 att nämnare utforma regionalpolitiken,

2 att genomföra de demokratiska planeringsåtgärdema

för de regionala

utvecklingsprogrammen medellång eller årlig sikt,

3 att stödja institutioner, nya

4 att organisera förebyggande hälso- och sjukvård, behandling sjuk-

av domar och främjandet hälsa i regionen, av 5 att planera regionalpolitiken för kunna och övervaka de att styra offentliga anläggningsarbetena och ordna underhållet dem; av 6 att planera och verkställa politiska åtgärder gäller

som miljöplanering, fysisk planering och stadsplanering, inom för principerna och

ramarna de nationella riktlinjerna för hållbar utveckling, en

7 att utarbeta och genomföra för hanteringen

program av vattenresurserna, skydd och utveckling skogarna och utvecklingen av av regionens jordbruk,

8 att övervaka kommunernas och de offentliga organisationer

organens och att i samarbete med dem vidta alla nödvändiga åtgärder för få att

dem att fungera effektivt.

Generaldirektören är ordinarie ämbetsman. Han väljs särskilt en av ett tjänsteråd, för att utse kandidater till generaldirektörssom ansvarar

posterna i ministerierna och de offentliga Han regionens

organen. utses av generalsekreterare för treårig ämbetsperiod. en Lediga tjänster i regionerna tillsätts att tidigare genom personer som arbetade i ministeriemas regionala vilka avskaffats och organ, numera vars kompetenser hör till regionerna, flyttar över till och rekryteras till nu regionerna. Dessa är således inte längre anställda i ministerierna; personer de är anställda i regionen. Antalet anställda uppgår till 7 500. nästan

Omstruktureringen av regionrådet har varit ett viktigt medel for

att

främja demokratiprogrammen och samordningen regionalpolitiken.

av Regionråden i regionerna Attika, centrala Makedonien, västra Grekland,

lll l

norra och södra Egeiska havet har en särskild sammansättning. Regionrådet i regionen Attika består till exempel av borgmästama i Aten och Pireus, presidenten i exekutivkommittén i storstaden Aten, en delegat från vardera handels- och industrikammaren i Aten, Atens handelskammare för småindustrier, Industriförbundet i Aten och Pireus, Greklands småföretagar- och yrkesmannaförbund, tre delegater från det lokala kommunförbundet TEDK i Attikas prefektur och fullmäktigeordföranden i den autonoma prefektursjälvstyrelsen Aten-Pireus. Thessalonikis borgmästare och ordföranden i exekutivkommittén för storstaden Thessaloniki deltar i regionrådet för centrala Makedonien. Stödet för den regionala statsförvaltningen har förstärkts av bestämmelsen om nya institutioner som exempelvis regionernas råd och de

särskilda samordningsrådenm.

l Regionernas råd är underordnat ministeriet för inrikesfrågor, offentlig

förvaltning och decentralisering. Syftet med regionernas råd är att det ska utgöra ett stöd för den statliga regionala förvaltningen, harmonisera regionalpolitiken och samordna de centrala och regionala statsorganens verksamheter. Ordförande i regionernas råd är ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Andra ledamöter är statssekreteraren i samma ministerium och regionernas generalsekreterare. Även generaldirektören i ministeriet för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering är ledamot av rådet. Beroende på de ärenden behandlas, deltar respektive ministrar i som rådets sammanträden. 2 Särskilda samordningsråd har inrättats i de regioner som hör till ministeriet för Makedonien-Thrakien och ministeriet för Egeiska havet. Dessa samordningsråd, som sammankallas och leds av ministern för Makedonien-Thrakien och ministern för Egeiska havet, har som uppgift att samordna verksamheten i de olika regionerna och uppmuntra till ett gemensamt agerande mellan dem. Ett särskilt samordningsråd har också inrättats för att planera och övervaka utvecklingsprogram och olika incitament till privata investeringar. Detta råd sammankallas och leds av den nationelle ekonomiministem eller hans representant. 3 Till sist, för att samordna politiken som genomförs i de 13 regionerna och för att utbyta erfarenheter när det gäller regionernas organisa-

tioner och deras verksamheter, sammanträder cheferna för region-

ernas generaldirektorat varannan månad. Dessa möten leds av generalsekreteraren i ministeriet för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Under dessa sammanträden undersöker de och utvär-

derar hur organisationerna fungerar och försöker finna lösningar de

problem som uppstår.

3.8 Regionemas

kompetenser

Regionemas kompetenser hänför sig i huvudsak till de fem ministeriema finans och miljö, fysisk planering och offentliga arbeten, jordbruk, hälsooch sjukvård och välfärd samt inrikesfrågor, offentlig förvaltning och

decentralisering

Enligt den regionala servicestrukturen och organisationsstrukturen i lagen 2503/1997, har regionerna kompetenser på områden som: 1 Planering och utveckling regionalpolitik, verkställande åtgärderna av inom demokratiprogrammen, regionala utvecklingsprogram årlig basis och på medellång sikt, utvecklingsincitament, stöd till instinya tutioner, vattenresursfrågor. 2 Hälso- och sjukvård och välfärd allmänt folkhälsoskydd regional nivå, förebyggande hälso- och sjukvård, behandling sjukdomar och av hälsofrämjandet i regionen. 3 Offentliga anläggningsarbeten planering och analyser regionalav politiken med avseende på anläggningsarbeten. 4 Kontroll offentliga anläggningsarbeten. av 5 Kontroll av kommande förbättringar och underhåll det existerande av vägnätet, analyser, signalsystemsbyggen, vägskyltning, underhåll av teknisk utrustning. 6 Planering och implementering fysisk planering, miljöfrågor och av stadsplaneringsfrågor inom ramen för principer och nationella direktiv för en hållbar utveckling. 7 Regional skogsutveckling samt skogsskydd. 8 Utveckling av jordbruket och implementering jordbrukspolitiken. av

Förutom de områden som faller inom regionens kompetens kan betydande delar av det som hör till centralmaktens inrikespolitik, till exempel de som offentliga finanserna, industrier, energi, teknologi, turism, idrott, socialförsäkringar, arbetsmarknadsförhållanden, utbildning, allmän säkerhet, rättsväsende, kultur, etc. överföras till regionerna via presidentdekret. Ministeriet för miljö, fysisk planering och offentliga anläggningsarbeten har kvar sin kompetens när det gäller sådana offentliga anläggningsarbeten som finansieras såväl nationella europeiska av som resurser och som ingår i gemenskapens för stöd, sammanhållningsfonden, i ramar andra europeiska initiativ och i det statliga investeringsprogrammet. Detta ministerium har också kvar sin kompetens när det gäller särskilda former av anläggningsarbeten samt underhållet alla anläggningsarbeten av som ingår i de intereuropeiska nätverken 1 art., 5 § i lagen 2503/ 1997.

r._ L

3.9 Den regionala utvecklingsfonden

Genom att inrätta en regional utvecklingsfondm i alla regioner har man

försökt att åstadkomma en administrativ och ekonomisk förstärkning av regionen. Fonden är en privaträttslig juridisk enhet, som övervakas av ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Den regionala fonden administrerar regionprogrammet för statliga investeringar i dess helhet. Regionens generalsekreterare beslutar om utgifterna och fonden kan tilldela extra resurser för gemensamt finansierade projekt. Den regionala fonden ger också regionemas institutioner och servicefunktioner det tekniska och vetenskapliga stöd som behövs när det gäller utövandet av deras kompetenser, i synnerhet när det gäller utvecklingsprogrammen och verkställandet av den regionala utvecklingspolitiken.

Den regionala fondens viktigaste mål och kompetenser är följande:

1 Förvaltning av medel som kommer från det statliga investeringsprogrammet samt andra ekonomiska resurser som kommer från nationella eller utländska organ. 2 Insamling av serviceavgifter. 3 Regional likviditetsplanering. 4 Deltagande iEuropeiska unionens program. 5 Beviljandeavlån. 6 Att förstärka regionens roll när det gäller den strategiska planeringen. 7 Att tillhandahålla service, utföra anläggningsarbeten, bedriva forskning, och utveckla kurser och program.

Fonden administreras av en styrelse och dess ordförande. Styrelsen utses genom ett beslut av regionens generalsekreterare. Den består av representanter från de lokala självstyrelsema på primär- och sekundämivå, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationema, men också av två chefer för regionala serviceorgan. Ledamöterna i styrelsen utses för en period på fyra ar. Fondens härrör från statliga och internationella organiresurser organ sationer, liksom från inkomster som kommer från skatter, rättigheter, avgifter, lån, deltagande i EU-program, subsidier, donationer, legat, arv etc.

En särskild form administrativ dekoncentreringzministerierna av för Makedonien-Thrakien och för Egeiska havet 6

Ministerierna för Makedonien-Thrakien och for Egeiska havet utgör en

speciell form administrativ dekoncentrering. Båda utgör särskilda mini-

av sterieenheter med begränsade territoriella kompetenser. Ministern för Makedonien-Thrakien är den högsta regeringsrepresentanten för de regionala departementen i Makedonien och Thrakien. Han administrerar regeringens politik, samordnar och övervakar prefektemas verksamheter och rapporterar till regeringen regionens om angelägenheter. Tachosm att ministern för Makedonien-Thrakien anser

saknar de verkliga beslutskompetenser normalt följer med

som ett ministerium och att ämbetet är institution snarare en som representerar regeringen när det gäller de regionala departementen i Makedonien och Thrakien, än ett administrativt i linje med det dekoncentrerade organ

systemet. Den enda betydelsefulla kompetensen ministeriet förefaller

som ha är den gäller utarbetandet och godkännandet olika som av program. Ministeriet för Makedonien-Thrakien kan därför inte utgöra anses en

andra dekoncentreringsnivå.

Ministeriet för Egeiska havet inrättades på grundval lagen av 1558/1985. Många kompetensområden gäller ministeriets adminisom

strativa region som omfattar territoriema Lesbos, Chios, Samos, Dode-

kanesos och Kykladema har förts över till ministeriet för Egeiska havet från andra ministerier.

4 Den

prefekturala älvstyrelsen

Behovet att omorganisera den statliga administrativa strukturen har av resulterat i nya reformer gäller förhållandet mellan och som centrum

periferin. Omorganiseringen på den regionala nivån har redan diskuterats

ovan. Reformema har inneburit att lokala styrelseorgan på den sekundära nivån självstyrande prefekturer har inrättats, samt att de nuvarande

splittrade och svaga småkommunema koinotites och storkommunema

demoi har slagits samman en omorganisation av den kommunala

självstyrelsen på den primära nivån. Dessa reformer innebär att centralmaktens roll har begränsats till att

gälla utformningen av politiken, samordningen, tillsynen och olika slags utvärderingar. Å andra sidan har omorganiserings- och utvecklings-

en ny

politik inletts för att skapa modern förvaltning fungerar med flexi-

en som

bilitet, anpassningsförmåga och kvalitet. I enlighet med olika organisationsteoretiska principer och perspektiv på offentlig styrning, har

nya många ministerier, också andra enheter, utvecklat organisatoriska men nya

L

strukturer bygger på rationalisering, som undviker dubblerade och som överlappande funktioner samordningen. och som stärker Territoriella myndigheter på sekundämivån har funnits enligt lag sedan

1986, reformen förverkligades inte förrän 1994, när statsförval-

men tningen på de regionala och lokala nivåerna blev föremål för en omstrukturering. 1994 års reform syftade till att ersätta den traditionella

prefekturförvaltningen som utsågs av centralmakten med valda självsty-

relser den andra nivån. De viktigaste målsättningarna var att få kom-

att delta effektivt i det politiska livet och den ekonomiska

munerna mera

utvecklingen, att tillhandahålla högre kvalitet på servicen till sam-

en hällsmedborgama och att förstärka den lokala kulturella identiteten.

Därför inrättades prefektursjälvstyrelsemas institutioner som ytterligare en kommunal nivå 1994, i en lag om inrättande av prefektursjälvstyrelser, ändring av lagstiftning gällande självstyrelsen på den första nivån, etcf. Prefektursjälvstyrelsema är offentligrättsliga enheter. Deras syfte är att främja den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen

inom det territoriet, som sammanfaller med den gamla prefekturens

egna

territorium med undantag för vissa utvidgade prefekturala självstyrelser,

-

till exempel Aten-Pireus, Rodopi-Evros och Drama-Kavala-Xanthi Den

nämnda lagstiftningsändringen innebar bland annat attm:

ovan

prefektinstitutionen avskaffades statligt Därigenom

a som ett organ.

finns det inte längre några representanter för statsförvaltningen på

prefekturnivån.

b Utövandet alla statliga administrativa funktioner hör nu till de

av

lokala styrelseorganens kompetensområden. De lokala styrelseorganen

tilldelas också beslutskompetens.

c Inrättandet av kommunala styrelseorgan den andra nivån innebär att

viss del de regionala kompetenser faller inom de lokala en av organens myndigheternas ansvarsområden, antingen hanteringen av de genom lokala angelägenhetema eller tilldelade statliga åligganden, i genom strävan efter dekoncentrering de administrativa kompetensen en av områdena.

d Lokala angelägenheter och administrationen av dem faller inom den

prefekturala självstyrelsens jurisdiktion. Således kommer lokala frågor att hanteras av invånarna i kommunerna inom varje prefektur

numera

direkt prefekturfullmäktige och ordföranden i

genom valda organ, som

prefektursjälvstyrelsen vald prefekt.

Det finns 51 prefektursjälvstyrelser och utvidgade prefektursjälv-

e tre

styrelser Aten, Pireus, Rodopi-Evros och Drama-Kavala-Xanthi,

vilket föranletts utvecklingsbehovet inom vissa regioner.

av

116 SOU l999:l 16

Självstyrelsernas organ

De självstyrande prefekturemas är: organ

a Prefekturfullmäktige. Det är det viktigaste beslutsfattande organeti de

lokala självstyrelsema på den andra nivån. Det har mellan

21 och 43 folkvalda ledamöter.

b Prefekturkommittéerna med rådgivande kompetens. De består full-

av

mäktigeledamöter och har antingen särskilda ansvarsområden eller

representerar provinsema eparchies finns i vissa prefekturer, som särskilt i dem är splittrade i flera öar. som

c Prefekten nomarchis, vald av en majoritet till fullmäktiges ordför-

ande och chef för prefekturens förvaltning. Prefekten är ansvarig för verkställa fullmäktiges beslut, representera fullmäktige,

etc.

d Den rådgivande ekonomiska och sociala kommittén, ledamöter

vars

företräder primärkommunema, fackföreningama, olika yrkesförbund, arbetsgivarorganisationer, landsbygdskooperativ, etc.

Samtliga representanter i de självstyrande prefekturema väljs i allmänna

val vart fjärde år. De första valen ägde 1994. rum

4.2 Ansvarsområden

Konstitutionen 1975/1986 innehåller inga bestämmelser uteslutande som hänvisar till de kompetensområden tillhör

som självstyrelseorganen på den

andra nivån. I överensstämmelse med gällande lag, består prefektur-

självstyrelsemas generella kompetens i förvaltningen lokala

av ange-

lägenheter på prefekturnivå. När det gäller definitionen begreppet

av

lokala angelägenheter ska förvaltningen lokala av angelägenheter utföras lokala självstyrelseorgan, enligt konstitutionen art.

av 102, I.a.

Definitionen är avgörande betydelse för den exakta kompetensför-

av

delningen inte bara när det gäller självstyrelseorganen på den andra nivån,

utan också när det gäller alla lokala myndigheter, nivå. Begreppet oavsett

lokala angelägenheter definieras trots detta inte i konstitutionen,

utan

måste fastställas lagstiftaren och domstolarna.

av

Lagenm art. 3 lag 2218/1994 innehåller ingen närmare uppräkning

av sådana lokala angelägenheter. Den innehåller dock generell been

stämmelse som stadgar att alla relevanta kompetensområden tillhörde

som

prefektema och prefekturens ansvarsområden enligt den lagstiftning

som gällde innan lagen 2218/ 1994 trädde i kraft, överförs till de självstyrande

prefekturema, med undantag för kompetens gäller allmän egendom,

som

försvar, utrikespolitik, finanser, rättsväsende, inrikesministeriets kompe-

tens gällande tillsynen primärkommunernas Greklands statistiska av organ,

l

byrå, och jordbruksministeriets gränsstationer för hälso- och veterinärkontroller. Dessutom är det möjligt att föra över kompetenser till de självstyrande prefekturema genom presidentdekret, under förutsättning att dessa kompetenser är förenliga med de självstyrande prefekturemas beskaffenhet, natur och åligganden, d.v.s. med den ekonomiska, sociala och kulturella utveck-

lingen i regionen

Resultatet av alla dessa bestämmelser är att endast de särskilda beslutskompetenser tilldelats prefekterna och prefekturemas olika regionala som serviceorgan d.v.s. de kompetenser har tilldelats dem eller överförts som

till lagstiftning eller administrativa beslut tillhör prefektur-

dem genom självstyrelsernas ansvarsområden. Dessa kompetenser gäller lokala angelägenheter prefektumivå och inte angelägenheter som tillhör

kommunernas eller statsförvaltningens kompetensområden, även när dessa angelägenheter har betydelse för den finansiella, sociala och

kulturella utvecklingen i prefekturen. Angelägenheter som gäller statsförvaltningen hanteras av regionens generalsekreterare, som numera har tilldelats vissa kompetensområden som hörde till prefekterna och prefekturemas serviceorgan innan lagen 2218/ 1994 trädde i kraft.

De självstyrande prefekturemas kompetensområden är inte desamma

de tidigare tillhörde prefekten när han fortfarande var statens som som representant. De statliga prefekterna ansvarade för att genomföra rege-

ringens politik i prefekturen, de såg till att lagstiftningen verkställdes och

de övervakade den allmänna ordningen och säkerheten. De folkvalda prefekturorganen för sådant konkret har att göra med ansvarar som mera

demokratisk planering, socialtjänst, allmän hälso- och sjukvård, kommuni-

kationer, kultur, miljö, Stadsutveckling, industri, energi, handel, allmän

utbildning och ungdomsfrågonm Överföringen av ansvarsområden från

statsförvaltningen till prefektursjälvstyrelsema har skett samtidigt med en

överföring av ekonomiska resurser. Sammanfattningsvis kan lägga märke till att den åtskillnad som görs mellan sådana angelägenheter som rör statsförvaltningens kompetenser och sådana tillhör prefektursjälvstyrelsema gör det svårt att avgöra som

vilka angelägenheter faller inom prefektursjälvstyrelsemas generella

som kompetens. I de fall ett ärende betraktas som lokalt, uppstår därför nästan

alltid frågan det hör till primärkommunernas eller prefektursjälv-

om styrelsemas kompetensområden, med tanke på det faktum att varje pri-

märkommuns förvaltningsområde nödvändigtvis utgör en del av pre-

fektursjälvstyrelsens förvaltningsområde. ;

I det stora hela har inrättandet av prefektursjälvstyrelsema gett upphov i till flera frågor, den avgörande gäller avgränsningen

stora varav mest av kompetenser mellan de statliga regionala organen och de lokala själv-

styrelsema på primär och sekundär nivå.

118 SOU1999:l16

L

5 Ansvarsfördelningen mellan förvaltningsnivåema och den ekonomiska

administrationen

Inrättandet av regionerna har inte påverkat prefektursjälvstyrelsemas självständiga karaktär, då prefekturema inte tillhör de regionala service-

organen och inte heller lyder under regionen. Följaktligen är prefektema varken hierarkiskt underordnade eller beroende regionens generalav sekreterare, utan fortsätter infor de ministrar att svara som har tilldelat dem olika kompetensområden, på sätt innan regionerna kom samma som till. Generalsekreteraren utövar varken tillsyn eller kontroll över prefektema i regionen eller deras verksamhet. Regionen har däremot en övervakande roll visavi de självstyrande prefekturema i frågor gäller som

offentliga investeringar och planering, miljöskydd och tillväxt inom jord-

brukssektom. Prefekturemas måste dessutom följa de bestämprogram melser som de regionala fastställer. programmen

Regionens bidrag till administrationen och utvecklingen förstärks

av inrättandet av nya organ å sidan, och omstruktureringen de redan ena av av

befintliga organen å andra sidan. Tillkomsten den regionala utveck-

av lingsfonden särskild finansiell och administrativ aktör innebär som en ytterligare ett steg i denna riktning.

Samtidigt har antalet ledamöter i regionrådet utökats, vilket innebär att representanter För olika organ kan delta i regionrådet, exempelvis från

första och andra nivåns lokala självstyrelseorgan och från andra organisationer i regionen, till exempel producent- och fackföreningsorganisa-

som tioner, vetenskapliga och kooperativa organisationer.

Utvecklingen har blivit den att regionen utövar tillsyn över lagnu

enligheten i prefektursjälvstyrelsemas verksamhet, eftersom regionens

generalsekreterare tar del alla de beslut fattas prefekturfullav som av mäktige, prefekturkommittéema, styrelsen, de exekutiva kommittéema för

de offentligrättsliga enheterna och stiftelsema. De beslut general-

som sekreteraren olagliga, överlämnar han till kommitté med anser vara en tre

ledamöter som är verksam i varje prefektursjälvstyrelse. Kommittén består

av en domare från domstol i första instans, sitter ordförande, en som en

högre tjänsteman och ledamot prefektursjälvstyrelsen. Kommittén

en av

kontrollerar lagenligheten i besluten. Dessutom har varje individ med

ett legitimt intresse rätt att överklaga prefektens beslut hos regionens general-

sekreterare, med åberopande brott mot lagen.

av

När det gäller regionemas ekonomiska Förvaltning, utgör medlen för utövandet av generalsekreterarens kompetensområden särskild del

en av

statsbudgeten: per region, departement eller prefektur och special.

per

organm. Som ovan nämndes är det regionens generalsekreterare

som styr

l

utgifterna i regionens budget, med undantag för bidragen till regionens särskilda departement eller prefekturer. Införandet av kollektiva beorgan,

slut när det gäller offentliga anläggningsarbeten i regionerna som be-

slutades ekonomiministeriet fastställs också lagen 2503/1997 av - genom art. 2§. Bidrag till de regionala offentliga arbeten som ingår i de regionala kollektiva besluten, finns med i statsbudgeten för offentliga in-

vesteringar.

De folkvalda prefektursjälvstyrelsemas inkomster kan delas upp i ordi-

nära och extraordinära. De ordinära inkomsterna omfattar enligt lagen andelar de nationella skatterna och de centralt reserverade resurserna, av lokala skatter och avgifter, årliga statsbidrag för de ansvarsområden som

delegerats från centralmakten, medel från det offentliga investerings-

programmet, inkomster från egendom och ömsesidiga avgifter som tas

i utbyte för särskilda tjänster. De extraordinära inkomsterna omfattar ut huvudsakligen lån och donationer, statsunderstöd, EU-bidrag, inkomster

från fastighetsförsäljningar och avgifter för användningen av offentliga

anläggningar som finansierats av lån.

6 Sammanfattning

Som nämndes i början detta kapitel är Grekland en enhetsstat. Under en

av lång tid den moderna grekiska staten centraliserad med centralt utvar sedda prefekter regionala Behovet att skapa decentrasom organ. av liserade större omfattning ledde 1986 till de första reformerna, organ av i huvudsak inriktade på att verkställa EU:s finansieringsprogram som var dekoncentrerade större än prefekturerna. Således genom organ som var

framträdde regionen för första gången som en regional decentraliseringsnivå 1986 L. 1622/86. Regionens huvudsakliga kompetensområden gäller planeringen utvecklingsprojekt och regionen fungerar som en

av mellannivå mellan centralmakten och prefekturema. Nästa reform 1994 innebar ett försök att förstärka regionen institutionellt, administrativt och ekonomiskt. Detta följdes 1997 en reform av av regionen förstärkte dess ställning visavi centralmakten. Genom resom formen överfördes kompetens till regionen och regionerna tilldelades ny också administrativa vilket gjorde att de blev enda dekoncenorgan en

treringsnivå, självstyrelsens kännetecken. Samtidigt innebar

men utan

inrättandet självstyrelser den andra nivån prefekturema 1994 att

av

demokratiseringen prefektursystemet stärktes och att prefekten inte

av

längre är ett statligt regionalt organ. Prefekten och prefektfullmäktige väljs

i stället i direkta val.

Den centrala och regionala statsförvaltningens framtida kompetensområden och de självstyrande prefekturema har utretts en särskild

av

kommitté. Till följd denna utredning kommer

av regionerna att kunna se

sina kompetensområden växa, framför allt

på områdena jordbruk, hälso-

och sjukvård, planering, offentliga anläggningsarbeten

och den allmänna

ordningen. Det pågår dessutom diskussion revidera konstitu-

en om att

tionen för att uttrycklig konstitutionell inrättandet

ge status av en andra

nivå den lokala självstyrelsen

av de självstyrande prefekturema. Det

finns också ett förslag att lagfästa den administrativa

om och ekonomiska

självständigheten för alla lokala självstyrelsenivåer

samt relationerna

mellan den dekoncentrerade regionala förvaltningen

och varje lokal

myndighet.

g

LITTERATUR

Bessila-Makridi El., Moustakas M. 1997, Questions Regarding the Con-

stitutionality of the Prefectural Self-government", i Review of Decen-

tralisation, Local Government and Regional Development, V01. s. 10-31 på grekiska.

Bessila-Vika Eur. 1994, Constitutional Framework of Local Govern-

ment Institutions, Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska.

Chlepas N.K. 1994 Multi-level Self-government, Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska.

Chrissanthakis Char. 1998, The Institutional Reform of Local

Government, Programme "Ioannis Kapodistrias", Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska. Flogaitis Sp. 1987, The Hellenic Administrative System, Sakkoulas, Aten-Komotini, på grekiska. Granrut Claude red. 1996 Europé, T des Regions, LGDJ, emps Collection: Decentralisation et Developpement Local. Georgoulis St. 1997 Local ana Regional Self-government in the European Union, Sakkoulas, Aten, på grekiska.

Spanou C., Rigos A., och Spourdalakis M. red. 1997 Prefectural Self-

government: Expectations and Perspectives, Greek Agency of Political Science, Aten, på grekiska.

Greek Parliament 1998 Report of the Constitutional Reform Committee,

Aten, på grekiska.

Lag 2218/ 1994, Official Gazette 90/A på grekiska. Lag 2240/1994, Official Gazette 153/A på grekiska.

Lag 2503/1997, Ofjicial Gazette 107/A på grekiska. Mathioudakis M. Och Andronopoulos V. red. 1987 The Greek State i

Administrative Reform Review Dioikitiki Metarrythmissi, vol. 31-

32, Aten.

Mathioudakis M., Andronopoulos V. 1988 Modern Greek Administrative

History, Regional Administration Local Authorities. -

Mattheou Pan. 1994 Second-tier Self-govemment, i Review of Legal

Theory and Practice, Vol. på grekiska. Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1996

Code of Prefectural Self-government, P.D. 30/96, Aten, på grekiska.

Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1995

Greece Today, Council for Greeks Abroad, Thessaloniki.

Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1997

Ioannis Kapodistrias Programme for the Reorganisation of First-

tier Local Government, på grekiska, Aten.

Ntais P. 1997 Regional Organisation

of the Greek State: Evolution,

Trends and Comparative Aspects the Attempt Implement the New - to Legal Framework, National School of Public Administration, Aten. OECD 1997, Managing Across Levels

of Government, OECD, Paris.

OECD, 1992 Greece, Public Management Profiles, OECD, Paris, s. 131-145.

Papadimitropoulos D. 1998 Reorganisation of State Regional Govemment" Law 2503/1997, i Administrative Documentation Dioikitiki Enimerossi, V01. 10 på grekiska. Philippou Dionyssis, 1994 The Evolution and Function

of the Institution of Administrative Decentralisation and its Shaping in the Context of

the Greek Modern State, Ant. Sakkoulas Aten, på grekiska.

Spiliotopoulos Ep. 1997, Administrative Law, Ant. Sokkoulas, Aten, på

grekiska. Spyropoulos Ph. 1995, Constitutional Law in Hellas; Kluwer/ Sakkoulas. Tachos An. 1985, Administrative Science, 2 uppl., Thessaloniki, på grekiska. Tachos An. 1996, Hellenic Administrative Law, 5 uppl., Sakkoulas, på grekiska.

l

mellannivå i Nederländerna: de

Styrelsen på kvarvarande provinserna

Koen Nomden

1 Inledning

Nederländerna är decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: cen-

en tralmakten, provinserna och kommunerna. Provinserna betraktas som den utan jämförelse minst viktiga styrelsenivån i Nederländerna. Detta står

omedelbart klart tittar budget- och personalsiffroma. När det

när man

gäller budgeten är de provinsiella styrelseorganens utgifter ungefär tio

gånger lägre än kommunernas. Om vi jämför personalen, så har de tolv provinserna ungefär 14 000 anställda, i jämförelse med de centrala dehar cirka 105 000 anställda, och kommunerna som har partementen som cirka 190 000 anställda. Detta innebär emellertid inte att provinsemas roll saknar betydelse. Deras huvudsakliga roll återfinns inom områden som samordning och planering. Både provinserna och kommunerna har direktvalda fullmäktige, exekutivorgan består ledamöter från de valda fullmäktige och en regesom av ringsutsedd guvernör provinserna eller borgmästare kommunerna. De nederländska provinserna och kommunerna har givits en generell admi-

nistrativ och regulativ kompetens för vissa delar nationens territorium.

av De tolv nederländska provinserna kan klassificeras som styrelseorgan på mellannivå medan de 548 kommunerna januari 1998 hör till den

lokala styrelsenivån. Detta kapitel kommer i huvudsak att handla om de nederländska provinserna, de allmänna självstyrelsema på mellan-

som nivån. Andra förvaltningsstrukturer på mellannivå dessutom kommer som att behandlas i detta kapitel är: 1 mellankommunalt samarbete,

2 vattenregleringsbolag,

3 statlig förvaltning på mellannivå: dekoncentration.

l

Det första avsnittet i detta kapitel tar vissa generella aspekter upp på det provinsiella styret i Nederländerna. Avsnitt två behandlar de historiska aspekterna på provinsema och avsnitt provinsemas tre organisation. I avsnitt fyra beskrivs provinsemas kompetensområden och avsnitt fem

anger mera i detalj den tillsyn som provinsema både utövar och blir

föremål för. Avsnitt handlar provinsemas ekonomi. sex om Avsnitt sju undersöker i all korthet relationen mellan de nederländska provinsema och den Europeiska unionen. Avsnitt åtta överblick ger en över de andra

formerna förvaltning mellannivå i Nederländerna. av Slutligen går

avsnitt nio på den senaste, pågående debatten

om omstruktureringen av

mellannivån i Nederländerna.

2 Historiska

aspekter på de nederländska

provinsema

De nederländska provinsema är gamla administrativa enheter som kan härledas tillbaka till slutet medeltiden, då Nederländerna av hörde till den norra delen det tysk-romerska kejsardömet och av styrdes av företrädare för kejsardömet. Under det tyska Nederländerna styret var splittrat i många små områden, som så småningom utvecklades till sjutton regioner

gewesten. De regionala myndigheternas makt ökade, allt eftersom

centralmakten försvagades. En viktig vändpunkt

i denna utveckling var när

Nederländerna genom Karl V sammanfördes under

en ledning. Hans son, Filip ville driva centraliseringen vidare,

men hans planer resulterade i en revolt 1568. År 1579 slöt sig sju provinsema samman i unionen i Utrecht, som i första hand försvarsunion det spanska var mot väldet, och

1581 avsattes Filip med anledning första försök

av ett att bilda en republik. Denna stat tog sig formen generalstatema i

som de norra

Nederländerna. Republikens territorium bestod sju provinser, av vilka inte längre hörde till den spanska regimen. När republiken efterhand stabiliserades 1588, hade avtalet från unionen i Utrecht samma status som en slags konstitution. De Förenade Provinserna erkändes intemationellt som en nationalstat i Westfaliska freden 1648.

De sju provinser som bildade de Förenade Nederländerna Holland, var Geldem, Zeeland, Utrecht, Friesland, Groningen och Overijssel, och dessa ingick tillsammans i konfederation. Provinsemas företrädare en samlades i generalstatema. De Förenade Nederländemas republik fanns kvar i över tvåhundra år, upphörde finnas till efter den men att franska invasionen

1795 och stadtholder ståthållaren Vilhelm Vzs flykt.

Provinserna skulle aldrig återfå sina tidigare dominerande mera positioner. Det var

svårt att förena stark ställning för provinsema med

en den franska

revolutionens centralistiska principer, vilka gällde

ett suveränt folk och en

T

enda, odelbar republik, och enligt vilka den Bataviska republiken grundades. Under fransk överhöghet ersattes provinsema därför av départements, uteslutande administrativa organ och som lydde under som var centralmakten, Vid Wienkongressen beslutades att de norra och södra delarna av Nederländerna skulle sammanföras i en stat, under kung Vilhelm 1 av

Oranien. I enlighet med konstitutionen 1815 utsåg ledamöterna i provins-

staterna ledamöterna i generalstatema i Haag och Bryssel altemerande. Till skillnad från situationen i Förenade Nederländerna företrädde general-

staterna emellertid det nederländska folket och inte provinsema.

Efter brytningen mellan Belgien och Nederländerna 1830, som erkändes Nederländerna 1839, fastställdes principerna för styrelsen och av administrationen i 1848 års konstitution. Sedan dess har Nederländerna varit decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: centralmakten, en provinsema och kommunerna. I 1848 års konstitution lades grunden för

provins- och kommunallagama: lagen provinsemas självstyrelse och

om lagen kommunal självstyrelse. Lagen provinsemas självstyrelse, om om trädde i kraft 1850, återigen provinsema autonomi. Autonomin som gav begränsades emellertid kraftigt genom centralmaktens noggranna övervakning; till exempel måste provinsemas alla förordningar godkännas av kungamakten. Centralmakten tilldelade provinsema mycket begränsade

ekonomiska Lagen provinsemas självstyrelse har sedan dess

resurser. om genomgått två större förändringar: 1962 och 1994. De nuvarande provinsema är Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Flevoland, Utrecht, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland, Noord-Brabant och Limburg.

3 Provinsemas

organisation

Inom provinsema finns det tre organ, provinsfullmäktige Provinciale Staten, ett exekutivt råd Gedeputeerde Staten och drottningens en

regeringsutsedd guvernör Commissaris der Koningin.

3.1 Provinsfullmäktige

Provinsfullmäktige är det högsta organet i provinsen och antalet ledamöter

i provinsfullmäktige varierar mellan 39 Flevoland och 83 till exempel

Noord-Holland, Zuit-Holland, beroende på antalet invånare. Dessa ledamöter väljs direkt i provinsvalen hålls vart fjärde år, enligt ett som

proportionellt valsystem. Valdeltagandet i provinsvalen har alltid varit

lägre än i de nationella valen eller kommunalvalen, men högre än i

l

Europavalen. Valdeltagandet 1999 lägre än vanligt: 45,7 %. Provinsvar

guvemören sitter ordförande vid fullmäktiges sammanträden

och har rätt att delta i diskussionerna, saknar rösträtt.

men Provinsfullmäktige sam-

manträder vanligtvis gång i månaden, utom på Ledamöterna en sommaren.

i provinsfullmäktige väljer också ledamöterna till den första

kammaren

den nederländska senaten vart fjärde år.

Artikel 124 i konstitutionen är viktig när det gäller provinsfullmäktiges kompetens å ena sidan och provinsstyrelsens kompetens å andra sidan. Den skiljer mellan två åligganden för både provinser och

grupper av kommuner. Enligt artikel 124, paragraf 1 i den nederländska konstitu-

tionen är provinserna ansvariga för förvaltningen

och regelverket inom det egna territoriet. Bestämmelsen gäller således autonomin och allmän ger

kompetens. Artikel 124, paragraf 2 föreskriver å andra sidan

att ett överordnat styrelseorgan kan ålägga ett underordnat samarbeta i organ att

implementeringen överordnad bestämmelse inom för delad

av en ramen en

kompetens, och fastställer också avgränsade förpliktelser.

noga

Provinslagen ger provinsfullmäktige alla provinskompetenser, både när

det gäller autonomin och den delade kompetensen, så länge dessa som kompetenser inte har tilldelats provinsstyrelsen eller provinsguvemören

enligt lag. Provinsfullmäktige antar provinsens bestämmelser, vilka inbegriper be-

stämmelser både på ansvarsområden faller inom autonomin och som som gäller den delade kompetensen, inte

om ett annat provinsorgan genom lagstiftning fått ansvaret att besluta bestämmelserna. I det fallet

om senare

har dock provinsfullmäktige rätt att utforma allmänna regler

som måste beaktas. Formellt sett är dessa regler inte helt bindande, måste utan snarare betraktas policybestämmelser. som

Provinsstyrelsen

Provinsstyrelsen har ansvaret för den dagliga förvaltningen och styrel-

av sen över provinsen. Den består provinsguvemören, sitter 0rdav som

förande i styrelsen, och flera ledamöter gedeputeerden.

Styrelsen kan ha mellan tre till nio ledamöter, förutom guvemören, i till vad som motsats

som gäller i fullmäktige, har rösträtt i styrelsen. Styrelseledamötema

utses

bland ledamöterna fullmäktige, där de dock kvartstår

ur som ledamöter.

Provinsstyrelsen är ett kollegialt college Gedeputeerde Staten,

organ van vilket innebär att styrelseledamötema endast har beslutsrätt gemensam och

ingen individuell beslutsrätt. Alla beslut fattas hela provinsstyrelsen

av eller å dess vägnar. Enligt den lagen provinsemas självstyrelse nya om

från 1994 kan emellertid provinsstyrelsen viss beslutanderätt

ge till en

1 i

eller Hera av sina ledamöter, vilket ger dem mandat att fatta beslut å provinsstyrelsens vägnar. Provinsstyrelsen är ansvarig inför provinsfullmäktige. För detta ändamål måste styrelseledamötema förse provinsfullmäktige med relevant information, så länge detta inte strider mot det allmänna intresset. Den som nya lagen om provinsemas självstyrelse föreskriver uttryckligen att pro-

vinsfullmäktige kan avsätta en eller flera ledamöter av provinsstyrelsen

fullmäktige förlorar förtroendet för styrelsen. Provinsfullmäktige kan om dock inte avsätta guvemören. Efter varje val till provinsfullmäktige utses en ny styrelse och fördelningen av de olika posterna till ledamöterna i provinsstyrelsen är föremål för politiska förhandlingar. Två situationer kan särskiljas, nämligen å

ena sidan styrelser i vilka fördelningen av poster är proportionell i enlighet

med varje partis representation i fullmäktige, och å andra sidan styrelser

som bildas grundval av en majoritetskoalition i fullmäktige. Båda typer styrelser återfinns i praktiken. Guvernören, som är ordförande i styrel-

av sen, är nonnalt sett inte inblandad i de politiska förhandlingarna. Provinsdirektören grijyier är styrelsens och provinsfullmäktiges sekreterare. Han är den högste opolitiske tjänstemännen i provinsen.

3.3 Provinsguvemören

Provinsguvemören företräder provinsen utåt och hans/hennes ämbete utgör enligt konstitutionen ett av provinsens organ. Sedan den nya lagen om provinsemas självstyrelse trädde i kraft, utses guvemören genom kungligt dekret för period på år som kan förlängas tidigare utsågs han/hon en sex på livstid, d.v.s. till pensionsåldem. Till guvernörens åligganden hör tillsynen över de beslut som fattats av provinsfullmäktige och provinsstyrelsen. I likhet med provinsstyrelsen är

hans/hennes uppgift att förse provinsfullmäktige med information så länge

som detta inte strider mot det allmännas intresse. Artikel 126 i konstitutionen innehåller vidare bestämmelser som ger staten möjlighet att ålägga guvemören vissa uppgifter. Dessa officiella

instruktioner ambtsinstructie utfärdas via kungligt dekret och gäller i

huvudsak guvernörens funktion vid utnämningen av borgmästare i kommunerna. Guvernören måste föreslå inrikesministem åtminstone två kandidater till posten borgmästare. Han måste även besöka som

kommunerna i provinsen regelbundet. Ytterligare aspekter som gäller

bestämmelserna för guvernörens uppgifter rör hans skyldighet att främja

samarbetet mellan centralmaktens tjänstemän å ena sidan och provinsförvaltningen, kommunförvaltningen och vattenregleringsbolagen å andra

l

sidan. Guvernörerna är också provinsemas ansikten utåt, och flera dem av har varit aktiva lobbyister för provinsen.

Guvernören är ansvarig inför provinsfullmäktige, inte för sina men ålagda uppgifter enligt de officiella instruktionerna. Även provinsom

fullmäktige kan utfärda en misstroendeförklaring, kan guvemören inte avsättas av provinsfullmäktige, utan endast av regeringen ett

genom

kungligt dekret.

Guvernören är i allmänhet en förhållandevis neutral ordförande i

provinsfullmäktige och provinsstyrelsen, trots att han eller hon har rösträtt

i det senare organet. När guvemörema nomineras är emellertid den

politiska färgen viktig, och alla stora politiska partier i Nederländerna har

en eller flera guvemörer.

För närvarande diskuteras ett förslag att utvidga provinsfullmäktiges roll när det gäller nomineringen guvemörema. Provinsfullmäktige före-

av slås tillsätta kommitté bland sina ledamöter för föra fram den en att

kandidat de förespråkar till inrikesministem. Enligt förslaget skulle ministern endast kunna avvika från provinsfullmäktiges rekommendation

om synnerliga skäl föreligger. Även när det gäller nomineringen av guver-

nören för en ny sexårsperiod, skulle provinsfullmäktige skicka

en rekommendation till inrikesministem. Dessutom föreslås också det ska att finnas möjlighet för provinsfullmäktige rekommendera en att att guvernören avsättsm.

4 Provinsernas kompetens

I avsnitt 3.1 beskrevs att provinsema har två typer kompetenser; av autonom generell kompetens och delad kompetens, vilken medför obli-

gatoriskt samarbete i implementeringen nationell lagstiftning.

av Traditionellt sett har provinsemas kompetenser varit dels tillsynsav karaktär och dels av medlingskaraktär. Välfärdsstatens framväxt har också inneburit relativ utökning provinsemas kompetensområden. I detta en av avseende utgör provinsema en tydlig mellannivå mellan centralmakten och kommunerna, med ett eget begränsat tillhandahållande service till medav borgare och företag.

I konkreta termer har provinsema följande uppgifter.

0 Allmän administration: provinsen spelar viktig roll inom för en ramen

den kommunala omstruktureringen sammanslagningar kommuner,

av

införlivande kommuner, omläggningen kommungränsema och

av av det mellankommunala samarbetet. På grundval lagen mellanav om

kommunalt samarbete beslutar provinsfullmäktige vilka

om geografiska distrikt bör ha mellankommunalt samarbete. Provinssom styrelsen måste godkänna sådant samarbete avsnitt

se även 7.

Allmän ordning och säkerhet: provinserna har en samordnande uppgift när det gäller organisationer som polisen, brandkåren och sjuktransporter ambulanser.

Trafik och transport: provinserna är ansvariga för kollektivtrafiken,

med undantag för kollektivtrafiken i städerna. Provinserna är dessutom ansvariga för underhållet av vägar och kanaler om de inte tillhör

staten nationella vägar och kanaler eller kommunerna huvudsak-

ligen vägar.

Vattenhanteringen: provinserna utformar vattenregleringsbolagens

organisation och utövar tillsyn över dem. De har också ansvar för att underhålla flodbankar och dammar.

Miljö: provinserna ska fastställa en miljöskyddsplan för provinsen vart fjärde år liksom ett årligt miljöprogram och grundläggande miljöbestämmelser för provinsen. På ett mera specifikt plan är provinserna an-

svariga för:

att anta planer for avfallshanteringen och ge tillstånd till företag

som hanterar avfall, exploatering och återställande av marker,

att anta bestämmelser om kontroll av ytvattenkvalitén i provinsen,

tillstånd till luftföroreningar, att ge att anta bestämmelser för så kallade tysta områden, industribuller,

tillstånd till att schakta bort jord från platser.

att ge Fritid och natur: provinserna ger bidrag till investeringar i rekreationsprojekt utomhus liksom till naturskyddstöreningars köp av naturområden. Ekonomiska frågor och jordbruksfrågor: provinserna skapar förut-

sättningar för att förbättra den ekonomiska strukturen. Dessutom

strävar de efter att locka till sig företag, och för detta ändamål deltar de ofta, tillsammans med regeringen och olika affårspartners, i regional utvecklingsverksamhet, som ibland inbegriper mer än en provins. Provinserna spelar viktig roll i förvaltningen av de en

europeiska strukturfondema och de har länge varit delägare i olika affärsdrivande verk i provinserna, som till exempel olika elbolag. De

är också engagerade i förbättringen jordbruksföretagens strukturer. av Välfärd: uppgifter detta område innefattar regionala TV- och radio-

utsändningar, utbildning, sport, understöd till socio-kulturell verksamhet, allmän hälso- och sjukvård, äldrevård och ungdomsbidrag. Fysisk planering och socialt boende: den fysiska planeringen är ett

område där alla tre styrelsenivåer är inblandade. Den nationella

politiken utformas på den provinsiella nivån inom ramen för en regional plan streekplan och på den lokala nivån i en markplan bestemmingsplan. I den regionala fysiska planen anger provinsen

E l

huvudlinjema i utvecklingen ett område. Provinsstyrelsen måste av godkänna de kommunala markplanema. Provinsen samordnar utvidgningen av bebyggelse mellan kommuner och råd till ministern ger

om fördelningen av bostadsprogram mellan kommunerna. Därutöver

måste provinsfullmäktige anta fördelningsbestämmelser vad gäller de

statliga bidragen till byggprojekt.

5 Provinsernas

tillsyn och tillsynen av

provinserna

Provinsernas beslut är underkastade kontroll. Artikel 132 i konstitutionen

föreskriver att kronan, de facto staten, äger rätt att upphäva provinsemas

beslut när de bryter mot lagen eller det allmännas intresse. Även om ett beslut strider mot lagen är upphävandet det emellertid inte obligaav toriskt. I vissa fall är ett partiellt upphävande möjligt, beroende på beslutets natur och innehåll. Det är viktigt att skilja mellan preventiv tillsyn godkännande och

repressiv tillsyn ex post facto tillsyn. Den generella tendensen

är att minska på den preventiva tillsynen. Kommunbudgetar och räkenskaper i är princip inte underkastade preventiv tillsyn, det finns skyldighet att men en

informera provinsstyrelsen. Det är endast då kommunbudget inte är

en balanserad och helt saknar utsikter att balanseras under de närmaste åren som provinsstyrelsens godkännande krävs. Provinserna har sedan 1994 ut-

övat tillsyn över de kommunala skatterna i huvudsak fastighetsskatten,

och utövade redan tidigare tillsynen över de kommunala avgifterna till

exempel för sophämtning och pass. Dessutom måste provinsstyrelsema godkänna kommunernas deltagande i privata organisationer. Provinserna

är också ansvariga för tillsynen över de bestämmelser

som vattenreg-

leringsbolagen antar.

Förutom preventiv och repressiv tillsyn bör även nämna positiv man tillsyn, som är ganska vanlig form tillsyn via ett överordnat en av organ

staten eller provinserna, varvid territoriella organ tillförts befogen-

som heter från en högre nivå åläggs att samarbeta med syfte att leda verksam-

heten i rätt riktning på områden med delad kompetens. Det finns också tillsyn med avseende på försumlighet från provinsens sida. I allmänhet

grov innebär försummelse från myndighets sida att myndighet en en annan tar

över ansvarsområdet. I fall försumlighet från provinsstyrelsens eller

av guvemörens sida leder detta till åtgärder från inrikesministems sida.

6 Ekonomin

Provinsemas årliga utgifter är mycket små i jämförelse med kommunernas eller statens utgifter. De motsvarar ungefär 10 % av kommunernas utgifter. Provinserna är dessutom i hög grad beroende bidrag från centralav makten. Från och med den l januari 1998 fastställs de ekonomiska förhållandena mellan staten och provinsema i lag om de ekonomiska fören hållandena, även innehåller föreskrifter de ekonomiska forsom om hållandena mellan staten och kommunerna. Tidigare reglerades provinfinanser av provinslagen semas

6.1 Provinsemas utgifter

Tabell 1 visar de olika kategorierna utgifter i provinsema. Dessa av kategorier följer uppräkningen av de olika provinskompetensema som beskrevs i avsnitt 4.

Tabell Olika kategorier av utgifter i provinsema

Ekonomiska frågor och

jordbruksfrågor 3,2 % 6,0 %

Välfärd 51,2 % 25,9 % Fysisk planering och socialt boende 4,4 % 7,3 % Finansiella kostnader 3,3 % 4,2 %

När läser igenom tabell kan man se att de tre viktigaste utgiftsman posterna för provinsema är transport, välfärd och miljöskydd. Dessa tre

kategorier utgör tillsammans ungefär en tredjedel av provinsemas utgifter. Ett anmärkningsvärt inslag i tabellen är den minskade betydelsen av välfärdsutgiftema, har minskat från 51,2 % 1996 till 25,9 % 1997. Denna

som minskning är ett resultat överföringen av finansieringen av äldreav boendet från provinsema till sjukvårdssektom. Denna överföring är den

främsta anledningen till minskningen av de provinsiella utgifterna från 7,6

miljoner NLG 1996 till 5,4 miljoner NLG 1997. Den förklarar också varför den relativa betydelsen de övriga utgiftskategorierna har ökat. av

6.2 Provinsemas inkomstkällor

Provinserna förfogar över tre olika inkomster:

typer av 1 Egna skatteinkomster. Lagen provinsemas självstyrelse föreom skriver i artikel 221 att provinsema får uppbära följande skatter:

a tilläggsavgifter på den nationella fordonsskatten, maximistorlek

vars

fastställs av finansministern årlig basis,

b tilläggsavgifter på den nationella TV- och radioavgiften,

c juridiska avgifter och andra avgifter, till exempel användaravgifter för

provinsemas egendom,

d skatter resulterar från andra lagar, vilka provinsen har

som ansvaret för att genomdriva.

Provinsfullmäktige beslutar införandet, avskaffandet eller änd-

om

ringar av provinsskatterna. Beslutet måste godkännas kung-

genom ett ligt dekret. 1 Bidrag från provinsfonden

Provinciefonds som för närvarande har

två beståndsdelar:

ett generellt bidrag, fördelas mellan provinsema på grundval som av objektiva kriterier,

b ett så kallat integrationsbidrag, har tillkommit den

som genom

gradvisa integrationen de specifika bidragen i det generella bidraget

av till provinsema. Detta är i huvudsak ett resultat det så kallade av

decentraliseringsinitiativet förhandlades fram mellan Provins-

som förbundet IPO: Interprovinciaal Overleg och centralmakten.

Nyckeln till fördelningen dessa bidrag är fortfarande till del

av stor densamma under tiden med särskilda bidrag, för minska som att alla

omfördelningseffekter som skulle kunna uppstå till följd de

av nya ekonomiska bestämmelserna. 1 Särskilda bidrag. Öronmärkta statliga bidrag, vilkas

utgiftskategorier

är fastställda på förhand, eller anslås för täcka kostnaderna för som att en särskild verksamhet.

Tabell 2 på sid. 133 visar den relativa betydelsen provinsemas inkomstav källor. Tabellen visar tydligt att provinsema är beroende bidrag av från statsmakten för den största delen deras inkomster. av

E Tabell 2. Provinsernas inkomstkällor

Den minskade andelen välfärdsutgifter 1997 i jämförelse med 1996 återspeglas i de särskilda bidragens minskade betydelsen som inkomstkälla för provinsema. De särskilda bidragens minskade betydelse relativt sett märks delvis i den ökande betydelsen av de övriga inkomstkälloma, bland dem bidragen från provinsfonden och intäkterna från fordonsskatten. I absoluta termer ökade fordonsskatten med 26 % 1997, medan anslaget från provinsfonden minskade med nästan 8 %, i jämförelse med 1996.

Ökningen av inkomsten från tilläggsavgiften fordonsskatten är en

följd av regeringens politik att öka provinsemas ekonomiska oberoende dem större för skatteinkomster. År 1997 genom att ge ett utrymme egna uppgick provinsemas inkomster till än 0,5 miljarder euro, vilket kan mer jämföras med 1994, då deras egen skatteförmåga, vars övre gränser är strängt reglerade, endast uppgick till cirka 159 miljoner euro. Fördelningen provinsfondens medel genomgår för närvarande en av period av gradvisa förändringar i samband med inkorporeringen av reglema för provinsfonden i en lag som reglerar de ekonomiska förhållandena. Den nya fördelningsmekanismen kommer att vara mera anpassad till den reella kostnadsstrukturen i provinsema och deras egen skatteförmåga. Man skulle därför kunna hävda att den har vissa drag av ett

utjämningsinstrument. Provinsfondens utveckling är kopplad till den

verkliga utvecklingen av statens nettokostnader under budgetåret i fråga.

Efter en inledande oenighet mellan provinsema om provinsfondens om-

fördelning, nåddes överenskommelse som begränsade omfördelningsen effekterna till fem-procentig ökning, alternativt, minskning av inkomen sten.

7 De nederländska

provinsema och den

Europeiska unionen

Den senaste debatten om de nederländska provinsema har visat att de nederländska provinsema är relativt små i jämförelse med de regionala enheterna i de andra medlemsstaterna. Flera författare har hänvisar till det europeiska statistiska måttet NUTS-nivåer, enligt vilket flera nederländska provinser tillsammans bildar NUTS I-nivå, medan till exempel en de autonoma regionerna i Spanien, regionerna i Belgien och die Länder i

Tyskland i sig själva utgör enheter NUTS I-nivån. Flera förslag har

därför lagts fram att öka storleken på nivån närmast under centralom makten genom att skapa tre eller fyra större områden inom landet landsdelen.

Provinserna fyller en funktion i implementeringen den europeiska

av

miljöpolitiken och på det regionalpolitiska området. Ett annat europeiskt

integrationsområde där provinsema är aktiva, är området Euroregioner, för samarbete över gränserna. Nämnas kan Ems-Dollardregionen, mellan norra Nederländerna och norra Tyskland, Euregio i området runt Enschede

och Gronau provinsen Overijssel och Euro-regionen Meuse/Rhen i

området Liége, Aachen och Maastricht. Den sistnämnda regionen är speciell av den anledningen att den består av regionala enheter från tre olika medlemsstater i EU, med tre olika språk nederländska, tyska och

franska och

fem olika kulturer holländska, flamländska, vallonska, tysktalande Belgien och tyska. - Den europeiska integrationen sådan har inte haft något större som inflytande debatten omorganiseringen styrelsen på mellannivå i om av

Nederländerna, i den meningen att självstyrelsen mellannivå i Neder-

länderna måste omorganiseras för till kraven den att anpassas som euro-

peiska integrationen för med sig. Det styrelserna i de olika

är snarare stadsområdena har ifrågasätts i diskussionen. De nederländska som provinsema bedriver emellertid alltmer aktiv lobbyverksamhet för regionala frågor i Bryssel. För närvarande finns det två representationskontor för de nederländska provinsema i Bryssel. De så kallade Randstadprovinsema har ett kontor, som företräder provinsema Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht och Flevoland. Även de östra provinsema Overijssel och Gelderland har ett gemensamt representationskontor. Från och med mitten på

1999 kommer alla provinser att dela kontorsutrymmen och de

tre norra

provinsema Groningen, Friesland och Drenthe och de tre södra provin-

sema Zeeland, Noord-Brabant och Limburg kommer också att

vara representerade.

L

8 Andra former av förvaltning på mellan-

nivå

8.1 Mellankommunalt samarbete

Det mellankommunala samarbetet består av så kallade gemensamma regleringar mellan kommuner. Dessa regleringar är avsedda i

gemensamma huvudsak för funktionellt samarbete, närmare bestämt inom de områden där det är effektivt för flera kommuner att utöva en funktion tillmera

än och en för sig. De kommunala samarbetsorganen är därför

sammans var

med få ansvarsområden. De uppgifter utförs är av lokal

organ som karaktär, och mellankommunalt samarbete benämns också som utvidgad

lokal självstyrelse. Exempel samarbete är brandförsvar, beredskaps-

planer för katastrofer, ambulanstransporter och inrättningar för socialt arbetem. Artikel 135 i den nederländska konstitutionen fastställer den juridiska grundvalen för det mellankommunala samarbetet. De gemensamma regleringamas förvaltningsråd består normalt sett av företrädare från komockså är ledamöter i kommunfullmäktige. Den verkställande

munerna som

styrelsen och dess ordförande väljs bland ledamöterna i förvaltningsrådet.

Ledamöterna förvaltningsrådet är ansvariga inför kommunfullmäktige.

av Det nuvarande systemet för det mellankommunala samarbetet grundas lagen gemensamma regleringar från 1994. Den första lagen om om

regleringar härrör från 1950. Den antogs som en reaktion

gemensamma förslagen från Koelmakommissionen, förespråkade att distrikt skulle som

inrättas mellan kommunernas och provinsemas styrelsenivåerm. Istället

för att skapa en fjärde styrelsenivå valde regeringen att påbjuda samarbete

mellan de lokala enheterna. Före lagen 1994 byggde det mellankommunala samarbetet i utsträckning på frivilliga överenskommelser. stor

Lagen 1994 ålägger emellertid provinsema att dela sina territorier i

mellankommunala samarbetsdistrikt. Den innehåller dessutom en bestäm-

melse som tillåter provinsstyrelsen att införa gemensamma regleringar för

kommunerna. Dessa samarbetsdistrikt kan även överskrida provins-

gränsema om myndigheterna i grannprovinsema medger detta. För när-

varande finns det omkring 60 distrikt och inom dessa distrikt har nära ettusen förvaltningar för funktionsinriktat samarbete mellan kommuner inrättats. Det krävs emellertid ett särskilt tillstånd för att skapa gemen-

regleringar täcker ett område skiljer sig från standard-

samma som som omrâdet.

Centralmaktens intention att avsevärt utvidga de områden som

var avsetts för mellankommunalt samarbete. Regeringen strävade dessutom

l l

efter att sammanföra olika regleringar till samarbetsgemensamma ett område med grundläggande reglering. Dessa intentioner har en gemensam inte varit så framgångsrika hittills. Lagen om gemensamma regleringar innehåller också föreskrifter om

möjligheterna av gemensamma regleringar mellan exempelvis provinser.

De tre provinsema Groningen, Friesland,

norra Drenthe samarbetar om

en gemensam reglering liksom provinsema Noord-Holland, Zuit-Holland och Utrecht. Det nederländska Provinsförbundet är också resultat ett av en gemensam reglering. Det mellankommunala samarbetet har i allmänhet fungerat helt tillfredsställande, med undantag för stadsområdena. Detta anledär en av ningarna till debatten storstadsstyrelsema i Nederländerna

om se avs. 9.

Vattenregleringsbolag

Vattenregleringsbolagen är en typiskt nederländsk företeelse. De är

orga-

nisationer för ett enda ändamål, vattenhanteringen

inklusive Vattenkvaliteten inom ett visst område. Vattenregleringsbolagen är mycket gamla

förvaltningsformer, som en gång skapades för att skydda landet mot vattnet. Det finns ungefär 100 Vattenregleringsbolag i dag, jämfört med mer än 2000 för omkring 40 år sedan. Vattenregleringsbolagens

geo-

grafiska utsträckning är mindre än provinsemas, större än kom-

men

munernas. Vattenregleringsbolagen åtnjuter konstitutionell status och

garanteras i artikel 133 i konstitutionen. År 1992 trädde lagen om vatten-

regleringsbolagen i kraft, som innehåller en sammanhängande uppsättning

av bestämmelser för bolagen. Provinserna inrättar eller avskaffar vatten-

regleringsbolagen och antar också bestämmelser reglerar deras

som verksamhet. En skillnad mellan kommunerna och provinsema å sidan ena

och Vattenregleringsbolagen å den andra sidan är det i

att vatten-

regleringsbolagen inte är enskilda medborgare väljer den allmänna

som

förvaltningsrådet, utan en samling människor med ett intresse för frågan. Vattenregleringsbolagens förvaltningsstruktur liknar emellertid provin-

semas och kommunernas strukturer. Den exekutiva styrelsens ordförande

nomineras genom kungligt dekret, medan de övriga ledamöterna sitter i det allmänna förvaltningsrådet

8.3 Den

statliga förvaltningen på mellannivå

Nederländerna saknar statlig förvaltning på mellannivå för allmänna

en

ändamål. Den statliga förvaltningen på mellannivå, är dekoncen-

som

trerad, är utspridd bland de centrala departementen. Många departement

l

har sina egna territoriella organisationer. Storleken på dessa organisationers geografiska ansvarsområden kan variera från ett departement till ett annat. I vissa fall används provinsen som enhet, ibland större eller mindre indelningar. Departement med stora territoriella förvaltningar är

finansdepartementet när det gäller Skattemyndigheten 28 000 anställda

och transport- och vattendepartementet, i synnerhet vad gäller orga-

niseringen av olika offentliga anläggningsarbeten 14 000 anställda.

Kriminalvården är också ett viktigt dekoncentrerat statligt i termer organ

av antalet anställda 12 000. Andra viktiga former statlig förvaltning

av

på mellannivå är inspektionsorganen, till exempel yrkesinspektionen inom

departementet för arbete och sociala frågor, utbildningsinspektionen inom

departementet för utbildning, kultur och vetenskap, och finansinspek-

tionen inom ekonomidepartementet. I alla dessa fall är dekoncentreringen att se som en verksamhet som bedrivs helt och hållet som en del inom departementet. Av effektivitetsskäl åtnjuter de dock viss grad en av organisatorisk självständighet.

Andra former av förvaltning på mellannivå icke-statlig kan

som

nämnas är till exempel polismyndigheten, är organiserad i 25 olika så

som

kallade polisregioner och arbetsförmedlingarna. De har förvalt-

senare ningsråd som är tredelade representanter för arbetsgivare, anställda och

ledamöter som utses av staten och är organiserade geografiskt i 28

områden.

9 Debatten

om styrelsen på mellannivå

En omorganisering av den territoriella organisationen i Nederländerna har

funnits dagordningen i åratal. Styrelsesystemet med tre nivåer

som infördes genom 1848 års konstitution är fortfarande i kraft. Minskningen

av antalet kommuner har varit ett ständigt inslag i reformpolitiken de har

minskat från 1 200 till drygt 500. Antalet provinser har ökat med en,

vilket var när den nya provinsen Flevoland inrättades 1986 Flevoland

består av land som utvunnits ur havet under det tjugonde århundradet. Den mest anmärkningsvärda utvecklingen sedan början på 1990-talet har varit debatten om stadsprovinsema. Beslutet att skapa en ny provins Flevoland satte punkt för tidigare av en diskussion under 1970-talet, då regeringen Den Uyl 1973-1977 föreslog

att 24 relativt små provinser skulle skapas. I början 1990-talet dök

av

frågan den offentliga förvaltningens interna organisation åter

om upp

dagordningen, efter betänkanden som lagts fram av Montijnkommitténm

och regeringens Vetenskapliga rådm, och båda riktade sig på de

som specifika administrativa problemen i stadsområdena.

J

Dessa betänkanden följdes av tre vitböcker publicerades som av regeringen, vilka förutskickade inrättandet storstadsstyrelser i sju stadsav områden, samt återuppbyggnaden den centrala förvaltningens funkav tionsområden och områden med regleringar i de övriga gemensamma delarna Nederländemam. Regeringen Lubbers 1989-1994 valde av en

linje som innebar en administrativ differentiering mellan stadsområdena å

ena sidan och det övriga Nederländerna å den andra. Bland stadsområdena

skulle Rotterdam och dess omgivande kommuner pionjärrollm.

spela en De sju stadsområden som utsågs var:

l Amsterdam med omgivande kommuner,

2 Rotterdam med omgivande kommuner, 3 Haag med omgivande kommuner, 4 Utrecht med omgivande kommuner, 5 Eindhoven med omgivande kommuner,

6 Arnhem, Nijmegen och deras omgivande kommuner,

7 Hengelo och Enschede och deras omgivande kommuner Twente.

År 1994 antogs en särskild ramlag som gällde under begränsad tid för

en

att ge det nödvändiga juridiska stödet till omorganiseringsprocedurenm.

Avsikten var att de sju områdena till att börja med skulle utforma särskilda

gemensamma regleringar för mellankommunalt samarbete se avsnitt 8

med egna råd och med beslutanderätt på storstadsnivå inom områden som markanvändning, bostäder, trafik, kommunikationer och ekonomisk utveckling. Dessa strukturer skulle utvärderas inom fyra år. Storstadsområdenas råd skulle inte väljas i direkta val, utan rådet skulle istället väljas

av alla kommunfullmäktige gemensamt, form indirekt demo-

som en av krati. I Rotterdam tillsattes särskild kommitté med för att snabba en ansvar på processen så att verklig stadsstyrelse skulle kunna förverkligas så en

fort som möjligt.

Den första regeringen Kok 1994-1998 utvidgade den administrativa frågan till att gälla än de sju storstadsområdena. Regeringen betrakmer tade utvecklingen av en fjärde styrelsenivå mellan provinsema och kommunerna som en fara för den grundläggande idén det tredelade om styrelseskicket. I ett offentligt uttalande fömyelsen provinsema om av och kommunerna förde regeringen fram åsikten att alla slags uppgifter som fram till tillhört olika administrativa hjälpstrukturers nu ansvarsområden t.ex. vissa funktioner inom centralmakten, samarbete mellan

kommuner borde föras över till den huvudsakliga forvaltningsstrukturen,

som består av centralmakten, provinsema och kommunerna, vilka har egen demokratisk legitimitet samt breda ansvarsområden. Under en lång tid ville kommunerna i Rotterdams storstadsregion skapa

en storstadsstyrelse som inte skulle ingå i någon provins. Denna storstadsstyrelse skulle inte endast ha ansvaret för storstadsuppgifter

som en

l

följd det mellankommunala samarbetet, utan kommunerna skulle också av tvungna att överlåta viss del av sin kompetens till styrelsen. Idén vara en storstadsstyrelse gick emellertid inte att förena med den nederom en ländska konstitutionen, föreskriver att Nederländemas territoriella som organisation ska utgöras centralmakten, provinsema och kommunerna. av Att ändra konstitutionen för att göra det möjligt att utforma andra territoriella styrelser än provinser och kommuner skulle innebära en långdragen och oviss Därför inledde man istället projektet och utprocess. arbetade planen att skapa storstadsstyrelse som konstitutionellt skulle en

vara en provins: stadsprovinsen.

Processen fortsatte dock inte utan kritik. En författare hävdade att inrikesdepartementets förslag innebar återgång till den traditionella en

fördelningen uppgifter mellan provinsema och kommunema. Enligt

av Derksen blev Rotterdams storstadsområde och provins och mer mer av en allt mindre stadm. av en Det fanns faktor i hög grad försvårade processen. Att behålla en som Rotterdams kommun med cirka 600 000 invånare, i ett storstadsområde med sammanlagt cirka 1200 000 invånare, skulle skapa en påtaglig obalans inom området. Planerna på stadsprovins innebar därför att en Rotterdam skulle delas i 10 mindre kommuner. Processen stötte på upp svårigheter på allvar när folkomröstning hölls i staden Rotterdam en som visade att 86% väljarna emot inrättandet stadsprovins. av var av en Regeringen höll fast vid sitt förslag stadsprovins som delade upp om en Rotterdam i fem kommuner, underhuset i det nederländska parlamen

mentet var emot en sådan uppdelning av Rotterdams kommun. En ny

rådgivande kommitté yttrade sig till förmån för skapandet av en stadsprovins utan att dela Rotterdam. Kommitténs förslag accepterades av upp regeringen och underhuset, förstakammaren hade många invändmen

ningar och beslöt till slut i januari 1998 att inte diskutera den nya

propositionen.

10 Avslutning

Debatten inrättandet stadsprovinser upphörde tillfälligt i januari om av 1998. Problemen existerar i storstadsområdena har emellertid inte försom

svunnit. Även diskussionen provinsemas framtida uppgifter och an-

om svarsområden fortsätter. Regeringens Vetenskapliga råd föreslog tidi i högre

gare att provinsema skulle koncentrera sig samordning ut-

sträckning än vad är fallet och minska sin policy-utfonnande verk-

som nu

samhet. Inom för informationsprocessen för en ny regeringskoali-

ramen

tion efter valen i maj 1998, skrev provinsema ett brev till premiärminister Kok och argumenterade för att inrättandet stadsprovinser skulle upp-

av

höra. Istället borde de uppgifter fastställts i ramlagen föras över till som kommunerna de lokal natur och till provinsema de om var av om var av regional naturm.

Koalitionspartiema har i en regeringsöverenskommelse38 i juli 1998

bekräftat att de stöder styrelsesystemet med demokratiskt legitimerade tre nivåer. I regeringsöverenskommelsen fastslås att provinsemas roll med

avseende på det regionala styret bör stärkas när det gäller integrationen av olika uppgifter och medlingen mellan kommunerna. Regeringsöverens-

kommelsen nämner inte stadsprovinser någonstans. Den inrikesnya

ministern drog därefter tillbaka lagen vilken stadsprovinsen

genom Rotter-

dam skulle inrättas. De obligatoriska integrationsområdena enligt lagen

om gemensamma regleringar, som nämndes i avsnitt kommer att avskaffas och istället kommer provinsema att få sin roll utökad, det se när

gäller främjandet det mellankommunala samarbetet.

av En ny företeelse i regeringsöverenskommelsen är tillkomsten av en ny typ av administrativ överenskommelse mellan regeringen, det neder-

ländska kommunförbundet och det nederländska provinsförbundet, som ska ha en offensiv karaktär när problem ska åtgärdas.

Ramlagen har förlängts till 2003. Utvärderingen det funktionella

av samarbetet i Amsterdam- och Rotterdamområdena kommer bli att avgörande för vilken typ styrelseform dessa storstadsområden kommer av som att få. Regeringsöverenskommelsen utesluter inte på något sätt något av

följande alternativ: skapandet stadsprovins, förändringar provins-

av en av

och/eller kommungränsema.

F

LITTERATUR

Bestuur stedelijke gebieden BON 1, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. Bestuur stedelijke gebieden BON 2, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. Bestuur stedelijke gebieden BON 3, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. 21.

Council of Europe, Structure and Operation of Local and Regional

Democracy: The Netherlands, Strasbourg 1997. P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J .M.E. Traag 1995 Provincie-info, s-Gravenhage, VUGA. S.A.H. Denters, 1996 1976 1996: Reorganisatie binnenlands en

bestuur, Openbaar bestuur nummer s. 31-35.

W. Derksen, 1996 De onvermijdelijke teloorgang van de

stadsprovincie, Bestuurskunde, nr. s. 198-203.

Exteme Commissie Grote Stedenbeleid commissie Montijn 1989 Grote

steden, grote kansen, s-Gravenhage. Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen 1994 Provincial Respositioning the Netherlands: Some Models and the Impact of European Integration, i Udo Bullmann red, Die Politik der

dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, s. 1947-

160.

Interprovinciaal Overleg, Brief het Ministerie Algemene Zaken,

aan van 15.5.1998. Kaderwet Bestuur verandering, Stb. 396, 1994.

Ontwerp-regeerakkoord 1998 The Hague, 18 Juli. Linze Schaap 1998 Leren van de Rotterdamse stadsprovincievorming, Openbaar bestuur, nr s. 8-11.

Vernieuwing de bestuurlüke organisatie, Tweede Kamer, van vergaderjaar, 1994-1995, nr 111.

Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid 1989 Van de stad en

voor de rand, s-Gravenhage, WRR,. Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid 1996 Orde in het voor binnenlands bestuur, s-Gravenhage. Wijziging de Gemeenteweet de Provinciewet verband van en met een aanpassning vad de procedure tot benoeming van de burgemeester de Commissaris de Koning, Tweede en van Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25444, nr. 1-2.

Den mesonivån: förvalt-

fragmenterade

mellannivå Storbritannien

ningen på i

Steve Martin

l

l Inledning

I jämförelse med många andra stater i Västeuropa utgör Storbritannien en förhållandevis säregen form enhetsstat. Det är konstitutionell av en monarki utan skriven konstitution. Det nationella parlamentet är en suveränt och centralmakten mycket mäktig. De underordnade styrelsenivåerna får sina maktbefogenheter och funktioner enbart genom den nationella lagstiftningen. Deras roller och till och med deras existens beslutas helt parlamentet, och deras verksamhetsfält är starkt begränav sade enligt den så kallade ultra vires-principen. Definitionema vad som är lokala och regionala styrelsenivåer av varierar betydligt mellan EU:s medlemsstater. l Storbritannien finns det för närvarande ingen vald regional styrelsenivå och de lokala myndigheterna tenderar att vara avsevärt mycket större än sina motsvarigheter i de flesta andra delarna Europa. Detta innebär att många större lokala av styrelseorgan omfattar flera hundra tusen människor och har ansvaret för lång rad strategiska funktioner nedan för förklaring de olika

en se en av

styrelseskiktens status. Av denna anledning måste alla analyser av styrelsen på mellannivå i Storbritannien, dess struktur och funktionssätt, inbegripa en undersökning av de lokala styrelseorganens roll. Förutom de olika enskilda lokala myndigheterna utövar en lång rad andra myndigheter och verk förvaltning på mellannivå i Storbritannien. De viktigaste är de så kallade territoriella departementen i Skottland, Wales och Nordirland, de regionala förgreningama de centrala departeav menten i England, de halvautonoma statliga verken, de regionala hälso-

vårdsmyndighetema och mängd andra tillsatta organ som täcker policy-

en

områden exempelvis utbildning, turism, miljöskydd och så vidare.

som Resultatet är ett komplicerat mönster av förvaltningar som överlappar

varandra mellannivån och som har olika ansvarsområden, befogenheter

I

och överlappande geografiska målområden och ansvarsled. Dessutom ser

förvaltningsstrukturen på mellannivån inte likadan ut i de fyra länder

som

bildar det Förenade konungariket England, Nordirland, Skottland och

- Wales. Den nuvarande praxisen har utvecklats på organiskt ett snarare än

ett systematiskt sätt under seklernas gångm och på grund avsaknaden

av av en skriven konstitution kodifierar de rättigheter och som ansvarsom-

råden förvaltningen på mellannivån har och mellannivåns relation till

som centralmakten, har denna ordning befunnit sig i stadium ett av nästan

konstant förändring under de två årtiondena. En omgång

senaste ny radikala reformer med målet att modemisera de lokala självstyrelsema

håller för närvarande på att lagfástas den labourregering valdes i

av som

maj 1997 se nedan.

För att göra dessa till synes mycket instabila och stundtals kaotiska

förhållanden begripliga inleds detta kapitel med beskrivning den

en av existerande strukturen valda styrelser under den nationella nivån i av Storbritannien, det sätt varpå de har utvecklats och de viktigaste för-

ändringarna som de har genomgått under år. Därefter kommer

senare en redogörelse för den roll de icke-valda myndigheterna spelar, vilket som

bidrar till att ge en övergripande bild förvaltningen på mellannivå i

av

Storbritannien. Vidare innehåller kapitlet analys uppkomsten två

en av av

nya och viktiga former förvaltning på mellannivå i England under de

av senaste fem åren den ena har introducerats uppifrån och den andra har utvecklats nedifrån och uppåt, båda har att göra med den europeiska men

integrationens ökande inverkan. Kapitlet avslutas till sist med översikt

en

över de radikala förändringar håller på att genomföras den

som av nya

labourregeringen och den grundläggande inverkan dessa förväntas ha

som

på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien under de första

åren av nästa årtusende.

2 Valda

styrelseorgan på lokal och regional nivå i Storbritannien

2.1 Nuvarande strukturer

Som tidigare nämndes finns det för närvarande ingen regional styrelse-

nivå som är folkvald i Storbritannien. De största kommunerna omfattar

emellertid befolkningsmängder gott och väl överskrider miljon och

som en

fyller sådana funktioner förknippas med regionalt styre i många andra

som

medlemsstater i EU. Det finns i dag två huvudkategorier folkvalda

av styrelser under den centrala nivån. Det finns 467 primärkommunef som

T

tillsammans täcker hela nationen, och ungefär 10000 sekundärkommuner, som täcker den största delen av den brittiska landsbygden men mycket få stadsområden. I många landsbygdsområden i England, dock inte alla, finns det tre kommunala styrelsenivåer med kompletterande befogenheter. Den översta

nivån består shire county councils, länskommuner i grevskapen till

av skillnad från storstadsregionema. De varierar i storlek men har i genomsnitt flera hundra tusen invånare och de största omfattar mer än en miljon invånare. Inom varje län finns det flera kommuner den andra nivån district councils distriktskommuner. Under dessa befinner sig -

parish councils sockenkommunema utgör det tredje lokala

- som

styrelseskiktet och som normalt sett omfattar mellan ett par hundra och

några tusen invånare. I övriga delar av Storbritannien, inklusive vissa delar av den engelska landsbygden, alla tätortsområden i England och i både storstadsregionema och regionerna utanför storstäderna i Skottland, Wales och Nordirland finns fullmäktige det numera endast en nivå med primärkommuner. Dessa varierar i storlek, befogenheter och beteckningar. I Skottland och Wales de helt enkelt för authorities och i vissa delar av England kallas unitary enhetskommuner. Alla sådana kommunfullmäktige har inrättats under de senaste två till tre åren i områden som tidigare hade en organisation med tre styrelsenivåer. De flesta arbetar sida vid sida med parish/community councils, del det därför är ett tvånivåsystem med som en av som numera primär- och sekundärkommuner. Londons lokala självstyrelse består för

närvarande av 32 b0r0ughs, samt ett unikt styrelseorgan i huvudstadens

centrum the City of London Corporation. Dessa boroughs tillhanda-

håller service for mellan 140 000 och 350 000 invånare. Deras

motsvarigheter i övriga storstadsregioner i England kallas metropolitan

district councils. De varierar också i storlek; vissa har runt 175 000 invånare och de än miljon invånare. Ytterst få stadsområden största mer en har parish councils. På Nordirland finns det bara en kommunal nivå som kallas district councils och de tillhandahåller ett mycket mera begränsat

serviceutbud än sina motsvarigheter i England, Skottland och Wales se

nedan. I de delar England har behållit det lokala styrelseskicket med av som tre nivåer är den huvudsakliga kommunservicen uppdelad mellan shire

county councils och shire district councils se tabell 1. I Övriga England

och hela Skottland och Wales tillhandahåller unitary authorities all kommunservice, även om kommunerna i vissa fall via gemensamma styrelseorgan utövar tillsyn över sådana frågor som överskrider kommungränsema. Parish councils och community councils har, i de fall de

existerar, små budgetar, begränsade befogenheter och förmedlar ett mycket begränsat serviceutbud. I England och Wales har de en lagstadgad

grundval och viss befogenhet att skaffa sig intäkter, medan de skotska community councils saknar lagstadgad grundval.

Både primär- och sekundärkommunfulmäktige består direktvalda

av ledamöter. Valen sker omröstning enligt principen majoritetsval genom en

i enmansvalkretsar. I primärkommunema företräder fullmäktigeleda-

mötema särskilda orter inom kommunen. Ledamöterna district councils av och unitary authorities representerar i normala fall mellan 1 000 och 2 000 människor, medan ledamöterna county councils har relativt av stora Valkretsar. De flesta ledamöterna i parish councils inget representerar speciellt politiskt parti och några grevskapens och district av county councils har fortfarande ett stort antal oberoende ledamöter. Den övervägande delen alla primärkommuner domineras emellertid de av av stora nationella politiska partierna.

Tabell 1: Den viktigaste servicen tillhandahålls primär som av kommunerna

England County Councils länskommuner Strategisk planering, motorvägar, trafik, socialtjänst, utbildning,

bibliotek, sophantering, konsu-

mentskydd District Councils Lokala planfrågor, bostäder, miljö-

distriktskommuner skydd, torg och marknader,

sop-

hämtningen, kyrkogårdar och

krematorier, fritidsverksamhet,

turism, väljarregistrering

Unitary Councils enhetskommuner All kommunservice

Metropolitan Borough Councils All kommunservice London Boroughs All kommunservice Wales

Unitary councils enhetskommuner All kommunservice

Skottland

Unitary councils enhetskommuner All kommunservice

Nordirland District Councils Miljö och hälsa, sophämtning och

distriktskommuner avfallshantering, fritid

Källa: Municipal Yearbook 1998

Hur ofta valen hålls varierar betydligt. Shire county councils, skotska och Walesiska unitary councils, London boroughs och district councils på

l |

Nordirland håller val till samtliga platser i fullmäktige vart fjärde år. District councils i de engelska storstadsregionema håller val under tre av fyra år och tredjedel ledamöterna väljs vid varje val. Vissa av - en av

grevskapens district councils och unitary councils i England håller val till

hela fullmäktige fjärde år, andra väljer tredjedel ledamöterna i vart en av

varje val. Det finns inget formellt politiskt exekutivorgan och fullmäktige-

ordföranden väljs därför hela fullmäktige istället för att väljas direkt. av

Borgmästaren typiskt ceremoniell position inte är lika in-

en som

flytelserik positionen ordförande väljs också hela fullmäktige

som som av

vanligtvis för ett år i taget. Valdeltagandet i de lokala valen är bland de

lägsta i Västeuropa. Normalt röstar endast tredjedel av de rösten

berättigade i lokalvalen, jämfört med ett valdeltagande 60-70 % i de

allmänna valen. I de senaste lokalvalen maj 1998 Valdeltagandet var lägre än någon gång tidigare, mindre än 20 % i vissa områden. Parish councils och community councils har mycket få anställda, om några alls i allmänhet endast deltidsanställd tjänsteman för att admini- - en sammanträdena. Primärkommunema är däremot en stor arbetsstrera givare, även antalet anställda har sjunkit markant under senare år. De om har fortfarande än två miljoner anställda, inklusive ett stort antal icke mer

kvalificerade arbetare, kontors- och tjänstemannapersonal, lärare, social-

arbetare, ingenjörer, fastighetsförvaltare och revisorer. De flesta kom-

är organiserade i stora servicesektorer till exempel för bostadsför-

muner

sörjning, socialtjänst, utbildning, planfrågor osv. leds av chefs-

som tjänstemän. Chef för hela personalen är vanligtvis kommundirektör. en

2.2 Framväxten av kommuner i Storbritannien

förstå i vilken utsträckning de lokala styrelseorganen och parish

För att councils har kommit att ersätta den styrelse mesonivå saknas i som Storbritannien, måste beskriva deras utveckling under senare år. Både man kommunernas strukturer och funktioner har förändrats i snabb takt. Mellan 1979 och 1997 parlamentet än 150 olika lagar direkt antog mer som

påverkade kommunernas befogenheter och ansvarsområden. Resultatet har

blivit kommunstrukturen har blivit alltmer komplicerad och varierande att

under de senaste femton åren i synnerhet i England, där vissa områden

-

har kommunal styrelsenivå medan andra fortfarande har två

numera en eller nivåer förklarats ovan. På sätt har skillnaderna

tre som samma

mellan de kommunala strukturerna i England, Skottland och Wales blivit

mer markanta.

Det moderna lokala självstyrets grundläggande struktur i kungarikets alla delar korn till under 1800-talet. På 1800-talet växte tre grundläggande nivåer fram parishes, boroughs och counties erkändes genom lag

- - som

mot slutet av seklet till exempel lagarna kommunal

genom om självstyrelse 1888 och 1894 gällde England och Wales. Under första som hälften av 1900-talet gjorde den snabba och ojämna

befolkningsökningen

att man var tvungen att dra om gränserna. Under denna period fick kommunerna också ständigt befogenheter nya och ansvarsområden. Detta resulterade i att många kommuner under 1930-talet drev större kom-

munala bolag, kollektivtrafik, flygplatser, hamnar och telefonnät,

utöver de funktioner de fortfarande har kvar i dag nedan.

se

Under perioden omedelbart efter kriget lämnade kommunerna ifrån sig

kontrollen över sådana kommunala bolag och elektricitet,

som vatten, gas då dessa nationaliserades centralmakten. Kommunerna av spelade

emellertid en avgörande roll för uppbyggnaden välfärdsstaten,

av i

synnerhet när det gällde att ombesörja behovet utbildning och bostäder

av kommunerna byggde än 1 miljon bostäder och öppnade - mer nya i genomsnitt skola dagen i slutet på 1940-talet en ny om och på l950-talet. Kommunstrukturema omorganiserades i London tidigt på 1960-talet, i det övriga England och i Wales 1972 och i Skottland 1973. Resultaten blev struktur med två nivåer i London och de andra en sex storstadsregionerna i England metropolitan councils och county metropolitan

districts, eller boroughs i London. I grevskapen utanför

storstadsregionema i England och Wales behöll strukturen med nivåer man tre county councils, district councils och parish/town

councils men med nya

gränsdragningar figur 2. I Skottland inrättades två större nivåer. Den

första kommunnivån bestod tolv så kallade av regional councils

regionkommuner, eller på tre platser island councils ö-kommuner.

Den andra nivån utgjordes 53 distriktskommuner. Pâ de flesta av håll i Skottland fanns även sekundärkommuner i form cirka

av l 350 frivilliga och vanligtvis ganska obetydliga community councils.

Man hade kommit överens liknande struktur för Nordirland i om en början av 1970-talet, följd oroligheterna men som en av i provinsen

infördes nästan omedelbart direktstyre från Westminster

för Nordirland.

Områdesstyrelser och andra organ, tillsatta ministern för Nordirland,

av fick kontrollen över de flesta servicesektorema. De 26 district councils

behöll ansvaret för endast tre viktigare funktioner och fick

nominera

maximalt 40 % ledamöterna i områdesstyrelsema. av Den verkliga kon-

trollen över nästan alla andra serviceområden utövades emellertid av, och fortsätter att utövas centralmakten i form av av the Northern Ireland

Office departementet för Nordirland.

Under 1980-talet genomfördes ytterligare viktiga förändringar

av kommunstrukturen i England i och med avskaffandet av the Greater London Council och storstadsregionemas metropolitan

county councils se

figur 2 i enlighet med lagen kommunal självstyrelse från 1985. Deras

om

ansvarsområden fördes över till kommunerna på den lägre nivån dvs.

London boroughs och metropolitan district councils samt till olika

gemensamma styrelser, tillsatta organ och i vissa fall till de centrala regeringsdepartementen. Ytterligare omgång större omorganiseringar ägde rum i mitten en som

1990-talet resulterade i att nya unitary authorities i vilka funktionerna

av

hos regional/county councils och district councils slogs samman inrättades i hela Skottland 32 councils och Wales 22 councils från och

med april 1996, och hybridstruktur skapades utanför de engelska att en storstadsregionema i enlighet med figur 1 ovan. Under de senaste tjugo åren har inte bara dessa stora omorganiseringar kunnat bevittnas, utan också stadig minskning av de brittiska komen maktbefogenheter. Kommunerna har visserligen behållit viktiga munernas ansvarsområden. Utrymmet för den kommunala handlingsfriheten och innovationsförmågan har dock minskats betydligt. Kommunerna har lag ålagts att avstå viktiga ansvarsområden till nya icke-valda genom och låta ett allt större antal av sina kvarvarande funktioner organ konkurrensutsättas. De måste också använda professionella och ideella leverantörer tjänster där dessa visar sig mer kostnadseffektiva än av vara de anställda. Resultatet har blivit att ansvaret för förvaltningen på egna mellannivån har blivit alltmer splittrat. Centralmakten har utöver detta infört stränga kontroller av kombudgetar. Kommunernas utgifter uppgår för närvarande till 75 munernas

miljarder pund år i Storbritannien vilket svarar för 25 % av de totala

per offentliga utgifterna och 11 % av Storbritanniens BNP. De två största utgiftsområdena är utbildning, som står för en tredjedel av alla kommunala utgifter, och bostadsförsörjningen, som tar närmare en femtedel av kom-

munernas samtliga resurser i anspråk

Kommunernas budgetar har fyra huvudsakliga inkomstkällor:

kommunalskatt baseras på fastighetsinnehavets värde,

lokal företagsskatt, avgifter kommunerna tar ut av serviceanvändama, som statsbidrag.

Centralmaktens kontroll över kommunernas utgifter har utövats på i huvudsak tre sätt under de senaste femton åren. För det första har förändringar i lagstiftningen ökat kommunernas beroende av de inkomst-

källor de nationella parlamentet beslutar om. I synnerhet har andelen

som

kommunala utgifter baseras på statsbidragen vuxit. För det andra har

som centralmakten övertagit kommunernas makt att besluta om företagsskattens storlek och som en följd av detta svarar den kommunala beskattningen för mindre än femtedel av kommunernas samtliga utgifter. För en det tredje har ministrarna skaffat sig befogenheter att styra den totala

nivån på kommunernas utgifter genom ett förfarande som kallas capping

J

att sätta tak för skatterna. Detta gör det möjligt för dem att begära att

kommuner, vilkas budgetar överskrider det tak regeringen finner som lämpligt, minskar den planerade upplåningen och/eller den lokala

skattesatsen. Kommuner inte följer dessa anvisningar kan få sina

som

statsbidrag från centralmakten minskade. Följden har blivit att majoriteten av kommunerna antar budgetar håller sig till den nivå, eller

numera som

under den nivå som centralmakten nödvändig. Under budgetåret

anser vara

1998/99 till exempel, antog endast kommun budget låg den

en en som över nivå som ministrarna fastställt.

Det är uppenbart att den sammanlagda effekten denna politik har

av

varit att kommunernas självbestämmande har försvagats. De lokala politik-

erna beslutar nu vilka utgiftsområden bör prioriteras inom som ramarna

för den externt ålagda budgeten, än att avgöra vilken sammanlagd

snarare utgiftsnivå som kommuninvånarna kan acceptera. Dessutom har utgiftstaken som centralmakten har fastställt inneburit kommunerna måste att

skära ner på utgifterna i reella termer antingen betydande

- genom att göra

effektivitetsbesparingar eller genom att minska utgifterna för kommun-

servicen. De årliga budgetbesluten ledamöterna kommunfull-

som av mäktige fattar är därför fokuserade på de utgiftsområden numera som man kan skära ned på, för att på så sätt slå vakt de serviceområden om som ses

som oumbärliga.

Dessa huvudtendenser kan illustreras beträffande viktiga funktioner

som utbildning och ekonomisk utveckling. I stora drag kan

man säga att

den övre kommunnivån hade ledningsansvaret för utbildningen till

upp universitetsnivån fram till mitten på 1980-talet. County councils fast-

ställde de politiska riktlinjerna, övervakade standardema, anställde lärare

och lektorer och fördelade till skolor och gymnasier. När resurserna man

avskaffade storstadsregionemas counties, överfördes dessa befogenheter

till boroughs i storstadsregionema med undantag för London, där de från

början hörde till den separata myndigheten the Inner London Education Authority ". Sedan mitten på 1980-talet har centralmakten tagit ifrån

kommunerna makten att bestämma över vad ska läras i skolorna, som ut

och ersatt den lokala handlingsfriheten med nationell läroplan. Central-

en makten har också specificerat hur och när elever ska examineras, infört ett

stort antal nya prov på olika stadier under barnens skolgång, och krävt

att

kunskapsnivåema ska offentliggöras i form league tables för den

av

nationella skolan. Skolinspektöremas befogenheter har också stärkts och inbegriper nu ett ansvar att rapportera undervisningsstandarden i

om skolorna och det understöd kommunerna adekvat. om som ger är

Gymnasier för vidareutbildning bedriver

som utbildning för ungdomar

över 16 år har gjorts självständiga i förhållande till kommunerna och de tilldelas numera sina från nationell myndighet. Styrelsen

resurser en över

skolorna, inklusive besluten resursanvändningen, har också delegerats

om

till enskilda institutioner, rektorema har i praktiken blivit lokala chefer, och riktlinjerna för skolorna bestäms av styrelser, som vanligtvis består av föräldrar, personal och andra personer som kan bistå med särskild expertis. I det stora hela utgör utbildningsväsendet ett exempel på det stadiga urholkandet av förvaltningen på mellannivå, med kommuner som överlåter kontrollfunktioner både uppåt till centralmakten och nedåt till enskilda skolor och gymnasier. Till skillnad från utbildningsväsendet, som har hört till de kommunala styrelseorganens ansvarsområden under årtionden, har de kommunala styrelseorganen haft få lagstadgade skyldigheter på området ekonomisk utveckling. Nästan alla kommuner har dock blivit mer och mer engagerade i frågor rör den ekonomiska utvecklingen under de senaste tjugo åren, som och vissa större kommuner har inrättat avdelningar för ekonomisk utveckling har miljonbudgetar. Ett antal faktorer har bidragit till denna som trend, varav tre framstår som särskilt betydelsefulla. För det första den snabba ökningen av arbetslösheten under 1970- och l980-talen, i synnerhet i områden där ekonomin baserades traditionell tillverkningsindustri. För det andra avvecklingen av centralmaktens regionalpolitiska stöd under 1980-talet. För det tredje den alltmer omfattande användningen av stöd från ERDF och ESF, särskilt i områden som utsetts till målregioner l och

Statsmakten har emellertid försökt att begränsa kommunernas roll även på detta område. När man 1988 införde nya myndigheter som skulle driva utbildnings- och företagsprogram betraktades detta av kommunerna som direkt utmaning riktad mot deras egen roll i utvecklingen. De nya mynen digheterna 82 Training and Enterprise Councils, T EC utbildnings- och företagsråd i England och Wales och 22 Local Enterprise Companies bolag för lokal företagsamhet i Skottland leddes av icke-valda, lokala affársidkare och fick största delen av sina resurser genom att genomföra statliga utbildningsprogram. En liknande oro uttrycktes när one-stop shop-myndighetema lanserades 1992. De avsedda att sammanföra de var lokala myndigheternas åtgärder, inklusive kommunernas, och utgöra en enda tillträdesport till stöd för småföretagare. I juli 1996 fanns det 89 Business Link Companies i England, 40 Business Shops i Skottland och ett nätverk som kallas Business Connect, som fyller en liknande funktion i Wales. Dessa har stärkt den privata sektorns roll på bekostnad

av de offentliga myndighetema, och i vissa områden har lokala handels-

kammare och T EC gått samman för att skapa mäktiga affársledda organisationer. I andra delar av landet har handelskamrama, TEC och kommunerna inlett samarbete. Deras försök att samordna sina verksam-

heter har emellertid försvårats av olika praktiska problem till exempel

sammanfaller sällan gränserna för de olika organens ansvarsområden, och många lokala har velat behålla sina egna favoritprojekt. En fullorgan

J

ständig rationalisering har därför inte varit möjlig. Ännu viktigare i detta

sammanhang är att de samarbetsformema har saknat kapacitet nya att ta itu med sådana viktiga strategiska funktioner att locka till sig investesom ringar och att bedriva lobbyarbete för att få EU-stöd och förvalta det. På det hela taget har alltså kommunernas förmåga att utöva förvaltning på mellannivå kraftigt begränsats under år, på minst betydelsesenare tre fulla sätt. För det första tenderar de för små för att utöva vissa viktiga vara strategiska funktioner det har exempelvis inte funnits någon strategisk myndighet för huvudstadens citykäma sedan 1985. För det andra har deras

verksamheter och budgetar reglerats i detalj och minskats i reella termer

av centralmakten. För det tredje saknar kommunerna kompetens på större politikområden och har därför varken inflytande över eller verksamhet på

en lång rad viktiga serviceområden, som tillhör icke-kommunala myndig-

heter och organisationer.

3 Icke-vald

förvaltning på mellannivå i

Storbritannien

Till skillnad från situationen i ett antal andra europeiska länder där viktiga funktioner har decentraliserats under år, har i Storbritannien i senare man allmänhet betraktat regionalt styre och regionalism omodern föresom en teelse under de senaste tjugo åren. Medan regeringen har skärpt sitt grepp avsevärt om uppläggningen politiken, i allt högre grad har av som dominerats av nationella perspektiv och intressen, har den samtidigt varit helt beroende av de underordnade för att verkställa ett stort antal organen politiska beslut. På grund av sin misstro mot kommunerna har regeringen därför i allt större utsträckning förlitat sig ett antal icke-folkvalda

organ för att planera och tillhandahålla effektiv regional förvaltning

en och service. Den första större sådana är regionalt organiserade, gruppen av organ halvautonoma är knutna till de centrala regeringsdeparteorgan som menten. Före privatiseringama under 1980-talet och början på 1990-talet drevs ett stort antal regionalt organiserade serviceorgan statliga som affärsverk. Ett fåtal allmänna serviceorgan, till exempel vattenverket i Skottland, är fortfarande i statlig ägo, de tillhör undantagen. men numera Av mycket större betydelse för den nuvarande regionala förvaltningsstrukturen är de nya exekutiva organen. De inrättades ett som resultat av en serie omfattande reformer, kända Next Stepsom initiativet, för att tillhandahålla statlig service inte ansåg kunde som man överlåtas till den privata sektorn, regeringen ville hålla helt och men som hållet åtskild från ministeriemas politikutformande funktioner. Två viktiga

exempel är ett nytt verk som administrerar sociala bidrag och ett arbets-

L

marknadsverk med för erbjuda service olika slag till de arbetsansvar av lösa, och dessa samt många andra verk har utvecklat regionala strukturer för att kunna tillhandahålla sina tjänster. Anledningen till inrättade att man

dem var dock strävan efter effektivitetsbesparingar införandet

en genom av en mer affärsliknande praxis, snarare än insikt behovet en om av en förstärkt infrastruktur för förvaltningen på mellannivå. På ett liknande sätt har man reformerat den statliga hälso- och sjukvården för att den ska tillhandahålla effektiv service, även den en mer om regionala strukturen har behållits. Fram till början 1990-talet administrerades den allmänna hälso- och sjukvården struktur bestående av en av två nivåer, dels de strategiska regionala hälso- och sjukvårdsmyndig-

heterna och dels hälso- och sjukvårdsmyndighetema på distriktsnivå.

Reformer som innebar att marknadsliknande strukturer skapades, nya ledde till att sjukvårdsmyndighetema distriktsnivån ersattes självav styrande stiftelser, men att den övergripande regionala strukturen bibehölls

med åtta avdelningar.

Separata regionala strukturer täcker också ett stort antal andra funktioner, som polisväsendet, den ekonomiska utvecklingen, turismen, den regional kulturen och främjandet av den kulturella och idrottsliga verksamheten. Under l990-talet har även kunnat bevittna två andra man viktiga utvecklingsskeenden inom den engelska förvaltningen på mellannivå tillkomsten av "Government Regional Ojficesf GRO och återupp- livandet av regionala kommunalförbund.

4 Government

Regional Offices

De statliga regionkontoren, Government Regional Ofjices, GRO, inrättades 1994 som en direkt reaktion den växande insikten svårigheterna att om samordna regeringspolitiken på regional nivå. Ett viktigt exempel är det

enorma antalet projekt för förnyelse av städerna till exempel Urban

Programme, Enterprise Zones, Urban Development Grants, Task Forces, Urban Development Corporations, Derelict Land Grant och Housing Action Zones, City Grant och City Challenge, som pågick samtidigt och överlappade en mängd andra program, till exempel inom regionalpolitiken, EU-finansierade projekt, kommunernas verksamheter, regionala investeringsorgan, en statligt myndighet för förnyelse städerna och lång rad av en

organisationer som arbetade för främjandet landsbygdens utveckling.

av

Det var omöjligt att integrera verksamheten hos dessa olika

organ, eftersom de inte hade samma målsättningar, målområden eller admini-

strativa förfaranden. Bristen på samordning kritiserades skarpt parla-

av mentet, riksrevisionsverket och revisionskommittén den talade - senare

om ett lapptäcke av initiativ som saknade samordning. Som svar på

denna kritik slog regeringen tjugo större fömyelseprogram, vilka samman finansierades av fem nyckeldepartement departementen för miljö DoE, handel och industri DoTl, arbetsmarknad, utbildning och inrikesde-

partementet till en enda fömyelsebudget Single Regeneration Budget,

- SRB, som uppgick till nästan 1,5 miljarder pund. Regeringen slog också samman funktioner som tidigare hade hört till fyra olika departement departementen för miljö, handel och industri, kommunikation och arbetsmarknad för att skapa Government Regional Offices, vilka har två över- gripande syften. Först och främst ska de utgöra samlad punkt for en tillträdet till de program de fyra departementen understödjer. För det som andra ska de skapa samarbete mellan de viktigaste offentliga myndigheterna och företagen i regionen för att maximera den regionala ekonomins konkurrenskraft. Utöver detta har vissa kontor förmedlat bilden av att de företräder regionen och dess behov inför centralmakten. I praktiken betraktas de dock av de lokala aktörerna centralmaktens förlängda som arm, med en personal och ledning består tjänstemän, anställda som av av staten och ansvariga inför ministrama.4 Det finns skillnader mellan de statliga regionkontoren. Några dessa av skillnader är ett resultat den begränsade autonomi de har när det av som gäller att utveckla processer och strukturer som återspeglar de särskilda behoven i regionen. Andra återspeglar skillnader i den ställning de som givits och nivåerna på de de har tillgång till. Londons resurser som

Government Office rapporterar till exempel direkt till en regerings-

kommitté, medan kontoren i andra regioner ansvarar inför ministrarna från de fyra deltagande departementen och inför ministrar med särskilt ansvar för särskilda delar landet. På liknande sätt administrerar de statliga av regionkontoren för Merseyside och nordöstra och västra Midlands mycket

större förnyelseprogram finansierade av inhemska källor och EU-källor

än sina motsvarigheter i mera välbärgade områden. I aktuella studier om förvaltningen EU-programmen i olika regioner av har också belysts skillnaderna i tillvägagångssätt mellan olika GRO:s och variationer i graden av administrativ effektivitet uppnåtts de olika som av GROJSÅ Det finns också de hävdar att olika regioner har förvaltat de som första omgångama av SRB på olika sätt. Vissa kommuner att anser regionchefens bakgrund påverkar tillvägagångssättet. De regionkontor som leds av tidigare anställda miljödepartementet betraktas i allmänhet som mer sympatiskt inställda till kommunala frågor, medan regionchefer som kommer från departementet för handel och industri anses vara mer inriktade på arbetet med lokala företag.

Samtidigt som de statliga regionkontoren representerar ett viktigt steg i utvecklingen, utgör de fortfarande en ofullständig och relativt svag form av förvaltning på mellannivå. De har ansetts sakna demokratisk legitimitet

på grund av frånvaron mekanismer gör det möjligt för den lokala av som

L

befolkningen eller lokalt valda representanter att utkräva De har ansvar. också haft svårt att skapa den integration deras raison d etre. som var Budgetama som kommer från de olika centrala regeringsdepartementen har ofta förblivit separata och många GRO:s har också stött på både fysiska och kulturella hinder i samarbetet mellan de anställda från de tidigare separata regionala förgreningarna i de fyra departementen. I vissa fall har personalen fortsatt att arbeta olika håll under viss period en efter att de integrerats. GROss är också mycket än de territoriella departementen i svagare Skottland, Wales och på Nordirland, eftersom de saknar ansvar för verksamheten i viktiga departement i Whitehall, inklusive departementen för jordbruk, kultur, idrott och media, hälso- och sjukvård, socialförsäkringar, utbildning eller inrikesdepartementet. Detta begränsar deras kapacitet att tillhandahålla strategiska Överblickar och att främja integrerade lösningar på komplexa och sammanhängande problem som kriminalitet, dålig hälsa, arbetslöshet och social utslagning. Lika viktigt är det faktum att de har få formella anknytningar till exekutiva myndigheter och andra statliga myndigheter som inte hör till departementen, som till exempel the Housing Corporation allmännyttans bostadsföretag, the Rural Development Commission och the Environment Agency, vilkas verksamheter påverkar de regionkontoren administrerar. program som

5 kommunalförbund

Regionala

Det andra viktiga utvecklingsskeendet under senare år kan beskrivas som "den engelska regionalismens renässans. Det har inneburit att informella allianser mellan grannkommuner åter har bildats och har kopplats direkt till det starka incitament till ökat kommunalt samarbete som EUprogrammens regionala grundval utgör. Under 1980-talet upprättade ett litet antal framsynta kommuner däribland Birmingham City Council, Strathclyde Regional Council,

Cleveland och Kent County Councils bilaterala förbindelser med

kommissionen och belönades med inflytande i Bryssel och tillträde till

olika fmansieringsmöjligheter. Från och med början på 1990-talet

klargjorde emellertid kommissionen att kommunerna tvungna att var inleda ett mycket närmare samarbete med sina grannar i regionen för att i

fortsättningen kunna åtnjuta dessa bidragm Denna styrning överskred

vida kraven som fastställts i bestämmelserna för strukturfondema, och den kan ses som ett avsiktligt försök från kommissionens sida att använda

strukturfondema för att höja regionemas och regionalismens profil i den

ll 1 inhemska debatten ett sätt som, åtminstone fram till nyligen, gick emot

regeringens politik.

J

I frånvaro av en folkvald, regional styrelsenivå, fick kommissionens

hållning kommunerna i England att bilda allianser ofta baserades på i

som stort sett stagnerade regionala fora och förbund, vilka tidigare hade funnits

till för att utarbeta riktlinjer för den regionala planeringen, innan detta

började ogillas centralmaktcn under 1980-talet.° Några andra viktiga av

myndigheter inledde liknande försök att stärka sin kapacitet på

att agera

den regionala nivån, vilket till exempel resulterade i förslagen att inrätta regionala handelskammare och T EC:s.5°

Kommunernas försök att bygga regioner har emellertid stött på

betydande svårigheter, särskilt i de områden i England som saknar stark

en

regional identitet Gamla rivaliteter mellan grannkommuner förstärktes

när centralmaktcn gjorde en översyn av de kommunala strukturerna på ett

sätt som skapade osämja mellan district councils och county councils Samarbetet mellan grannkommunema motverkades också inhemska

av

konkurrensprogram som tilldelade medel till förnyelse på grundval

av

konkurrens mellan olika orter. Det är därför knappast förvånande att sammanhållningen och effektiviteten i de regionala alliansema har varierat avsevärt Till och med i områden i nordväst, där samarbete tidigare

som visat sig vara nästan omöjligt, har kommunerna emellertid blivit allt

skickligare på att visa upp en enad regional front.

Som ett resultat av detta hade nästan samtliga kommuner i mitten på

1990-talet gått med i regionala nätverk för att bedriva lobbying för EUmedel. Många grannkommuner slog sina både när det

samman resurser gäller ekonomi och personal, till exempel att dela regionala kontor genom i Bryssel på ett sätt stod i tydlig kontrast till 1980-talet och början på som 1990-talet, när ledande kommuner i Storbritannien etablerade sig i Bryssel med särskild avsikt att skapa konkurrensfördelar gentemot grannkom-

munema

Denna utveckling är viktig, kanske till och med anmärkningsvärd, med

tanke på centralmaktens kompromisslösa motstånd mot alla former av

konstitutionella eller politiska regionala yttringarm och dess instinktiva motvilja mot regional, strategisk planering Utvecklingens verknings-

grad bör dock inte överdrivas. Den Europeiska kommissionens ökade betydelse har åtminstone inte hittills lett till någon radikal omsvängning i relationerna mellan den centrala och den kommunala nivån. Den natio-

nella regeringens och kommissionens prioriteringar förstärker i själva

verket ofta varandra och kraven på överensstämmelse när det gäller

finansieringar har lett till att EU och de inhemska bidragsregimema har knutits samman den lokala nivån. Av denna anledning har kommissionens växande inflytande inte nämnvärt försvagat den nationella

rege-

ringens position. I stället har EU-programmen ofta antagit tydligt

en

brittisk prägel efter att de filtrerats de centrala regeringsorganen.

genom

Ett exempel är sammansättningen av de lokala samarbetsorganen och det

sätt varpå Storbritanniens regering lyckades kapa åt sig EU-program för att skapa en Regional Challenge" från vilken stöd tilldelades på grundval av konkurrenspräglade anbud en metod hämtats från inhemska - som

program och som inte stämmer överens med de behovsgrundade kriteria

som vanligtvis tillämpas av EU-kommissionen. I det stora hela fortsätter därför centralmaktens kontrollfunktion att

vara det dominerande kännetecknet för implementeringen strukturfon-

av dema i Storbritannien. Denna situation skiljer sig därför från den i Frankrike, där EU-politiken betraktas ett politiskt redskap i som

händerna lokala aktörer för att omdefiniera sina relationer till staten,°

och i Tyskland där delstatema har lyckats vinna inflytande över EU-

politiken både direkt och genom utvecklingen av en stark inhemsk

Europapolitik.°° I Storbritannien är det få kommuner som förväntar sig

kunna, eller ens försöker, påverka EU:s politiska dagordning. I stället

ser

de som sin uppgift att hålla sig tillräckligt väl informerade för att kunna

reagera på, snarare än att kunna forma, framtida politiska initiativ för att maximera EU-medlen.° sin andel av

6 Framtida

utvecklingstendenser

Den fragmenterade och något ad hoc-liknande strukturen inom förvaltningen på mellannivå för närvarande kännetecknar Storbritannien som i allmänhet och England i synnerhet, innebär två större problem. För det första har ansvarsfördelningen blivit oklar när centralmakten har överfört maktbefogenheter till exekutiva myndigheter och andra lokala och regionala quangos quasi-autonomous non-governmental organisations. Många serviceuppgifter som för tjugo år sedan hörde till kommunpolitikernas ansvarsområden, utförs icke-folkvalda endast nu av organ som är ansvariga inför sina ministrar i regeringen. Dessutom har den allt vanligare uppdelningen mellan utformningen politiken

av som sker i de

centrala departementen och tillhandahållandet av service som utförs

av

de exekutiva organen gjort den traditionella idén om ministeransvar

otydlig. Förr hölls ministrarna ansvariga inför parlamentet. Under senare år har emellertid de icke valda verkställande cheferna, till skillnad från de valda ministrarna, i allt högre utsträckning ställts till för verksamsvars hetsfrågor. Det andra stora problemet med den nuvarande organisationen är att politiken fortsätter att utformas och implementeras departement och av myndigheter som är organiserade kring traditionella funktioner som exempelvis industri, arbetsmarknad, utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, social service och så vidare. I kombination med de splittrade ansvarsområdena på den lokala nivån bidrar detta till svårigheterna att ut-

arbeta integrerade strategier eller att samordna tillhandahållandet av service. Som en följd av detta måste servicebrukama, i synnerhet de mest utsatta samhällsmedborgarna, ha kontakt med mängd olika myndigen heter, vilkas ansvarsområden överlappar med varandra eller till och med är motstridiga. Dessa problem har varit särskilt markanta inom det sociala omsorgsområdet, där hälso- och sjukvårdsmyndighetema och socialtjänsten har haft svårigheter att samordna sina verksamheter, men de har också haft allvarliga konsekvenser inom andra områden. Det finns nu ett ökat medvetande om de effekter som ett serviceområde kan ha andra områden och det sätt varpå ett antal angelägna problem till exempel tilltagande kriminalitet och hållbar miljöutveckling en endast kan hanteras effektivt genom en politik som skär igenom de traditionella serviceområdena. Detta har i sin tur resulterat i växande en insikt om behovet av ett mera holistiskt styrelsesätt. Det står emellertid klart att både de kommunala och centrala styrelsenivåema finner det svårt att utforma och förverkliga så kallade förenade politiska handlingslinjer inom de existerande strukturerna. Medan dessa problem har varit mindre akuta i vissa fall Nordirland, i Skottland och Wales, på grund av de territoriella departementen som är ansvariga för de flesta politiska områden med undantag för utrikespolitik och ekonomisk politik, är det ett allmänt erkänt faktum att både de centrala och de lokala styrelseorganen måste finna nya sätt att arbeta såväl över de interna organisatoriska gränserna som tillsammans med privata och frivilliga organ. Den övergripande bilden är alltså av en situation där frånvaron av en formell och systematisk mesostyrelse inte har lämnat utrymmet för regionalpolitik tomt, men däremot gjort det splittrat och omtvistat. EUpolitikens växande betydelse, i synnerhet strukturfondemas och program, den ökande insikten sammanlänkningen mellan den lokala ekonomin om och viktiga politiska problem har fått centralmakten att inrätta rad olika en icke-valda organ som ska administrera dess politik mellannivån. Samtidigt har kommunerna och andra lokala organ i allt större utsträckning försökt samordna sina verksamheter att skapa regionala strukturer genom underifrån. En mängd reformer som nu verkställs av den nyvalda labourregeringen bör åtminstone i viss utsträckning kunna angripa dessa problem. Enligt ny lagstiftning, som för närvarande bereds i det nationella parlamentet, ska betydande maktbefogenheter överlåtas till valda församlingar i Skottland och Wales. Båda församlingar kommer att väljas direkt. Den walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett sextiotal ledamöter som väljs vart fjärde år och som representerar olika Valkretsar. Den skotska församlingen kommer att bli förhållandevis mäktigare än sin Walesiska motsvarighet, men båda kommer att vara ansvariga för stor mängd politiken områden och allmänna serviceområden som för närvarande lyder under

ii

ministrarna för Wales och Skottland i Storbritanniens regering, till

exempel hälso- och sjukvård, kommunservice, underhåll av lokala vägar och tjänster som tillhandahålls av ett stort antal offentliga organ. De kommer att ha handlingsfrihet när det gäller de budgetar som för närvarande förvaltas departementen för Wales och Skottland för Wales av del uppgår denna för närvarande till cirka 7 miljarder pund. Utöver detta kommer den skotska församlingen att ha begränsade beskattningsrättigheter. Församlingamas ordförande kommer att väljas av hela församlingen och kommer därför med största säkerhet ledarna för majoritetsatt vara partierna i varje land. De kommer att utse en exekutivkommitté, vars ledamöter kommer att sitta ordförande i en rad andra kommittéer som täcker områden som utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, ekonomisk ut-

veckling, social service och så vidare. Församlingama kommer dessutom

att ha olika slags förfaranden för att hantera regionala frågor. Den Walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett antal regionala kommittéer, bestående av ledamöter som valts från de relevanta områdena, som ska ge församlingen som helhet råd när det gäller frågor som påverkar deras region. I England kommer de nya Regional Development Agencies, RDA, att bli ansvariga för att främja en hållbar ekonomisk och social utveckling i regionerna och för att samordna verksamheten mellan andra organ som är involverade i utbildning, investeringar, förnyelse och företagsunderstöd. De kommer att ta över redan existerande ansvarsområden från en rad nationella och regionala organ, inklusive GRO:s, English Partnerships och Rural Development Commission, och arbeta tillsammans med en lång rad andra organ som ansvarar för utbildning, hälso- och sjukvård, polisväsende, kultur och turism. De kommer också att ha viktiga konsultativa och rådgivande uppgifter, leda beredningen av regionala ekonomiska strategier och spela en viktig roll när det gäller att marknadsföra regionerna företagsorter och utveckla EU-fmansierade program. som De regionala utvecklingsorganen RDA:s kommer att vara offentliga organ som är ansvariga inför ministrarna, men som inte ingår i departementen enligt regeringsförslagets ordalydelse också ska och som

vara mottagliga för regionala synpunkter Tolv styrelseledamöter från

näringslivet, fackföreningarna, kommunerna, utbildnings- och frivilligsektorn kommer att utöva tillsyn över utvecklingsorganen. Regeringens

förslag slår fast att styrelserna ska vara affarsledda, men att fyra kom-

munalpolitiker ska ingå. Den tydliga avsikten är att inrättandet RDA:s ska bidra till att skapa av en känsla av regional identitet och utveckla regionala möjligheter i England. Av regeringens riktlinjer framgår att detta kommer att ta tid, men att det längre sikt kan leda till att ytterligare funktioner och

l

ansvarsområden förs över till regionala strukturer. Man räknar med att de regionala utvecklingsorganens verksamhet i vissa regioner kommer att ledas av regionala kammare, bestående valda av representanter som kommer från kommunerna och andra regionala parter. Dessa kommer att fungera som ett forum för diskussioner frågor gäller komom som munikation, planering och förnyelse, och kommer att bygga på redan existerande regionala kommunalförbund. De representerar därför ett övergångsstadium till direkt valda regionala styrelser. Åtminstone för närvarande fmns det inga fasta planer på direkt valda regionala församlingar, förutom i London, där en ny strategisk myndighet omfattar hela som

staden the Greater London Authority, med 25 ledamöter och direkt-

en vald borgmästare kommer att inleda sin verksamhet år 2000963

Sammanfattningsvis är således den regeringens förslag utformade

nya

för att överlåta makt till regionerna och att demokratisera förvaltningen på

mellannivå. Förslagen syftar också till att förstärka Storbritanniens kapacitet att hantera frågor regional nivå att Storbritannien genom ge

regionala institutioner som är jämbördiga med dem enligt

som nyare

forskning har spelat en nyckelroll för att säkra framgången för några

av de ekonomiskt mest framgångsrika områdena i Europa. I vilken utsträck-

ning de föreslagna åtgärderna kommer att kunna uppnå målsättningarna

kan naturligtvis inte bedömas i detta tidiga skede. Det står emellertid klart

att de utgör ett viktigt experiment när det gäller decentraliseringen till den

regionala nivån i en mycket centraliserad stat, och med all säkerhet

kommer de att förändra utseendet på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien nästan intill oigenkännlighet under de första

åren på nästa årtusende.

l

LITTERATUR

Bache George och Rhodes R. A. W. 1996 The European Union, Cohesion Policy and Sub-national Authorities the United

Kingdom i Hooghe L. red. Cohesion policy and European integration: building multi-level governance, Oxford, Clarendon

Press, s. 294-319. Balme R. och LeGales P. 1997 Stars and Black Holes: French regions and Cities the European Galaxy i Goldsmith M. och Klaussen K. red. European Integration and Local Government,

Cheltenham, Edward Elgar, s. 146-171.

Barber S. och Millns T. 1993 Building the New Europe. London, Association of Country Councils. Bennett R. och Krebs G. 1994 Local Economic Development

Partnerships: An Analysis of Policy Networks in EC-LEDA Local Employment Development Strategies, Regional Studies

28 2 s. 119-140. Bunch M. och Holliday 1993 Institutional Emergence: the Case of the North West of England Regional Policy and Politics, 3 s. 9-50. Cooke P. 1996 Policy Networks, Innovation Networks and Regional Policy: a Review of the Literature and Example from South an Wales i Heinelt H. och Smith R. Policy Networks and European Structural Funds, Aldershot, Avebury, s. 26-45.

Cooke P. och Morgan K. 1994 Growth Regions under Duress: Renewal

Strategies Baden Wurttemburg and Emilia Romagna" i A. Amin och N. Thriñ red. Globalization, Institutions and Regional Development in Europe. Oxford, OUP. Crouch C. och Marquand D. red. 1989 The New Centralism: Britain Out Step in Europe, Oxford, Basil Blackwell. Department of the Environment, Transport and the Regions 1998a

Building Partnerships for Prosperity: Sustainable Growth,

Competitiveness and Employment in the English Regions,

HMSO, London. Department of the Environment, Transport and the Regions 1998b A

Mayor and Assembly for London: the Government s Proposal for Modernising the Governance of London.

DoE 1996 Local Government Financial Statistics, England No HMSO, London.

Grahl T. och Teague P. 1990 1992 The Big Market: the Future of the

- European Community, London, Lawrence and Wishart.

Himmelman A. T. 1996 On the Theory and Practice of

Transformational Collaboration: From Social Service to Social

l

Justice, i C. Huxham red. Creating Collaborative Advantage, London: Sage, s. 19-43. Hooghe L. och Keating M. 1994 "The Politics of European Union

Regional Policy Journal of European Public Policy l 3

s. 367-393. Jeffrey C. 1997 Towards Third Level Europe The German a Länder in the European Union Political Studies 44 2 253- 266. Leonardi R. 1992 The Role of Sub-national Institutions European Integration Regional Politics and Policy 2 1 och 2 1-13. s. Loughlin 1997 "Wales Europe: Welsh Regional Actors and

European Integration. Papers in Planning Research 164,

Cardiff, Department of City and Regional Planning, University of Wales.

Martin S.J. 1997a EU Capital Funding and Local Authority in England

and Wales. London, Audit Commission. Martin S.J. 1997b The Effects of EU Regional Policies Local on Institutional Structures and Policies i The Coherence

of EU

Regional Policy: Contrasting Perspectives the Stuctural on Funds, P. Bachtler och Turok red., London, Jessica Kingsley, s. 51-66. Martin S.J. 1998 Managing Local Economic Change: EU Programmes and Local Economic Governance the UK, European Urban

and Regional Research 5 3 237-248. In Press.

s. Martin S.J och Pearce G.R. 1992. The Europeanisation of Local Authority Local Economic Development Strategies, Regional Studies 26 4 249 256. s. - Martin S.J. och Pearce G.R. 1993 Regional Economic Development

Strategies: Strengthening Meso-govemment the UK,

Regional Studies 27 7 s. 681-685. Martin S.J. och Pearce G.R. 1994 The Demise of the Lone Ranger: Prospects for New Unitary Authorities in the New Europé, Local Government Policy Making 20 5 4-20. s. Mawson Hall Gibney J och Bentley G. 1996 The English Regional

Associations of Local Authorities. Birmingham. Centre for

Urban and Regional Studies. University of Birmingham. Mawson 1996 The Re-emergence of the Regional Agenda the English Regions: New Patterns of Urban and Regional Govemance, Local Economy 10 4 300-327. s. Mawson 1998 Britainz the Rise of the Regional Agenda to Combat Increased Fragmentation i Le Gales och Lequense red., Regions in Europe, 219-239. s.

Q L Mawson och Spencer K. 1997 The Government Ofñces for English Regions: Towards Regional Govemance, Policy and Politics 25 1 s. 71-85.

Millan B. 1995 Minutes of Evidence to the Trade and Industry Select

Committee Investigation on Regional Policy, London, HMSO. Moore C. 1992 Regional Government the UK: Proposals and Prospects, Regional Policy and Politics 2 s. 223-241.

Municipal Yearbook 1998, Newman books/Municipal Journal, London.

Norton A. 1994 International Handbook of Local and Regional

Government. Roberts P. 1993 Managing the Strategic Planning and Development of

Regions: Lessons from a European Perspective, Regional

Studies 27, s. 758-768. Tomaney 1996 Regional Government and Economic Development,

Local Economy 11 l s. 27-38.

Wilson D och Game C 1998 Local Government in the UK, Macmillan.

F

mellannivå i

Styrelsen på Spanien

Antonio Bar Cendán

l Inledning

1.1 Den spanska statens komplexa struktur

Den moderna spanska statens territoriella organisering växte fram efter det att 1978 års konstitution hade antagits, i stat hade en komplex en som

federal eller semifederal struktur. Den består av tre politisk-administrativa

nivåer och enheter: kommuner, provinser och autonoma regioner, som enligt konstitutionen art. 137 skall autonoma i allt som rör deras vara respektive angelägenheter". Av dessa tre enheter kan endast kommunerna

och regionerna sägas ha verkligt politisk och representativ karaktär,

en eftersom deras styrelseorgan väljs direkt folket och har omfattande av kompetenser och befogenheter när det gäller det politiskt beslutsfattandet och utformningen lagar. Provinserna är i stället med indirekt av organ representation de består representanter från kommunerna och deras - av befogenheter gäller endast administrativ förvaltning och tillhandahållandet viss offentlig service. Spanien har för närvarande 8 098 kommuner, 50 av provinser, 17 autonoma regioner och två autonoma städer.

I denna politisk-administrativa struktur utgör de autonoma regionerna

ett helt nytt inslag som infördes genom 1978 års konstitution. De bygger

den rätt till självbestämmande för de nationaliteter och regioner som

utgör den spanska nationen, vilket fastställs i artikel 2 i konstitutionen. De autonoma regionerna kom till under en relativt kort tidsperiod mellan 1979 och 1983365 Kommunerna är, till skillnad från de autonoma regionerna,

den grundläggande och äldsta administrativa strukturen och har funnits

sedan medeltiden, de har genomgått många förändringar sedan även om dess. Provinserna är datum; deras nuvarande struktur, som inte av senare har förändrats sedan den kom till, är resultatet av en reform som ministern

Javier de Burgos stod bakom och som genomfördes i början av förra år-

hundradet ett kungligt dekret den 30 november 1833. genom

I denna komplexa territoriella struktur är det de autonoma regionerna som gör Spanien till en federal stat sui generis. Den spanska staten är strukturerad i två politiska nivåer samtidigt innehar och delar den som politiska makten:

a staten som sådan, dvs. alla centrala organ som styr

nationen som helhet och b de autonoma regionerna, vilka är decentra-

liserade politiska enheter styr, dvs. utövar sin del statens politiska som av makt, inom sina respektive territorier. Dessa två politiska nivåer har full

lagstiftningsmakt inom sina respektive kompetensområden och kan inte

inkräkta på varandras kompetensområden; inte heller står deras olika lag-

stiftningsåtgärder i något direkt hierarkiskt förhållande till varandra.

Den spanska federalismens unika karaktär kan förklaras med hjälp av fem olika aspekter. För det första är den komplexa strukturen inte till skillnad från de flesta andra federala stater ett resultat historisk - av en process, där tidigare fristående, suveräna stater har gått ihop till stat. en

Den spanska federalismen är ett resultat långtgående, poli-

snarare av en

tisk decentraliseringsprocess genomförts stat, under den

som av en som

period som omedelbart föregick den nuvarande konstitutionella demokra-

tin var en starkt centraliserad enhetsstat. Det är emellertid sant att vissa av de nuvarande autonoma regionerna har sina historiska rötter i de gamla kungariken som fanns på iberiska halvön innan Spanien bildades på 1400talet, till exempel Galicien, Kastilien, Leon, Asturien, Aragonien, Valencia och Navarra.

För det andra har maktdelningen mellan staten och de autonoma regionerna inte fastställts i konstitutionen enligt enda fördelningsprincip

en till skillnad från federala konstitutioner, normalt innehåller enda som en

lista med kompetenser dvs. federationens utan i stället enligt ett system

som bygger två listor och de autonoma regionernas rätt att välja. Det spanska systemet innebär således att det kan finnas skillnader i utsträck-

ningen och omfattningen de olika autonoma regionernas kompetensom-

av råden och befogenheter.

För det tredje fungerar maktdelningen mellan staten och de autonoma

regionerna enligt principen att all restkompetens och alla övriga befogenheter tillhör staten. Med andra ord tillhör alla befogenheter och all kompe-

tens som inte formellt ges till de autonoma regionerna i tillämpliga lagar

eller i grundlagen, staten. Verkligt federala system fungerar tvärtom enligt principen att övriga befogenheter och restkompetens tillhör de medlemsstater som utgör federationen. För det fjärde består andra kammaren, Senado i det spanska parlamentet Cortes Generales inte enbart - - av representanter för de autonoma regionerna. Den spanska senaten den kammare som i artikel 69.1 i konstitutionen benämns Den territoriella representationens kammare- är i själva verket kammare med direkt en valda representanter. Endast ett mindre antal dess ledamöter 47 av av

sammanlagt 255 väljs de lagstiftande församlingarna i de

av autonoma

F

regionerna och kan vara verkliga representanter för det autonoma anses regionerna.

För det femte kan, mot bakgrund av autonomiprocessens progressiva

karaktär och det faktum att de autonoma regionerna ständigt utvidgar sina

kompetensområden, dynamiken i hela systemet sägas vara centrifugal. Detta resulterar i ständiga slitningar mellan centrum och periferin, där periferin den fortskridande försvagningen av centrum och där

gynnas av

det slutliga resultatet är mycket svårt att förutsäga. Detta är motsatsen till

det i allmänhet sker i federala system, vilkas historiska utveckling som ofta kännetecknas dynamik som gynnar centrums tillväxt på beav en kostnad av periferin.

Kommunerna utgör den första nivån i denna komplexa struktur. De är den grundläggande styrelsenivån, och deras demokratiska legitimitet och breda kompetensområden gör att de har viktig politisk och admini-

en strativ funktion. Provinserna och de autonoma regionerna utgör därför

styrelsen på mellannivân och centralmaktens organ bildar den översta

nivån.

Denna övergripande struktur framstår dock oerhört mycket mera

som

komplicerad granskar den lite eftersom kommunerna,

när man närmare, provinsema, de autonoma regionerna och de centrala statliga organen inte är de enda administrativa enheterna. Nätverket administrativa organ på av mellannivân i Spanien är betydligt mer omfattande och komplicerat än så.

Det består i stigande ordning olika slags kommunalförbund och i

av - - -

sjunkande ordning statens och de autonoma regionemas perifera förvalt-

-

ningsgrenar territoriella enheter eller region- och provinskontor. Förutom

denna typ finns det även institutioner som är mindre än komav organ öar, samarbets- och samordningsorgan för det olika förmunerna som

valtningsgrenama samt de självständiga myndigheterna och de offentliga

affärsdrivande organisationerna, trots att det är svårt att placera in dem i

denna hierarkiska framställning av den politisk-administrativa strukturen. Faktum är emellertid att det i denna omfattande förvaltningsstruktur endast är kommunerna, de autonoma regionerna och staten som kan betraktas de grundläggande pelama i statens politisk-administrativa

som struktur. Om vi ska tala styrelsen mellannivå med den innebörd som om detta begrepp har i Spanien, så syftar detta begrepp på de autonoma regio-

nerna och, i mindre utsträckning, på provinsema. När statens territoriella struktur beskrivs i konstitutionen, står det att territoriet är organiserat i

kommuner, provinser och de autonoma regioner som kan bildas art.137,

inklusive öarna art. 141, men ingenting annat. Kommunerna, provinsema

och de autonoma regionerna är de enda territoriella enheter som skall

autonoma i allt som rör deras respektive angelägenheter enligt den

vara

spanska konstitutionen. De övriga administrativa enheterna den vid-

l

sträckta skalan mellan de centrala statsorganen och kommunerna har

därför kompletterande funktioner och har antingen tillkommit

vid sidan av eller uppstått kommunerna, de autonoma regionerna och den centrala ur

statsförvaltningen. De är organ som bidrar till att förbättra kommunernas, de autonoma regionemas och den centrala statsförvaltningens funktionssätt, samarbete, samordning och effektivitet. De är inte myndighetsorganisationer eller organisationer styr i bokstavlig och politisk mening,

som

utan delar av förvaltningen helt saknar direkt demokratisk

som representation.

Statens perifera förvaltning består ett omfattande nätverk de

av av centrala ministeriemas olika enheter och kontor där de flesta ministerier har en enhet för varje provins eller autonom region, handhar minisom steriemas olika administrativa tjänster inom respektive geografiska område. Syftet med dessa enheter är att de administrativa uppgifterna ska

decentraliseras och att förvaltningen ska göras tillgänglig för vanliga

mer människor. Dessa kontor eller ministerieenheter kan emellertid inte betraktas som en del styrelsen på mellannivå i Spanien, två olika skäl. av av För det första eftersom de helt saknar politisk betydelse och endast har administrativa funktioner, och för det andra eftersom de saknar både själv-

ständighet och identitet. De är endast avdelningar eller förgreningar

egen

av den centrala statsförvaltningen i provinsema eller de autonoma regionerna delegaciones delegationer är den normala beteckningen på dem.

-

De har dock fortfarande viktig administrativ funktion fylla,

en att trots att en stor del av den service som de brukade tillhandahålla har förts över till de autonoma regionemas administrationer. Resultatet statsförvaltär att ningens perifera serviceenheter sammanlagt har 518 292 anställda, nästan lika många antalet anställda tjänstemän i de regionemas som autonoma

förvaltningar tillsammans 593 453.

- Alla dessa perifera administrativa enheter och territoriella serviceen-

heter inom den centrala statsförvaltningen leds och samordnas

av ett nytt

organ som inrättades samtidigt de autonoma regionerna: Delegado del

som

Gobierno statens representant. Detta i de

organ representerar staten autonoma regionerna, och dess funktion fastställdes i 1978 års konstitu-

tion. Målsättningen är att uppnå homogen ledning och bättre

en en sam-

ordning av den statliga förvaltningens enheter i de autonoma regionemas provinser, liksom att samordna de statliga förvaltningsgrenama med de olika autonoma regionemas förvaltningsorgan, där detta behövs. Det som nu följer är beskrivning enbart de politisk-

en av administrativa organ utgör styrelsen mellannivån i Spanien i som

begreppets verkliga bemärkelse, samt dess två underavdelningar: det lokala styret och det regionala styret. Studien är uppbyggd följande sätt

för att det ska bli möjligt att göra systematisk analys. I avsnitt en beskrivs de administrativa mellannivån, främst med avseende organen

l

på de lokala styrelseorganen, dvs. provinserna. Avsnitt III behandlar de autonoma regionerna, vilka innehar den huvudsakliga politiska makten mellannivån. Sedan beskrivs hur styrelserna på mellannivå finansieras i avsnitt IV. I avsnitt V beskrivs till sist de olika instrument för samarbete, samordning och kontroll som länkar samman de centrala statliga organen med mellannivån och den lokala styrelsenivån och som gör att denna

komplexa struktur fungerar på ett sammanhängande sätt.

2 Strukturer mellannivå och den

på lokala

styrelsen: de spanska provinserna

Det är kommunerna och provinserna som utgör de lokala styrelsenivåema i Spanien. Som tidigare nämndes är dessa organ emellertid inte de enda forvaltningsorganen som finns på denna nivå. Det finns tvärtom i många fall organisatoriska enheter på en lägre nivå än kommunerna byar,

socknar, mindre orter som har olika namn i de olika autonoma regio- nema. Det finns även organisationer på högre nivå än kommunerna, en förbund kommuner for olika ändamål. Förutom provinsen medger lagav

stiftningen om det lokala styrelsesystemet därför i huvudsak tre typer av överkommunala organisationer: comarcas län, áreas metropolitanas tät-

ortsområden och mancommunidades kommunalförbund. Av utrymmes-

skäl behandlar denna studie emellertid endast provinsen, som är den vik-

tigaste mellannivåstrukturen av lokal karaktär. Vid sidan kommunen är provinsen historiskt sett den lokala styrelav sens viktigaste organ. Den utgör det första steget mellannivåns styrelsestruktur i Spanien. Provinsen består av alla kommuner inom ett visst område av statens territorium. Kommunerna och territoriet är därför de två

grundläggande beståndsdelarna i provinsen, och alla ändringar av de territoriella gränserna måste godkännas av det spanska parlamentet via grundlag. Spaniens territorium är för närvarande uppdelat i 50 provinser, varav

tre är ö-provinser: Las Palmas och Teneriffa, Kanarieöarna och Balearema.

Historiskt sett uppkom provinserna i Spanien i början på 1800-talet i

ett försök att rationalisera statens verksamhet. I konstitutionen från 1812, liberal och den första som trädde i kraft i Spanien, ägnades ett som var

stort utrymme åt att reglera kommunerna art. 309-323 på den tiden

-

pueblos städer och provinserna art. 324-337. Omfattningen av denna

-

reglering tydlig bild hur viktigt det att ha lämplig admini-

ger en av var en strativ-territoriell struktur för att säkerställa att staten kunde styra så

effektivt möjligt. Under 1800- och 1900-talen, fram till dess att det

som

konstitutionella systemet av i dag antogs 1978, genomgick provinserna ett

stort antal förändringar gällde deras politiska struktur institutionella

som

organisation och kompetensområden. Den nuvarande geografiska indel-

ningen är dock ett resultat den reform utarbetades ministern av som av Javier de Burgos och trädde i kraft ett kungligt dekret den 30 som genom november 1833. Även provinsen historiskt inrättades om sett som en utlöpare av den

centrala statsförvaltningen, är den institution inom den lokala

numera en

styrelsen med juridiska särdrag och självbestämmanderätt när det

egna

gäller förvaltningen av de egna angelägenhetema, fastställs i konsti-

som tutionen art. 137. Syftet med provinsema är att de ska tillse alla komatt munerna i provinsen tillhandahåller all den service som de har givits ansvaret för, samt att ge kommunerna det stöd och den samarbets- och

samordningshjälp som de behöver för att klara sina uppgifter.

av

Provinsen fungerar också länk och ett samordningsinstrument

som en som

mellan den lokala förvaltningen, de autonoma regionemas förvaltningar och den statliga förvaltningen.

Provinsen är dessutom inte bara politisk-administrativ enhet inom en den lokala självstyrelsen, utan utgör också det grundläggande geografiska

område enligt vilket kontor och geografiska centra, både inom den centrala statsförvaltningen och de autonoma regionemas förvaltningar placeras ut

och fördelas. Provinsen är också valkrets valen till parlamentet och en som i de flesta fall valen till de autonoma regionemas lagstiftande försam- - lingar utgår från.

Provinsemas befogenheter och kompetensområden är fastställda ett

mycket generellt sätt i Ley Reguladora de las Bases del Regimen Local

lagen om det grundläggande lokala styret art. 36-38. De kan

sammanfattas i fyra huvudområden:

mellankommunal samordning servicen, för att till att den

av se

tillhandahålls ett lämpligt och enhetligt sätt i hela provinsen, assistans till och samarbete med kommunerna när det gäller frågor

av juridisk, teknisk och ekonomisk natur, särskilt till kommuner med

begränsad ekonomisk kapacitet och styrelsekapacitet, tillhandahållande offentlig service på nivå över kommunerna

av en och i vissa fall länen,

främjande och förvaltning av särskilda intressen i provinsen.

Dessutom kan både staten och de autonoma regionerna delegera viss kompetens till provinsema för implementeringen och förvaltningen deras

av

egen service. Detta leder i praktiken till rad befogenheter och kompe-

en tensområden som är bredare än dem lagen som anger.

Provinsfullmäktige, Diputacián Provincial, är det organ styr i

som

provinsen och som leder dess administration. Provinsfullmäktige består

av

en ordförande och församling ledamöter väljs ledamöterna i

en av som av

l

kommunfullmäktige i alla kommunerna enligt ett proportionellt system.

Antalet ledamöter i provinsfullmäktige varierar beroende antalet invånare i provinsen. Ordföranden väljs provinsfullmäktiges ledamöter.

av

Det finns också provinsstyrelse med för att leda fullmäktiges

en ansvar arbete, består ordföranden, vice ordförandena och ett begränsat som av

antal fullmäktigeledamöter inte fler än l/3 ledamöterna, som fritt kan

av och avsättas ordföranden. Provinsfullmäktige utövar i sin lur tillutses av över ordförandens och styrelsens verksamhet och kan avsätta styrelsen syn med hjälp misstroendeförklaring antagits absolut majoriav en som av en

provinsfullmäktiges ledamöter. Misstroendeförklaringen måste ha

tet av

föreslagits tidigare absolut majoritet ledamöterna i provinsfull-

av en av mäktige och innehålla namnet den kandidat blir ordförande om som ny misstroendeförklaringen röstas igenom.

Även provinsernas politiska och administrativa roll har minskat

om

kraftigt i betydelse jämfört med tidigare, fortsätter de att spela en viktigt

roll i dag, framför allt när det gäller samarbetet med små kommuner eller

kommuner med begränsade tillhandahållandet av service, genom-

resurser,

förandet mellankommunala projekt, till exempel vägar, belysning,

av som vattenledningar, avfall, skogar och socialtjänst, liksom den allmänna samordningen den kommunala verksamheten. I detta avseende har provinsav fullmäktige framför allt i de autonoma regioner består av flera - som provinser och ett stort antal kommuner betydande politiskt inflytande och visar stor livskraft. De genomgår också alla de slitningar och konfron-

tationer kännetecknar demokratiska och parlamentariska organisa-

som tioner, trots att deras politiska representation är indirekt. Som ett resultat bildandet den autonomiernas stat har av av nya emellertid provinsema, vilka historiskt sett har varit nödvändiga bestånds-

delar i den centraliserade staten, paradoxalt blivit ett instrument för

nog den administrativa decentraliseringen, förstärker den lokala styrelsesom nivån och begränsar den centraliserings- och kontrolliver som har som uppstått inom vissa autonoma regioner. Eftersom regionemas krav autonomi i stort sett har tillfredsställts i och med inrättandet av de autoregionerna, och då dessa har konsoliderats, står Spanien nu inför ett noma nytt skede kännetecknas att tonvikten läggs förstärkningen av som av den lokala styrelsenivån, främst i relation till de autonoma regionerna. I detta sammanhang spelar inte bara kommunerna, utan också provinsema liksom deras representanter viktig roll. För närvarande är alla spanska - en

provinser och kommuner organiserade i Federacián Española de Municipios Provincias spanska kommun- och provinsförbundet, som

y

intresseorganisation för att tillvarata den spanska lokala

agerar som en

styrelsenivåns intressen i olika nationella och internationella fora. Provinsernas organisation är inte helt homogen och har vissa speciella särdrag inte i det allmänna mönstret. Följande provinser

som passar

l

skiljer sig i administrativt avseende från de övriga provinserna:

a ö-

områdena, b de tre delområden i Baskien kallas

som även de historiska territorierna, och de

c autonoma regionerna som består av en provins.

a När det gäller Ö-provinsema Balearerna, som bildar en provins, och

Kanarieöarna, bildar två provinser, är provinserna organiserade som på grundval av öarna. I dessa fall inrättas på varje administrativt ö ett styrelseorgan, vars roll i relation till ö-kommunema liknar

provinsfullmäktiges roll i fastlandsprovinsema. Till skillnad från provinsfullmäktige har dessa

ö-organ emellertid direkt politisk representation och väljs direkt av öamas invanare.

b Baskien består av tre provinser Vizcaya, Guipüzcoa och Alava som

kallas de historiska territoriema. Vart och dessa ett av tre delområden har ett lagstiftande kallas Junta General. organ som Varje Junta har 51 ledamöter väljs direkt invånarna i området som av genom ett proportionellt valsystem. Den verkställande makten består av Diputado

General generaldeputerade, är ordförande i provinsen,

som samt ett

kollegialt styrelseorgan med högst tio ledamöter kallas

- som Diputa- -

cián i Vizcaya eller Consejo de Diputados deputeradekammaren,

i Guipüzcoa. Diputado General väljs ledamöterna i Juntas, och han av utser ledamöterna i det verkställande organet Diputacián eller Consejo. I

övrigt fungerar denna organiska struktur internt på

samma sätt som ett parlamentariskt system. De historiska territoriema förfogar över vid-

sträckta kompetensområden och långtgående regleringsbefogenheter

-

inklusive en beskattningsrätt i praktiken är absolut som betydligt fler än

-

de vanliga provinserna. Deras normasforales juridiska bestämmelser har

en status som ligger nära de lagar antas parlamenten i de som av autonoma regionerna, vilka inte kan upphäva deras bestämmelser.

c Till sist måste de sju autonoma regioner i Spanien nämnas består

som av en enda provins, vilket innebär att provinsen och den autonoma regionen i själva verket sammanfaller Asturien, Cantabria, Navarra, La

Rioja, Madrid, Murcia.° För att undvika dubblering olika

en av organ har provinserna inga egna institutioner, och kontrollen och

förvaltningen

av området verkställs den autonoma regionens och

genom organ offentliga förvaltning. Provinsen upphör att existera i dessa fall, och uppgår i den

autonoma regionen.

l

3 De autonoma regionerna

3.1 Historiska grunder

Även de autonoma regionerna, tidigare nämndes, utgjorde det

om som

mest uppseendeväckande inslaget i 1978 års konstitution, var deras till-

komst inte något konstlat resultat den ledde fram till av process som konstitutionen, försök att finna den bästa lösningen på det utan snarare ett så kallade regionala problemet. Denna lösning var för övrigt inte heller då liknande politisk uppgörelse genomfördes under den andra ny, en

spanska republiken 1931-1939, inom ramen för 1931 års konstitution.

Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien röstade då i folkomröstningar till att bli autonoma regioner. Det dramatiska slutet på den andra republiken förhindrade emellertid att denna utveckling kunde befástas och endast Katalonien lyckades utöva sin självbestämmanderätt på tänkt sätt,

medan Baskien endast lyckades med detta under den period som inbördes-

kriget varade och Galicien inte ens lyckades inrätta sina egna autonoma institutioner. Det regionala problemet i Spanien har historiska rötter och är ett resultat den långa att ena de gamla kungadömena på den av processen iberiska halvön efter reconquista, återerövringen, då araberna trängdes tillbaka. Enandet fullbordades aldrig helt och hållet. Till att börja med förblev de gamla kungarikenas institutioner och lagstiftning under lång tid 1400-1600-talen oförändrade, trots att de nu tillhörde samma kungadöme. Under 1700-talet renodlades sedan statsstrukturen och hela territoriet började styras enhetliga politiska institutioner enligt den av offentliga lagstiftning fanns i Kastilien. Samtidigt fortsatte privatrsom ätten, derecho foral, samt vissa skatteprivilegier att gälla de senare framför allt i Baskien och Navarra och följaktligen bevarades språket och kulturen i dessa territorier. I detta sammanhang bör man påpeka att

Spanien aldrig genomgick lika markant politisk och administrativ

en centraliseringsprocess den som präglade Frankrike. Detta motverkade som

inte bara fullständig politisk, juridisk och kulturell homogenisering,

en utan innebar också att skillnaderna mellan de olika folkslagen i Spanien har bevarats fram till i dag. Problemet började emellertid bli alltmer akut under andra hälften av

1800-talet, när de gamla regionala skillnaderna kopplades ihop med nya frågor social, politisk och ekonomisk natur. Det gamla problemet fick

av därför dimension och karaktär, kännetecknar det än i en ny en annan som dag. Med undantag det misslyckade försök att införa ett federalt statsav skick under den första republiken 1873-1875, var det först långt på

1900-talet som problemet direkt De lösningar

angreps som används i dag skiljer sig emellertid från dem då försökte genomföra eller som man som var tänkta att genomföras. General Francos och diktaturens fall 1975 ledde till konstituatt en tionell process sattes igång, under vilken kravet på regional autonomi än en gång blev till en de viktigaste och mest omdebatterade frågorna. av Eftersom regionemas krav autonomi var så starka och enträgna fattades det ett beslut att dem begränsad autonomi

om ge genom en förordning,

trots att konstitutionen ännu inte hade antagits. Tretton regioner tillerkändes så kallad preliminär autonomi. Den viktigaste aspekten på denna

process är att den visar att det val gjordes inte enbart som var att ge politisk autonomi till regioner med tydliga kulturella

och språkliga särdrag

i huvudsak Galicien, Baskien och Katalonien, Valencia - men även och Balearerna utan att i stället politisk autonomi till samtliga regioner - ge eller provinser.

3.2 Konstitutionens bestämmelser

I praktiken innebar antagandet konstitutionen 1978 nationalitetema av att och regionema generellt rätt till autonomi de kunde efter gavs som utöva eget gottfmnande. Denna rättighet har fastställts art. 2 grundsom en läggande strukturell princip för hela det politiska systemet. Konstitutionen anger emellertid inte vad med nationalitet som menas eller region, och

dessa termer har därför förblivit juridiska begrepp och

vaga retoriska

eftergifter av politisk natur dem stödjer kulturell, språklig och

som en

etnisk mångfald hos den spanska befolkningen. Vid sidan denna juridiska formulering, dock konstitu-

av vaga anger tionen i ett annat kapitel vilka kan tillerkännas politisk som autonomi. Artikel 143: fastställer att provinser till varandra som gränsar med gemensamma historiska, kulturella och ekonomiska särdrag, ö-områdena och provinsema med historisk regional identitet får sig själva och en styra i artikel 144 att parlamentet grundlag inte bara kan genom godkänna bildandet autonom region när dess geografiska

av en utsträckning inte är större än en provins och när den inbegriper områden inte inte-

som är grerade i den provinsiella organisationen, utan också parlamentet kan att agera ställföreträdare när det gällde initiativ från olika lokala organisationer som artikel 143 hänvisar till. Det nationella parlamentets

kompetens

att ge politisk autonomi även till geografiska enheter inte begär det, som

visar tydligt att centralmaktens intention att autonomiprocessen

var ge en generell innebörd och att organisera hela staten på grundval av autonoma regioner.

p

I 1978 års konstitution vidare två huvudsakliga vägar för tillangavs

erkännandet av politisk autonomi: a ett grundläggande tillvägagångssätt,

enligt artikel 143, som kräver att initiativet till autonomiprocessen tas av myndigheterna i de berörda provinserna Diputaciones Provinciales - samt minst två tredjedelar kommunerna vars befolkning företräder av av majoriteten väljarkåren i varje provins. Det andra tillvägagångssättet av

b är speciellt och kvalificerat, och fastställs i artikel 151. Det inne-

mer bär inte bara att initiativet till autonomiprocessen måste tas av myndigheterna i de berörda provinserna och i minst tre fjärdedelar av komi varje provins, företräder majoriteten av väljarkåren i varje munerna som provins. Detta förfarande innebär också att initiativet måste ratificeras folkomröstning. I det förra fallet utarbetas den lagstiftning som genom en skall garantera regionen dess autonomi församling som består av av en

fullmäktigeledamöter från de berörda provinserna och av de deputerade

och senatorer valts till det nationella parlamentet från provinserna, som

och lagförslaget avges sedan till parlamentet för att antas som grundlag. I

det fallet utformas lagstiftningen autonomi församling senare om av en enbart består parlamentsledamöter och senatorer som valts till det som av nationella parlamentet i de berörda provinserna. Representanter för denna församling diskuterar sedan lagförslaget med parlamentets konstitutionsutskott. Den föreslagna lagtexten blir därefter föremål för en folkomröstning i de berörda provinserna och måste godkännas av en majoritet av väljarna. Om texten godkänns, måste parlamentet anta lagen som grundlag. Den största skillnaden mellan dessa två tillvägagångssätt är således kravet folkomröstning i det andra proceduren, både när det gäller en initiativet till autonomin och för godkännandet av lagen. Avsikten med detta är att den part kräver en högre grad av politisk autonomi ska som kunna påvisa kravets rättfärdighet eller legitimitet med hjälp av befolkningens stöd.

Konstitutionen innehåller dessutom två listor med kompetensområden;

förteckning fastställd i artikel 148 specificerar de frågor och

a en som

befogenheter alla autonoma regioners ansvarsområden kan innehålla, som

och b förteckning i artikel 149 anger de frågor och

en annan som kompetenser uteslutande faller inom statens ansvarsområden, och som därför är betydelsefulla. Den förteckningen lämnar dock i som mer senare praktiken ett stort utrymme de autonoma regionerna att vidta olika typer åtgärder. Konstitutionen de autonoma regioner som bildats enligt av ger tillvägagångssättet i art. 151 rätt att utöva de maktbefogenheter som finns

förtecknade i artikel 149 den högsta kompetensnivån utöver dem som

- finns förtecknade i artikel 148. De autonoma regioner som bildats det sätt beskrivs i artikel 143, kan endast utöva de befogenheter som finns som med i förteckningen i artikel 148.

Galicien, Baskien och Katalonien utgör undantag från dessa allmänna bestämmelser. Dessa regioner hade redan tagit initiativet till autonomi, genom att anta sina respektive lagar autonomi folkomröstningar om genom under den andra republiken, och de undantogs därför den andra genom övergångsbestämmelsen i konstitutionen från kravet på hålla att en ny

folkomröstning även de tvungna att hålla folkomröstning

- om var en om

ett godkännande den lagstiftningen och de tilläts från första

av nya början att utöva befogenhetema förtecknas i artikel 149. som

Autonomiprocessen

När konstitutionen antogs i december 1978 innebar detta det slutgiltiga

att

steget togs för att inrätta de autonoma regionerna och följaktligen även för att finna en lösning det regionala problemet i Spanien. Mellan 1979 och 1983 skapades 17 autonoma regioner, vilka 4 till-

av

erkändes autonomi enligt det sätt föreskrivs i artikel 151 i konstitu-

som tionen och som tidigare beskrivits: Baskien, Katalonien, Galicien och Andalusien. De övriga tretton skapades i enlighet med artikel 143. Detta

innebar att två autonoma regioner skapades, med två olika grupper av nivåer av politisk autonomi. I artikel 148.2 i konstitutionen fastslås det

emellertid att efter fem år och att revidera sin lagstiftning kan de

genom

autonoma regionerna utöka sina kompetenser successivt inom

de ramar som fastställts i artikel 149, och på så sätt närma sig den högre nivån av politisk autonomi.

Redan då processen inleddes, tilldelades emellertid två autonoma regioner på den andra nivån Valencia och Kanarieöarna med sina - respektive autonomilagar högre autonominivå än de skulle ha haft en

enligt det lagstadgade tillägg

systemet, genom ett i grundlagenm. Detta

ledde till att graden politisk autonomi i dessa två regioner av autonoma tydligt närmade sig den de autonoma regionerna den högre nivån som hade. En tredje autonom region Navarra tillerkändes autonomi - - på ett

särskilt sätt enligt konstitutionens första tilläggsbestämmelse, vilket tillät regionen att fortsätta med allmän förstärkning sina traditionella

en av rättigheter och privilegier regimen foral. Följaktligen har även denna region uppnått ökad politisk autonomi ligger mycket den en som nära högre nivån.

I praktiken kan därför säga att tre nivåer politisk autonomi man av inrättades i ett första skede: den högre nivån, först uppnådd Baskien, av Katalonien, Galicien och Andalusien, mellannivån, uppnådd Valencia, av

Kanarieöarna och Navarra, och den lägre nivån, uppnådd de av övriga

autonoma regionerna Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragonien,

L

Castilla-La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla y Leon. År 1992, nästan tio år efter det att den sista autonoma regionen hade bildats, ingicks en politisk överenskommelse mellan de två största partierna socialistpartiet PSOE, regeringspartiet vid denna tidpunkt, och det borgerliga partiet Partido Popular PP innebar att de - som autonoma regionerna med lägre grad politisk autonomi fick utökade en av

befogenheter och följaktligen ökad politisk autonomi. Denna utökning

en ägde efter att grundlag hade antagits, reglerade överföringen rum en som

kompetensområden till de autonoma regioner som hade fått sin auto-

av nomi enligt artikel 143 i konstitutionen. Detta ledde omedelbart till en översyn de motsvarande lagarna autonomi i syfte att inkorporera de av om

nyligen överförda kompetensområdena i respektive texterm.

PP:s valseger den 3 1996 och de överenskommelser därefter mars som ingicks med nationalistema i Baskien och Katalonien hade en betydande

inverkan autonomiprocessen och innebar en utvidgning av de autonoma

regionemas kompetensområden och därmed deras politiska autonomi. av Det huvudsakliga resultatet dessa överenskommelser var att en ny av modell för finansieringen de autonoma regionerna under en femårsav period 1997-2001 antogs i september 1996. Enligt denna modell ska bland annat 30 % inkomstskatten samt andra nya skatter föras över till av de autonoma regionerna, i ett försök att i praktiken tillämpa principen om delat skatteansvar mellan staten och de autonoma regionerna. Det faktum att de autonoma regionerna numera förfogar över en betydande del skatterna dem följaktligen inte bara större ekonomisk kapacitet, av ger utan även ett direkt inför medborgarna för de ekonomiska och ansvar politiska kostnaderna när det gäller förvaltningen av skatteintäktema. Dessutom har de förhållanden uppstått och som gynnar en nya som utökning av de autonoma regionemas politiska makt, lett till ännu en revidering lagstiftningen om autonomi och till ett större handlingsav utrymme för regionemas institutionerm.

3.4 Det rättsliga regelverket

Regionernas verksamhet regleras med hjälp deras lagstiftning om av egen autonomi, de delar i grundlagen som överför befogenheter, den lag-

stiftning fastställer regionemas finansiering och genom det allmänna

som juridiska regelverk återfinns i konstitutionen. som

Enligt artikel 147.1 i konstitutionen innehåller lagstiftningen om autonomi de grundläggande, institutionella bestämmelser styr varje auto-

som region, och är därför speciell för varje autonom region. Den utgör nom

principen för och den grundläggande beståndsdelen i autonomin. Den

autonoma regionen har sin grund i denna lagstiftning, fastställer och som

reglerar regionens styrelseorgan samt de angelägenheter och befogenheter

som bildar autonomins politiska kärna och är grunden för det jurisom diska system reglerar livet i den regionen.

som autonoma Lagstiftningen

om autonomin är trots detta ingen konstitution i bemärkelse samma som konstitutionerna i de delstater bildar federation. Detta beror det som en faktum att dessa lagar, liksom de regionerna, har kommit autonoma till

som ett resultat av en politisk decentraliseringsprocess i enhetsstat, och

en inte som ett resultat det politiska självbestämmandet i tidigare av suveräna politiska enheter.

Processen med att utarbeta lagstiftningen autonomi visar emellertid

om att den inte enbart ett resultat ett politiskt påbud från centralvar av

maktens sida. Lagama medförde omfattande förhandlingar

och överenskommelser mellan staten och den autonoma regionen. I samtliga fall var

det en församling representanter från den regionen i fråga

av autonoma

som tog initiativet till och i praktiken utarbetade förslaget till lagstift-

ningen om autonomi. När det gäller lagarna för de regionerna på autonoma den högre nivån, bestod debatten lagen i parlamentet i huvudsak om av

förhandlingar mellan parlamentets konstitutionsutskott och delegation

en

från den autonoma regionens församling förutom kravet

av representanter

på en folkomröstning. Det slutgiltiga antagandet eller ratificerandet

av

lagstiftningen om autonomi genom grundlag har dock alltid vilat på

en parlamentet.

När det gäller förhållandet mellan statens och de regionemas autonoma lagar bör det poängteras att det inte finns något hierarkiskt förhållande

mellan dem, utan att det är fråga kompetensuppdelning.

snarare om en Detta betyder att regionemas lagar inte har lägre eller understatus än är

ordnade centralmaktens lagar och att respektive endast

organ kan reglera

de angelägenheter eller kompetenser inom den autonomin

som ryms egna

eller befogenheten. Alla rättsliga bestämmelser sträcker sig utanför

som det kompetensområdet betraktas

egna som författningsstridiga och kan därför förklaras ogiltiga författningsdomstolen.

av

Detta allmänt tillämpliga påstående kräver närmare specificering när

en

det är delade kompetensområden åsyftas, dvs. frågor kan regleras

som som av både centralmakten och de autonoma regionerna. Detta gäller frågor där

statens och de autonoma regionemas befogenheter sammanfaller när både centralmakten och de autonoma regionerna har legislativ och exekutiv makt eller när de delar befogenheter, dvs. centralmakten lag- stiftar och de autonoma regionerna kan utarbeta bestämmelser hur om lagarna ska verkställas och/eller har den exekutiva makten. På alla områden där de autonoma regionerna saknar exklusiv kompetens har central-

maktens bestämmelser företräde framför de autonoma regionemas i hän-

delse av konflikt mellan dem.

l

I artikel 149.3 i konstitutionen stadgas vidare att centralmaktens lagstiftning ska utgöra ett tillägg till de autonoma regionemas lagstiftning i samtliga fall där det kan uppstå luckor i regionemas lagstiftning. Denna princip tillåter dock inte centralmaktens lagstiftare att fylla luckoma i de autonoma regionemas lagstiftning, utan medger endast att existerande central lagstiftning tillämpas om så krävs.

3.5 De autonoma regionemas styrelseorgan

Hur de autonoma regionemas styrelseorgan ska se ut i organisatoriskt avseende förutom uppräkningen av de frågor och kompetenser som av-

-

gränsar deras politiska autonomi, regionens namn och avgränsningen av dess territorium fastställs i deras respektive lagar om autonomi.

-

1978 års författning innehåller inga generella hänvisningar till vilka

för det styret de autonoma regionerna bör ha eller vad de organ egna som

ska kallas. Detta gäller dock inte de autonoma regionerna den högre

nivån, bildades enligt artikel 151. Artikel 152.1 i den spanska försom fattningen föreskriver ett särskilt institutionellt system for dessa autonoma

regioner, vilket består lagstiftande församling återspeglar

a av en som

den politiska autonomin och väljs i allmänna val, b av en exekutiv makt

består president och ett styrelseorgan som är politiskt ansvarigt som av en

c

inför den lagstiftande församlingen, och högsta domstol, som är

av en den högsta juridiska instansen inom varje autonom regions territorium. Denna institutionella struktur har till slut antagits av alla autonoma regioner, oavsett det sätt de bildats på. De enda undantagen är de som autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas lagstiftning om autonomi

föreskriver organisatorisk helhet liknar den finns i de spanska

en som som kommunerna. Den institutionella strukturen består således organ och en parlamenav tarisk styrelseform påminner starkt den återfinns på den som om som

centrala styrelsenivån. De utmärkande dragen för dessa självstyrelseorgan

är följande.

a De lagstiftande församlingarna

De lagstiftande församlingarna i de autonoma regionerna väljs i allmänna

val enligt proportionellt valsystem. Valen regleras i de olika vallagama,

ett vilka i samtliga fall även de autonoma regionerna kan välja att göra - om på annat sätt följer systemet fastställts i centralmaktens lagstiftning - som

för valen till parlamentet DHondts metod. Alla församlingar har en

kammare, bestående ett litet antal parlamentsledamöter som varierar

av

mellan 33 La Rioja och 135 Katalonien i antal. Församlingama väljs

för period fyra år och valen äger samtidigt i alla autonoma

en rum

l i

regioner med undantag för Galicien, Baskien, Katalonien och Andalusien, som håller val vid andra tidpunkter. Ledamöterna av de autonoma

regionernas församlingar har parlamentariska rättigheter

och förmåner som påminner starkt dem ledamöterna det nationella om som av parlamentet har.

De autonoma regionernas församlingar har full lagstiftningsmakt

inom

sina egna kompetensområden och deras lagar har

samma status och

dignitet som centralmaktens lagar. Ledamöterna också

utser ett antal senatorer beroende på antalet invånare i regionen - - som ska representera dem i det nationella parlamentet. I relation till den exekutiva makten väljer

parlamenten den autonoma regionens president och kontroll utövar över

det styrande rådets handlingar. De kan använda de traditionella parlamen-

tariska mekanismema för att utkräva politiskt ansvar, som till exempel

interpellationer, undersökningskommittéer och framställan misstro-

om endevotum m.m.

Regionparlamentets kontrollmakt har emellertid begränsad effektivi-

tet, både politiskt och juridiskt. Juridiskt, eftersom villkoren för att kontrollen ska kunna utövas i alla dessa fall i synnerhet när det är fråga om misstroendevotum gör att denna parlamentariska mekanism - i prak-

tiken är omöjlig att tillämpa 15 % ledamöterna bakom

av ett initiativ, med

en alternativ kandidat till presidentposten, absolut majoritet

en av ledamöterna i omröstningen, osv.. Detta faktum bevisas mekanismen av att har kommit till användning få

, ytterst gånger. Kontrollmöjligheten är

5 begränsad i politiskt avseende, eftersom det begränsade antalet ledamöter i

l regionparlamenten gör att politiken är uppdelad i två block i nästan hälften

l av de autonoma regionerna trots att valsystemet är proportionellt och

- -

l att politiken därför främst handlar konfrontationer mellan de båda

om é

stora partierna PP och PSOE socialistpartiet, och minoritetspartiema

att spelar en undanskymd roll. I dessa fall får det parti vinner valet oftast som

en tillräckligt stor majoritet för att kunna bilda homogen regering och

en

föra sin politik i regionparlamentet.

egen I Spanien råder dock det paradoxala förhållandet den att politiska dynamiken å sidan tenderar

ena att leda autonomiprocessen i riktning mot en tilltagande fördjupning, resulterar i de regionerna

som att autonoma ges

ökade maktbefogenheter och politisk betydelse, samtidigt som väljarna å

andra sidan visar ett tydligt ointresse för politiken och de aktuella

frågorna i regionernas parlament och styrelseorgan, de betraktar

som som mycket mindre betydelsefulla än den nationella regeringen. Detta är situationen generellt sett; inte bara i de autonoma regioner har som en svagare regional identitet, utan även i de regioner har mycket som en stark regional

identitet. Valdeltagandet är alltid betydligt högre

i de allmänna valen till

det nationella parlamentet än i valen till regionparlamenten

i de autonoma

regionerna. Det är också så att det sammanlagda antalet

röster som parti-

LT

på riksplanet får är högre än antalet röster som de nationalistiska eller ema regionala partierna får i de autonoma regionerna, med undantag för Baskien där röstetalet för de nationalistiska partierna alltid har varit högre än röstetalen för de nationella partierna och Katalonien där - röstetalet för de nationalistiska partierna har varit högre än för de nationella partierna i de fem valen till den autonoma regionens tre av parlament.

b Den exekutiva makten Den exekutiva makten i de autonoma regionerna består av en president för

den autonoma regionen och ett styrande råd. Regionens president väljs av den lagstiftande församlingen bland dess egna ledamöter och tillsätts officiellt kungen. Valsystemen olika ut i de olika autonoma regionav ser

när det gäller kan nominera kandidater, en möjlig andra

erna vem som valomgång och andra frågor som har med själva förfarandet att göra. Det vanligaste tillvägagångssättet är dock att kandidaterna är de som står överst de två största partiernas valsedlar och att den kandidat som får majoriteten alla röster i församlingen väljs till president. Om det blir en av andra valomgång, krävs endast enkel majoritet av rösterna.

Presidentens huvuduppgifter är formellt sett att leda styrelsen i den

autonoma regionen, sitta ordförande i dess styrelseorgan och att företräda regionen på högsta nivå i staten och i utrikesaffárer. I själva verket har presidenten dubbel roll, är typisk för samtliga presidenter i de en som autonoma regionerna. Denna dubbla roll gör det möjligt att karaktärisera de autonoma regionemas statsskick parlamentariskt, med en framsom

trädande roll för presidenten, eller som semipresidentiellt.75 Regionens

president är dels den autonoma regionens president, både när det gäller

dess institutioner och geografiska utsträckning precis som presidenten i

republik. Han är också chef för dess det styrande rådeten ett av organ och därmed samtidigt regionens premiärminister. Detta återspeglas i uppräkningen hans befogenheter och kompetensområden, vilka kan delas av efter de olika rollerna: presidentrollen, är representativ och cereupp som moniell, och rollen premiärminister, med dess exekutiva och politiksom skapande funktioner.

Presidenten har dock i praktiken betydelsefull och inflytelserik

en mer roll än den tilldelas honom eller henne i lagen i synnerhet i de som viktigaste autonoma regionerna Katalonien, Baskien, Galicien och som Andalusien. Faktum är att presidentens roll har genomgått en förstärknings- eller konsolideringsprocess som liknar den konsolideringsprocess själva har gått Även

som de autonoma regionerna igenom. om regionemas

presidenter förr i allmänhet relativt okända lokalpolitiker eller

var

politiker lägre nivå inom de nationella partierna, är de i dag ofta framstående politiker med starka ledarpositioner inom sina respektive partier

och regioner, och de har ett betydande inflytande även inom politiken på det nationella planet. Förstärkningen presidentens roll har befästs av ytter-

ligare den lagstiftning fastställer för relationerna

genom som ramarna mellan den verkställande och lagstiftande makten i de autonoma regionerna. Detta regelverk framhäver tydligt presidentens starka position, både i relation till det egna styrelseorganet han på hand kan - som egen utse och avsätta och i förhållande till regionens parlament. Det - är således endast presidenten kan begära och föremål för försom vara en

troendeomröstning från parlamentets sida. Det är presidenten utformar det

styrande rådets politik, som utser och avsätter ledamöterna i det styrande

rådet, som tillkännager lagarna även han saknar vetorätt och kan

om som

upplösa regionparlamentet inte i alla autonoma regioner. Dessutom

är

regionparlamentets kontrollmakt begränsad de villkor

genom som är

förbundna med misstroendeförklaringen tidigare nämndes i be-

- som skrivningen av regionparlamentet. Allt detta kontrasterar det faktum mot att presidenten kan väljas och behålla sin maktposition med stöd endast av en enkel majoritet av rösterna i regionparlamentet. Det styrande rådet är regionens kollegiala styrelseorgan. Det styrande rådets ledamöter utses och avsätts regionens president och de måste av

inte godkännas formellt parlamentet förtroendeomröstning.

av genom en Presidenten kan också utnämna eller flera vice presidenter, vilket en är fallet i vissa regioner. Styrelseorganets ledamöter måste inte valda vara ledamöter av regionens parlamentet, även de kan närvara vid parlaom mentets sessioner när de har utsetts till ledamöter i styrelseorganet. De styrande råden i regionerna är vanligtvis relativt små Styrelseorgan. organen i Aragonien, Asturien och La Rioja har för närvarande endast sju ledamöter, medan majoriteten de övriga styrande råden har mellan tio av och elva ledamöter. Andalusiens, Kataloniens och Galiciens styrande råd tillhör de största med 14 ledamöter var. Ur ett politiskt perspektiv kan nämnas att sju de styrande råd av som

bildades efter de senaste valen har varit koalitionsregeringar och

att

samtliga har varit mitten-höger-dominerade. Endast tre de 17

av autonoma regionerna styrs PSOE i ett fall i koalition med parti av - ett annat och paradoxalt tillhör just dessa tre de regioner där jordbrukssektom nog

är som mest betydelsefull och landsbygdsområdena dominerar: Anda-

lusien, Castilla-La Mancha och Extremadura.

När det gäller styrelseorganens interna sätt att fungera och de uppgifter som de har, skiljer sig detta inte nämnvärt från vad gäller i som andra parlamentariska system, och beskrivs därför inte närmare i detta

sammanhang. Det är icke desto mindre nödvändigt att betona det

att styrande rådet och presidenten är politiskt ansvariga för sin verksamhet inför regionens parlament, kan fälla dem, och presidenten som att som

motvikt har befogenhet att upplösa den parlamentariska församlingen i

L

flera de autonoma regionerna. Denna befogenhet har dock oftast vissa av begränsningar och är inte i första hand avsedd att fungera som en motvikt till parlamentets kontrollmakt, utan ett instrument för att snarare som

kunna utlysa nyval vid den politiskt mest lägliga tidpunkten.

Till sist måste sägas att även det etablerade styrelsesystemet i de om

autonoma regionerna formellt sett är parlamentariskt med ett propor-

tionellt valsystem, är det dock i praktiken hybridform, liknar en som mer

ett halvpresidentiellt statsskick än ett rent parlamentariskt statsskick. Huruvida systemets parlamentariska eller presidentiella kännetecken

dominerar varierar dessutom mellan de olika regionerna, framför allt

beroende på majoritetsförhållandena i parlamentet majoritet för ett parti

e

eller koalition och den typ ledarskap som presidenten utövar ett

- av starkt ledarskap bygger ett enhetligt parti med egen majoritet, eller som ett svagt ledarskap vilar ett splittrat parti, eller en heterogen som

majoritet.

c Högsta domstolen

Regionens högsta domstol är den högsta instansen i domstolsväsendet inom den autonoma regionens territorium. Strängt taget tillhör regionemas högsta domstolar emellertid inte de autonoma regionemas organ till skillnad från de institutioner nämnts utan utgör en del av som ovan domstolsväsendet är gemensamt för hela landet. De är sista instans som för mål är följd tillämpning den autonoma regionens lagar som en av av och för mål har att göra med den autonoma regionens förvaltning. I som andra fall vanlig civilrätt, allmän statsrätt, Straffrätt kan ett överklag- - ande alltid anhängiggöras vid Spaniens högsta domstol.

d Övriga lagstadgade organ

Inom för autonomin infördes i lagarna om autonomi vissa andra ramen liknade dem redan fanns på nationell nivå, till exempel organ som som

Defensores del Pueblo ombudsmän, revisionsrätter, rådgivande råd,

kulturråd och liknar motsvarande institutioner nationell nivå. osv., som

3.6 De autonoma regionemas kompetens

Kompetensfördelningen mellan centralmakten och de autonoma region-

är de mest komplexa och därför mest betydelsefulla och ut-

erna en av märkande aspekterna på det politiska decentraliseringssystem som in-

fördes med 1978 års spanska konstitution. Denna faktor bidrar mer än någonting annat till att det politiska systemet i Spanien kan karaktäriseras

ett federalt system, därför att decentraliseringen är mycket långtsom

gående. Den är också unik eftersom maktfördelningen inte är enhetlig och har fört med sig tydliga centrifugalkrafter som är svåra att tygla.

Först av allt bör det påpekas att konstitutionen, verkställighetsbestäm-

melsema, de juridiska besluten och den vetenskapliga teorin tenderar

att använda tennen kompetens på ett obestämt och därför oklart sätt, vilket förvärrar problemet. I själva verket bör göra distinktion mellan

man en a

de kompetenser institutionerna lagliga befogenheter

som ger att agera:

lagstiftning, reglering, styrande; och b de frågor är föremål för

som

kompetensema: ekonomisk organisation, jordbruk, utbildning, säkerhet,

turism, osv. Med tanke på att politisk autonomi rättighet i ses som en Spanien kan problemet sägas uppstå grund att de regionerav autonoma

na har uppnått sin autonomi på olika sätt och har skaffat sig olika maktbefogenheter. Detta innebär att alla autonoma regioner inte har för

ansvar

samma frågor även om det finns betydande samstämmighet i detta

- av-

seende och att de inte har slags kompetens gällande

- samma samma typ

av frågor. I princip infördes 1978 års författning ett med för-

genom system en

delning av frågor och kompetenser på grundval två listor. Den första i

av

artikel 148.1 fastställer de frågor och kompetenser

som de autonoma

regionerna kan tilldelas, och den andra i artikel 149.1 vilka frågor

anger

och kompetenser som uteslutande tillhör centralmakten. Sanningen är

dock den, att de autonoma regionerna inte kan ta på sig de exklusiva be-

fogenheterna fullt ut när det gäller samtliga angelägenheter finns

som förtecknade i artikel 148.1. Inte heller tillhör alla de kompetenser som finns förtecknade i artikel 149.1 helt och hållet centralmaktens exklusiva ansvarsområde. De autonoma regionerna kan således skaffa sig visst ett

handlingsutrymme områden som tillhör statens exklusiva kompetens.

Texten i dessa artiklar i konstitutionen innehåller i själva verket räcka en

formuleringar och meningar som begränsar omfattningen eller utsträckningen de kompetenser finns förtecknade, och på så

av som som sätt

möjliggör en inblandning både från centralmakten och de

autonoma

regionemam Det kan därför sägas att det vid sidan de olika exklusiva kompetens-

av områdena centralmaktens och de autonoma regionemas även finns - - en

stor gråzon av vad skulle kunna kallas sammanfallande kompe-

som

tenser och delade kompetenser. Vid sammanfallande kompetensområden har centralmakten och de autonoma regionerna kapacitet

samma

att agera i vissa frågor, oavsett detta gäller lagstiftning, verkställande

om

och/eller förvaltning. Delad kompetens är när centralmakten och de

auto-

noma regionerna delar kapaciteten att i vissa frågor:

upp agera a an-

tingen står centralmakten för ramlagstiftningen och överlåter verkställighetsbestämmelsema, regleringsmakten och förvaltningen till

de autonoma

regionerna, eller så b står centralmakten för lagstiftningen och överlåter

l

endast verkställandet, eller regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna. Sedan de autonoma regionerna bildades har deras kompetensområden gradvis utökats. Som vi såg tidigare styrdes regioner Valencia och som Kanarieöarna omedelbart samtidigt som de mottog sina respektive lagar om autonomi enligt ett tillägg till grundlagen som överförde fler kom- petenser till dem än de var berättigade till enligt det sätt de bildades som på. Samma artikel 148.2 i konstitutionen stadgar att de autonoma regionerna gradvis skulle kunna utöka sina befogenheter inom femårsperiod en genom en revidering av sina lagar om autonomi. Den stora reformen ägde emellertid rum först 1992, då en politisk överenskommelse mellan de två största partierna PSOE som då innehade regeringsmakten, och PP - möjliggjorde en betydande utvidgning av de lägre autonoma regionernas

befogenheter och deras faktiska inkorporering i kategorin autonoma

av

regioner en högre nivå. Denna reform resulterade i en nationell grundlag, som överförde de aktuella kompetensområdena till de autonoma

regionemam. Detta åtföljdes omedelbart av en allmän revidering av de

motsvarande lagarna om autonomi för att inkorporera de nyligen överförda befogenhetema i respektive texter. Den andra stora reformen genomfördes efter det borgerliga partiets PP valseger den 3 mars 1996 och de

efterföljande politiska överenskommelsema med de regionala nationalist-

partierna. Denna reform förändrade dock inte så mycket i de autonoma regionernas kompetensområden. Däremot förstärktes deras skatteförmåga avsevärt genom de reformer av systemet som lagen 14/ 1996, den 30 december förde med sig, och genom den särskilda lagstiftning som sedan

utarbetades för varje autonom region se fotnot 9.

Som en följd av dessa revideringar kan man i dag hävda att de autonoma regionerna åtnjuter befogenheter i vad avser lagstiftning, genomförande och förvaltning, på praktiskt taget alla områden där detta är möjligt, med undantag för vissa områden där centralmakten enligt konstitutionen har exklusiv kompetens. Det är emellertid också sant att den stora majoriteten av alla frågor faller inom området där kompetensen sammanfaller eller är delad. Ur denna synvinkel kan kompetensfördelningen

mellan staten och de autonoma regionerna beskrivas på följande sätt:

A Statens exklusiva kompetens

l Medborgarskap, immigration, emigration, utlänningar, asylrätt.

2 Internationella relationer. 3 Försvaret och krigsmakten. 4 Tullväsendet och tulltariffer, handeln med utlandet. 5 Valutasystemet: utländsk valuta, växling och konvertibilitet. 6 Allmänna statsfmansema och statsskulden.

I l

7 Handelsflottan och fartygsregistreringen, kustfyrar och navigations-

signaler, hamnar och flygplatser allmänt intresse bedriver av som kommersiell verksamhet, kontroll över luftrummet, flygtrafiken och transportmedel, meteorologiska tjänster och registrering flygplan. av l 8 Järnvägar och inrikes transportmedel igenom än som passerar mer en autonom region, det allmänna kommunikationssystemet, post och telekommunikationer, luft- och undervattenskablar, och radiokommunikation. 9 Vattendrag som flyter genom mer än autonom region. en 10 Elektriska installationer när deras användning påverkar en annan

region eller när energiöverföringen korsar gränserna mellan olika

, regioner.

11 Offentliga arbeten allmänt intresse eller när de påverkar än

av mer en region. 12 Kustfiske. 13 Bestämmelser som reglerar produktionen, handeln, innehavet och användningen och sprängämnen. av vapen 14 Bemyndigande att sammankalla befolkningen for konsultation genom

en folkomröstning.

15 Frågor som inte uttryckligen har tilldelats staten i konstitutionen och som inte har inkluderats i lagstiftningen autonomi. om

B De autonoma regionernas exklusiva kompetens

1 Organiseringen av de egna organen for självstyre.

2 Regleringsmakten över det geografiska området, stadsplaneringen och bostadspolitiken. 3 Järnvägar, vägar och transportmedel inte sträcker sig utanför den som autonoma regionen.

4 Hamnar, fritidsbâtshamnar och flygplatser för sporttlyg, inte be-

som l driver kommersiell verksamhet.

5 Jordbruk och boskapsuppfödning.

i 3 6 Vattenprojekt, kanaler och bevattningssystem, som endast berör den autonoma regionens intressen. 7 Fiske i insjöar, skaldjursfiske, havsodlingar och jakt. 8 Marknader i regionen. 9 Hantverk. 10 Socialhjälp.

C Sammanfallande kompetens Där staten och de autonoma regionerna har möjlighet att på samma agera

samma områden, oavsett det gäller lagstiftning, verkställande och/

om

eller förvaltning: l Civilrättslig lagstiftning.

l l

2 Skydd kulturarvet, inklusive monument, museer, bibliotek och av arkiv. 3 Allmän säkerhet. 4 Vetenskaplig och teknisk forskning. 5 Turism. i 6 Havsfiske. i 7 Officiell statistik.

D Delad kompetens

a Där staten tillhandahåller ramlagar och överlåter verkställighetsbe-

i

stämmelser, regleringsmakt och förvaltning till de autonoma regionerna."

l

1 Regleringen av de grundläggande förhållanden som garanterar alla

spanska medborgares jämlikhet i utövandet av sina rättigheter samt att

F

deras konstitutionella rättigheter tillgodoses.

2 Den allmänna planeringen av den ekonomiska verksamheten.

3 Folkhälsofrågor.

4 Övergripande lagstiftning och ekonomisk styrning av det sociala

trygghetssystemet. 5 De övergripande juridiska bestämmelserna for den offentliga förvalt-

ningen och tjänsteforeskrifter för statstjänstemän, den gemensamma

forvaltningsproceduren, förvaltningens kontrakt och koncessioner, och ansvarssystemet för alla offentliga förvaltningar.

6 Den övergripande miljöskyddslagstiftningen.

7 Den övergripande lagstiftningen om berg, skogbruksprojekt och boskapsmarker. 8 Lagbestämmelser för gruvdrifts- och energisektorerna.

9 Övergripande bestämmelser som gäller tidningar, radio och television,

och övriga medel for social kommunikation.

10 Övergripande bestämmelser som reglerar rätten till utbildning och vad

som gäller för utfärdandet och standardiseringen av olika akademiska och yrkesmässiga examina.

b Där staten ansvarar för lagstiftningen och endast överlåter verkställ-

andet, regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna: 1 Rättskipning. 2 Straffrätt, processrätt, kriminalvårdsfrågor. 3 Lagstiftning om expropriation. 4 Handelsrätt. 5 Arbetsrätt.

6 Lagstiftning om immaterialrätt copyright.

7 Lagstiftning om vikt- och måttenheter.

8 Lagstiftning om läkemedel.

4 Finansieringen av styrelsen på

mellannivå

Finansieringen av provinserna

Provinsernas intäkter tas i princip från olika källor:

tre a medel som

kommer från andra än skatter, till exempel inkomster resurser som

kommer från användningen offentlig egendom, bidrag, kredittransak-

av

tioner, inkomster från böter och andra administrativa sanktionsavgifter

samt andra typer av avgifter, b skatteintäkter, inbegriper avgifter,

som

speciella bidrag och tilläggsavgifter företagsskatten, och

c en andel av

den statliga skatten. I det stora hela är inkomstkälloma uppdelade följande sätt, i procent:

0 Icke skattebaserade intäkter: 89,4 %

inkomster från offentlig egendom: 7,1 %

-

inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga

- organ: 67,5 % inkomster från kredittransaktioner: 14,8 % - 0 skatteintäkter: 10,6 %.

Det finns också särskilda ekonomiska bestämmelser för enheter med

speciallagstiftning, som exempelvis de historiska territoriema i Baskien, som har vidsträckta befogenheter när det gäller skatteuppbäring och skattebestämmelser. I dessa fall är den procentuella fördelningen deras

av inkomst raka motsatsen till vad gäller i vanliga provinser: som

0 Icke skattebaserade intäkter: 15,8 %

inkomster från offentlig egendom: 3,5 % inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga - organ: 5,6 % inkomster från kredittransaktioner: 6,7 % - 0 skatteintäkter: 84,2 %.

Finansieringen av de autonoma regionerna

Den grundläggande principen som är vägledande för konstitutionens bestämmelser om finansieringen de autonoma regionerna är de

av att autonoma regionerna måste ha ekonomisk autonomi motsvarar den en som

politiska autonomin. Detta gäller både indrivningen och användningen

av ekonomiska medel naturligtvis alltid inom de konstitutionen - ramar som

L

fastställer. Förutom principen om ekonomisk autonomi fastställer emellertid konstitutionen även andra principer, vilka utgör grunden för och bestämmer de autonoma regionemas och statens agerande på detta om-

råde. Dessa principer gäller till exempel solidariteten mellan alla auto-

noma regioner och samordningen av statens finanser. I praktiken är det emellertid mycket som återstår innan de autonoma

regionerna har uppnått ekonomisk autonomi med undantag för Navarra

och Baskien, av historiska skäl. När en ny regering bildades i Madrid

efter valen i mars 1996, med stöd av de regionala minoritetema, ledde detta till en reform av finansieringssystemet och en betydande ökning

av de autonoma regionemas ekonomiska Den modellen för att resurser. nya

finansiera de autonoma regionerna utformades för en femårsperiod 1997-

2001, och innebär bland annat att 30 % av inkomstskatten och nya skatter

ska föras över till de autonoma regionerna och att de har möjlighet att utfärda nya regler och bestämmelser som gäller skatterna som överförts. Med utvidgningen av de autonoma regionemas skatteförmåga och deras ökade politiska ansvar på detta område, har den sedan länge efterfrågade principen om delat skatteansvar mellan staten och de autonoma regio-

nerna till sist kommit att tillämpas i praktiken.

Generellt sett kan finansieringen av de autonoma regionerna sägas vila

på två pelare: a intäkterna från staten, vilka fastställs årligen i den allmänna statsbudgeten, och b deras egna resurser eller finansiering. Övriga

inkomster, som till exempel medel som kommer från EU, är mindre av

betydelse. 1 stort sett kan den största delen av inkomsterna från staten och

de egna resurserna kallas generell finansiering", vilket betyder att de autonoma regionerna själva kan fördela resurserna mellan de ändamål de

finner lämpliga. De övriga inkomsterna utgörs särskild finansiering,

av vilket innebär att de autonoma regionerna måste fördela resurserna till

vissa särskilda ändamål. Det autonoma regionemas huvudsakliga inkomst-

källor är följande:

1 Andel av statens intäkter. Detta är den största källan till de generella

resurserna och avser de överföringar som görs årligen från staten till de autonoma regionerna och som fastställs i statsbudgeten. Storleken dessa transfereringar beräknas utifrån en mängd kriterier befolkning, geografisk omfattning, öar, administrativa organ, utspridning, relativt

välstånd, skatteförmåga, vilka fastställs för fem år i taget av rådet för

skatte- och finanspolitik. Detta råd är en kommission på högsta nivå

där finansministern och civilministem från den nationella regeringen

och de autonoma regionemas finansministrar ingår.

2 De skatter som överförs, liksom olika avgifter. De skatter som trans-

fereras från staten till de autonoma regionerna har varit följande sedan

1997: 30% av inkomstskatten, skatten realisationsvinster, arvs-

l

skatten och gåvoskatten, överföringsskatten och stämpelskatten samt skatterna på spel och dobbel. Det som överförs är avkastningen på skatten, liksom möjligheten att reglera några de rättsliga aspekterna av dess form. Dessutom kan de autonoma regionerna de avgifter ta upp som har att göra med den statliga service överförts till dem. som 3 Egna resurser, som: 0 Inkomster från avkastningen av allmän egendom i regionen. 0 Egna skatter. De autonoma regionerna kan, enligt konstitutionen och lagarna, besluta och uppbära skatter, det inte gäller om egna om företeelser som redan beskattas av staten. De autonoma regionerna har emellertid inte velat införa skatter, både politiska skäl och egna av

eftersom de flesta beskattningsbara företeelser redan beskattas

av staten.

0 Avgifter och specialskatter.

Tilläggsavgifter på statliga skatter. De autonoma regionerna kan be-

sluta om tilläggsavgifter statliga skatter, gäller inkomster eller

som tillgångar hos enskilda är mantalsskrivna inom regionen, även som om dessa tilläggsavgifter inte får påverka statens inkomster negativt. Detta förekommer emellertid inte, av politiska skäl. Madrid försökte under 1988 tilläggsavgift på 3 % på inkomstskatten, förslaget men drogs tillbaka eftersom de tänkbara konsekvenserna i kommande val ansågs för stora. 0 Böter och administrativa sanktionsavgifter, och 0 Kredittransaktioner.

Vid sidan av dessa resurser, utgör huvuddelen finansieringen, finns som av det även andra inkomstkällor kan betecknas särskild finansisom som ering, vilket betyder att de autonoma regionerna måste fördela dessa medel till de specifika ändamål de är avsedda för. Följande lista som innehåller olika betydelse: överföringar avsedda för

resurser av a som är

sjukvård och socialtjänst de regioner tillhandahåller denna service

som

tillhör den högsta nivån. b Resurser från den interterritoriella kom-

pensationsfonden.° c Resurser som härrör från den Europeiska unionen.

I dessa inbegrips medlen som kommer från de europeiska fonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden ERDF, Europeiska socialfonden ESF, och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket

EUGFJ. d Statsbidrag för service tillhandahålls de autonoma

som av

regionerna. e Kontraktsprogram, dvs. offentliga projekt har tilldelats

som de autonoma regionerna och gäller service exempelvis transsom som portväsende. O Överenskommelser

om gemensamma investeringar mellan

staten och de autonoma regionerna. g Överföringar från staten till de lokala myndighetemads

Det finns tvâ undantag till detta allmänna fmansieringssystem som gäller i nästan alla autonoma regioner, och de är Navarra och Baskien. Dessa båda regioner tillämpar ett gammalt och traditionellt finansieringssystem, som bevarades och utvecklades i 1978 års konstitution.

Var och en av de tre provinsema historiska territorierna som till-

sammans bildar den autonoma regionen Baskien beslutar om, reglerar och driver skatt inom sitt område. En del av skatteintäktema behålls i varje provins, en del överförs till den autonoma regionen för att finansiera den och del överförs till staten. Den del som överförs till staten kallas cupo en

kvot och fastställs i förhandlingar mellan staten och de tre provinsema. Resultatet förhandlingarna kallas concierto econámico ekonomisk

av överenskommelse. Innehållet i överenskommelsen och kriterierna för

fastställandet av kvoten gäller under en femårsperiodm Den autonoma

regionen Baskien finansieras således i huvudsak genom de överföringar som kommer från de tre provinsemas skatteintäkter. Den autonoma regionen Navarra finansieras ett liknande sätt, med den enda skillnaden att den beslutar om, reglerar och tar upp skatterna

själv, eftersom den endast har en provinsm Den behåller en del av

skatteintäktema för eget bruk och överför resten till staten. Den del som överförs till staten fastställs också i förhandlingar mellan regionen och staten, och resultatet förhandlingarna kallas convenio econámico ekoav nomisk överenskommelse. För att illustrera och jämföra de olika modellerna för finansieringen av de autonoma regionerna i Spanien under mitten 1990-talet även om de verkliga siffrorna från det systemet trädde i kraft 1997 inte fanns nya som tillgängliga när detta kapitel skrevs, kan följande siffror för de autonoma regionernas inkomster anföras:

Autonoma regioner i det allmänna systemet: 0 egna inkomster: 12 % 0 statliga överföringar: 86 % 0 överföringar från Europeiska unionen: 2 %

Den autonoma regionen Baskien: 0 egna inkomster: 14 % 0 överföringar från de tre historiska provinsema: 66 % 0 statliga överföringar: 19 % 0 överföringar från Europeiska unionen: l %

Den autonoma regionen Navarra: 0 egna inkomster: 88 % 0 statliga Överföringar: ll % 0 överföringar från Europeiska unionen: 1 %

Det finns en strävan efter en ökad ekonomisk balans i finansieringen

av de autonoma regionerna. Syftet är å sidan säkerställa de ena att att autonoma regionerna tar på sig sin del det politiska för skatteav ansvaret uppbörden och den reglering skatterna behövs för finansiera av som att

servicen och de offentliga investeringarna, och å andra sidan att också

säkerställa att graden av ekonomisk autonomi så långt det går närmar sig

graden av politisk autonomi, så att autonomin kan bli så fullständig

som

möjligt.

5 Samarbete,

samordning och kontroll

mellan administrationer

5.1 Samarbete och

samordning mellan staten och

de autonoma regionerna

Samarbetet och samordningen mellan staten och de regionerna autonoma tillhör de otydliga områden har att göra med territoriella som statens organisation som konstitutionen inte tar i detalj. Konstitutionen fastställer upp endast den allmänna principen administrativ samordning, ska om som

genomsyra hela den offentliga förvaltningens sätt att fungera art. 103. Detta innebär att denna viktiga aspekt på styrelsesystemets inneboende

drivkraft i praktiken har utvecklats och reglerats ad hocgenom

bestämmelser. I dag kan urskilja två tillvägagångssätt för åstad-

man att

komma detta samarbete eller samordning förvaltningen:

av a bilateralt

samarbete mellan staten och autonom region, och b multilateralt

en samarbete mellan staten och samtliga autonoma regioner i så kallade sektorskonferenser. Bland dessa konferenser är Konferensen for EUfrågor av särskild betydelse och relevans.

5.1.1 Bilateralt samarbete

Det bilaterala samarbetet mellan staten och autonom region det en var första systemet för samarbete och samordning tillämpades efter de som att autonoma regionerna inrättades. Det är utan tvivel det system de som mäktigaste regionerna Baskien och Katalonien föredrar. Det är ingen - tillfällighet att just dessa regioner de första inrättades var som som auto-

noma regioner, och därför de första tillämpade i praktiken.

som systemet

Detta system for samarbete och samordning är särskilt väl lämpat för hanteringen enskilda frågor. Resultatet samarbetet är vanligtvis

av av

l

överenskommelser om samarbete och bildandet av permanenta organ för

samarbete och samordning

5.1.2 Multilateralt samarbete: sektorskonferenserna

Det multilaterala samarbetet mellan staten och de autonoma regionerna bedrivs normalt sett i de så kallade Sektorskonferensema specialiserade kommittéer, där mer specifika Samarbetsområden behandlas. Sektorskonferensema består av den minister eller de ministrar från den nationella regeringen som har ansvaret för det aktuella sakområdet samt motsvarande ministrar från de autonoma regionemas styrelseorgan. Målet är att skapa enhetlighet i den offentliga förvaltningens verksamhet genom samarbete och samordning gemensamma områden.

Sektorskonferensema sammanträder regelbundet, minst två gånger om

året. Det är ministern för sakområdet i fråga som sammankallar mötena och han eller hon sitter även ordförande för mötet. Endast de administrationer som undertecknar sektorskonferensemas överenskommelser är förpliktigade att fullfölja bestämmelserna. Trots deras begränsade rättsliga verkan är målet att skänka en viss status dessa överenskommelser, och de tillkännages därför i senaten och publiceras i statens offentliga handlingar och i de berörda autonoma regionemas offentliga handlingar. Som ett resultat sektorskonferensemas överenskommelser kan "gemenav samma organ för tillsyn och kontroll skapas, som ska se till att bestämmelserna följs och som också löser tolkningsproblem som kan uppstå när bestämmelserna ska verkställas. Om tillsynen av överenskommelsen kräver att permanent gemensam organisation skapas, kan detta också en leda till inrättandet av ett förbund Consorcio som är en juridisk person - med beslutsfattande organ och en egen intern organisation. För närvarande finns det 20 sektorskonferenser. Dessutom finns det även tio liknande organ, kallade Consejos råd och i några av dessa deltar även andra organisationer till exempel kommunerna, eller olika som branschorganisationer. Alla dessa organisationer betraktas som organisationer den första nivån, dvs. organ som består av den ansvarige ministern central nivå och av ministrarna från de autonoma regionerna. Förutom sektorskonferenserna och råden, och i många fall som förgreningar av dem, finns det en stor mängd organisationer av detta slag på den andra nivån, dvs. bestående av tjänstemän på lägre nivå från olika ministerier generaldirektörer m.fl. som behandlar de mindre bety- - delsefulla frågorna för respektive ministerium, vid sidan av oräkneliga kommissioner, arbetsgrupper osv., som bildas ad hoc. Även majoriteten dessa specialiserade kommittéer måste om av sammanträda i formell mening minst två gånger om året, är sanningen den att

l

de sammanträder mycket sporadiskt, bland annat beroende på tiden. Vissa

sammanträder oftare än andra, inte träffas gång året. De som ens en om

mest aktiva är kanske sektorskonferensema för jordbruk, utbildning och

det nationella hälso- och sjukvårdssystemets interterritoriella råd.

När det gäller de sektorskonferenser har att göra med EU-frågor som nådde staten och de autonoma regionerna överenskommelse 1994, i en vilken ett ram fastställdes miniminivå för de som angav en autonoma

regionemas deltagande i den statliga beslutsprocessen EU-frågoma

om Deltagandet i processen bestäms sådana faktorer den aktuella av som frågan, EU:s politik på området, vilket ministerråd beslutar som om

frågan, samt, naturligtvis, vilken slags kompetens och kompetensnivå

som varje autonom region har i frågan. Hur de autonoma regionemas del-

tagande i beslutsprocessen ser ut och hur omfattande det blir, bestäms

enligt de ovan angivna kriterierna. En åtskillnad kan i detta sammanhang

göras mellan: När E U-fiågan endast påverkar de kompetensområden uteslutsom ande tillhör staten. I dessa fall informerar endast centralmakten de olika autonoma regionerna frågan inom för respektive om ramarna sektors konferens, konferensen har visat sitt intresse för den om aktuella frågan. När E U-fiågan endast påverkar de kompetensområden uteslutansom de tillhör de autonoma regionerna. I dessa fall måste den centrala rege-

ringen då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandlingarna i rådet ta hänsyn till den uppfattning de autonoma regionerna

som ger uttryck för när deras kompetensområden påverkas den aktuella av

EU-frågan, under förutsättningen att de har lyckats komma fram till

en gemensam ståndpunkt före rådets beslut. När besluten riskerar att föra

med sig ökade kostnader eller minskade intäkter för statsförvaltningen måste de autonoma regionemas ståndpunkt stämma

gemensamma

överens med centralmaktens uppfattning i frågan. När E U-fiügan påverkar kompetensområden delas eller

som samman-

faller mellan staten och de autonoma regionerna. I dessa fall måste

den centrala regeringen ta hänsyn till de autonoma regionemas

gemensamma ståndpunkt då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandlingarna i rådet. Den ståndpunkten

gemensamma måste emellertid inte endast uttryck för överenskommelse vara en

mellan de autonoma regioner vilkas kompetensområden påverkas

av

frågan, utan också ett resultat av en överenskommelse uppnåtts

som mellan staten och regionerna före ministerrådets beslut.

1 de frågor där de autonoma regionerna inte lyckas nå fram till en gemensam position, räcker det för staten att lyssna till de argument som framförs under sektorskonferensema.

l

Förutom de ordinarie möten processen kräver, sammanträder alltid som sektorskonferensema i plenum när ett nytt land tar vid som ordförandeland i rådet vid varje halvårsskifte, för att kunna analysera det program som det ordförandelandet lägger fram. nya Bland alla sektorskonferenser behandlar EU-frågor, är Konferensom för EU-frågor särskild betydelse. Detta inrättades först insen av organ formellt 1988 civilministeriet i samarbete med EU-ministem för att av

underlätta de autonoma regionemas deltagande i EU-frågor. Konferensen

visade sig ändamålsenlig och effektiv när det gällde att gemensamt vara hantera de olika frågor uppstod, vilket gjorde att den inrättades som som 1992 och breddades ytterligare 1994.8° Konferensen ett permanent organ

erhöll slutligen fullständig institutionell och lagstadgad status 1997,

lag 2/1997 den 13 Konferensen tar upp frågor som gäller genom av mars. institutionerna och Europa, dvs. frågor av mer allmän karaktär, eftersom de specifika frågorna eller sektorsfrågoma behandlas de olika sektorsav konferensema. Eftersom konferensens ansvarsområde gäller hanteringen allmänna frågor eller institutionella frågor, sammanträder konferensen av inte lika ofta eller regelbundet som sektorskonferensema dock minst två året. gånger om Den deltar i konferensen för EU-frågor är civilministem, som som sitter ordförande och representerar staten, samt ministrar från de olika autonoma regionerna, vilka utses för detta uppdrag av presidentema i regionerna och för de frågor konferensen behandlar. som ansvarar som Därutöver kan tjänstemän från olika delar förvaltningen eller tekniska av experter närvara vid sammanträdena, beroende på vilken fråga som behandlas. Konferensen har också ett stödorgan som kallas Kommittén för samordning EU-frågor, och för att förbereda konav som ansvarar ferensens arbete. Den består generaldirektörer från statsförvaltningen av

och de autonoma regionemas styrelseorgan.

5.1.3 Parlamentariskt samarbete: De autonoma regionemas generalkommitté

Det finns även parlamentarisk inrättning är till för förhållandet

en som mellan staten och de autonoma regionerna, kallad De autonoma regio-

generalkommitté. Den befinner sig utanför de begränsade ramarna

nemas för samarbetet inom förvaltningen och är mera inriktad på politiskt samarbete och samordning. Kommittén bildades i den spanska senaten 1994, och hade den dubbla målsättningen de regio-

att a ge autonoma

ändamålsenlig och effektiv representation i de centrala stats-

nerna en mer vilket de tidigare inte hade haft, då de senatorer som utsetts av organen -

de autonoma regionerna inte riktigt hade fyllt den funktionen, och b att

l

öka senatens betydelse och göra den ändamålsinriktad förmer genom att stärka dess roll som den territoriella representationens kammare. Denna roll är numera endast nominell, trots att den fastställts i konstitutionen. De

autonoma regionemas generalkommitté består dubbelt så många av senatorer som de ordinarie kommittéema i senaten, där det paradoxalt inte nog finns något krav på att senatorer de olika som representerar autonoma

regionerna ska finnas med. Den statliga förvaltningen kan vid

närvara sessionema och delta i diskussionerna i kommittén. Det som är mest utmärkande för kommittén är dock att presidenterna eller ministrarna från de autonoma regionerna också kan närvara vid sammanträdena och delta i diskussionerna. Det är också möjligt för än ledamot regionemas mer en av

styrelseorgan att närvara och delta i diskussionerna de olika punkterna

om

på dagordningen, bara kommittén informeras detta i förväg.

om om De autonoma regionemas generalkommitté måste känna till och uttala

sig om allting faller inom senatens kompetensområde och

som som påverkar de autonoma regionerna. Det måste emellertid framhållas inatt

rättandet av kommittén inte har lett till förverkligandet de två mål-

av sättningar som låg bakom dess tillkomst. De regionerna autonoma representeras inte på ett bättre sätt i det nationella parlamentet i dag, och

senatens position har inte heller stärkts denna inrättning.

genom

5.1.4 Statens representant i de autonoma regionerna

Delegado del Gobierno statens representant i varje region

är ett organ som infördes genom 1978 års konstitution med syftet leda att stats-

förvaltningen i den autonoma regionens territorium, också

men att sam-

ordna den med den autonoma regionens förvaltning. Även avsikten

om inte enbart var att Delegado del Gobierno skulle samordningsvara ett organ, upprätthåller organet samarbets- och samordningskanalema mellan

den allmänna statsförvaltningen och den regionens autonoma förvaltning,

liksom med motsvarande lokala institutioner.

Delegado del Gobierno deltar i de

gemensamma överföringskom-

mittéerna, i de bilaterala samarbetskommittéema och i andra samarbets-

organ av likande slag. De olika Delegados del Gobierno fungerar därför inte som reglerings- och kontrollinstanser i de regionerna, till

autonoma skillnad från de guvemörer förr fanns i varje provins. Även som om de har

samordningsuppgifter i relation till de autonoma regionerna, är deras direkta samordningsverksamhet i praktiken begränsad till gälla de

att statliga ministeriernas territoriella verksamheter och de lokala myndigheterna kommunerna och provinsema

- i den autonoma regionen

SOU 1999:1 16 197 l t;

5.2 Kontrollen över de autonoma regionemas

verksamhet

5.2.1 Ordinära och extraordinära kontrollmekanismer

Tillsynen över de autonoma regionemas verksamhet är en av de känsliga frågor oftast undviks i den aktuella politiska debatten om autonomisom

frågan i Spanien. Det beror på att varje hänvisning till statlig kontroll eller tillsyn över de autonoma regionemas verksamhet uppfattas attack

som en mot den regionala autonomins innersta väsen. Den spanska modellen för

politisk autonomi med de olika sätten att uppnå autonomi och skillnaderna i kompetensfördelning är mycket komplicerad. På många områden sam-

manfaller statens och de autonoma regionemas kompetenser och många aspekter inrymmer olika juridiska tolkningsmöjligheter. Denna komplexitet har orsakat hel del konflikter, även de är betydligt färre i dag än en om när autonomiprocessen inleddes. Trots att autonomiprocessen i verkligheten fortsätter att öppen och utvecklingsstadier fortvara en process nya farande är möjliga, har författningsdomstolen under årens lopp i realiteten redan fastställt innebörden i alla de begrepp som processen givit upphov till. Författningsdomstolen har således varit sista instans som åberopas när det gäller kontrollen av de autonoma regionemas verksamhet. Den är emellertid inte den enda kontrollmekanismen, och inte heller den vanligaste. Konstitutionens artikel 153 innehåller nämligen föreskrifter om fyra olika kontrollinstrument, vilka fastställer vilka statliga organ som ska vara tillsynsorgan och vilka av de autonoma regionemas verksamheter som de ska kontrollera.

a Författningsdomstolen prövar om de autonoma regionemas bestäm-

melser är författningsenliga och kan ges laga kraft.

bCentralmakten utövar tillsyn över de ansvarsområden som staten kan

överlåta eller delegera till de autonoma regionerna i grundlagar,

rörande frågor statlig kompetens som kan överlåtas eller delegeras. om Förvaltningsdomstolama tillsyn sådant har

c utövar över som att göra

med de autonoma regionemas förvaltningar, dess verksamhet och bestämmelser. dRevisionsrätten utövar tillsyn över sådant som har att göra med ekonomiska frågor och budgetfrågor.

Dessa fyra institutioner är dock inte de enda kontrollinstrument som finns tillgängliga. I konstitutionen nämns flera, och autonomilagama och grund-

198 SOU 1999:116

Q

lagarna kan införa former kontroll de regionemas nya av av autonoma verksamheter. I detta avseende kan även det spanska parlamentet eller

Defensor del Pueblo statens ombudsman och de olika regionemas

ombudsmän, när de inrättas utöva tillsyn över de regionemas autonoma verksamhet, även om det sker på ett annat sätt. Alla dessa mekanismer är vanliga kontrollinstrument, endast a,

men c

och d används i någon större utsträckning. När det gäller b bör det nämnas att staten har överlåtit eller delegerat kompetens i fråga statligt

om

ägande till de autonoma regionerna via grundlagar vid endast till-

tre

fällen det viktigaste tillfället 1992, vilket nämndes tidigare. Inget

var av dessa fall har lett till att staten varit tvungen att utöva kontroll på annat

sätt än det som vanligtvis tillämpas, dvs. via domstolarna, revisionsrätten eller författningsdomstolen.

Vid sidan dessa ordinära kontrollmedel, innehåller konstitutionen av

även föreskrifter extraordinära kontrollmedel kan tillämpas under

om som

mycket speciella förutsättningar. I artikel

155 stadgas att om en autonom region inte följer de förpliktelser konstitutionen ålägger den eller som agerar på ett sätt som på allvar hotar Spaniens intressen, kan centralmakten vidta de åtgärder krävs för att tvinga fram efterlevnaden som av

förpliktelsema eller för att skydda sina intressen. Det åsyftas är

som en

kontrollmekanism särskilt allvarlig karaktär, tillämpning kräver

av vars a

ett godkännande av en absolut majoritet i senaten och b central-

att makten redan har kallat till sig presidenten i den autonoma regionen och att denna kallelse inte har hörsammats.

5.2.2 Kontrollmekanismer med avseende på verkställandet

av EG-lagstiftning

Utöver de kontrollmekanismer redan har nämnts, vilka används för som tillsyn av alla typer av verksamheter de autonoma regionerna besom driver, kan staten i de särskilda fall rör verkställandet EG-lagsom av

stiftning även tillgripa en rad olika speciella rättsliga förfaranden. Dessa

åtgärder syftar dels till inte bara säkerställa

att a att EG-lagstiftningen

verkställs, utan även att detta görs ett korrekt sätt i de autonoma

regionerna, dels b till att skydda statens position i förhållande till EU:s

institutioner, då det är staten bär för genomförandet ensam som ansvaret

av gemenskapslagstiftningen inom det egna territoriet. När det gäller verkställandet av EG-lagstiftningen kan staten således vidta följande åt-

gärder:

0 I de fall där lagstiftning saknas kan staten åtgärda frånvaron

av

autonoma bestämmelser med redan existerande nationell lagstiftning för att kunna utveckla eller verkställa gemenskapslagarna. Vad

staten

l

emellertid inte kan göra är att avsiktligt fylla luckoma i den autonoma regionens lagstiftning att utfärda ad hoc-lagar och därmed genom den lagstiftarens roll. ersätta autonoma I de fall där den autonoma regionens bestämmelse är oförenlig med 0 EG-lagstiftningen kan staten överklaga den aktuella bestämmelsen i domstol. I de fall där lagarna i de olika autonoma regionerna är mycket olika och 0

avviker kraftigt från varandra kan staten utfärda harmoniseringsförord-

ningar för regionemas bestämmelser.

I de fall ett uppenbart brott föreligger som allvar påverkar Spaniens

0 intressen kan staten tvinga den autonoma regionen i fråga att fullfölja sina rättsliga skyldigheter att vidta de åtgärder som krävs genom vilket nämndes tidigare.

Det ska dock påpekas att dessa medel för att säkerställa att EG:s rättsakter efterlevs de autonoma regionerna hittills inte har kommit till användav ning, eftersom de autonoma regionerna i allmänhet har lyckats fullgöra

sina skyldigheter med avseende på genomförandet av EG-lagstiftningen.

Under Spaniens första tio år medlemsstat i EU har EG-domstolen som endast vid två tillfällen fällt staten för brott grund av en autonom

regions agerande.

För att säkerställa att de autonoma regionerna i tillräckligt hög utsträckning rättar sig efter EG-lagstiftningen och att centralmakten kan fullgöra sin skyldighet att kontrollera denna efterlevnad för vilken den har det yttersta ansvaret, måste staten ha tillgång till all nödvändig information på detta område. För detta ändamål är alla territoriella förvaltningsorgan -

de lokala myndigheterna såväl de autonoma regionerna förplik-

som tigade enligt lag att vidarebefordra all information som EU efterfrågar till

den statliga förvaltningen i enlighet med fördragsbestämmelsema. När det

är fråga statliga bidrag art. 92-94 i Romfördraget och skyldigheten om

att i förväg informera EU-kommissionen om alla projekt som får statligt

stöd, har ett snabbt kommunikationsförfarande mellan de autonoma regiooch ministern för EU-frågor samordningsorgan i nerna - som agerar som

frågan upprättats Ministem för EU-frågor förmedlar all den informa-

tion kan användbar detta område till de autonoma regionerna, som vara liksom allt slags stöd de begär. Han förmedlar också viktiga annat som kontakter när EU-kommissionen eller autonom region begär det. en När det gäller statens förhandlingar i EU-kommissionens förprocessuella förfaranden, påverkar de autonoma regionemas kompetenssom områden och deras sätt att använda sin kompetens på, har staten och de autonoma regionerna kommit överens att skapa ett informations- och om

rådgivningsförfarande för dessa ändamål i konferensen om EU-frågonm

Ministem för EU-frågor informerar därför de autonoma regionerna om de

SOU 1999:1 16

l |

mål där spanska domstolar har begärt förhandsavgöranden

från EGdomstolen, förutsatt att målet är resultat ett av de regionala institu-

tionemas agerande eller underlåtenhet Ministem att agera. och den auto-

noma regionen kan undersöka saken och diskutera framställan om en ska

göras till EG-domstolen.

6 Sammanfattning

Styrelsen mellannivå och dess struktur är således mycket

komplicerad i

Spanien och innefattar mängd organisationer en som sinsemellan är

mycket olika. Av alla dessa organisationer med undantag för kommunerna är det endast de regionerna - autonoma som är verkligt

politiska och handlingskraftiga till sin De andra

natur. organen på

mellannivå har analyserats i detta kapitel

som är snarare administrativa

förvaltningsorgan. Detta gäller även provinsema, trots deras politiska

karaktär.

En viss jämvikt håller gradvis på att skapas i strukturen helhet. De som autonoma regionerna inrättades i början på 1980-talet har haft som nästan

tjugo år på sig att befästa sin ställning och funktion inom det

nya spanska

demokratiska systemet. Deras kompetensområden

har utvidgats avsevärt både när det gäller de autonoma regioner vid som inrättandet hade den

lägsta kompetensnivån och dem befann sig på mycket som en högre nivå

-

och följaktligen har även centralmaktens roll minskat.

I dag kan man säga

att de olika aspekterna medborgarnas vardagsliv till delen av största återfinns bland de autonoma regionemas

kompetensområden. Den politiska

decentraliseringsprocessen har därför gått framåt med stormsteg, och nått

sitt syfte efter mycket kort tid mindre än tio år efter antagandet 1978 - av års konstitution. Detta kan jämföras med liknande

decentraliserings-

processer i Belgien eller Italien, vilka inte nådde sina mål förrän mer än trettio år efter det andra världskriget. j

Den funktion kanske är minst utvecklad som i autonomiprocessen är

finansieringen. Detta beror inte enbart på de konstitutionella begräns- i

ningar som styr centralmaktens fastställande skattenivån och den allav

männa skattelagstiftningen, utan också på att statens komplicerade

territoriella struktur gör det mycket svårt uppnå

att en balanserad kompetensfördelning i skattehänseende mellan staten, de regionerna

autonoma och de lokala myndigheterna, detta

utan att antingen påverkar statens finansiering eller medborgarnas skattebörda. Efter fullföljandet

av 1996

års politiska överenskommelser mellan centralmakten och de autonoma

regionemas styrelseorgan vilka beskrevs tidigare i kapitlet-

- går utveck-

lingen ett tydligt sätt -mot utökning de regionemas och

en av autonoma

l

kommunernas skatteförmåga och deras självbestämmanderätt på detta område. Den finansiella och ekonomiska autonomin nännar sig således den nivå politisk autonomi som redan har uppnåtts. När 1978 års av konstitution antogs, svarade centralmakten för nästan 90 % av de offentliga utgifterna, medan de lokala myndigheterna svarade för 10 %. I dag, när överföringen viktiga och kostsamma serviceområden som av hälso- och sjukvård och utbildning till de autonoma regionerna håller på

att slutföras i praktiken, har staten minskat sin andel utgifterna till

av 56 %, medan de autonoma regionerna står för drygt 30 % av utgifterna och de lokala myndigheterna för 14 %. Drivkraften bakom inrättandet av de autonoma regionerna har emeller-

tid paradoxalt givit upphov till påtaglig centraliseringstendens

nog en inom regionemas territoriella gränser; en tendens vilken som vanligt har drabbat kommunerna och provinsema. Nu, i slutet på 1990-talet, finns det ett behov att också skapa jämvikt för kommunernas del och att förstärka av deras roll, då 1978 års konstitution även dem rätt att själva bestämma ger över sina angelägenheter. En de viktigaste frågorna på den poliegna av tiska dagordningen i Spanien i detta sammanhang är diskussionen om det kallas den lokala pakten. Den handlar i huvudsak att genomföra som om rad reformer funktionellt och ekonomiskt slag, vilka ska ge komen av framträdande roll ligger mer i linje med det antal munerna en mera som och den typ kompetensområden de har ansvaret för i dag. Det av som

spanska kommun- och provinsförbundet har det ambitiösa målet att de lokala myndigheterna och de autonoma regionerna ska svara för 25 % var de offentliga utgifterna, medan centralmakten ska ta hand om de övriga

av 50 %. För närvarande förefaller det dock förverkligandet av detta som om mål ligger långt fram i tiden, och att den närmaste framtiden inte kommer att medföra några radikala förändringar.

Sammanfattningsvis har autonomiprocessen i Spanien inneburit att en

påtaglig centrifugalkraft har byggts i hela systemet, av flera skäl; man

avfärdade rent federal modell med ett enda, fast system för kompe-

en tensfördelningen när konstitutionen utarbetades och valde i stället ett flexibelt, komplext och progressivt system för att uppnå autonomi.

Processens centrifugalkraft leder i allt högre utsträckning till att staten förlorar kompetensområden, och att de autonoma regionerna följaktligen får kompetensområden. Ur politisk synvinkel leder denna dynamik

nya

dessutom till att relationerna mellan centralmakten och de regionala styrelseorganen blir till ett spel med ständiga slitningar, konflikter och

överenskommelser, vilket är till nackdel för det politiska och konsti-

tutionella systemet i stort. De regionala styrelseorganens ställning gynnas naturligtvis det existerande maktförhållandet i det nationella parla-

av mentet, tvingar de stora rikstäckande partierna, PSOE och PP, att som

l

söka stöd från de regionala partierna och att acceptera deras krav för att kunna bilda regering. Problemet med systemets centrifugalkraft är den ständigt närvarande känslan av att det uppnås inte är slutgiltigt och decentralisesom att ringsprocessen måste fortsätta i ett slags oändligt förlopp. En stor osäkerhet råder, som bottnar i det faktum att ingen huvudaktörerna i av processen

har tydlig föreställning åtminstone inte

en officiellt om vad det sista

steget i processen bör det slutmål hela är vara, som processen väg mot. De politiska aktörerna i Spanien kommer kanske inom framtid en snar att tvingas inrikta sig på att nå politisk överenskommelse stabilien ny som serar förhållandet mellan staten och de autonoma regionerna för i gott, likhet med den upphov till det nuvarande demokratiska som gav systemets konstitution och inrättandet de regionerna själva. av autonoma

7 Juridiska källor och

bibliografi

Källor

Allmän lagstiftning:

1978 års spanska konstitution Ley 12/ 1983, 14 oktober, del Proceso Autonámico. Ley 30/ l 992, 26 november, de Régimen Juridico de las Administraciones Püblicas del Procedimiento Administrativa Comün. y Ley Orgánica 5/1985, 19 juni, del Régimen Electoral General.

Lokala styrelseorgan: Ley 7/ 1985, 2 april, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Real Decreto Legislativo 781/1986, 18 april, T exto Refundido de las

Disposiciones Legales Vigentes Materia de Régimen Local. en Real Decreto 2568/1986, 28 november, Reglamento de Organizacián, F uncionamiento y Régimen Juridico de las Entidades Locales. Ley 39/1988, 28 december, Reguladora de las Haciendas Locales. Real Decreto 665/ 1990, 25 maj, el Regula la Cooperacián por que se Econámica del Estado las Inversiones de las Entidades Locales. a

De autonoma regionerna:

Lagstiftning om autonomi:

Baskien LO 3/ 1979, 18 december Katalonien LO 4/1979, 18 december

Galicien LO 1/1981, 6 april

Andalusien LO 1981, 6 december Asturien LO 7/1981, 30 december

1999:116 203 SOU

Cantabria LO 8/1981, 30 december

La Rioja LO 3/1982, 9 juni

Murcia LO 4/1982, 9 juni

Valencia LO 5/1982, 1 juli Aragonien LO 1982, 10 augusti

Castilla-La Mancha LO 9/1982, 10 augusti Kanarieöarna LO 10/1982, 10 augusti Navarra LO 13/1982, 10 augusti

Extremadura LO 1983, 25 februari

Balearerna LO 2/1983, 25 februari

Madrid LO 3/1983, 25 februari Castilla Leön LO 4/1983, 25 februari

y

Ceuta LO 1995, 13 mars Melilla LO 2/ 1995, 13 mars

Allmänna lagar:

Orgánica 8/ 1980, 22 september, de Finanaciacián de las

Ley Autánomas. la Ley Orgánica 3/1996,

Comunidades Modificada por

27 december. 14/1996, 30 december, de Cesián de T ributos del Estado a las Ley Comunidades Autánomas de Medidas F iscales Complementarias. y

26 december, del F onda de Compensacián Interterritorial.

Ley 29/1990,

50/1985, 23 december, de Incentivos Regionales la Correccián

Ley para

de Desequilibrios Econámicos Interterritoriales Real Decreto

1535/1987, 11 december, el aprueba el Reglamento de

por que se desarrollo de Ia Ley.

l

LITTERATUR

Av utrymmesskäl är det inte möjligt att ta med den omfattande litteraturen

spanska om den lokala självstyrelsen och de

autonoma regionerna här. Följande verk bör dock nämnas på grund av deras allmänna perspektiv och den informationsrikedom de erbjuder sådana områden som som lag-

stiftning.

Aja, E. red., 1998, Informe Comunidades Autánomas

1997 Barcelona: Instituto de Derecho Püblico, 2 vol.

Este informe sobre las

Comunidades Autönomas publica anualmente se desde 1989. Ministerio las Administraciones Publicas, 1991, para Régimen de distribucián de competencias entre el Estado y las Comunidades Autánomas Madrid: MAP. Ministerio las Administraciones Publicas, para 1993, El Estado Autonámico Madrid: MAP, 3 vol. Ministerio las Administraciones Publicas, para 1995, La participacián de las Comunidades Autánomas los en asuntos comunitarios europeos Madrid: MAP. Sécrétariat Général de l°Action Exterieur du Gouvemement Basque, 1996, Les pouvoirs des Länder, Cantons, Régions et Communautés Autonomes matiêre en d action exterieur et

communautaire: Cadre législatif Maastricht: EIPA-IVAP.

l

PÅ MELLANNIVÅ I

STYRELSEN

EUROPA: SAMMANFATTNING OCH

SLUTSATSER

Koen Nomden och

Torbjörn Larsson,

Franck Petiteville

1 Inledning

Huvudsyftet med denna studie är att beskriva olika typer offentliga förav valtningsstrukturer mellannivån. Studien riktar sig att identifiera de olika slag administrativa självstyrelser är aktiva på mellannivån av som beskriva deras relation till andra administrativa enheter, antingen och att

eller på de centrala och lokala nivåerna. Fyra grundlägg-

på samma nivå ande frågor har ställts:

mellannivån organiserad i olika länder, i termer dess förhåll-

Hur är av ande till och i jämförelse med de centrala och lokala nivåerna Vad betraktas fördelarna respektive nackdelarna med den specisom

fika organisationen av mellannivån Har tillkomsten EU och inrättandet regionkommittén resulterat i

av av

några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar

mellannivån I vilken riktning är mellannivån på väg att förändras

De får på dessa frågor beror naturligtvis på vad man menar

svar som man med mellannivån.

Nationalstatemas styrelseskick beskrivs ofta i termer centrala och

av

lokala styrelsenivåer, dessa två begrepp är oftast otillräckliga för att

men

kunna fullständig bild hur en nationalstat är organiserad och

ge en av strukturerad. I de flesta länder tenderar vi att finna strukturer och organisationer utgör viktiga beståndsdelar i de nationella förvaltningssom det inte är så enkelt att klassificera dem tillhörande systemen, trots att som

antingen den centrala eller den lokala styrelsenivån. Dessa strukturer går under olika beteckningar i olika länder, till exempel har vi något som

.l

kallas autonoma regioner i Spanien, regioner och språkliga gemenskaper i Belgien, regioner i Frankrike och Italien, Länder i Tyskland och

Österrike, provinser i Nederländerna, Belgien, Italien

och Spanien. Landstingskommuner existerar i de flesta nordiska länderna och i Storbritannien.

I Grekland utgör de självstyrande prefekturerna

den andra nivån av den lokala styrelsen, och regionerna är statliga administrativa enheter, även om

de är relativt självständiga. Frankrike och Sverige har prefektsystem, och i Finland är det mycket vanligt med kommunalförbund, för

att nämna nâgra exempel.

Några av problemen med de olika beteckningama

har självfallet att

göra med problemet att översätta olika begrepp till

andra språk. Det finns emellertid också ett grundläggande problem mer i själva verket finns det -

ytterst få offentliga förvaltningsstrukturer på mellannivån

som är likadana, när man jämför olika länder med varandra.

Begreppet region används ofta nuförtiden för beskriva

att strukturer som varken är del den centrala styrelsenivån eller en av den lokala styrelsenivån. Detta synsätt tenderar emellertid bortse att från det faktum

att statliga regionala förvaltningsenheter dekoncentrerade

administrativa system kan spela mycket viktig roll aktörer en som på den regionala

arenan, vilket denna studie visar. Ett begrepp, "meso,

annat används ibland för att beskriva strukturer inte som uppenbart tillhör de centrala eller lokala styrelsenivåema. Problemet med begreppet meso är att det

sällan inbegriper tillkomsten administrativa strukturer

av nya som uppstår genom samarbete mellan kommuner, så kallade kommunalförbund.

För att betona att statliga regionala förvaltningar liksom

kommunal-

förbund kan utgöra viktiga beståndsdelar i ett lands regionala förvaltning, används begreppet mellannivån i denna studie. Detta begrepp inbegriper därför inte endast offentliga förvaltningsstrukturer,

som till exempel olika

typer av regionala självstyrelser, utan även dekoncentrerade statliga depar-

tement och myndigheter på den regionala nivån olika

samt slags kom-

munalförbund. Mellannivån är med andra ord

någonting som är geo-

grafiskt mindre än eller befinner sig under den centrala statsmakten, men

samtidigt någonting som är större än, eller befinner sig ovanför, den grundläggande nivån av lokal självstyrelse kommunerna. Ett av problemen med att använda begreppet mellannivå

är hur storstäder ska klassificeras. I många fall organiseras och styrs Europas storstäder inte de vanliga kommuner

som om var lokala självstyrelser. På

grund av deras storlek, oftast med tanke på

invånarantalet, finns det för det

mesta speciella organisatoriska skiljer arrangemang som stora städer från

vanliga lokala självstyrelser när det gäller organisation

och struktur. Av

denna anledning är det inte ovanligt

att storstäder i olika länder ibland betraktas som regioner. I denna studie betraktas egna emellertid storstäderna i allmänhet inte del mellannivån, som en av utan anses i stället

L

höra till de lokala självstyrelsema, även om problemet med detta diskuteras i slutet av detta kapitel. Detta innebär att strukturer på mellannivå i vår definition omfattar två eller flera kommuners geografiska områden. Annorlunda uttryckt är mellannivån inte alltid en struktur som är överordnad kommunerna i hierarkin, utan den kan även vara en struktur som bedriver verksamhet som inte ingår i kommunernas ansvarsområden, t.ex. sjukvård, och som måste svara mot de krav som flera kommuner ställer. Med denna förhållandevis breda definition av begreppet mellannivån, bör det inte komma som någon överraskning att det finns mellannivåer i nästan varje land, åtminstone i alla dem som har beskrivits i denna studie. Till och med i de länder som man ofta tänker sig sakna alla tillstymmelser till regionala styrelsenivåer Luxemburg, Portugal, Irland, och i viss utsträckning Finland före 1995 och Grekland före 1996 kan man identifiera några slags strukturer på mellannivå. I ett litet land som Luxemburg består mellannivån, av uppenbara skäl, till största delen av kommunalförbund. Emellertid beror inte existensen av mellannivåer landets storlek och Danmark, som är ett av Europas minsta länder i geografiskt avseende, har inte mindre än 14 amtskommuner.

2 Olika strukturer mellannivå

typer av på

I inledningen till denna rapport identifierades tre typer av strukturer styrelseorgan på mellannivå regional statsförvaltning, regional själv- styrelse och lokalt baserade regionala styrelseorgan. Den regionala statsförvaltningen kan dessutom delas upp i ytterligare tre typer av förvaltningsmyndigheter. Den första typen är förvaltningsenheter med enstaka ansvarsområden, som vanligtvis utgörs av departementens regionalkontor eller av centrala myndigheters regionalkontor länsnämnder. Den andra typen statlig regional enhet är myndigheter med många ansvarsområden av och bred kompetens, vanligtvis kallade prefekturer eller länsstyrelser. Denna typ av myndighet kan ha ett stort antal ganska varierande uppgifter att utföra och vanligtvis i samklang med flera departement eller agerar myndigheter central nivå. Den tredje typen av regional statsförvaltning gäller den som svarar mot två eller tre departement på central nivå men som till skillnad från prefektmyndighetema saknar mera allmänna statliga intressen att bevaka och främja på den regionala nivån. Denna tredje typ av regionala förvaltningsmyndigheter är relativt ovanlig och återfinns i denna studie endast i två länder, Finland och Storbritannien. Nästan alla länder i denna studie har några slags regionala statsförvaltningar med enstaka ansvarsområden. Till och med i länder där den regionala nivån inte är så framträdande, har åtminstone vissa departement eller centrala myndigheter regionkontor. I länder Irland, Portugal och som

I

Luxemburg finns det emellertid få spår regional statsförvaltning; av en dessa länder har i allt väsentligt ett tvånivåsystem. Det går en skiljelinje mellan de länder fortfarande har prefektsom myndigheter av någon större betydelse i huvudsak Sverige och Frankrike och de som har regionala självstyrelser istället. Prefektema - som ursprungligen företrädde staten på den regionala nivån och som var ansvariga för utförandet av ett stort antal statliga funktioner på denna nivå, samt för kontrollen och tillsynen kommunernas verksamheter har av förlorat sin betydelse som regionala aktörer i många länder, även de om inte har försvunnit helt och hållet. I till exempel Norge och Danmark

avskaffades prefektsystemet nästan helt och hållet under 1970-talet och i

princip alla dess funktioner togs över de direktvalda landstingen. av Prefektema finns emellertid kvar i båda länder och har funnit verknya

samhetsområden. En liknande utveckling har nyligen skett i Finland, där prefektema fråntogs många av sina tidigare uppgifter när dessa funktioner

övertogs av en ny typ av direktvalda regionala självstyrelser. I likhet med Norge och Danmark finns dock prefektema kvar, även de är färre i dag om än tidigare. I både Sverige och Frankrike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution och prefektema är fortfarande viktiga aktörer i regionala frågor i dag. I båda dessa länder balanseras emellertid prefektsystemet i dag i viss utsträckning direktvalda regionala självav styrelser. Även de direktvalda regionala älvstyrelsema om i både Sverige och Frankrike har andra funktioner att fylla än prefekten så existerar i praktiken ett visst mått spänning och konkurrens mellan dessa två av organ om vem som är den ledande aktören mellannivån. I detta avseende förefaller det som om Nederländerna har ganska en

ovanlig organisation, då provinsguvernören drottningens guvernör ingår i den direktvalda regionala självstyrelsens exekutivorgan. Kort

sagt, prefekten är fortfarande synlig i nästan alla enhetsstater undersökts; det som är endast i Italien som prefekten helt verkar sakna betydelse. Det förefaller dock prefekten i ett längre perspektiv håller på att förlora mark som om och bli en mindre viktig aktör på den regionala i de flesta arenan enhetsstater. Många länder har emellertid inte endast typ regional statsfören av

valtning. I stället kan man finna en blandning av olika slags förvaltnings-

myndigheter. England har till exempel mängd regionala statsförvalten

ningar med enstaka ansvarsområden, men det finns också regionala statsförvaltningar som lyder under två departement. I Sverige existerar läns-

styrelserna sida vid sida med flera regionala statliga myndigheter. I Finland finns till och med alla tre typerna beskrivna regionala av ovan

statsförvaltningen representerade.

l

Regionala självstyrelser, dvs. strukturer på mellannivå som väljs direkt av folket, existerar i majoriteten av de undersökta länderna. Dessa regionala självstyrelser är i grund och botten organiserade på eller mindre mer

samma sätt, att en vald Församling utser ett exekutivorgan. Det finns några

betydande skillnader mellan de regionala självstyrelsema i denna studie. Först och främst finns det förstås en viktig skillnad mellan länder som har

en halvfederal struktur och de länder som är enhetsstater. Delstatema

eller regionerna i Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien utför många

olika uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och utveckling inom sina geografiska områden. Dessa regionala självstyrelsers

status och prestige erkänns naturligtvis på ett annat sätt än när det gäller regionala självstyrelser i enhetsstater. Det finns också betydande skillnader mellan de regionala självstyrel-

sema i nationalstatema och motsvarande sätt som när det gäller de regionala statsförvaltningama kan man även här göra en åtskillnad mellan de förvaltningsstrukturer med enstaka uppgiftsområden som har en ganska

begränsad ansvarighet och de som har ett bredare ansvar. I Sverige till exempel ägnar sig landstingen i huvudsak sjukvårdsfrågor till skillnad från Danmark, där amtskommunema inte bara är ansvariga för sjukvården utan också för vägar, gymnasieutbildning, regional planering, och där de dessutom handlägger överklaganden från allmänheten när det gäller beslut som fattats av kommunerna. Lokalt baserade regionala styrelser, vanligtvis kallade kommunalförbund, är också en vanlig struktur på mellannivån i många av de länder som studerats. I vissa fall kan dessa regionala styrelser indirekt valda ses som regionala självstyrelser, då de ges ett ganska brett mandat att främja och bevaka ett visst geografiskt områdes intressen. Finland är kanske det bästa exemplet ett land där många av strukturerna på mellannivån utgörs av lokalt baserade regionstyrelser. I Finland existerar dessutom både obligatoriska och frivilliga kommunalförbund. Det är emellertid förhållandevis sällsynt med kommunalförbund som har ett brett mandat att främja och bevaka en regions intressen eller som har mer än en uppgift att fylla. Det är vanligare att bilda lokalt baserade

regionala förvaltningsenheter för specifika syften, som på Irland, där sjuk-

husen drivs av särskilda styrelser. På Irland är det dock inte enbart de lokala självstyrelsema som utser ledamöterna i dessa styrelser, utan även regeringen och berörda intresseorganisationer utser ledamöter. Inrättandet av kommunalförbund resulterar ofta i mycket flexibla organisatoriska instrument, som kan användas för många olika ändamål. Man finner många gånger kommunalförbund som består av två eller högst ett fåtal lokala självstyrelser som samarbetar i ett mycket begränsat antal frågor.

l

3 Konstitutionella

aspekter

Styrelsen på mellannivå fastställs för det mesta i ett lands författning. De federala konstitutionema i de länder behandlas i denna rapport hänsom visar till det grundläggande faktum att federal stat består federaen av tionen och dess enheter. Länder vars konstitutioner inte direkt omnämner styrelsen på mellannivå är Irland, Norge och Storbritannien. I Norge inrättades direktvalda fylkeskommuner 1975 styrelser på mellannivå och de är underkastade som lagen om kommunal självstyrelse. Kompetensfördelningen mellan de olika styrelsenivåema är fastställd i lagen. Irland, saknar verklig styrelse som en

på mellannivå, tilldelade 1991 den lokala självstyrelsen allmän kom-

en petens genom ordinarie lag. I Storbritannien får styrelsenivåema regional och lokal nivå sin makt och sina funktioner enbart från nationell

lagstiftning. Deras existens och roller beror helt på parlamentet. Styrelsen

på mellannivå är underordnad lagarna lokal självstyrelse, till exempel om

lagarna om lokal självstyrelse för England, Skottland och Wales.

3.1 F ederala stater

Det mest långtgående konstitutionella omnämnandet återfinns i Tyskland, där författningen innehåller så kallad evighetsklausul Ewigkeitsen klausel. Denna klausul innebär att principen att Tyskland är federal om en

stat inte kan ändras genom en författningsändring. Den grundläggande bestämmelsen i den tyska konstitutionen är att delstatema de federala

enheterna har generell kompetens om inte annat stadgas i konstitutionen.

Tre kategorier av federal kompetens kan urskiljas i konstitutionen: 1 exklusivt federal kompetens;

2 parallell lagstiftningskompetens: både Bund federationen och

delstatema kan lagstifta, Bund utnyttjar inte denna kompetens; men 3 federal ramlagstiftning: Bund stiftar ramlagar, kompletteras som av

delstatemas implementeringslagstiñning.

Konstitutionen innehåller vidare två viktiga principer för styrelsen på

mellannivå. För det första subsidiaritetsprincipen. För det andra att delstatema har övergripande administrativ kompetens, vilket betyder att federala lagar implementeras i delstatema de Länder-lagar.

som om vore Endast i vissa fall, som räknas upp i konstitutionen, implementerar del-

statema federal lagstiftning representanter för federationen. Dessutom

som

kan den federala nivån utfärda riktlinjer för implementeringen till delstatema, under förutsättningen att Bundesrat förbundsrådet,

som repre-

senterar delstatema tillåter detta. Existensen av och kompetensen hos

L

styrelseorgan på mellannivå inom delstatema är varje delstats angelägenhet och regleras därför inte i den federala konstitutionen. Det finns vissa konstitutionella likheter mellan Tyskland och Österrike. Till exempel föreskriver den österrikiska konstitutionen att när en fråga inte uttryckligen tillskrivs den federala nivån för lagstiftning eller

implementering, så tillhör denna fråga delstatemas kompetensområde.

Kompetensfördelningen fastställs dessutom av konstitutionen. I likhet med Tyskland implementerar delstatema federal lagstiftning. Implementeringen sker emellertid genom den så kallade indirekta federala förvaltningen, för vilken delstatens guvernör är ansvarig och inte delstatens parlament.

I Belgien, liksom i Tyskland och Österrike, har den federala staten

endast de kompetenser som uttryckligen har tillskrivits staten. Detta

skedde i och med federaliseringen av den belgiska konstitutionen 1993,

när överblivna befogenheter fördes över från centralmakten till regionerna och de språkliga gemenskapema.

3.2 En halvfederal och en regionaliserad stat:

Spanien och Italien

Den spanska konstitutionen föreskriver att Spanien är en enhetsstat som tillerkänner och garanterar de nationaliteter och regioner som den består rätten till självstyrelse. Den delar många karaktäristiska drag med av federala stater och kan därför betecknas som en federal stat sui generis. Inrättandet de autonoma regionerna genomfördes genom antagandet av av grundlagar fastställde deras lagar. Karaktäristiskt för både Spanien som

och Italien är differentieringen mellan regionerna. Den spanska kon-

stitutionen föreskriver två sätt att upprätta politisk autonomi; ett grundläggande sätt beskrivs i artikel 143 i konstitutionen och ett som

speciellt definieras i artikel 151 i konstitutionen. Den främsta

sätt som skillnaden mellan de två sätten är att det för proceduren enligt artikel 151 krävs folkomröstning för att uppnå autonom status, vilket därför gör det en till ett mer kvalificerat förfaringssätt. Den italienska konstitutionen från 1948 innehåller stadgar om skapandet regioner. Dessa inrättades emellertid fullt ut först 1970. Under av

interimperioden" inrättades vissa regioner genom en speciell lag som

antagits grundval konstitutionella lagar. De andra ordinära av regionerna skapades vanliga, ordinära, lagar. Konstitutionen utgör genom grundvalen för det administrativa systemet i Italien.

i

3.3 Enhetsstater

I Danmark inrättades lokala självstyrelser samt amtskommuner genom

1849 års författning. Bestämmelser reglerar styrelsen på mellannivå i

som

Danmark återfinns också i lagen lokal självstyrelse. l Sverige inne-

om håller de fyra grundlagama, regeringsforrnen, bestämmelser en av om

landstingskommunema och tilldelar landstingen beskattningsrätt för att de ska kunna fullfölja sina åligganden. Portugal är ett speciellt fall. Den portugisiska författningen innehåller principen om de lokala självstyrelsemas autonomi. Författningen inne-

håller också bestämmelser för inrättandet administrativa regioner, av som ska utgöra styrelseskickets mellannivå, dessa har emellertid inte men

inrättats hittills. Man har antagit ramlag deras inrättande, och

en om en

folkomröstning har även hållits i denna fråga. Den nederländska författningen innehåller bestämmelser provin-

om

serna. En speciell egenskap hos det nederländska systemet är att de organi-

satoriska aspekterna på provinsema är fastställda i särskild lag, lagen en

om provinsemas självstyrelse.

4 Kompetenser

De mest uppenbara skillnaderna i kompetens hos styrelseorganen på

mellannivån existerar mellan de halvfederala och regionaliserade

staterna å ena sidan, och enhetsstaterna å den andra sidan.

Delstatema, de autonoma regionerna och folkgruppema i de halv-

federala och regionaliserade staterna har lagstiftningskompetens. I Belgien

och Österrike till exempel, denna makt inte underordnad är de federala

lagstiftningen. Situationen är annorlunda i Tyskland, där principen Bun-

desrecht bricht Landesrecht federal lag står över Länder-lagar

som

återfinns i grundlagens artikel 31, gäller vid kompetenstvister. I händelse

av konflikt mellan staten och regionerna i Spanien, är de statliga bestämmelserna överordnade de autonoma regionemas bestämmelser på alla om-

råden där de autonoma regionerna saknar exklusiv kompetens. Den spanska författningen fastställer i artikel 148 de sakområden och befogenheter som de autonoma regionerna har generellt för, och i

ansvar

artikel 149 de sakområden och kompetenser ingår i statens exklusiva

som ansvarsområden. Texten i artiklarna innehåller emellertid lång rad foren muleringar och meningar begränsar omfattningen eller exklusiviteten som

hos de förtecknade kompetensområdena, och lämnar gråzon

som en stor

med vad som skulle kunna kallas parallella kompetenser eller delade

kompetenser.

l

I Italien anges funktionerna hos de speciellt lagstadgade regionerna i en särskild lagstiftning med konstitutionell verkan. De ordinärt lagstadgade regionernas legislativa makt begränsad och kontrolleras dessutom är mer av centralmakten. Deras lagar måste erhålla centralmaktens null osta, vilket innebär att de står i överensstämmelse med de allmänna principerna

i den nationella lagstiftningen och med författningen.

I enhetsstatema har styrelseorganen på mellannivå i de flesta fall rätt att utfärda bestämmelser genom möjligheten och/eller förpliktelsen att utfärda föreskrifter. I vissa fall har mellannivån generell rätt att utfärda en bestämmelser inom sitt territorium, till exempel när det gäller de neder-

ländska provinserna, där denna rätt fastställs i författningen. I andra länder

är möjligheterna att utfärda bestämmelser mer begränsade. Det mest restriktiva landet i detta avseende förefaller vara Storbritannien, där de lokala självstyrelsemas verksamhetsområden är kraftigt begränsade enligt

ultra vires principen.

Tyskland och Österrike skiljer sig från de andra halvfederala och

regionaliserade staterna i den bemärkelsen att delstatema har ett mycket stort administrativt ansvar när det gäller implementeringen av federal lagstiftning. Detta uppvägs av delstatemas roll när det gäller att fatta beslut om lagar den federala nivån. I Tyskland representeras delstatema i förbundsrådet av ledamöter från delstatemas regeringar. När det gäller

viss lagstiftning är en överenskommelse med förbundsrådet obligatorisk i

ungefär 60% av fallen. I andra fall kan en majoritet i förbundsrådet röstas ned förbundsdagen. I Österrike måste förbundsrådet godkänna av allt som innebär en inskränkning av delstatemas roll när det gäller

lagstiftning och implementering.

4.1 Olika funktioner mellannivån typer av som

fyller

Det finns inga generella regler för vilka funktioner som styrelserna på mellannivån fyller. Antalet funktioner varierar i mycket hög grad mellan länderna. Med tanke denna variation kommer några speciella fall att presenteras. Ett typiskt drag för självstyrelsema på mellannivå i de nordiska länderna är hälso- och sjukvårdens dominerande ställning, vilket för med sig att mellannivån ibland framstår ett organ med ett enstaka som ansvarsområde snarare än som ett organ med många ansvarsområden. I Sverige upptar sjukvården 80% landstingens totala verksamhet. I av

Danmark läggs 64 % av amtskommunemas utgifter på sjukhus och övrig

hälso- och sjukvård, och i Norge 58%. I Finland utgör hälso- och

sjukvården den viktigaste utgiftskategorin för samkommunema 73 % 1997.

Den näst viktigaste servicekategorin på styrelseskickets mellannivå är utbildning. I Belgien och i Tyskland till exempel, är utbildning de

en av

viktigaste och nästan exklusiva kompetensema på de språkliga

gemen-

skapernas och delstatemas mellannivå. Skillnaden mellan språkliga

gemenskaper och regioner i Belgien är att de förra har kompetenser som

gäller personer, medan de har kompetens på områden gäller

senare som

förvaltningen av territoriet, som exempelvis ekonomi, offentliga arbeten, transportväsendet och administrativa befogenheter, tillsynen över

som kommunerna. En karaktäristisk kompetens hos de tyska delstatema är att de är helt

och hållet ansvariga för den administrativa organiseringen de offentliga

av

myndigheterna inom den delstaten. Således är det till varje

egna upp delstat att bestämma det ska finnas styrelse på mellannivå. Till om en

exempel har endast åtta av de 16 delstatema en administrativ mellannivå med generella uppgifter, i denna rapport kallas Bezirksregierung

som

administrativt distrikt. Dess kompetens skiljer sig mellan de olika del-

statema. De administrativa distrikten tillhör delstatens förvaltning och kan sägas utgöra en form av dekoncentrerad förvaltning. De österrikiska

delstatema har också administrativa Bezirke, verkställer både federal som

och delstatlig administration.

I ett mer allmänt perspektiv skulle kunna hävda, att när det gäller man enhetsstater styrelseskick har tre nivåer är styrelsens mellannivå den vars svagaste i termer ekonomi och personal i jämförelse med den högsta av

styrelsenivån och den lägsta styrelsenivån. Detta är fallet i de skandi-

naviska länderna liksom i Nederländerna. I Grekland är den prefekturala

självstyrelsen svag i ekonomiska termer, men inte när det gäller personal. I

Frankrike är styrelseskickets två mellannivåer båda än den svagare centrala nivån och den lokala nivån.

I de halvfederala staterna utgör de federala enheterna mycket stark

en styrelsenivå. Detta gäller Belgien och Tyskland, och i mindre utsträckning Österrike. I Belgien, Spanien och Italien där

styrelseorgan med lag-

stiftningskompetens har inrättats senare än i Tyskland och Österrike, har

regionerna emellertid förlorat i betydelse i frågor gäller ekonomi och som

personal liksom när det gäller deras övriga ansvarsområden. I länder där mellannivån huvudsakligen består kommunalförbund, är

av dessa förbund mycket funktionellt inriktade än kommunerna och i mera allmänhet även med avseende ekonomi och personal. svagare

5 Ekonomi

I alla EU:s medlemsstater och i Norge finansieras styrelseorganen på mellannivån av en kombination av inkomstkällor. I detta avsnitt kommer de vanligaste modellerna för finansieringen av styrelseorganen på mellannivå att presenteras. Man kan i allmänhet skilja mellan tre huvudsakliga inkomstkällor, varav oftast en dominerar: 1 skatter som tas styrelseorgan på mellannivå; upp av 2 skatter som delas mellan styrelseorganen på central och mellannivå; 3 finansiering genom statliga bidrag. l ll Andra ekonomiska resurser är brukaravgifter och lån. Modellen med direkta skatter tas styrelseorgan på mellansom upp av

nivå är den som dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige

finansieras de svenska landstingens verksamheter till direkta in- 71 % av komstskatter, medan 14 % kommer från avgifter. Endast cirka 9 % av de i svenska landstingens inkomster kommer från statliga bidrag. De danska amtskommunema är till nästan 80 % beroende av direkta skatter for sina inkomster. År 1980 denna andel 50 %. I Frankrike var utgör skatter den viktigaste inkomstkällan för styrelseorganen på mellannivå. År 1993 stod skatter för 50 % av regionemas inkomster och för 51 % av departementens inkomster. Det franska systemet är speciellt i den bemärkelsen att det finns viktiga ekonomiska länkar mellan de tre styrelsel nivåerna under det nationella planet: regioner, département och kommuner. Förutom det faktum att de delar många skatteintäkter fastig- ; hetsskatter, företagsskatter, egendomsskatter m.fl., sker ett stort mått av ömsesidigt bidragsgivande från regioner till departement, från departement till kommuner och vice versa. I Sverige och Danmark är friheten stor när det gäller att besluta om skattesatsen. I Sverige finns det inga formella begränsningar av de Skattesatser som bestäms av landstingen. Riksdagen kan emellertid ange ramar för de kommunala utgiftema, och inom dessa ramar uppmanas landstingen besluta om sin skattesats. Riksdagen kan även i andra former begränsa den kommunala beskattningsrätten. I Danmark är friheten att ta upp skatter mera begränsad. Skatten tas upp centralt, och amtskommunema kan bestämma skattesatsen inom en centralt beslutad skatteram. I Danmark är friheten skatt sammankopplad med omfattande att ta upp överläggningar mellan centralmakten och landstingsförbundet Amtsrådsföreningen. Inom ramen för dessa överläggningar uppnås överenskommelser om att inte höja skatterna.

Skattedelning dominerar i de halvfederala staterna. Delningen av

skatterna baseras for det mesta på lagstiftning, som slår fast vilken

procentandel av skatteintäkten riksnivå som går till federala enheter

l

eller till autonoma Länder. Till exempel går 50,5 % de tyska av momsintäkterna till den federala nivån och 49,5 % går till delstatema. Andra skatter som delas är inkomstskattema och bolagsskattema. Delstatema tar också ut egna skatter. Förvaltningsdistrikten inom länderna hör helt och

hållet ihop med delstatema och saknar budgetar och följaktligen

egna också inkomster. I Österrike andelen federala inkomster egna är något mindre än i Tyskland, nämligen just under 45 %. De är mindre än de över-

föringar som delstatema tar emot, vilka ibland är öronmärkta t.ex. för grundskoleutbildning. I Österrike är delning skatter komplex fråga;

av en varje skatts procentandel förhandlas för sig och fastställs i federal lagstiftning.

I Spanien är skattedelning den huvudsakliga beståndsdelen

i den nya

finansieringsmodellen för de autonoma regionerna för åren 1997-2001.

Denna modell förutsätts föra över 30 % den personliga inkomstskatten av från staten till de autonoma regionerna, och även föra över andra skatter.

De så kallade foralregionema, Baskien och Navarra, hade sedan tidigare

rätt att ta upp skatter för centralmakten. En del dessa skatter behålls och av resten överlämnas till staten. Delningen statliga skatter utgör nästan av 28 % av dessa autonoma regioners inkomster.

Länder där bidrag är de viktigaste inkomstkälloma för mellannivån är

till exempel Italien, Norge och Nederländerna. I Italien 1991 de var ordinärt lagstadgade regionerna till 93 % beroende överföringar från av

centralmakten, speciellt lagstadgade regioner till 89 % och provinsema till

75 %. Det finns flera skillnader mellan de ordinära italienska regionerna

och regionerna med speciell lagstiftning när det gäller ekonomin. Totala transfereringar är vanligt förekommande i regioner med speciell lagstift-

ning, men är endast begränsad betydelse för regioner med ordinär av

lagstiftning. För regioner med speciell lagstiftning tar de sig uttryck

som

delning av intäkterna från inkomstskatten och delning den

av moms som tagits ut inom regionen. Dessa fördelningskvoter fastställs i särskild

lagstiftning.

I Norge finns det en maximal skattesats på 7 % den beskattningsbara av inkomsten. I Nederländerna utgör bidragen till provinsema 60 % provinsemas av

inkomstbudget 1997 1996 endast 50,3 %, och det allmänna bidraget från

provinsfonden stod för 30 %. Den relativa betydelsen extraavgiftema av på den nationella fordonsskatten ökade från 11,8 % 1996 till 21 % 1997. Kommunalförbund finansieras för det mesta sina medlemskomav muner, ibland tillsammans med statsbidrag. Detta är till exempel fallet i

Finland. Ett intressant fall i detta hänseende är Frankrike, där regeringen

har lagt fram en proposition införandet företagsskatt för urbana om av en regioner.

En tungt vägande aspekt på finansieringen styrelserna på mellannivå av är att de olika ekonomiska styrkeförhållandena mellan styrelseorgan på mellannivån är en följd av om de tar skatter eller det sker upp egna om en

delning av de skatter som tas upp av varje styrelseorgan. Skillnader i

styrka framträder inte lika mycket när styrelserna mellannivå i huvudsak finansieras genom bidrag, eftersom dessa i allmänhet är utjämnande. I länder med skattedelning eller där styrelserna på mellannivå till stor del finansieras beskattning, utgör utjämningsmekanismer de genom en av

grundläggande förutsättningarna för systemets livsduglighet. I praktiken

leder ekonomisk utjämning till att rikare områden betalar för fattigare områden. Detta instrument uppskattas inte alltid i de rikare områdena.

Utjämningssystem förekommer exempelvis i Belgien, Danmark, Tyskland,

Spanien, Österrike och Sverige. Det radikala utjämningssystemet är mest det svenska, som bygger utjämning såväl intäkter utgifter av som

mellan landstingen. I Danmark och Tyskland finns det ett komplicerat utjämningssystem som i flera steg åstadkommer en jämnare fördelning

mellan de olika delstatema eller amten. I Spanien står den Interregionala kompensationsfonden för en del centralmaktens bidrag till de autonoma av regionerna. Denna fond utgör nästan 2 % de autonoma regionemas av inkomster. Den allmänna tendensen inom den Europeiska unionen och Norge är en strävan att öka det ekonomiska oberoendet för styrelserna på mellannivån, antingen genom att öka den relativa betydelsen skatter inkomstav som medel, eller genom att ersätta öronmärkta anslag med generella bidrag. Det enda betydande undantaget i detta hänseende är Storbritannien, där bidragen från staten har vuxit i betydelse under de senaste 15 åren och där regeringen även har tagit över rätten att besluta nivån på de företagsom skatter som ska tas upp. Denna trend kommer att förändras när den

framtida regionala självstyrelsen i Skottland beskattningsrätt.

ges

6 mellannivån till-

Styrelseorganen på och

trädet till

gemenskapsprocessen

Alla medlemsstaters mellannivåer består valda finns som av organ representerade i EU:s regionkommitté. Eftersom detta gäller alla medlemsstater och eftersom regionkommittén endast har rådgivande ställning, ska en inte beskriva detta institut i detalj. Dessutom har regionkommittén redan

varit föremål för ett ökande antal studier sedan Maastrichtfördraget. Det är

mer relevant att undersöka andra metoder mellannivåema har för att som få tillträde till processerna inom EU. Ur denna synvinkel har det blivit

tydligt att mellannivåema i de federala Tyskland, Österrike, Belgien

och halvfederala" staterna Spanien har ett mycket bättre tillträde till

unionens än mellannivåema i enhetsstatema. Det är därför processer särskilt intressant att här sätta fokus delstatema i Tyskland och

Österrike, regionerna och de språkliga gemenskapema i Belgien och de

autonoma regionerna i Spanien.

6.1 De

halvfederala staterna

I Tyskland stadgar numera grundlagen att delstatema deltar i EU:s angelägenheter via förbundsrådet art. 232. l själva verket har förbundsrådet sedan den europeiska integrationen inleddes varit delaktigt i mer

unionens angelägenheter än förbundsdagen. Detta blev tydligt för-

genom bundsrådets inrättande ett Permanent utskott för Europafrågor 1957. av Delstatemas aktiva deltagande genom förbundsrådet har ökat sedan 1980talet, i synnerhet med inrättandet Kammaren för Europafrågor av Europakammer 1992. Kammaren erkänns i grundlagen, och den genom

kan förbundsrådet offentliggöra sina ståndpunkter. I praktiken har den

federala regeringen vid ett flertal tillfällen tvingats ta förbundsrådets ståndpunkter under övervägande i förhandlingar med rådet. Den federala lagstiftning som ratificerade Enhetsakten slog först av allt fast att den federala regeringen måste respektera förbundsrådets röstetal på de områden som faller inom delstatemas exklusiva kompetens, och att den inte får avvika från detta röstetal inte förpliktelserna följer med om som den europeiska integrationen kräver detta. Alltsedan tilläggen till konstitutionen särskilt artikel 23 grundlagen gjordes i samband med av ratificeringen av Maastrichtfördraget, måste regeringen ta hänsyn till förbundsrådets ståndpunkter även områden faller inom den federala som nivåns exklusiva kompetens, om delstatemas intressen påverkas ett förav slag till EG-lag. Dessutom måste förbundsrådets ståndpunkter vara vägledande i utformningen av den federala politiken i de fall där del-

statemas lagstiftningskompetens, myndigheter eller administrativa funk-

tioner påverkas, även den federala nivåns generella ska om ansvar upprätthållas. Och i de fall där oenighet kvarstår mellan delstatema och

den federala regeringen, finns det förbundsråds/Länder-lag stadgar

en som att ett majoritetsröstetal med två tredjedelar av förbundsrådet tvingar den federala regeringen att företräda förbundsrådets position i ministerrådet, utom när detta medför konsekvenser för federationens budget på grund av ökningar eller minskningar av de federala utgiftema eller intäkterna. Generellt sett har förbundsrådets roll för utvecklingen den europeiska av integrationen stärkts av de konstitutionella tilläggen efter Maastricht; i framtiden kan federationen tvungen att ha förbundsrådets godvara

kännande för att avstå ytterligare lagstiftningskompetens till den Europeiska unionen Art. 23l.

T

Förutom genom förbundsrådet har de tyska länderna på ett medvetet sätt mobiliserat en mängd andra institutionella för att kunna följa resurser

förhandlingarna i unionen på nära håll. Till exempel har de flesta delstater

inrättat departement för federala frågor och Europafrågor och de egna flesta delstaters regeringskanslier har särskilda enheter för som ansvarar samordningen av departementen i Europafrågor. De flesta delstatemas av departement har dessutom, i likhet med den federala nivån, inrättat

departementsavdelningar och kommissionärer med ansvar för Europa-

frågorna. Sedan 1992 har det också funnits konferens för delstatemas en Europaministrar Europaministerkonferenz, utgör ytterligare ett som

samordningsinstrument vilket möjliggör för delstatema att följa med i EGlagstiftningen och förbereda gemensamma ståndpunkter.

I Bryssel finns slutligen två vägar för de tyska delstatema som ger

direkt tillträde till unionens förhandlingsprocesser, vid sidan deltag-

av andet i regionkommittén. Först och främst deltar delstatemas represen-

tanter aktivt i rådets arbetsgrupper 1994 deltog tjänstemän från delstatema i 339 av rådets arbetsgrupper. Numera tillåter dessutom den nya artikel 146 i EG-fördraget, som stadgar om medlemsstaternas rätt att delta

i rådet ministemivâ, att Tyskland representeras i rådet ministrar från av delstatema när det gäller förslag påverkar delstatemas exklusiva lagsom

stiftningskompetens. På så sätt har delstatemas representanter befogen-

heten att fatta beslut hela den Federala republikens vägnar. Den andra vägen som ger delstatema direkt tillträde till unionens förhandlingsprocesser är genom lobbying. Delstatema har i själva verket haft kontor i Bryssel sedan början på 1980-talet och några av dem har till och med delegationer som företräder nästan alla deras departement. Som vilken lobbyverksamhet som helst är uppgiften att samla information om EU:s planer och att bevaka delstatemas intressen på informell nivå. Ungefär en tio arbetsgrupper samordnar samarbetet mellan dessa kontor, och påskyn-

dar på så sätt spridningen av informationen om Europafrågor. I det stora

hela är det ingen tvekan om att den europeiska integrationen har lett till

en växande institutionell mobilisering för delstatemas del, vilket dock inte enbart är ett tecken på en pro-europeisk inställning. Det uttrycker också i synnerhet delstatemas rädsla att en överenskommelse mellan den federala nivån och EU-organen skulle kunna skada deras privilegier. Även det inte finns så mycket erfarenhet falla tillbaka på det om att när

gäller den nya medlemsstaten Österrike, så kan delstatema i Österrike i

likhet med de tyska delstatema, hänvisa till särskilda bestämmelser i

författningen som gör det möjligt för dem att spela en aktiv roll i den

österrikiska EU-politiken. Dessa bestämmelser och villkor skapades

genom särskilda tillägg till konstitutionen i december 1994 artikel 23d i

konstitutionen. Förutom att öppna kontor i Bryssel och delta i regionkommittén där de har majoriteten Österrikes mandat, kan de österav

J

rikiska delstatema lita till en lång rad instrument när det gäller deltagandet

i den europeiska beslutsprocessen. Först och främst

har de en gemensam permanent österrikisk representation i Bryssel, kompletterar infonnasom tionen som deras federala kontor tillhandahåller. Vidare deltar representanter från delstatemas förbindelsekontor i Wien i den federala regeringens interdepartementala sammanträden Europafrågor och om bevakar ländernas intressen där. Den artikel 23d i konstitutionen nya

tvingar i stort sett den federala regeringen att förse delstatema med alla Europadokument som skulle kunna påverka deras lagstiftningskompetens

eller deras intressen. Om delstatema kommer fram till en gemensam

ståndpunkt när det gäller en fråga som faller inom deras lagstiftningskompetens, är Österrikes i rådet bunden denna

representant av

ståndpunkt och kan endast avvika från den tvingande skäl har att

av som

göra med utrikespolitik eller integrationspolitik. Samma artikel 23d i

Österrikes konstitution har dessutom för utnyttja möjligheten använts att

enligt den nya artikeln 146 i EG-fördraget att representant för

ge en delstatema rätt att delta direkt i ministerrådet när dess dagordning in-

kluderar behandling av förslag till bestämmelser faller inom de

som

österrikiska delstatemas lagstiftningskompetens

en minister i den federala

regeringen måste också vara närvarande. Som kan påminner alla man se dessa mekanismer för de österrikiska delstatemas i EUengagemang politiken i hög utsträckning det tyska exemplet. om Belgien har ett liknande system när det gäller regionemas och de

språkliga gemenskapernas deltagande i unionens beslutsprocess. Systemet

innebär bland annat att de deltar i regionkommittén enligt subtil balans en vad gäller representationen, att "attachéer från de språkliga gemenskaperna och regionerna finns närvarande vid den pennanenta, belgiska representationen, och i synnerhet att minister från regionstyrelsen eller en

styrelsen för den språkliga gemenskapen har möjlighet att representera Belgien i den Europeiska unionens ministerråd. Fyra olika situationer kan

därför föreligga: exklusiv federal

a representation, om rådets dagordning

gäller uteslutande federala kompetenser; b federal representation

med en

federativ bisittare från de federativa styrelseorganen, rådets dag-

om

ordning gäller parallella kompetenser där den federala kompetensen

dominerar; representation

c av de federativa styrelseorganen med en

federal bisittare, om dagordningen gäller parallella kompetenser där

regionemas och de språkliga gemenskapernas kompetens dominerar; d

exklusiv representation av de federativa styrelseorganen i rådet, dag-

om

ordningen uteslutande gäller deras kompetensområden. Detta komplicerade system, som återspeglar den belgiska federalismen, fungerar på basis av ett turordningssystem med växlingar varje halvår i överensstämmelse med turordningen för ordförandeskapet i EU, vilket gör att de olika federativa styrelseorganen turas att representerade.

om vara

Även Spanien inte har federalt politiskt om ett system i ordets strikta bemärkelse, har landet gett sina autonoma regioner ett utökat manöverutrymme under senare år, och de har använt det för att bli aktiva i mera Europafrâgor. I själva verket har de autonoma spanska regionerna länge intresserat sig för den europeiska integrationen. Ett första tecken på detta är inrättandet departement med för EU-frågor i de autonoma av ansvar

forvaltningama. Ett annat tydligt tecken på detta intresse är att majoriteten

av de autonoma regionerna 13 17 1996 har öppnat infonnationsav kontor i Bryssel; några, till exempel Katalonien och Kanarieöarna, som

inväntade inte ens Spaniens medlemsskap i EU Katalonien 1982,

Kanarieöarna 1985. Dessa initiativ har dock under cirka tio års tid utvecklats i ett läge av relativ juridisk ovisshet, eftersom den spanska centralmakten enligt konstitutionen innehar ett exklusivt monopol över

alla utrikesrelationer. Sedan början på 1990-talet har emellertid de auto-

noma regionemas rätt till delaktighet i unionens beslutsprocess och

mer

mer befasts, både av den spanska författningsdomstolen och central-

av staten. Författningsdomstolen sade i ett utlåtande 1994 att staten har om rätt att delta direkt i EU-samarbetet, så hade de autonoma regionerna ett intresse att följa utvecklingen denna EU-dimension. År 1989av av 1992 förhandlade den spanska centralstaten för del fram inrättandet egen av en konferens om Europafrågor tillsammans med de autonoma regionerna, vilken fick politisk och juridisk status 1992. Detta rådgivande organ utgör ett komplement till den konferensverksamhet som dragits igång mellan regionerna inom 17 sektorer, vilka motsvarar många EU:s av politikområden. Det gör det möjligt att ta med de autonoma regionerna indirekt i förhandlingsprocessen i EU:s ministerråd, på villkor och förutsättningar som i hög grad liknar dem inom federala system: 0 centralmakten måste informera de autonoma regionerna de ärenden om

som faller inom statens exklusiva lagstiftningskompetens;

0 centralmakten måste ta tillbörlig hänsyn till de autonoma regionemas ståndpunkter i de fall som innebär att regionemas exklusiva lag-

stiftningskompetens påverkas;

0 överenskommelser måste sökas mellan staten och de autonoma regionerna när det gäller frågor där lagstiftningskompetensen är parallell eller delas.

I det stora hela är det mycket slående hur nära det spanska systemet befinner sig till de federala systemen beskrivits Även de är som ovan. om lika, så är det dock inte samma systern; de autonoma regionerna saknar en

motsvarighet till förbundsrådet kan framföra deras ståndpunkter till

som

centralmakten. Dessutom kännetecknas den spanska halvfederalismen

av en rivalitet mellan de autonoma regionerna, inte har lika tydlig som en

motsvarighet i Tyskland. Den spanska staten hyser därför inga betänk-

l

ligheter mot att lägga fram sina synpunkter när det gäller att slå fast

landets position i ministerrådet. Den politiska ledningen i Spanien

regeringen Aznar som tvingats i en allians med Jordi Pujols katalanska nationaliströrelse har dock sällan tidigare varit så positivt inställd till de autonoma regionemas frigörelse i allmänhet, och deras växande engagemang i EU-processen i synnerhet, som för närvarande. Detta bevisades nyligen av en läng rad eftergifter som staten gjorde gentemot regionerna. En autonom attaché har också tillsatts i den permanenta spanska

representationen, vilket säkerställer att information från kommissionen går

direkt till de autonoma regionemas kontor i Bryssel. Ännu viktigare är att

de autonoma regionerna, som en följd av förhandlingar med staten under

sommaren 1997, fått rätt att sända representanter till kommissionens

arbetsgrupper och komitologikommittéer när det gäller frågor på-

som

verkar deras kompetens. Dessutom tog det spanska parlamentet i februari

1998 ännu ett steg i riktning mot den tyska modellen att anta

genom en

resolution med förslaget att låta representanter från de spanska regionerna delta i förhandlingar i ministerrådet i de fall då de föreslagna lagarna skulle kunna påverka regionemas kompetensområden. Med tanke på att det institutionella och politiska samarbetet mellan regionerna är svagt

utvecklat, förefaller det emellertid som om denna reform kommer att visa sig ganska svårlöst i praktiken.

6.2 Övriga stater

I jämförelse med den omfattning i vilken styrelseorganen på mellannivå i federala och halvfederala stater deltar i EU-processen, framstår deltagandet av motsvarande organ i andra länder som mycket svagt. Vi ska inte diskutera alla dessa stater här, utan nöjer oss med ett fåtal belysande exempel. I Italien till exempel, där regionerna nu skaffar sig allt bredare

kompetensområden, finns det en stat-regionkonferens där ledarna för de

italienska regionerna rådfrågas om EU-förslag på åtgärder påverkar som regionala intressen. Typiskt nog spelar representantema för regionerna i denna konferens endast en rent rådgivande roll. Den sammankallas endast efter beslut av ordföranden i det italienska statsrådet, och har i själva verket sammanträtt mycket sporadiskt. Det är lätt att inse begränsningarna

för regionemas officiella deltagande i utformningen landets EU-politik

av med denna typ av modell. Inte heller i Frankrike gav de stora decentraliseringsreformema under

1980-talet regionerna och i ännu mindre utsträckning departementen

bättre tillgång till EU-processen. Vissa regioner har undersökt möjligheterna att utveckla inflytandet på den europeiska nivån. Till dessa möjligheter räknas bland annat en tilltro till den regionalistiska aktivismen hos

L

lokalt valda representanter samtidigt är ledamöter i EU-parlamentet; som

inrättandet av representationskontor i Bryssel för lobbyverksamhet; sam-

arbete med andra regioner i stora transnationella regionala samman-

slutningar för att göra regionerna synliga och inflytelserika. Dessa

mera tillvägagångssätt bland de franska regionerna bör dock inte överskattas. Deras lobbyverksamhet är fortfarande allt som oftast ineffektiv; den handlar mycket mindre att förhandla än om att införskaffa information om

om utvecklingen av EU-frågor som sannolikt kommer att påverka regionerna huvudsakligen strukturfondema. Utformningen av Frankrikes Europapolitik är i det stora hela enbart en fråga för centralmakten republikens president och premiärminister för de stora frågorna, och departementen för specifika ärenden, via statens officiella samordningsoch representationskanaler samt regeringen själv interdepartementala kommitténs generalsekretariat SGCI i Paris, och den permanenta

- -

representationen i Bryssel. På den regionala nivån är det regionemas prefekter statens företrädare i regionen som ansvarar för att imple-

- -

mentera EU-politik gäller ekonomisk och social utveckling och

som

planering av markanvändning. I allmänhet är det sätt varpå styrelseorganen på mellannivå i enhetsstaterna deltar i förhandlingar strukturfondema och hanteringen av

om dem, ganska utmärkande för deras relativt sett begränsade deltagande i

EU-politiken. På Irland inrättades visserligen via lagstiftning den första

januari 1994 åtta regionstyrelser representerar kommunerna, för att som arbeta med fördelningen strukturfondema. Trots detta har finansav ministern och miljö- och kommunministem det verkliga ansvaret för

förhandlingarna med Bryssel i detta avseende den ministern har

senare även tilldelats uppgiften att utse irländska kommunrepresentanter till

regionkommittén. I Frankrike vilar ansvaret för förberedelserna av

ärendena först hos Délégation â Paménagement du territoire et å l°action

régionale DATAR, delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet, är ett centralt statsorgan. På

som mellannivån är det fortfarande prefekten förhandlar om de regionala som utvecklingsprogram är berättigade till stöd från strukturfondema, i som

samråd med de regionala styrelseorganen. I Sverige och Finland faller förhandlingar strukturfondema och fördelningen dem i huvudsak inom

om av centralförvaltningens ansvarsområde, till skillnad från Danmark, där

amtskommunema har större självständighet när det gäller hanteringen av EU-medlen. I Portugal är de regionala utvecklingsprogrammen, som

strukturfondema är med och finansierar, föremål för medbeslutande mellan centralmakten och kommunerna, men detta sker inom ramen för en kommitté, ordförande representerar staten. I Storbritannien, till sist, är vars

det fortfarande staten har kvar kontrollen över förhandlingarna om

som

strukturfondema i Bryssel, även majoriteten alla kommuner har gått

om av

SOU 1999 :116

samman i nätverk för att stärka sin närvaro i Bryssel, med särskild en avsikt att förbättra sina möjligheter att få tillträde till strukturfondema.

Kommunerna i Storbritannien saknar i detta sammanhang praktiskt taget

alla möjligheter att påverka EU:s dagordning; det bästa de kan hoppas

är att hålla sig så välinformerade att de kan förbereda sig så bra som

möjligt inför fördelningen EU-medel.

av Det förefaller det rådande mönstret är detsamma i majoriteten som om

av de enhetsstater ingår i denna studie. Enligt detta

som mönster utgör EU:s institutioner tydligt aktör håller på förändra de en ny som att traditionella bilaterala spelreglerna mellan och de regionala och staten

lokala nivåerna. Detta till trots är det inte nödvändigtvis centralmakten,

i egenskap av främste aktör Europanivån, är förloraren i detta spel som mellan tre nivåer. Det innebär dock inte mellannivån inte har

att någonting att säga till om inom EU, utan bara att dess inflytande i allmänhet

utövas under direkt eller indirekt kontroll från centralmakten.

7 Nya och kommande reformer och debatter styrelsen mellannivå

om på i

Europa

7.1 Regionala reformer

på enhetsstatemas politiska dagordning

En av de mest slående aspekterna när det gäller de pågående reformema

av styrelsen på mellannivå i Europa är tendensen till förstärkning de

en av regionala organens status, kompetensområden och i enhetsresurser statema, vilket tydligt framgår i denna studie. Problemet med de halvfederala staterna, redan behandlats i detalj, kommer således inte som att tas upp här. I detta hänseende är det emellertid viktigt komma ihåg att att de tyska delstatema framstår förebild för många regioner i enhetssom en

statema när det gäller arbetet med att skapa ett regionemas Europa. I

många enhetsstater, inklusive de mest centraliserade, kan faktiskt man

märka en fortgående utveckling till förmån för ökad regionalisering, och denna utveckling stöds reformer och debatter syftar till föra

av som att över ett växande antal statliga åligganden till regionerna. Ett slags konkurrens verkar ta fart i Europa, gäller bildandet regioner med som av

tillräckliga befogenheter för att klara utmaningarna från den ekonomiska utvecklingen, det transnationella samarbetet mellan regionerna och till-

trädet till de europeiska institutionema.

l

l l l I Frankrike till exempel, där decentraliseringsrefonnema på 1980-talet gav regionerna egna liv, befinner sig debatten om en ökning av regionernas kompetens fortfarande på den politiska dagordningen. En proposition som utarbetats av ministern för nationell planering och miljö syftar följaktligen till att delegera ansvaret för den nationella planeringen till regionerna och städerna, framför allt genom att ge regionerna kompetensen att utforma regionala planeringsprojekt. I Italien har med att överföra kompetensområden till processen

regionerna pågått sedan början på 1990-talet reformen godkändes den 8

maj 1993 den gemensamma kommittén för institutionella refonner. av

Den nyligen fastställda förteckningen över statliga kompetensområden ökar utrymmet för de regionala kompetensområdena, och en pågående

skattereform lag den 15 mars 1997 ger regionerna ett visst antal egna

skatteresurser till exempel inom områdena hälsa och transportväsende.

Dessutom har ett nytt valsystem lag den 23 februari 1995 gjort att det regionala valförfarandet stämmer överens med valförfarandet för parlamentet, kommunerna och provinsema. Debatten om regionala reformer har också pågått i Danmark under de senaste åren i samband med frågan den europeiska integrationen, och om debatten gäller förslagen det danska territorialsystemet till om att anpassa ett Europa som består av mäktiga regioner. I Portugal befinner sig också frågan bildandet av regioner den om politiska dagordningen. Det portugisiska parlamentet har antagit en lag om att bilda åtta regioner som ska representeras av valda regionala församlingar och regionala exekutiva Dessa regioner ska förses med organ. breda kompetensområden när det gäller ekonomi och sociala frågor. Bildandet av dessa regioner är dock fortfarande föremål för en politisk debatt mellan å ena sidan socialistema och kommunisterna som stödjer reformen av lokaldemokratiska skäl, och socialdemokraterna och kristdemokraterna å den andra sidan, som är kritiska mot att begreppet region skiljs från den historiska och politiska verkligheten i Portugal. En folkomröstning som hölls i oktober 1998 ledde till en seger för motståndarna till inrättandet av regioner. I Sverige har debatten reform av förvaltningen mellannivå om en tagit en ny vändning. För närvarande genomförs försök med en ny slags struktur mellannivå i Skåne, Kalmar, Västra Götalands och Gotlands län. En parlamentarisk utredning har getts i uppdrag att utvärdera försöken och väntas presentera sina resultat tillsammans med sina rekommendationer år 2000. Till och med i länder som Storbritannien, som kännetecknas av cen-

tralisering och frånvaro av historiskt grundlagda regionala identiteter med

undantag för Skottland och Wales, som är mer än bara regioner, kan

man märka en utveckling mot "regionalisering. Denna utveckling in-

l

leddes 1994, med inrättandet statliga regionkontor GRO. Syftet med av

dessa kontor är visserligen begränsat till säkerställa bättre

att en sam-

ordning och effektivare handläggning regeringens politik. De inte

en av är valda och endast inför ministrarna. De utgör dock första ansvarar ett steg mot ett godkännande regional nivå, anpassad för hantera beav en att stämda offentliga åtaganden. Dessutom har kommunerna bildat formella allianser eller andra slags nätverk på den regionala nivån, med syftet att väcka EU-kommissionens uppmärksamhet. Detta betraktas tecken på som

att en viss form av regionalism håller på att förverkligas, även den

om

bakomliggande idén främst baseras på ekonomiska beräkningar

till

exempel tillgång till strukturfondema, och viss rivalitet mellan en

kommunerna. Slutligen har Tony Blairs regering, förutom avträda

att stora kompetensområden till de framtida skotska och Walesiska parlamenten

inklusive beskattningsrätt till Skottland, planerat inrätta myndig-

nya heter för regional utveckling RDA, vilka kommer att ha det generella

ansvaret för den ekonomiska och sociala utvecklingen på regional nivå. Dessa myndigheter kommer att ansvariga inför ministrarna, vara men måste även mottagliga för regionala synpunkter. Myndigheterna för vara

regional utveckling, kommer att styras ett råd bestående 12

som av av ledamöter från näringsliv, fack och den kommunala sektorn, anses utgöra

halva vägen mot ett inrättande valda regionala församlingar och

av ett första steg mot att skapa regional identitet i England. en

7.2 Den urbana

metropolen som fenomen

En annan återkommande fråga är relaterad till reformer på mellansom

nivån och som diskuteras på de territoriella förvaltningsnivåema i de

europeiska staterna gäller bildandet "storstadsområden, i

av princip stor-

stadsregioner. Detta innebär i huvudsak överför omfattande komatt man petenser när det gäller urban service, bostäder, transportväsende och ekonomisk utveckling till lämpliga Det grundläggande problemet i organ. detta sammanhang är att försöka hitta relevant för dessa en status storstadsområden. I Italien skrev 48 provinser provinsen Bologna under samt Accordo per Citta Metropolitana den 15 februari 1994, stöd för som

en slags omorganisering av stadsstyrelserna. Denna omorganisering har som målsättning att skapa en gemensam styrelse för urban offentlig

service, ekonomisk planering, social service, hälsovård och kollektivtrafik för hela storstadsområdet. I Storbritannien planeras en större omorga-

nisering av staden London till år 2000, vilken når sin höjdpunkt med inrättandet ett styrelseorgan för hela London med 25 ledamöter och

av en

direktvald borgmästare. I Danmark har det också uppstått debatt

en om

Köpenhamns ställning storstadsområde. Två större som utvecklingsprojekt

l

är gång i Frankrike. Det första går ut på att så långt som möjligt stödja samarbetet mellan kommunerna i storstadsområdena, men denna process leder för närvarande till en kraftig ökning av antalet juridiska samarbetsformer distrikt, kommunalförbund, förbund nya stadsområden, av stadsförbund, vilket gör det mellankommunala samarbetet mycket komplicerat i stadsomrâdena. Inrikesministem förbereder för närvarande en proposition för att minska komplexiteten i dessa strukturer. Det andra utvecklingsprojektet gäller politique de ville, eller en kampanj mot den sociala utslagningen i urbana områden, en politik med sociala för-

tecken strävar efter att införa lång rad juridiska, sociala och

som en skattemässiga mekanismer till förmån för ekonomisk och social sammanhållning i krisdrabbade områden. Även i detta fall planerar regeringen att stödja denna kampanj. I en rapport av den socialistiska borgmästaren Jean-Pierre Sueuer lämnades in till socialministem i februari 1998, som föreslås extra budgetsatsningar och bildandet av conseils dagglomération storstadsråd bestående invånarna i de aktuella områdena, för att av stärka dessa åtgärder. Nederländerna är ett bra exempel på att inrättandet av nya stadsstrukturer kan visa sig mycket problematiskt och kontroversiellt, då vara det slår mot själva kärnan i traditionell förvaltningsorganisation. Det har följaktligen förts politisk debatt i detta land sedan början på 1990-talet en gäller frågan stadszoner och denna debatt har tagit många vändsom om ningar; publiceringen av ett stort antal rapporter och vitböcker, antagandet 1994 ett utkast till lag med målet att bilda sju storstadsstyrelser av en och ett pilotprojekt drevs i Rotterdam. Processen stötte motstånd som när en ny regering kom till makten 1994, och den nya regeringen föredrog att sitt stöd till idén stadsprovins, som var mer inriktad på en ge om en

traditionell omfördelning av åligganden mellan provinsen och kommunen.

Dessutom förkastades förslaget om att inrätta en storstadsprovins genom en folkomröstning i Rotterdam, då detta skulle betyda att kommunen försvann och ersattes av tio mindre kommuner. Den nederländska senaten demonstrerade för sin del sitt motstånd genom att vägra behandla regeringspropositionen om stadsprovinsen Rotterdam i januari 1998.

8 Problemen med

att organisera

mellannivåer

Det finns naturligtvis många problem förknippade med organiseringen av mellannivån i olika länder och, vilket nämndes i inledningen till detta kapitel, det är onekligen svårt att hitta länder med liknande strukturer mellannivån. Utvecklingen av mellannivån är till viss del en organisatorisk reaktion de problem och krav uppstår andra håll. I vissa länder som

J

där det har visat sig vara svårt att slå ihop små kommuner till större kommuner har till exempel inrättandet mellannivå av en setts som en

lösning på detta problem. Eftersom ett lands styrelseskick och förvaltning

är ett vittomfattande system, kan emellertid det

som ses som en lösning i

en del systemet visa sig ett problem i del. av vara en annan Det är därför förhållandevis lätt att peka på några problemen av med den nuvarande utvecklingen mellannivân. Först och främst, mellannivân av om är splittrad kommer, vilket redan är uppenbart i vissa länder, rivalitet och konkurrens att uppstå bland de olika typerna administrativa enheter, av vilket leder till att problem och krav på samordning fram. nya snart växer Den komplicerade bilden mellannivân kommer också innebära av att problem när ett ökat samarbete mellan olika mellannivåer i olika länder

blir nödvändigt. Vem ska samarbeta med vem, när samma slags frågor eller funktioner handläggs olika slags strukturer mellannivân i olika

av länder

Det finns också intressanta skillnader mellan olika nivåer inom de

undersökta länderna själva. I nästan alla länderna i studien organiseras

styrelsen på mellannivå på ett annat sätt än styrelsen på central nivå. Till skillnad från exempelvis USA, där organisationen på delstatsnivå ser mer eller mindre exakt likadan ut organisationen på federal nivå, som så

tillämpar inget land i studien, möjligen med undantag för Spanien,

samma organisatoriska princip på den centrala nivån på mellannivân. I som

Tyskland hittar till exempel ett tvåkammarsystem på den federala nivån, men ett enkammarsystem på delstatsnivån. I uttalat parlamentariska system tillämpas sällan den parlamentariska principen med strikt

en

uppdelning mellan regering och opposition i de direktvalda strukturerna på

mellannivân.

I vissa länder verkar det också finnas ett slags demokratiskt dilemma -

en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter

som mellannivân förväntas utföra. I vissa fall när mellannivåer skapas, så ges

de stor politisk legitimitet en genom att regionalförsamlingama väljs i

direkta val, men samtidigt tilldelas dessa strukturer ganska begränsade nya ansvarsområden, vilket i det långa loppet tenderar att skapa spänningar,

antingen mellan den centrala nivån och mellannivân eller mellan den

lokala nivån och mellannivân.

Det mest slående resultatet denna studie är emellertid inte av existensen av så många olika slags strukturer på mellannivå, istället utan det blotta antalet strukturer kan återfinnas inom land. som ett Det går möjligen att tala ett överskott på mellannivân i Europa. Uttrycket om kanske väcker associationer hos dem känner till debatten som om det demokratiska underskottet inom EU. Även uttrycket

om avsiktligt valdes

för att anspela på demokratidebatten EU, är det emellertid viktigt om att påpeka att det som vi framför allt vill betona här inte demokratiskt är ett

L

överskott, utan snarare ett organisatoriskt överskott. Det finns emellertid även demokratiproblem förknippade med detta organisatoriska överskott, vilket vi snart ska återvända till. Men låt först slå fast att överskottet oss mellannivån verkar gå både i en vertikal riktning när nya nivåer inrättas över eller under de gamla mellannivåema och i en horisontell riktning när nya typer av administrativa enheter skapas samma nivå som den gamla mellannivån. Kort sagt, nya nivåer skapas utan att de gamla avskaffas. Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Även länsstyrelserna i Finland om minskades i antal från tolv till sex, så har en ny slags mellannivå framträtt inrättandet de nitton så kallade landskapsförbunden. Och i genom av länder som Danmark och Norge, där landstingen mer eller mindre tog över

alla åligganden från länsstyrelserna för flera år sedan, existerar dessa läns-

styrelser fortfarande och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga att hitta nya uppgifter att fullfölja. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats enligt vertikala dimensioner, där nya mer nivåer har lagts till de gamla, medan Belgien förefaller vara det bästa exemplet hur utvecklingen av mellannivån kan gå i både en vertikal och en horisontell riktning på samma gång. En snabb blick vilken organisationsbild som helst som avbildas i denna bok visar hur komplex mellannivån har blivit i nästan alla de undersökta länderna, när gamla strukturer bibehålls medan läggs till. nya Man kan fråga sig hur folk i allmänhet ska kunna förstå dessa nya strukturer och hur denna utveckling stämmer överens med den grundläggande demokratiska principen om ett transparent styrelseskick, som gör det möjligt för allmänheten att delta i folkstyret och därmed fullfölja sina demokratiska rättigheter och plikter.

ma:

"

j l

"

Lawal

.

i.§i§3åå$êå䧧姧§ üüåwüsäitzag;

: L

.åâ5iüäfflååiååü-å møåááiâs in;

V

u

a nahzsázzgsa L L. ååäñâêfz H

igfâiâuåä

å

ñájü áåxwvøzemafmüxmä-:V

.

mm wjiâniâi .siiiâliçiå :ts 51:: aim

Ä ämm

i j

h

âéássäwâéøçârââaárøqâakámêüxssêê

33. " iáhvåâçâäi ° ä år 4

:ââååxigfáiâtné :så

å

E " §äü%i$§%üñrmramrâér

" "

aâmgêâ

f

âlá i

M m aâiâhnüemâb

- xxiVráäáVfqaimV 1335:133 äåçøgsa áêââäâcâ y åsikt Öüiâlnäzä

Wäa/züñä êñ1%§.2;g1 y z

.afüsüñgâåâgâä-füâi

ål-zfeiiiü "i§:§,.5iátr{3;" Larz-m gaswsâa há-geäxzsázy::

j :s:

itgâáiáamçazrzstâiâwmjv eâøk s j :w sakagm"Eifääiäiååñgüz

i

âfgüfiüg-áeiz 3".°3§§áâ23 i iltfz,{iååss§.âi msâê QÅÃt-Afv °

a j.

mig 2;;;å;å°3, må: iaanå §53.

:aå"øâs, VM Unna x . .

2:1: Iåzçä ;:;§,á:;t

sa.. ifran --

L

Fotnoter

Mellannivâns organisation i Europa

Se till exempel: Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute. London 1986. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitaly States: red. Edward C. Page och Michael Goldsmith, Sage Publications 1987. Territory and Administration Europé: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. Local Government Europé. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991; Local Government the New Europé: red. Robert Bennet. Belhaven Press. London 1993; Rise of Meso Government Europé: red. L.J. Sharpe. Sage 1993. Regions Europé: red. Joachim Jens Hesse, Volume l-2. Nomos Verlagsgesellschañ 1995/96; The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Achael Keating, Claredon Press. Oxford 1995. Managing across Levels of Government: OECD rapport 1997. Regionalisation and its Effects on local self-govemment: Local and regional authorities Europé. No 64, Council of Europé 1998, Regions of Europé red. Patrick Le Galds och Christian Lequesne. Routledge. London 1998.

2 Michael Keating 1996 s. 3541.

3 Managing levels of Government 1998 27-32. across s.

4 För kritisk analys decentraliseringsbegreppet, Christopher Stevens en av se 1995 35-47. Se även Edward C. Page och Michael Goldsmith 1987, s. 2s.

5 Michael Keating: Europeanism and Regionalism 1995. 1-4. s.

6 Robert Bennet 1989 55-56 s.

7 Alan Nonhon 1991 s. 34-35

8 Regional and Local Government the European Union 1996 s. 84.

9 David Wilson 1996 s. 445-450.

° Cesare Onestini 1995/96 202-205. s.

" Michael Keating 1998 s. 19.

Z Antoine Bailly. Chris Jensen-Butleer, Lila Leontidou 1996 163-168. s.

13 Rise of Meso Government in Europe s.

I M Regionalisation and its effects on local self-govemment 1998 9-43. s. 5 Alan Lawton och David Mckevitt 1995 s. 47. 5 Martin Loughlin 1996 s. 49453. 7 Vernon Bogdanor 1986 s. 43-57. s Edward C. Page och Michael Goldsmith 1987 157-160. s. 9 Martin Loughlin 1996 s. 61. 2° Geny Stoker 1991 s. 6-10.

2 Michael Keating/Lisbeth Hooghe 1996 219.

s.

22 Michael Keating/Lisheth Hooghe 1996 226, 227. Ash Amin och John

s. Tomaney 1995 5.179480. 23Liesbet Hooghe. Gary Marks 1996 s. 73-91. 24Soren z von Dosenrode NAT nr 2 1995 s. 149-150. 25John Newhouse 1997 s. 67-84. 26Pau Puig 1997 s. 263-268. 27Christopher Pycrott 1995 s. 28-29. 28Soren Z von Dosenrode NAT nr 2 1995 162-63. s. Styrelsen på mellannivån iDanmark 29 I Storstadsområdet Köpenhamn och Fredriksberg, har styrelseorganen en speciell ställning då de gång är kommunala och amtskommunala samma självstyrelser. Storstadsområdet inrymmer Köpenhamns och Fredriksbergs enhetsstyrelser samt amten Köpenhamn, Fredriksberg och Roskilde. 3° Inrikesdepartementet, 1996. 3 Endast 740 personer var anställda i den statliga amtstörvaltningen Statsamtet 1996 källa: Inrikesdepartementet. 32Knudsen, 1995.

l

33Kjellberg, 1988; Toft Jensen, 1986. 34 1945 Danmark uppdelat i 24 regionala självstyrelser och nästan 1400 var lokala självstyrelser, bestående av 88 städer och 1304 fororts- och landsbygdssjälvstyrelser. Samma siffror gällde hundra år tidigare: Bruun Skovsgaard, 1980. 35Bruun Skovsgaard, 1980. 36 Bruun Skovsgaard, 1980. 37 Det gamla i hög grad beroende antal statliga komsystemet var av ett stort pensationsanslag och några mindre kategorianslag. 38lngvartsen, 1991. 39Indenrigsministeriet, Betaenkning nr. 1123, 1987. 40 En central målsättning med dessa överföringar avskaffa myndigheter var att med specifika uppdrag till fonnån för myndigheter med flera funktioner både den regionala och den lokala nivån. Med undantag for vissa myndigheter som till exempel polisen och de regionala arbetsmarknadsmyndighetema, ansvarar for närvarande amtskommunema för tillhandahållandet av service på regional nivå. 4 De siffror här är preliminära beräkningar, gjorts Amtssom anges som av rådföreningen. 42Bogason, 1987 5.52 43Inrikesdepartementet, 1996. 44Amtsrådsforeningen, 1996. 45lnrikesdepartementet, 1996. 46Amtsrådsföreningen, 1996. 47Amtsrådsföreningen, 1996. 48Amtsrådsforeningen, 1996. 49Amtsrådsforeningen, 1996. 5° Amtsrådsföreningen, 1996.

l

5 Amtsrådsföreningen, 1996, s. 23.

52Page, 1991.

53Amtsrådsföreningens Statistik, 1997.

54Toñ Jensen, 1986, s. 10.

55Amtsrådstöreningen företräder alla de 14 danska amtskommunemas intressen och förser dem med tjänster och information. Den arbetar for och stödjer principen om regional självstyrelse och fungerar talesman för amtskomsom munema i alla ärenden som har att göra med centralmakten och andra nationella organisationer. Den fungerar även amtens centrala, kollektiva försom handlingsorganisationen for löner. Föreningen for ständig dialog med en regeringen och parlamentet om ekonomiska frågor och lagstiftningsärenden och finns representerad i olika utredningar som bereder bestämmelser och ålignya ganden.

55lnrikesdepartementet, 1996.

57lnrikesdepartementet, 1996.

58lnrikesdepartementet, 1996.

59LandstingsVärlden 1996, 38. s.

°° Klausen, 1996, 3.197.

6 Amtsrådsforeningen, 1996, s. 42.

62 Amtsrådsforeningen har haft en EU-representant plats i Bryssel sedan 1994. Brysselkontorets huvudsakliga målsättningar är följande: l att tidigt informera om politiska initiativ från europeiska institutioner är relevanta som for de danska amten och Amtsrådsföreningen. 2 Att bistå danska amtsledamöter i regionkommittén, 3 att sprida information det danska om amtsstyrelsesystemet och 4 att tillhandahålla allmän EU-infonnation till de danska amten Amtsrådsföreningen 1996.

63Norton, 1994, 5.329.

64Indenrigsministeriet, 1996.

65 1991.

66Page, 1991, s.36.

L 67Indenrigsministeriet, 1996. 68Indenrigsministeriet, 1997. 69Norton, 1994; OECD, 1997. 7° Bogason, 1986, s. 54. 7 Olsen, 1992, s. Offentlig förvaltning och styrelse på mellannivå iNørge 72 Skillnaden mellan organ/organisationer med enstaka och flera ansvarsområden liknar i hög grad den åtskillnad mellan funktionella och prefektoriska organistioner som görs i det inledande kapitlet. 73 Det bör tilläggas landet är pdelat i planeringsregioner for planering och att uP samordning av sjukvården, vilka är större än fylkema. För närvarande finns det 5 sådana sjukvårdsregioner samordnar ombesörjandet av hälso- och sjuksom husservice bland sina medlemsfylker. 74 Hansen, 1993, 155. s. 75 det enda landet bland de nordiska länderna där lokal självstyrelse Norge är inte garanteras i författningen. 76Hansen, op. cit., s. 154. 77Sharpe, 1970. 78Kjellberg, 1991. 79 Hansen, 160. op. cit., s. 80 cit.; Fevolden, 1997; och Baldersheim, 1997. Se Hansen, op. s Albask, 1995. 82Sørensen, 1996. 83Fevolden och Sørensen, 1987. 84Bukve, 1998. 85Baldersheim, 1997, Bukve, 1998.

I 86 1983 kom sammanlagt 45% av fylkeskommunemas totala inkomster från statliga anslag, varav än 80% utgjordes speciella anslag Hansen mer av 1993:169. 7 Kjellberg, 1988. s OECD, 1997. 89Fevolden och Sørensen, 1987; Hansen, 1993, Kjellberg, 1988. 9° OECD, op. cit., s. 31. 9 NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren 92Bukve, 1996. 93Rose Pettersen, 1996. 94Sørensen, op. cit., s. 12. 95Langset, 1998. °° Mydske, 1982. 97Planläggnings- och samordningsdepartementet, 1997. 9 Ibid. 99112121. °° Ibid. m Baldersheim, 1995. Styrelseverket på mellannivå i Frankrike m Lagen från den 13 juli 1987 som betonade den territoriella civilförvaltningens självständiga ledning till förmån för lokalt valda representanter, samt lagen från den 5 januari 1988 som begränsade möjligheterna för de territoriella myndigheterna att bevilja fmansieringslån till företag. 03 De 26 regionerna inkluderar de 22 regioner som ligger i själva Frankrike inklusive Korsika, med särskild status och de fyra regionerna utanför Frankrike som även är departement Guadeloupe, Martinique, Guyana och Réunion. Till dessa bör lägga till de territorier utanför Frankrike man som

a

varken är regioner eller departement, utan territoriella myndigheter som skiljer sig i status, från nästan autonomi för vissa Nya Kaledonien, Franska Polynesien till direkt statlig förvaltning för andra Wallis- och Futunaöarna, Franska sydpolen, och de antarktiska territoriema.

04 Kandidater som vinner en absolut majoritet av rösterna i den första valomgången väljs, under förutsättning att minst en fjärdedel av de registrerade väljarna har röstat på dem. Om ingen kandidat får absolut majoritet i första omgången, hålls en andra valomgång mellan de kandidater som fått röster från åtminstone 10 % av de registrerade väljarna i den första omgången i händelse av att ingen kandidat eller endast en kandidat uppfyller detta villkor, tillåts endast de två ledande kandidaterna från den första omgången ställa upp i andra omgången.

05 Jean-Marie Le Pen 15,24 % rösterna i presidentvalet 1995, och vann av Nationella fronten vann 15,27 % av rösterna i de allmänna valen 1997, ett valresultat som upprepades i regionvalen i mars 1998.

m6 Den snabba tillväxten de lokala myndigheternas finansiering av av universiteten ledde till och med till att centralmakten 1990 utformade en femårig fmansieringsplan för universiteten, känd som "Universitetsplan 2000 Plan Université 2000, enligt vilken en stor del av investeringarna kommer från de lokala myndigheterna.

07 År 1992 bidrog regionerna med 33 % de lokala och regionala av organensfinansiering av företagandet, departementen med 31 % och kommunerna med 36 %.

08 Till exempel företräder förbundet Grand Sud fyra regioner: Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées och Provences-Alpes-Cötes-dAzur. Förbundet "Grand Est omfattar fem regioner: Alsace, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté och Lorraine. Vissa sammanslutningar har formats över gränserna; de bästa exemplen är förbundet mellan Nord-Pas-de- Calaisregionen och Kent, Vallonien och Brysselregionen och mellan Rhöne- Alpesregionen och Katalonien, Lombardiet och Baden-Württemberg. Till sist bör man tillägga att de territoriella myndigheternas internationella representation även tar sig mera traditionella uttryck, som Association des Régions d Eur0pé, Association Française des Communes et Régions d Eur0pé, Assemblée des Présidents des Conseils Généraux, och så vidare.

m9 SGCI Generalsekretariatet för den interdepartementala kommittén för frågor rörande det europeiska ekonomiska samarbetet Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de cooperation économique européenne är nyckelfunktionen för den franska interdepartementala samordningen av Europafrågor. Den lyder under premiärministern.

Den annorlunda förvaltningen på mellannivâ i Grekland "° Lag 2503/97, art. 2 Se Spiliotopoulos Ep., op.cit. s. 296-298. "2 Lag 2503/1997, art. 2 och "3 Lag 2503/97, art. 4 "4 Lag 2503/97, art. 5-7. "5 Lag 2218/1994, art. 53. 6 Spiliotopoulos Ep., Administrative Law, Sakkoulas, Aten, 1997. "7 Tachos An., Hellenic Administrative Law, 5:e utgåvan, Sakkoulas Brothers, Aten, 1996, s. 194. "3 Se inledningsbetänkandet till lagen 2218/1994. 9 Art. 3 lag 2218/1984. ° Art. 3 lag 2218/1994. m I enlighet med art. 3§ prefekturkommunallagen presidentiellt dekret 30/1996. 22 Lag 1622/1986, art. 22: prefekturkommunallagen art. 6§. 23 1 enlighet med art. i lag 2503/1997. Styrelsen på mellannivå i Nederländerna m Wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met een aanpassing van de procedure tot benoeming de burgemeester de van en commissaris van de Koning, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25444, nr. 1-2. 25 Baserat på P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J.M.E. Traag, Provincieinfo, s- Gravenhage, VUGA 1995.

26 Europarådet, Structure and Operation of Local ana Regional Democracy:

The Netherlands, Strasbourg 1997, s. 28.

m Se Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen, Provincial repositioning the Netherlands: some models and the impact of European integration, i Udo Bullman utg., Die Politik der dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden 1994, s. 147-160.

m Exteme Cammissie Grote Stedenbeleid conunissie Montijn, Grote steden, grote kansen, s-Gravenhage 1989.

29 Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid, Van de stad de rand, voor en s-Gravenhage, WRR, 1989.

3° Bestuur stedelijke gebieden BON 1, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 Bestuur stedelijke gebieden BON 2, Tweede nr. en Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21062 nr.7; Bestuur stedelijke gebieden en BON 3, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21062, nr.21.

m Se S.A.H. Denters, 1976 1996: Reorganisatie binnenlands bestuur, en Openbaar bestuur 1996 nummer s. 31-35.

m Kaderwet Bestuur in verandering, Stb. 396, 1994.

33 Vernieuwing de bestuurlijke organisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar van 1994-1995, nr. 111.

m Linze Schaap, Leren de Rotterdamse stadsprovincievonning, van Openbaar bestuur 1998, nummer s. 8-1

35 W. Derksen, De onvennijdelijke teloorgang van de stadsprovincie", Bestuurskunde, 1996, nr. s. 198-203.

36 WRR, Orde in het binnenlands bestuur, s-Gravenhage 1996.

37 Interprovinciaal Overleg, Brief het Ministerie Algemene Zaken, 15aan van 5-1998.

Förvaltningen på mellanivå istørbritannien

1 Ontwerp-regeerakkoord 1998, Haag 18 juli 1998.

39 Norton, 1994.

° D0E, 1996.

M Himmelman, 1996.

L ,i Z Oztel och Martin, 1998. m Mawson, 1998. m Mawson och Spencer, 1997. 5 Martin, 1997a. 46 Martin och Pearce, 1992. 7 Millan, 1995. s Hooghe och Keating, 1994. g Mawson et al., 1996. 15°Mawson, 1996. 15 Barber och Milns, 1993. 52 Martin och Pearce, 1994. 153Martin och Pearce, 1993. 4 Burch och Holliday, 1993. 55 Martin, 1997b. 156Crouch och Marquand, 1989, Moore, 1992. 57 Roberts, 1993. 58 Bache et al., 1996. 59 Balme och LeGales, 1997. ° Jeffrey, 1997. ° Martin, 1998. 52 DETR, 1998a. 163DETR, 1998b. 64 Grahl och Teague, 1990; Leonardi, 1992; Bennett och Krebs, 1994; Cooke

och Morgan, 1994; Tomaney, 1996; Cooke, 1996; Loughlin, 1997.

Styrelsen på mellannivå iSpanien

55 De 17 autonoma regionerna i Spanien, i kronologisk ordning efter deras tillkomst och omnämnande i de autonomilagar som styr dem, är följande: Baskien konstituerande lag LO 3/1979, 18 december, Katalonien LO 4/1979, 18 december, Galicien LO 1981, 6 april, Andalusien LO 1981, 6 december, Asturien LO 7/1981, 30 december, Cantabria LO 8/1981, 30 december, La Rioja LO 3/1982, 9 juni, Murcia LO 4/ 1982, 9 juni, Valencia LO 5/1982, 1 juli, Aragonien LO 8/ 1982, 10 augusti, Castilla-La Mancha LO 9/1982, 10 augusti, Kanarieöarna LO 10/1982, 10 augusti, Navarra LO 13/1982, 10 augusti, Extremadura LO 1983, 25 februari, Balearerna LO 2/ 1983, 25 februari, Madrid LO 3/ 1983, 25 februari, och Castilla y Leon LO 4/ 1983, 25 februari. Dessutom finns de autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas autonomi erkändes 1995 i enlighet med deras respektive autonomilagstiftning LO 1/1995, 13 mars och LO 2/ 1995, 13 mars, även om de inte har ställning eller politiska kapacitet som de autonoma samma regionerna.

66 Det finns för närvarande 3 599 lokala institutioner är mindre än som

kommunerna i Spanien, och 8 083 kommuner av vilka endast 108 har över

50 000 invånare, och 6 968 kommuner har färre än 5 000 invånare.

67 De 49 provinser inrättades kungörelsen den 30 november 1833 som genom blev till 50, när Kanarieöarna delades i två provinser den 21 september upp 1927.

68 Balearerna är också autonom region med provins. Den lokala styrelsen en en är dock organiserad grundval av de olika öarna, som tidigare nämndes.

69 De två mest seriösa försöken att på ett rimligt sätt på regionemas de svara tidigare kungarikenas krav på politisk autonomi var inrättandet av Man- communidades 1913 och inrättandet av de autonoma regionema 1931. Mancommunidades förbund provinser gemensamt ansvarade för tjänster var av som eller frågor inom sina kompetensområden och de inrättades genom kungörelse den 18 december 1913. Denna blygsamma decentraliseringsplan ñallföljdes inte och endast en mancommunidad inrättades av provinsema i Katalonien, genom kungörelse den 1914 den upplöstes under general Primo de Riveras 26 mars diktatur, kungörelse den 20 mars 1925 som införde provinslagen och genom en räknade regionerna sammanslutningar av kommuner och inte av som provinser. De autonoma regionerna upprättades i konstitutionen 1931, men tidigare nämnts ledde den andra republikens sammanbrott även till att de som autonoma regionerna försvann.

J

70 Grundlag LO 11/1982, den 10 augusti, tilläggsöverföringar om till Kanarieöarna, och LO 12/1982, den 10 augusti, överföring statliga om av kompetensornråden till den autonoma regionen Valencia. m Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien deltog inte i överenskommelsen eftersom den inte påverkade deras regioner. autonoma

m Grundlagar 1-11/1994 den 24 mars, vilka reviderar autonomilagstiftningen i

Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragonien, Castilla-La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla Leon. Tidigare hade y LO 5/1987 den 30 juli, som delegerar statlig makt till de autonoma regionerna

området vägar och kabeltransport, överfört maktbefogenheter till de autonoma regionerna på detta område. Kort därefter utökade även Galicien sina

maktbefogenheter LO 16/1995 den 27 december, vilken genom förde över maktbefogenheter till regionen Galicien.

173Resultatet av denna nya drivkraft i autonomiprocessen är, å sidan, den ena ekonomiska reform infördes LO 3/1996 den 27 december, som genom som ändrade delar av LO 8/1990 den 22 september finansieringen de om av autonoma regionerna; lagen 14/1996 den 30 december överföringen om av statliga skatter till de autonoma regionerna och supplementära åtgärder; om lagar 25-36/1997 den 4 augusti modifierar bestämmelserna som som styr överföringen av statliga skatter till de respektive autonoma regionerna Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla Leon, y Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia; lagen 37/1997

den 4 augusti som godkänner metoden för att bestämma Baskiens andel för en femårsperiod 1997-2001; lagen 37/1997 den 4 augusti som godkänner modifieringen av den ekonomiska överenskommelsen ingåtts med den som autonoma regionen Baskien. Och, å andra sidan, de politiska reformer som infördes genom LO 4/1996 den 30 december, reviderar Kanarieöarnas som autonomilag; LO 5/ 1996 den 30 december, reviderar Aragoniens som autonomilag; och LO 3/ 1997 den 3 juli, reviderar Castilla-La Manchas som autonomilag; förutom dessa finns det andra lagar reviderar andra lagar, som och dessa var fortfarande föremål för debatt i parlamentet detta kapitel när skrevs.

174 Misstroendeförklaring i regionparlamenten har endast visat sig

framgångsrika vid två tillfällen: gång i Galicien, där en en koalition av vänsterpartier fällde Gerardo Femández Albors högerregering, och socialisten

Fernando González Laxe valdes till president 23 september 1987; i samt Cantabria där bred vänster-höger-koalition fällde den konservative en presidenten Juan Horrnaechea och hans regering, och valde socialisten Jaime

Blanco till president 5 december 1990 se Bar A., 1994, El

Presidente y Consejo de Gobiemo de Cantebria" i Bar A. red, El Esatuto de A utonomia de

Cantabria: Perspectivas doctrinales prácticas, U de Cantabria-Assemblea y Regional, Santander, s. 293-311.

l

75 J.SOLE TURA, "Las Comunidades Autonomas sistemas semipresicomo denciales, i Bar A. et al. 1985, El Gobierno en la Constitucián Española y en los Estatutos de Autonomia Diputacio, Barcelona, s. 293-31

76 Presidentens befogenhet att upplösa den lagstiftande församlingen är erkänd och reglerad i de autonoma regionerna Galicien, Baskien, Katalonien, Andalusien, Madrid, Aragonien och Castilla-La Mancha. Vissa lagar i de autonoma regionerna undergår för närvarande olika reformer och ett av de nya inslagen vanligtvis innefattas är upplösningsbefogenheten, som i samtliga som fall endast tillkommer regionens president, Bar A., 1989, La disolucián de se las Cámaras legislativas el ordenamiento constitutcional español, Congreso en de los Diputados, Madrid.

m Fraser i överensstämmelse med", inom för de målsättsom: ramarna bestäms av, "utan förfång för tydliga bevis för kompeningar som är att ett tenssammanfall föreli er. Medan fraser som: 8 runder och samordnin , "ramlagstiftning 3 as grundläggande bestämmelse n 77 grunder, "vil/kor, lag- , , stiftnin grundande och samordnin styrning återspeglar förekomsten , av delade kompetenser.

m LO 9/1992 den 23 december överförde kompetenser till de autonoma som regioner hade tillerkänts autonomi genom artikel 143 i konstitutionen. som

79 Resultatet denna reform är delvis ändring grundlag 8/1980, den 22 av en av september, om finansieringen av de autonoma regionerna, Lag 14/ 1996, den 30 december, överföringen statlig skatt till de autonoma regionerna och om om av ytterligare åtgärder; och lagarna 25-36/ 1997, de 4 augusti, som ändrar bestämmelserna för överföringen statlig skatt till de autonoma regionerna av Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla y Leön, Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia.

"m Den interterritoriala kompensationsfonden är ekonomisk fond en som inrättats for att utjämna obalanser och praktisera principen om solidaritet mellan de autonoma regionerna. Den är avsedd för investeringskostnader och dess fördelas parlamentet mellan de autonoma regionerna och i resurser av vissa fall mellan provinsema. Kriterierna som används för att fördela dessa för de europeiska FEDER-fonderna. Den interresurser är samma som territoriala kompensationsfonden styrs via lagen 29/ 1990, den 26 december.

m I vissa fall överförs medlen finansierar de lokala organen från staten via som de autonoma regionerna, vilket i praktiken medför kompletterande, indirekt en ñnansieringsmekanism för regionerna.

m Se lagen 37/1997 den 4 augusti, godkänner metoden för att bestämma som den baskiska kvoten för femårsperioden 1997-2001, och lagen 38/1997 den 4

augusti, som godkänner modifieringen den ekonomiska överenskommelsen av med den autonoma regionen Baskien.

m Se lag 28/1990 den 26 december, som godkänner den ekonomiska överens-

kommelsen mellan staten och Comunidad Foral Navarra, modifierad genom lagen 12/1993 den 13 december.

84 Se till exempel när det gäller EU-frågor, den bilaterala kommissionen för

administrativt samarbete mellan staten och den autonoma regionen Baskiens förvaltning med avseende på EU-frågor 30 november 1995 och den bilaterala kommissionen för administrativt samarbete mellan och de staten autonoma regionen Katalonien 1 maj 1998.

85 Överenskommelsen på Konferensen for EU-frågor om de autonoma regionemas interna delaktighet i EU-frågor via sektorskonferensema, den 30

november 1994 Resolution den 10 1995; Boletin Oficial del Estado

mars BOE Spanska statens officiella handlingar 69, 22 1995, 9037. - nr mars s.

18° Överenskommelsen om att göra institutionen permanent antogs den 22 oktober 1992 resolution den 4 oktober 1993; BOE 8 oktober 1993, med stöd från alla autonoma regioner utom Baskien. Utvidgningen av dess funktionsområden förverkligades överenskommelsen den 14 juni genom 1994, som inbegriper behandlingen frågor, enligt samarbetsprincipen, ligger av som utanför de autonoma regionerna, i synnerhet relationerna med EU:s ministerråd, som påverkar kompetensområdena resolution den 24 oktober 1994; BOE 27 oktober 1994.

m Delegado del Gobiernos roll fastställs numera i lagen 6/1997 den 14 april

om den allmänna statsförvaltningens organisation och allmänna funktionssätt art. 22-30.

88 Författningsdomstolen har meddelat dom i denna fråga STC 79/1992. -

89 Se EG-domstolens dom den 2 augusti 1993 mål 355/90, Kommissionen - Spanien om den autonoma regionen Cantabrias bristande efterlevnad, samt dom den 22 mars 1994 mål 375/92, Kommissionen Spanien om de autonoma regionerna Kataloniens och Castilla-Leöns bristande efterlevnad.

90 Ett förfarande som godkändes överenskommelsen genom den 21 november 1990 av Konferensen EU-frågor resolution den 7 september om 1992; BOE, 8 september 1992.

91 Konferensens överenskommelse den 11 december 1997 om de autonoma

regionemas deltagande i förhandlingar inför EG-domstolen resolution den 4 mars 1998 BOE 2 april. Denna överenskommelse upphävde bestämmelserna i

14 denna fråga som fanns i överenskommelsen den 21 november 1990 resolution den 7 september 1992, BOE 8 september 1992.

KLINGL. BiBL.

19991lwT13

STCC LHOLM

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nya fönnånsrättsregler + Bilagor. Ju. 32. Utvecklingssamarbete rättsområdet.Ju. . Betala Särskilda boendeformer för Steriliseringsfrågani Sverige193 5-1975. 33. Bo tryggt rätt. . - Ekonomisk ersättning. S. äldresamt avgifterför äldre- ochhandikappomsorg.

Yrkesfiskets konkurrenssituation. Jo. S. .

Effektivare Totalforsvarsstödi Östersjöområdet. Fö. 36. Likvidation av aktiebolag.Ju. . Underrättelsetjänsten Fö. Märk väl Fi. 37. - en översyn. lnvandrarskap och medborgarskap. 38. Följdleveranser i sambandmed export av . higsmateriel.UD. Demokratiutredningens skriñserie.Ju. Att slakta ett får i Guds Om religionsfrihet 39. Vuxenutbildning för alla Andraåret med namn. . Kunskapslyñet.U. och demokrati. Demokratiutredningens skriñserie. Ju. 40. Demokratini den offentliga sektorns förändring.

10. Rasism, nynazism och ñårnlingskap. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. skriftserie.Ju. 41. Bevara dokumentärfilmens kulturarv. Åtgärdsför- Demokratiutredningens demokratin avnationaliseras slag samt förslag till ett centrum för dokumentärfilm l Bör . ñlmvårdscentral.Ku. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. och en

12. Elektronisk demokrati. Demokratiutredningens 42.Ny luñfartslag.N. skriftserie.Ju. 43. Oberoende,ägande ochtillsyn i revisions-

Etik och demokratiskstatskonst. verksamhet.Ju. . Demokratiutredningens skriftserie.Ju. 44. Öppenelmarlcnad.N.

Den framtida kommersiella lokalradion.Ku. 45. Slutförvaring av kärnavfall.Kommunerna och . 15. Nytt system för prövning av hyres- och platsvalsprocessen. M. arrendemål.Ju. 46. Ökade socialbidrag.En studie om inkomster och

16. Ökad rättssäkerheti asylärenden.UD. socialbidrag åren1990 till 1996.S.

Garantipensionoch Bosätmingstilläggför personer 47. Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.Fi. - . Estonia.Den andra delrapporten och föddaår 1937 eller tidigare.S. 48. Lära av

18. Frågortill det industriella samhället.Ku. slutredovisning.N.

19. Artikel 7 EGzs i varumärkesdirektiv. 49. Invandrare som företagare.Ku.

Ändringar varumärkeslagen. i Ju. 50. skyddsjaktpå varg. M.

20. Sverige ochjudamas tillgångar.UD. 51. Smittskydd, samhälle och individ. Del A+B. S.

Lindqvistsnia nio vägaratt utveckla bemötandet 52. Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. . personer med funktionshinder. S. av 22. Den skyddade provinsen. En essä demokratins 53. Ekonomisk brottslighet ochsekretess.Ju. om värde ochvärdighet. Demokratiutredningens 54.En ny tullag. Fi. sluiftserie.Ju. 55.Konvergens och förändring. Samordning av

Utveckling mänskliga i arbetslivet. lagstiftningen för medie- och telesektorema. Ku. 23. av resurser Förslag till inriktning mål inom EG:s 3 56. Globaliseringen och demokratin. av nya strukturfonder.N. Demokratiutredningens skriftserie.Ju.

24. EG:s strukturstöd.Ny organisationför de geogra- 57. Rikstrafiken En ny myndighet.N. fiskt avgränsade strukturfondsprogrammen. N. 58.Löser juridiken demokratins problem

25. Sarnema ett ursprungsfolki Sverige. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. - 26. Införsel beskattade Fi. 59. Begränsad fastighetsskatt. Fi. av varor. 27. Delta Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga 60. Kundvänligare taxi. N. jobb och arbetslöshetsersättningen. N. Brottsförebyggande arbetei landetskommuner. Ju. . 28. Kontantmetodför småföretagare. Fi. 62. Bilen, miljön och säkerheten. Fi.

29. Internationell konflikthantering att förbereda sig 63.Att läraoch leda En lärarutbildning för samverkan - tillsammans.Fö. och utveckling.U.

30. Yttrandefriheten och konkurrensen Förslag till Representativ demokrati. Demokratiutredningens - . mediekoncentrationslag. m. m Ku. skriftserie.Ju.

31. Tillsyn över advokater m m. Ju.

Statens offentliga

utredningar

1999 Kronologisk förteckning

65. Barnombudsmannen företrädareför barnoch 90.Narkotikastatistik. Om samhällets - behovav ungdomar.S. information om narkotikautveckling.S. 66. God vårdpå lika villkor om statens styrning av 91. En översyn jämställdhetslagen. N. - av hälso-ochsjukvården 2 bilagor. S. + 92.Premiär för personval.Ju. 67. KÃRNAVFALL metod plats 93. Det folkstyret.ForskarvolymVI. - - - unga miljökonsekvens.KASAMs yttrande över SKBs Demokratiutredningen. Ju. FUB-program98. M. 94.Förmånerochökadelevnadskostnader. Fi. 68.Brandkatastrofeni Göteborg. 95. Småskaligelproduktion samt mätningoch DrabbadeMedier Myndigheter.Ku. debitering av elförbrulming.N. 69. Individen ocharbetslivet.Perspektivpä det 96. Statistilaefonnen.Utvärderingochförslagtill samtidaarbetslivetkring sekelskiftet2000.N. utveckling.Bilaga: Uppsatser skrivna för 70.Gentelcniknämnden. U. utvärderingen reformen.Ju. av 7 Oseriösabostadsförmedlare. 97. Socialtjänsti utveckling. 72.Boendesocialaeffekter av konkurseroch Del A och B Bilagor. S. rekonstruktioner bostadsrättsföreningar och 98.Likvärdigavillkor U. egnahem. 99. Översyn av stiftelsenför internationell 73. Handikappombudsmannens framtida rapportering läkemedelsbiverkningar. S. av förutsättningarocharbetsuppgifter. 100.Bibeln texterna. - 74.Demokratinoch det gemensamma bästa. Gamla testamentet Volym Demokratiutredningens skriftserie.Ju. Gamla testamentet II. Volym 75. Rätt plats för vindkraften. Del och 1 Del 2. M. Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfa 76.Maktdelning.Forskarvolym eller deuterokanoniska skriñema.Volym Demokratiutredningen. Ju. Nya testamentet. Volym Ku. 77. Demokratiteori ochmedborgarskap. Forskar- 101.Olydigamedborgare.Omflyktinggömmare volym II. Demokratiutredningen. Ju. ochdjurrättsalctivister. 78. Jordbrukoch miljönytta nytt miljöprogramför Demokratiutredningens skriftserie.Ju. jordbruket. Jo. 102.Ansvarsfördelningför internationellaprogram 79. Källskatt påutdelningochroyaltytill begränsat påutbildnings-ochungdomsområdet. U. skattskyldiga.Fi. 103.Regionreformpå försök förstastegenmot - 80. Demokratiopinioner. enny regionalsamhällsorganisation. Ju. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. 104.Nya samboregler.Ju. 81 Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation. 105.Skatt Tull Exekution Normerför behandling . - - - Ju. av personuppgifter.Fi. 82.Vårdslöskreditgivning samt sekretessibanker 106.Konsumenterna och IT- en utredning datorer, om m.m. Fi. handelochmarknadsföring.Fi. 83. Globalisering. Forskarvolym IX. Demokrati- 107. Nya mål för 3 utveckling av mänskliga resurser utredningen.Ju. i arbetslivet.N. 84.Civilsamhället. orskarvolym F VIII. 108.Handläggning ungdomsmål utvärdering av - en av Demokratiutredningen. Ju. 1995årsungdomsmålsreform. Ju. 85.Bredbandför tillväxt i helalandet. 109.Behandling personuppgitterinomsocialtjänsten. av Närings-,regional-ochvälfärdspolitiska aspekterpåIT-inñastrulduren.N. l 10. Ledande forskning för säkerhetsskull. Fö. - 86.PC:n är död längelevePC:n Nya möjligheter l l Att sökakostnadseffektivalösningarinom för Sverige. klimatområdet.N. En rapport från hearingen "Efter PC:n" anordnad 112. Civilsamhället demokratins som arena. av IT-kommissionenjuni 1999.N. Någrakritiska reflektioner. 87.Vagnbolagför järnvägen.N. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. 88.Granskningskommissionens betänkandeianledning l 13. Medborgarnas erfarenheter.ForskarvolymV. av Brottsutredningeneftermordetpåstatsminister Demokratiutredningen. Ju. Olof Palme.Ju. 114.Mat som medicin.S. 89. statsbidragtill handikapporganisationer. S. 115. Handelmed gas i konkurrens. N.

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l 16.Den regionalasamhällsorgartisationen i vissa europeiskastater. En översättningi urval av antologin The Intermediate Level of Government in European States. complexity versus democracy Ju.

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Premiärför personval.92

Det unga Folkstyret.ForskarvolymVI. Nya förmänsrättsregler Bilagor. 1 + Demokratiulredningen. 93 Invandrarskapochmedborgarskap. Demokrati- Statistikreformen. Utvärderingoch förslagtill utredningensslqiñserie. 8 utveckling. Bilaga: Uppsatser skrivnaför utvärderingen Att slakta ett fär i Guds namn. Omreligionsñihetoch av reformen.96 demokrati.Demokratiutredningens skriñserie.9 Olydigamedborgare. Om flyktinggömmare Rasism, nynazism ochñämlingskap. ochdjurrättsaktivister. Demokratiutredningens skriñserie. 10 Demokratiutredningens skriñserie.10 1 Bör demokratinavnationaliseras Demokratiutredningens skriftserie.1 l Regionreformpäförsök förstastegenmot -

enny regionalsarnhällsorganisation. 103 Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens Nya samboregler.104 skriftserie.12 Handläggning ungdomsmål-en av utvärdering av 1995års Etik ochdemokratiskstatskonst. ungdomsmälsreform.l08 Demokratiutredningens skriñserie.13 Civilsarnhället som demokratins arena. Någrakritiska Nytt system för prövning av hyres-ocharrendemål.15 reflektioner.Demokratiutredningens skriftserie.l 12 Artikel 7 i EG:svarumärkesdirektiv. Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. Ändringari vammärkeslagen.19 Demokratiulredningen. 1 13 Den skyddadeprovinsen. Enessäom demokratins Den regionalasamhällsorganisationen i vissaeuropeiska värdeochvärdighet.Demokratiutredningens skriftserie stater. En översättningi urval av antologinThe 22 IntermediateLevelof Government EuropeanStates. in Tillsyn över advokater m m. 31 Complexity versus democracy.I 16 Utvecklingssamarbete pårättsområdet.32

Likvidation av aktiebolag.36 Utrikesdepartementet Demokratini denoffentliga sektornsförändring. Demokratiutredningens skriñserie.40 Ökadrättssäkerhetiasylärenden.16

Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsverksamhet. 43 Sverigeochjudamastillgångar. 20

Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53 Följdleveranseri sambandmed exportav krigsmateriel.

Globaliseringenochdemokratin. 38

Demokratiutredningens skriftserie.56 Försvarsdepartementet Löser juridiken demokratinsproblem Demokratiutredningens skriñserie.58 EffektivareTotalförsvarsstödi Östersj öområdet.6

Brottsförebyggande arbetei landetskommuner.61 Internationellkonflikthantering att förberedasig - Representativ demokrati.Demokratiutredningens tillsammans.29

skriñserie.64 Underrättelsetjänsten en översyn. 37 - Demokratinochdet bästa.Demokrati- Ledandeforskning för säkerhetsskull. 1 10 gemensamma utredningensskriftserie.74 Socialdepartementet Maktdelning.Forskarvolym Demokratiutredningen. 76 SteriliseringsñåganiSverige1935-1975.Ekonomisk

Demokratiteoriochmedborgarskap. ForskarvolymII. ersättning.2

Demokratiutredningen. 77 GarantipensionochBosätmmgstilläggför personer

Demolo-atiopinioner. födda år 1937eller tidigare.17

Demokratiutredningens skriñserie.80 Lindqvistsnia nio vägaratt utvecklabemötandet av - Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation. 8 l personer medfunktionshinder.21

Globalisering.ForskarvolymIX. Demokratiutredningen. Bo Betala Särskilda boendeforrnerför äldre tryggt- rätt. 83 samt avgifterför äldre- och handikappomsorg. 33 Civilsamhället. ForskarvolymVIII. Demokrati- Ökadesocialbidrag. En studie om inkomsteroch

utredningen.84 socialbidragåren 1990 till 1996.46

Granskningskommissionens betänkandeianledningav Smittskydd,samhälleochindivid. Del A+B. 51

Brottsutredningen ettermordet påstatsminister Inkomstprövning bostadstilläggtill pensionärer.52 av

Olof Palme.88

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Barnombudsmannenföreträdare för barn och Jordbruksdepartementet ungdomar.65 Yrkesfisketskonkurrenssituation.3 Godvårdpå lika villkor om statens styrning - Samema ett urspnmgsfolki Sverige.25 hälso-och sjukvården 2 bilagor. 66 av + Jordbrukochmiljönytta nytt - miljöprogramför- Oseriösa bostadsfönnedlare. 71 jordbmket. 78 Boendesocialaeffekter av konkurser och

rekonstruktioner bostadsrättsföreningar och Kulturdepartementet egnahem.72 Den framtidakommersiellalokalradion.14 Handikappombudsmannens framtidaförutsättningaroch Frågortill det industriellasamhället.18 arbetsuppgifter.73 Yttrandeñihetenoch konkurrensen Förslagtill statsbidragtill handikapporganisationer. 89 mediekoncentrationslag m. m. 3 0 Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information Svensktmedborgarskap.34 om narkotikautveckling.90 Bevara dokumentärfilmenskulturarv. Åtgärdsförslag Socialtjänsti utveckling.Del A och B - Bilagor. 97 samt förslagtill ett centrum för dokumentärfilmoch en Översyn av stiftelsenför internationellrapportering av ñlrnvärdscentral.4 l läkemedelsbiverkningar. 99 Invandrare som företagare.49 Behandling personuppgifterinom av socialtjänsten. Konvergens ochförändring. Samordning lagstift- av 109 ningenför medie-ochtelesektorema.55 Mat som medicin.114 BrandkatastrofeniGöteborg.

DrabbadeMedierMyndigheter.68 Finansdepartementet Bibeln texterna. -

Märk väl 7 Gamlatestamentet Volym

Införsel av beskattade varor. 26 Gamla testamentet II. Volym

Kontantmetodför småföretagare. 28 Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfaeller

Fastighetsmäklamämnden effektivaretillsyn. 3 5 deuterokanoniska skriñema.Volym - Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.47 Nya testamentet. Volym 4. 100 - En ny tullag. 54

Begränsadfastighetsskatt.59 Näringsdepartementet

Bilen, miljön ochsäkerheten.62 Effektiva värme- och miljölösningar.5

Källskattpåutdelningochroyalty till begränsat Utveckling mänskliga i arbetslivet. av resurser skattskyldiga.79 Förslag till inriktning mål inomEG:s 3 strukturav nya Vårdslöskreditgivningsamt sekretessibanker m.m. 82 fonder.23

Förmånerochökade levnadskostnader. 94 EG:s strukturstöd. Ny organisationför degeografiskt

Skatt Tull Exekution Normer för behandling av avgränsade strukturfondsprogrammen. 24 - - personuppgifter.105 deltidsarbete, tillfälliga jobb Delta Utredningenom - Konsumenterna och IT- en utredning om datorer, och arbetslöshetsersättningen. 27

handelochmarknadsföring. 106 Ny lufifartslag.42

Öppenelmarknad.44

Utbildningsdepartementet Estonia. Den andradelrapporten och Läraav

God sedi forskningen.4 slutredovisning.48

Vuxenutbildningför alla Andra åretmed Rikstrafiken En ny myndighet.57 - Kunskapslyñet.39 Kundvänligaretaxi. 60

Att läraoch leda En lärarutbildningför samverkan Individenocharbetslivet. Perspektivpådetsamtida ochutveckling.63 arbetslivetkring sekelskiftet2000.69

Gentelcrxilmärrmden. 70 Bredband för tillväxt i helalandet.Närings-, regional-

Likvärdigavillkor. 98 och välfärdspolitiskaaspekterpåIT-infrastrukturen. 85

PC:när död längelevePC:n Nya möjligheterför Ansvarsfördelningför internationellaprogram -

på utbildnings- och ungdomsområdet. 102 Sverige.En rapport från hearingen"Eñer PC:n"

anordnadav IT-kommissionenjuni 1999186

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Vagnbolagför järnvägen.87 Enöversynav jämställdhetslagen. 91 Småskaligelproduktion samt mätningochdebitering av eltörbrukning.95 Nya mål för utveckling 3 av mänskliga resurser i arbetslivet.107 Att söka kostnadseffektivalösningarinom klimatområdet.1 l l Handelmed gas i konkurrens.l 15

Miljödepartementet Slutförvaring av kämavfall. Kommunerna och platsvalsprocessen. 45 skyddsjakt varg. 50 KÄRNAVFALL metod plats milj ökonsekvens. - - - KASAMs yttrande över SKBsFUB-program98. 67 Rätt platsför vindkraften.Del ochDel l 75

fakta infoidirokt

Tel 08-587 671 00. Fax 08-587671 71 Box 6430. 113 82 Stockholm ordercfaktaunfose wwwiaktainlase