Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

6¶Utvecklade former för projekteringsupphandling

Produktivitetskommitténs förslag:  Öka andelen uppdrag med ersättning mot fast arvode.  Utveckla ersättningsmodeller som främjar kreativitet och

resultat.  Prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt

och följ upp utfallet på ett systematiskt sätt.

6.1¶Kommitténs bedömningar

 Formerna för upphandling av projekteringsuppdrag behöver förändras. Den affärsmodell som dominerar med en ensidig inriktning på lägsta timpris främjar vare sig produktivitet, innovation eller kvalitet.  Affärsformer som ökar integrationen mellan projektering och byggande gynnar innovation och kvalitet. Konsulterna behöver få en ökad förståelse för byggskedet vilket kommer att öka konsulternas kompetens oberoende av ansvarsform. I traditionell utförandeentreprenad utnyttjas inte entreprenörens eller materialleverantörens tekniska och organisatoriska kompetens fullt ut i projekteringsskedet – och sällan konsulternas kunskap i produktionsskedet. Vare sig projektör eller entreprenör ser helheten. Konsulten projekterar och entreprenören bygger och sällan mötas de tu. Detta arbetssätt har gett upphov till problem som är väl kända i branschen. Ibland förstår entreprenören inte bygghandlingen från projektören och får då svårigheter att bygga efter den. Entreprenörens behov beaktas inte i det

projektören skapar och entreprenörens kunskap om bygg-

process och alternativ tas inte tillvara vid projekteringen.  Trafikverket genomför nu ett arbete för att utveckla formerna

för upphandling och genomförande av projekteringsuppdrag.

Målbilden är att andelen kontrakt baserade på avtal om fastpris

ska utgöra 20 procent 2013 och 30 procent 2014. Fullt utveck-

lade affärsformer med 40 procent konsultupphandlingar med

avtal om fast pris ska uppnås till 2018. Alla konsultuppdrag ska

vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Kommittén anser att detta är rätt inriktning.  Rollerna ska vara tydliga. Beställaren ska skapa förutsättningar,

ställa krav, följa upp samt undvika att styra konsultens organisa-

tion och arbetsprocess. Konsulten ska planera, organisera och

leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra

samt ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd.

Denna inriktning kommer att gynna kvalitet och innovation.  Trafikverket arbetar med flera angelägna frågor som att få genom-

slag för en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från

upphandlingar, ett arbetssätt för överföring av utfört arbete till

nästa skede samt dokumentation av de förslag som kommer

fram i projekteringen men som förkastas. Beställaren behöver

också bli bättre på att precisera konsultuppdragen. Vid en ökad

andel uppdrag till fast pris måste beskrivningarna av vad som ingår i

uppdragen och vilket resultat som förväntas vara entydiga. Beskriv-

ningarna av vad som ingår i uppdragen bör vara resultat-

orienterade. Under lång tid har de i stället varit metod-

orienterade.  Kommittén anser också att Trafikverket bör prova olika ersätt-

ningsmodeller på likartade gärna små projekt och följa upp

utfallet på ett systematiskt sätt.

6.2¶Effektiva konsultuppdrag med god kvalitet

Inom ramen för FIA-samarbetet har en diskussion förts om hur projekteringshandlingarnas kvalitet kan förbättras. Problem förekommer som bristande samstämmighet mellan olika handlingar eller att konstruktioner är komplicerade att bygga och svåra att kalkylera.

Kvalitetsbrister i tekniska beskrivningar leder till utförandefel, ökade kostnader och en ökad omfattning av ändrings- och tilläggsarbeten. Brister i redovisningen av tekniska lösningar och ritningar kan ge upphov till feloptimering och högre kostnader.

Glapp i informationsöverföringen mellan olika skeden och aktörer leder både till försämrad kvalitet och onödiga kostnader. Andra orsaker är en stor andel upphandling av projekteringsuppdrag till lägsta timpris, dåligt preciserade uppdrag samt brist på planerad tid för samgranskning . Sena ändringar och ibland otydlighet från beställarens sida orsakar problem för projektörerna. Dessutom har beställningarna ofta varit metodbeskrivande istället för att vara orienterade mot det resultat som konsulten ska åstadkomma.

Ledarrollen är av stor betydelse och de olika ledarroller som finns i processen behöver kvalitetssäkras.

I FIA:s program för Effektivare konsultuppdrag betonas att det är viktigt att skapa goda förutsättningar genom att handla upp med fokus på kompetens och erfarenhet och att anslå tillräcklig tid för projekteringen så att utrymme skapas för en effektiv och kreativ projektering med sikte på en bra slutprodukt med god byggbarhet. Att upprätta förfrågan och kontrakt med tydliga samverkansinslag och att säkerställa konsultens deltagande i byggfasen framhålls också.

Rekommendationen från FIA tar också upp att man bör skapa drivkrafter genom att använda olika former av incitament. Aktiv Design bör användas för att minska inslaget av lösningar på plats. Konsulten ska i samråd med beställaren kontinuerligt ifrågasätta ”beprövade lösningar” och sträva efter effektivare lösningar.

BESK, Beställarens Effektiva Samverkan med Konsulter, är ett samarbete kring förbättrad projekteringskvalitet, som initierades av Vägverket Väst 2006. I arbetet deltog nio teknikkonsultföretag.

I rapporten från projektet redovisas ett antal kvalitetshöjande åtgärder som deltagarna i projektet tillsammans tagit fram.

Hög kvalitet är en övergripande målsättning i alla projekt och följande åtgärder betonas:  Intern och extern samgranskning,

1 I projekteringen ska konsulterna göra en granskning (samgranskning) mellan olika teknikslag helst kontinuerligt och senast innan de färdiga handlingarna skickas till beställaren. 2 Aktiv design innebär att lösningar för olika scenarier förbereds och kompletteras och anpassas efterhand. 3 BESK ”Beställarens Effektiva Samarbete med Konsult”, VV publ 2009:144.

 Gemensam målbild,  Deltagande i byggskede.

Andra huvudfrågeställningar är kompetens, kostnader, tider och uppdragsledning. Under kreativitet diskuteras hur man skapar en kreativ miljö i uppdragen och hur människors inneboende kreativitet kan ges bra förutsättningar.

6.3¶Några problem vid projekteringsupphandling

Fyra företeelser som kan leda till kostnadsöverskridanden

När Trafikverket upphandlar projekteringsuppdrag anger man i förfrågningsunderlaget vissa kvalificeringskrav. Dessa krav finns för att beställaren vill säkerställa leverantörens lämplighet för uppdraget. Med det menas vilken kapacitet och förmåga konsulten har. Kvalificeringen ska ange en definierad lägsta nivå. En anbudsgivare som inte klarar kvalificeringen kan inte gå vidare i upphandlingen.

Tilldelning av kontrakt kan ske antingen via ekonomiskt mest fördelaktiga anbud eller till lägsta pris. Hur tilldelningens ska gå till ska anges i annonsen för upphandlingen.

Ekonomiskt mest fördelaktiga anbud innebär att även andra kriterier vägs in i utvärderingen. Lägsta pris innebär att tilldelning av kontrakt enbart äger rum utifrån pris.

Arvodet kan vara rörligt eller fast.

Vid rörligt arvode finns två huvudvarianter. Endera att anbudsgivarna själva anger vilka resurser som krävs och i vilken omfattning, alltså att antal timmar och timpris redovisas för olika kompetenser vilket ger en anbudssumma.

Den andra varianten är att beställaren anger omfattningen, dvs. i förfrågningsunderlaget anges antal timmar som en summa eller uppdelat på teknikområden, enskilda kompetenser, roller eller dylikt. Anbudsgivaren offererar timarvode. I den senare varianten innebär modellen att beställaren styr konsultens organisation och att anbudsgivarna inte konkurrerar med sin interna effektivitet.

I dagsläget finns inte en samlad bild hos Trafikverket när det gäller vilken modell som är mest vanligt förekommande. Däremot finns en ambition inom Trafikverket att successivt minska användningen av den senare modellen.

VTI har identifierat fyra företeelser som leder till kostnadsöverskridanden i den modell som i flera fall används vid upphandling av projekteringsuppdrag. Det finns ingen information som gör det möjligt att empiriskt belägga hur stora överskridanden som förekommer. Enligt representanter för beställaren slutar flertalet projekteringsuppdrag med kostnadsöverskridanden jämfört med det kontrakt som tecknats. Merkostnaderna kan ligga från 25 och ända upp till 300 procent.

Trafikverkets anbudsförfrågan för upphandling av en projektering inför en utförandeentreprenad innebär alltså i flera fall att man som beställare har specificerat vilka aktiviteter som ska utföras och hur många timmar varje aktivitet tar. Anbudet innebär att varje intresserat projekteringsföretag anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive moment.

En anledning till att kostnadsutfallet kan underskattas är att sådana kontrakt hänvisar till en standard för konsultuppdrag som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelsen.

ABK 09 ger generella riktlinjer som normalt tillämpas för projekteringsuppdrag. Den kritiska formuleringen i texten ligger i definitionen av vad som avses med budget:

”En budget upprättas vid ersättningsformen rörligt arvode, vanligtvis på grundval av den tid som beräknas läggas ned på uppdraget. Kostnadsbedömningen ska vara fackmässigt utförd och baserad på av beställaren givna förutsättning. Den är dock inte bindande, vilket innebär att konsulten inte är fråntagen rätten till betalning på den grund att budgeten överskrids.” (ABK09, s. 4.)

Med denna formulering ger avtalet incitament som i viktiga avseenden liknar kontrakt med ersättningar på löpande räkning. Sådana överenskommelser innebär att konsulten har begränsad anledning att hålla igen på sin arbetsinsats. Det är särskilt noterbart att anbudsgivarna i medvetande om detta förhållande kan hålla sina ersättningskrav i det anbud som lämnas låga eftersom man ändå kommer att få betalt för de kostnader man har.

Ett kontrakt som baseras på av beställaren beräknad tidsåtgång och av konsulten lämnade enhetspriser ger dessutom utrymme för obalanserad budgivning (unbalanced bidding). Detta inträffar om

4 ”Projekteringsupphandling i nya former”, Statens Väg- och transportforskningsinstitut, VTI rapport 728. 5 Allmänna Bestämmelser för Konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av år 2009.

en utförare tror sig veta att beställaren överskattat tidsåtgången för vissa aktiviteter medan tidsåtgången för andra har underskattats.

Genom att lämna ett lågt pris på de överskattade arbetsuppgifterna och ett högt pris på de underskattade är det både möjligt att påverka sannolikheten att vinna en upphandling och att förbättra det ekonomiska resultatet för de projekt man tilldelats.

Ett annat agerande kallas osund strategisk budgivning. Med detta avses att anbuden på vissa delaktiviteter är mycket låga och ibland till och med noll. Detta tycks vara särskilt vanligt då man i anbudet ska identifiera ett antal olika funktioner eller personer som ska utföra ett uppdrag. Om man anger en mycket låg timkostnad för en person ökar sannolikheten för att vinna upphandlingen. När beställaren är intresserad av att använda den billiga individen meddelar det vinnande företaget att vederbör ande inte finns tillgänglig. I stället erbjuder man en annan person med högre timkostnad. Beställaren har i så fall antagit ett bud som anbudsgivaren aldrig haft för avsikt att leva upp till.

En fjärde företeelse är att i många projekt görs tilläggsbeställningar. En anbudsgivare kanske tror att beställaren glömt att inkludera ett arbetsmoment i beställningen. Om man vinner upphandlingen finns då skäl för beställaren att göra en tilläggsbeställning. När ett sådant uppdrag prissätts finns inte någon konkurrens från andra projektörer, dvs. det kan vara möjligt att ta bra betalt för tilläggsbeställningen.

Hantering av kvalité i urvalsskedet

Beställaren står inför dilemmat att man vill köpa konsulter som har goda kunskaper samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité.

Den vanligtvis använda modellen ger incitament för anbudsgivaren att offerera låga krav på timersättning för att öka sannolikheten att vinna ett kontrakt. Konsekvensen blir att man då offererar den personal som är minst erfaren och därmed billigast.

Beställaren försöker hantera detta genom att formulera minimikrav på de kunskaper som anbudsgivarens personal måste ha.

Förutom att på detta sätt ”sätta ribban” försöker beställaren ofta i sin modell för utvärdering av inkomna anbud att också ge poäng för de mervärden, utöver minimikraven, som anbudsgivaren kan tänkas ha. Pluspoäng innebär i detta fall att den ekonomiska delen

av anbudet räknas om – räknas ner – så att en anbudsgivare ska kunna få betalt för högre kompetens. Utmaningen består i att kunna mäta och värdera kvalitén på den personal som ska utföra ett uppdrag som innehåller krav på betydande inslag av kreativitet.

Tankar om förändrade kontraktsformer

Dagens modell för ersättning till projektörer ger incitament som liknar dem som uppstår vid ersättningar på löpande räkning, dvs. ökade mängder. Ett sätt att begränsa detta problem skulle vara att kräva att anbudsgivaren inte överskrider det i anbudet uppgivna antalet timmar.

En invändning mot ökade krav på att utföraren ska stå för sitt anbud är att detta i sig riskerar att sänka kvalitén. Den projektör som upptäcker att man närmar sig ett kostnadsöverskridande för ett projekt försöker begränsa risken genom att ta billiga genvägar i uppdraget. Konsekvensen av enklare och billigare projektering kan bli högre kostnader i genomförandet av entreprenaden.

Ett alternativ är att använda fastprisavtal, dvs. att konsulterna anger vilken sammanlagd ersättning man vill ha för att utföra en projektering. Sannolikt kommer också detta att innebära att man lägger in en marginal i sina anbud för att ta höjd för oförutsedda händelser. Detta kan trots allt vara att föredra om dagens förfarande är starkt kostnadsdrivande. Men fastpriskontrakt ger också projektören motiv att inte anstränga sig mer än nödvändigt för att genomföra projekteringen. Detta innebär åter en risk för kvalitén i genomförandet, dvs. att projektören inte anstränger sig tillräckligt för att hitta kostnadsminimerande lösningar.

Som tidigare behandlats kan man i stället, eller som ett komplement, använda vikter för de olika kvalitetsparametrar som man vill ska påverka valet av utförare. Man kan också tänka på detta som prislappar på hög eller låg kvalité eller på avvikelser från en kvalitetsnorm.

Andra former för ersättning

VTI har skissat på ett alternativt tillvägagångssätt, att välja projektör och sedermera belöna denne på basis av slutresultatet av processen. I det första steget ger man ett kontrakt till den projektör som lämnar ett anbud som minimerar kostnad för projektering och entreprenad.

När projekteringen är färdig får projektören hela eller en del av ersättningen för denna del av uppdraget.

Modellens andra steg innebär att projektören också får en ersättning som står i proportion till kostnadsutfall jämfört med beräknad kostnad: Projektören får x procent av eventuella kostnadsbesparingar men tvingas också vara med och betala x procent av eventuella kostnadsökningar jämfört med den bedömning som gjordes i det ursprungliga anbudet.

Det finns flera sätt att vidareutveckla denna mycket enkla modell. Det kan exempelvis finnas skäl att sätta ett tak för hur stora avdrag som kan göras från projektörens ersättning så att denne alltid är garanterad en viss minimiersättning. För att projekteringsföretag ska vara villig att ge sin in på denna typ av överenskommelse måste risken vara hanterlig. Ett lågt värde på kostnadsdelningsparametern x minskar risken men minskar också incitamenten för projektören att vara innovativ. Ett annat sätt att begränsa risken är att begränsa det maximala avdraget för fördyringar.

Om projektören upplever det som svårt att vid anbudstillfället göra en bedömning av den framtida kostnaden för entreprenaden kan man tänka sig att det i stället är beställaren som anger en sådan bedömning. Anbudsgivaren kan då exempelvis själv välja storlek på kostnadsdelningsparametern x och göra detta med avseende på sin bedömning av hur goda möjligheter man har att bidra till minskade kostnader för entreprenaden.

Det är svårt att belägga egenskaper hos nya ersättningsmodeller. Därför att det angeläget att testa nya modeller, gärna på flera små projekt av likartad karaktär.

En modell som kan främja kreativitet är att inledningsvis arbeta med rörligt arvode i en kreativ fas, för att därefter övergå i fast arvode under det fortsatta genomförandet av uppdraget. Ett ytterligare alternativ är totalentreprenad.

Incitament ska vara kopplade till sådant som utföraren kan påverka och inga modeller är invändningsfria. Om man kopplar incitament till anläggningens slutkostnad så står man inför problemet

att överväga om det är tack vare projektörens goda insatser som kostnaden blir lägre. Det kan vara svårt att veta vem som bidragit till kostnadsbesparingarna. Det kan vara en väldigt effektiv entreprenör med en kvalificerad organisation som åstadkommer ett mycket positivt utfall. Eller så kan situationen vara den omvända, att med den bästa projektering kan projektören råka hamna i ett projekt där entreprenören inte lever upp till förväntningarna och inte klarar att spara kostnader. Då blir det ingen bonus till projektören, trots ett mycket bra jobb.

6.4¶Trafikverket utvecklar formerna för upphandling

6.4.1¶Riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag

Trafikverket fastställde 30 juni 2011 en riktlinje för Val av affärsform för projekteringsuppdrag i Trafikverkets investeringsverksamhet . Syftet med riktlinjen är att ge stöd till projektledaren i valet av affärsform men även att utveckla Trafikverket som beställare och hur man driver sina projekteringsuppdrag. Man skapar också ett gemensamt och systematiskt arbetssätt och tydliggör beslutsbefogenheter.

I riktlinjerna lägger man fast att beslut om affärsform ska fattas av en chef i linjen. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av en motivbilaga. På denna blankett ska projektledaren motivera sina förslag till val av affärsform.

Enligt riktlinjen är det i projektets tidiga skeden som möjligheten är störst att påverka utformningen och slutkostnaden. Det är därför viktigt att planera och genomföra projekteringsuppdragen med fokus på kvalitet och totalkostnad. Att välja rätt affärsform för projekteringsuppdraget är därför av största vikt. Med affärsform avses i detta sammanhang en kombination av upphandlingsförfarande, ersättnings- och samverkansform samt uppföljning.

I riktlinjen beskrivs relationen mellan olika aktörer vid projektering inför utförandeentreprenad respektive totalentreprenad samt även entreprenörsmedverkan vid projektering av utförandeentreprenad.

Enligt riktlinjen arbetar Trafikverket aktivt med att öka antalet totalentreprenader och skapa förfrågningsunderlag med krav som avser funktion. Syftet är att skapa större möjligheter för entre-

6 TDOK 2011:237.

prenören att välja teknisk lösning. Om avsikten är att utföra entreprenaden som totalentreprenad påverkar det konsultuppdraget som beställaren köper. Uppdraget blir mindre omfattande och det förfrågningsunderlaget för en totalentreprenad som konsulten ska utforma ska i större utsträckning baseras på funktionella krav. Färdiga tekniska lösningar ska i möjligaste mån undvikas.

Vad gäller val av ersättningsform konstateras i riktlinjen att det valet har ”påverkan på både uppdragets ekonomi och på arbetsklimatet i projektet varför en ersättningsform som skapar positiva drivkrafter bör eftersträvas.”

Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer. ”Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning.”

6.4.2¶Affärsformer – Konsultupphandling

Trafikverkets projekt Affärsformer – Konsultupphandling är uppdelat i fyra block: 1. AFFÄRSFORMER 2. TILLVERKNING AV FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG 3. UPPHANDLINGSADMINISTRATION 4. HANTERING AV KONTRAKT

Inom ramen för utvecklingsprojektet har riktlinjer för val av affärsform tagits fram. Dessa har beskrivits i föregående avsnitt.

Dessutom har en mall för AF för konsultuppdrag tagits fram, som används vid upprättande av förfrågningsunderlag. Den introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes den 20 oktober 2011. AF kommer att kompletteras med tekniska uppdragsbeskrivningsmallar. Ambitionen är att utarbeta motsvarande beskrivningsteknik och struktur för konsultuppdrag som verket har för entreprenader.

7 AF = Allmänna föreskrifter.

Ett av de delprojekt som fortfarande pågår är Val av ersättningsform . Detta delprojekt syftar till att studera olika ersättningsformer och incitamentsmodeller för ersättning av utförda uppdrag. Målet är att finna former som totalt sett ger såväl beställare som konsult optimal utdelning för nedlagda insatser. Delprojektet drivs vidare i första hand för utformning av modeller för fast arvode, vilka kommer att definieras, prövas och utvärderas under 2012.

Ett annat projekt har arbetat med att få fram en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från upphandlingar av konsultuppdrag. Ett syfte är även att ge leverantörer möjlighet att lämna synpunkter på olika upphandlingar och om det finns något som hade underlättat för dem att lämna anbud. Verket kommer att tillämpa en webbenkät där man som leverantör kan välja att vara anonym.

För att öka kunnandet inom ABK 09 och i hur Trafikverket upphandlar och genomför konsultuppdrag så har kursen Konsultuppdraget – upphandling och genomförande tagits fram.

Ett ytterligare delprojekt Överföring till nästa skede har arbetat med hur man kan skapa ett arbetssätt där det ingår i konsultens uppdrag att lämna över sitt utförda arbete på ett sådant sätt att man inte tappar information och tempo mellan de olika projekteringsskedena samt mellan projektering och byggskede.

Vidare ska projektet införa ett arbetssätt för att dokumentera de förslag som framkommer under projekteringen men som förkastas, samt motiven till detta.

Delprojektet introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes 20 oktober 2011. Man har remitterat förslaget internt och via STD och kommit fram till att överväxling kommer att ske i form av överlämnandemöten. Man genomför en noggrann och systematisk genomgång av det uppdrag som konsulten utfört. Förkastade projekteringsförslag samt motiven till förkastandet redovisas. Mallen för dagordning för projekteringsmöte har kompletterats med punkten Förkastade projekteringsförslag.

8 Affärsformer konsultupphandling - statusrapport december 2011.

6.4.3¶Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller

Under 2011 gjordes en inventering av de ersättningsformer som har tillämpats inom Trafikverket. Man konstaterade att befintliga ersättningsformer inte alltid fungerar tillfredställande.

En bidragande orsak är att man inom verket fastnat i modeller som till stor del ersätter individer per timme. Vare sig Trafikverket eller dess leverantörer tycker att detta är bra.

Konsulterna upplever en spekulativ prispress som inte är sund och som dessutom inte gynnar deras interna kompetensutveckling. Detta gynnar inte heller beställaren.

Trafikverket som beställare vill dessutom, som ett led i utvecklingen mot renodlad beställare, tydligare börja köpa uppdrag med fokus på resultat, produkt och leverans samt i det sammanhanget tydligt lyfta bort individfokuseringen.

Det finns en uttalad målbild inom Renodlad beställarroll att öka andelen uppdrag som ersätts med fast arvode. För konsultupphandlingar ska andelen kontrakt baserade på avtal om fast ersättning öka och utgöra följande andel i värde:  10 procent 2012  20 procent 2013  30 procent 2014

År 2018 ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen avtal baserade på fast ersättning bör kontinuerligt vara kring 40 procent av uppdragsvolymen, mätt som ett genomsnitt över några år.

Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Verket kommer alltså att arbeta med både ersättningsformen fast respektive rörligt arvode och anpassa ersättningsformen efter uppdraget. Olika ersättningsformer skapar olika drivkrafter.

Vidare eftersträvar man tydliga roller:  Beställaren ska: Skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp.  Konsulten ska: Planera, organisera och leda projekteringen,

dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra.  Beställaren ska: Undvika att styra konsultens organisation och

arbetsprocess.

 Konsulten ska: Ta fullt ansvar för att leverera den produkt som

är beställd.

Inom Trafikverket kommer man att starta ett utvecklingsprojekt för att snabbt komma framåt och få enhetliga modeller för inledningsvis ersättning mot fast arvode. Det kan vara modeller som inte har testats tidigare eller som testats men inte utvärderats. Detta är ett projekt som, enligt Trafikverket, kommer att drivas med högt tempo och hög prioritet.

Inom projektet kommer textunderlag för förfrågningsunderlagen att arbetas fram och projektet kommer även att pröva och utvärdera respektive modell. Avsikten är att vara tydliga mot leverantörerna för att undvika att marknaden tror att detta är ytterligare ett försök i liten skala.

Slutrapport för projektet ska föreligga under 2012 och implementering kommer att ske genom att riktlinjen Val av affärsform för projekteringsuppdrag revideras till aktuella delar samt att upphandlingsmallarna kompletteras.

6.5¶Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund

I detta avsnitt beskrivs, som en bakgrund, olika planeringsskeden som föregår och kan leda fram till att beslut tas om att upphandla detaljprojektering och framtagande av bygghandlingar.

I tidiga planeringsskeden använder Trafikverket den s.k. ”fyrstegsprincipen”. Den utgår från att transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. Tänkbara åtgärder ska analyseras i följande fyra steg:  Steg 1 – Åtgärder som kan påverka behov av transporter och val

av transportsätt.  Steg 2 – Åtgärder som effektiviserar nyttjandet av befintlig

infrastruktur och fordon.  Steg 3 – Begränsade ombyggnadsåtgärder.  Steg 4 – Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Denna process kan leda till att åtgärder prioriteras in i den nationella planen för investeringar, i länsplaner eller i planer för drift- och underhållsåtgärder.

Den fysiska planeringsprocessen ska starta när Trafikverket bestämt sig för att en förändring i transportinfrastrukturen är nödvändig. Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).

Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg.

Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. I samtliga tre skeden finns, i väglagen och lagen om byggande av järnväg, krav på samråd med bl.a. berörd länsstyrelse och allmänhet.

Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. I förstudien redovisar man också vad som gjorts tidigare för att lösa problemet, till exempel analyser enligt fyrstegsprincipen.

När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras.

I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt miljöbalkens regler. Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt miljöbalkens regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett

9 Framställningen bygger i huvudsak på betänkandet från Transportinfrastrukturkommittén SOU 2012:57, kapitel 2.1. 10

”Handbok Arbetsplan” Vägverket, Publikation 2010:01.

Utvecklade former för projekteringsupphandling

väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning. Trafikverket ska efter samråd med länsstyrelsen pröva om planen ska fastställas. Frågan kan hänskjutas till regeringens prövning om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen. Ytterligare bestämmelser reglerar hur mark kan tas i anspråk utifrån fastställd arbetsplan eller järnvägsplan. Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan byggprojektet kan starta måste man dessutom göra en

detaljprojektering och ta fram bygghandlingar.

Innebär de genomförbara alternativen i förstudien inte väsentlig miljöpåverkan eller byggande av järnväg, krävs varken järnvägsutredning eller järnvägsplan. Då kan man gå direkt till systemhandlings- och byggskedet. Gäller det en järnväg specificerar systemhandlingen de tekniksystem banan skall byggas med för att uppfylla alla tekniska och trafikmässigt krav. Ska järnvägsplan tas fram görs det parallellt med framtagande av systemhandling för järnvägsanläggningen. Systemhandlingen preciserar spårutbyggnaden, dvs. vidareutvecklar utformningen som redovisats i järnvägsutredningen för den valda lösningen och tar ställning till närmare utformning av anläggningen och dess tekniska system. Systemhandlingen ligger därmed till grund för att avgöra vilka markbehov som kommer att uppstå. Efter järnvägsplan- och systemhandlingsskedet tas bygghandlingar fram, vilket innebär en ytterligare detaljering av anläggningens utformning och arbetets utförande. Samtidigt löper en process med eventuella miljöprövningar.

7¶Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

Produktivitetskommitténs förslag:  Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och

möjligheter att kontrollera dessa.  Utveckla stödet inom Trafikverket för val av affärsform.  Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar

och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys.  Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som

formellt krävs för att undvika onödiga låsningar.  Öka andelen totalentreprenader till halva investerings-

volymen till år 2018.  Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa under-

hållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhålls-

åtaganden när detta är lämpligt.  Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av

anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en

strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

7.1¶Kommitténs bedömningar

 Erfarenheter såväl i Sverige som utomlands tyder på att total-

entreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen

genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tids-

förskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är

lika eller bättre. I totalentreprenaden har entreprenören ansvar för

såväl projektering som utförande, vilket ger ett helhets-

perspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande

ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling.

 Totalentreprenadformen ger optimala förutsättningar i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla.  Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande och innovation.  Trafikverket utvecklar nu sin beställarroll och har som mål att till år 2018 ha en utvecklad och implementerad metodik för val av affärsform och att andelen totalentreprenader kontinuerligt ska vara kring 50 procent av projektvolymen. Kommittén bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta.  För att Trafikverket ska lyckas i sina ambitioner måste verket intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheterna att kontrollera att dessa uppfylls. Trots många år av utvecklingsarbete finns ändå betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor i tillämpning. Att dessa kan överbryggas kräver en betydande insats av Trafikverket, men också medverkan från både entreprenörer och teknikkonsultföretag. Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.  Vidare måste verket utveckla stöd för valet av entreprenadform, däribland när det gäller marknadsanalys.  När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad.  När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, förutom ansvaret för utförande, även ansvar för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande

och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.  I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.  Det finns en problematik med dagens riskfördelning och av entreprenörerna upplevda osäkerheter i totalentreprenaderna. Många entreprenörer omtalar att det är svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Om man från Trafikverkets sida vill fortsätta att främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man minska osäkerheterna och tydliggöra riskfördelningen framförallt då komplicerade riskbilder förekommer.  Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal.  För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende.

 Även om Trafikverket är den i särklass största beställaren inom

anläggningsområdet är det angeläget att av Trafikverket tillämpade

regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala

som privata området. Då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt

arbete och tvingas inte lära sig olika regelverk för olika kunder.

Nationella särkrav begränsar Trafikverkets möjligheter att vända

sig till en internationell marknad men också de svenska

leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft

genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners

och underleverantörer.  Fastställelsebeslutet om arbetsplan/järnvägsplan bör inte

omfatta mer än vad som är nödvändigt, så att onödiga låsningar

undviks. Det är positivt att Trafikverket i ett projekt ska göra en

genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet

kan preciseras – vilka frihetsgrader som kan accepteras och vad

som är nödvändigt att låsa med hänsyn till gällande rätt. I dag

fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profil-

ritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed

omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall

skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för

alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.  Kommittén anser också att Trafikverket bör planera för syste-

matiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upp-

handlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering

av erfarenheter.

7.2¶Entreprenadform spelar roll

7.2.1¶Erfarenheter från andra länder

Utförandeentreprenaden är dominerande vid väginvesteringar i de flesta länder, men det finns undantag. Holland och England använder bara utförandeentreprenader i undantagsfall. Finland använder utförandeentreprenader i stora projekt i något större utsträckning än i Sverige. I en studie som kommittén beställt från Aalto tekniska universitet i Finland hämtas också erfarenheter från delstater i USA och Kanada som till viss del använder totalentreprenader.

1 ”Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads”, Pekka Pakkala, Aalto Universitet, Finland (2011).

För järnvägsinvesteringar är utförandeentreprenaden än mer dominerande, men det finns järnvägsprojekt, främst spårvägar och pendeltågssystem, som byggts eller byggs som totalentreprenader. Sådana exempel finns i USA, Holland, Australien och Kanada

Produktivitet drivs av företagens processer, arbetsmetoder, genialitet, ledningsförmåga, innovation och av ”lean construction practices”. Beställaren kan påverka detta huvudsakligen genom att upphandla på bästa sätt och genom att medge företagen tillräcklig frihet och flexibilitet.

Enligt studier som kommittén respektive Trafikanalys beställt från Aalto Universitet är totalentreprenader en framgångsrik metod för att påverka produktiviteten hos entreprenören. Fördelarna med totalentreprenader är dess förmåga att främja innovation, effektivitet och kundanpassade lösningar (särskilt tidsbesparingar) genom integrationen av projekterings- och byggfasen.

Studierna framhåller att produktivitet kan främjas oavsett entreprenadform, genom att exempelvis använda incitament, BIM, mer avancerade maskiner eller genom att tillåta alternativa tekniska lösningar.

Studierna rekommenderar att totalentreprenad används i större utsträckning, men understryker också att entreprenadform ska väljas utifrån varje projekts förutsättningar. Vidare efterlyser man systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas.

Skillnaderna i entreprenörens åtagande mellan olika entreprenadformer illustreras i figur 7.5.

2 ”Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international study”, Trafikanalys PM 2011:10.

De fördelar som har kunnat observeras när man jämför totalentreprenader med utförandeentreprenader är:  Projekterings- och byggfasen genomförs snabbare.  Kostnadsökningarna blir mindre.  Tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning.  Kvaliteten är lika eller bättre.  Färre ändringsarbeten.  Mer frihet och flexibilitet för utförarna.  Fler alternativa tekniska lösningar.  Mer innovativa lösningar särskilt vad gäller broar.  Integration projektering/byggande stimulerar produktiviteten.

Totalentreprenader kan också innebära utmaningar, som:  Kulturellt och internt motstånd.  Ställer stora krav på beställaren.  Projektörerna blir ibland illa behandlade.  Anbudskostnaden är hög.  Företagen har ibland svårt att prissätta riskerna.  Den kvalitetskontroll som beställaren ska utföra kan vara svår.  Stora totalentreprenader passar främst stora företag.  Projekteringen ska inte drivas för långt före upphandling.

 Måste finnas tillräcklig konkurrens för att ge fördelar.  Risker ska identifieras och fördelas på ett ändamålsenligt sätt.

Det tar tid att ändra interna kulturer och implementera arbetet med totalentreprenader på ett framgångsrikt sätt.

Att tidigt involvera entreprenören i projekteringsfasen främjar ett gott slutresultat. Vidare behöver man ha en väl fungerande process för alternativa tekniska lösningar.

Vad gäller underhållskontrakt så framhålls i studierna från Aalto universitet att en fungerande konkurrens är vitalt. Vidare rekommenderas att fortsätta att använda allt fler funktionella krav samt incitament och viten. Kontrakt som varar fem-sju år (eller längre) rekommenderas, då det främjar skalfördelar och investeringar i utrustning. Även större geografiska områden ger skalfördelar.

7.2.2¶Uppföljning av elva av Trafikverkets totalentreprenader

Erfarenheter från Trafikverkets totalentreprenader tyder på att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster. Färdigställda entreprenader har blivit klara i god tid.

Många menar också att kvaliteten är högre. Den största anledningen är att den längre garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering.

Uppföljningen avser elva vägprojekt som upphandlats 2009- 2011. De är spridda över hela landet och kontraktssummorna varierar från 13 till 1 545 miljoner kronor.

Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de elva entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan men den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade men nya innovativa lösningar.

Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna.

3 Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader, Uppföljning av 11 vägprojekt, Prolog 2011.

Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinning. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader.

Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Det är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika. De har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod.

Det är enligt studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produktivitet och innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkar deras arbete. Att byta uppdragsgivare från Trafikverket till entreprenörerna har upplevts fungera bra.

Relativt få anbud har lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat en vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna uteblivit i de studerade totalentreprenaderna. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden.

Många inblandade uttrycker en glädje över att arbeta med totalentreprenader. Samtidigt är flera av parterna ovana vid sina nya roller och behöver utbilda sin personal.

Trafikverket bör utbilda sina medarbetare så att alla som arbetar med eller i anknytning till entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna. Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts.

I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat entreprenaderna där totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i entreprenaderna beror på ovana att arbeta i totalentreprenadformen; alla har omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen.

Några av de fördelar som nämns är:

- Ökad kreativitet, vilja att lösa uppgiften och man blandar

kompetenser mer än vid utförandeentreprenad. - Tillvaratagande av alla erfarenheter, man ser och kan analysera

möjligheter och risker, utnyttjar kunskaperna bättre samt att

man för samman praktiker och teoretiker på ett bättre sätt. - Snabba beslut. Lösningar för detaljer hamnar på rätt ställe. - Snabbare produktionstid. - På sikt mer väg för pengarna. Entreprenören ska börja tjäna

pengar för att ha råd med utveckling. - När man bygger och producerar samtidigt behöver man inte

vara lika noggrann – bara nödvändiga frågor utreds. - Roligt – större engagemang. Betydligt bättre samverkan. - Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med

fokus på totalekonomin för entreprenaden. Även produktions-

kostnader vägs in tidigt vilket är en stor ekonomisk fördel.

Projektörer får jobba närmare "verkligheten", teoretiker jobbar

tillsammans med praktiker vilket är stimulerande och bra för

unga medarbetare som lär sig mer.

Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser några av följande nackdelar:

- Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda. - Eftersom formen är ny har granskningsrutiner inte satt sig

riktigt ännu hos Trafikverket. Man har inte riktigt hittat sin roll

och vad man ska granska och vad man inte ska granska.

- Det är lätt att missbedöma den beställarkompetens som krävs i

Trafikverket. - Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver

utvärderas och förbättras. - Det finns en risk att Trafikverket i förlängningen tappar

kompetens som man har i dag. - Arbetsplanen sätter för stora begränsningar. - Ekonomi (initialt).

7.3¶Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet

Trafikverket har fastställt en beställar- och upphandlarstrategi som anger hur Trafikverket ska agera när man beställer. Ett projekt, Renodlad beställarroll, pågår också vilket är inriktat på förhållningssätt och attityder som ska prägla verksamheten. Syftet är att: - Skapa förutsättningar för marknaden och dess drivkrafter till

ökad innovation och produktivitet. - Utveckla rollen och agerandet som beställare för att kunna över-

lämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. - Ge förutsättningar för ökad konkurrens i anläggningsbranschen. Det övergripande målet med Renodlad beställarroll är att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen för att därmed få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för skattemedlen. Viktiga arbetsverktyg är kontraktsformerna med Trafikverkets leverantörer.

Inom Trafikverket ska man skapa förutsättningar genom förbättringsåtgärder inom områdena: - Gemensam planering och uppföljning. - Hantering av krav, gränssnitt och överlämning. - Gemensam kommunikation internt och externt. Projektet har förberetts under hösten 2011 och startades januari 2012. Resultat mäts bland annat på andelen totalentreprenader.

En handlingsplan för Renodlad beställarroll inom Trafikverket har utarbetats under våren 2012. Ett 30-tal aktiviteter pågår i syfte

4 TDOK 2011:196.

att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till Trafikverkets leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan Trafikverket och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom Trafikverket för att tydliggöra sina roller.

Trafikverket ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap, utformning och hantering av konsultoch entreprenadkontrakt och ett införande av en nyordning och förändrad insikt kring både planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten.

För att nå målen och realisera strategierna för ökad produktivitet i anläggningsbranschen genomförs även följande initiativ:  PIA (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggnings-

branschen).  FOI, främst inom portföljen Mer nytta för pengarna och sam-

arbeten som BVFF (Bana väg för framtiden), Charmec och

JVTC (Järnvägstekniskt centrum).  SISU 2013 (Strategiskt inköp Strategisk upphandling 2013).

PIA och FOI beskrivs i kapitel 8 och SISU i kapitel 3.

7.3.1¶Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan

En av de aktiviteter som startats som ett led i arbetet med en Renodlad beställarroll handlar om fastställelseprövningens och fastställelsebeslutets räckvidd.

Projektet ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras så att beslutet inte skapar onödiga låsningar.

I dag fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.

Som beskrivs i avsnitt 6.5 regleras den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).

En arbetsplan eller järnvägsplan ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Det finns en diskussion om vilka frihetsgrader som finns när Trafikverket har fastställt en arbetsplan eller järnvägsplan inför byggande av väg eller järnväg. Skälet till diskussionen är att förslag om alternativa utformningar kan komma fram senare i projekteringsarbetet, efter att planen fastställts. Då kan det vara bra om det finns visst utrymme för justeringar.

Man behöver dock vara medveten om att båda lagarna är av expropriativ karaktär, dvs. de ger möjlighet att tvångsvis ta i anspråk mark. Med hänsyn till egendomsskyddet i grundlagen krävs därför att planens ändamål ska kunna nås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det ger en ram för hur flexibel en plan kan vara: Man kan alltså inte fastställa en plan som innebär att man tar mer mark i anspråk än vad som behövs. Det kan därför inte finnas mer frihet än vad möjligheterna att ta mark i anspråk medger. Men inom den ramen kan man diskutera hur mycket detaljer som faktiskt måste låsas.

Förslagen från Transportinfrastrukturkommittén och i proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) innebär bättre möjligheter även i det avseendet i det att lagarna skiljer på vad som är själva planen (som ska fastställas) och vad som är underlaget för planen.

7.4¶Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete

7.4.1¶Riktlinjer och rutin för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet

Trafikverket fastställde 2010 riktlinjer för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet. (TDOK 2010:238) och tillhörande rutiner (TDOK 2011:145) året därpå. Dessa riktlinjer, tillsammans med riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag, lägger fast ett gemensamt och systematiskt angreppssätt för hela investeringsverksamheten.

Enligt riktlinjen är valet av affärsform avgörande för att kunna agera affärsmässigt i beställaruppgiften. Affärsform innefattar:  Upphandlingsformer – verktyg för effektiv konkurrens  Entreprenadformer – verktyg för effektiv ansvarsfördelning  Ersättningsformer – verktyg för effektiv drivkraft  Samverkan – verktyg för effektivt samarbete

Projektledaren ansvarar för analys och förslag till affärsform. Underlag för beslut om affärsform ska tas fram tillsammans med upphandlare, beslutande chef i linjen, m.fl. Det viktiga är att man ska göra ett aktivt val och fatta beslut om hur man går vidare. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av motivbilaga. I motivbilagan ska man sammanfatta faktaunderlag och sina överväganden.

Enligt riktlinjen ska projektens unika förutsättningar och förhållandena på leverantörsmarknaden (marknadsanalys) alltid vara avgörande för valet av entreprenadform. Entreprenadformer definierade av Byggandets Kontraktskommitté, BKK, ska tillämpas. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06) ska användas.

I riktlinjen beskrivs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Det finns flera faktorer att beakta vid val av affärsform och här refereras enbart några av dessa.

Då det finns många krav/låsningar i projektets förutsättningar är en utförandeentreprenad att föredra.

För att öppna för kreativitet hos anbudsgivaren i utförandeentreprenader bör det vara möjligt att lämna anbud med alternativa utföranden. Detta ska då anges i annonseringen och i förfrågningsunderlaget. De alternativa utförandena ska utvärderas utifrån i förfrågningsunderlaget angivna minimikrav och mervärden. Valet av

anbudsgivare baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt information från Trafikverket har man dock hittills haft svårt att lyckas med beskrivningen av minimikraven, vilket försvårat utvärderingen. Förslag till likvärdiga tekniska lösningar, dvs. utförande, konstruktion, material och varor, ska alltid prövas av beställaren.

Totalentreprenad med frihetsgrader ger entreprenören möjlighet att använda ny teknik och alternativa tekniska lösningar såsom vid val av grundläggningsmetoder, konstruktionslösningar och gestaltning. Där förutsättningar medför tillräckliga frihetsgrader och förtjänster ska totalentreprenad övervägas.

I den del som handlar om totalentreprenader konstateras att av tradition har styrda totalentreprenader använts där den tekniska specifikationen varit långtgående och delvis beskrivit en teknisk lösning. Inriktningen är dock att skapa totalentreprenader som ger större frihet och ansvar till entreprenören. Det uppnås genom att i större utsträckning använda funktions- och prestandakrav. Detta är mer i linje med hur totalentreprenaden enligt ABT är avsedd att användas. För upprättande av specifikationer med funktionskrav har Trafikverket tagit fram ett förelägg i projektet ”Totalentreprenader i praktiken”.

En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med underhållsåtagande.

Riktlinjen beskriver olika ersättningsformer; fast pris, à-pris och löpande räkning enligt självkostnadsprincipen. I ett avsnitt om incitament beskrivs att de kan användas för att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad. Enligt riktlinjen ska utökad samverkan erbjudas i alla entreprenader där så är möjligt. Riktlinjen beskriver FIA:s modell för ”Samverkan för ökad effektivitet”.

Trafikverkets riktlinjer beskriver vad som ska göras och hur. Rutinen däremot lägger fast när övervägande ska göras och beslut fattas samt vem som har ansvar och befogenhet för detta.

7.4.2¶Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken

De ovan refererade riktlinjerna baseras på den erfarenhet, kunskap och ”verktyg” som för närvarande finns i verksamheten. Trafikverket strävar efter att tillföra nya verktyg samtidigt som man parallellt vinner erfarenheter. Detta gör att riktlinjerna och tillhörande stöd och verktyg kommer att utvecklas över tiden. Ett projekt, Totalentreprenader i Praktiken, TEiP, driver utvecklingsarbetet och arbetar även med erfarenhetsutbyte. Nedan finns en lista på totalentreprenader som startat 2009–2012 och deras respektive totalkostnad.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

5

TEiP = ”Totalentreprenader i praktiken”.

Två av de största totalentreprenaderna som nämns ovan, del av E4 Sundsvall och riksväg 50, är totalentreprenader med ett 20-årigt underhållsåtagande.

Projektet E4 Sundsvall, delen Myre – Skönsmon, innefattar 17 kilometer ny E4, tre trafikplatser och 25 broar. Entreprenör är PEAB.

Projektet riksväg 50 mellan Motala och Mjölby är en sträcka på 28 kilometer och innefattar 40 broar och ny genomfart i Motala. Entreprenör är NCC.

I dåvarande Vägverket eftersträvade man en ökad andel totalentreprenader och mot den bakgrunden bedrevs ett utvecklingsarbete avseende förfrågningsunderlag för upphandling av sådana.

Arbetet ägde rum inom ramen för det nationella utvecklingsprojektet TEiP. Baserat på erfarenheter av upphandling och genomförande av entreprenaderna har förfrågningsunderlagen utvecklats successivt.

I dåvarande Banverket bedrevs inte motsvarande utvecklingsarbete.

En grundläggande förutsättning för att totalentreprenader ska leda till ökad produktivitet och tekniska innovationer är att beställaren beskriver anläggningen med funktionella krav, istället för med utförandekrav. Inom ramen för TEiP har man arbetat med svårigheten att få till egenskapskrav och lyckats uppnå detta för en vägkropp. Detta innebär att man inte styr uppbyggnaden av vägkroppen (konstruktiv utformning, dimensionering) utan ställer krav på färdig yta (som jämnhet, lutning) och spårutveckling (dvs. ett mått på slitage, robusthet) allt detta över tid (kontraktstider 10 år).

Resterande delar som sidoområdesutformning, avvattning och vägskyddsanordningar beskrivs dock fortfarande till största delen som teknisk lösning.

Banrelaterade projekt är till sitt innehåll mer komplexa än vägprojekt, vilket medför att det blir än mer komplicerat att beskriva sådana anläggningar i funktionella termer. I kombination med säkerhetsaspekterna på järnvägsverksamheten har detta medverkat till att totalentreprenadkonceptet ännu inte slagit igenom på området.

Trafikverket har tagit fram en handlingsplan för att öka andelen totalentreprenader. För entreprenader över 25 mnkr, och mindre än 500 Mkr, är målet att den volym som upphandlas som totalentreprenader ska uppgå till minst: 20 % 2012, 30 % 2013 och 40 % 2014.

Beslut om upphandling och val av affärsform ska framöver tas i ett inköpsråd för projekt med en kostnad över 300 miljoner kronor och i en inköpskommitté för projekt över 500 miljoner kronor.

Inom ramen för projektet ”Totalentreprenader i praktiken” har ett antal förelägg tagits fram för utarbetande av förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar. Dessa ska nu ges en bredare tillämpning på vägprojekt och konsolideras.

Dessutom avser man att utarbeta motsvarande förelägg för investeringsprojekt inom järnvägen.

7.5¶Utveckling av funktionskrav – ett centralt område

FIA startade ett projekt hösten 2005 med målet att formulera relevanta funktionskrav med tillhörande metoder för väg- och bananläggningar. I en första etapp inventerades och analyserades de kravspecifikationer som använts i de senaste årens total- och funktionsentreprenader.

I projektets andra etapp justerades specifikationerna såväl språkligt som till sitt innehåll. Enligt rapporten ansåg Vägverket och Banverket att resultatet från etapp 2 var tillräckligt för att använda i verkliga projekt utan att först prova i s.k. demoprojekt.

Rapporten från projektet presenterades som ett hjälpmedel vid upprättande av tekniska beskrivningar för nybyggnad, förbättring och rekonstruktion av normala väg- och järnvägsanläggningar som ska genomföras som totalentreprenader.

Det finns en rekommendation från FIA från 2007 om att implementera beskrivningsformen, dvs. både kravformuleringar och systematik, som redovisas i rapporten, i respektive verksamheter när totalentreprenadformen tillämpas.

Entreprenadformen totalentreprenad innebär att entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Vid totalentreprenad beskriver beställaren genom funktionskrav i förfrågningsunderlaget objektets användbarhet eller egenskaper. Därvid krävs att entreprenören av beskrivna egenskaper kan sluta sig till den användbarhet som åsyftas.

Med funktion menas ”sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap, som normalt kan konstateras

6 Slutrapport: FIA Funktionskrav generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79.

genom mätning, provning eller nyttjande. En funktion beskrivs normalt med angivande av relevanta egenskaper eller prestanda, exempelvis trafikmängd, belysningsstyrka, luftflöde, temperatur, kapacitet, reningseffekt, ljud- och värmeisolering, ljusreflexion och energiförbrukning, dvs. sådant som normalt inte utläses av redovisade lösningar utan fordrar närmare kontroll genom mätning, provning eller nyttjande av entreprenaden sedan den utförts.”

”Ansvaret för att avtalad funktion uppnås förutsätter ansvar för såväl projektering som utförande till skillnad från utförandeansvar som endast omfattar ansvar för att arbetet utförs enligt av beställaren tillhandahållna ritningar, beskrivningar och andra handlingar. Frågan om avtalad funktion uppnåtts ligger i det senare fallet utanför en entreprenörs ansvar. Även vid utförandeentreprenad kan förekomma att entreprenören har funktionsansvar för viss del som han åtagit sig att projektera.”

Trafikverket har alltså som ambition att i högre grad upphandla investeringar och underhåll som totalentreprenader. Denna utveckling kräver generellt bredare kompetens hos entreprenören. Utvecklingen mot totalentreprenader kräver också en helhetssyn som förutsätter ett gott samarbete mellan aktörerna. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören. Samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, även ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Hos beställaren krävs kompetens som är inriktad på att upphandla rätt funktion och kontrollera leverans.

I den refererade SBUF-rapporten sammanfattas erfarenheter från tidigare totalentreprenader inom Vägverket.

Man konstaterar att förfrågningsunderlagen förfinats under årens lopp, men att vissa problem återkommer. Det gäller främst frågor om hur vägkonstruktionernas livslängd och funktion ska säkerställas och verifieras, både ur beställarens och ur entreprenörens perspektiv. Ett annat exempel är osäkerheter kring befintliga förhållanden, särskilt geotekniska, och hur dessa ska beskrivas.

Sammantaget är SBUF-studiens slutsats att upphandling på funktion, trots flera decennier av utveckling, ändå visar betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor. Det är också tydligt att mycket kunskap finns som behöver göras tillgänglig i branschen och utnyttjas.

7 ABT 06. 8 Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283, NCC, oktober 2010.

Inom ramen för TEiP, Totalentreprenader i praktiken, har man sedan 2008 drivit en vidareutveckling av konceptet. Ett nationellt förelägg med egenskapskrav främst för vägkropp och bro är framtaget. Fram till idag är ett tjugotal projekt upphandlade med detta koncept. Nu inriktas arbetet som ett tillämpningsprojekt i projektet Renodlad beställarroll och breddas med att utveckla motsvarande nationellt förelägg för järnväg.

Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.

7.6¶Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver

Entreprenadform

Trafikverket upphandlar årligen ett stort antal entreprenader och en del av dem är av betydande storlek. Dessa enskildheter ger stort genomslag i statistiska analyser. En uppföljning i upphandlingssystemet CTM, avseende upphandlingar som riktar sig till den breda delen av leverantörerna, med uppdrag omfattande 25–500 miljoner kronor, ger att Trafikverket år 2011 upphandlade sådana investeringsentreprenader för ca 8 miljarder kronor. Av dessa var cirka 15 procent eller 1 miljard kronor totalentreprenader.

Trafikverkets mål är att för entreprenader som avser investeringar över 25 miljoner kronor och mindre än 500 miljoner kronor ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst: - 20 procent 2012 - 30 procent 2013 - 40 procent 2014

År 2018 skall metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring 50 procent av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt på några års bas. Även när formen

9 Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 31 januari 2012 (N2009:10/2011/8).

utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.

I normalfallet kommer investeringsentreprenaderna inte att omfatta underhåll eller drift.

TEiP-förelägget använder en förlängd garantitid för vissa konstruktioner, längre än den i ABT 06, för att säkerställa kvaliteten för dessa entreprenader. Dessutom finns krav på beställarens godkännande och krav på anläggningshyra om entreprenören måste utföra garantiåtgärder för att innehålla avsedd funktion under ansvarstiden.

Utvärdering av de två objekt, väg 50 Motala-Mjölby och del av E4 Sundsvall, där även underhåll och drift ingår, får ge grund för i vilken grad denna metod skall tillämpas i andra objekt med lämpliga förutsättningar.

Ersättningsform

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av incitamentsavtal i utförandeentreprenader 10–15 procent för de större och 5–10 procent för de mindre och medelstora entreprenaderna.

För att skapa drivkrafter för marknaden är valet av affärsform en viktig faktor. Huvudinriktningen är att i större utsträckning använda totalentreprenader och därigenom öka möjligheterna för leverantörerna att tillämpa smarta lösningar med möjlighet till ökad lönsamhet. Även kopplat till de olika produktivitetsprogrammen finns ett antal åtgärder som till exempel optimering av produktkrav, framförhållning, paketering och som indirekt kommer att öka möjligheten för innovativa lösningar för leverantörerna under både anbuds- och genomförandefasen.

Utförandeentreprenader med en ersättning som till viss del baseras på incitament i förhållande till ett givet riktpris har genomförts i Trafikverket. Speciellt i kombination med utökad samverkan, FIA-nivå 2, har incitament visat sig ge bra effekt. Tillämpningen måste anpassas efter projektspecifika förutsättningar och användningen av incitament kan fluktuera över tid.

10

Där entreprenören får i uppdrag att organisera och administrera hela projektet som generalentreprenörer.

Utökad samverkan

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av utökad samverkan enligt FIA nivå 1 och 2 cirka 70–80 procent för entreprenader kopplat till investeringar, varav 25 procent är FIA nivå 2 och förekommer uteslutande i de större entreprenaderna.

Tillämpningen av nivån på samverkan måste anpassas efter de projektspecifika förutsättningarna. Generellt sett kommer FIA nivå 1 att tillämpas för de totalentreprenader som blir resultatet av renodlad beställarroll.

Nya produkter/ produktionsmetoder

Enligt FIA:s förändringsmätning 2010 förekommer användning av nya produkter och produktionsmetoder i 11 procent av projekten.

Enligt Trafikverket har området stor potential både på kort och på lång sikt. På kort sikt främst genom implementering av nya produkter och produktionsmetoder som finns tillgängliga idag men som inte fått genomslag i verksamheten. Trafikverkets ambition är att öka användningen av nya produkter och produktionsmetoder utifrån nuläget.

En ökad andel totalentreprenader och de övriga åtgärder som görs i samband med Renodlad beställarroll kommer att öppna möjligheter och stimulera innovation av nya produkter och produktionsmetoder. I beslutade produktivitetsprogram finns åtgärder för implementering av nya produkter och metoder.

Tidigare idrifttagning av anläggningen och minskade störningar under produktionen.

Trafikverket har utvecklat samhällsekonomiska kalkylverktyg som medger att man kan göra bedömningar av samhällsekonomiska effekter av såväl förändrad tid för idrifttagning som olika störningar under byggtiden. Det finns ett generellt problem med att externa samhällseffekter inte görs tillräckligt synliga. Trafikverket har ett tydligt åtagande att även optimera åtgärderna på samhällsekonomisk grund, samtidigt som verket har uppdraget att skapa ”mera väg och järnväg för pengarna” för de tillgängliga resurserna.

Ett arbetssätt som minimerar samhällsstörningar under byggtiden har vanligen en högre synlig projektkostnad jämfört med ett arbetssätt utan sådana hänsyn.

Trafikverket utvecklar rutiner för att möjliggöra mer hänsyn till samhällskostnader på grund av störningar vid genomförandet. Det kan göras inom ramen för befintliga förutsättningar, såväl i tidiga planeringsskeden, som vid utvärdering av anbud. Jämförelser kan då relativt enkelt göras i de fall när olika anbud innehåller olika upplägg med avseende på trafik, produktionsteknik och produktionstid, men i övrigt beskriver likvärdiga slutprodukter.

Säkra överväxlingen mellan projektering och produktion vid utförandeentreprenader

Det är ett vedertaget arbetssätt att ha en övergångsfas för att överbrygga information från projekteringsfasen till genomförandefasen.

Inom FOI-projektet Konsultupphandling finns åtgärder för att förbättra metodiken att föra vidare information om bland annat olika tekniska lösningar som förkastats i projekteringsfasen.

7.7¶Underhållskontrakten för väg och järnväg

Trafikverket använder årligen fem miljarder kronor till avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader).

Kontraktsuppföljning och utvecklingsområden

När det gäller underhållskontrakten för väg och järnväg har Trafikverket bedömt att följande punkter är prioriterade för utvecklingsåtgärder;  Entreprenörernas uppfyllelse av beställd standard.  Levererad standard till kund.  Anläggningens nedbrytning.  Kostnader och mängder för levererad standard för de olika väg-

och bantyperna.

11

Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 14 mars 2012 (N2009:10/2011/8).

 Jämförelse mellan kalkylkostnader, anbudskostnader och verk-

liga kostnader.  Produktivitets- och effektivitetsutveckling.  Affärsmässighet och angreppssätt.  Samhällsekonomiska beräkningar.

Inom dessa områden kommer ett antal indikatorer att tas fram.

Arbete pågår med att samordna, likrikta och utveckla underhållskontrakten. Det gäller även de roller som finns internt genom att ta fram gemensamma verktyg, rutiner och stöddokument samt att använda en fastlagd projektmodell och arbeta i förvaltningsgrupper. En översyn av kompetenskraven i ett nordiskt perspektiv ska påbörjas för att ge möjlighet för entreprenörer att verka på en nordisk marknad. Beslut ska tas inom Trafikverket angående den framtida inriktningen gällande Funktions-AMA för underhållskontrakten.

Trafikverket kommer att utveckla tillämpningen av Utökad samverkan för drift och underhåll t.ex. genom kompetensstöd under uppstartstiden för att få igång arbetssättet.

Trafikverket har också beslutat att starta ett arbete för att ta fram gemensamma allmänna bestämmelser (som kommer att ersätta ABT 06) avseende underhåll av väg och järnväg. Byggandets kontraktskommitté har kontaktats men de har valt att inte delta i detta arbete.

I dagsläget är i stort sett samtliga underhållsentreprenader inom väg och järnväg av formen totalentreprenad enligt ABT. Då ABT främst är utformad för projektering och utförande av investeringsprojekt som har en väldigt konkret beskrivning av projektets omfattning, plats och tidpunkt för färdigställande, så passar kontraktsformen inte perfekt för underhållsentreprenader där arbeten utförs löpande över en tidsperiod och inte heller är helt kända till sin omfattning vid kontraktets ingång.

Anläggningarnas tillstånd

För att åstadkomma en objektiv mätning och bedömning av anläggningarnas tillstånd kommer en tillståndskontroll att köpas av en oberoende part. Denna tillståndskontroll kommer att genomföras inför varje upphandling men även varje år under entreprenadtiden. Detta för att fånga behovet av de långsiktiga underhållet men även

som ett underlag för normerande besiktning samt som kontroll av att entreprenören har utfört det underhåll som anläggningen kräver och som ingår i kontraktet.

Ersättningsform

Trafikverket kommer under 2012 att förtydliga och förenkla ersättningsformerna så att man uppnår en rimlig riskfördelning mellan entreprenör och beställare. Fastpris bör väljas där det finns en tydlig kalkylerbarhet och när entreprenören själv kan påverka riskerna. Reglerbara mängder bör användas när kalkylerbarheten är sämre och när entreprenören har svårare att påverka riskerna. Ökad användning av riktpris med incitament kommer att tillämpas där beställare och entreprenör gemensamt kan påverka riskerna. När uppdraget inte kan beskrivas tydligt vid beställningstillfället är ersättning på basis av redovisad självkostnad lämpligt att använda.

Incitament

Trafikverket kommer att utvärdera befintliga incitamentsmodeller (bonus/vite) och ta fram en ny modell som syftar till att driva mot en ökad andel förebyggande underhåll, ökad kundnytta samt att bidra till att uppnå Trafikverkets verksamhetsmål.

Användning av bonus ska endast ske i de fall där entreprenören entydigt kan påverka utfallet och där en objektiv mätning kan garanteras. Ett liknande resonemang kan tillämpas när det gäller viten.

Antal anbud

Antalet anbud per upphandling inom väg är mellan två och fem och i genomsnitt drygt tre. Inom järnväg är genomsnittet drygt två och varierar mellan ett och tre, i undantagsfall fyra.

Detta är en nivå som man inte anser vara tillfredsställande. En långsiktig målsättning är att antalet anbud per upphandling är minst tre och att det varierar mellan tre och fem. En åtgärd för att åstadkomma detta, utöver att minska inträdeströsklarna för nya entreprenörer, kan vara att minska antalet förfrågningar under ett år så att fler anbudsgivare har möjlighet att lämna anbud.

Produkt- och produktionsutveckling

En kontinuerlig process pågår för att skapa förutsättningar för produktionsutveckling. Genom utveckling av Förfrågningsunderlaget (FU) möjliggör det för marknaden att utforma och införa arbetssätt och metoder genom tydlig kravställning. Dessutom skapas förutsättningar för utförarna att resurssätta sig med sådan utrustning som krävs för funktion och prestanda (kapacitet, arbetsmiljö, miljö och säkerhet m.m.).

Tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart

Väg: För att skapa mera tid för förberedande planering när en ny entreprenör ska tillträda finns planer på att förlänga tiden mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart från dagens 4 månader till 6–10 månader genom att påbörja upphandlingarna tidigare och att sprida utskicken av upphandlingarna över tid.

Järnväg: Här kvarstår dagens inriktning om en tidsperiod på 9– 12 månader mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart. Den längre etableringstiden inom järnväg är motiverad till följd av mer omfattande krav på utbildning p.g.a. kompetens- och resursbrist i branschen samt av att maskinanskaffningen tar lång tid.

Kontraktstidens längd

Möjligheter till ökad produktivitet, kvalitet och intern effektivitet kan uppnås genom längre kontraktstider, förslagsvis 5–10 år. Längre kontraktstider ger större investerings- och innovationsmöjligheter genom bland annat minskad risktagning för entreprenören. Det blir också mer lönsamt att förbättra anläggningen genom att öka det förebyggande underhållet. Längre kontraktstider skapar också bättre förutsättningar för entreprenörerna att investera i kompetensuppbyggnad för befintlig och nyanställd personal. En ytterligare potential till produktivitetsförbättring kan vara genom minskade transaktions- och etableringskostnader. Kontraktstiderna kommer att vara olika långa beroende på att förutsättningarna varierar. I glesbygd är det motiverat med längre kontraktstider, men i storstad kortare på grund av konkurrenssituationen.

Entreprenadformer

En grundinriktning är att gå mot totalåtagande med funktionsansvar i den mån detta är möjligt. Det är ofta svårt att hitta mätetal som är tillräckligt tydliga för funktionsåtagande då infrastrukturanläggningen är komplex och påverkas av många faktorer. Verket kommer därför att se över omfattningen av funktionsåtagandet i nuvarande kontraktsmodell för att säkerställa att mätetalen för funktionen samt regleringsfaktorer är tillräckligt tydliga. En viktig förutsättning för funktionsåtagande är också att det finns bra underlag om anläggningens tillstånd och en komplett redovisning av genomförda åtgärder att tillgå för att kunna räkna på funktionsåtagandet.

För att gynna små och medelstora entreprenadföretag finns planer på att testa delad entreprenad inom något kontraktsområde avseende grundpaket för underhåll av väg. I en delad entreprenad delas entreprenaden upp i flera mindre entreprenader, en för varje ingående verksamhetsområde. Beställaren har kontrakt direkt med såväl exempelvis projektörer som de enskilda entreprenörerna. All samordning handläggs av beställaren i ursprungsmodellen, men för att skapa en mer renodlad beställarroll kan även upphandling av en samordnad administrativ projektledarorganisation göras.

Denna entreprenadform har provats inom underhåll i Norge med goda erfarenheter. Antalet anbud från lokala företag har ökat markant och beställaren känner att man har bättre kontroll på kvalitet och kostnader.

Tillämpade kontrollsystem

Under 2012 införs ”Leveransuppföljning väg” där en tredje part enligt en gemensam nationell modell utför kontroller av entreprenörens åtagande.

Leveransuppföljningen ska bidra till:  Förbättrad relation mellan beställare och utförare.  Utveckling av entreprenör- och beställarrollen.  Vägar med högre funktionalitet.  Underlag för prioritering och utveckling av verksamheten.

Målsättningen är att under 2012 också genomföra ett pilotprojekt av ”Leveransuppföljning järnväg”.

Metod för analys av underhålls- och reinvesteringsbehov

Sedan 2010 har Trafikverket arbetat enligt en fastslagen metod för att identifiera och prognostisera underhålls- och reinvesteringsbehov. Metoden har tillämpats för ett antal teknikslag (spår, spårväxlar och signalställverk) och innebär att en god bild av behovet inom den närmaste 10-årsperioden tas fram. Ett arbete med analys av underhålls- och reinvesteringsbehovet för kontaktledning har också inletts. Metoden ska användas för fler teknikslag och kommer kontinuerligt att uppdateras för att ha en aktuell bild av det totala underhålls- och reinvesteringsbehovet.

Metoden grundar sig i en detaljerad analys av anläggningens tekniska tillstånd och dess underhålls- och reinvesteringskostnader samt de faktorer som påverkar tillståndet och kostnaderna. Det framtida behovet bedöms genom att beräkna det tillstånd där en reinvestering bör genomföras för att uppfylla säkerhetskrav och optimera den totala livscykelkostnaden.

Nytt underhållssystem för väg och järnväg

Arbete med ett nytt underhållssystem för väg och järnväg pågår. Här finns ett antal aktiviteter som bedöms främja produktiviteten. Dessa gäller kartläggning av underhållsprocessen, systematisk metodik för utformning av underhåll och förslag på kravställning av underhållssystem.

Paketering

Olika förutsättningar råder över landet vilket innebär att det inte är entydigt hur ett kontraktsområde ska se ut storleksmässigt, geografiskt eller när det gäller kontraktsinnehåll. En djupare analys beträffande optimal paketering kommer att genomföras utifrån bl.a. konkurrenssituationen och förutsättningar för effektiv produktion. En trolig utveckling är att kontraktsområdena kommer att öka i storlek för att skapa samordningsfördelar för entreprenören som medför ökad effektivitet och produktivitet.

Gemensam upphandling av underhåll på väg och järnväg:

Ett pilotprojekt har genomförts för att pröva om effektiviteten kan öka genom samordning av väg- och järnvägsunderhåll. Ett annat syfte har varit att växla kunskap mellan väg och järnväg för ökad kundnytta, produktivitet och effektivitet.

Upphandlingen är avslutad och en av entreprenörerna på vägunderhåll, NCC, erhöll kontraktet. Infranord kommer att vara underentreprenör. En indikation på uppnådd effektivitet är att kontraktssumman är något lägre än kostnader för de två nuvarande kontrakten. Detta kommer dock att utvärderas löpande under de fyra år som kontraktet varar.

Ett annat sätt att skapa samordningsfördelar är att som beställare skapa förutsättningar för entreprenörens egen samordning av olika kontrakt. Sådana förutsättningar kan vara en gemensam kravbild samt kontraktstider som sammanfaller.

Bättre tider för arbeten i spår

Bristen på sammanhängande tider för arbeten som kräver avstängt spår är kostnadsdrivande i de flesta kontrakt inom järnvägsunderhåll. Det innebär att de tillgängliga tiderna måste utnyttjas på ett effektivt sätt. En annan möjlig åtgärd är att större hänsyn tas till behovet av tider för underhållsarbeten vid planering av kapacitetsutnyttjandet. Man kommer också i förfrågningsunderlaget bifoga en tydligare beskrivning över vilka tider som är tillgängliga för att öka kalkylerbarheten.

Anbudspriser som en indikator på produktivitet

Utvecklingen av anbudspriserna för grundpaket väg i Kronobergs län under perioden 1991–2011 har studerats. Studien visar en markant produktivitetsförbättring. Om hänsyn tas till konsumentprisindex och trafikarbetets förändring är utvecklingen än mer tydlig. Ett fortsatt arbete där ett antal utvalda län analyseras kommer att starta under 2012. En liknande studie för baskontrakten järnväg startar under 2012. Slutsatserna kommer att användas i det fortsatta arbetet med produktivitetsförbättringar.

Gemensamt styrramverk

Tillsammans med Näringsdepartementet arbetar Trafikverket under 2012 med utveckling av ett gemensamt styrramverk som syftar till att säkerställa en gemensam struktur och nomenklatur för styrningen av drift och underhåll. Avsikten är att frågeställningar som gäller drift- och underhåll ska avhandlas på ett stringent sätt och på rätt nivå i olika diskussioner, planeringsunderlag och rapporter.

8¶Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

Produktivitetskommitténs förslag:  Trafikverket bör skapa förutsättningar för industriellt anlägg-

ningsbyggande.  Bevaka förutsättningarna för industriellt anläggningsbyggande i

de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i

komplicerade projekt.  Utveckla användningen av serieupphandlingar.  Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende

broar.  Trafikverket bör driva frågan om utveckling och implemen-

tering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Denna

utveckling bör äga rum i samverkan med forskare på uni-

versitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt

perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisations-

teoretisk innovation.  Trafikverket bör öka leverantörernas möjligheter att vara

kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att

uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har

att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större

utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter

alternativa utföranden.

8.1¶Kommitténs bedömningar

 Branschens aktörer har alla viktiga roller att spela för att

utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande. Beställaren

ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de

andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för speciali-

sering, standardisering och repeterbarhet. Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor. Beställaren bör också ta ansvar för kunskaps- och erfarenhetsåterföring för att främja utvecklingen av ett ökat industrialiserat byggande.  Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar. Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.  Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna.  Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör Trafikverket i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga samtidigt som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort.  Skapa förutsättningar i förfrågningsunderlagen för serieproduktion och paketera projekt i entreprenader som möjliggör serieproduktion.  Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt. Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll under flera år ger incitament till investeringar i utveckling och innovation. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.  Trafikverket avser att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar (avser utförandeentreprenader). Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens

på marknaden. Verket bör också i större utsträckning ange i för-

frågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.  Trafikverket har stora möjligheter att främja innovation både

genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innova-

tionsupphandling.  Forskning och utveckling bör i största möjliga utsträckning

utföras i konstellationer där Trafikverket, branscher och företag

samt högskolor, universitet och institut samarbetar. Samarbets-

formerna för detta bör utvecklas och långsiktiga FoU-program

etableras.

8.2¶Kan man bygga vägar och järnvägar mer ”industriellt”?

Industriellt tänkande – en fråga om förhållningssätt

De företag som överlever inom den starkt konkurrensutsatta internationella verkstadsindustrin har behållit eller ökat sin konkurrenskraft genom systematisk produktutveckling och ökad produktivitet.

Produktivitetsökningen har säkerställts genom att konsekvent utnyttja effektivitetsvinster av upprepat användande av standardmetoder och -komponenter samt ett fördjupat samarbete med utvalda leverantörer. Lagerhållning på montageplatser är mycket begränsad vilket bidrar till förbättrat kassaflöde, effektivare hantering samt minskat spill.

Det finns stora skillnader mellan verkstadsindustrin och byggindustrin i allmänhet och anläggningsbyggandet i synnerhet. Det faktum att ett nytt anläggningsprojekt nästan alltid byggs på en ny plats framförs ofta som ett avgörande hinder för industriellt byggande. Det bör ändå finnas stora möjligheter att införa verkstadsindustrikonceptet i anläggningsbyggandet med betydande effektivitetsvinster som resultat.

Inom FIA har man använt begreppet industriellt tänkande för att markera att man med detta omfattar betydligt mer än standardiserade och förtillverkade element. Industriellt tänkande är mer en fråga om ett förhållningssätt än en produktionsmetod.

1 ”Utveckling av förutsättningarna för industriellt tänkande och aktiv design” FIA 2007.

Man har också identifierat ett antal normalt förekommande hinder:  Stor detaljstyrning.  Regler och standarder för funktionskrav är outvecklade.  Funktionskrav kräver långa garantitider. Hur säkra detta då för-

säkringar för långa garantitider saknas.  Begränsad tillämpning av livscykeltänkande.  Stafettloppstänkande och projektfokus råder.

– Öppen bas för information saknas (ICT-plattform). – Dålig integrering mellan projektering och produktion. – Små upprepningseffekter. – Bristande erfarenhetsåterföring.

 Bristande kunskap om vad industriellt tänkande innebär och hur

detta kan tillämpas.  Produktiviteten mäts inte på projekt- och aktivitetsnivå.  Varaktiga förändringar kräver ett uthålligt och kraftfullt ledar-

skap.  Den statliga utbetalningsfilosofin – verkens periodiserade projekt-

budgetar premierar inte kortare leveranstider.

Utifrån dessa identifierade hinder gavs ett antal förslag till åtgärder, som att öka andelen totalentreprenader med funktionskrav, att gå från styckeköp till mera serieköp, att skapa branschgemensam informationsplattform, öka tillämpningen av samverkansformer som baseras på förtroende samt att införa produktionsanpassad projektering genom att tillämpa aktiv design.

Projektaktörerna har makten att implementera industriellt byggande

Viktiga beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är: - att planera för rationell produktion för att på så sätt öka förut-

sägbarheten och minska olika typer av slöseri, - upprepning och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar

och inlärningseffekter, - automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka

tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön,

2 Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, LTU (2011).

- integrerad produktion och projektering för förbättrad bygg-

barhet samt - erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande.

Drivkrafterna till industriellt anläggningsbyggande är nästan uteslutande relaterat till inre effektivitet (dvs. ”göra saker rätt”) i form av ökad produktivitet för att spara tid och pengar. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet, som handlar om att ”göra rätt saker”, minst lika viktigt för att skapa uthållig konkurrenskraft.

Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att man ökar processfokus och de fördelar detta för med sig för den inre effektiviteten utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen och därmed den yttre effektiviteten.

Exempel på stora hinder för industriellt anläggningsbyggande är detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningseffekter på grund av uppstyckade upphandlingar.

Projektaktörerna har makten och möjligheten att självständigt implementera industriellt anläggningsbyggande.

Beställaren bör skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta och samverka i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar avseende lösningar i projekteringsskedet och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden. Materialleverantörer bör utveckla komponenter och byggdelar, i samråd med övriga aktörer.

Implementeringen av industriellt byggande kan ses som en processinnovation som i sin tur främjas av innovationer relaterade till organisations- och kontraktsformer. Nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt skulle främja industriellt byggande och innovation.

Längre kontrakt som löper över flera projekt och som även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan

löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

Detta kräver en attitydförändring där Trafikverket blir mer öppna för leverantörers förslag på nya lösningar som inte är föreskrivna i normer och regler. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher.

Ett exempel från riksväg 50 Motala-Mjölby

Hösten 2013 slutförs byggande av ny väg mellan Mjölby och Motala. Projektet omfattar projektering och byggande av en ny mötesfri genomfart, 39 vägbroar, en cirka 620 m lång högbro över Motalaviken samt tre planskilda trafikplatser. Byggande av riksväg 50 genomförs som en totalentreprenad med funktionskrav. Det innebär att entreprenören NCC har i uppdrag att både projektera och bygga vägen och svara för drift och underhåll i 20 år efter det att bygget är klart.

De produktionsmetoder som lyfts fram i projektet riksväg 50 som exempel på industrialiserat byggande är:  Två stycken prefabricerade broar.  Fem stycken prefabricerade rörbroar.  GPS styrning av maskiner som innebär ett mer effektivt utnyttj-

ande av maskinparken.  Terrasstabilisering på vissa sträckor med en ny metod.  Vertikaldränering av en torvmosse.  Hantering av massor med hjälp av utvecklade datoriserade plan-

eringsverktyg.

I intervjuer med aktörerna framkom att ansvarsformen totalentreprenad gav störst möjligheter till utveckling av processen. Att gå ifrån traditionella utförandeentreprenader med mängdpriskontrakt till totalentreprenader baserade på funktionskrav bedömdes ha stor påverkan på utvecklingsmöjligheterna. Fokus hos aktörerna flyttas till ”vad” som ska göras och inte ”hur” det ska utföras. En utveckling mot mer flexibla ansvars- och ersättningsformer innebär behov

3 Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder, LTH (2011), på uppdrag av Produktivitetskommittén.

av nytänkande från både beställare och entreprenörer vad gäller ansvar och riskfördelning.

Kopplas ett funktionsansvar för anläggningens drift till totalentreprenaden ger detta ytterligare möjligheter till utveckling. Upphandlingen av riksväg 50 är gjord som en totalentreprenad med funktionsansvar under 20 år, vilket till viss del minskar beställarens kontrollbehov då entreprenören även har ett ansvar för att valda produktionsmetoder ger en god funktion även under drifttiden.

Totalentreprenader ger även möjligheter för entreprenörer att konkurrera med kompetens i stället för pris, vilket är ännu mer tydligt om ett funktionsansvar läggs till.

Ett upplevt problem hos aktörerna är att regelverk och normer styr på ett sådant sätt att flexibiliteten och friheten hos entreprenören att välja nya produkter och produktionsmetoder begränsas även vid en totalentreprenad. Entreprenören får inte möjlighet att påverka produktionsprocessen i den utsträckning som hade varit önskvärt. Här finns dock en aspekt av ansvar mot tredje man som både entreprenörer och beställare är eniga om bör ligga hos beställaren. I en utförandeentreprenad blir detta tydligt men vid ansvarsformen totalentreprenad måste beställaren styra upphandlingen så att samhällskrav på exempelvis miljö- och kulturvärden uppfylls.

Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor.

Entreprenören måste i sin projektledning ha en drivkraft att vilja utveckla och arbeta med ständiga förbättringar.

Kunskaps- och erfarenhetsåterföring behöver även förbättras för att främja en utveckling för ett ökat industrialiserat byggande.

Konsulterna behöver få en ökad förståelse för produktionsskedet vilket kommer att öka kompetensen oberoende av ansvarsform.

8.3¶Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt

8.3.1¶Leverantörerna vill få vara mer kreativa

Trafikverket har sammanställt ett ”Nöjd-leverantörindex” utifrån en enkät som skickats i ett exemplar per företag till Trafikverkets 132 största leverantörer.

På en övergripande nivå är svaren mycket positiva, då 84 procent anger att man som helhet är nöjd med Trafikverket som kund.

Informationen om kommande affärer kan förbättras och en del upplever Trafikverkets organisation som otydlig och svårhanterlig.

Det område där verket har störst potential till förbättringar gäller möjligheten för leverantörerna att vara innovativa och kreativa. Ungefär hälften av de svarande upplever att det inte finns tillräckligt många upphandlingar som tillåter leverantörerna att vara innovativa och kreativa.

Även i upphandlingar som tillåter alternativa anbud menar man att det inte finns bra förutsättningar och utrymme att vara innovativa och kreativa.

Trafikverket kan påverka innovationsgraden i anläggningsbranschen på flera sätt. Det viktigaste sättet är hur man agerar som beställare och hur man väljer affärsformer, som entreprenad-, ersättnings- och samarbetsformer.

8.3.2¶Sidoanbud

Enligt FIA:s förändringsmätning var 2010 andelen projekt där sidoanbud inkommit 18 procent och andelen projekt där sidoanbud antagits 6 procent.

Trafikverket anser att området har en potential sett till ökad produktivitet men för att realisera denna så vill man skapa en tydlighet kring användningen och tolkningen av begreppet. Trafikverket har ambitionen att öka tillämpningen och har följande inriktning i det fortsatta arbetet. - För segmentet utförandeentreprenad är Trafikverkets inriktning

en användning av metoden likvärdig lösning, vilket är en snabb

och attraktivt väg att öppna upp för konkurrenskraftiga anbud

med öppningar för anbudsgivarens kreativitet, om än med

begränsningen av tolkningsmånen av vad som är likvärdigt.

- En mer aktiv uppmaning till leverantörerna att lämna anbud

med likvärdiga lösningar kommer att ske och skapar, i kombina-

tion med en väsentligt utökad andel totalentreprenader, utrymme

för leverantörerna att ta ett ökat aktivt ansvar för såväl innova-

tioner som produktivitetsökning. - Tillämpningen med alternativa utföranden är begränsad i dags-

läget men kommer på sikt att ökas i takt med att kunskapen

utvecklas och kriterier, värden, modeller etc. säkras med avse-

ende på både upphandlings- och entreprenadjuridisk.

I samband med Utförandeentreprenader (kontrakt enligt AB 04) förekommer begreppet sidoanbud med tillämpningarna – LIK- VÄRDIG LÖSNING och ALTERNATIVA UTFÖRANDEN. Begreppet sidoanbud i AMA AF 07 avser det som i LOU och LUF benämns anbud med alternativa utföranden och därutöver har leverantörer alltid möjlighet enligt upphandlingslagarna att offerera likvärdiga lösningar. Det är viktigt att hålla isär de båda begreppen och dess innebörd.

LIKVÄRDIG LÖSNING måste prövas och prövas också alltid av Trafikverket, beställaren. Erbjuden likvärdig lösning ska vara likvärdig den som beskrivs i den tekniska beskrivningen mfl handlingar. Beställaren avgör om lösningen är likvärdig mot vad som föreskrivs i förfrågningsunderlaget, FU. Beställaren ska enligt upphandlingsreglerna ange skälen till varför ett anbud med likvärdig lösning förkastas, dock krävs inga långgående vetenskapliga utredningar. Anbud med likvärdig lösning prövas och utvärderas på samma sätt som övriga anbud.

Trafikverket har uppmanat och kommer att uppmana entreprenörer att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar. Likvärdigheten omfattar inte enbart material och insatsvaror utan även utförande och konstruktion. Upphandling kan ske med tilldelningsgrunden lägsta pris eller ekonomiskt mest förmånliga anbud. Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens på marknaden.

ALTERNATIVA UTFÖRANDEN tillåts endast då detta anges i förfrågan, FU. Tillämpningen kan endast ske då det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas och medför en hel del kvalificerade analyser och skrivningar. Förfrågningsunderlaget ska beskriva vilka särskilda minimikrav som gäller för anbud med alter-

nativa utföranden, dvs. exempelvis vilka egenskapskrav som minst måste uppfyllas, samt hur det alternativa utförandet, liksom huvudutföranden, ska utvärderas.

Egenskapskraven är i princip de samma som används i totalentreprenader på hela anläggningen alternativt ingående konstruktioner/byggnadsverk eller delar av dessa. Tilldelningskriterier (mervärden), relevanta värden på dessa och beräkningsmodeller för att beräkna mervärdena, som både kan vara positiva och negativa, är oerhört svåra att formulera. De mervärden som formuleras kan i sig begränsa kreativiteten och avkastningen för tänkbara alternativ. Metoden har prövats i Trafikverket med varierad framgång.

8.3.3¶Utnyttja möjligheterna till serieköp och kombinatoriska upphandlingar.

Trafikverket ser goda möjligheter till ökad produktivitet genom serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst inom produktkategorier av mer seriell karaktär. Dessa karakteriseras av att de upprepas, att det finns ett kontinuerligt behov av åtgärder och att de är relativt lika/har en liknande process. Exempel på serieprodukter är kontaktledning, vägbeläggning, spårväxelbyten och broar.

Generellt sett inom Trafikverket så används serieköp och kombinatoriska upphandlingar i mindre omfattning i dagsläget.

Trafikverket genomför följande åtgärder för att öka andelen serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst kopplat till respektive produktivitetsprogram för produktkategorier av seriell karaktär: - Gemensam planering och koordinering inom respektive produkt-

område så att en optimal paketering och samordning över tiden av

uppdragen kan ske. - Långsiktig planering och att en medelstilldelning sker så att

stabilitet i volymerna uppnås. - Skapa en god framförhållning och mer flexibla tider för genom-

förande så att leverantörerna kan ta till vara möjligheterna.

8.3.4¶Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från Uppsala–Mehedeby

Det finns en potential till ökad produktivitet genom standardisering i produktionen, främst genom att beställningar görs så att det främjar leverantörsmarknadens arbete med standardisering i produktionen och att hinder i regelverken tas bort.

Trafikverket menar att följande åtgärder ökar möjligheterna till standardisering i produktionen: - Renodling av beställarrollen så att förutsättningar för mark-

naden skapas. Utveckla rollen och agerandet som beställare i

syfte att överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantör-

erna. - En ökad andel totalentreprenader innebär att upphandlingen av

genomförandet sker tidigare, entreprenören kommer in tidigare

i processen vilket ger bättre möjligheter till standardisering i

produktionen. - I produktivitetsprogrammen per produktkategori finns åtgärder

för att förbättra möjligheterna till standardisering.

8.3.4.1 Standardisering ‐ en studie av sträckan Uppsala –

Mehedeby

För att undersöka hur man kan utnyttja möjligheterna med standardisering och förtillverkning i brobyggandet har Bygginnovationens analysgrupp för BRO studerat broarna på en relativt nybyggd motorvägssträcka på E4 mellan Uppsala och Mehedeby.

Bakgrunden är ett citat av Åsa Söderström Jerring, ordförande FIA, på Brobyggardagen 2008 ‐ ”På sträckan Uppsala – Mehedeby finns 110 olika brotyper, var det verkligen nödvändigt?”.

Studien är upplagd som ett scenario där Byggare Bob entreprenörsfirma Bobs Bygg AB fått i uppdrag att bygga 39 broar åt Trafikverket. Av dessa 39 broar är 27 stycken plattrambroar både slutna och öppna och 12 stycken är kontinuerliga balkbroar.

Byggare Bob har själv tagit ansvaret för uppförandet av plattrambroarna. Det är viss variation på utseende och mått på dessa broar men Bob har nämligen möjlighet att projektera om broarna till viss del. Bob funderar också på om det finns någon förtjänst i

4 Bygginnovationen, Delrapport: BRO, Version: 2010‐11‐04.

att standardisera broarna och var i så fall den största potentialen för standardisering finns. En annan fråga han brottas med är om det går att göra speciella materialval som kan visa sig bli fördelaktiga för projektet. Till de 27 plattrambroarna ska sammanlagt 40 stöd både konstrueras och byggas enligt förslagshandling.

Från början har t.ex. nästan alla bottenplattor olika utseende och variationen på fundamenten är stor både i bredd och höjd.

Efter att ha studerat ritningarna på broarna ingående kan Bob göra följande kategoriseringar för plattrambroarna:  Stöd/bottenplattor kan delas upp i grupper. Där blir måtten på

bredd och höjd avgörande.  Armering till bottenplattorna kan förtillverkas. Förtill-

verkningen kan ske på två olika sätt, dels i en fältfabrik och dels

hos en underentreprenör.  Länkplattor (som finns på alla broar) kan delas upp i 3 grupper.

De beror på bredden av broarna.  Att använda SKB (självkompakterande betong) är fördelaktigt

vid gjutning av samtliga brodelar.  Kantbalkarna kan standardiseras.  Kvarsittande formar kan användas i viss utsträckning. Det gäller

i första hand för bottenplattorna men även i vissa ramben och

överbyggnader kan kvarsittande form med fördel användas.

Efter att ha dragit dessa slutsatser börjar Byggare Bob sitt arbete med att standardisera och modularisera sina broar. De differentierade grupperna av stöd/bottenplattor består av nio olika bredd‐höjd förhållanden för stöden med 15, 5, 7, 2, 5, 2, 1, 1 och 2 stycken stöd i varje kategori där de minsta stöden är nämnda först. Armeringskorgar kommer att förtillverkas för samtliga stöd i varje kategori. Måtten på två av grupperna med stöd är dock väldigt stora och att transportera förtillverkade armeringskorgar för dem lämpar sig inte på allmänna vägar, de stöden kommer Bob att tillverka i sin fältfabrik och transportera internt m h a dumpers. Arbetet med dessa stöd kommer han att använda som ett buffertarbete, dvs. ett arbetsmoment han kan sätta sina hantverkare på när det inte går att utföra andra planerade arbetsmoment.

Genom att enbart standardisera fundamenten till de 27 broarna kan Bob spara cirka 40 arbetsdagar för två hantverkare om han

förtillverkar alla fundamenten själv i en fältfabrik. Skulle Byggare Bob välja att förtillverka alla fundamenten hos en underentreprenör är potentialen till arbetstidsbesparing på arbetsplatsen ca 130 dagar för två hantverkare. Bob ser stora möjligheter att tjäna tid i projektet här, kanske kan han korta av bygget med en till två månader. Eftersom beställaren har infört ett omvänt vite vilket innebär en bonus om projektet levereras före utsatt tid finns det stora pengar att tjäna för Bob. Byggare Bob har också räknat ut att om alla fundamenten såg likadana ut skulle det gå att spara minst 33 procent av den ursprungliga tiden per ton armering vid en inlärning på 90 procent.

Bob har här räknat på den säkra sidan och inte gjort något maximalt antagande, dvs. det finns ett relativt stort utrymme för förbättring även här, ner till 80 procent inlärningstal räknar han med att komma redan vid nästa bygge.

I och med den lyckade standardiseringen av fundamenten enbart till plattrambroarna har Byggare Bob nu kallat till ett möte i firman. Han vill att samtliga stöd på samtliga broar ingående i projektet ska gås igenom på samma sätt som han just gjort för plattrambroarna. Dessutom förbereder han just samma förfarande för alla skivstöd samt pelarstöd på de övriga balkbroarna. I sin iver håller Byggare Bob också på att se över länkplattorna och kantbalkarna till broarna. Kunden/beställaren är dock noga med att peka på att de inte vill ha helt identiska broar på sin väg.

Bob lugnar dem med att säga att det är ju konstruktionen som kommer att standardiseras inte utseendet. Han säger till sin beställare att man alltid kan variera formen på de olika byggdelarna kantbalk och pelarstöd för att variera utseendet mellan de olika broarna.

8.3.5¶Använd Aktiv Design

Med observationsmetoden, eller aktiv design, menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

Trafikverket har ingen uttalad målsättning specifikt kopplat till aktiv design.

Aktiv design används i några enstaka projekt. Exempelvis använder Citybanan aktiv design för sina bergarbeten främst vid stationerna.

8.3.6¶Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna

Från FIA-samarbetet finns en rekommendation att tidigarelägga de geotekniska undersökningarna till utredningsskedet i syfte att skapa goda produktionsbetingelser och redovisa och ange förutsättningar för grundläggning och jordförstärkning i det alternativ som finns i arbets- respektive järnvägsplanen.

I dagsläget sker geotekniska undersökningar enligt en gemensam process stegvis utifrån vald teknisk lösning och varefter planerings- och projekteringsarbetet fortskrider. I utredningsskedet görs en översiktlig undersökning som förtätas successivt varefter utformningen finner sin slutliga lösning.

Trafikverket har i dag ingen målsättning att generellt tidigarelägga de geotekniska undersökningarna eftersom en sådan inriktning skulle kunna bli kostnadsdrivande i sig. Däremot anser man att det finns en potential till förbättring genom att tidigarelägga de mer entreprenadinriktade geotekniska undersökningarna, både vad gäller omfattning och innehåll i planeringsprocessen. Området kommer att kopplas till arbetet inom Renodlad beställarroll för att hitta det mest effektiva och optimerade angreppssättet i frågan.

8.3.7¶Innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling

Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56) identifierade infrastrukturområdet som ett viktigt område för framtida innovationsupphandlingar. Utredningen föreslog bl.a. att Trafikverket bör främja innovationer inom sitt ansvarsområde, dels genom innovationsvänliga upphandlingar inom ramen för verkets normala upphandling av varor och tjänster, dels genom att medvetet genomföra innovationsupphandling i syfte att ta fram nya lösningar till nytta för trafiken.

VINNOVA utvecklar ett stöd för innovationsupphandling. Programmet baseras på Innovationsupphandlingsutredningens (SOU

5 Program Innovationsupphandling, VINNOVA Februari 2012.

2010:56) analys. I regeringens budgetproposition år 2011 beviljades VINNOVA medel för att informera om och främja användningen av offentlig innovationsupphandling. Regeringens motivering var att innovationsupphandling kan stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet. Offentlig upphandling kan vara en drivkraft till innovation.

I programmet konstaterar VINNOVA att åtgärder för att åstadkomma innovationseffekter traditionellt inneburit stöd till forsknings-, utvecklings- och kommersialiseringsaktiviteter. Uppmärksamheten riktas dock alltmer mot möjligheterna att påverka marknader till att i större utsträckning efterfråga innovationer, så kallad efterfrågedriven innovation. Offentliga behov har stor betydelse för utveckling av nya och befintliga marknader, eftersom de offentliga inköpsvolymerna är så betydande. Dessa inköp kan antingen utgöra en drivkraft för innovation och förnyelse eller verka konserverande.

Under år 2011 öppnade VINNOVA också en utlysning för förkommersiell upphandling som även är öppen år 2012. Förkommersiell upphandling syftar till att upphandla forsknings- och utvecklingsarbete för specifika problem som en offentlig myndighet vill finna lösningar på.

Innovationsupphandlingsutredningen ansåg att Trafikverket bör använda förkommersiell upphandling som ett instrument i verkets arbete med FoI samt att Regeringskansliet bör överväga om det finns anledning att förtydliga Trafikverkets roll för att främja innovationer inom verkets ansvarsområde.

Regeringen beslutade 19 april 2012 att ge Trafikverket, Energimyndigheten och Vinnova i uppdrag att arbeta med så kallad innovationsupphandling.

8.3.8¶Bygginnovationen

Bygginnovationen är ett nationellt innovationsprogram vars övergripande syfte är att utveckla en stark och uthållig innovationsmiljö för svensk byggsektor. Det ska bland annat ske genom att brygga över gapet till högskole- och universitetssektorn och därigenom främja kommersialisering av kunskap, lösningar och forskningsresultat samt förbättra samverkan mellan byggsektorn, instituten och samarbetsorganisationen Sveriges bygguniversitet. Bygginnovationen har ett 20-tal medlemmar, däribland flera av de stora entreprenad- och teknikkonsultföretagen.

Programmet är en fortsättning på ett inledande arbete som utförts 2009–2011. Förutsatt att den nu inledda programperioden ger önskade resultat är VINNOVAs och industriparternas avsikt att Bygginnovationen ska löpa vidare under en total period på 15 år.

Bygginnovationen ska bidra till ökad produktivitet och effektivitet, och skapa mätbar sysselsättnings- och omsättningstillväxt i de svenska byggföretagen. Tillväxten ska ske på ett sådant sätt att jordens resurser inte utarmas och föroreningar till luft, mark och vatten inte degraderar ekosystem och livsmiljö, så kallad grön tillväxt. Bygginnovationen ska även stärka svenskt byggandes konkurrenskraft på en internationell marknad och genom förbättrad samverkan mellan industrin, instituten och akademin skapa en attraktivare forskarmiljö inom universitet och högskolor och ett tillstånd där företagen i högre utsträckning efterfrågar forskarutbildad personal.

Programmet löper över 2011–2014 och den totala budgeten är 42 Mkr, varav VINNOVA bidrar med 21 Mkr och industrin med 21 Mkr. VINNOVAs bidrag avser att främst finansiera forskning och utveckling vid universitet, högskola och institut samt SMF (”Små och Medelstora Företag”). Efter rekommendation från programstyrelsen kan dock VINNOVA besluta att även industriparterna kan erhålla finansiering med statliga medel i enskilda projekt. Byggindustrins medfinansiering i projekt avses i första hand ske i form av arbetsinsatser.

8.3.9¶Trafikverkets FOI-verksamhet

Trafikverkets Strategi för forskning och innovation har som övergripande mål att öka avkastningen av Trafikverkets FoI. Strategierna för att nå detta mål är: 1. utveckla Trafikverkets innovativa förmåga, 2. förbättra styrningen av FOI inom Trafikverket, 3. utveckla effektiva samarbeten inom FOI, 4. effektivisera formerna för initiering och utveckling av program

och projekt, samt 5. arbeta systematiskt med nyttiggörande av FOI-resultat.

6 Strategi för forskning och innovation, TDOK 2011:314, fastställd 2011-06-28.

FOI-verksamheten är indelad i sju portföljer. I en av dem, ”Mer nytta för pengarna”, finns ett antal pågående projekt där avsikten är att de ska ge effekt kopplat till produktivitet.

Ett branschprogram, BVFF (Bana väg för framtiden), är på väg att etableras. Syftet är att gemensamt i branschen möta nutida och framtida krav på hållbar effektiv väg- och banteknik och att stärka anläggningsbranschen.

Avtal har tecknats mellan Trafikverket, VTI och KTH. Fler aktörer kommer efterhand att involveras i samarbetet.

Målen är:  Branschgemensam FoI-agenda  Branschgemensam kompetensuppbyggnad  Konkurrenskraft  Innovationer, Tillväxt, Välfärd

Andra exempel på FOI-samverkan är Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum).

8.4¶Projektet PIA

Trafikverkets PIA-projekt pågår sedan hösten 2010. Det omfattar de 30 miljarder kronor som årligen binds i entreprenadkontrakt kopplat till investeringar och underhåll. PIA har ett produktfokuserat angreppssätt och tar fram produktivitetsprogram per produktkategori. Hittills har sex produktivitetsprogram beslutats, motsvarande cirka 13 miljarder kronor. Totalt planerar Trafikverket att utarbeta 15 produktivitetsprogram.

Kopplat till varje produktivitetsprogram finns: - Åtgärdsprogram samt uppskattning av storlek på produktivi-

tetseffekten samt realiseringstakt. - Detaljerad implementeringsplan. - Produktteam som med god sakkunskap om ett avgränsat produkt-

område följer implementeringen och effekten av åtgärderna. - Framtagna nyckeltal enligt mätupplägget.

7 ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

PIA ansvarar också för att ta fram förslag på och utveckla produktivitetsmätningen inom Trafikverket.

PIA har även en roll att under projekttiden koordinera och hålla ihop den totala bilden av produktivitetsarbetet riktat mot anläggningsbranschen. PIA ansvarar också för att löpande ge en samlad bild av det systematiska och långsiktiga arbetet med att utveckla produktivitet och innovation samt att hålla ihop uppföljning, rapportering och mätning av produktivitet inklusive fortsatt FIAmätning.

Strukturerna kring produktteamen och mätning/uppföljning kommer att användas av flera initiativ för implementering och uppföljning av produktivitetsarbetet.

8.4.1¶Produktivitetsprogram för fem produktkategorier

Huvudmålet med PIA är att minska produktionskostnaderna med 10–15 procent sammanlagt för produktkategorierna fram till 2014. Angreppssättet för effektiviseringen är orienterat efter olika produktkategorier och dessa kommer successivt att gås igenom område för område. Med bland annat detta arbete som grund kommer Trafikverket att besluta om produktivitetsprogram för olika produktkategorier och övergå till en bred implementering i verksamheten inklusive mätning av produktivitetsutvecklingen.

Produktivitetsprogrammen tas fram i tidsmässigt tre omgångar:  ”Våg 1” är beslutad (8 miljarder kronor): kontaktledning, väg-

beläggning, spårväxlar, tjälsäkring/bärighet, komplexa byggnadsverk.  ”Våg 2” är i beslutsfas (9 miljarder kronor): underhållskontrakt väg

och järnväg(beslutat), broar, bergkonstruktioner, spår/slipers.  ”Våg 3” (7 miljarder kronor): markbyggnad/grundläggning, signal,

kraftförsörjning, installation underhåll, räcken. Eventuellt kan fler

produktivitetsprogram tillkomma.

De program som ingår i ”Våg 2” ska beslutas senast i maj 2012 och de som ingår i ”Våg 3” planeras beslutas senast i oktober 2012.

Nedan redovisas sammanfattningar av innehållet i de fem beslutade produktivitetsprogrammen i ”våg 1”.

8.4.1.1 ”Komplexa byggnadsverk”

Årliga entreprenadkostnader för betongkonstruktioner är cirka 2,5 miljarder kronor.

Produktivitetsprogrammet innehåller fyra huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år. 1. Projektstruktur där totalentreprenad är prioriterad entreprenad-

form för att renodla beställarrollen. Genom att upprätta

processer för aktiv effektiviseringsdialog mellan beställare och

leverantörer genom samtliga skeden, utveckla och införa affärs-

och upphandlingsformer som understödjer samverkan och säkrar

frihetsgrader samt utveckla Trafikverkets processer och vidare-

utveckla roller för specialister uppnås ett effektivare utförande. 2. Kostnadseffektiva projektspecifikationer som styr mot optimal

estetisk utformning samt utveckla funktionskrav som möjliggör

effektivt utförande. Anpassa styrning av projekteringskonsult.

Möjligheter för effektivt byggande och tillämpning av innova-

tiva tekniska lösningar ska finnas med redan i arbetsplan/järn-

vägsplan. 3. Effektivisera materialförsörjningen för betong genom att vidare-

utveckla nuvarande krav för betong och cement. 4. Skapa drivkrafter för kontinuerlig utveckling av effektiva

byggtekniker genom att upprätta ett produktteam för komplexa

byggnadsverk som följer upp implementering, ökar kompetensen

samt koordinerar en kontinuerlig effektivisering.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra effektområden och beräknas till 16–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 400–630 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 100–160 mnkr 2013 och 280–450 mnkr år 2014. Under 2012 fås ingen effekt av programmet. 1. Effektivare utförande genom en utvecklad projektstruktur som

säkerställer att rätt kompetens och processer finns för att

identifiera och realisera effektiviseringsförslag i samtliga skeden.

Införande av planeringsskede innan byggstart leder till effektiv-

are utförande. Kontinuerlig dialog med leverantörer och syste-

matisk erfarenhetsöverföring innebär att bra arbetssätt får

genomslag. 2. Effektivare tekniska lösningar. Prioritering av total-

entreprenader, acceptans av likvärdig lösning och upphandling

utifrån funktionskrav tillåter entreprenörer att komma med förslag

på effektivaste tekniska lösning. Komplexa byggnadsverk som

paketeras separat lockar fler utländska anbudsgivare med nya

tekniska lösningar. Kontinuerlig dialog med leverantörer samt

systematisk omvärldsbevakning och erfarenhetsöverföring

innebär att kostnadseffektiva tekniska lösningar får genomslag. 3. Effektivare materialförsörjning för betong som möjliggörs

genom översyn av de krav som ställs. 4. Tydligare projekteringsförutsättningar. Exempelvis tydligare

förutsättningar för estetisk utformning och anpassad styrning av

projekteringskonsulter leder till att fel, otydligheter och antalet

skallkrav minskar samt leder till bättre produktionsanpassade

lösningar.

8.4.1.2¶Vägbeläggning

Vägbeläggning har en årlig entreprenadkostnad som varierar mellan 2,5–3,5 miljarder kronor, varav underhålls/reinvesteringskostnader varierar mellan 1,7–2,3 miljarder kronor/år och investeringskostnader 0,8–1,2 miljarder kronor/år.

Produktivitetsprogrammet för vägbeläggning innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år: 1. Förbättra planering och upphandling genom att säkra en långsiktig

och stabil finansiering samt standardisera affärsupplägg. 2. Optimera val av beläggningsåtgärd genom att kommunicera tydliga

riktlinjer och beslutskriterier samt standardisera beräkningsverktyg

för val av beläggning. 3. Förbättra uppföljning och styrning av utförandet. Höj fokus på

och säkerställ kvalitet i utförandet genom att öka närvaro på

plats, skapa kvalitetsincitament för entreprenörer att konkurrera

med samt aktiv leverantörsutveckling

4. Utveckla regelverk genom att utveckla och renodla gällande

krav och regelverk. 5. Höj samordning och kompetens genom att tillsätta ett produkt-

team med uppgift att samordna och sprida kompetens mellan

regioner och verksamhetsområden. 6. Skapa rutiner för omledning av trafik för att optimera de samhälls-

ekonomiska aspekterna och möjliggöra effektivare utförande och

säkrare arbetsmiljö.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 17–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 487–706 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 120–180 mnkr 2012, 225– 336 mnkr 2013 och 317–466 mnkr år 2014. 1. Rätt beläggning vid rätt tillfälle genom ett standardiserat och

ekonomiskt optimerat val av beläggning. 2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering

och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt

aktiv leverantörsutveckling. 3. Förbättrad kvalitet och livslängd, genom att ställa tydliga krav

på kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt

planera avvattningsåtgärder i rätt tid. 4. Utvecklat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regel-

verk, krav och föreskrifter.

8.4.1.3¶Tjälsäkring/Bärighet

Tjälsäkring/bärighet har en årlig entreprenadkostnad om cirka 1 000 miljoner kronor/år.

Produktivitetsprogrammet innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år. 1. Förbättra planering och finansiering genom att säkra en lång-

siktig och stabil finansiering och säkerställa tid för planering. 2. Förbättra projekteringen. Utveckla och anpassa uppdrags-

beskrivningen och skapa en obligatorisk projektörsutbildning.

3. Utveckla och renodla regelverk. Utveckla, renodla och förenkla

gällande regelverk, krav och föreskrifter. Skapa en samlande

handbok för förstärkningsobjekt. Trimma tekniska riktlinjer. 4. Höj intern samordning och kompetens genom att tillsätta ett

produktteam med uppgift att samordna och sprida kompetens

mellan regioner och verksamhetsområden. 5. Bättre affärer. Utveckla funktionskrav vid totalentreprenader.

Optimera paketering av objekt och projektering. Skapa värderings-

modell för alternativa lösningar. Skapa förutsättningar för fler

aktörer. 6. Förbättra uppföljning och styrning av kvalitet. Standardisera

kontroll- och kvalitetsplaner. Öka närvaro och kontroll på plats.

Skapa organisation och rutiner för kvalitetsuppföljning under

garantitiden.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 13–26 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 150–200 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 10–30 mnkr 2012, 30–50 mnkr 2013 och 70–130 mnkr år 2014. 1. Lägre kostnad för insatsvaror, genom bättre kontroll på täkter,

samt optimering av massåtervinning. 2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering

och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt

aktiv leverantörsutveckling. 3. Trimmat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regel-

verk, krav och föreskrifter. 4. Förbättrad kvalitet/livslängd, genom att ställa tydliga krav på

kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt

planera avvattningsåtgärder i rätt tid, uppmuntra bättre pack-

ning, optimerade åtgärdsval (bättre handlingar).

8.4.1.4¶Kontaktledningar

Kontaktledningsarbeten har en årlig entreprenadkostnad på cirka 410 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 350 miljoner kronor/år och nyinvestering 60 miljoner kronor/år.

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år: 1. Förbättra planeringen genom att säkra en grundfinansiering och

förenkla planeringsprocessen. 2. Gör kontaktledning till nationellt projekt och inrätta permanent

kategoriteam för att samla kompetenser, effektivisera genom-

förandet och för att bättre nyttja leverantörsmarknaden. 3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram tydligt

material, verktyg och samarbetsprocesser. 4. Arbeta med aktiv leverantörsutveckling för att öka produktiviteten i

genomförandet. 5. Trimma tekniska krav och föreskrifter för att skapa effektiv-

iseringsvinster med bibehållen kvalitet och funktion.

Förbättringspotentialen delas in i fem områden och beräknas till 17–31procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 68–121 mnkr (för både re-och nyinvesteringar). Potentialen som kan realiseras bedöms till 31–47 mnkr 2012 och 68–121 mnkr 2013 och framåt. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än 0,5 mnkr. 1. Optimala tider i spår, genom förbättrad planering och genom-

förande inom nationellt projekt 2. Effektivare materialförsörjning genom mer långsiktigt och tyd-

ligare ansvar för planering och avrop av material från Material-

service. Det ger högre säkerhet i prognoserna till leverantörerna. 3. Lägre ÄTA-kostnader genom bättre projekteringskvalitet

kombinerat med ett dedikerat projektteam för kontaktledning,

inom nationellt projekt, som bygger upp erfarenhet, minskar

och undviker ÄTA-kostnader. 4. Förbättrad produktivitet i genomförandet genom bättre planerings-

möjligheter och ett dedikerat team som driver leverantörs-

utvecklingsfrågor och samlar kompetens om smarta byggmetoder

vilket stödjer leverantörerna i att öka produktiviteten igenom-

förandet

5. Kostnadseffektiviserade tekniska krav och trimningsåtgärder ger

minskade kostnader med bibehållen kvalitet och funktion;

exempelvis målade stolpar, spannlängd, packningsbara massor,

nedbilning av fundament.

8.4.1.5¶Spårväxlar

Arbeten med spårväxlar har en årlig entreprenadkostnad på cirka 600 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 150 miljoner kronor/år och nyinvestering cirka 450 miljoner kronor/år. Programmet är främst inriktat på byten av spårväxlar. Den del som ingår i större BEST-entreprenader kommer att täckas in av andra produktivitetsprogram.

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år: 1. Produktteam och nationell funktion. Tillsätt produktteam enligt

beslutat koncept. Spårväxelbyten genomförs inom ”Investering”

utifrån en nationell funktion. 2. Förbättra planeringen, långsiktig gemensam utbytesplanering

och förenklad planeringsprocess. Bättre utnyttjande av paketer-

ing och helavstängningar. Planera för minskat natt/helgarbete. 3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram produkt-

specifika anläggningskrav, använda incitament samt förbättra

underlaget inför projektering/ upphandling. 4. Bättre affärer. Öka andelen totalentreprenader samt kvalitets-

säkra kompetens och erfarenhetsåterföring. 5. Vidareutveckla metodik och produkt. Implementera ett

nationellt program för begagnade spårväxlar. Öka användningen av

prefabricerade spårväxlar samt nytt koncept för transport/loss-

ning/läggning/ballastrening.

Förbättringspotentialen delas in i sex områden och beräknas till 16–31 procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 24–47 mnkr. Potentialen kan realiseras med 8–14 mnkr 2012 och 18–35 mnkr 2013, 23–46 mnkr 2014, samt 24–47 mnkr 2015. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än en mnkr.

1. Minskat helg- och nattarbete möjliggörs genom förbättrad

planering av tider i spår och nytt koncept för transport/läggning

ger kortare tider. 2. Lägre andel ÄTA fås genom att kvaliteten i projekteringen för-

bättras då kvalitetsgranskning ökas samt rutinerna förbättras

och projektörerna får genom förändrade avtalsvillkor incitament

till ökad kvalitet och smartare lösningar. 3. Effektivare logistik. Ökad andel prefabricerade spårväxlar och

lägre kostnad för spårväxelmateriel. 4. Öka användningen av begagnade spårväxlar. Införandet av ett

nationellt program för begagnade spårväxlar. 5. Samordna spårväxelbyten med planerad totalavstängning.

Genom införandet av långsiktiga och stabila utbytesplaner, som

möjliggörs genom förbättrad samordning via produktteam och

en långsiktigare finansiering. 6. Effektivare utförande. Ökad nationell samordning, stabilare

finansiering och förbättrad planering möjliggör jämnare beläggning

och optimerad paketering. Nytt koncept för transport/loss-

ning/läggning/ballastrening. Ökad andel totalentreprenader.

8.4.2¶Synpunkter på programmen från företag och akademi

Produktivitetskommittén har samlat in synpunkter på produktivitetsprogrammen från representanter för företag och akademi.

Några övergripande generella synpunkter är:  I produktteamens fortsatta arbete bör man lägga vikt vid ett

ökat fokus på brukarkrav och samhällsnytta, att utveckla

metoder för definition av funktionskrav och livscykelkostnads-

beräkningar, utveckla möjligheterna att bli en tydlig beställare

och samverka med branschens aktörer för att utveckla processer

och drivkrafter som ger aktörerna intresse av utveckling som

gagnar helheten.  Tydliggör vad som är mål och vad som är medel. Trafikverkets

övergripande mål bör exempelvis inte vara att öka andelen total-

entreprenader eller att få in fler aktörer på marknaden. Däremot

8 PIA-rapport Produktivitetskommittén, More10 AB, 2012-03-20.

kan detta vara medel för att Trafikverket ska kunna uppnå sina

mål om ett väl fungerande och effektivt trafiksystem.  Skapa en tydlig organisation för hur man arbetar med ständiga

förbättringar och successiv produktutveckling i samarbete med

marknadens aktörer. De team som gått igenom nu studerade

produktgrupper kan vara ett steg i rätt riktning, men man måste

tydliggöra mandatet. Vem/vilka fattar beslut om förbättringar?

Vem/vilka implementerar? Hur påverkas organisation och ledar-

skap? Hur skapas incitament hos leverantörerna att bidra till

ständiga förbättringar?  Utgå alltid från kund- och produktperspektivet vid paketer-

ingen av upphandlingar. Det innebär att det kan vara viktigare

att minimera störningar för trafikanter än att välja den vid upp-

handlingstillfället lägsta kostnaden. Det innebär också att man

ger leverantörerna möjlighet att själva utveckla de produkter

som på bästa sätt uppfyller kraven på funktion och låga livs-

cykelkostnader.  Skapa så långt som möjligt processer och upphandlingsformer

som inte fokuserar på enskilda projekt eller delar av projekt,

utan på serier av projekt.  I PIA-arbetet synes själva investeringskostnaden i huvudsak ha

varit i fokus. Innan införande av dessa program bör man också

ta stor hänsyn till såväl brukarkostnader/allmänna samhälls-

kostnader som drifts- och underhållskostnader. Effekterna av

produktivitets- och innovationsutveckling måste ses i ett långt

perspektiv, det intressanta är att årskostnaden, inklusive brukar-

kostnader/allmänna samhällskostnader, sett över produktens livs-

cykel, ska minimeras.

För att marknadsaktörer ska ha tillräckligt intresse för att lägga egen tid och egna pengar på att ta fram lösningar åt Trafikverket krävs att några viktiga förutsättningar är uppfyllda:  Det ska finnas en rimlig vinstchans i varje upphandling, annars

uteblir det önskade utvecklingsarbetet. Konkurrensförhållanden

bör definieras efter hur utvecklande tävlingsmomenten är, inte

efter hur många anbud som inkommer i en enskild upphandling.

Kostnaderna för att lämna anbud kan uppgå till betydande

belopp vid kvalificerade upphandlingar. Trafikverket betalar ytterst

dessa kostnader, även för de företag som inte vinner den enskilda

upphandlingen. Former för prekvalificering av intresserade

anbudsgivare och urval av ett fåtal som får lämna anbud bör

därför utvecklas och tillämpas.  För en långsiktigt hållbar marknadssituation måste aktörerna se

möjligheter till återkommande order. Trafikverket bör därför

vinnlägga sig om marknadsaktörernas långsiktiga intresse

genom att erbjuda serieupphandlingar, där de företag som

utvecklat bra lösningar har möjlighet att under en längre tid få

lönsamma affärer, som motiverar fortsatt utvecklingsarbete.

Serieupphandlingar ger också möjlighet till en bättre spridning

av arbetsvolymen över tid och incitament för både nya och

befintliga aktörer på marknaden att investera i såväl utrustning

som metod- och kompetensutveckling.  Handlingsutrymmet för utveckling av egna lösningar måste vara

tillräckligt stort och marknadsaktörerna måste ha förtroende för

Trafikverkets långsiktighet också avseende godkännande av tek-

niska lösningar, organisation för granskning, godkännande etc.

Här behövs ett förändringsarbete inom Trafikverket.  Vid upphandlingar bör andra krav än lägsta pris i den enskilda

upphandlingen vara avgörande. Det väsentliga är vilket värde

som tillförs Trafikverket och samhället. Metoder för uppställande

och uppföljning av andra krav än lägsta pris behöver utvecklas.  Effektivisering av informationshanteringen är en övergripande

fråga som inte berörs specifikt i dessa utredningar, men är av

stor övergripande betydelse.

8.4.2.1¶Betongkonstruktioner/komplexa byggnadsverk

Området lyfter fram totalentreprenad som prioriterad entreprenadform. I sammanhanget är det otydligt hur betongkonstruktioner ska hanteras i förhållande till kringliggande arbeten. Betongkonstruktioner är i normalfallet en delprodukt i en större anläggning, men samtidigt en från t.ex. vägbyggnad skild kompetens. För att stimulera utveckling inom området kan det därför finnas två olika sätt att definiera ett större åtagande att tävla om. Antingen genom att öka projektets helhet, dvs. en längre väg- eller järnvägssträcka, inte en enskild konstruktion, vilket ofta kräver större företag som aktörer. Eller att utnyttja specialiserade företags kompetens,

genom att t.ex. bryta loss tydligt avskiljbara betongkonstruktioner till en särskild serieupphandling och säkerställa att man därmed kan hitta den aktör som har mest intressant erbjudande för någon typ av serieproduktion.

Sannolikt avses i de flesta fall stödkonstruktioner (väggar, murar), bjälklag/perronger m.m. eller vattentätande konstruktioner. I de flesta fall är sannolikt betong det mest ekonomiska materialet ur både utförande- och driftsynpunkt, men materialvalet bör ligga på totalentreprenören, inte som en beställarförutsättning. Man bör också tydliggöra hur produktgruppen förhåller sig till produktgruppen broar, där alternativa material till betong är mer vanligt förekommande.

Möjligheterna till prefabricering lyfts fram endast i begränsad grad. Här finns erfarenheter från andra sektorer och andra länder som bör kunna tas tillvara.

En bättre kommunikation mellan projektering och produktion är en viktig förutsättning för ökad innovationsgrad. Möjligheterna att prova och verifiera nya lösningar och utveckla nya tekniska regler är likaså av stor vikt. Inte minst i detta sammanhang är samverkan mellan beställare, utförare och akademi en viktig förutsättning. Inom detta produktområde finns redan bra förebilder för ett utvecklat sådant samarbete, med tydligt påvisade utvecklingsmöjligheter.

Man lyfter fram möjligheterna att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement. I detta sammanhang, som i andra, bör de långsiktiga effekterna noga analyseras. Betongkonstruktioner med bättre beständighet kan på sikt medföra radikalt sänkta kostnader för underhåll och reparationer. Men det är långt ifrån självklart att besparingar i tillverkningsskedet, t ex genom användande av nya tillsatsmaterial i betongen, ger dessa effekter. Man måste ta vara på de kunskaper som finns och utnyttja befintliga forskningsresurser på materialsidan. Här finns goda möjligheter för Trafikverket att i samarbete mellan beställare, materialindustrin, och akademien utvärdera dagens krav kopplat till risker och kostnader för underhåll och reparationer.

9 Enligt Trafikverket syftar åtgärderna till att skapa möjlighet för leverantörerna att kunna välja en billigare betongkvalitet, inte att tvinga in en viss sort. Brogruppen arbetar med betong, stål, trä och kombinationer.

8.4.2.2¶Vägbeläggning

Analysen behandlar i stort sett enbart bituminösa beläggningar av traditionellt slag. Betongbeläggningar har i Sverige använts i begränsad omfattning, medan dessa är betydligt vanligare i andra länder. Klimat- och slitageaspekter ska givetvis beaktas, men kunskaperna om detta finns idag.

I programmet anger Trafikverket att man ännu inte har underlag för att värdera betongvägars drift- och underhållsaspekter. Samtidigt har VTI på Trafikverkets uppdrag löpande följt och dokumenterat mer än 20 års erfarenheter av många mil moderna betongvägar. Med detta som utgångspunkt är vägbeläggningsgruppens avfärdande av betongbeläggningar förvånande och bedömningarnas trovärdighet blir sviktande.

Trafikverket bör uppträda materialneutralt och möjliggöra för betongvägar att användas inom begreppet ”Rätt material i rätt sammanhang”.

Ett produktivitetsprogram för vägbeläggningar bör inte ha preferenser för vare sig asfalt- eller betongbeläggningar, utan lämna utrymme för aktörerna att utveckla bästa metoder. Det handlar inte heller enbart om själva ytbeläggningen, utan om hela dimensioneringen av överbyggnaden inklusive det ytliga slitlagret. Möjligheterna att optimera konstruktionen genom t ex någon typ av kemisk stabilisering av undergrund och/eller förstärkningslager berörs exempelvis inte alls.

En stor del av vägbeläggningsarbetena avser omläggning av befintliga beläggningar, ett arbete som med nödvändighet innebär störningar för brukarna och därmed följande samhällskostnader. Ett kraftigare fokus på detta kan ge drivkrafter för utveckling av metoder och arbetstider som minimerar störningarna.

Erfarenheter från de lovande försök som gjorts med totalentreprenader med en efterföljande lång period med ansvar för drift och underhåll indikerar att man bör fortsätta med sådan utveckling. I detta sammanhang är det, för att branschaktörerna ska stimuleras till ett ständigt utvecklingsarbete, viktigt att utveckla metoder för att kvantifiera funktionella egenskaper, liksom hur restvärdet efter viss tid ska beräknas och följas upp.

8.4.2.3¶Tjälsäkring/Bärighet

Området har klara serieeffekter. Möjligheterna till någon typ av serieupphandlingar bör undersökas djupare, vilket också skulle kunna minimera det negativa beroendet av enskilda täkter i områden där det är glest mellan dessa. ”Problemet” med att enskilda aktörer har tillgång till egna täkter måste hanteras på marknadens villkor och genom väl genomtänkta upphandlingar. Möjligheterna att använda och förädla material som finns i väglinjen kan minimera behovet av särskilda täkter. Mobila krossverk och asfaltverk kan i detta sammanhang också bidra till lösningar som har övergripande ekonomiska och miljömässiga effekter som är bättre än de traditionella. Det viktiga är här, som i många andra sammanhang, att inte detaljstyra vid upphandlingarna, utan ge aktörerna frihet att komma med egna lösningar som uppfyller övergripande funktionskrav.

Ett utökat användande av totalentreprenader inom detta område bör också kunna öka intresset för utveckling. Möjligheterna att ge entreprenören ett utvidgat ansvar för drift och underhåll av vägsträckan under en längre tidsperiod (15–20 år) bör driva på utvecklingen av metoder som inte kräver regelbundna ombyggnader.

Erfarenheter från andra länder tas tillvara enligt programmet, däremot framgår det inte om man också tar tillvara erfarenheter från exempelvis de svenska skogsbolagen som har ett betydande enskilt vägnät där tjäl- och bärighetsproblemet sannolikt är likartat.

Liksom för vägbeläggningar innebär arbeten inom tjälsäkring/bärighet störningar för brukarna och i relativt stor utsträckning avstängning av vägar eller begränsningar av trafiken. De samhällsekonomiska konsekvenserna bör i hög grad styra mot utveckling av metoder som minimerar störningarna.

8.4.2.4¶Kontaktledningar

Inom detta område kan man tydligt att se hur störningar ger mycket stora brukar- och samhällskostnader. Nedrivna kontaktledningar ger stora problem för både näringsliv och enskilda människor i samband med oväntade trafikstopp i järnvägsnätet.

Området kräver specifik järnvägskompetens och välutbildad personal, inte minst avseende säkerhetsaspekterna vid arbete på spår. Man bör därför räkna med att det inte finns överlevnadsmöjlighet för mer än ett relativt begränsat antal företag och upp-

handlingarna bör anpassas till detta, t.ex. genom större mängd serieupphandlingar, inom vilka utvald entreprenör relativt fritt kan planera och optimera sina arbetsinsatser.

Kontaktledningsområdet avser, förutom reparation i samband med nedrivning av ledningar, ett stort område för nyinvestering och planerad reinvestering/underhåll. Detta område har typiska serieeffekter och former för olika typer av serieupphandlingar ligger nära till hands.

Området hämmas av bristen på internationell standardisering, Trafikverket bör agera pådrivande i detta arbete, för att ge marknadens aktörer tillgång till en större marknad. En större potentiell marknad kan möjliggöra investeringar i utveckling av bättre metoder och rationellare arbetssätt för montering/utbyte. Och internationell standardisering ställer samtidigt krav på ständig utveckling av företagen, i takt med att den internationella konkurrensen då öppnas upp.

Arbetet bör också, som föreslås, fokusera på optimering av tiden i spår. Kostnaderna för störningar bör medföra att arbetena i största möjliga utsträckning utförs när trafiken är låg, eller så att avstängningarna kan minimeras. De extra kostnader som kan vara förknippade med natt- och helgarbete är sannolikt lägre än störningskostnaderna om arbetena utförs vid högtrafik.

Förhållandena med materialförsörjning via Trafikverkets Materialservice bör analyseras noga. Den materiel som tillhandahålls eller avropas från Materialservice bör sannolikt minimeras, för att ge entreprenörerna största möjliga frihet avseende val av metod och material – givetvis inom givna krav på funktion och utrustning.

Kontaktledningsgruppen nämner att totalentreprenader provats i begränsad omfattning, men föreslår inte någon satsning på detta. Vi tror att detta är en korrekt bedömning, området är genom de järnvägsspecifika kraven så detaljstyrt att det sannolikt skulle vara svårt att definiera totalentreprenader med tillräckligt utrymme för entreprenörerna att komma med egna förslag.

8.4.2.5¶Spårväxlar

Området kräver såväl specialkompetens som speciell utrustning som kräver stora investeringar. Det är därför inom detta område i ännu högre grad än för kontaktledningar nödvändigt att acceptera att endast ett fåtal aktörer har möjlighet att bedriva lönsam verk-

samhet inom området. För att säkerställa konkurrensen och samtidigt ge utvecklande företag en överlevnadsmöjlighet är serieupphandlingar sannolikt en bra metod.

Spårväxelgruppen föreslår en ökad andel totalentreprenader. För att detta ska vara effektivt måste produktens funktionskrav beskrivas mer generellt. Dagens koppling till tillhandahållande respektive avrop av materiel från Trafikverkets Materialservice kan vara hämmande i detta avseende. Funktionen Materialservice bör (liksom för kontaktledningar ovan) analyseras noga. Den bärande tanken med denna funktion är att Trafikverket som stor inköpare kan få bättre villkor än om varje entreprenör köper material från sina leverantörer. Detta är inte självklart. De entreprenörer som kan vara aktuella för komplicerade arbeten med stora maskininvesteringar har sannolikt en så stor egen volym att de också kan förhandla till sig bra priser på material och utrustning, och vill kunna göra detta själva för att få en koppling till sina egna processer och sin egen logistikplanering. Eget ansvar för val av material ger dessutom entreprenörerna möjlighet att etablera ett närmare samarbete med leverantörerna för att löpande utveckla bättre lösningar.

9¶BIM ger intelligenta möjligheter

Produktivitetskommitténs förslag:  Inför i Trafikverkets riktlinjer för upphandling av pro-

jekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Trafikverket bör eftersträva branschgemensamma standarder

och processer.

9.1¶Kommitténs bedömningar

 BIM möjliggör ett mer enhetligt arbetssätt vilket leder till billigare åtgärder av högre kvalitet med kortare genomförandetider och ökade uppföljningsmöjligheter.  Med hjälp av BIM kan Trafikverket uppnå en effektivare förvaltning och därmed anläggningar av högre kvalitet och bättre punktlighet för väg- och järnvägstrafiken.  I Trafikverkets riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag finns bra anvisningar om att man ska utreda om aktuellt projekt kan dra nytta av BIM i projekteringsskedet. Utvecklingen har inom kort nått så långt att det är mer relevant att vända på detta. Man bör alltså ställa krav på den som svarar för upphandlingen att särskilt redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM ska tillämpas. Man bör vidare tydliggöra BIM-krav för det långsiktiga perspektivet. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan

effektivisera själva byggandet samt hur man kan ha nytta av BIM

i den långsiktiga förvaltningen.  Nyttoeffekter från införandet av BIM uppstår framförallt i de

områdena där olika skeden och aktörer möter varandra. Här

krävs en analys som är både multidisciplinär och inriktad på

övergripande processutveckling. I dagsläget tenderar många

BIM-utvecklings- och pilotprojekt att fokusera på datamodeller

och i mindre grad på processer och samarbetsformer.  Trafikverket bör i största möjliga utsträckning följa och påverka

branschstandarder och utveckla metoder och processer som blir

tillgängliga och naturliga även för andra anläggningsägare och

beställare. Trafikverkets volym kan visserligen tyckas så stor att

man inte har behov av samverkan med exempelvis kommuner.

Med ett snävt synsätt kan det vara rätt. Men möjligheterna för

Trafikverkets leverantörer att effektivisera sig påverkas av om

man kan ha gemensamma processer i alla sina åtaganden.  Utvecklingen av hur funktionskrav definieras, mäts och följs

upp är en central fråga. BIM kan vara ett hjälpmedel eftersom en

systematisk hantering och uppföljning underlättas.

9.2¶BIM – ByggnadsInformationsModellering

Med BIM avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads- InformationsModellering. Bägge uttrycken används frekvent. BIM har vuxit fram som begrepp under 2000-talet och blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, byggoch förvaltningsprocesserna.

BIM förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram.

För att ge större nytta än 3D-CAD (tredimensionella principer för datorstödd projektering, Computer Aided Design, CAD) kan man genom BIM lagra och använda information om olika typer av egenskaper och prestanda samt använda informationen i olika faser av planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen. Det kan handla

1 BIM-rapport, More10 AB (2012).

om simulering och kalkylering och om optimering mellan olika alternativa lösningar, tids- och resursplanering samt underhållsplanering.

Ofta kan man få intrycket att BIM är en enda stor modell som innehåller information om precis allt. Så är inte fallet. Snarare avses att man kombinerar olika modeller med olika databaser och utnyttjar just den information som varje särskild tillämpning kräver.

BIM ger möjligheter att hantera information på ett intelligent sätt från det tidiga planeringsskedet och precisera informationen successivt i projektering och byggande, för att sedan ha en förvaltningsinformation som kan användas under hela anläggningens livslängd, som stöd för drift, underhåll och ombyggnad eller rivning.

Inom Trafikverket används följande definition av BIM:  Den virtuella framställningen av en anläggnings fysiska och

funktionella egenskaper från idéstadiet och framåt.  Att med avancerad 3D-CAD skapa digitala modeller av bygg-

nader och anläggningar. Modellerna kan sedan användas för till

exempel samgranskning, analys av alternativa lösningar, livs-

cykelanalys, tidsplanering, maskinstyrning och kostnadsberäk-

ningar.  Objektsorienterad modell med egenskaper kopplade till objekt

och relationer beskrivna mellan objekt.  Att ha tillgång till information kopplad till anläggningen genom

hela livscykeln.

BIM-frågorna har kommit i fokus för hela samhällsbyggnadssektorn sedan ungefär fem år tillbaka.

I Sverige finns föreningen OpenBIM med cirka 90 företag och organisationer som medlemmar. OpenBIM initierar utvecklingsoch forskningsprojekt och sprider information om bra tillämpningar inom såväl husbyggnads- som anläggningsområdet. Trafikverket är en aktiv medlem i OpenBIM och har varit pådrivande för att en särskild anläggningsgrupp har etablerats inom föreningen.

Inom markanvändnings- och planeringsområdet, såväl statligt som kommunalt, används GIS – Geografiska InformationsSystem – som IT-stöd. Gränsdragningen mellan GIS och BIM är inte självklar och begreppen glider alltmer i varandra. För Trafikverkets verksamhet är det viktigt att bejaka denna tendens, för att använda rätt informationsstöd i alla skeden och i alla frågor.

9.3¶Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder

För att effekterna av BIM ska bli så stora som möjligt krävs standardisering av olika slag. I huvudsak brukar man prata om tre olika standardiseringsområden:  Begrepp, det gemensamma språket avseende bygg- och anlägg-

ningsdelar, produkter, komponenter etc.  Datamodeller, de programspråk och motsvarande som behöver

standardiseras för att information som är skapad i ett program

ska kunna föras över till ett annat program, utan att informa-

tionen förvanskas.  Processer, de gemensamma arbetssätten och rutinerna för att

t.ex. överlämna information från en part till en annan, inklusive

de juridiska och praktiska förhållanden som hänger ihop med

detta.

I användningen av BIM är det viktigt att se flera tidshorisonter. På lång sikt ska man eftersträva att övergripande internationellt förankrade standarder tillämpas och effektiviserar användningen, både ur säkerhets- och kvalitetssynpunkt samt för att få snabba processer. Men i det internationella samarbetet kvarstår en hel del arbeten och det kommer säkert att dröja många år innan ”allt” är klart.

För att utnyttja de stora fördelarna med BIM så tidigt som möjligt måste man på kortare sikt acceptera ofullkomligheter vad gäller standardisering. Det innebär att man behöver ha speciella personalkategorier som modellsamordnare och liknande som har kompetens att hantera olika program och som kan möjliggöra även ganska komplicerade processer i dagsläget. Den successiva ökade användningen och de stegvisa förbättringarna är i själva verket kanske det som kan ge ekonomiska möjligheter att driva det mer långsiktiga standardiseringsarbetet parallellt. På längre sikt är det sannolikt att modellsamordnare och liknande inte längre erfordras i samma utsträckning som i dagsläget eftersom program och processer då blivit så standardiserade att ”det BIM-specifika” inte längre är specifikt utan en naturlig del av alla olika specialisters normala arbetsuppgifter.

Trafikverket har tenderat att ta fram egna standarder för begreppsmodeller, datamodeller och processer. Det har lett till delvis överlappande och liknande standarder med risk för redundans och begreppsförvirring. Standardiseringsarbetet internationaliseras i allt högre grad. I det perspektivet blir det allt svårare att ta fram och förvalta myndighetsspecifika standarder.

Standardiseringsarbetet inom detta område har länge varit uppdelat på många organisationer. Det finns idag ett övergripande intresse att tydliggöra hur de olika organisationernas arbeten hör samman och hur arbetet kan preciseras och målstyras.

9.4¶Hur kan BIM bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

Nedan ges några exempel på hur BIM kan förändra processerna, i alla typer av projekt och i alla skeden:

Att möjliggöra bästa val ur ett antal aspekter, där främst de långsiktiga nyttoeffekterna för brukarna av trafiksystemen och för förvaltning, drift och underhåll är mest tydliga.

 Att välja en viss teknisk lösning är en komplicerad optimerings-

fråga. Dagens i stort sett manuella processer möjliggör inte att

mer än några få alternativ studeras. I alltför stor utsträckning

suboptimeras därför besluten idag och tendensen att välja den

för respektive kortsiktiga skede billigaste lösningen överväger.  När leverantörer under lång tid vant sig vid att upphandlingar i

stor utsträckning genomförs med priset i den enskilda upphand-

lingen som avgörande faktor har incitamentet att utveckla bättre

lösningar saknats. BIM kan bidra till att möjliggöra upp-

handlingar som tar bättre hänsyn till helheten och livscykel-

kostnaderna.

Att stärka beslutsprocessens hållbarhet genom korrekt och tydlig information till såväl externa sakägare och nyttjare, som till aktörerna i processen och beslutsfattare.

 Med korrekt och lättförståelig information kan det vara möjligt

att minska tidsåtgången för överklagandeprocesser, som idag ger

oönskade tidsförskjutningar, ibland beroende av att man inte

nått ut med tillräckligt bra och tydlig information om exempel-

vis ett nybyggnadsprojekts påverkan på omgivningen och nytto-

effekter i samhället.

Att minimera mängden fel – och att se till att oundvikliga fel upptäcks i de skeden då de är relativt billiga att rätta till.

Enligt undersökningar vid Chalmers Tekniska Högskola kostar arbeten med att rätta till fel i byggprocessen i storleksordningen 5 procent av byggkostnaden eller mer. Det går inte att helt undvika mänskliga fel och misstag. Men huvudanledningen till de höga kostnaderna är att felen upptäcks i ett sent skede, när en stor byggplatsorganisation kan drabbas av stillestånd i avvaktan på besked om åtgärd för att rätta till fel. Genom rätt användning av visualiserings- och andra hjälpmedel i BIM-processerna ökas möjligheterna att upptäcka fel i ett tidigt skede, när kostnadseffekterna är små.

Att upprätta underlag som ger säkrare underlag för anbud

Anläggningsarbeten innebär normalt att man inte på förhand exakt kan bestämma vad arbetena kommer att innefatta exempelvis avseende jord- och bergarbeten. Det är inte ekonomiskt försvarbart att göra geotekniska undersökningar som är heltäckande. Ett relativt stort mått av osäkerhet finns alltid. BIM ger större möjligheter att på ett entydigt sätt visa t.ex. vad som ska vara kalkyleringsförutsättningar i en upphandling. Man kan innan förfrågningsunderlag upprättas diskutera och värdera kvaliteten i modellerna och beskriva detta i förfrågningsunderlaget eller, om det bedöms mer ekonomiskt, besluta om kompletterande undersökningar.

Att ge anbudsgivare möjlighet att omedelbart efter mottagning av förfrågningsunderlag kunna inleda mängdberäkningar, kalkylarbete

och planeringsarbete utan tidsödande tolkning. Ett entydigt

förfrågningsunderlag ger också entydiga kontraktshandlingar.

 Man kan med detta förfarande säkerställa att alla anbudsgivare

tolkar underlaget på samma sätt, varigenom risken för miss-

förstånd och tvist om underlagets riktighet minimeras.  Anbudsgivarnas riskpåslag för okända och/eller icke kvanti-

fierade risker bör kunna minska väsentligt, vilket ger bättre jäm-

förbarhet mellan anbud och lägre priser.  Diskussioner om regleringar av kontraktspriser, exempelvis vid

avvikande mellan antagna och verkliga geotekniska förhållanden,

baseras på fakta och inte på subjektiva tolkningar.

Att bedriva projektering och byggande enligt observationsmetoden

(”aktiv design”)

Med observationsmetoden menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

Att utan manuella mellansteg använda information från pro-

jekteringen till information som styr utförandet, exempelvis genom GPS-positionerade anläggningsmaskiner som får sin information direkt från BIM-modeller. Effektivare användning av maskin- och personresurser möjliggörs, samtidigt som risken för fel minimeras.

Att säkerställa en obruten informationskedja, som ger möjlighet att i alla skeden (från tidig planering till långsiktig förvaltning och så småningom avveckling) ha relevant och korrekt information, anpassad till den uppgift som är aktuell för tillfället.

Att i driftskedet utnyttja BIM-baserad information för trafikantinformation, information till driftsentreprenörer m.fl.

 Rätt förvaltad och strukturerad information kan vara till stor

nytta i det långsiktiga driftskedet, för att underlätta upphandling

och styrning av entreprenörer för drift och underhåll, för att ge

trafikanter relevant information om störningar, alternativa färd-

vägar/färdsätt etc.

Att säkerställa ökad kalkylsäkerhet genom att möjliggöra lagring och uppdatering av relevanta nyckeltal för genomförda projekt och använda dessa i samband med planering och investeringsbeslut för nya projekt.

 Ekonomisk statistik om genomförda projekt är av stor vikt för

att kunna bedriva planering av nya och ha rätt underlag för

beslut. Kostnaderna för utförda anläggningsprojekt varierar

starkt med hänsyn till anläggningstyp och lokala förhållanden

som marknadssituation. Med systematisk lagring av stora data-

mängder ges möjlighet att utnyttja materialet bättre än idag.

Att återföra drifts- och förvaltningserfarenheter på ett effektivt sätt till planerings-, projekterings- och byggskedena avseende nya projekt.

9.5¶Trafikverkets riktlinjer och pågående arbete

Trafikverket har satt upp följande mål:  År 2014 ska minst 75 % av alla upphandlingar för projekt med

möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på BIM i stället för

ritningar.  Trafikverket ska ha en tydlig policy för vad man fyller BIM-

begreppet med och vilka projekt som kan ha nytta av BIM.  Alla delar av Trafikverket som kan erhålla nyttoeffekter och ett

värde med BIM ska vara med i införandet.  Det ska vara tydligt hur ansvaret för BIM i Trafikverkets anlägg-

ningsprojekt är fördelat mellan projektet, projektets konsulter

och entreprenörer.  Det ska vara tydligt hur ansvaret för att driva BIM-utveckling är

fördelat mellan anläggningsbranschen och Trafikverket.

Strategin för att uppnå målen är:  Uppmuntra användande av BIM i fler projekt.  Följa projekt på Trafikverket som tillämpar BIM för att:

- samla in erfarenheter och

- kartlägga arbetssätt.  Driva interna utvecklingsprojekt rörande teknikfrågor när behov

uppstår i anläggningsprojekten.  Delta i branschgemensamma utvecklingsprojekt.

Trafikverkets utvecklingsprojekt är samlade i följande huvudprojekt:  Dataflyt. Främjar nyttjande av information(data) mellan teknik-

områden och över skeden i tid. Mängdhantering, maskinstyr-

ning, datafångst för projekteringsunderlag mm.  Projekteringsmetodik. Främjar modellanpassat byggande,

belyser juridisk status, upphandling, integrerad projektering och

sammansatta modeller samt befintliga underlag och informa-

tionskrav.

 Stomnät i luften. Infrastruktur för noggrann positionering i

realtid med projektanpassade system, används i flera projekt

sedan 2004 med mycket goda erfarenheter. Främjar uppföljning

och produktivitet.  Objektbibliotek. System för skapande av gemensamma, virtuella

objekt vid design/projektering, minimerar resurser och är en

förutsättning för industriell projektering med stora vinster för

designprocessen. Projektet skapar standardkomponenter som

återanvändbara intelligenta 3D-celler.

I flera av de största projekten på Trafikverket arbetar man med BIM i olika former, exempelvis i Förbifart Stockholm, Hallandsåsprojektet, Västlänken och Mälarbanan.

Som exempel kan nämnas att man i Förbifart Stockholm har byggt upp modeller för bland annat samgranskning där olika projektörer arbetar gemensamt och kan säkerställa att informationen kopplas samman och återanvänds för projektets olika behov och skeden.

I modellerna kan man ”provåka” i tunnelsystemet och studera olika lösningar för ventilation, utrymningsvägar mm.

Det finns även många mindre projekt som arbetar med olika BIMtillämpningar såsom visualisering, maskinstyrning, samgranskning, mängdreglering och förvaltning av modelldata.

10¶Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket

Produktivitetskommitténs förslag:  Näringsdepartementet bör ge hög prioritet åt uppföljningen av Trafikverkets arbete med att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen samt utvecklingen av verkets beställarroll.  De delar av kommitténs direktiv som gäller uppföljning av Trafikverkets agerande bör förlängas att gälla till och med 2014.

Inom Trafikverket pågår ett intensivt förnyelsearbete. Det är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet.

Två viktiga avstämningstidpunkter är 2014 för projektet Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen och 2018 för arbetet med Renodlad beställarroll.

Höga ambitioner och etappmål har lagts fast för de närmaste åren om framförhållning i planeringen av upphandlingar, utvecklingen av beställarrollen, andel totalentreprenader och förnyade ersättningsformer för projekteringsuppdrag. Trafikverket har också åtagit sig att frigöra mer medel till drift och underhåll samt investeringar genom ökad produktivitet.

Inriktningen ställer krav på ändrade arbetssätt såväl hos Trafikverket som hos entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Att inriktningen verkligen får genomslag och implementeras är betydelsefullt för hushållningen med statens medel och för att en nödvändig förnyelse av branschen ska komma till stånd.

Produktivitetskommittén har haft i uppdrag att ”löpande följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen…”.

Det har dock inte varit möjligt för kommittén att fullt ut bedöma dessa initiativ eftersom målsättningarna och inriktningen nyligen lagts fast inom Trafikverket. Det gör att kommittén i detta betänkande inte kan genomföra en analys av måluppfyllelsen och av om arbetet får genomslag i Trafikverket.

Mot den bakgrunden bedömer kommittén att de delar av kommitténs direktiv som handlar om att löpande följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen bör förlängas ytterligare några år, förslagsvis till utgången av 2014. Tidpunkten är vald utifrån den tidsplan som Trafikverket lagt fast för utvärdering av det arbete som görs. När kommitténs direktiv utformades och beslutades 2009 hade Trafikverket ännu inte startat och det var inte möjligt att helt bedöma under hur lång tid uppföljningen borde äga rum. I den fortsatta uppföljningen bör ingå att följa hur Trafikverket arbetar med att mäta produktivitet och innovationsgrad samt hur man lyckas utveckla förklarande indikatorer.

Kommittén bedömer att departementet behöver fortsatt stöd i uppföljningen av Trafikverkets agerande när det gäller att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen.

En fördel med en kommitté är den friare ställning som en kommitté har. Det underlättar informella kontakter och att arrangera aktiviteter för diskussion omkring olika åtgärder och förslag. Kommittén anser att detta har varit viktiga förutsättningar för den uppföljning och analys som hittills gjorts.

I sammanhanget är det viktigt att notera att parallellt med att förnyelsearbetet inom Trafikverket inletts avvecklas projektet FIA våren 2012.

FIA har bedömt att arbetet som bedrivits inom FIA har varit framgångsrikt. FIA har tagit fram en problembeskrivning som parterna varit överens om och varit en arena för samtal och förtroendeuppbyggnad. Arbetet har också tydliggjort beställarens roll för utvecklingen av branschen. Man har också lyft fram goda exempel på hur man kan arbeta.

Det finns ett fortsatt behov av att vidareutveckla anläggningsbranschens processer och arbetssätt. En stor konferens planeras i mars 2013, motsvarande FIAs årliga ”FIA-dag”. Därutöver tar Trafikverket ansvar för förvaltning och utveckling av åtgärdsprogram, verktyg och kunskapsdokument samt tillgängliggörandet

1 ”Förnyelse i anläggningsbranschen”.

av dessa. Verket kommer att fortsätta med den projektmätning som gjorts inom ramen för FIA. Trafikverket kommer även att starta och etablera ett ”Produktivitetsforum” i syfte att föra en dialog om produktivitet och innovation med ledande företrädare för Trafikverkets största leverantörer.

Konsekvenser

1.1¶Bakgrund och problem

Produktivitetskommitténs uppdrag har varit att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens.

Bakgrunden till kommitténs uppdrag är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Trafikverket använder 30 miljarder kronor per år för underhåll och investeringar i vägar och järnvägar. Planering och projektering upphandlas för ytterligare drygt fyra miljarder kronor per år.

Det yttersta syftet med Produktivitetskommitténs uppdrag är att få ut mer väg och järnväg för pengarna.

Produktivitetskommitténs förslag har karaktären av rekommendationer inom ramen för nuvarande regelverk. Rekommendationerna riktas i första hand till Trafikverket men i viss mån även till branschens övriga aktörer. Förslaget om förändrad anslagsstruktur riktas till regeringen. Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden kan äga rum inom nuvarande regelverk.

1.2¶Vilka alternativ står vi inför och vilka berörs

Kommittén har identifierat åtgärder som kan leda till en ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Åtgärderna kan sammanfattas i tre områden: 1. En betydande del av Trafikverkets upphandlingar av invester-

ingar och underhåll äger rum under andra kvartalet för objekt

som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall. Alternativet att fortsätta arbeta som man för närvarande gör är fullt möjligt. Men med ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet får entreprenör och projektör bättre möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering. Även konkurrensen förbättras. En bättre framförhållning i Trafikverkets upphandlingar kan spara betydande belopp. 2. Trafikverket behöver utveckla ett mer affärsmässigt förhållningssätt i beställarorganisationen och en ökad förståelse för hur valet av affärsform påverkar leverantörens agerande. Valet av affärsform avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter aktörerna får. Vägverket och Banverket samt sedermera Trafikverket har i sina upphandlingar oftast beskrivit ”hur” uppdragen ska utföras. Utförandeentreprenader har varit och är dominerande. I dessa regleras entreprenörernas utförande i detalj. Upphandling av projekteringsuppdrag har i de flesta fall skett till lägsta timpris och beställaren har föreskrivit metoder och styrt konsulternas organisation. Agerandet har motverkat innovation. Leverantörerna har inte konkurrerat med smarta tekniska lösningar eller med sin interna effektivitet. Alternativet är att beställaren istället, i större utsträckning, beskriver det resultat som ska uppnås i termer av egenskaper och funktion, alltså ”vad” som ska uppnås samt att man renodlar beställarrollen. 3. Anläggningsbranschen måste lära och ta efter arbetssätt inom industrin. Industriellt anläggningsbyggande handlar om att planera för rationell produktion, att ge utrymme för serieproduktion och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, mer automatisering samt integrerad projektering och produktion för förbättrad byggbarhet och teknisk utveckling. Beställaren Trafikverket, som dominerande kund, måste skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Alternativet att bedriva verksamheten

som man gjort tidigare är fullt möjligt. Då avstår man från en

stor potential till ökad produktivitet och innovation.

Den som berörs mest av rekommendationer och förslag är Trafikverket som måste förändra sitt agerande som beställare. Regeringen kan understödja detta genom åtgärder som kommittén föreslår.

Trafikverkets leverantörer, alltså entreprenad- och teknikkonsultföretag, påverkas när det gäller arbetssätt. Vilka flera av de stora leverantörerna är framgår i avsnitt 3.3.

Det är viktigt att notera att företagen efterfrågat ett förändrat agerande hos beställaren, i den riktning som kommittén föreslår, vilket framgår i avsnitt 2.5. Trafikverket har redan inlett förnyelsearbetet.

1.3¶Konsekvenser

Konsekvenser för Trafikverket

Trafikverket har under den tid kommittén arbetat inlett ett arbete för att renodla beställarrollen.

Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till Trafikverkets leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan Trafikverket och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom Trafikverket för att tydliggöra sina roller.

Trafikverket ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap samt utformning och hantering av konsult- och entreprenadkontrakt. Vidare behövs en nyordning och förändrad insikt kring planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten.

Kommittén bedömer inte att förändringarna medför behov av ökat anslag för administration.

Effekter som kan förutses till följd av en ökad andel totalentreprenader beskrivs i kapitel 7.2.

Trafikverket har lagt fast som mål att frigjorda medel, genom ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen, ska uppgå till sammanlagt tre miljarder kronor perioden 2012–2014. Det motsvarar cirka tre procent förbättrad produktivitet per år räknad på volymen 30 miljarder kronor. Ambitionen är att lägga grunden för en fortsatt produktivitetsförbättring i anläggningsbranschen motsvarande 2–3 procent per år.

Kommitténs förslag ligger i linje med den utveckling av beställarrollen som inletts inom Trafikverket. Kommittén bedömer också att en produktivitetsutveckling motsvarande 2–3 procent per år är möjlig. Det förutsätter att de förslag kommittén lägger får genomslag.

Konsekvenser för företag

När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och kapacitet att utveckla alternativa lösningar.

Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

Trafikverket eftersträvar också att ge projekteringskonsulterna tydliga totalåtaganden och att utveckla ersättningsformerna.

Ett av kommitténs förslag är att Trafikverket bör begränsa kompensationsgraden för komponenterna i verkets indexmodell till 80 procent. Syftet med förslaget är att stimulera resurshushållning samt att dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

Kommitténs uppfattning är att indexkompensation inte bör ges fullt ut för kostnadsökningar under kontraktstiden. Det ska finnas incitament att begränsa kostnadsökningar. Prisutvecklingen i anläggningsbranschen beskrivs i avsnitt 5.4 och det är denna kraftiga pris-

ökning som förslaget syftar till att dämpa. Nuvarande prisutveckling urholkar Trafikverkets anslag.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar,

konkurrensförmåga eller villkor i övrigt

Kommittén har genomfört en enkät till mindre företag. Den har skickats ut via organisationen Företagarna. Resultaten redovisas i kapitel 3 och rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 2.

De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader.

Förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter och skall-kravens innehåll och kvantitet kan utgöra hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdrag och kontrakt. Mot denna bakgrund har kommittén föreslagit att Trafikverket bör standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen, till både form och innehåll, och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer, särskilt med tanke på att ge mindre företag tillträde till marknaden.

Kommittén föreslår också att Trafikverket fortsätter att se över krav som kan verka konkurrenshämmande samt att en oberoende part gör årliga undersökningar av mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

Kommitténs förslag kan komma att förbättra små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt.

Konsekvenser för staten

Den ettåriga medelstilldelningen är ett problem när man ska planera långsiktigt och för en effektiv produktion. Förslaget (i kapitel 5) om ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden skulle ge Trafikverket större möjligheter att agera långsiktigt. Förslaget om en förändrad anslagsstruktur skulle medverka till att ge Trafikverket ökad flexibilitet. Förslagens hela syfte är att främja hushållningen med statens medel.

Som en konsekvens av kommitténs samlade förslag bedömer kommittén att en produktivitetsutveckling motsvarande 2–3 procent per år är rimlig. Under hur många år en sådan effekt kan uppnås är det inte möjligt att förutse. Om en produktivitetsutveckling

om 2,5 procent per år uppnås under en femårsperiod motsvarar det 3,5 miljarder kronor, räknat på en volym om 30 miljarder kronor.

Kommentar om övriga eventuella konsekvenser

Enligt kommittéförordningen (198:1474) 15 § ska en kommitté även belysa om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Kommittén bedömer att förslagen inte har konsekvenser i dessa avseenden.

Referenser

Källförteckning

Affärsformer konsultupphandling – statusrapport, Trafikverket 2011. Allmänna bestämmelser och andra standardkontrakt för byggsektorn,

Byggandets Kontraktskommitté, 2011.

Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och

konjunkturkänslighet, Trafikanalys PM 2012:1. Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen,

Statskontoret, 2010:19. Beställarens Effektiva Samarbete med Konsult, Vägverket 2009:144. BIM – rapport Produktivitetskommittén, Mårten Lindström,

More10 AB, 2012. Delrapport: BRO, Bygginnovationen I, 2010-11-04. Dålig produktivitetsutveckling i byggindustrin, En forskningsrapport

från Sveriges byggindustrier, Hans Lind och Han-Suck Song, KTH, 2012.

Effektivitetsmått, Bygginnovationen, Bilaga B, Jan Bröchner, 2010-

06-18. Effektivitetsmått för byggsektorn – mätfrågor, Jan Bröchner,

Samhällsbyggaren, 3/2010. E-postmeddelande från SCB 2 april 2012. FIA Program Effektivare anläggningsbyggande. FIA Program Effektivare drift och underhåll. FIA Program Effektivare konsultuppdrag. FIA Funktionskrav generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79. FIA:s förändringsmätning av anläggningssektorn i Sverige- Resultat

för 2009, Stefan Olander och Kristian Widén, Lunds Universitet.

FIA Utveckling av förutsättningarna för industriellt tänkande och

aktiv design, Projektrapport, 2007. Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283,

NCC, oktober 2010. Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Handbok Arbetsplan, Vägverket 2010:01. Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, Per Erik

Eriksson, Henrik Szentes, Thomas Olofsson och Ove Lagerqvist, Luleå Tekniska Universitet, 2011.

Hur står det egentligen till med den svenska byggsektorn? En antologi

redigerad av Anne Landin och Hans Lind, 2011.

Improving Productivity Using Procurement Methods – an

international comparison concerning roads, Pekka Pakkala, Aalto

University, Department of Civil och Environmental Engineering, Transportation and Highway Engineering, Finland, 2011.

Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder, Stefan

Olander, Kristian Widén och Bengt Hansson, Lunds Universitet, 2011.

Konkurrensproblem i bygg- och anläggningsbranschen,

www.Konkurrensverket.se/t/Page 525.aspx. Kortuppdrag från Produktivitetskommittén, Tillväxtanalys 2010-11-22. Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? Riksrevisionen, 2010:25. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Riksrevisionen

2011:6. Marknadsanalys, Anläggningsmarknadens prisutveckling,

Underlagsrapport till ”Förslag till Nationell plan för transportsystemet”, (2009-06-17), Banverket, Vägverket, m.fl.

Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt,

Trafikverket, rev. 2011-01-13. Mindre och medelstora entreprenadföretags åsikter om den offentliga

sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

Nya vägar för infrastruktur, Jan-Eric Nilsson, SNS 2009. PIA – rapport Produktivitetskommittén, Mårten Lindström, More10

AB, 2012.

Producitivy Comparison, Are They Possible or Even Desirable?

Olander, S, Widen, K, Hansson,B, Pemsel, S. Lunds Universitet

(2010). Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international

study, Trafikanalys PM 2011:10. Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar

och banor, Mats Andersson och Jan-Eric Nilsson, VTI, 2009.

Produktivitetsprogram, Betongkonstruktioner/Komplexa

byggnadsverk, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Kontaktledning, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Spårväxlar, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Tjälsäkring/Bärighet, Trafikverket 2011 Produktivitetsprogram – Vägbeläggning, Trafikverket 2011. Program Innovationsupphandling, VINNOVA 2012. Projekteringsupphandling i nya former, Jan-Eric Nilsson, VTI

rapport 728, 2011. Prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för

hållbar tillväxt. Prop. 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet. Prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag. Prop. 2011/12:1 utgiftsområde 22, Budgetpropositionen 2012. Prop. 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur. Regleringsbrev för budgetåret 2011 och 2012 avseende

Trafikverket. Sega gubbar, Statskontoret 2009:6. SOU 2000:44 Från Byggsekt till byggsektor. SOU 2002:115 Skärpning gubbar! SOU 2009:24 De statliga beställarfunktionerna och anläggnings-

marknaden. SOU 2010:56 Innovationsupphandlingsutredningen. SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar. SOU 2011:73 På jakt efter den goda affären. Statistics in focus 64/2010, eurostat samt

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing _power_parities/data/database

TDOK 2011:196 Beställar- och upphandlarstrategi, Trafikverket. TDOK 2010:238 Riktlinje Val av affärsform för entreprenader i

Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket. TDOK 2011:237 Riktlinje Val av affärsform för projekteringsuppdrag

i Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket. TDOK 2011:318 Rutinbeskrivning Kostnadsreglering av konsult-

tjänster och entreprenader, Trafikverket. TDOK 2011:314 Strategi för forskning och innovation,

Trafikverket 2011. Tillämpningsföreskrifter Entreprenadindex E 84. Trafikverkets Budgetunderlag 2012–2014 (TRV 2011/6812 A) och

2013–2015 (TRV 2012/3038). Trafikverkens produktivitet – Hur mycket infrastruktur får man för

pengarna, Riksrevisionen, RiR 2011:7. Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 1 december 2010

(N2009:10/2010/10). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 1 april 2011

(N2009:10/2010/10). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 31 januari 2012

(N2009:10/2011/8). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 14 mars 2012

(N2009:10/2011/8). Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader, Uppföljning av 11

vägprojekt, Prolog 2011.

Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transport-

infrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

Vart tar pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad

effektivitet i offentlig sektor, VIT notat 7-2012. Verksamhetsuppdelning – byggföretagen, SCB, PM 2010-12-14. Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att

mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds

Universitet, 2011-04-19. Årsredovisning Trafikverket 2010, 2011. Åtgärder för bättre konkurrens – förslag, Konkurrensverket, 2009:4.

Produktivitetskommitténs seminarier

Kommittén har genomfört fem egna seminarier som också givit underlag till betänkandet. Dessutom har två sessioner arrangerats vid VTIs Transportforum i Linköping.

Seminarium 9 juni 2010 om Metoder att mäta produktivitet

Produktivitetskommittén genomförde 9 juni 2010 tillsammans med Trafikanalys ett seminarium om modeller och metoder att mäta produktivitet i anläggningsbranschen. Frågan behandlades främst ur ett makroperspektiv. Ett viktigt underlag för seminariet var Statskontoret redovisning Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen – en delrapport.

Vid seminariet föredrog Pål Wilkens, Statskontoret delrapporten. Föredragningen kommenterades av professor Jan-Eric Nilsson, VTI, enhetschef Jens Olin, SCB och direktör Stefan Engdahl, Trafikverket. Vid seminariet deltog ett 40-tal personer från företag i anläggningsbranschen, konsultföretag, myndigheter och från Regeringskansliet.

Seminarium 6 december 2010 om Att mäta produktivitet och innovationsgrad

Den 6 december 2010 genomfördes ytterligare ett seminarium tillsammans med Trafikanalys. Detta seminarium var inriktat på mätningar med utgångspunkt i verksamhetens kostnader.

Vid seminariet presenterade Pål Wilkens Statskontorets rapport Att mäta produktivitet i anläggningsbranschen. Jan-Eric Nilsson, VTI, presenterade iakttagelser och resultat från ett forskningsprojekt om produktivitet och styckkostnader i väg- och järnvägsbyggandet under 2000-talet. Ulf Niregård, Trafikverket, redovisade hur Trafikverket planerar att arbeta med mätningar av produktivitet och innovationsgrad. Professor Bengt Hansson, LTH, talade om beställarens nyckelroll i produktivitetsutvecklingen. Jan Byfors, chef teknisk utveckling, NCC, belyste entreprenörens roll för ökad produktivitet.

Seminarium 7 juni 2011 om Upphandlings- och ersättningsformer för

teknikkonsulter

Hösten 2010 lämnade kommittén ett uppdrag till Statens Väg- och transportforskningsinstitut. Avsikten var att fördjupa förståelsen av hur upphandling av projekteringar fungerar och att diskutera hur kontrakt med projekteringsföretag kan utformas för att ge bättre incitament att beakta sambandet mellan utformningen av projekteringen och de slutliga kostnaderna för entreprenadarbetet. Den 7 juni 2011 genomförde kommittén ett seminarium med ett 40-tal deltagare. Jan-Eric Nilsson, VTI lämnade en lägesrapport för VTIs uppdrag. Maria Hermansson, Trafikverket, redovisade projektet Affärsformer – Konsultupphandling. Vidare medverkade Lena Wästfelt, Svenska Teknik&Designföretagen, Christian Ljungdahl, Vectura samt Magnus Bergendal, Peab.

Seminarium 11 oktober 2011 om Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Den 11 oktober 2011 genomfördes ett seminarium om Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande. Seminariet samlade 49 deltagare. Vid seminariet presenterades två studier om Hinder och drivkrafter för ett mer industriellt anläggningsbyggande av Per- Erik Eriksson och Henrik Szentes, Luleå Tekniska Universitet samt av Stefan Olander, Lunds Tekniska Högskola.

Thomas Olofsson, Luleå Tekniska Universitet, presenterade Slutsatser från Bygginnovationens analysgruppsarbeten avseende Broar och Vägar. Trafikverkets syn på möjligheterna till mer industriellt byggande redovisades av Jan Gilbertsson, Trafikverket. Dessutom genomfördes ett panelsamtal om Företagens syn på möjligheterna till mer industriellt byggande. I samtalet medverkade Niclas F Reinikainen, Infranord, Magnus Alfredsson, NCC, Magnus Bergendal, PEAB, Kyösti Tuutti, Skanska, Erik Lundman, Svevia och Ingemar Svensson, Veidekke. Moderator var Malin Löfsjögård.

Seminarium 21 november 2011 om Totalentreprenader – erfarenheter

och inriktning

Den 21 november 2011 genomfördes ett seminarium om Totalentreprenader – erfarenheter och inriktning. Seminariet samlade 41 deltagare. Pekka Pakkala, Aalto Universitet redovisade två studier med erfarenheter från andra länder när det gäller faktorer som påverkar produktiviteten vid byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Bengt Jäderholm redogjorde för preliminära resultat från en jämförande studie om de statliga beställarnas agerande i Finland och Sverige. Hur unika är vägprojekt? Resultat från en analys av upphandlade investeringar var rubriken för en presentation som hölls av Jan-Eric Nilsson, VTI. Fredrik Friblick och Petra Offrell från Prolog AB redovisade preliminära resultat från en uppföljning av elva av Trafikverkets totalentreprenader. Jan Håkansson redovisade Hur Trafikverket arbetar för att öka andelen totalentreprenader.

Sessioner vid VTIs Transportforum

Kommittén har medverkat med två sessioner vid konferensen Transportforum i Linköping, som arrangeras av Statens Väg- och Transportforskningsinstitut.

En session hölls 13 januari 2011 med följande programpunkter:  Åtgärder för ökad produktivitet och innovationsgrad i anlägg-

ningsbranschen, kommitténs ordförande Malin Löfsjögård  Innovative Contracting Practices, Pekka Pakkala, Aalto

Universitet  Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen,

Pål Wilkens, Statskontoret  Trafikverkets arbete med åtgärder för att öka och mäta pro-

duktiviteten, Jan Gilbertsson, Trafikverket

En ytterligare session arrangerades 12 januari 2012, med följande medverkan:  Produktivitetskommitténs arbete för ökad produktivitet och

innovationsgrad i anläggningsbranschen, kommitténs ord-

förande Malin Löfsjögård,  Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande,

Stefan Olander, Lunds tekniska högskola,

 Hinder och drivkrafter för industriellt, anläggningsbyggande,

Per Erik Eriksson, Luleå tekniska universitet,  Slutsatser från bygginnovationens analysgruppsarbeten avseende

broar och vägar, Thomas Olofsson, Luleå tekniska universitet.

Produktivitetskommitténs medverkan vid andra aktörers aktiviteter

Produktivitetskommittén har varit representerad eller medverkat vid ett stort antal aktiviteter som arrangerats av andra aktörer i branschen. Här nämns några exempel.

Kommitténs ordförande medverkade vid två seminarier i Visby under Almedalsveckan 2010. Det var dels Ernst & Youngs seminarium om Funktionsupphandling och alternativ finansiering tisdagen 6 juli, dels Sveriges Byggindustriers seminarium Hur ska kommunikationerna se ut år 2030? onsdagen 7 juli.

Kommitténs ordförande medverkade vid ett seminarium om Framtidens infrastruktur 7 oktober 2010, arrangerat av tidningarna Affärsvärlden och Byggvärlden.

Kommitténs ordförande medverkade vid ett seminarium i anslutning till Samhällsbyggardagen den 26 oktober 2010.

Kommitténs ordförande deltog i ett samtal med KTH:s ledning om forskningsfrågor 21 januari 2011.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i Stora Infradagen 28 januari 2011 och kommitténs sekreterare i motsvarande konferens 27 januari 2012.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i ett seminarium 28 april 2011 om Riksrevisionens granskningar inom infrastrukturområdet.

Kommitténs ordförande medverkade vid SVR och Stockholms handelskammares seminarium Mer infrastruktur för pengarna 9 maj 2011.

Kommitténs ordförande medverkade i ett seminarium i Almedalen i juli 2011 som arrangerades av Svevia samt i ett seminarium om infrastruktur arrangerat av Sveriges Byggindustrier.

Kommittén gjorde ett studiebesök 25 augusti 2011 hos NCC på projektet Rv50 Motala–Mjölby.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i konferensen FIA-dagen 2010, 2011 och 2012 och i FIA:s medlemsforum 22 september 2011.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i VTIs seminarium om forskningsfrågor 23 september 2011.

Kommitténs ordförande medverkande vid Nordic Rail i Jönköping 6 oktober 2011.

Ledamoten Linda Andersson medverkade vid CDU-dagen på KTH (Centrum för drift och underhåll) 10 november 2011.

Kommitténs sekreterare deltog i två seminarier arrangerade av WSP om BIM 4 maj respektive 21 oktober 2011, Bygginnovationens Kick-Off 16 september 2011 samt Trafikverkets Leverantörsdag 21 februari 2012.

Kommitténs ordförande medverkade 13 mars 2012 på Trafikverket Investerings chefsdag.

Kommitténs ordförande medverkade 15 mars 2012 vid CBI Betonginstitutets Informationsdag.

Företag, myndigheter och organisationer som varit representerade vid kommitténs seminarier eller möten

Utöver de som räknas upp nedan har kommittén haft ett stort antal ytterligare kontakter med företag i samband med olika aktiviteter.  Byggherrarna  Chalmers  Ernst & Young  FIA – Förnyelse i anläggningsbranschen  Finansdepartementet  Grontmij  Infranord  Innovationsupphandlingsutredningen  Konkurrensverket  Kungliga Tekniska Högskolan  Luleå Tekniska Universitet  Lunds Tekniska Högskola  NCC  Näringsdepartementet  PEAB  PricewaterhouseCoopers, Advisory  Ramböll  Riksrevisionen  SCB  Skanska

 Statskontoret  Svenska Teknik&Designföretagen  Sveriges Byggindustrier  Svevia  Sweco  Swepro Project Management AB  Södertörns högskola  Tillväxtanalys  Trafikanalys  Trafikverket  Transportinfrastrukturkommittén  Tyréns  Vectura  Veidekke  VTI  WSP  ÅF

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Uppföljning och analys av de statliga Dir. upphandlarnas åtgärder för att förbättra 2009:92 produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen

Beslut vid regeringssammanträde den 8 oktober 2009

Sammanfattning

En kommitté ska följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Uppdraget ska redovisas halvårsvis och slutredovisas senast den 30 juni 2012.

Bakgrund

Regeringen gjorde i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. I propositionen hänvisas det till en särskild konsultrapport där det bl.a. konstateras att en tvåprocentig produktivitetsförbättring per år är en realistisk förväntning för perioden 2010-2021. En sådan förbättring kräver dock en rad förändringar framför allt på beställarsidan.

Även i direktiven till Trafikverksutredningen (dir. 2008:90) konstaterade regeringen att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. I direktiven anförde regeringen att beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion och att Vägverket och Banverket i egenskap av infrastrukturförvaltare är dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Enligt regeringen fanns det därför ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarkandens funktion och skapa förutsättningar för innovation. I uppdraget till Trafikverksutredningen ingick att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn.

Trafikverksutredningen föreslår i sitt delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) bl.a. åtgärder som tar sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet genom möjligheter till större utrymme för produktionsplanering, upprepning, specialisering och stordrift, dels att föra in nya drivkrafter i form av premiering av korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar jämte en effektivare fördelning av finansiella och andra risker så att förutsättningar skapas för innovationer. Enligt Trafikverksutredningens bedömning betingar åtgärdsslagen varandra. Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska enligt Trafikverksutredningen ses i ett sammanhang och föras in samtidigt. Som utredningen ser det skapas då, tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna ska kunna öka. Utredningen föreslår vidare en kontinuerlig och systematisk mätning och

rapportering av effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer för olika marknadssegment.

Delbetänkandet har remissbehandlats. Den övervägande delen av de remissinstanser som yttrat sig, däribland berörda verk såsom Banverket och Vägverket, är i huvudsak positiva till eller har ingen erinran mot utredningens förslag.

Regeringen beslutade den 3 september 2009 om direktiv för inrättande av den nya myndigheten Trafikverket respektive direktiv för inrättande av en ny myndighet för utvärderingar och analyser inom transportområdet - Trafikanalys (dir. 2009:75 och 2009:76). Den sistnämnda myndigheten ska bl.a. svara för utvärdering av genomförandet av olika åtgärder och olika åtgärders effekter. Utvärderingarna och analyserna kan exempelvis gälla infrastrukturplaner, enskilda infrastrukturobjekt, regelgivning samt utvärdering av hur väl de transportpolitiska målen har uppnåtts.

Uppdraget

En kommitté ska löpande följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom konkurrensfrämjande åtgärder. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande.

Kommittén ska utifrån de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) följa upp och analysera beställarnas faktiska agerande när det gäller utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden på anläggningsmarknaden.

Uppdraget kan på sikt komma att föras över till den nya myndigheten Trafikanalys.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys.

Anläggningsbranschens aktörer har inom ramen för det av Vägverket och Banverket initierade projektet Förnyelse i anläggningsbranschen (FIA) etablerat olika forum och arenor för dialog. Dessa forum och arenor bör kommittén använda i sin dialog med branschens aktörer. Kommittén bör även se till att mindre företags och potentiella konkurrenters åsikter blir särskilt belysta.

Kommittén ska bedriva arbetet i fortlöpande dialog med berörda myndigheter och utredningar och med marknadens aktörer. Vidare ska kommittén samråda med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Kommittén kan med fördel använda sig av en eller flera referensgrupper.

Samråd bör ske med Utredningen med uppdrag att inrätta den nya myndigheten Trafikanalys (N 2009:07). Samråd bör dessutom ske med Transportinfrastrukturkommittén (N 2009:03), Kammarkollegiet och Konkurrensverket.

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utarbeta modeller och metoder för att mäta produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Kommittén bör därför samråda även med Statskontoret.

Kommittén ska löpande stämma av sitt arbete med företrädare för Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Kommitténs analys och förslag till åtgärder ska slutredovisas senast den 30 juni 2012. Det ska framgå av slutredovisningen hur uppföljningen och analyserna ska utföras i framtiden. Varje halvår med början den 1 juli 2010 ska delrapporter lämnas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

(Näringsdepartementet)

Statens offentliga utredningar 2012

Kronologisk förteckning

1. Tre blir två! Två nya myndigheter inom 23. Mindre våld för pengarna. Ku. utbildningsområdet. U. 24. Likvärdig utbildning 2. Framtidens högkostnadsskydd i vården. S. – riksrekryterande gymnasial utbildning 3. Skatteincitament för riskkapital. Fi. för vissa ungdomar med funktionsned- 4. Kompletterande regler om person- sättning. U. uppgiftsbehandling på det 25. Enklare för privatpersoner att hyra ut sin arbetsmarknadspolitiska området. A. bostad med bostadsrätt eller äganderätt. S. 5. Högskolornas föreskrifter. U. 26. En ny brottsskadelag. Ju. 6. Åtgärder mot fusk och felaktigheter med 27. Färdplan för framtiden assistansersättning. S. – en utvecklad flygtrafiktjänst. N. 7. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 28. Längre liv, längre arbetsliv. – långsiktig säkerhet, haverier och global Förutsättningar och hinder för äldre utblick. M. att arbeta längre. S. 8. Skadeståndsansvar och försäkringsplikt 29. Sveriges möjligheter att ta emot vid sjötransporter – Atenförordningen internationellt stöd vid kriser och

allvarliga händelser i fredstid. Fö. och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju.

30. Vital kommunal demokrati. Fi. 9. Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A. 31. Sänkta trösklar – högt i tak 10. Läsarnas marknad, marknadens läsare Arbete, utveckling, trygghet. A. – en forskningsantologi. Ku. 32. Upphandlingsstödets framtid. S. 11. Snabbare betalningar. Ju. 33. Gör det enklare! S. 12. Penningtvätt – kriminalisering, 34. Nya påföljder + kort presentation. Ju. förverkande och dispositionsförbud. Ju. 35. Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och 13. En sammanhållen svensk polis. Ju. barnäktenskap. Ju. 14. Ekonomiskt värde och samhällsnytta 36. Registerdata för forskning. Fi. – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. 37. Kulturmiljöarbete i en ny tid. Ku. Fi. 38. Minska riskerna med farliga ämnen! 15. Plan för framtagandet av en strategi för Strategi för Sveriges arbete för en giftfri långsiktigt hållbar markanvändning. M. miljö. M. 16. Att angöra en kulturbrygga – för stöd till 39. Vägar till förbättrad produktivitet och nyskapande kultur. Ku. innovationsgrad i anläggningsbranschen 17. Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straff- + Bilagedel. N. ansvar och samhällsskydd. S. 18. Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – den mjuka infrastrukturen på väg. N. 19. Nationella patent på engelska? N. 20. Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. U. 21. Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. N. 22. Mål för rovdjuren. M.

Statens offentliga utredningar 2012

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Justitiedepartementet

Tre blir två! Två nya myndigheter inom Skadeståndsansvar och försäkringsplikt

utbildningsområdet. [1]

vid sjötransporter – Atenförordningen och

Högskolornas föreskrifter. [5]

försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8]

Kvalitetssäkring av forskning och utveckling Snabbare betalningar. [11]

vid statliga myndigheter. [20] Penningtvätt – kriminalisering, förverkande

Likvärdig utbildning

och dispositionsförbud. [12]

– riksrekryterande gymnasial utbildning En sammanhållen svensk polis. [13]

för vissa ungdomar med funktionsned- En ny brottsskadelag. [26]

sättning. [24] Nya påföljder + kort presentation. [34]

Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och Miljödepartementet

barnäktenskap. [35] Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012

– långsiktig säkerhet, haverier och global

Försvarsdepartementet

utblick. [7] Sveriges möjligheter att ta emot internationellt Plan för framtagandet av en strategi för

stöd vid kriser och allvarliga händelser i långsiktigt hållbar markanvändning. [15]

fredstid. [29]

Mål för rovdjuren. M. [22]

Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi

Socialdepartementet

för Sveriges arbete för en giftfri miljö. [38] Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2]

Åtgärder mot fusk och felaktigheter med Näringsdepartementet

assistansersättning. [6]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar – den mjuka infrastrukturen på väg. [18]

och samhällsskydd. [17]

Nationella patent på engelska? [19] Enklare för privatpersoner att hyra ut sin

Här finns mer att hämta – it-användningen i

bostad med bostadsrätt eller äganderätt. [25

småföretag. N. [21] Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och

Färdplan för framtiden

hinder för äldre att arbeta längre. [28]

– en utvecklad flygtrafiktjänst. [27] Upphandlingsstödets framtid. [32]

Vägar till förbättrad produktivitet och Gör det enklare! [33] innovationsgrad i anläggningsbranschen +

Bilagedel. [39]

Finansdepartementet

Skatteincitament för riskkapital. [3] Kulturdepartementet

Ekonomiskt värde och samhällsnytta Läsarnas marknad, marknadens läsare

– förslag till en ny statlig ägarförvaltning. – en forskningsantologi. [10] [14] Att angöra en kulturbrygga

Vital kommunal demokrati. [30] – för stöd till nyskapande kultur. [16]

Registerdata för forskning. [36] Mindre våld för pengarna. [23]

Kulturmiljöarbete i en ny tid. [37]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompletterande regler om personuppgifts-

behandling på det arbetsmarknadspolitiska

området [4] Förmån och fälla – nyanländas uttag av

föräldrapenning. [9] Sänkta trösklar – högt i tak

Arbete, utveckling, trygghet. [31]

Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

Bilagedel

Betänkande av Produktivitetskommittén

Stockholm 2012

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23745-8 ISSN 0375-250X

Bilaga 2

Mindre och medelstora entreprenadföretags åsikter om den offentliga sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster

Rapport 2012-04-10 Bengt Jäderholm Konsult

1. Bakgrund

Produktivitetskommittén ska enligt dir. 2009:92 följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys.

Anläggningsbranschens aktörer har inom ramen för det av Vägverket och Banverket initierade projektet Förnyelse i anläggningsbranschen (FIA) etablerat olika forum och arenor för dialog. Dessa forum och arenor bör kommittén använda i sin dialog med branschens aktörer. Kommittén bör även se till att mindre företags och potentiella konkurrenters åsikter blir särskilt belysta. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Trafikverksutredningen konstaterar i sitt ovan nämnda betänkande att konkurrensen kan förbättras genom att transaktionskostnaderna sänks. Vid höga transaktionskostnader skapas höga trösklar för marknadstillträde. För att få in mindre och medelstora företag krävs att upphandlingsunderlagen förenklas och att antalet krav begränsas till enbart sådana som är av vikt för att entreprenaden ska kunna genomföras på ett korrekt sätt med hänsyn till gällande lagstiftning och att den levererade slutprodukten ger avsett resultat och fungerar tillfredställande för dem som ska nyttja den. Det finns anledning att i ökad utsträckning standardisera förfrågningsunderlagen för att underlätta anbudsgivningen för de mindre företagen.

Som ett led i arbetet att fånga de mindre och medelstora företagens åsikter i frågor som rör de statliga beställarnas agerande i samband med upphandlingar av entreprenadtjänster av företag inom anläggningsbranschen har en särskild enkät genomförts.

Enkäten har riktats till de mindre och medelstora entreprenadföretagen i anläggningsbranschen.

2. Enkätens upplägg och utformning

Enkäten har genomförts i form av riktade frågor till medlemsföretag inom branschorganisationen Företagarna som verkar i anläggningsbranschen. Enkäten har riktats endast till entreprenadföretag och alltså inte till teknikkonsultföretag eller materialleverantörer inom anläggningsbranschen. Frågorna har anpassats med hänsyn härtill.

En (statlig) beställare av anläggningstjänster har en rad instrument för att påverka effektiviteten i framdriften av ett anläggningsprojekt. De viktigaste verktygen återfinns i nedanstående figur.

Relationerna mellan beställarna och entreprenörerna sker via direkta beställningar – ”kundorder”. Den styrning som äger rum via dessa är stark och rör omfattning och avgränsning av uppdrag, tidpunkter för upphandling jämte start- och färdigställande av projekten, produktions- eller byggtider samt ansvars- och uppgiftsfördelning i projekten. Vidare upprättas beskrivningar av vad som ska göras eller åstadkommas i projekten och vad slutresultatet ska kännetecknas av och hur ersättningen är utformad. Slutligen bestäms i vilken grad och i vilka former som samverkan kan äga rum mellan parterna när väl kontrakt har tecknats. Det händer inte sällan att formen för samverkan aviseras redan i upphandlingsunderlaget.

De frågor som finns upptagna i enkäten kretsar kring beställarens agerande och hur pass väl det svarar mot de önskemål som mindre och medelstora entreprenadföretag ger uttryck för. Frågorna tar sikte på tidsaspekter, ansvarsfördelning, storlek på uppdrag och beskrivningar i tekniskt och administrativt avseende. Syftet med enkäten var att få kunskap eller ökad kunskap om viktiga frågor vars svar kan möjliggöra eller initiera förändringar i beställarens agerande som innebär att konkurrensen på marknaden förbättras. I bilaga till denna rapport redovisas frågorna i enkäten.

3. Resultatet av enkäten

3.1¶Allmänt om svarsfrekvensen

Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg eller cirka 14 procent. Av totalt 135 företag har endast 19 svarat på frågorna i enkäten. Svar har inte heller alltid getts på samtliga frågor. Svaren kan därmed inte ge ett tillförlitligt värde av vad de mindre och medelstora förtagen i allmänhet hyser för åsikter om de offentliga beställarnas agerande i upphandlingar av entreprenader inom anläggnings-

branschen. Det finns trots det tillräckligt goda skäl för att publicera resultatet av enkäten och måhända dra några försiktiga slutsatser eller – i vart fall – formulera väsentliga frågeställningar att gå vidare med i det fortsatta arbetet med att utveckla en ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen genom en ökad konkurrens från mindre och medelstora företag.

3.2¶De svarande företagen – storlek, m.fl. egenskaper

Av de 19 företag som svarat ägnar sig 15 företag åt byggande. Hälften av företagen ägnar sig åt underhåll och 6 företag åt drift av anläggningsinfrastruktur. Det betyder att flertalet företag ägnar sig åt inte enbart byggande utan också underhåll och drift av anläggningar. Fyra företag håller inte på med byggande utan är inriktade på antingen drift och underhåll eller en kombination av dessa verksamheter.

Åtta (8) av företagen är etablerade efter år 2000. Tre av företagen har varit verksamma över 60 år, medan de resterande företagen har funnits i branschen mellan 15 och 30 år och drygt det. Ett par av företagen har omsättning mellan 100 och 500 miljoner kronor per år. Drygt 10 företag har en omsättning mellan 5–15 miljoner kronor årligen, ett par företag mellan 25 och 50 miljoner kronor. Resterande företag har omsättningar under 4 miljoner kronor per år.

Fem (5) av företagen har fler än 10 anställda. Huvudparten av övriga företag har mellan 5–10 anställda och några enbart 1 anställd.

De svarande företagen finns över hela landet, några i storstadsområden men i övrigt finns i stort sett alla landsdelar representerade.

Tre av företagen verkar över hela landet. Några av företagen är lokalt verksamma, vilket innebär den egna kommunen jämte de angränsande kommunerna. Övriga företag verkar inom det egna länet resp. den egna regionen.

Två tredjedelar av företagen verkar som huvudentreprenör i mer än hälften av sina uppdrag, några enbart som huvudentreprenörer. Övriga företag verkar som huvudentreprenör i cirka en tredjedel av uppdragen. Något företag är aldrig huvudentreprenör.

3.3¶Svaren till följd av beställarens agerande

Två tredjedelar av företagen uppger att de deltar i offentliga upphandlingar, vilket innebär att en tredjedel inte gör det. Ett skäl för att inte delta kan vara att företagen inte får tillräcklig eller inte har möjlighet och tid att söka information om de offentliga upphandlingarna. För att få lite bättre kunskap om detta ställdes frågor om hur företagen fått information om förestående upphandlingar.

Anm. De som svarat övrigt har angett ombud och bevakningstjänster.

Det är uppenbart att kunskap om förestående upphandlingar inhämtas från flera källor. Direktkontakt från upphandlande enhet är mest frekvent följt av annonsering i annonsdatabaser. Ombud och bevakningstjänster används i begränsad utsträckning bland de enkätbesvarande företagen.

En viktig del i de offentliga upphandlingarna är om det ges tillräckligt med tid för att utarbeta och lämna anbud utifrån det förfrågningsunderlag som återfinns i upphandlingen. Drygt 70 procent av företagen svarar ja på denna frågeställning. Medan knappt 30 procent inte anser att man får tillräckligt med tid för anbudsgivningen.

En viktigt inslag i möjligheterna att få en effektivt användning av såväl egna som inhyrda resurser är att det finns tillräckligt tidsutrymme för en bra produktionsplanering mellan tilldelningsbeslut och planerad starttidpunkt och tilldelningsbeslut och planerad sluttidpunkt för entreprenaden. I tabell 2 framgår resultatet av enkätsvaren.

Hälften av enkätföretagen anser att det föreligger ett tillräckligt utrymme för produktionsplanering och resursanskaffning, m.m. inför påbörjandet av entreprenaden. Lika stor andel anser motsatsen. När det gäller sluttidpunkten i förhållande till tilldelningsbeslutet anser två tredjedelar att tiden inte är tillräcklig.

En annat viktigt inslag i de offentliga upphandlingarna rör möjligheterna att begripa och förstå de tekniska och administrativa beskrivningarna i förfrågningsunderlagen och möjligheterna att få förtydliganden från upphandlande enhet. I tabell 3 redovisas resultatet av enkäten i denna del.

Som framgår av enkätsvaren går åsikterna isär. De administrativa beskrivningarna är för flertalet företag begripliga. Företagen uppger till lika stor andelar att de tekniska beskrivningarna är svåra att begripa som att de är begripliga. Även när det gäller frågan om med vilken lätthet som företagen kan få förtydliganden delar sig företagen på motsvarande sätt i två lika stora grupper som tycker olika.

I varje upphandling ställs särskilda krav som företagen måste uppfylla för att överhuvudtaget ha en möjlighet att få uppdraget i fråga, s.k. skall-krav. Det finns ibland olika uppfattningar om dessa ”skall-krav” – huruvida de alltid är relevanta för uppdraget eller att

de är för högt satta. Om så skulle vara fallet kan de vara begränsande för konkurrensen. I tabell 4 redovisas enkätsvaren på ett par frågor som rör de s.k. skall-kraven i anbudsunderlagen.

Knappt hälften av företagen anser att skall-kraven är rimliga i ljuset av vilka uppdrag det är fråga om. Samtidigt kan konstateras att det är en större andel av företagen som inte kan åta sig uppdragen till följd av skall-kraven än den andel som anser kraven rimliga. Skallkraven synes göra det svårt eller omöjliggöra för en stor andel av företagen att åta sig uppdrag.

Förutom de ovan nämnda ”skall-kraven” kan anskaffningsvärdet av eller storleken på de kontrakt som erbjuds vid upphandlingar och ansvarsfördelningen mellan beställaren och entreprenören verka mer eller mindre hämmande för mindre och medelstora företag. Svaren på enkätfrågorna ger vid handen att ”högsta” kontraktsvärdet står i en relation till den årliga omsättning som företaget har. Som tidigare nämnts representerar de svarande företagen ett relativt vitt spektrum i fråga om årlig omsättning från 1 miljon kronor till nästan 500 miljoner kronor. Det högsta kontraktsvärdet synes ligga runt en tredjedel av den årliga omsättningen hos företagen.

Det finns en föreställning om att mindre och medelstora företag skulle missgynnas av ett starkare inslag av totalentreprenader inom anläggningsbranschen. Svaret på denna fråga tyder på något annat. 75 procent av de som svarat är beredda att åta sig totalentreprenader. Övriga svarar att de inte är det. Samtliga svarande företag är beredda att åta sig utförandeentreprenader under förutsättning att storleken på uppdraget är rimlig med hänsyn till det enskilda företaget. I det sammanhanget har också fråga ställts om det egna företaget enbart agerar som underentreprenör vad skulle krävas för att agera som huvudentreprenör. Som tidigare framgått är det bland de svarande få som enbart agerar som underentreprenör. Svaren

handlar dels om kompetensbrist för att åta sig ett huvudansvar dels om handlingarnas tydlighet.

S.k. kombinatoriska upphandlingar och serieupphandlingar har förespråkats och förts fram för att ge företag möjlighet att få ett effektivare resursutnyttjande och med hjälp av upprepning ge både bättre priser och öka lönsamheten i det egna företaget. I tabell 5 redovisas svaren på de frågor som ställts om upphandlingar som handlar om möjligheter att välja en eller flera kontrakt och om upphandlingar av ett kontrakt som rör flera uppdrag under en längre period och där kontraktsinnehavaren själv kan planera in när de olika enskilda uppdragen i kontraktet ska genomföras.

Av tabellen framgår att de svarande företagen är övervägande positiva till upphandlingar som gör det möjligt för företagen att få större inflytande över ”var” och ”när” uppdragen ska genomföras.

4. Analys av enkätsvaren

Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg. Det gör att analysen av enkätsvaren av nödvändighet måste bli mycket försiktig. Risken att dra fel slutsatser är stor. Däremot synes det möjligt att formulera en del hypoteser som kan bli föremål för framtida undersökningar och i det sammanhanget antas eller förkastas. Det finns också anledning att upprepa denna typ av undersökningar om åsikterna hos de mindre och medelstora företagen inom anläggningsbranschen. De är många och kan bidra till en bättre konkurrens och också till förnyelse genom innovativa processer och metoder om de får förutsättningar härför.

Entreprenadverksamhet är regelmässigt kund-order-styrd. För företagen i branschen innebär det att inte i särskilt stor utsträckning kan påverka efterfrågan, särskilt som anläggningsbranschen har ett mycket högt inslag av offentliga upphandlingar och offentliga budgetar. Hur den offentlige beställaren agerar får stort genomslag på marknaden och bestämmer i hög grad villkoren för företagen, särskilt dem som är starkt knuten till just anläggningssektorn. Branschens struktur påverkas av detta förhållande. Vanliga inslag i denna struktur är att företagen både uppträder som huvudentreprenör och underentreprenör, att de flesta företag undviker att ha egna fasta resurser utan nyttjar inhyrda resurser både vad gäller arbetskraft och maskiner samt att företagsstrukturen innehåller några stora och ett stort antal små företag. Samtliga dessa inslag är uttryck för den ”ryckighet” som kännetecknar branschen.

Under senare år har i ökad utsträckning uppmärksammats de offentliga och särskilt de statliga beställarnas agerande när det gäller påverkan på konkurrens, produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. De branschprogram som tagits fram och rekommenderats rymmer åtgärder som tar sikte på möjligheterna att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande och ett ökat industriellt tänkande och arbetssätt i branschen. Dessa program har tagits fram utan att i sig haft någon särskild grupp av anläggningsföretag för ögonen. Programmen har formulerats för att vara neutrala i förhållande till företagens storlek på marknaden. Särskilt har påpekats från olika håll att branschprogrammens betoning på ett ökat inslag av totalentreprenader skulle missgynna de mindre och medelstora företagen på marknaden och särskilt gynna de stora.

Det finns väldigt lite i de svar som lämnats i denna enkät som direkt stödjer ett sådant påstående. De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader och åtar sig gärna sådana uppdrag. Företagen är också positivt inställda till åtgärder som innebär att de på ett bättre sätt än hittills kan påverka sitt eget resursutnyttjande. S.k. serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar välkomnas. Dessa åtgärder välkomnas också av större företag. Det är mot den bakgrunden förståeligt att de mindre och medelstora företagen i relativt stor utsträckning anser tiden för knapp mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart resp. byggslut. Det finns skäl att närmare undersöka om denna iakttagelse som här görs är generellt giltig för de mindre och medelstora företagen. Om så skulle vara fallet finns starka skäl att låta marknaden få och ha ett större inflytande över ”var” i meningen i vilken ordning kontrakterade uppdrag ska genomföras och på motsvarande sätt exakt ”när” inom den kontrakterade perioden uppdragen skall påbörjas och slutföras. Det är också ett skäl att ha betydligt större framförhållning i upphandlingarna av objekt som passar väl för mindre och medelstora företag. I en tidigare utredning konstaterades att underhållsarbeten och mindre objekt synes upphandlas sent in på verksamhetsåret och med starka krav på att uppdragen skall fullgöras inom just det aktuella verksamhetsåret.

Det normala risktagande ett företag är berett att göra handlar mera om storleken på åtagandet och den egna förmågan att hantera de risker som finns i resp. uppdrag. Varje företag måste ha en portfölj av kontrakt och uppdrag för att hantera den samlade riskbilden och få ett någorlunda effektivt resursutnyttjande. Därmed sätts en övre gräns för varje företag vilka kontrakt den är berett att bjuda på. Det är det samlade risktagandet som bestämmer möjligheterna att åta sig uppdrag.

Däremot synes förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter och skall-kravens innehåll och kvantitet utgöra mera påtagliga hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdragen och kontrakten. Förfrågningsunderlagens omfattning har ökat med åren och antalet skall-krav synes också ha växt i omfattning. Det finns en risk att omfattningen och beskrivningarna av de tekniska och

1 Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige, Rapport till Produktivitetskommittén 2012-01-18, Bengt Jäderholm Konsult.

administrativa föreskrifterna samt innebörden och mängden skallkrav begränsar konkurrensen så mycket att förmodade vinster av föreskrifterna och skall-kraven kan gå förlorade genom minskad konkurrens. Det finns anledning att närmare undersöka vad som framstår som hinderligt i föreskrifterna och skall-kraven för att få kunskap om förhållandena och om den risk som här har identifierats är av betydelse eller ej.

5. Rekommendationer

Den analys som gjorts på grundval av enkätsvaren reser ytterligare frågor, men ger också stöd för några tidigare formulerade hypoteser. Trafikverksutredningen (Dir. 2008:90)föreslog att de statliga beställarna som en åtgärd skulle ”förenkla och standardisera upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud”. Den rekommendationen bör kunna upprepas med stöd av de svar som de besvarande enkätförtagen lämnat.

I övrigt skulle rekommendationerna mera handla om att skaffa kunskaper om de mindre och medelstora företagens åsikter om offentliga upphandlingar. Mot den bakgrunden föreslås följande:  Gör årliga undersökningar om de inom anläggningsbranschen

mindre och medelstora företagens åsikter som rör offentliga

upphandlingar,  Komplettera dessa med undersökningar om de stora företagens

åsikter,  Följ särskilt upp deras åsikter om förfrågningsunderlagens begr-

iplighet och ändamålsenlighet,  Fördjupa kunskapen om enkätresultaten med djupintervjuer av

ett urval företag,  Låt också företrädare för de stora beställarna inom den offentliga

sektorn jämte ett urval av företrädare kommuner och kommunala

bolag att analysera och kommentera enkätresultaten.

Undersökningarna bör göras av någon oberoende instans, som är fri från partsintressen.

BILAGA

Enkätfrågor till mindre och medelstora företag inom anläggningsbranschen

Enkätobjekten: Entreprenadföretag i anläggningsbranschen

Namn:

Generella frågor:

Frågor om statliga och kommunala upphandlingar av entreprenadtjänster inom anläggningsbranschen:

Kännedom om förestående upphandling

1. Hur får ni huvudsakligen reda på att upphandling ska ske?

(Annonsering i annonsdatabaser, tillkännagivande via hem-

sidor, direktkontakter från upphandlande enhet, övrigt)

Tiden

1. Får ni tillräckligt med tid för att lämna anbud vid offentlig

upphandling? (Ja, nej)

2. Är det tillräckligt med tid mellan tilldelningsbeslut och

planerad byggstart? Ja, nej)

3. Är det tillräckligt med tid mellan tilldelningsbeslut och

beslutat sluttidpunkt? (Ja, nej)

Uppdragets beskrivning

1. Är den tekniska beskrivningen av objekten begriplig och

lätt att hantera i anbudsgivningen? (Ja, nej)

2. Är det lätt att få förtydliganden av upphandlande enhet

under anbudstiden? (Ja, nej)

3. Är de administrativa föreskrifterna begripliga och lätta att

hantera i anbudsgivningen? (Ja, nej)

4. Är de skall-krav som ställs rimliga i ljuset av vilka uppdrag

det handlar om? (Ja, nej)

5. Anser ni att skall-kraven gör det möjligt för företag av er

storlek att åta sig uppdragen? (Ja, nej)

Uppdragets storlek

1. Vid vilken övre gräns på objektets storlek ligger förmågan

att ta uppdrag med hänsyn till risk? (Ange belopp i kr) 2. Vid vilken nedre gräns på objektets storlek är det värt att

lägga ett anbud? (Ange belopp i kronor)

Ansvar för objektet

1. Är ert företag berett att åta sig en totalentreprenad? (Ja,

nej) 2. Är ert företag berett att åta sig en utförandeentreprenad

som har en omfattning som är rimlig med hänsyn till ert

företags storlek? (Ja, nej) 3. Om ert företag enbart agerar som underentreprenör. Vad

krävs för att ert företag skulle ta steget till att vara huvud-

entreprenör? (Ange de tre viktigaste kraven)

Uppdragets omfattning

1. Skulle det underlätta för er om upphandlande enhet gjorde

s.k. serieupphandlingar (flera likartade objekt som sträcker

sig över en flerårsperiod), där företaget själv kan påverka

när exakt i tiden objekten ska genomföras? (Ja, nej) 2. Är det en fördel för ert företag om upphandlingarna enbart

rör ett objekt i taget? (Ja, nej) 3. Är det en fördel för ert företag om Ni kan välja att lägga

anbud på enstaka eller en kombination av objekt som sam-

tidigt är ute för räkning? (Ja, nej)

Bilaga 3

Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor

2010-09-02

Mats Andersson Mats.andersson@vti.se Jan-Eric Nilsson Jan-eric.nilsson@vti.se Statens Väg- och Transportforskningsinstitut

Sammanfattning

För att säkerställa att Trafikverket får maximalt utbyte av sina stora årliga anslag för att bygga nya vägar och banor och för att underhålla de existerande väg- och bannäten kan man följa verksamhetens produktivitet. Detta innebär att en mätning görs av hur mycket som produceras med de insatsvaror som förbrukas. I infrastrukturbranschen ger produktiviteten ett mått på hur mycket arbetskraft och maskiner (och andra insatsvaror) som används för att tillhandahålla en viss mängd vägar eller banor.

Det finns en nära koppling mellan mätningar av produktivitet och mätning av kostnader för att genomföra en verksamhet eftersom kostnad per producerad enhet kan sägas vara ett omvänt uttryck för produktiviteten: Medan styckkostnad mäter kostnaden per producerad meter etc., mäter produktiviteten hur många meter man får för pengarna. Produktivitets- och kostnadsanalyser är därför två tillvägagångssätt som leder fram till samma slutsats om den verksamhet som följs upp.

I denna promemoria formuleras ett förslag om att analysera infrastruktursektorns produktivitets- och kostnadsutveckling genom att utgå från de kontrakt som infrastrukturhållaren ingår med kommersiella utförare. Trafikverkets avtal innebär att en uppdragstagare bygger ett antal meter väg eller bana av viss kvalité eller ges ansvaret för att ta hand om väg- eller banunderhållet inom ett avgränsat område mot en förutbestämd ersättning. Eftersom Trafikverket numera upphandlar all produktion i konkurrens är det möjligt att på ett heltäckande sätt mäta produktiviteten i det samlade tillhandahållandet av infrastruktur via dessa kontrakt.

Sådana mätningar kommer att resultera i ett antal nyckeltal i form av kostnader per kilometer färdig väg, kostnaden för att underhålla ett vägnät etc. Närmare bestämt registreras kostnaden för var och en av ett antal prestationer – byggande av motorväg, två-plus-ett-väg, gång/cykelväg (GC-väg), beläggningar eller driftåtgärder i vägnätet, byggd bana av olika typ, inläggning av växlar eller driften av en del av bannätet – och hur mycket man får ut av varje prestation. På så sätt får man årligen ett antal observationer av kostnaden per meter, per kvadratmeter eller per någon annan mängd för att genomföra respektive typ av åtgärd. Detta gör det möjligt att jämföra kostnaden för samma typ av åtgärd i olika regioner och för att observera om utvecklingen över tiden går i rätt riktning eller inte.

Nyckeltalen gör det möjligt att ”mäta temperaturen” i verksamheten och ger på så sätt möjligheter att fånga upp negativa trender. Det är däremot inte möjligt att med stöd av endast detta underlag ”ge en diagnos”, dvs. att förklara varför utvecklingen ser ut som den gör. I promemorian diskuteras därför möjligheten att ställa sådana diagnoser med stöd av en systematisk analys av utvecklingen över längre tidsperioder.

Ett problem i ett sådant arbete är att även om man enbart jämför exempelvis GC-vägar med varandra kan enskilda projekt uppvisa betydande olikheter, exempelvis i form av bättre eller sämre geotekniska förutsättningar. Den upphandlingsprocess som leder fram till att ett avtal ingås, den ersättningsmodell eller entreprenadform som används etc. kan också skilja sig åt mellan projekten. Genom att för varje kontrakt koppla samman nyckeltalet med uppdragens underliggande egenskaper, vilken typ av avtal och vilka avtalsvillkor som använts liksom andra tänkbara förklaringar till kostnadsutfallet, blir det möjligt att identifiera vilka tillvägagångssätt som genererar högre eller lägre kostnader. Man får på detta sätt stöd för att ”ge en diagnos” av de ”sjukdomssymptom” som observeras.

Kopplingen till de kontrakt som tecknas med utföraren av de olika arbetsuppgifterna innebär dessutom att analyserna kan användas operationellt. Anledningen är att beställaren har full kontroll över utformningen av en upphandling och det kontrakt som tecknas. Genom att systematiskt följa upp kostnadsutfall för olika avtalsformer kan man få underlag för att välja den utformning som visar sig vara särskilt kostnadseffektiv. Detta bidrar – allt annat lika – till en förbättrad produktivitet.

Genomgången visar också att det endast krävs en begränsad resursinsats för att mäta Trafikverkets produktivitet, åtminstone för den del av verksamheten som avser vägbyggande och -underhåll. Ekonomiredovisningssystemet innehåller redan idag information om kostnadsutfallet på projektnivå med en särskild kod som anger vilken typ av åtgärd – vilken prestation – som utförs. På motsvarande sätt innehåller det förfrågningsunderlag som ligger till grund för upphandlingen information om projektens omfattning (meter, kvadratmeter, kubikmeter etc.). Det kompletterande arbete som behöver genomföras för att genomföra mätningarna består därför i att få de olika systemen – dvs. den diarieförda upphandlingen, inklusive utvärderingsprotokollet för varje projekt, respektive ekonomiredovisningssystemet – att ”prata med varandra”. Vad som krävs är därför en rutin för sammanställning av existerande information

på ett sätt som är relevant för att registrera produktivitetsutvecklingen.

På traditionella marknader ger konkurrensen mellan olika producenter incitament för en kontinuerlig produktivitetsutveckling. Mätning av produktivitet och styckkostnader utgör en central beståndsdel i strävan efter att också i offentlig sektor säkerställa en effektiv resursanvändning. I frånvaro av hårda siffror som beskriver vad man får ut av en verksamhet är det inte möjligt med en kontinuerlig läroprocess där en organisation på ett systematiskt sätt kan registrera vad som fungerar väl och mindre väl. Med tanke på att flera rapporter slagit fast att produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen systematiskt släpar efter stora delar av industrin är det angeläget att nu påbörja arbetet med att följa upp kostnader och produktion i den del av denna bransch som arbetar på uppdrag av offentlig sektor/verksamhet. Denna promemoria ger ett förslag till utformning av ett sådant arbete.

Den föreslagna uppföljningen av kostnadsutfall och produktivitetsutveckling innebär dessutom att Trafikverket bygger upp ett system för att följa kostnaderna för den verksamhet som bedrivs, från det att projekt får en plats i en investeringsplan, till den kostnad som en uppdragstagare kontrakteras för och till det faktiska kostnadsutfallet. För närvarande finns stora brister generellt inom offentlig verksamhet när det gäller att följa upp om man verkligen får det man beställer och vad kalaset kom att kosta i förhållande till vad man ursprungligen tänkte sig.

1. Inledning

Under hösten 2009 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Man tillsatte också den så kallade Produktivitetskommittén (N2009:10) med uppdrag att söka finna förklaringar till den svaga produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen samt att överväga förändringar som kan bidra till att vända trenden.

Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), avdelningen för Transportekonomi, har genom åren i olika former studerat frågor med koppling till drift och byggande i transportsektorn. VTI har därför separat kontrakterats av Statskontoret för att belysa situationen vad avser järnvägsunderhåll respektive av Produktivitets-

kommittén för att diskutera produktivitetsutvecklingen vad avser vägoch järnvägsinvesteringar. Under arbetets gång har det visat sig att de båda uppdragen har många gemensamma komponenter. Efter diskussion med uppdragsgivarna utgör denna promemoria därför en gemensam avrapportering av de båda uppdragen.

Syftet med rapporten är närmare bestämt att ge ett förslag till hur man i framtiden kan mäta produktivitetsutvecklingen i Trafikverkets byggande, drift och underhåll av väg- och järnvägsanläggningar. Detta övergripande syfte innehåller två delar. Den första delen avser att ge en definition av vad som avses med produktivitet i branschen och också att klargöra den nära kopplingen mellan produktivitets- och kostnadsmätningar. Det andra delsyftet är att klargöra vilken information som behövs för att belysa kostnads- och produktivitetsutvecklingen. Däremot innehåller promemorian inga mätningar av vare sig produktivitets- eller kostnadsutveckling.

I avsnitt 2 ges inledningsvis en kort beskrivning av de forskningsprojekt som ligger till grund för denna promemoria. Avsnitt 3 preciserar vad som avses med produktivitets- och kostnadsanalys och hur detta kan appliceras inom infrastruktursektorn. I avsnitt 4 beskrivs hur byggande, drift och underhåll av infrastruktur planeras och sedermera genomförs. Avsnitt 5 preciserar behovet av, och tillgången till den information som kommer att behövas för att mäta produktivitet. Slutligen ges i avsnitt 6 förslag till en strategi för den löpande produktivitetsmätningen och för analysen av den utveckling som observeras.

Rapporten innehåller tre bilagor. Bilaga A redovisar den information som samlas in om upphandlade väginvesteringar. Bilaga B utgörs av en redovisning av de olika typer av information som för andra ändamål samlas in av Banverket och som skulle kunna bidra till att förklara kostnadsutvecklingen. Bilaga C redovisar en önskelista avseende vilken information som skulle vara värdefull för att analysera drift, underhåll och reinvesteringar i järnvägssektorn.

De tre bilagorna baseras på det arbete som genomförts i de underliggande forskningsprojekten och är inte heltäckande. Exempelvis fokuseras i Bilaga A väginvesteringar samtidigt som logiken kan överföras också på baninvesteringar. Med motsvarande resonemang skulle den detaljerade beskrivningen av Banverkets informationssystem i Bilaga B kunna kompletteras med en beskr-

1 Fortsättningsvis används de tidigare myndighetsnamnen Banverket och Vägverket eftersom all faktainsamling baseras på den tid som föregick sammanslagningen i april 2010.

ivning av de system som Vägverket använder. Samtidigt som det inom ramen för detta uppdrag inte varit möjligt att ge en heltäckande beskrivning av dessa olika delar menar vi att logiken i de bakomliggande resonemangen är generell.

2. De bakomliggande forskningsprojekten

Två olika forskningsprogram ligger till grund för det arbete som gjort det möjligt för VTI att skriva denna promemoria; ett som avser upphandlingar och kostnader och ett annat som berör analyser av järnvägens samhällsekonomiska marginalkostnader.

Bakgrunden till det första forskningsprogrammet är att Sveriges offentliga upphandlingar omfattar mycket stora belopp och uppgår till cirka 17 procent av landets BNP. Mot denna bakgrund biföll Konkurrensverket under 2009 en ansökan som lämnats av Väg- och Transportforskningsinstitutet (Jan-Eric Nilsson) och Södertörns högskola (Mats Bergman) om forskningsmedel för att belysa utformningen av, och erfarenheterna från upphandlingar i Sverige. Under 2009 och 2010 har följande information samlats in inom ramen för detta projektet:  Ett slumpmässigt urval från samtliga upphandlingar genomförda

av statliga myndigheter, kommuner och län under 2007 och 2008  Entreprenadupphandlingar som Vägverket genomfört från år

2000 och fram till mitten av 2009 (cirka 1600 upphandlingar).  Entreprenadupphandlingar som Banverket genomfört från år

2000 och fram till mitten av 2009 (cirka 550 upphandlingar).  Upphandlingar av buss- och järnvägstrafik som genomförts av

landets trafikhuvudmän mellan år 2000 och 2009.

Ett syfte med projektet är att slå fast hur offentlig upphandling i allmänhet genomförs, exempelvis vad avser det typiska antalet budgivare, spridningen i buden, storleken på de enskilda upphandlingarna, osv. Ett andra syfte är att belysa om det finns samband mellan det sätt på vilken upphandlingen genomförs, varans eller tjänstens egenskaper och beställarens kostnad för verksamheten. Betydelsen av kontraktslängd, konsekvenserna av att använda ramavtal i stället för traditionell upphandling, den metod som används för att värdera anbuden (lägsta pris eller ekonomiskt mest för-

delaktigt anbud) och upphandlingens storlek är exempel på frågor som kommer att behandlas.

Ett tredje syfte är att pröva ett antal mer preciserade hypoteser rörande effektiviteten vid offentlig upphandling. Bland annat jämförs kostnaderna för ett projekt vid kontraktstillfället med det faktiska kostnadsutfallet och olika hypoteser som kan förklara kostnadsavvikelser kommer att prövas. I denna del ligger fokus på djupstudierna av i första hand Vägverkets och Banverkets upphandlingar.

Det andra forskningsprogrammet behandlar järnvägens samhällsekonomiska marginalkostnader och är kopplat till den förändrade lagstiftning på järnvägsområdet som infördes 2004. Banverket fick då ansvaret för att fastställa vilka avgifter som ska tas ut för att trafikera statens järnvägsnät. Syftet är att avgifterna ska baseras på trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. Sedan 2007 driver VTI därför ett brett forskningsarbete i syfte att ge ett underlag för att beräkna dessa marginalkostnader.

För att genomlysa Banverkets kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar har ett antal informationssystem som förvaltas av Banverket (och Vägverket) inventerats. En databas som innehåller information om kostnader, trafik, infrastrukturegenskaper och kvalité har skapats med uppgifter som i nuläget avser perioden 1999–2007; databasen kommer att kompletteras för 2008–2009. Statistiska analyser har belyst sambandet mellan kostnader och trafikering, något som kan ligga till grund för Banverkets uttag av slitageavgifter.

3. Produktivitets- och kostnadsmätning

Intresset för produktivitetsmätningar bygger på att ett lands välfärd eller ett företags lönsamhet beror på hur mycket resurser i form av människor, kunskap och teknik som krävs för att producera varor och tjänster. Ju bättre dessa insatsfaktorer utnyttjas, desto mer kan man få ut av en given mängd resurser. En central del av den ekonomiska tillväxten kan därmed spåras till förbättringar av produktiviteten, definierad på detta övergripande sätt.

Produktivitet kan närmare bestämt mätas som kvoten mellan produktionsresultat och resursåtgång. En kvot är emellertid av begränsat intresse i sig och det krävs en jämförelse med något för

att klargöra om verksamheten fungerar ”bra” eller ”dåligt”. Uttryck (1) beskriver en sådan jämförelse som kan göras på två olika sätt.

2 1

( produktionsresultat ) (produktionsresultat) produktivitet  2  1

(resursinsatser) (resursinsatser)

(1)

 Om index representerar tid jämförs resultatet under en period

med resultatet under en tidigare period. En positiv produkt-

ivitetsförändring innebär att man får ut mer av sina resurser vid

tidpunkt 2 än vid tidpunkt 1.  Om index representerar två olika anläggningar som producerar

samma vara eller tjänst genom att använda samma typ av resurser

ges information om vilken anläggning som använder resurserna

på bästa sätt.

Ett sätt att konkretisera produktivitetsbegreppet ges av den så kallade arbetskraftsproduktiviteten. Uttryck (2) beskriver en verksamhet som tillverkar en enda vara eller tjänst i mängden q, detta avser fånga produktionsresultaten som beskrivs i täljaren. Delta (  ) representerar här förändring, dvs. den differens som skrevs ut i uttryck (1); L är mängden arbetskraft som används mätt som antal arbetade timmar, antal anställda etc. Resursinsatsen utgörs alltså av den arbetsinsats som ger ett visst produktionsresultat. Av uttrycket framgår att en positiv produktivitetsutveckling kännetecknas av att ett bestämt antal anställda tillverkar fler enheter, att det behövs färre anställda för att åstadkomma ett givet produktionsresultat, eller en kombination av dessa båda förändringar.

q Arbetskraftsproduktivitet  L

(2)

Produktivitetsanalysen kan också anpassas till verksamheter som använder två (eller fler) insatsprodukter, K och L, och som till-

verkar två (eller fler) varor (eller tjänster), q1 och q2. Eftersom man inte kan addera äpplen och bananer måste resursanvändningen i nämnaren och produktionsresultatet i täljaren på något sätt vägas samman. Vanligtvis görs detta genom att använda priser som vi här kallar p1 och p2 respektive pk och pl.

( p1q1  p2q2 ) Totalfaktorproduktivitet  ( pkK  plL)

Som ett alternativ till mätningen av produktivitet kan man välja att beräkna kostnaderna per enhet som framställs. För att konkretisera vad detta innebär vad gäller infrastrukturbyggande är det viktigt att klargöra att varje projekt – varje väg, bana eller driftåtgärd – är unik. Beställaren måste därför bestämma sig för hur den färdiga anläggningen ska se ut och vilka arbetsuppgifter som ska utföras för att bygga den. Eftersom det inte finns något färdigt recept måste uppdraget skräddarsys efter de specifika omständigheterna på varje byggplats.

Såväl investeringar som drift och underhåll upphandlas numera i konkurrens baserat på ett förfrågningsunderlag där uppdraget beskrivs. Tabell 1 ger ett exempel på några av de tiotals eller hundratals arbetsuppgifter som kan ingå i det förfrågningsunderlag som utgör startpunkten för upphandlingsprocessen. Varje objekt beskrivs med stöd av en sådan mängdförteckning, åtminstone de objekt som upphandlas som utförandeentreprenader, ett begrepp som vi kommer att återkomma till.

R – åtgärder med reglerbar (volymberoende) ersättning; OR – åtgärder med fast ersättning.

Varje projekt innebär således att man använder resurser för att genomföra ett antal aktiviteter, Ai, där i är ett index som anger de olika aktiviteter som måste genomföras för att färdigställa vägen eller banan. Det anbud som lämnas när man upphandlar en utförandeentreprenad består av ett pris för varje aktivitet, ai. Genom att multiplicera priser med kvantiteter beräknas totalkostnaden för ett

s projekt s (TC ) på det sätt som framgår av uttryck (4). Olika företag lämnar anbud i form av ett styckpris för varje aktivitet och ett kontrakt tecknas med den utförare som lämnat det anbud som kostar minst när man multiplicerat priser och mängder.

n s

TC  a1 * A1  a2 * A2 ... an * An  ai Ai



i1

(4)

Kontraktskostnaden för ett projekt beräknas således på det sätt som anges av uttryck (4). Det är också möjligt att kvantifiera byggets eller driftåtgärdens omfattning; motorvägen eller banan är x kilometer lång, hållplatsen omfattar en yta om y m medan en ny växel kanske är av viss typ, t.ex. en kryssväxel med en viss längd. Genom att registrera kostnaden för att genomföra projekt av olika typer, och genom att för varje projekt ange vilken typ av åtgärd som avses och dess storlek i ovanstående bemärkelse är det möjligt att beräkna kostnaden per meter, per kvadratmeter etc.

Det finns uppenbarligen en nära koppling mellan mätningar av produktivitet och av kostnad. Produktivitet mäter hur många meter man får levererad för en viss kostnad medan styckkostnaden mäter kostnad per levererad meter. Det ena måttet är därför omvändningen av det andra. Även om en analys genomförs i termer av verksamhetens produktivitet så innebär detta också att man behandlar kostnadsutvecklingen, och vice versa.

Produktivitetsmätningar ger möjlighet att observera utvecklingen i en verksamhet och man kan på så sätt ”mäta temperaturen” för att bedöma om vissa aktiviteter uppvisar ”sjukdomssymptom”, dvs. att produktiviteten försämras eller att den utvecklas långsammare än i andra, jämförbara verksamheter. Resultaten av produktivitetsmätningarna kan däremot inte användas för att ”ställa diagnos” eller för att ”skriva ut medicin”. Måttet är deskriptivt och ger inte stöd för att förstå varför situationen ser ut som den gör.

Det är emellertid möjligt att komplettera produktivitetsmätningen med en statistisk analys. Genom att registrera egenskaper hos de olika produktionsenheterna etc. kan det vara möjligt att etablera ett statistiskt samband mellan å ena sidan en mer eller mindre god produktivitetsutveckling och å andra sidan dessa bakgrundsvariabler.

4. Planering och genomförande av byggande, drift och underhåll

Produktivitets- och kostnadsmätning syftar alltså till att klargöra hur resursåtgången för byggande och underhåll utvecklas. En svårighet i dessa mätningar kan vara att få information om omfattningen av den produktion som genomförs. För att ge en bakgrund till denna del av analysen beskrivs i det här avsnittet den process som leder fram till att ett antal investeringar genomförs och att existerande infrastruktur hålls i acceptabelt skick.

Innan en spade sätts i jorden för att bygga en ny väg eller bana har projektet genomgår ett antal planerings- och beslutssteg. Med utgångspunkt från figur 1 framgår att planeringen inleds med en förstudie. Utifrån befintligt kunskapsunderlag beskrivs vilka problem som föreligger i det existerande väg- eller järnvägsnätet och olika tänkbara åtgärder för att komma åt problemen analyseras. Förstudien ger underlag för att ta ställning till om projektet ska drivas vidare eller inte.

När förstudien påbörjas registreras ett objektnummer som följer med det aktuella projektet i dess samtliga faser. Samtliga kostnader för de dokument som beskrivs nedan, inklusive kostnaderna för genomförandet av entreprenaden, kopplas till detta objektnummer som på så sätt blir av central betydelse för att genomföra de mätningar av produktiviteten som man vill göra.

När man har beslutat sig för att driva ett projekt vidare genomförs en vägutredning. Där bedöms lämpligheten av alternativa vägkorridorer liksom olika alternativ för vägens standard. De olika alternativens föroch nackdelar ur olika aspekter analyseras. Särskilda inventeringar och utredningar görs för att ge tekniskt och miljömässigt underlag för valet av vägkorridor.

Vägutredningen avslutas med ett beslut om vilket alternativ man väljer att ta fram en arbetsplan för. I arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning klargörs miljökonsekvenserna mer i detalj. Beskrivningen görs av vilka åtgärder som krävs för att förebygga skador och för att på olika sätt kompensera de som drabbas av ett vägbygge. En fastställd arbetsplan pekar ut vilken mark som krävs för projektet och är det dokument som ger Vägverket tillgång till marken.

2 Vi exemplifierar med fallet väginvestering. På motsvarande sätt genomförs en järnvägsinvestering, men de ingående faserna har då delvis annorlunda benämningar. 3 Banverket har inte använt någon motsvarighet till objektnummer. Det är av denna anledning svårare att genomföra systematiska analyser av kostnaderna för att bygga järnvägar.

Förstudie Arbetsplan Entreprenad 0 Tid

Vägutredning Bygghandling Underhåll

Bygghandlingen är en samling tekniska dokument som redovisar alla detaljer i anläggningen och vilka vägmarkeringar, skyltar och trafiksignaler och annan utrustning som ska finnas inom det fastställda vägområdet. Bygghandlingar för utförandeentreprenader innehåller också en mängdförteckning av den typ som beskrevs i avsnitt 3.2, dvs. en detaljerad beskrivning av varje arbetsmoment som ska utföras och i vilken mängd (längdmeter, m2, m3, antal träd som ska fällas, etc.) detta ska göras. Här används beteckningen projektering som beteckning av det arbete som resulterar i en bygghandling. Projekteringen upphandlas i konkurrens då man använder en så kallad utförandeentreprenad medan den ingår i uppdraget då man upphandlar en totalentreprenad.

Bygghandlingen utgör en central del av det förfrågningsunderlag som skickas ut i samband med att arbetet med projektet ska genomföras. Den anbudsgivare som lämnar det för beställaren ekonomiskt mest tillfredsställande anbudet väljs ut för att genomföra projektet eller entreprenaden som är den beteckning som används i figuren.

När ett projekt färdigställts övergår det till att bli en del av det väg- respektive järnvägsnät som ska bibehållas i acceptabel standard via underhållsåtgärder. För detta ändamål tecknas avtal för drift och underhåll för sammanhållande områden. Inom Vägverket har detta gått under beteckningen driftområden och inom Banverket underhållsentreprenader. Varje sådant kontrakt preciserar det antal kilometer väg eller bana som ska underhållas och det anges också vilka kvalitetskrav som anläggningarna ska tillgodose.

5. Behov av, och tillgång till information

Vägverket och Banverket använder en mängd olika system för registrering av information om projekt, kostnader och om verksamheten i stort. Systemen har utvecklats för att tillgodose de formella krav som ställs på myndigheterna. Exempelvis ska ekonomiredovisningen säkerställa att man tillfredsställer legala krav på hanteringen av resurser i offentlig sektor. På motsvarande sätt ställs krav på de dokument som används för att genomföra upphandlingar (förfrågningsunderlag) och för att identifiera vinnande anbudsgivare (utvärderingsprotokoll). Ett tredje system är det diarium som varje offentlig myndighet a-jourhåller för att tillgodose kravet på offentlighet. Det finns också ett stort antal informationssystem som tillkommit för att underlätta den interna styrningen av verksamheten i både väg- och järnvägssektorn.

I det här avsnittet diskuteras möjligheterna att använda existerande datainsamling för produktivitetsanalyser. Avsnitt 5.1 beskriver informationsinsamlingen om investeringsprojekt och avsnitt 5.2 avseende upphandlade drift- och underhållskontrakt.

5.1¶Investeringar

För två specifika investeringar redovisar tabell 2 (delar av) den information som finns i Vägverkets version av ekonomiredovisningssystemet Agresso för entreprenadprojekt. Tabellen avser kostnader för två geografiskt närliggande projekt som båda syftar till att bygga gång- och cykelvägar i Vägverkets region Mitt. Kostnadsutfallet för entreprenaddelen av projekten blev (avrundat) 2,1 respektive 3,2 miljoner kronor. I en annan del av Agresso som inte redovisas här framgår att utbetalningar gjorts mellan 2004-02 och 2005-06 (projekt 255 691) respektive mellan 2004-03 och 2006-05 (255 692). Detta ger en bild av projektens tidsutdräkt, dvs. hur lång tid det tagit från första till sista utbetalning.

Skanska har varit huvudentreprenör för båda projekten, och har för detta fått 1,9 respektive 2,7 miljoner kr. För flera poster saknas information i kolumnen reskontranummer, dvs. om vem som är

4 Vi är mycket tacksamma mot Torsten Holmberg vid det som tidigare var Vägverkets huvudkontor i Borlänge som tagit fram uttag ur Agresso och som också varit behjälplig i förståelsen av systemet. 5 Objekt är alltså det begrepp som Vägverket i första hand använder i sitt ekonomisystem. Här används också begreppet projekt som synonym.

mottagare av betalningarna. Enligt uppgift beror detta på att kostnader flyttats till eller från ett objekt och att man vid flytten inte registrerar mottagare på det objekt som beloppet flyttas till. Så länge som det är fråga om kostnader som (i slutänden) bokförs på korrekt objekt påverkar detta inte bedömningen av hur stora kostnader Vägverket lagt ner på varje objekt.

De för kostnadsuppföljningen centrala begreppen är objekt och prestation. Exemplen i tabellen avser två GC-objekt som båda har prestationsnummer 2233. Tabell 3 återger samtliga de olika prestationer som kan användas för att koda de projekt som genomförts inom ramen för den statliga väghållningen. Tabellen visar också de kostnader som bokfördes på varje prestation under 2009. Prestationer med nummer från 2221 till och med 2235 avser nybyggnation, 2241 till 2243 avser förbättringsåtgärder i befintligt vägnät medan prestationerna 2211–2216 med en gemensam beteckning avser produktionsstöd, dvs. de resurser som förbrukas innan ”spaden satts i jorden”. Av detta produktionsstöd utgörs prestation 2216 av de kostnader som Vägverket har för att administrera objektet från förstudie till dess slutförande.

Det finns anledning att notera att man för båda exempelprojekten registrerat kostnader för exempelvis marklösen (konto 5461) som en del av kostnaderna för entreprenaden. Enligt definitionen av produktionsstöd utgör detta emellertid en del av det arbete som ligger utanför själva entreprenaden och borde i så fall registreras under prestation 2215. I det pågående forskningsprojektet kommer sådana kostnader att flyttas och karaktäriseras som produktionsstöd.

Bilaga 3

Årligen redovisas kostnader mot ett mycket stort antal objektnummer och prestationer i Agresso, och genom att summera dessa kostnader fås den totala belastningen på varje objekt. Beskrivningen ovan reser vissa frågor avseende vad som ska innefattas i ett objekt, framför allt om man ska räkna in såväl produktionsstöd som själva entreprenadkostnaden. Det som torde vara mest betydelsefullt för att genomföra produktivitetsmätningar är emellertid att följa en enhetlig definition.

Medan Vägverkets sätt att använda Agresso ger god grund för att följa upp kostnader för varje produkt som levereras ger ekonomiredovisningen inte utrymme för att beräkna den prestation som utförts. För detta ändamål måste man i stället utnyttja andra system för informationsinsamling, och då närmare bestämt den information som ingår som en del i de upphandlingar som genomförs.

Upphandlingar av entreprenadåtgärder baseras på ett förfrågningsunderlag som beskriver den verksamhet som ska utföras. För de upphandlingar som genomförs som utförandeentreprenader utgör en mängdbeskrivning av den typ som beskrevs i tabell 1 en central komponent. Där framgår också implicit eller explicit omfattningen av det uppdrag som ska utföras. Detta kan exempelvis vara kvadratmeter eller löpmeter väg för de prestationer som avser vägbyggnad i tabell 3, kvadratmeter cirkulationsplats eller parkeringsficka etc. För varje prestation måste man därför slå fast vilket kvantitetsmått som är relevant.

Det är också möjligt att koppla samman Vägverkets upphandlingar med kostnadsutfallet från Agresso. Detta görs via objektnumret. Samtliga upphandlingar ska således diarieföras och av diariet framgår vilket objekt som en upphandling avser. På detta

sätt är det alltså möjligt att skapa en specifikation av prestationen som därefter kan kopplas till kostnaderna för att genomföra projektet.

Det finns åtminstone två principproblem att ta ställning till i detta arbete. Det första är att det projekt som slutligen kommer att genomföras inte fullt ut överensstämmer med den beskrivning som görs i samband med upphandlingen. Allt som oftast beställs således fler arbetsuppgifter än vad som framgår av det ursprungliga förfrågningsunderlaget. En väg som ursprungligen skulle vara sex kilometer kanske efter en tilläggsbeställning i stället blir sju kilometer lång. Det leder då fel att i beräkningen av produktivitet ta en kvot mellan hela objektkostnaden och den ursprungliga kvantiteten.

Vägverket använder sig emellertid av ett projektledningssystem där sådana förändringar löpande registreras. Det är därför möjligt att inom ramen för arbetet med att samla information om objekten registrera också de förändringar som görs av omfattningen av de arbetsuppgifter som slutligt kommer att genomföras.

Ett andra principproblem har att göra med att två projekt som tillhör samma prestationskategori ändå kan skilja sig åt. Två lika långa mötesfria landsvägar av typ 1 (prestation 22251) – dvs. så kallad två-plus-ett-vägar av den typ som numera byggs mycket ofta – kan exempelvis skilja sig åt med avseende på antalet trafikplatser eller beroende på i vilken typ av terräng de byggs. Kostnaden för de två lika långa mötesfria landsvägarna kan också skilja sig åt beroende på när och hur de upphandlades. För att på ett rättvisande sätt kunna följa produktivitetsutvecklingen, och framför allt för att undvika att man observerar en positiv eller negativ utveckling som egentligen beror på slumpmässiga variationer i dessa avseenden, finns det ett behov av att kunna registrera egenskaper av denna art.

Det går emellertid för långt för att här klargöra på vilken ambitionsnivå man ska lägga sig i dessa avseenden. Mycket talar också för att kostnadsuppföljningar inom ramen för de prestationer som Vägverket använder utgör en god utgångspunkt för produktivitetsmätningen.

I bilaga A beskrivs det arbete som utförs i ett av VTI:s bakomliggande forskningsprojekt, specifikt vad avser väginvesteringar. Ett syfte är att i detta arbete försöka koppla samman den kostnad som kontrakteras i samband med en upphandling med det faktiska kostnadsutfallet. Objektnumret är då – på det sätt som nu beskrivits – det instrument som används för att koppla samman de olika observationerna. Av bilagan framgår också den information som

registreras om de upphandlade projekten och om de anbud som lämnas. Med stöd av denna information är avsikten bland annat att försöka finna förklaringar till de skillnader som kan visa sig uppstå mellan kontrakterad ersättning och faktisk utbetalning.

Det har inom ramen för detta projekt inte funnits utrymme för att detaljstudera det sätt på vilket Banverket registrerar kostnader för byggentreprenader. Också Banverket använder sig emellertid av ekonomisystemet Agresso. Även om kodningen görs på ett annorlunda sätt talar därmed det mesta för att principresonemangen är överförbara från vad som nu sagts om Vägverkets olika system.

I arbetet med det bakomliggande projektet har det emellertid visat sig att Banverket inte använts sig av någon motsvarighet till Vägverkets objektnummer. Det tycks därför inte i dagsläget vara möjligt att koppla samman Banverkets kostnader med de prestationer som utförs. Detta förhindrar givetvis inte att man på ett förhållandevis smidigt sätt kan utveckla en sådan informationsinsamling om detta befinns lämpligt.

5.2¶Drift- och underhållsåtgärder

I ett annat av de bakomliggande forskningsprojekten har Banverkets användning av Agresso för att analysera kostnadsutfall för drift och underhåll studerats ingående. Detta görs mot bakgrund av den konkurrensutsättning av drift och underhåll som påbörjades i början av 2000-talet. Huvudsyftet med konkurrensutsättningen var att effektivisera utförandet och fram till idag har ett femtiotal entreprenader handlats upp i konkurrens. För att få en rimlig struktur på verksamheten är dessa kontrakt så stora att utförarna kan tillgodogöra sig stordriftsfördelar i verksamheten och likaså sträcker sig kontrakten över flera år för att skapa stabilitet.

Upphandlingsformerna och konkurrenstrycket varierar i tid och rum, vilket förmodligen påverkar de kostnader som Banverket får betala för utförandet. På det sätt som behandlas i avsnitt 4 ovan finns också en uppdelning mellan reglerbara (R) och oreglerbara (OR) mängder som påverkar kostnadsanalysen. R- och ORmängder är i princip rörliga respektive fasta delar i ett kontrakt. OR-mängderna är kopplade till funktion och är en fast ersättning som betalas ut oberoende av utfört arbete. Tilläggsbeställningar förekommer och hanteras i särskild ordning.

Från diskussioner med Banverkets handläggare framgår att den fasta kostnaden (OR-delen) schablonmässigt har fördelats ut på bandelsnivå, utan direkt koppling till utfört arbete. Principen i konkurrensutsättningens inledande skede var att man i början av ett kontrakt gjorde en bedömning av vilket arbete som förväntades på olika delar och sedan fördelade kostnaderna efter den bedömningen alternativt efter antal spårmeter per bandel. Sedan 2008 har den principen förändrats och nu sker fördelningen i slutet av året i stället. Man tar också entreprenören till hjälp på den punkten vilket bör ge en mer korrekt fördelning av OR-mängderna. Bedömningen är att perioden före 2007 kan innehålla regionspecifika allokeringslösningar. Totalt omfattar OR-delen cirka 1/3 av hela budgeten för drift, underhåll och reinvestering som allokeras till bandelsnivå.

En förändring gjordes 2008 som innebar att Banverkets redovisning konsoliderades till att avse ett enda företag. Tidigare var det en uppdelning i fem regioner och ett huvudkontor som sedan grupperades till en koncern. Allt som inte är funktionsstyrt är rätt redovisat på bandelsnivå från 2008, men det är en annan förändring som påverkar nivån på redovisade kostnader. Från 2008 redovisas bara rena entreprenadkostnader. Tidigare fanns även en del av förvaltarens interna kostnader med i redovisningen (enligt uppgift med varierande omfattning och totalt 110 miljoner kronor per år). Således är det en generell nivåsänkning från 2008. En viktig detalj är att man från 2008 kan identifiera underhållskontrakten direkt i Agresso, vilket förenklar ett eventuellt kostnadsuttag på kontraktsnivå.

En ytterligare komplikation som vi har noterat är att kontraktsområden kan ha ändrats mellan två upphandlingar, d v s bandelar har lagts till och dragits ifrån. Kontrakten löper även över perioder som inte sammanfaller med kalenderåret, vilket gör att årsvis information blir svårare att använda. Lägg därtill en ny kontoplan som följde med förändringen 2008 och ytterligare svårigheter kan skönjas.

Den samlade bilden är att det är relativt enkelt att ta fram kostnadsdata på bandelsnivå ur Agresso. VTI har gjort detta för ett antal år omkring 2000-talets början, dvs. innan konkurrensutsättningen. VTI har även data för efterföljande år, men dessa är inte nyttjade ännu. Problemet förefaller inte vara tillgången, utan den bristande konsistensen i data där man under det senaste decenniet gått från eget utförande till upphandling av utförande, schablonmässigt allokerat kostnader ut i nätet och bytt redo-

visningsprinciper. Fram till 2007 är det inga problem att köra ut kostnadsdata baserat på olika verksamhets- och finansieringskoder, men då kvarstår problemen med upphandlingarna. Efter 2008 är det andra indelningar som gäller och vi har inte lyckats reda ut hur jämförbarheten över tiden ska kunna säkerställas.

I forskningsprojektet studeras för närvarande möjligheten att hämta ut månadsvis information för att matcha den mot de kontraktstider som gäller. Alternativt ska analyserna bedrivas på kontraktets hela omfattning, men då är antalet observationer begränsade till ett femtiotal upphandlingar som genomförts sedan konkurrensutsättningen. Det finns med andra ord en stor statistisk fördel om kontraktsinformationen kan kopplas till bandelsnivån för efterföljande analyser.

För att kartlägga tillgången på information som direkt eller indirekt kan ha betydelse för kostnads- och prestationsmätningar har ett antal datasystem inventerats med fokus på innehåll och tidsfönster. Den beskrivning som finns i bilaga B syftar inte till att vara heltäckande, men de olika systemen utnyttjas inom sektorn mer eller mindre regelbundet i det vardagliga arbetet. Egna reflektioner görs i anslutning till respektive system. Följande system beskrivs: Trafikdata B1, infrastrukturdata B2, spårläges- och kontaktledningsdata B3, besiktningsanmärkningar B4, felrapportering B5, förseningsdata B6, ett analyssystem för drift och underhåll där data från olika system förts samman i B7 och avslutningsvis möjligheten att koppla väderinformation från Vägverket till den information som Banverket har B8.

6. Strategi för produktivitets- och kostnadsuppföljningar

En utgångspunkt för arbetet med att mäta produktivitet och att göra kostnadsanalyser är att man så långt som möjligt bör använda den information som redan samlas in. Ett uppenbart skäl är att detta sparar (administrations-) kostnader. Väl fungerande rutiner innebär dessutom att man slipper ställa nya krav på verksamhetsutövarna att registrera uppgifter. Ett fortsatt arbete med löpande mäta produktivitetsutvecklingen bör därför inriktas mot att säkerställa att de olika systemen ska kunna ”prata med varandra”.

De inventeringar som genomförts pekar på ett antal praktiska frågor som måste lösas för att utnyttja information ur de olika

system för informationsinsamling som används i väg- och banhållningen. Det är emellertid uppenbart att Trafikverket har tillgång till en stor mängd information som är relevant för att följa upp verksamheten och för att mäta produktivitet. Vägverkets användning av objektnummer pekar också på de möjligheter som finns att koppla samman kontrakterade kostnader med kostnadsutfall.

Som framgått av den tidigare framställningen ger produktivitetsmätningen inga indikationer på vad som kan förklara positiva eller negativa trender. Fortsättningsvis hanteras detta genom att i avsnitt 6.1 behandla den löpande registreringen av nyckeltal medan djupare analyser av orsakssamband och åtgärdsanalyser, i synnerhet när detta avser förändringar över längre tidsperioder, behandlas i avsnitt 6.2.

6.1¶Nyckeltal

Huvudslutsatsen av de tidigare resonemangen är att styckkostnad kan användas som en indikator på produktivitet. Denna styckkostnad byggs upp av de grundläggande byggstenarna i Trafikverkets verksamhet, dvs. de kontrakt som reglerar de olika arbetsuppgifter som ska genomföras. Arbetsuppgifternas natur varierar emellertid, varför man också måste göra en åtskillnad mellan styckkostnadens natur för respektive typ av uppdrag. Styckkostnaden för investeringar respektive DoU byggs därför stegvis upp enligt följande principiella gång: 1. För varje kontrakt för en investering eller ett DoU-uppdrag

registreras tre uppgifter:

a. Kostnad för kontraktet.

b. Vilken typ av åtgärd som uppdraget avser. Begreppet

prestation har exempelvis av Vägverket använts för att ange

om det är en motorväg, två-plus-ett väg, gång-och cykelväg

etc. som byggs.

c. Uppdragets omfattning. Mycket talar för att antal

kvadratmeter beläggning som läggs ut utgör en bra första

approximation på hur ”stort” ett uppdrag är, men denna

fråga bör studeras ytterligare.

d. Styckkostnaden utgörs av kvoten mellan kostnad och

kvantitet för varje prestation.

2. För varje prestation viktas observationen från de enskilda

kontrakten samman, exempelvis med kontraktets relativa stor-

lek som vikt, till en enda styckkostnad för prestationen. På detta

sätt får man en observation av den samlade produktivi-

teten/styckkostnaden för varje prestation. 3. Om man så önskar kan man också vikta samman styck-

kostnaden för samtliga prestationer till en enda styckkostnad.

Steg 1 ovan resulterar alltså i en kostnad per kvadratmeter för de olika kontrakt som har ingåtts för att bygga gång- och cykelvägar. Denna kostnad kan användas för jämförelser mellan olika regioner. På motsvarande sätt kan man studera hur styckkostnaden för samtliga kontrakt av denna art utvecklas över tiden. Principerna kan också tillämpas för uppföljningen av drift- och underhållsåtgärder. Också i detta fall registreras den årliga kostnaden för varje kontrakt. Kontraktet omfattar åtgärder i ett väg- eller järnvägsnät med någon viss storlek. Man behöver således bestämma sig för hur detta mäts och eventuellt också hur man ska kunna hantera kvalitetsvariationer över tiden. På samma sätt som tabell 4 gör en åtskillnad mellan olika prestationer kan det finnas anledning att hålla isär drift- och underhållskontrakt som skiljer sig åt i substantiell bemärkelse.

Tabell 4 ger en principiell beskrivning av hur produktiviteten i infrastrukturhållningen kan mätas. Utgångspunkten är den

j

sammanlagda kostnaden för varje objekt ( Ki ) och den prestation

j

som arbetet inneburit ( qi ). Detta ger sammantaget ett mått för produktiviteten eller kostnader per meter etc. för just detta objekt som genomförts som prestation j. För samtliga objekt av typ j är det möjligt att väga samman de enskilda måtten till en sammanvägd

j produktivitet, P . I exemplet i tabellen har objekten vägts samman med den relativa storleken på de kostnader som lagts ner (Ki/K). På motsvarande sätt kan samtliga projekt, adderade över samtliga prestationer, vägas samman till ett enda värde för produktiviteten.

6 Utgångspunkten här är att antalet kvadratmeter beläggning ger en rimlig approximation av hur ”stor” en anläggning är. I det fortsatta utvecklingsarbetet finns det anledning att undersöka om det finns andra kvantifieringar som bättre fångar ”storleken” på de olika åtgärderna. Man bör emellertid notera värdet av att kunna använda ett och samma kvantitetsmått för samtliga typer av åtgärder/prestationer; detta gör det möjligt att i den statistiska resultatanalysen närma sig förklaringar till den utveckling som observeras.

j j j j j j j j j j n

Ki qi Pi  Ki /qi Ki qi Pi  Ki /qi j j j

P  Pi *(Ki / K )



i1 2221 2222 2223 2224 22251

j j

P  jP *(K / K)

n j j

K  K i

j 

i1 Anm. Ki – kostnad för projekt i, prestation j; – kostnad

j

K  K

j

för samtliga projekt med prestation j; – kostnad för

j

qi

samtliga projekt; – kvantiteten av varje projekt i för prestation

j

Pi

j, – produktivitet för projekt i som genomförs som prestation

j j;P – genomsnittlig produktivitet för samtliga projekt som genomförts med prestation j: P – genomsnittlig produktivitet för samtliga projekt.

6.2¶Analyser av orsakssamband

Som tidigare framhållits ger produktivitetsanalysen ett underlag för att observera om utvecklingen går i positiv eller negativ riktning. Det är däremot inte möjligt att med enbart ett sådant material förklara trender. De nyckeltal som skisserats ovan är därför den grundläggande information som behövs för att genomföra löpande ”temperaturmätningar” medan ”diagnoser” kräver mera systematiska analyser.

Ett första steg för den djupare analysen är att löpande, dvs. år från år, uppdatera databasen med nyckeltal. Man kommer på så sätt att successivt få allt fler observationer, något som gör det möjligt att analysera materialet statistiskt. Förekomsten av allt fler projekt av delvis disparat natur innebär att mycket specifika förhållanden

för enskilda projekt kommer att utgöra endast en mindre del av helheten.

Ju fler observationer som finns, desto bättre är därför förutsättningarna för att med ekonometrisk metod försöka förstå om, och i så fall hur olika bakomliggande variabler påverkar den utveckling man observerar. En sådan analys bör också utformas för att testa hypoteser av betydelse för den framtida hanteringen av upphandlingar, avtals- och projektutformning och andra variabler som Trafikverket i sin roll som köpare av tjänster och produkter förfogar över.

För att möjliggöra sådana analyser är det angeläget att systematiskt sammanställa information om projekten och dess egenskaper. Ju mer fullständig bild man kan ge av de olika projekten, desto bättre möjlighet har man att i den statistiska analysen ”kontrollera för” dessa egenskaper och på så sätt avgöra om sådana förklaringar påverkar kostnadsutfallet. En central mekanism för att åstadkomma detta är att göra det möjligt att länka samman information om projekt mellan de olika system som används. I bilaga C presenteras en ”önskelista” på information som är värdefull för att analysera kostnaderna för vidmakthållande av järnväg.

Det är inte möjligt eller ens lämpligt att här detaljredovisa vilka analyser av nu angiven art som bör genomföras. Utformningen av analyserna bör i stället utgå från de problem man noterar i den löpande uppföljningen. Det visar sig dessutom ofta att när arbetet med en analys påbörjas så växer tänkbara problemställningar och lösningsansatser fram så att säga av sig själv. Det är emellertid möjligt att peka på några olika typer av frågeställningar som kan besvaras i den djupare analysen.  Hur påverkas kostnaderna för att genomföra en verksamhet av

olika yttre omständigheter? Som redan framhållits är det ange-

läget att registrera så mycket information om projekten som

möjligt för att kunna avgöra hur sådana förhållanden påverkar

kostnaderna. Förutom att ha mått på projektens omfattning kan

också de geotekniska förutsättningarna – dvs. om projekt byggs

på berg, sand eller över sankmarker – påverka kostnadsutfallet.

Likaså torde mängden konstbyggnader (broar, kulvertar etc.)

och trafikplatser på större investeringar påverka kostnads-

utfallet. Den statistiska analysen kan avslöja om sådana variabler

påverkar kostnaderna på ett systematiskt sätt och, om svaret är

jakande, hur betydelsefull påverkan är.

 Hur påverkas kostnaderna av olika sätt att utforma upphand-

lingarna? Det är möjligt att använda sex olika upphandlingsformer i

LOU’s bemärkelse och man kan upphandla över eller under

tröskelvärdet; är detta något som påverkar kostnadsutfallet?  Är det möjligt att se något samband mellan antalet anbudsgivare

i upphandlingen och kostnadsutfallet? Om svaret är jakande, är

det möjligt att identifiera under vilka omständigheter det

inkommer fler eller färre anbud och på så sätt dra slutsatser om

hur upphandlingen bör genomföras för att påverka kostnaderna

för framtida upphandlingar?  Hur påverkas kostnaderna av valet mellan olika entreprenadformer?

För att testa hypoteser om entreprenadformens betydelse behöver

man jämföra projekt som upphandlas som total- och utförande-

entreprenad liksom andra avtalsformer som prövas. I en sådan

jämförelse är det också angeläget att registrera kostnaderna för

den projektering som föregår utförandeentreprenaden eftersom

projekteringskostnaden ingår som en del av totalentreprenaden.

En komplementär analys, som egentligen följer naturligt från den informationsinsamling som diskuterats i avsnitt 5, är att jämföra kostnadsutfallet med det avtal som ursprungligen tecknades för ett projekt. Tabell 2 innehåller två objekt som båda genomförts av Skanska till en kostnad av 1,9 respektive 2,7 miljoner kronor. Det kan vara intressant att jämföra detta med de avtal som ursprungligen tecknades för att bedöma om utfallet skiljer sig från den ursprungliga tanken. Det är självfallet viktigt att i sådana jämförelser endast jämföra den delen av objektkostnaden som avser entreprenörens ersättning med det avtal som ursprungligen tecknades.

En förklaring till betydande kostnadsöverskridanden kan vara att beställaren gjort tilläggsbeställningar, dvs. att man köpt fler tjänster än vad som var tanken då avtalet ursprungligen skrevs under. Vägverket har sedan en tid använt ett projektledningssystem som bland annat redovisar sådana avvikelser. Genom att följa upp ett större antal projekt som slutförts och jämföra detta med den ursprungliga projektkostnaden är det möjligt att fördjupa analysen av de avvikelser som förekommer mellan kostnader ex ante och ex post.

Bilaga A: Information som registreras om Vägverkets upphandlingar

Den information som bedömts relevant för att analysera genomförande av upphandlingarna härrör från två olika dokument. Det ena är det protokoll som upprättas i samband med att en utvärdering offentliggörs, dvs. som pekar ut den vinnande anbudsgivaren. Det andra dokumentet är den mängdförteckning som åtföljer huvuddelen av de projekt som upphandlas.

I den följande beskrivningen av det insamlade materialet görs en distinktion mellan om informationen härrör från Vägverkets protokoll (VV) eller om vi i projektet själva har gjort klassificeringen (P). Flera gånger baseras klassificeringen på material från Vägverket som vi själva har tolkat (VV/P). Inledningsvis beskrivs egenskaperna hos det projekt som upphandlas varefter den registrerade informationen om lämnade anbud specificeras.

A1. Information om projekten

Upphandlings-ID; Region, Årtal, Diarienummer (VV/P): Varje upphandling ges ett upphandlings-ID som består av region (1 Norr, 2 Mitt, 3 Stockholm, 4 Mälardalen, 5 Väst, 6 Sydöst, 7 Skåne), årtal (t.ex. år 2000) och ett diarienummer (ett löpnummer). 72000375 är således en specifik upphandlings-ID för ett projekt som genomförts i region Skåne år 2000 med löpnummer 375. I det följande används denna upphandling som exempel.

Benämning (VV): Vägverket beskriver varje projekt med några enkla ord. Upphandlings-ID 72000375 avser ”Väg E22 mellan Gårdstånga – Hurva”.

Objektnummer (VV): När en entreprenad upphandlas utgör detta i princip slutet av en mer eller mindre lång planerings- och beslutsprocess. Första gången en projektidé formuleras och en förstudie påbörjas tar man ut ett objektnummer. Förstudien ges ett diarienummer men detta och alla kommande analyser och upphandlingar av just denna fråga har ett och samma objektnummer. Upphandlings-ID 72000375 har objektnummer 1088.

Övriga noteringar (P): Här görs noteringar av förhållanden som avviker från vad som i övrigt sägs. Framför allt avser detta om valet av utförare har baserats på annat än pris. I det specifika exemplet har 40 procent av värderingen baserats på någon kvalitetsaspekt.

Typ av upphandling (VV): Enligt LOU finns sex olika upphandlingsformer; öppen, förenklad, selektiv, direkt, förhandlad och urvalsupphandling. Upphandlings-ID 72000375 är en selektiv upphandling.

Typ av entreprenad (VV): Trafikverken kan använda sig av olika typer av entreprenader för att upphandla projekt. Dessa skiljer sig åt med avseende på hur uppdraget definieras (om man köper input/aktiviteter eller output/en färdig anläggning), ersättningsform, (fast pris eller styckpriskontrakt), och avtalsinnehåll och längd (projektering, byggande, drift och underhåll). Följande kategorier finns: Utförandeentreprenaden (UE, gick tidigare under benämningen generalentreprenad, GE) avser genomförande av ett byggprojekt och baseras på ett pris för varje aktivitet som utförs; före det att man tecknar avtal med en byggare om en utförandeentreprenad har man upphandlat en projektering. Totalentreprenad (TE) avser både genomförande av projektering och byggnation och baseras på ett fast pris. Funktionsentreprenad (FE) bygger på TE och innehåller också drift och underhåll av det färdiga projektet under ett antal år. Upphandlings-ID 72000375 är – i likhet med flertalet av Vägverkets och Banverkets projekt – en GE/UE.

Över/Under tröskelvärde (VV): Anger om projektet är större eller mindre än det tröskelvärde som gällt för respektive år (för närvarande är tröskelvärdet …). Exempelprojektet upphandlades över tröskelvärdet.

Antal rader i MF (VV/P): En UE – men inte övriga entreprenadformer – föregås av att beställaren i ett förfrågningsunderlag definierar exakt vilka arbetsmoment som ska utföras. Detta kodifieras i mängdförteckningen. Avsikten är att använda antalet rader i MF som en approximation för hur komplext ett projekt är, dvs. ju fler arbetsmoment, desto mer komplext antas projektet vara. Vi har

tillgång till kopior av samtliga MF som senare kan användas för att belysa kompletterande frågor. MF för upphandlings-ID 72000375 innehåller 208 rader.

Antal rader i MF som är OR (VV/P): Huvuddelen av de olika arbetsmoment som ska utföras har mängdsatts, dvs. det finns angivet antal arbetstimmar, volymer av material som ska transporteras, antal brevlådor som ska flyttas eller kulvertar som ska byggas etc. Dessa arbetsuppgifter sägs vara reglerbara eftersom man (i princip) får betalt för antalet faktiska utförda timmar, m3 etc. upp till det tak som anges i MF. Somliga aktiviteter i MF kan emellertid inte kvantifieras och kallas därför för oreglerbara (OR). Dessa delar av uppdraget ersätts därför till fast pris. Av 208 rader/aktiviteter som ska utföras i projektet med upphandlings-ID 72000375 är 34 aktiviteter klassade som OR.

Kontraktstid (VV/P): Här anges antal månader som projektet ska pågå. En underliggande tanke är att ett projekts tidsutdräkt också ger en approximation på dess omfattning och komplexitet. I exempelprojektet saknas denna information.

Byggtyp (P): Med byggtyp avses om det är frågan om en ny-, om- eller tillbyggnad. Exempelprojektet är en nybyggnad.

Objektstyp (P): Avsikten är att under denna rubrik i preliminära termer definiera vilken av följande kategorier av anläggning som uppdraget syftar till att färdigställa: Arbetstunnel, beläggning, bergtunnel, betongtunnel, bro, cirkulationsplats, GC-bro, GC-väg, GC-tunnel, motorväg, trafikplats, väg, vägtunnel. Upphandlings- ID 72000375 är en väg.

Storlek (P): Ett försök har också gjorts att översiktligt ange vilket huvudsakligt typ av mått som kan användas för att beskriva storleken på ett projekt. Detta omfattar en beskrivande del, en angivelse av volymenhet och av mängden. I projektet med upphandlings-ID 72000375 saknas dessa uppgifter, och det är normalt svårt att på ett enkelt sätt beskriva projektets storlek i denna bemärkelse.

A2. Information om lämnade anbud

För varje upphandling har ett eller flera företag lämnat anbud. I sammanställningen av de lämnade buden är utgångspunkten det projekt med det upphandlings-ID som definierades ovan. För varje sådant ID finns en uppgift dels om hur många anbudsgivare som

fått möjlighet att lämna anbud, dels hur många som faktiskt lämnat anbud. I projektet med upphandlings-ID 72000375 saknas information om hur många som fått förfrågningsunderlaget; sju anbud har kommit in.

Löpnummer (P): För varje upphandlingsnummer finns en separat rad för varje anbud som inkommit, ett löpnummer.

Företagsnamn (VV): Varje anbudsgivare finns utskriven och ett organisationsnummer finns angivet.

Lämnat anbud (VV): Det anbud som lämnats finns också angivet. För UE avser detta produkten av i MF angivna kvantiteter och lämnade bud medan det för TE och FE avser ett fastprisanbud.

Sidoanbud (VV): Med sidoanbud menas att anbudsgivaren, förutom att lämna anbud på den projektutformning som beställaren angivit (vilket är huvudanbudet), också har lämnat ett alternativt anbud. Anbudsgivaren anser att sidoanbudet i något avseende är bättre – billigare och/eller innebär högre kvalité – än huvudanbudet.

Av tabell A1 framgår att Skanska Sverige har vunnit upphandlingen av just detta projekt. I det här fallet saknas information om budgivarnas organisationsnummer. Samtliga budgivare utom nummer 1 har lämnat ett sidoanbud och den sista kolumnen anger att sidoanbudet inte har antagits.

Man kan notera att det normalt endast är ett sidoanbud från den som lämnas lägst anbud på huvudanbudet som kan accepteras. Skälet är att det endast är huvudanbuden som är homogena och som därför kan jämföras med varandra. Om vinnaren på ett huvudanbud också lämnat ett sidoanbud som beställaren uppfattar som bättre än huvudanbudet så är det möjligt att anta detta bud.

Bilaga B Banverkets olika informationssystem

Järnvägsnätet består av trafikplatser som kopplas ihop med länkar. Ett (varierande) antal länkar bildar bandelar som historiskt har tillhört sexton olika banområden där underhållsbeslut fattats; dessa har i sin tur ingått fem banregioner. Under 2000-talet infördes begreppet stråk som också består av flera bandelar, men utifrån ett trafik- snarare än underhållsperspektiv. I och med konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet har även begreppet kontrakt blivit betydelsefullt. Ett kontrakt omfattar också flera bandelar och är den omfattning som upphandlats av (eller tilldelats) en entreprenör i förvaltningssyfte för en given tidsperiod. Det finns också databaser som innehåller mätpunktsinformation, men de är få till antalet.

B1 BANSTAT – Trafikdatasystemet

BANSTAT samlar majoriteten av all tågtrafik som trafikerar statens spåranläggning som förvaltas av Banverket. Systemet etablerades för några år sedan och är en viktig källa i allt analysarbete inom sektorn. Tidigare har Banverket varit beroende av den trafikinformation som framförallt Green Cargo (GC) och SJ själva rapporterat in i ett eget trafikdatasystem (TRAKK). GC upphörde med inrapporteringen i det systemet i början av 2001. Huruvida SJ fortsatt är oklart. Banverket har dock inte haft fri tillgång till dessa data, utan bara i undantagsfall har man kunnat utnyttja informationen under stark sekretess.

Det nuvarande systemet sjösattes i mitten av 2000-talet och efter en inledande period med begränsade data är omfattningen och kvaliteten sådan att det nu går att uttala sig om den totala trafik-

volymen i nätet. Data finns från 2007 och framåt. Systemet innehåller uppgifter om persontåg, godståg, tjänstetåg, vagnuttagningar och växlingsrörelser på trafikplatsnivå. Det finns även ”individdata” i systemet, information om enskilda tåg, men en sådan detaljinformation är knappast relevant för de flesta analyser. Data innehåller även banlängden mellan trafikplatsmittpunkter och dess bandelstillhörighet, vilket möjliggör en koppling till nätverket. Eftersom det via trafikdata ges möjlighet att identifiera enskilda järnvägsföretags transportvolymer är informationen sekretessklassad med hänvisning till affärssekretess. VTI har löst sekretessfrågan med Banverket genom s k sekundär sekretess mellan myndigheter.

Även tidigare trafikdata (fram till 2002) har VTI tillgång till, men dessa får inte användas för detta ändamål p.g.a. sekretessavtal med järnvägsföretag. Det skulle kräva en förnyad diskussion med de berörda företagen.

Det finns en liten öppning när det gäller trafikdata, och den går via förseningsrapporteringssystemet TFÖR (se avsnitt 2.7) som innehåller uppgifter om tågrörelser på bandelsnivå tillbaka till 2002. TFÖR har dock inga uppgifter om tonnage. De nya uppgifterna från 2007 och framåt går dock att använda som kalibreringsunderlag för historiska tågvikter vilket skulle ge tonnage för tidigare år. Det är en något osäker metod, men i brist på annat det bästa vi kan göra. Detaljnivån är densamma som i BANSTAT, trafikplatser, men bara person- och godståg. Vår erfarenhet är dock att trafikplatser byter namn, upphör och flyttas över tiden. Att skapa en historisk trafikdatabas innebär därför mycket manuellt arbete. Historiken är med andra ord ett stort bekymmer när det gäller trafikuppgifter, men framtiden ser relativt ljus ut. En annan erfarenhet är att Banverket är relativt sårbara på den här positionen. En enskild handläggare arbetar med att sammanställa materialet och ska samtidigt förse organisationen med trafikunderlag i olika former.

B2 BIS – Baninformationssystemet

Baninformationssystemet (BIS) innehåller en nulägesbeskrivning av information kopplat till bannätet. Systemet har varit i drift under en lång tid, men fram till slutet på 1990-talet innehöll det en del bristfällig och felaktig information. Det gjordes en kraftsamling 1999 för att höja kvaliteten och sedan dess har även användningen

av information från BIS ökat. Många system som utvecklats det senaste decenniet hämtar nödvändiga indata från BIS vilket ställer krav på kvaliteten i BIS.

I ett större perspektiv har BIS en egenskap som gör det svårt att nyttja informationen för uppföljning och analys, nämligen att BIS hela tiden är en nulägesbild av spårnätet. Det finns ingen funktion, som i t.ex. Vägverkets vägdatabank, där man kan välja betraktelsetidpunkt. Om vi vill veta hur spårnätet såg ut vid en viss tidpunkt måste det finnas en särskild kopia gjord just då. Alla (nästan) förändringar i nätet innebär att tidigare information skrivs över.

VTI har av denna anledning under lång tid samlat in data kring banöverbyggnaden och har i nuläget en tidsserie som sträcker sig från 1999 och framåt. De uppgifter som VTI har är banöverbyggnadens egenskaper i form av räler, slipers, ballast och befästningar. Vi har även kunskap om spårväxlar, tunnlar, broar, kurvatur, rälsförhöjningar, lutningar, skarvar och frostskydd. Dessa data har använts som kontrollvariabler i kostnadsanalyser för att förklara hur kostnader varierar med trafikmängder. Uppgifterna byggs upp från homogena segment och har tidigare aggregerats till bandelar.

I samband med att VTIs beställning om årliga uttag gjordes, diskuterades det internt i Banverket om att göra heltäckande kopior av BIS under 2000-talet, men efterforskningar på senare tid visar att det inte har genomförts. Skälet är en organisatorisk miss när beställningen gjordes i början av 2000-talet och frågan hamnade mellan ett antal stolar.

Det finns dock en del BIS-historik i bl.a. besiktningssystemet BESSY (se avsnitt 2.5) som går att komma åt. Vi har med hjälp av systemutvecklare för BESSY lyckats komma åt t.ex. plankorsningar för perioden 2002–2008. En förutsättning för att man ska kunna komma åt informationen är alltså att anläggningsdelarna har besiktats under perioden. En anläggningsdel som besiktas vartannat år kommer därmed inte med varje år.

De historiska infrastrukturdata som finns är med andra ord de som VTI har, om det inte finns data som går att hämta ut ur andra system som nyttjar BIS-data. En heltäckande bild av hur den möjligheten ser ut har vi inte i nuläget.

En del av informationen som finns i BIS förs även över i det underlag som en lokförare har för att köra tåget, Linjeboken. Den finns dock inte i digitalt format, annat än i prototypversion. Det finns nu istället åtta olika linjebokspärmar för de olika driftlednings-

centralerna runt om i landet. När den digitala versionen av Linjeboken tas i drift har vi i nuläget inte några uppgifter om.

B3 STRIX/Optram – Spår- och kontaktledningsinformation och –analyssystem.

En viktig del i kvalitetsinformationen som ligger till grund för underhållsbeslut är den s k periodiska mätningen av spåret med mätvagnen STRIX baserad på säkerhetsbesiktningsföreskriften BVF 807. Trafikeringen styr de olika underhållsklasserna och mätningarna görs upp till 6 gånger per år. Den information som samlas in berör  spårläget,  kontaktledningen,  rälsprofilen,  räfflor och vågor på rälsen.

Spårläget mäts i olika dimensioner med hjälp av lasermätare och det beräknas standardavvikelser från ett medelvärde för samtliga mätvärden i en mätserie (över 200 eller 1 000 meter). Mätvagnen STRIX levererar fyra mätvärden per meter. Det finns även ett sammanvägt mått som benämns Q-tal och ytterligare ett benämnt K-tal. Mätningar är gjorda under lång tid, men ett problem med historiska data är att koppla mätdata till infrastrukturen. Förändringar i infrastrukturen som skett över tiden är särskilt problematiska då de inte lagras i BIS. Då går historisk information till spillo. Det finns dock bandelsgenomsnittsberäkningar av Q-tal som har använts i Banverkets årsredovisning sedan 2002 och är allmänt tillgängliga.

STRIX-mätvagnen ger spårlägesdata som sedan analyseras och ställs i relation till de gränsvärden som finns angivna för säkerhet och kvalitet. Överskridanden leder till underhållsåtgärder eller hastighetsnedsättningar. Det finns tre olika gränser eller feltyper som man arbetar med. A-, B- och C-fel. A-fel är sådana som man tillåter i nybyggd infrastruktur av god kvalitet. B-fel indikerar underhållsbehov, medan överskridanden av C-gränsen är direkt säkerhetsrelaterade och kräver omedelbar åtgärd. Observera att dessa gränsvärden inte sammanfaller med de klassificeringar som görs vid besiktning och som finns i BESSY (se 2.5).

Tidigare har spårlägesinformationen varit statisk, d v s mätdata har levererats och sammanställts i grafer som underhållsingenjörer har analyserat. Eventuell historik har funnits i andra sammanställningar, men inte i gemensamma diagram. För att råda bot på detta har Banverket handlat upp ett analyssystem av företaget Bentley Systems som kallas Optram. Optram har sitt ursprung hos en grupp forskare i Massachusetts, USA men förvärvades av Bentley under 2005.

Optram har en visualiseringsmodul (ORIM) som använts under lång tid av bl.a. amerikanska järnvägsbolag. Banverkets tillämpning innehåller dock mer och mycket tid har lagts på utvecklingen av ett analysverktyg som går att tillämpa på bandelsnivå. Systemet kommer att innehålla cirka 3–5 år med historik. Implementeringen blev försenad, p.g.a. att Bentley underskattade komplexiteten i utvecklingsarbetet med analysmodulen. Systemet togs i drift under hösten 2009. En testversion innehöll mätdata från 2007 och 2008. Data från 2006 var i princip klart att lägga in. Vi har inte detaljgranskat systemets innehåll, men en spontan känsla är att detaljnivån är i finaste laget i det här systemet för produktivitetsanalyser.

I botten är det en SQL-databas som gör det möjligt att exportera i princip all information som finns. Systemet lägger inte några importoch exportrestriktioner och lägger en grund för framtida dataanalys för underhållsbeslut.

B4 BESSY – BESiktningsSYstemet

BESSY innehåller resultaten av de regelbundna besiktningar som görs i spåret. Besiktningarna syftar till att identifiera brister som i sin tur ligger till grund för åtgärder som kan planeras eller måste genomföras omedelbart. Allvarlighetsgraden i bristerna styr om det krävs akuta åtgärder eller om de kan planeras in i mer övergripande och sammanhållna insatser på banan. Varje år genomförs cirka 700 000 besiktningar och dessa genererar omkring 90 000 anmärkningar. Det är vanligt att man genomför s.k. underhållsveckor i spåret när en stor del besiktningsanmärkningar åtgärdas på en gång.

Syftet med BESSY är att stödja Banverkets föreskrift Säkerhetsbesiktning för fasta anläggningar (BVF 587.02). Fram till och med 2004 låg såväl underhålls- som säkerhetsbesiktning i föreskriften, men från 1 januari 2005 är det bara en säkerhetsbesiktning. Säkerhetsgränserna är desamma för alla banor oavsett hastigheter och

trafik, men det som varierar är med vilken frekvens som besiktningarna genomförs. Högtrafikerade banor med snabba tåg besiktas oftast. Frekvensen varierar även för vilken del av anläggningen som ska besiktas. En spårväxel t.ex. besiktas mellan en (lägsta klassen) och sex (högsta klassen) gånger per år beroende på den miljö den ligger i. Besiktningar sker antingen genom bedömningar eller genom mätningar.

I dag finns det bra information om besiktningsanmärkningar tillbaka till 1998. Dessa anmärkningar ligger på mätpunktsnivå i anläggningen d v s är positionsbestämda. Vill man aggregera upp till t.ex. bandelsnivå är det möjligt.

Kopplat till de anmärkningar som rapporterats finns även information om vilka åtgärder som har gjorts för att komma tillrätta med problemet. Ett nytt system är under utveckling (RUFUS) som ska fånga upp besiktningsrelaterade åtgärder som vidtas i anläggningen. Tydligen finns det i dag krav på entreprenören att rapportera in åtgärder, men dessa rapporteringar klaras av på en väldigt låg nivå i organisationen (entreprenör <–> kontraktsansvarig banförvaltare). Något datasystem för att sammanställa informationen finns inte. Detta ska åtgärdas, men förändringstakten är beroende av de kontrakt som Banverket har skrivit med entreprenörerna.

Följande fyra prioriteringsalternativ skall användas för klassificering av besiktningsanmärkningarna:

A (akut) = anmärkning av sådan art att den medför en omedelbar risk för olycka eller tågstörning. För dessa anmärkningar skall erforderliga åtgärder vidtas omedelbart (inklusive eventuell avstängning av spår) och besked om detta ofördröjligen lämnas till ansvarig enhet. V = anmärkning av sådan art att den skall åtgärdas inom två veckor från besiktningsdatum. M = anmärkning av sådan art att den skall åtgärdas inom tre månader från besiktningsdatum, alternativt skall anläggningsansvarige följa upp anmärkningen på erforderligt sätt. B = anmärkning av sådan art att den skall åtgärdas innan nästa besiktningstillfälle alternativt skall anläggningsansvarige följa upp anmärkningen på erforderligt sätt.

(Källa: BVF 587.02).

Via dagens underhållskontrakt ska entreprenören åtgärda A- och V-anmärkningar inom ramen för sin fasta ersättning. M och B hanteras som tilläggsbeställningar.

Oförstörande provning (OFP; t.ex. ultraljudsundersökning av räler) handlas upp i särskild ordning av ett undersökningsföretag (SPERRY) som kör ett OFP-tåg över nätet och identifierar potentiella brister. Dessa verifieras sedan med en handburen enhet för att se om det finns t.ex. sprickbildning och hålrum i rälerna som riskerar att ge rälsbrott. Denna information går att få fram via BESSY.

BESSY har sedan det introducerades 1998 kontinuerligt vidareutvecklats och resultatet är att Bessy i dag är ett ”lapptäcke” byggt med flera olika programmeringstekniker. Besiktningsverksamheten är sedan några år tillbaka delvis konkurrensupphandlad vilket medför att det i dag är användare som till största delen kommer från BV Produktion, men även ett antal ”nya” externa entreprenörer. BV Produktion som är den största användaren av systemet och har också delvis varit inspiratör/kravställare till denna uppdragsspecifikation.

I ett nytt projekt, ”Bessy Mobile”, skall BESSY föryngras och byggas om med nyare teknik/lösningar. Behovet från användarna att kunna arbeta mer flexibelt, rationellt och mobilt skall vara en ledstjärna i projektet.

Datatillgången förefaller sammanfattningsvis vara god och omfattande i tid och rum. Vi har ingen praktisk erfarenhet av att hämta ut information direkt ur BESSY, men via analyssystemet DUVAN (se 2.8) är det relativt enkelt att hämta data över den senaste 5-årsperioden.

B5 OFELIA – 0 FEL I Anläggningen

OFELIA samlar felrapporteringen inom Banverket, men även hastighetsnedsättningar sedan några år. Vi kommer att beskriva hastighetsnedsättningarna inledningsvis och sedan felrapporteringen. Fel är sådana fel som uppmärksammats i andra sammanhang än vid besiktning.

Systemet HANNES har använts för att dokumentera hastighetsnedsättningar. Systemet utvecklades ursprungligen av Banregion Väst för cirka 10 år sedan och efterfrågades efter en tid av allt fler regioner. Då tog Banverkets huvudkontor över systemet och utvecklade det vidare. Rutiner för insamling av uppgifter fungerade

dock dåligt och kvaliteten blev därefter. Systemet lades därför ned omkring 2004/2005. Däremot finns informationen kvar, men hämtas från ett annat system som heter Körorder som kopplades mot OFELIA.

I samband med att HANNES avvecklades hämtades hastighetsnedsättningar in i OFELIA från systemet Körorder. Tanken var att de olika bandriftledningscentralerna skulle koda in orsaken (infrastruktur/banarbete/specialtransport) och typen (planerade/oplanerade) av nedsättningar samt initial hastighet. Dessvärre har inte rutinerna med att kvalitetssäkra materialet fungerat som önskat vilket gör att det finns en stor mängd nedsättningar som inte är kompletterade enligt de rutiner som finns. Av de rapporter som ligger i systemet från 1/1 2005 är 3 500 av 12 000 inte kompletterade med ovanstående information. För de rapporter som kompletterats har nyckeltal beräknats för hur nedsättningen påverkar trafiken. Beräkningen är schablonmässig på hur tidsförlusten ser ut för passerande tåg. Den skiljer dock inte på olika tågtypers verkliga hastighet, utan utgår från att alla gör samma förlust, oavsett om det är ett X2000 eller ett godståg. Aktiva hastighetsnedsättningar ligger kvar, men efter avslut försvinner de efter 3 månader.

Det finns en gråzon när det gäller hastighetsnedsättningar som permanentas och då hamnar i Linjeboken (lokförarens ”bibel”). Permanenta nedsättningar tas hänsyn till i tidtabellen och kommer inte längre upp som nedsättningar, även om det handlar om att inte utnyttja systemets kapacitet fullt ut.

Felrapporteringen i Ofelia har pågått sedan 1998/99, men bra data finns från 2000 och framåt. All data är tillgänglig via Banportalen, men det enklaste sättet att komma åt statistiken från Ofelia är att gå via analyssystemet DUVAN (se 2.8). Systemet har varit relativt stabilt och utvecklingsbehovet lågt från 2004 och fram till senaste omorganisationen. Då ändrades ansvarsförhållandena för statistikinsamlingen vilket ledde till ett ökat inflytande från de grupper som är ansvariga för olika delar av anläggningen. Det är deras uppgift att definiera vilka uppgifter som ska samlas in och i vilken form. Det finns grupper inom huvudgrupperna Bana (spår, växlar mm), Kraftförsörjning (El m.m.), Styrning (Signalsystem mm.) och Övervakning (tågledning, detektorer m.m.).

Ofelia bygger på att någon upptäckt ett fel. Det kan vara fjärrtågklarerare, lokförare, entreprenör eller tredje person. Felet rapporteras till bandriftledningen som beslutar om man ska vidareanmäla till entreprenör för omedelbar utredning eller om man ska

vänta till en lämplig tidpunkt. Ett fel ska undersökas och den som får ansvaret för att utreda felet meddelar Banverket om att felet är mottaget, ankomst till platsen för felet, när det är klart och åtgärdat. Avslutningsvis återrapporterar man verkligt fel och vilka åtgärder som vidtagits. Det kan noteras att ett fel betraktas som åtgärdat om man kan släppa på trafik i 40 km/h, även om det är reducerad hastighet. Då övergår det till en hastighetsnedsättning. En del fel rapporteras på individnivå (t.ex. en enskild växel eller bro, plankorsningar önskas), medan annat finns att få på trafikplatsnivå. Feldata har historiskt sett varit relativt generisk, men blir mer individuellt anpassad.

Data går att söka ut på geografiska koder som trafikplatser och bandelar, men det är lite bökigt att hålla ordning på vilka trafikplatser som tillhör vilka bandelar som ingår i vilka banområden över tiden. Då är det lättare att gå via anläggningsområdesrapporter i analyssystemet DUVAN som redovisas under 2.8.

B6 TFÖR – Tågföringssystemet

TFÖR innehåller uppgifter om förseningar som kanske är den mest publika indikatorn på spårnätets tillstånd (att döma av årets vinter i alla fall…). Förseningar drabbar resenärer och godskunder och påverkar dess bild av systemets tillförlitlighet.

Den information som TFÖR innehåller är registrerade jämförelser mellan den verkliga tågföringen i realtid och den gällande tidtabellen. Informationen finns på mätpunktsnivå som kan vara stationer, knutpunkter, växlar, mötesplatser m.m. En förutsättning för att systemet ska registrera en försening är att avvikelsen vid en mätpunkt överstiger fem minuter i förhållande till gällande tidtabell. Det innebär att ett tåg kan vara mer än fem minuter försenat till slutdestinationen, men att den förseningen består av ett flertal mindre förseningar mellan de olika mätpunkterna som inte registrerats.

Förseningar kopplas till händelser som kan vara relaterade till såväl infrastruktur som järnvägsföretag. En händelse mellan två punkter knyts geografiskt till den mätpunkt som ligger närmast efter den inträffade händelsen. Exempelvis kopplas ett kontaktledningsfel i X till punkten B nedan när tåget rör sig från A till B.

A-------------------------X--------------------------B

TFÖR innehåller förseningsstatistik från 1992 och framåt, men det är enormt stora datamängder som då måste behandlas för att få ett heltäckande material. De ligger dessutom i olika miljöer och på olika förvaringsmedia, vilket ger ett omfattande manuellt arbete för att skapa en tidsserie med förseningsdata.

Om man vill koppla informationen till områden (bandelar, regioner, stråk m.m.) är det väsentligt svårare då den enda kopplingen som finns är en mätpunkt i förhållande till nuvarande baninformation från BIS. Om en mätpunkt tidigare har tillhört en annan bandel än den som i dag gäller syns inte det eftersom BIS inte hanterar historik.

Vill man göra långsiktiga analyser rekommenderas i stället systemen TFÖR-MAPS eller DUVAN (se 2.8). TFÖR-MAPS innehåller cirka tio år av trafik med de mest betydelsefulla tågen (exkluderar vissa tjänstetåg, vagnuttagningar och extratåg). Det finns en tydlig definition på vilka tågnummer som omfattas som systemförvaltaren har. DUVAN har en omfattning på cirka fem år tillbaka och är då även kopplat till information om besiktningsanmärkningar och fel i anläggningen.

TFÖR-MAPS innehåller ett antal mått på försening, vilken station det rör, datum, orsak och specifikt tåg. Det går t.ex. att hitta information om en viss bandel för ett givet år som har en viss orsak, men man kan även gå in mer i detalj. Det sker en uppdelning i primära och sekundära förseningar (som exempel på mått). Primära förseningar är sådana som är direkt kopplade till en viss händelse (exempelvis ett växelfel), medan sekundära förseningar till exempel uppstår för ett tåg p.g.a. att ett annat tåg är försenat till en tågmötespunkt. För härledda förseningar har man länkat ihop förseningen med en händelse.

Det går att skapa en trädstruktur för hur informationen kan tas fram, men det kräver att man sitter med systemet och tittar på vilka alternativ som ges i detalj.

Ett nytt system som ersätter TFÖR har utvecklats under flera år och togs i drift i november 2009. Systemet heter HärN (står för Här och Nu) och omfattar den operativa delen av trafikledningen och även uppföljning av trafiken. Allt baseras på händelser som sedan ger olika effekter som fel, banarbeten, förseningar och hastighetsnedsättningar. Det blir en tydligare koppling mot verklig trafik samt

en automatisering av indatagenerering. Kopplat till HärN finns systemet LUPP som är ett analysverktyg för att följa upp tågtrafikens förseningar.

Vi har ingen direkt erfarenhet av att ta ut information ur TFÖR eller LUPP, men inledande diskussioner med berörd personal indikerar att det är en stor utmaning att plocka fram historiken ur TFÖR och tillhörande undersystem.

B7 DUVAN – Drift och UnderhållsVerktyg för ANalys

DUVAN etablerades som ett analysverktyg i början av 2000-talet och innehåller uppgifter om fel och förseningar från OFELIA, besiktningsanmärkningar från BESSY och tågförseningar från TFÖR-MAPS. Tidigare har även data från STRIX och Agresso funnits, men dessa har tagits bort. Skälet till detta finns att finna i de beskrivningar vi i 2.2 och 2.4. Systemet innehåller inte någon information om genomförda arbeten, men det håller på att åtgärdas via systemet RUFUS (se avsnitt 2.5 om BESSY). DUVAN har även en funktion som gör att man koppla ett visst underhållskontrakt till rapportgeneratorn. Då kan man definiera vilka bandelar som ingår i kontraktet och sedan följa upp utvecklingen på kontraktsnivå. Alla kontraktsförvaltare har dock inte utnyttjat den möjligheten, vilket gör att dessa rapporter måste skapas innan en fullständig kontraktsanalys kan göras. Gör man en rapport på anläggningsområde kan man bryta ned informationen på bandelsnivå. Data finns från 2000 och framåt. DUVAN ger tillgång till BESSY-data tillbaka till 2006, men det går att få ut mer om man inte går via BESSY direkt.

DUVAN är ett lättillgängligt system och det finns ett antal förberedda standardrapporter. Dessa är dock i flera fall på en övergripande ”managementnivå” och svåra att använda i en mer disaggregerad analys. För att få ut detaljerade data måste egna rapporter skapas, något som vi inte har direkt erfarenhet av.

DUVAN ger en möjlighet att bilda sig en uppfattning om informationen från några individuella system, men det finns mer detaljerad information att hämta i de enskilda systemen om det behövs, men då även med en ökad grad av komplexitet.

B8 VViS – Vägverkets väderinformationssystem

En detalj i sammanhanget är att en del av drift- och underhållsåtgärderna och därmed totalkostnaderna är väderberoende. Väder och klimat påverkar således infrastrukturens förmåga och kapacitet. Vägverket har sedan lång tid väderstationer som samlar in väderdata. Dessa kan eventuellt kopplas till bannätet om man går igenom och hittar närliggande väderstationer.

Vägverket har en säsongsbetonad insamling, från 1/10 – 30/4 eftersom det i huvudsak styr vinterväghållningen. För järnvägens del är det även viktigt att observera långa perioder av hög värme då det kan påverka förekomsten av solkurvor. Om produktiviteten ska betingas på väderförhållanden behöver man konsultera järnvägstekniker för att få en bakgrund till hur värme, kyla och nederbörd påverkar järnvägsnätets funktion.

Vägverket har 770 mätstationer över hela landet, varav 125 är igång under sommaren. Uppgifter finns om luft, nederbörd och vindförhållanden. De samlas in i så kallade Mesanrutor som är 22*22 km. Det finns 1 000 sådana rutor i landet och inom ramen för rutnätsystemet går det att koppla till bannätet i stället för vägnätet som ligger kodat idag.

Det finns också mer aggregerade data för Vägverkets driftområden, regioner och nationellt. Det går i dessa fall att ta fram ett Väderindex i förhållande till normalvinter som i dag används för att reglera ersättningar kring vinterväghållningen.

Data finns från 1998/99 och framåt, men vissa delar bara från 2001/02.

Bilaga C Information för analys av järnvägens drift, underhåll och reinvestering

Syftet här är att presentera en önskelista med information som är nödvändig för att vi ska kunna tillämpa ekonometri på kostnadsdata kring drift, underhåll och reinvestering inom järnvägen med avsikten att studera produktiviteten och faktorer som påverkar kostnadseffektiviteten. Vilka variabler behövs och vilken nivå ska de samlas in på? Hur görs de allmänt tillgängliga?

C1. Basinformation

Varje kontrakt innehåller inledningsvis ett antal bandelar. Dessa bandelar går att koppla samman med kontraktets egenskaper. Vi kan därmed skapa indikationsvariabler (dummyvariabler) som beskriver kontraktets grundläggande egenskaper och också visar vilka bandelar som hör till vilket kontrakt vid en given tidpunkt. Det vi behöver veta om varje kontrakt är åtminstone följande:  Upphandlingsegenskaper (direktupphandling, konkurrens, funk-

tionsupphandling m.m.),  Alla anbudslämnare (även vinnaren) inklusive belopp,  Upphandlande region,  Tidsperiod för kontraktets giltighet,  Eventuella optionsår,  Kontraktets geografiska omfattning (bandelar),  Incitamentsstruktur,  Fördelning av kontraktsbelopp på R och OR-mängder,  Mått på uppdragets komplexitet,

 Diarienummer (för att eventuellt söka kompletterande informa-

tion i Trafikverkets diarium),  Anbudsvinnarens MF,  Kvalitetsparametrar (vid funktionsupphandling).

Komplexiteten är det svåra och en tanke är att titta på hur många rader av den standardiserade mängdförteckning (MF) som anbudet har utnyttjat. Mängdförteckningen innehåller alla tänkbara moment som behöver genomföras på ett järnvägsspår. Ju fler moment som behöver nyttjas, desto mer komplext uppdrag. Problemet är om det är en renodlad funktionsupphandling. Då handlar det inte om att beskriva mängder, utan att uppfylla en funktion. Funktionen brukar dock beskrivas i flera dimensioner och en tänkbar lösning är att väga in dessa dimensioner i de fall när vi identifierar en funktionsupphandling.

Det ger oss det mest grundläggande som vi behöver för kontraktet. Den här informationen finns tillgänglig, men innebär i dag ett stort manuellt arbete att ta fram. En framtida lösning är att när en upphandling är genomförd läggs informationen in i en gemensam databas där egenskaper för alla upphandlingar samlas.

C2. Trafikinformation

Den trafikinformation som behövs är följande och ska vara på bandelsnivå:  Tåg,  Tågkilometer,  Bruttoton,  Bruttotonkilometer.

Den informationen ska vara uppdelad på resandetåg, godståg och övriga tåg.

Ett önskemål har varit att även kunna få ut data om  Genomsnittliga hastigheter,  Axellaster.

Den informationen har vi dock till idag inte lyckats få fram, men bör noteras på en utvecklingslista eftersom inte bara trafikvolymen

påverkar kostnaderna, utan även de krafter som hastighet och axellast innebär.

C3. Infrastrukturinformation

VTI har som nämnts ovan gjort systematiska uttag ur Trafikverkets (Banverkets) baninformationssystem. Dessa uttag finns framme och är allmänt tillgängliga. Vi har dessutom bearbetat materialet från 1999–2007 till bandelsnivå. Det är grundläggande information om infrastrukturen som  Spårlängd,  Räler (ålder, vikt),  Slipers (ålder, typ),  Ballast (ålder, typ),  Befästningar (typ),  Växlar (antal, typ),  Tunnlar (längd, antal),  Broar (längd, antal),  Kurvatur (klassindelad),  Rälsförhöjning,  Lutning,  Skarvar (antal, typ),  Frostskydd (längd).

Det man kan fundera på är om det finns behov av att även beskriva el-, signal- och teleinfrastrukturen. Vi har resonerat utifrån att de variabler som vi har ovan i viss mån får anses vara starkt korrelerade med kvaliteten på el, signal och tele. Att även föra in fler variabler i uttaget är inte säkert att det skulle öka kvaliteten på de modeller som vi kan estimera i framtiden. Vi ser därför i nuläget inga behov av att öka på informationsmängden kring infrastrukturen.

C4. Kvalitetsinformation

Den allmänna beskrivningen av infrastrukturen i 4.3 behövs för att identifiera vilka förutsättningar som råder för en entreprenör. Infrastrukturen kan dock skötas mer eller mindre bra, vilket ger variation i den observerade kvaliteten. Det finns ett antal centrala

kvalitetsmått som används i de underhållskontrakt som skrivs och ofta ingår i kontraktets incitamentsstruktur. Dessa är  Fel (från Ofelia),  Besiktningsanmärkningar (från BESSY),  Q-tal (från STRIX),  Förseningar (från TFÖR/LUPP).

Med den informationen täcker vi behovet av kvalitetsinformation.

C5. Kostnadsdata

Kostnadsdata hämtas direkt ur Agresso och det enklaste är att göra ett totaluttag med de definitioner som Banverket tidigare nyttjat sig av i sina årsredovisningar.  Drift,  Underhåll,  Reinvestering.

Trafikverket har en standardiserad uttagsmall för kostnader som används som underlag för årsredovisningen där även olika kostnadsgrupper med. Uttagen är redan gjorda fram till 2009 och data finns i dag framme på totalnivåer, men behöver brytas ned i kostnadsgrupper. Informationen kan tas fram på bandelsnivå, men den informationen kan ”nycklas” till kontrakten som gäller för en viss bandel och viss tidsperiod. Med basinformationen i 4.1 är det enkelt. Från 2008 är kontrakten sökbara och det är enkelt att söka direkt på kontrakten.

Arbetet med att samla information om Vägverkets och Banverkets upphandlingar inleddes i början av hösten 2009 med att från regionernas diarier begära in en lista över samtliga upphandlingar som genomförts åren 2000–2009. Från dessa listor valdes därefter huvuddelen av alla entreprenadupphandlingar ut, dvs. de upphandlingar som åtminstone till en del innehåller en aktivitet som innebär att en utförare ”sätter en spade i jorden”. Upphandlingar av konsulttjänster och andra typer av tjänsteupphandlingar ingår därför inte i urvalet. Vissa typer av entreprenader, exempelvis vad gäller det som av Vägverket benämns grundpaket drift, har också valts bort.

Av tabell 2 framgår att 2 113 av Vägverkets upphandlingar identifierades som relevanta för informationsinsamlingen. Av dessa har det visat sig att 54 projekt hade avbrutits, dvs. den ursprungliga upphandlingen har inte fullföljts. Ytterligare 228 projekt har bedömts som irrelevanta för projektets syfte, framför allt då det visat sig att de inte innehåller någon entreprenad.

1 831 projekt har alltså bedömts vara relevanta för informationsinsamlingen. Av dessa finns nu komplett information om 1 354 projekt medan någon del av informationen saknas för 142 projekt. För 217 projekt saknas information, alternativt saknas information om huvuddokumentet för upphandlingen, det så kallade upphandlingsprotokollet.

I de första kontakterna med trafikverken angavs att projektanställda studenter kunde besöka kontoren för att under någon eller några dagar kopiera det efterfrågade materialet. Något mer än hälften av materialet har emellertid kopierats av regionerna och skickats in till projektet.

Från bruttolistan över samtliga upphandlingar identifierades 1 662 upphandlingar genomförda av Banverket som relevanta för projektet. Av dessa finns fullständiga uppgifter om något mer än 500 projekt.

Bilaga 4

Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens

agerande i Finland och Sverige

2012-01-18 Bengt Jäderholm Bengt Jäderholm Konsult

Förord

Föreliggande rapport är resultatet av dels en jämförelse mellan Trafikverken i Sverige och Finland i deras roll som beställare av drift, underhåll och byggande av väg- och järnvägsanläggningar dels en jämförelse med agerandet i förhållande till de rekommendationer om hur beställarrollen borde utövas som fördes fram i betänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Uppgifter som återfinns i rapporten är inhämtade från resp. Trafikverk och deras redovisning baseras till stor del på uppskattningar, till viss del på uppmätta värden och till ringa del på systematiskt inhämtade uppgifter. Trafikverken har lagt ned ett omfattande och seriöst arbete för att tillgodose mitt informationsbehov. De uppgifter som inhämtats utgår från en svensk föreställningsram och ett svenskt perspektiv. Det betyder bl.a. att begrepp och synsätt som är giltiga i Sverige inte alltid återfinns i Finland eller där har en delvis annan innebörd. Tolkningen av de uppgifter som lämnats är författarens. Analysen och slutsatserna är självfallet också författarens.

Borlänge i januari månad 2012

Bengt Jäderholm

Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige

1. Bakgrund

Regeringen tillsatte år 2009 en särskild kommitté (N 2009:10) med uppgift att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen.

Syftet med uppdraget var att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget var regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

En viktig del i kommitténs arbete utgörs av jämförelser med förhållandena i andra länder. Av särskilt intresse är en jämförelse med förhållandena i Finland. Myndighetsstrukturen i Finland och Sverige är relativt likartad med ett Trafikverk som är en stor beställare av entreprenader och teknikkonsulttjänster.

Denna rapport är en jämförande studie i agerandet hos Trafikverken i Finland och Sverige. I det tidigare nämnda delbetänkandet från Trafikverksutredningen rekommenderas ett stort antal exempel på agerande som bedöms ha en positiv inverkan på produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Detta förmodade samband utgör grunden för analysen.

2. Rapportens upplägg och ansats

Analysen bygger på att det finns ett samband mellan marknadsstruktur, marknadsagerande och marknadsresultat. Den enkla och vanligtvis tillämpade modellen utgår från att strukturen på en marknad i långa stycken avgör agerandet hos marknadens aktörer och att agerandet i sin tur ger upphov till de resultat som kan åstadkommas på en marknad. Denna modell ger självfallet en förenklad bild av struktur, agerande och resultat. Verkligheten är mer mångfacetterad. Inte sällan syftar exempelvis agerandet till att påverka strukturen. Modellen används emellertid ofta för att vidta ekonomisk-politiska åtgärder. Den kan också, som här, användas för att skapa en struktur för en analys av agerandet hos två olika länders statliga beställarfunktioner.

Analysen utgår vidare från de relationer som finns mellan aktörerna på marknaden. Den uppgiftsfördelning som föreligger innebär att beställaren och utföraren är beroende av varandra och att relationen är mellan uppdragsgivare och uppdragstagare (principal och agent).

Det samband som finns mellan struktur, agerande och resultat nyttjas i jämförelsen mellan Finland och Sverige, dvs. vilka likheter och skillnader kan iakttas när det gäller strukturen i marknaden, i aktörernas agerande och i marknadsresultat. Av särskild vikt är eventuella skillnader i den stora statliga beställarens (Trafik-

verkens) agerande. Kring den frågan koncentreras beskrivningen och analysen.

3. Marknadsstruktur

Allmänt

Marknadsförutsättningarna kan skilja sig åt med avseende på graden av koncentration bland säljare och köpare på en marknad, produktdifferentiering, etablerings- och utträdeshinder, marknadsefterfrågan, företagens kapacitets- och kostnadsförhållanden jämte skilda finansiella villkor.

Vad som är den relevanta produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden brukar mätas med graden av substitutionsmöjligheter. På efterfrågesidan handlar det om med vilken lätthet köparna kan tillfredsställa sin efterfrågan genom att byta till några näraliggande produkter vid ändrade prisrelationer. Substitutionseffekter på utbudssidan handlar det om med vilken lätthet (lönsamhet) producenter kan ställa om sin produktionsapparat och producera mer av den vara/tjänst som priset har höjts på. I grunden handlar det om beroendeförhållanden mellan köpare och säljare. Ju högre beroendet är desto högre pris för att bryta en relation och etablera en ny. Transaktionskostnaderna stiger med beroendet.

Den svenska anläggningsmarknaden omsätter per år cirka 100 miljarder kronor. Inom anläggningsmarknaden finns delmarknader som har begränsad koppling med varandra. En vanlig indelningsgrund, så vitt avser vägar och järnvägar, är följande:  Drift och avhjälpande underhåll (vägar, järnvägar)  Beläggningar (vägar)  Förebyggande underhåll – periodiskt i övrigt (vägar, järnvägar)  Förbättrings- och mindre/medelstora byggnadsåtgärder, entre-

prenader  Stora och komplex projekt – entreprenader  Teknikkonsultverksamhet (planering, projektering)

Det bör dock understrykas att den kompetens som krävs, skiljer sig åt mellan trafikslagen, i vart fall, när det gäller drift (avhjälpande

1 Det finns tydliga definitioner på vad som är drift och vad som är underhåll. Beteckningen drift här är den äldre definitionen och kan i stort sett jämställas med avhjälpande underhåll enligt ny definition.

underhåll) och annat underhåll av befintliga anläggningar. De specifika särdragen hos respektive anläggning och trafikslag slår där kraftigt igenom. Vidare kan antas att det finns marknadsgränser som rör storleken på och komplexiteten hos projekten.

Marknadsavgränsningar beror i hög grad på de krav på yrkesmässig kompetens som ställs för att kvalificera sig som en seriös aktör på en marknad. Företag väljer också på vilka geografiska marknader man vill och anser sig kunna finnas.

Den svenska marknaden

Driften av det statliga svenska vägnätet domineras av de fyra stora anläggningsföretagen med Svevia (f.d. Vägverket Produktion) som den största med över 50 procent av uppdragen. NCC, Peab och Skanska delar på resten, förutom de tre procent som fördelas mellan fem mindre entreprenörer. Driftentreprenörerna anlitar i sin tur i olika grad, ofta lokalt verksamma underentreprenörer.

Delmarknaden för Avhjälpande underhåll av järnvägar omfattar besiktningar av anläggningarna med akuta underhållsåtgärder inklusive avhjälpande underhåll och visst förebyggande underhåll. Denna delmarknad berör i första hand den järnvägsspecifika BESTsektorn (B = bana, E = el, S = signal och T = tele). Trafikverket är den helt dominerande beställaren i fråga om upphandling och kontraktering av drifttjänster inom järnvägsmarknaden i landet. De av Trafikverket kontrakterade drift- och underhållsuppdragen uppgår till mellan 1,8–2,0 miljarder kronor per år. Övriga beställare är Arlandabanan, Inlandsbanan, Öresundsbrokonsortiet samt SL. Var och en av dem är i förhållande till Trafikverket små.

Infranord AB (f.d. Banverket produktion) är den dominerande entreprenören på den svenska järnvägsmarknaden i fråga inom underhållet. Bolaget har där över 60 procent av marknaden av det statliga järnvägsnätet mätt i tågspårmil. Balfour Beatty Rail AB och Strukton Rail AB har knappt 15 procent vardera. VR-Track har knappt 6 procent av marknaden mätt på motsvarande sätt. Det hör till bilden att i Infranords andel ingår en del av tågspåren (ca 6 %) som vid den tidpunkten inte tagits i konkurrens.

Den svenska marknaden för ny- och underhållsbeläggningar uppgår till cirka 5 miljarder kronor per år. Staten, som beställare,

2 Avsnittet baseras på uppgifter i SOU 2009:24 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden och avser läget perioden 2006.

handlar upp ungefär hälften, medan kommunerna och enskilda står för resterande del. Den kommunala sektorn är sammantaget en stor beställare.

Underhållsbeläggningar domineras av fyra stora företag – Skanska, NCC, Svevia (f.d. Vägverket Produktion) och Peab. De mindre företagen har i stort sett försvunnit från marknaden. Mindre företag som är att räkna med i anbudsförfarandet är Sandahls Grus & Asfalt och Masab när det gäller tankbeläggningar. Företagens fasta asfaltverk är av väsentlig betydelse för huruvida ett företag är konkurrenskraftig i de olika regionala upphandlingarna. Detta gäller i första hand varma beläggningar.

Den totala volymen anläggningsentreprenader (investeringar och reinvesteringar) omfattar cirka 50 miljarder kronor per år varav de fyra stora entreprenörerna svarar för mer än hälften av denna.

Vägverkets beställda andel av volymen var under 2006 cirka 8 miljarder kronor när det gäller nyinvesteringar. Banverkets beställda andel uppgår till 5,5 miljarder kronor. I det beloppet ingår inte s.k. strategiskt järnvägsmateriel, som Banverket oftast via avropsavtal tillhandahåller entreprenörerna vid byggande och underhåll.

Svevia (f.d. Vägverket Produktion), Skanska, NCC och PEAB har rikstäckande verksamheter och klarar köparens hela produktsortiment. Veidekke, YIT, Billfinger, Pihl & Aarsleff samt Lemminkäinen är de fem tydliga utländska alternativen men dessa företag verkar dock inte i samtliga regioner. Veidekke, YIT och Billfinger uppträder i Mellansverige medan det danska företaget återfinns i de södra och västra delarna av landet. På de riktigt stora projekten har flera utländska entreprenörer visat intresse de senaste åren.

De mindre och medelstora företagen verkar mestadels på lokala marknader. Vissa mindre och medelstora företag är specialiserade företag. De mindre och medelstora företagen arbetar huvudsakligen som huvudentreprenörer i mindre objekt eller som underentreprenörer i stora objekt. Några förekommer också som rena underentreprenörer (grundförstärkning, schakt, bro, beläggning).

Den finska marknaden

Omsättningen för de företag som har anläggningsmarknaden som sitt huvudsakliga verksamhetsområde är över 2 000 miljoner euro. Det finns över 5 000 privata företag av vilka 90 procent är små. De stora företagens omsättning utgör dock den allra största delen. En sammanställning av aktörerna på marknaden finns tillgänglig hos Banförvaltningscentralen, där framförallt leverantörer med riksomfattande verksamhet, som arbetar på ban- och vägarbeten finns redovisade. Utöver dessa fungerar på marknaden flera små lokala mark- och broentreprenörer, som framförallt är verksamma inom väg- och järnvägsmarknaden som underentreprenörer.

Sju stora företag verkar på den finska marknaden för byggande, förbättringsarbeten, drift och underhåll: Destia (f.d. Vägaffärsverket), Lemminkäinen Abp, YIT Abp, Skanska-Tekra Ab, NCC Roads Ab, Terramare Ab och Oy VR-Track Ab. Ett flertal av dessa stora företag är konglomerat av koncernstruktur, som förutom väghållning också har hus- och industribyggnad på programmet.

På beläggningsmarknaden är 13 företag verksamma, varav fyra tillhör de stora konglomeraten. Marknadsandelen för de sex största företagen är över 95 procent. Mätt i omsättning på väghållningsmarknaden är Vägaffärsverket störst. Dess intåg på marknaden har ökat konkurrensen och den i vägverksreformen föreskrivna konkurrensutsättningen av de allmänna vägarnas väghållning har medfört nya arbeten som är föremål för öppen konkurrens.

4. Marknadsagerandet

En (statlig) beställare av entreprenader och anläggningstjänster har en rad instrument för att påverka effektiviteten i framdriften av ett anläggningsprojekt. De viktigaste verktygen återfinns i nedanstående figur.

Relationerna mellan beställarna och teknikkonsulterna respektive entreprenörerna sker via direkta beställningar – ”kundorder”. Den styrning som äger rum via dessa är stark och rör omfattning och avgränsning av uppdrag, tidpunkter för upphandling jämte start- och färdigställande av projekten, produktions- eller byggtider samt ansvars- och uppgiftsfördelning i projekten. Vidare upprättas

3 Detta avsnitt baseras på uppgifter från publikationen Gemensam nordisk anläggningsmarknad, Temanord 2004:551.

beskrivningar av vad som ska göras eller åstadkommas i projekten och vad slutresultatet ska kännetecknas av och hur ersättningen är utformad. Slutligen bestäms i vilken grad och i vilka former som samverkan kan äga rum mellan parterna när väl kontrakt har tecknats. Det händer inte sällan att formen för samverkan aviseras redan i förfrågningsunderlaget.

I det tidigare nämnda betänkandet om de statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden lämnas en mängd rekommendationer om beställarnas agerande. Bland dem kan här nämnas följande exempel:  De statliga beställarna bör i mycket större utsträckning utnyttja

möjligheterna (beställningsbemyndiganden) till fleråriga beställ-

ningar och påbörja och avsluta upphandlingarna i så god tid att

utrymme ges för en effektiv produktionsplanering  Utnyttja möjligheterna genom flerårsbeställningar och serieköp

att stimulera specialisering, upprepning och stordrift  Ge möjligheter till nya produktionsmetoder och produkter

genom ökat inslag av total- och funktionsentreprenader  Värdera minskade externa störningar under produktion och

tidigare idrifttagning av anläggningen

 Finansiella och andra risker bör fördelas till part som bäst kan

hantera riskerna  Systematiskt utveckla kunskap om branschens funktionssätt

utifrån beställarens agerande

Rekommendationerna tar sikte på de olika momenten i beställarens uppgifter. Det är förmågan att hantera alla dessa delar och verktyg som effektiviserar framdriften i anläggningsprojekten och genom en samlad strategi och systematiskt arbete kan beställaren påverka marknaden i önskvärd riktning. Det är viktigt att systematiskt följa upp det samlade agerandet från beställarens sida för att få kunskap om effekterna av olika strategier för att göra nödvändiga korrigeringar i sitt agerande. Det görs i mycket begränsad omfattning i dag och historiskt. Forskningsläget är svagt och systematisk inhämtad kunskap lyser i alltför stor utsträckning med sin frånvaro.

Det material som här inhämtats vilar till stor del på kvalificerade uppskattningar, uppmätta värde till viss del och systematiskt inhämtad data till ringa del.

Tidpunkt för upphandling

Tidpunkten för upphandling jämte beslut om tilldelning i förhållande till start- och sluttidpunkt för projektet jämte frågor om produktions- eller byggtider har stor betydelse för produktiviteten i projektet. Genom att skapa ett tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet ges möjligheter till en rationell produktionsoch resursplanering (arbetsberedning) i det enskilda projektet jämte flexibilitet i byggtid. Entreprenörens anskaffning av resurser, planering av produktionen och val av produktionsmetod och logistikupplägg, m.m. kan optimeras och samordnas på ett effektivare sätt än om tidsutrymmet är snävt.

Även på annat sätt är det betydelsefullt att vara ute i god tid med upphandlingarna och ha en god framförhållning i planeringen. Möjligheterna att tillåta alternativa utföranden öppnas på ett helt annat sätt än när beställaren är sent ute med upphandlingarna. I allmänhet accepteras inga alternativa utföranden vid sena upphandlingar. Innovationsmöjligheterna tas därigenom inte tillvara.

Vid sena upphandlingar långt in på det verksamhetsår under vilket projektet ska genomföras tillvaratas inte heller möjligheterna

att få arbetet utfört under de mest gynnsamma förhållandena såväl väderleksmässigt som från marknadssynpunkt. Produktionen fördyras och resurserna som ska nyttjas kostar mer.

Är man sent ute med upphandlingarna försätter man i grunden möjligheterna att som beställare hantera de övriga beställaruppgifterna på ett optimalt sätt. Upphandlingsförfarandet kommer att helt inriktas på att bli juridiskt korrekt. Däremot kommer man inte att ha tid att på ett effektivt sätt formulera uppdragets omfattning i tid och rum för att få en god konkurrens och ett långsiktigt bra ekonomiskt utfall. Man begränsar möjligheterna till serieupphandlingar och åtaganden som sträcker sig över flera verksamhetsår. Skalfördelar riskerar att inte tas tillvara. Entreprenadformerna och ersättningsformerna blir de traditionella till förfång för förnyelsen i branschen.

I enkät till Trafikverken i Finland och Sverige har frågor ställts dels om tidpunkten för tilldelningsbeslut dels om tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt.

I tabell 1 redovisas tidpunkten för slutförd upphandling för projekt/objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras under det aktuella budgetåret, dvs. det verksamhetsår för vilka regeringen i regleringsbrev medger disposition av anslagsmedel. I detta fall är budgetåret 2011. Agerandet detta år har inte avvikit påtagligt från vad som varit fallet tidigare i Trafikverket eller hos de myndigheter (Vägverket och Banverket) som tidigare hade ansvaret för motsvarande verksamheter.

Av tabellen framgår att betydande andelar av upphandlingarna äger rum först under andra kvartalet i verksamhetsåret. Särskilt järnvägsunderhållet utmärks genom att nästa 40 procent av upphandlingarna äger rum först under kvartal tre och senare. När det gäller Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg finns goda skäl för tidpunkt för tilldelningsbeslut eftersom entreprenaderna som ofta är fleråriga startar inför höstsäsongen och därigenom med en tillräcklig tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslutet och starten.

Det föreligger en del smärre skillnader mellan Finland och Sverige. Generellt ligger Finland lite senare i sina tilldelningsbeslut.

I tabell 2 anges just tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt eller den entreprenadtid av vilken framgår tidpunkten när anläggningen ska öppnas för trafik. Det tidsutrymme som här ges har, som nämnts, betydelse för möjligheterna till en effektiv produktionsplanering. Tiden är en mycket kritisk framgångsfaktor. Som framgår av tabellen är tidsutdräkten i många fall mindre än en månad. Särskilt utmärkande är det för järnvägsunderhållet både i Sverige men också och i en än högre grad i Finland. När det gäller Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – Järnväg medger utrymmet mellan tilldelningsbeslutet och starten av entreprenaden en över tre månader lång förberedelsetid och upptill 8 till 12 månader vad avser järnväg.

En annan väsentlig aspekt som rör frågan om tid handlar om när entreprenaden ska vara slutförd, dvs. den tidpunkt åtgärden ska vara klar och att anläggningen fullt ut kan tas i anspråk och öppnas för trafik. En sen upphandling i kombination med att uppdraget ska vara genomfört under aktuellt verksamhetsår innebär att tillgängliga reala resurser riskerar att inte räcka till eller kommer att ansträngas mer än vad fallet skulle vara med en över verksamhetsåret jämnare efterfrågan på entreprenader. Riskerna för kostnadsfördyringar ökar om det dessutom är kort tid mellan tilldelningsbeslutet och byggstarten.

Kontraktstiden, vanligtvis tiden mellan tilldelningsbeslut och slutförandet för drift och underhållsverksamhet redovisas i tabell 3.

De i detta sammanhang mest intressanta segmenten utgörs av det förebyggande (planerbara) underhållet av vägar och järnvägar. Trots att långsiktiga planer (3–5 år) utarbetas för underhållet av vägar och järnvägar är upphandlingarna och kontrakten i stort sett enbart inriktade på aktuellt verksamhetsår och begränsade till enskilda objekt. Det förekommer i mycket begränsad utsträckning upphandlingar som avser flera år och omfattar ett större geografiskt område. Agerandet hos de statliga beställarna är i stort sett detsamma i Finland och i Sverige på denna punkt.

Särskilt järnvägsunderhållet utmärker sig med sena upphandlingar (nästan 40 procent av upphandlingarna i Sverige sker efter halvårsskiftet), kort planeringstid (mindre än en månad) och korta kontrakt (utförandet inom aktuellt verksamhetsår). Mycket av underhållsåtgärderna kommer att genomföras under hösten och förvintern. Det blir således ett ojämnt resursutnyttjande under året.

Omfattningen av objekten

En väsentlig fråga i sammanhanget är också omfattningen på de underhållsobjekt som är föremålet för upphandlingen. Omfattningen kan beskrivas både i form av värdet på anskaffningen och vad objektet har för omfattning i väg- resp. järnvägssystemet. Omfattningen i upphandlingen beskrivs som väg- eller bandel, stråk eller geografiskt område. Frågeställningarna har också tagit sikte på förekomsten av serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar. Av tabell 4 framgår svaren. I andra och tredje kolumnen återfinns svaren från Sverige till vänster.

Omfattningen av objekten mätt i form av geografisk utbredning, i form av serier eller kombinationer har betydelse för möjligheterna att nyttja stordrift och få ett jämnare nyttjande av resurser. I allmänhet är de upphandlade och kontrakterade objekten relativt små och knutna till viss bandel eller vägdel. Serieupphandlingarna förekommer, men i blygsam skala. Skillnaderna med Finland är relativt små. I kombination med vad som kännetecknar upphandlingarna av underhållet i övrigt och som tidigare behandlats kan konstateras att de statliga beställarna har en fragmentiserad upphandling av underhållsverksamheten.

Ansvarsfördelning och incitament

Valet av entreprenadform tillskrivs en väsentlig roll när det gäller incitamenten att hitta nya tekniska lösningar i byggandet av nya anläggningar, men även i det förebyggande underhållet.

I den vanligvis förekommande utförandeentreprenaden svarar beställaren för detaljprojekteringen och därmed den tekniska lösningen. I totalentreprenaden svarar entreprenören för detaljprojekteringen och således också för den tekniska lösningen.

Som fram går av tabell 5 är utförandeentreprenaden i Sverige den helt dominerande entreprenadformen för närvarande och har varit det också bakåt i tiden. Av tabell 6 framgår motsvarande uppgifter i Finaland.

Som framgår av de båda tabellerna så synes valet av entreprenadform skilja sig väsentligt åt vad avser drift – Väg mellan Sverige och Finland. I praktiken är skillnaderna sannolikt mycket små utan beskrivningen är mer ett uttryck för att det ibland kan vara svårt att definiera entreprenadformen just för segmenten Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – Järnväg. Entreprenadformerna är utvecklade för byggande resp. projektering och byggande av anläggningar. Det planerbara eller förebyggande underhållet är därvid att jämställa med byggande, medan drift och avhjälpande underhåll till sitt innehåll är mera likt en renodlad tjänst – skötsel.

Vidare synes finnas ett större inslag av totalentreprenader i stora projekt i Finland än i Sverige. Totalentreprenader som även inkluderar ett underhållsåtagande förekommer i mycket begränsad utsträckning även om det påbörjats ett antal sådana projekt i Sverige under senare tid. Finska Trafikverket använder även PPP-projekt, där "vägbolaget" har ansvar för detaljerad planering, byggande samt underhåll och drift för längre period (12–20 år). Finland har börjat ett första projekt inom byggande av järnvägar med integrerad entreprenadform ("Allians"). Syftet med dessa nya former är att få bättre produktivitet inom investeringar.

Det finns flera sannolika förklaringar till av utförandeentreprenaden har haft och har en sådan dominerande ställning. En kan just sökas i tradition och vana. Det är svårt att förändra och låta relationen mellan beställaren och entreprenören baseras på andra grunder än de man känner till. Det kan också vara att framförhållningen i upphandlingarna, såsom påpekats tidigare är bristfällig. En upphandling av en totalentreprenad är ofta mer

kvalificerad och komplex än en upphandling av en motsvarande utförandeentreprenad. Utförandeentreprenaden framstår i ett sådant läge som det trygga alternativet. Särskilt gäller detta om det, som fram till nu i Sverige, varit den enskilde projektledaren som i praktiken avgjort valet av entreprenadform. I Finland är det ledningen som bestämmer entreprenadform.

Förutom valet av entreprenadform kan val av ersättningsform påverka incitamenten till förnyelse i form av andra produktionsmetoder och lösningar.

Med rörligt pris avses kontrakterade á-priser (som regelmässigt är fasta) på reglerbara mängder. Det är viktigt att komma ihåg att kontrakten som tecknas för underhållsverksamheten är korta och då ofta inom det aktuella verksamhetsåret och avser ett utpekat projekt. Även mindre och medelstora investeringsprojekt drivs under kortare tid än 24 månader som är en normal tidsutdräkt för kostnadsreglering utifrån angivet index.

I Sverige har Trafikverket under senare år övergått från en indexkompensation enligt entreprenadindex till att reglera utifrån nettokostnadsindex (NPI) för samtliga insatsfaktorer utom vad gäller drivmedel, bitumen, järnvägsspecifikt material och stål och annat som styrs av världsmarknadsprissättning.

Mervärden vid upphandling eller bonus efter genomförande för kortare byggtider eller mindre störningar används i liten utsträckning. Undantaget utgörs av Avhjälpande underhåll – Järnväg.

Kontrollsystemen

Transaktionskostnaderna i samband med anskaffningar av varor, tjänster och entreprenader omfattar kostnader för att söka rätt leverantör, att förhandla och teckna kontrakt samt att kontrollera att man få det man träffat avtal om. Omfattningen av stickprovskontroller skvallrar till en del om vilken tillit beställaren har till sina leverantörer. Det finns således skäl att följa upp omfattningen och inriktningen på kontrollsystemen och jämföra Trafikverkens agerande i Sverige och Finland.

I Sverige tillämpas AB och ABT. Motsvarande dokument finns inte i Finland. Det betyder att besiktningar enligt AB/ABT definitionsmässigt inte finns i Finland. Det betyder inte att inte motsvarande besiktningar tillämpas. De sker dock i annan form och med stöd av andra bestämmelser i avtal. Kvalitetsrevisioner handlar i dett fall om beställarens revisioner av utföraren, s.k. extern revision. Interna revisioner förekommer också, dvs. då utföraren gör egna revisioner.

Som framgår av tabellerna 9 och 10 skiljer sig agerandet när det gäller omfattningen av kontroller i Finland och Sverige. Kvalitetsrevisioner förekommer inte i Finland, men har en relativt stor omfattning i Sverige. Man kan också konstatera att kontrollen i investeringsobjekt i Finland enbart vilar på egenkontroll kombinerat med stickprovskontroller från beställaren. Här skiljer sig agerandet åt mellan Finland och Sverige. Kontroller i form av granskning av entreprenörernas arbetshandlingar med egna experter eller specialister tycks förkomma i betydligt mindre omfattning i Finland.

5. Analys av marknadsagerandet

Analysens upplägg

De statliga beställarna har en långtgående beslutanderätt vid upphandling av konsulttjänster och entreprenader på anläggningsmarknaden. De kan inom ramen för lagen om offentlig upphandling (LOU) och (LUF) bestämma över frågor som rör tidpunkter, entreprenadformer, ersättningsfrågor, avgränsningar av entreprenader och konsulttjänster och vilka samverkansformer som, efter kontraktering, ska tillämpas i det enskilda fallet. De råder över hur de tekniska beskrivningarna ska utformas som funktioner eller tekniska lösningar. I den meningen har beställarna mycket goda förutsättningar för att påverka utvecklingen och tillståndet i anläggningsbranschen.

De möjligheter som denna långtgående frihet ger har inte nyttjats på sådant sätt som skulle innebära att entreprenörer och teknikkonsulter ges möjligheter och incitament att effektivisera produktionen genom mer förberedelsetid, tillvaratagande av stordriftsfördelar, specialisering, upprepning och utveckling av nya produktionsmetoder, tekniska lösningar och produkter. Mot den bakgrunden finns det anledning att gå vidare och söka finna orsaken eller orsakerna till agerandet med avseende på de förutsättningar i övrigt som beställarens agerande vilar på eller de restriktioner som den statlige beställaren omgärdas av. Analysen tar därvid sikte på  Det statliga budgetsystemet och dess påverkan på beställarens

agerande  De långsiktiga planerna och dess påverkan på beställarens

agerande  Förtroende och tillit till marknadens aktörer  Trösklar för att ändra agerande

Det statliga budgetsystemet

Inom anläggningsbranschen och bland beställarna förs ofta frågan fram om att skapa stabilare finansiella förutsättningar för branschen. Den årliga anslagstilldelningen skapar – anses det - i sig en osäkerhet om de mer långsiktiga finansiella förutsättningarna för framtida beställningar särskilt när det finns ett stort antal projekt som pågår över årsskiften och som kan medföra kostnadsfördyringar till följd

bl.a. av avtalad indexreglering. Kostnadsfördyringar hos enstaka projekt kan också medföra att produktionstakten i andra projekt måste hållas tillbaka för att inte överskrida de anslag som disponeras för året av beställande verk.

Det statliga budgetsystemet regleras i regeringsformen och budgetlagen. Regeringsformen reglerar finansmakten. Riksdagen beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. Riksdagen beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål.

Budgeten är ettårig men för att ge förvaltningen och övriga aktörer bättre planeringsförutsättningar så presenteras även beräknade anslag för de kommande två åren utöver det år som själva statsbudgeten avser. I budgetpropositionen finns det således uppgifter om beslutade och föreslagna anslag (på tilläggsbudget) för innevarande år, förslag för det kommande året samt beräknade anslag för två respektive tre år framåt.

Enligt budgetlagen (2011:203) får regeringen tillfälligt överskrida ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst 10 procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under påföljande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.

Outnyttjande medel får regeringen använda under följande budgetår.

Av budgetlagen framgår vidare att för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser (beställningsbemyndigande). I gällande regleringsbrev för Trafikverket i Sverige uppgår beställningsbemyndigandet till över 120 miljarder kronor.

Med de instrument som budgetlagen ger tillgodoses i allt väsentligt de krav som förs fram när det gäller att säkerställa finansiella förutsättningar. Beställningsbemyndigandet ger möjligheter att beställa tjänster och entreprenader för flera år framåt och anslagskrediten ger i de flesta fall rimliga förutsättningar att parera tillfälliga svängningar i priser och oförutsedda händelser. En väsentlig förutsättning är dock att anslagskrediten inte ianspråktas med verksamhet i myndighetens budget för verksamhetsåret. Görs det går möjligheterna förlorade att hantera oförutsedda händelser.

Budgetlagen ger således alla möjligheter för myndigheterna att agera ekonomiskt inom ramen för den budgetrestriktion som alltid

och i alla sammanhang måste finnas. Det finns i grunden inga hinder för ett rationellt agerande.

Att vara ekonomisk är att använda de resurser som finns eller står till förfogande optimalt. För en beställare handlar det om att ta vara på de resurser som finns på en marknad på bästa sätt. En del i detta handlar om att se till att anpassa sin efterfrågan till utbudet av resurser. En jämn efterfrågan är i det avseendet bättre än en ojämn efterfrågan. Det finns också skäl att utnyttja skalfördelar, möjligheterna till upprepning och ge tid och utrymme för marknadsaktörerna för en effektiv planering av resurser och produktion – allt i syfte att få ett optimalt utnyttjande av marknadens resurser och kapacitet.

Det mönster som avtecknar sig när det gäller upphandlingar av det förebyggande underhållet av vägar (inklusive beläggningsunderhållet) och järnvägar kännetecknas av korta avtal inom verksamhetsåret (budgetåret), sena upphandlingar och därmed krav på att snabbt komma igång med entreprenaden. Objekten är ofta små och knutna till viss ban- resp. vägdel. Det är således i mycket begränsad utsträckning som den statliga beställaren tillvaratar de möjligheter som det statliga budgetsystemet erbjuder i form av flerårsbeställningar. De finns också en betydande risk att inte heller den kapacitet som marknaden borde kunna erbjuda tas till vara på ett optimalt sätt. Ett ojämnt utnyttjande under året genom sena upphandlingar ställer särskilda krav på flexibilitet. Den flexibiliteten har sitt pris. Genom korta avtal och små objekt tillvaratas inte heller möjligheterna som rimligtvis borde finnas till upprepning och specialisering med sammanhållna arbetslag.

Det finns anledning att tro att liknande förhållanden råder i fråga om mindre och medelstora investeringsobjekt och förbättringsobjekt. Tre fjärdedelar av samtliga objekt under 500 miljoner kronor utgörs av objekt som är mindre än 25 miljoner kronor. Även dessa objekt handlas upp sent på året och ska ofta slutföras före verksamhetsårets slut även om en sådan sluttid inte är alldeles nödvändig. Endast ett av tjugo sådana objekt är föremål för en serieupphandling. Även här kan man skönja en tendens till att den kapacitet som marknaden borde kunna erbjuda inte tas tillvara optimalt.

Slutsatsen är att det statliga budgetsystemet med beställningsbemyndiganden, beräknade anslag för flera år med anslagskrediter och möjligheter att behålla anslagssparande sammantaget ger mycket

goda förutsättningar att för beställaren att agera ekonomiskt rationellt i sin beställarroll.

De långsiktiga planerna

Inom Trafikverket (tidigare inom Vägverket och Banverket) finns långsiktiga planer för byggande, underhåll och drift av transportinfrastrukturen. Planerna omfattar numera 12 år och de senaste planerna fastställdes under år 2010. Planerna innehåller  de ekonomiska ramarna,  strategi för drift och underhåll av det statliga väg- och järnvägs-

nätet,  inriktningen för bärighetssatsningar på väg,  strategi för övriga effektiviseringar av transportarbetet,  innehåll i åtgärdsområdena (mindre åtgärder),  namngivna investeringar.

Utifrån de långsiktiga planerna och de förutsättningar som ges i budgetpropositioner och regleringsbrev upprättar Trafikverket i Sverige rullande treåriga verksamhetsplaner som mer i detalj anger vad som ska genomföras för det närmaste och de båda därpå följande åren. Med dessa instrument finns förutsättningar att ha en god framförhållning i upphandlingarna. Vidare ges förutsättningar både med avseende på kontraktstider och objektens och åtgärdernas omfattning och utbredning i tid att låta upphandlingarna avse flera verksamhetsår. Det bör vidare finnas en god uppfattning om åtgärdernas geografiska utbredning och åtgärdernas karaktär och innehåll som borde ge möjligheter till serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar.

Slutsatsen är att den långsiktiga planeringen med dess dokumenterade och fastställda planer tillsammans med Trafikverkets rullande treårsplaner sammantaget ger mycket goda förutsättningar att för beställaren att agera ekonomiskt rationellt i sin beställarroll.

Förtroende och tillit

Handel och samverkan mellan två parter handlar ytterst om förtroende och tillit. Är tilliten och förtroendet svagt tenderar man att omgärda varje affär med omfattande bestämmelser med stora inslag av beställarens kontroll och uppföljning. Man vill också ha ett kraftigt bestämmande över hur verksamheten utövas och inte bara vad som ska levereras. Det stora inslaget av utförandeentreprenader, korta kontrakt och relativt omfattande kontrollsystem skvallrar om att tilliten och förtroendet skulle kunna betraktas som lågt. För att få en uppfattning om graden av tillit har Trafikverken i Sverige och Finland tillfrågats om hur förtroendet ser ut i de olika marknadssegmenten. Resultatet framgår av nedanstående tabeller.

Det bör understrykas att de svar som lämnats baseras på centralt gjorda uppskattningar i respektive verk. Det får dock anses vara kvalificerade bedömningar. De skillnader som finns mellan Sverige och Finland är svårtolkade i den meningen att uppfattningar om graden av förtroende inte är ett objektivt mått och det finns ingen skala som är gemensam och efter vilken man kan mäta graden av förtroende. Dock ger den en fingervisning om hur förtroendet ser ut inom resp. land inom olika marknadssegment.

Generellt sett är dock förtroendet inte så lågt att det skulle kunna förklara den stora förekomsten av utförandeentreprenader, korta avtal och få serieupphandlingar. Förtroendet synes vara så högt att det inte kan anses vara ett hinder för ett annat beteende. Förklaringen måste sannolikt sökas i andra omständigheter.

Trösklar för att ändra agerande

Som framgått tidigare utgör utförandentreprenaden den helt dominerande entreprenadformen. Det gäller inom samtliga marknadssegment. Möjligen kan man undanta Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – Järnväg, där begreppen, som tidigare nämnts, inte passar in i bilden. Det är sällan som den typen av åtgärder innefattar en detaljprojektering. Totalentreprenaden med eller utan underhållsåtagande är nyttjad i begränsad utsträckning. Det finns f.n. starka uttalanden i Trafikverket att under de närmaste åren kraftigt öka andelen totalentreprenader.

Det föreligger betydande skillnader i ansvarsfördelningen mellan utförandentreprenaden och totalentreprenaden i fråga om vad beställaren respektive utföraren kommer att fokusera på. I figur 3 redovisas skillnaderna.

Som framgår av figuren skiftar beställarens och utförarens fokus radikalt vid en övergång från utförandeentreprenad till en totalentreprenad. Vid en utförandeentreprenad har beställaren gjort eller oftast låtit göra en detaljprojektering som resulterar i handlingar som bl.a. innehåller, ritningar, tekniska beskrivningar och mängd-

förteckningar. Fokus och därmed affären i en utförandeentreprenad handlar således om mängder av olika aktiviteter. Det kreativa inslag som entreprenören kan och får erbjuda är litet och begränsas till själva produktionstekniken i utförandet.

Fokus för utföraren och därmed affären i en totalentreprenad koncentreras till anläggningen och dess tekniska lösning. Ansvarsoch därmed riskfördelningen blir annorlunda och affären får ett helt annat innehåll än i utförandeentreprenaden. Entreprenörens möjliga kreativa inslag ökar kraftigt.

I funktionsentreprenaden, som utöver projektering och byggande innefattar underhållet av anläggningen under en längre tid, förflyttas fokus ytterligare och affären kommer att handla om anläggningens egenskaper och funktionalitet för användaren över tid. Det potentiella kreativa inslaget från entreprenören vidgas ytterligare.

Totalentreprenadformen handlar inte enbart om stora investeringsprojekt utan kan mycket väl etableras på mindre och medelstora projekt och underhållsåtgärder som är planerbara. Där kan entreprenadformen kombineras med fleråriga beställningar och serieköp. Stabiliteten i dessa segment av marknaden är mycket större än i marknaden för stora projekt. Där finns möjligheter att relativt snabbt få ut mer för varje satsad krona.

Det finns anledning att tro att både produktivitet och innovationer i branschen skulle förbättras resp. öka om affären mellan beställaren och utföraren fokuserar på tekniska lösningar och anläggningarnas egenskaper. Det finns flera inslag att tävla om och den kreativitet som finns på en marknad skulle tas om hand på ett effektivare sätt.

Totalentreprenaden som form ställer högre annorlunda krav hos både beställaren och utföraren än den traditionella utförandeentreprenaden. Eftersom denna form har nyttjats i begränsad utsträckning är kunskapen och färdigheten att hantera totalentreprenader inte allomfattande och spridd. Här finns uppenbarligen ett temporärt hinder. Det finns också behov bl.a. att utveckla beskrivningssätten rörande egenskapskrav. Arbeten i det syftet pågår.

6. Sammanfattande slutsatser av analysen

Det finns generellt sätt inga stora skillnader mellan Trafikverken i Finland och Sverige i agerandet gentemot företagen på anläggningsmarknaden förutom det som återfinns inom marknadssegmentet Stora investeringsprojekt, där det av inhämtade uppgifter synes finnas ett större förtroende hos Trafikverket i Finland jämfört med det i Sverige. Det utmärks inte minst genom den höga förekomsten av kontroll i Sverige och den tillit som Finland har för företagens förmåga och intresse av att hantera de stora projekten. Det bör i sammanhanget understrykas att det är förenat med stora svårigheter att få jämförbarhet i bedömningar som görs av företrädare för två skilda organisationer i frågor som har – som i detta fall – med upplevelser att göra.

Den styrning som utövas från Riksdag och Regering i Sverige gentemot Trafikverket har inga inslag som i sig skulle försvåra för Trafikverket i sin beställarroll att effektivt hantera beställaruppgifterna. Såväl det statliga budgetsystemet och såsom det tillämpas av Regeringen i styrningen av Trafikverket som den långsiktiga planeringen är istället instrument som underlättar och ger verket goda förutsättningar att driva upphandlingsverksamhet rationellt i syfte att skapa förutsättningar och förbättra drivkrafterna för ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Inte heller är förtroendet och tilliten till marknaden så lågt att den kan anses utgöra hinder för en effektiv upphandlingsverksamhet och hantera beställaruppgifterna på ett sätt som gör att

branschen utvecklas i önskvärd riktning och att samhället får mer drift, underhåll och byggande av väg- och järnvägsanläggningar för pengarna.

Det finns uppenbara risker att utvecklingen stagnerar i en bransch där det ges ett litet och mycket snävt utrymme för nya lösningar. Utrymmet minskar ytterligare och begränsas allvarligt till följd av den svaga framförhållningen i upphandlingarna. Tradition och vana, ovilja att ta risker, överdrivna krav på flexibilitet och måhända bristande kunskap om hur marknader och företag agerar under olika förutsättningar kan vara förklaringar till beteendet hos beställaren.

Att beteendet inte ändrats mer än vad som skett trots möjligheter och trots att det finns goda skäl får nog anses bero på att det saknas tydliga och tillräckligt starka yttre drivkrafter till annat beteende än det som de facto råder. Det finns en stark kultur djupt odlad i samtliga aktörers organisationer som ska övervinnas.

Det finns sammanfattningsvis goda och starka skäl att systematiskt utveckla förmågan att hantera beställaruppgifterna. Den har utvecklats mycket svagt hittills. Ett viktigt led i en sådan utveckling är att systematiskt följa upp agerandet i beställarrollen, hur man har hanterat de olika beställaruppgifterna och därefter göra noggranna analyser av utfallet.

Bilaga 5

Projekteringsupphandling i nya former – förstudie

Jan-Eric Nilsson Statens Väg- och Transportforskningsinstitut 581 95 Linköping

Förord

Regeringen gjorde i propositionen ”Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt” (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. I direktiv 2009:92 gavs därför Produktivitetskommittén i uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande.

VTI fick i november 2010 kommitténs uppdrag att närmare granska möjligheterna att vidareutveckla formerna för att upphandla projektering av infrastrukturprojekt. Uppdraget ska ses mot bakgrund av att man under projekteringen fortfarande har goda möjligheter att överväga alternativa tillvägagångssätt för att kunna genomföra en investering till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Arbetet med rapporten har genomförts genom att ta del av ett antal kontrakt som reglerar avtal mellan beställare och konsult, genom att ta del av den dokumentation av partsrelationen som Trafikverket tagit fram samt genom ett antal intervjuer. I avsaknad av ett material som i siffror beskriver avtalsformer, kostnader, kostnadsöverskridanden etc. innehåller rapporten ett försök till beskrivning av situationen på marknaden. Dessutom ges tre rekommendationer till förändringar av upphandlingarnas genomförande.

Arbetet har genomförts av Jan-Eric Nilsson med stöd av Mats Bergman vid Södertörns högskola. Jag är tacksam för de konstruktiva förslag som framkommit under arbetets gång, inte minst från Robert Karlsson vid ett granskningsseminarium i september 2011. Arbetet har bekostats av Produktivitetskommittén men författaren står själv för de förslag som lämnas.

Stockholm i oktober 2011

Jan-Eric Nilsson

Kvalitetsgranskning

Granskningsseminarium genomfört 2011-09-16 där Robert Karlsson, VTI, var lektör. Jan-Eric Nilsson har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Projektledarens närmaste chef Gunnar Lindberg, VTI, har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 2011-09-26.

Quality review

Review seminar was carried out on 16 September 2011 where Robert Karlsson, VTI, reviewed and commented on the report. Jan-Eric Nilsson has made alterations to the final manuscript of the report. The research director of the project manager Gunnar Lindberg, VTI, examined and approved the report for publication on 26 September 2011.

Sammanfattning

Årligen byggs nya vägar och järnvägar för mångmiljardbelopp. Innan arbetet med en anläggningsentreprenad påbörjas har en förstudie och en projektering genomförts. Under projekteringen beskrivs formerna för att genomföra investeringen i detalj med syfte att utforma projektet på ett sätt som minimerar kostnaderna för beställare och samhälle. I kostnadsbegreppet ingår både kostnaden för projekteringen, för att bygga den nya anläggningen liksom kostnaderna under de år i framtiden som anläggningarna kommer att användas, dvs. kostnader för såväl resande, transportföretag som för att hålla anläggningarna i stånd.

Syftet med denna rapport är att diskutera utformningen av projekteringsupphandlingar: Hur kan formerna för sådana upphandlingar och utformningen av projektörens ersättning för sitt uppdrag utvecklas för att bidra till att minimera samhällets kostnader under projektens hela livslängd? Svaret på frågan är av särskild betydelse med tanke på att möjligheterna att hitta kostnadsbesparande lösningar är stora i projektens tidiga faser, eftersom det då fortfarande finns möjlighet att anpassa genomförandet till de specifika förutsättningarna på varje byggplats. Detta är potentiellt av stor betydelse i arbetet med att förbättra sektorns produktivitetsutveckling.

Huvuddelen av rapporten behandlar projektering av de investeringar som genomförs i form av utförandeentreprenader, vilket är den absolut vanligaste entreprenadformen. En utförandeentreprenad inleds med att beställaren, dvs. Trafikverket för merparten av alla väg- och järnvägsinvesteringar, upphandlar en projektör. På grundval av ett dokument som i övergripande former beskriver den investering som ska genomföras kommer olika projekteringsföretag att lämna anbud. Den projektör som lämnar det för beställaren ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet får uppdraget. Projekteringen resulterar i en bygghandling, en samling dokument som förutom ritningar och ett stort antal andra projektbeskrivningar innehåller en mängdförteckning. Detta är en uppräkning av alla arbetsmoment som entreprenören ska genomföra för att bygga den nya vägen eller banan. Den färdiga bygghandlingen används därefter för att upphandla entreprenaden.

I rapporten påvisas två problem av principiell natur som uppstår i samband med denna typ av projekteringsupphandlingar. Det första problemet är att de ersättningsformer som används innehåller driv-

krafter till kostnadsökningar. En delförklaring är att de kontrakt som tecknas hänvisar till standardavtalen för konsultuppdrag dvs. ABK 09 och till formuleringar som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelse som ingås. Konsulten ges på så sätt endast begränsad anledning att hålla igen på arbetsinsatsen, vilket kan vara kostnadsdrivande. Det finns också en risk för strategisk budgivning. En budgivare som tror att beställaren felspecificerat uppdraget med avseende på beräknad tidsåtgång kan ”spela” mot detta med ett annorlunda anbud än om beställare och utförare har samma förhandsuppfattning om tidsåtgången. Anbudsgivarna kan också ”spela” med sina anbud på grundval av en bedömning av att man kommer att få tilläggsbeställningar. Ett lågt anbud idag kan i så fall kompenseras med en högre ersättning för en kommande tilläggsbeställning.

Sammantaget innebär risken för strategisk budgivning att kostnaderna för entreprenaden kan bli högre än det bud som ursprungligen vann upphandlingen. Det saknas emellertid uppföljningar som kan belägga om detta också är ett faktiskt problem. Underhandsuppgifter indikerar emellertid att flertalet projekteringskontrakt överskrider budgeten och att fördyringarna uppgår till mellan 25 och 300 procent.

Ett andra problem av principiell natur består i att beställaren vill hitta en lämplig kombination av pris och kvalité i projekteringsupphandlingen. Trafikverket vill köpa konsulter som har goda kunskaper och en förmåga till nytänkande samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. En väl genomtänkt projektering kan innebära att kostnaden för att genomföra entreprenaden kan hållas nere. Men ju mer tankemöda, desto mera tid krävs och desto större kan projekteringskostnaderna förväntas bli. Dagens modeller för att utse vinnare innebär att detta i första hand hanteras genom att i valet av vinnande anbud belöna anbudsgivare som har personal med god utbildning, lång erfarenhet etc. Detta ger inga garantier för att beställaren skriver avtal med den som verkligen har de mest innovativa idéerna för projektets genomförande.

Sammantaget försvårar dessa problem möjligheten till helhetssyn i projekteringsskedet, kreativiteten belönas inte tillräckligt mycket och dessutom finns inbyggda drivkrafter för kostnadsökningar. I rapporten behandlas olika tillvägagångssätt att hantera dessa utmaningar.

För det första beskrivs två ansatser för att begränsa inslaget av kontrakt på löpande räkning. Ett tillvägagångssätt är att avstå från hänvisningen till ABK 09 för att i stället kräva att utföraren står fast vid det anbud som lämnats, dvs. med en bibehållen separering av pris och antal timmar. Ett alternativ är att övergå till ett fastprisavtal. Båda dessa tillvägagångssätt innebär att projektören bär en större risk för att förhållandena är mera problematiska än vad man ursprungligen trodde. Detta kan i sig innebära att man lägger in en större riskmarginal i sina anbud, dvs. att kostnaden ökar vid det tillfälle då avtalet undertecknas. I gengäld minskar risken för kommande kostnadsöverskridanden. En negativ konsekvens är att projektören ges incitament att sänka kvalitén på det arbete som görs för att påverka det egna resultatet av uppdraget.

För det andra behandlas möjligheterna att vidareutveckla det tillvägagångssätt som idag tillämpas för att finna en bra kombination av pris och kvalité. I en rapport som beställts av Konkurrensverket föreslås ett förfarande för att räkna om kvalitetsaspekter till monetära termer i samband med att anbuden ska utvärderas. De approximationer till kvalité som används vägs då samman med den timersättning som respektive anbudsgivare vill ha på ett sätt som skulle minska dagens inslag av slump i sammanvägningen.

Ett tredje förfarande innebär att man söker efter nya former att välja projektör och att ersätta denne för utfört arbete. Beställaren efterfrågar därför ett anbud som innehåller både projekteringskostnad och projektörens bedömning av slutkostnaden för entreprenaden: Den projektör som lämnat det för beställaren sammantaget minst kostsamma anbudet får uppdraget. Ersättningen till projektören beror på kostnadsutfallet. Om slutkostnaden för entreprenaden blir mindre eller större än den bedömning som projektören gjort i sitt anbud kommer denne att få vara med och dela på eventuella besparingar, respektive få en mindre ersättning om kostnaderna skenar.

En utveckling i denna riktning innebär att beställaren åtminstone delvis överger dagens köp av i detalj specificerade arbetsmoment, kontroll av (formell) kvalité hos konsultens personal etc. I stället flyttas fokus mot resultatet av projekterings- och byggprocess. Konsult och också entreprenör ges på så sätt ökat utrymme att lösa sin uppgift på icke-traditionella sätt.

De tre förslag till vidareutveckling av upphandlings- och ersättningsformerna som ges är skissartade och många aspekter behandlas endast i korthet. Tiden mellan projektering och slutförande av en investering kan ibland vara mycket lång och likaså behövs tekniker

för att säkerställa att projektören inte sänker kvalitén på den färdiga vägen, med följd att underhållskostnaderna blir högre än nödvändigt. För att gå vidare i utvecklingen av modellerna med yttersta syfte att hålla nere kostnadsutvecklingen i anläggningsbranschen under projektens hela livscykel behövs därför ytterligare preciseringar av förslagen. Det finns också goda skäl att genomföra kontrollerade försök med avsikt att belägga de nya modellernas för- och nackdelar.

Rapporten avslutas med en kort diskussion om hur ett sådant fortsatt arbete kan genomföras. Med detta i åtanke utgör rapporten en förstudie för ett fortsatt utvecklingsarbete som syftar till att öka utrymmet för nytänkande i anläggningsbranschen.

Tendering project design in new ways – a pre-study

by Jan-Eric Nilsson

VTI (Swedish National Road and Transport Research Institute) SE-581 95 Linköping Sweden

Summary

Costs for new roads and railways presently add up to more than SEK 20 billion per year (€2 billion). A project’s first step is a prestudy and the projecting is a further vital component of the process leading up to the actual construction. The purpose of projecting is to describe the way in which a project is to be built, the ultimate purpose being to establish a design which minimizes costs for procurer and society at large. Costs include both design expenses, construction costs as well as costs for future use of new road or railway, including not only maintenance but also user costs.

The purpose of the present report is to address the way in which projecting tenders may be designed: How can the tendering process and the subsequent layout of the designer’s remuneration be crafted in order to contribute to life cycle cost minimisation? The answer to this question is particularly pertinent in view of that the possibility to find cost minimizing solutions is larger in the early phases of the process when it is still feasible to adapt to the specific circumstances at each construction site.

The bulk of the report addresses projecting of investments contracted under the unit price format; this is by far the most common type of contract in use in Sweden. Under this regime, a designer is contracted separately from the tendering of the con-

struction firm. The projecting tender is based on a description of the documents which are to be delivered. The bidder with the economically best submission is contracted, meaning that it is not only price but typically also quality aspects of the bids that are selected. Quality is defined in order to capture the respective bidders’ competence.

Two problems in the current way to tender projecting are identified. The first is that current payment mechanisms provide poor brakes on cost increases during the design process. In particular, a reference is made to a paragraph in the standard framework for this type of consulting contract which establishes that the consultant is entitled to being paid for actual time spent on the assignment irrespective of the maximum time in the initial contract. In addition, there is a risk for strategic bidding by way of unbalanced bids where a bidder makes the assessment that the principal has made a mistake in the assessment of time required to undertake a task. Moreover, bidders can speculate over the possibility of future additions to the original contract, opening up for bilateral negotiations and better (higher) prices than in the original contract.

The risk for strategic bidding means that the ultimate purpose of tendering to select the most efficient bidder is jeopardized and also that contracts get to be more costly than originally contracted. There is, however, scant empirical evidence on this matter. Information during the present study, however, points to that most design contracts turn out to be more costly than in the signed version and that cost overdrafts range from 25 up to 300 percent.

A second challenge is to identify a bid which combines price and quality. The tendering agency wishes to buy highly professional consultants but does not want to pay more than necessary for quality. A well prepared project design may contribute to a low cost for the subsequent construction project. But the more time spent to identify innovative solutions, the more costly will the design phase be. Today’s approach to identify quality includes promoting bidders with good training, much experience etc. These qualities do however not guarantee that the most innovative designers are hired. The conventional way of design tendering does therefore not promote creativity and the minimization of life cycle costs.

One policy change which may contribute to the handling of these problems is to avoid references to the standard contract design model. In particular it may be reason to pay for the

“thinking about alternative approaches” in the design by a cost plus contract while the more mechanical production of drawings etc. is rewarded under a fixed price scheme.

A second recommendation is to deliberate further on the precise model to combine price and quality when the winning bid is to be identified. A reference about how this could be done is given.

A third possibility is to choose bidder based not only on the costs for preparing the design but also to include an estimate of the subsequent construction costs in the mechanism. The designer would therefore be paid not only for the drawings etc. which are prepared but also for any cost savings relative to an ex ante estimate. Likewise, the payment would include a deduction if subsequent costs turn out to be higher than anticipated. This creates incentives for the consultant to be involved also during construction and to try to find cost saving solutions during the whole process.

This study is preliminary in that the suggestions for policy improvements are still vague. It is therefore strongly recommended that further development shall be based on controlled experiments in order to better understand which contract designs best promote the minimization of life cycle costs for new infrastructure.

1 Inledning

Kostnaden för att bygga vägar och järnvägar ökar väsentligt snabbare än den genomsnittliga prisutvecklingen (jfr till exempel kapitel 11 i Nilsson 2009). Utvecklingen kan sannolikt förklaras på många olika sätt, men i denna promemoria fokuseras en tänkbar delförklaring, nämligen tillvägagångssättet för att projektera nya vägar eller banor. Med projektering avses det arbete som behövs för att omsätta fortfarande allmänna tankar kring att genomföra ett projekt till ritningar och andra dokument som preciserar de arbetsuppgifter som ska resultera i en ny anläggning.

Den bärande tanken i promemorian är att en bättre utformning av uppdraget att projektera infrastrukturinvesteringar skulle kunna vara en del av arbetet med att begränsa kostnadsökningarna i branschen. Syftet är att diskutera hur projekteringsuppdrag kan upphandlas, och hur ersättningen till projektören kan utformas för att på bästa sätt bidra till att minimera samhällets kostnader för den aktuella infrastrukturen under investeringens hela livslängd. Principerna är generella oavsett trafikslag, men i huvudsak illustreras resonemangen med exempel från vägsektorn.

Promemorian inleds med att i avsnitt 2 beskriva det generiska planeringsproblemet, dvs. de arbetsuppgifter en offentlig beställare ska genomföra för att bygga nya vägar och järnvägar. Avsnitt 3 och 4 beskriver den fysiska planering som krävs för att kunna bygga vägar och järnvägar respektive den fortsatta plan- och byggprocessen. Avsnitt 5 beskriver projekteringens roll i utförandeentreprenader, den i dag absolut vanligaste entreprenadformen i Sverige medan avsnitt 6 beskriver de problem som är förenade med detta förfarande. Med detta som utgångspunkt diskuteras i avsnitt 7 alternativa förfaringssätt för att skapa lämpliga incitament i samband med att en projektering ska genomföras. Slutligen innehåller avsnitt 8 ett kort resonemang om hur man skulle kunna gå vidare och pröva de förfaranden som föreslås i denna förstudie.

Promemorian innehåller flera bilagor. Bilaga A ger ett exempel på det underlag som Trafikverket skickar ut då en projektör ska lämna ett anbud och bilaga B är en annan del av detta underlag. Bilaga C beskriver hur en totalentreprenad genomförs och ger på så sätt en relief till beskrivningen av den traditionella utförandeentreprenaden. Bilaga D innehåller en genomgång av de argument som pekar på när utförande- respektive total-entreprenaden är mest lämpliga att använda. Båda dessa bilagor ligger utanför huvudtexten

för att behålla fokus på det i dag vanligaste sättet att köpa projekteringar. Bilaga E ger ett exempel på hur en beställare på ett detaljerat sätt kan försöka bedöma den kvalité som anbudsgivarna har. Slutligen innehåller bilaga F en formaliserad modell för det alternativa förfarande för upphandling av projekteringar som beskrivs i avsnitt 7.

Branschens dokumentation av hur projekteringen genomförs är i första hand är riktad mot dem som är inblandade i processen. Det är svårare för en utomstående att tillgodogöra sig de avvägningar och målkonflikter som finns. I synnerhet saknas en dokumentation av de incitamentseffekter som olika upphandlings- och avtalskonstruktioner ger upphov till. En stor del av promemorian är därför av beskrivande natur. Avsikten är att på ett sammanhållet sätt återge förutsättningarna för projektering och för entreprenadens genomförande och att relatera detta till de överväganden som görs då projekteringen ska upphandlas.

Det har inte varit möjligt att basera promemorians analyser på något empiriskt material. De avtal som tecknas mellan beställare och utförare finns i beställarens diarier men det saknas en samlad uppföljning av verksamheten. Inte heller är ekonomiredovisningssystemet utformat för att löpande kunna följa upp den verksamhet som genomförs på projektnivå. Det innebär att en mängd frågor är omöjliga att besvara: Hur vanligt är det med kostnadsöverskridanden för projekteringsupphandlingar? Finns det skillnader i detta avseende beroende på vilken entreprenadform etc. som tillämpas? Beroende på vilken utförare som används? Gör beställaren tillägg till uppdragsspecifikationen under arbetets gång eller beror kostnadsöverskridanden på oväntade geotekniska förhållanden eller på oskickliga projektörer? Hur ser kostnadssambandet ut mellan utformningen av ett projekteringskontrakt och kostnadsutfallet för entreprenaden som helhet?

Bristen på tillgång till ett underlag som gör det möjligt att svara på denna typ av frågor är särskilt besvärande med tanke på att beställaren använder konsulter för många av de arbetsuppgifter som ska genomföras. Förutom bristen på systematiska uppföljningar innebär detta att kunskapen ofta ”lämnar beställaren” när konsulten övergår till andra uppdrag. Behovet av systematisk utveckling av beställarverksamheten försvåras på så sätt ytterligare.

2¶Problembeskrivning

Projektering syftar till att ta fram de ritningar och andra dokument som behövs för att kunna genomföra ett infrastrukturprojekt. I det här avsnittet beskrivs i avsnitt 2.1 de egenskaper som kännetecknar beslut om investeringar i vägar och järnvägar och i synnerhet samhällets mål för verksamheten. Avsnitt 2.2 behandlar därefter två av de problem som i olika form och i olika omfattning återkommer i samband med detta beslutsfattande, nämligen frågor om kvalité och riskfördelning.

2.1¶Samhällets mål

Figur 1 beskriver den livscykel som byggd infrastruktur går igenom. För att förenkla den fortsatta diskussionen antas att förstudien resulterar i ett beslut om att en investering ska genomföras. Vidare utgår diskussionen från att projektets utformning har fastställts, dvs. om det är en motorväg, en 2+1-väg eller någon annan typ av väg som ska byggas. Detta är inte självklara förutsättningar, inte minst med tanke på att Trafikverket i allt större utsträckning ska överväga också andra alternativ än investeringar för att hantera problemen inom ramen för den process som kallas fyrstegsprincipen. Dessa antaganden påverkar emellertid inte den logik som står i fokus för diskussionen i promemorian.

1 Innebörden av fyrstegsprocessen är att man ska pröva billigare alternativ innan beslut fattas om att genomföra en kostsam investering: Går det att lösa de problem man står inför med administrativa hjälpmedel, med priser, med en underhållsinsats etc. i stället för att bygga nytt?

Det finns olika principmodeller för att genomföra det arbete som leder fram till att en investering kan genomföras, bland annat följande:  Den offentliga myndigheten genomför allt arbete i egen regi.

Detta förfarande har tidigare varit förhärskande i Sverige.

Vägverket genomförde till och med mitten av 1990-talet huvud-

delen av all drift och underhåll i egen regi. Man hade också en

egen projekteringsavdelning och man hade en byggavdelning

som genomförde en betydande del av anläggningsprojekten;

övriga projekt upphandlades. Banverket påbörjade motsvarande

övergång från egen regi till konkurrensupphandling ett tiotal år

senare  Myndigheten fungerar som beställare av såväl projektering som

byggande. Detta är i princip det förfarande som idag tillämpas  Myndigheten fungerar som beställare av en färdig produkt, dvs.

en totalentreprenad; se vidare beskrivningen i avsnitt 4  Utöver att köpa en produkt via en totalentreprenad kan upp-

handlingen också innefatta ett ansvar för anläggningens underhåll

under en längre tidsperiod, något som går under beteckningen

funktionsentreprenad. Offentlig – Privat Samverkan innebär att entreprenören också ges ett ansvar för att bidra till finansieringen av ett projekt. På så sätt

ökar man ytterligare sannolikheten för att den som genomför ett projekt också tar ansvar för dess kvalité på lång sikt.

Det är i nuläget inte aktuellt att överväga en eventuell återgång till den första modellen. Inte heller behandlas funktionsentreprenad eller OPS vidare, utan i stället ligger promemorians fokus på att diskutera hanteringen av projektering i samband med utförandeentreprenader.

2.2¶Återkommande principfrågor

Två aspekter hos det uppdrag som ska utföras kommer att hanteras på olika sätt beroende på vilken entreprenadform som väljs. Den ena aspekten handlar om kvalitén på de produkter som ska levereras och den andra om de risker som man står inför vid genomförandet av ett projekt.

En väg eller bana som öppnas för trafik kan fungera utomordentligt väl samtidigt som det efter en tid visar sig att anläggningen bryts ner väsentligt snabbare än förväntat. Det är således genuint svårt att med en granskning av det som syns vid en ytlig besiktning bedöma om en leverans är av acceptabel kvalité.

Många kapitalvaror, såväl de som köps av privatpersoner som av företag, är förenade med en motsvarande osäkerhet om kvalitén. En skillnad är emellertid att marknaden för sådana produkter levererar en fungerande kontrollmekanism till följd av att missnöjda kunder kan vända sig till andra leverantörer. Det rykte eller varumärke som en leverantör bygger upp kan för kunden signalera att man normalt levererar en produkt som inte är förenad med systematiska kvalitetsproblem. I offentliga upphandlingar är det inte möjligt att på detta sätt lita till leverantörernas goda rykte. Lagen om offentlig upphandling innebär i stället att valet av utförare måste baseras på egenskaper som är rimligt möjliga att mäta och verifiera. Det faktum att man sedan länge har haft ett bra samarbete med ett företag är då inte möjligt att åberopa när ett nytt avtal ska tecknas.

Bygg- och anläggningsprojekt skiljer sig från många andra produkter i så måtto att arbetet innehåller ett betydande behov av anpassning av genomförandet till den situation som föreligger på projektplatsen. Även om många delar av en väg eller järnväg kan massproduceras är andra delar skräddarsydda för att hantera de

2 LOU är i sin tur tillkommen för att säkerställa att alla anbudsgivare behandlas på ett likvärdigt sätt och också för att begränsa risken för att samhällets medel används på ett medvetet slösaktigt sätt, dvs. för att försvåra för korruption.

specifika utmaningar man ställs inför. Detta försvårar möjligheten att följa upp kvalitén på den färdiga anläggningen. I samma andetag är det viktigt att framhålla att varje anläggning innehåller många återkommande arbetsmoment, dvs. det finns en underliggande ”bank” av komponenter som fogas samman till en helhet.

Problemet med att bedöma kvalitén i anbuden återkommer också när det gäller upphandlingar av projekteringskonsulter. Det är inte uppenbart att den som lägger det lägsta anbudet också är den som också tillhandahåller projekt med låg totalkostnad om man i detta begrepp också innefattar kvalitetsaspekter.

Om en aspekt i upphandlingar av såväl projektering som entreprenader är kvalité så handlar den andra återkommande frågan om risk och hur denna risk ska fördelas mellan parterna. Varje uppdrag är förenat med osäkerhet om vad som kommer att vara de faktiska omständigheterna när uppgiften ska utföras. Vissa risker är generella, dvs. oavsett vem som får ett kontrakt så finns osäkerheten. Det bästa exemplet är de geotekniska osäkerheter som alltid finns fram till dess att en spade satts i marken eller en sprängning har inletts. En geoteknisk undersökning leder fram till de bästa tänkbara slutsatserna givet de hål som borrats och de prover som tagits. Därutöver finns en osäkerhet som kommer att lösas upp först när arbetet påbörjats. Det finns också företagsspecifika risker. Varje entreprenör har en egen maskinpark och personalsammansättning och olika företag kan välja att använda delvis olika produktionsmetoder. Detta har i sin tur konsekvenser för hur utfallet av ett projekt kan komma att bli.

Olika avtals- och ersättningsformer fördelar risken mellan beställare och utförare på olika sätt. Vi kommer att ge flera exempel på detta i den fortsatta genomgången.

3¶Den fysiska planeringen för byggande av vägar och järnvägar

Planeringsprocessen innebär att man omvandlar en preliminär tanke kring hur ett problem ska hanteras till en faktisk aktivitet som resulterar i att en byggnad eller anläggning färdigställs. Den

3 Mycket talar för att det är lättare att i denna bemärkelse massproducera byggnader än anläggningar eftersom en fastighet i mycket större utsträckning kan massproduceras. 4 Man brukar definiera risk som en osäkerhet som det är möjligt att kvantifiera i termer av sannolikhet för att en situation ska uppträda. 5 Avsnittet baseras på den beskrivning som ges i SOU 2010:57.

fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En målsättning med de två lagverken är att koppla planering och genomförande av väg- och järnvägsbyggen till övrig samhällsplanering. En del av syftet med den långa processen är att förankra planeringen av vägar och järnvägar i den regionala och kommunala planeringen samt till att ge goda möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs. Vidare syftar processen till att göra avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande.

Den fysiska planeringen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ger utgångspunkterna för nästa. Processen inleds med en förstudie vars syfte är att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen; se figur 1. Utifrån befintligt kunskapsunderlag beskrivs vilka problem som föreligger i det existerande väg- eller järnvägsnätet och olika tänkbara åtgärder för att komma åt problemen analyseras. Avsikten är att identifiera och pröva tänkbara alternativ för att få fram vilka som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare.

Ju tidigare i en planeringsprocess som arbetet med att utforma en anläggning för att minimera livscykelkostnaderna kan påbörjas, desto större möjligheter finns det att påverka slutresultatet. Det är därför nödvändigt att redan i förstudieskedet ha tillgång till åtminstone översiktlig kunskap om de olika tekniska lösningar som sedermera kan komma att detaljstuderas. På så sätt är det möjligt att bidra till att så länge som möjligt behålla flexibilitet i de successiva ansträngningarna att hitta en lösning som är kostnadseffektiv.

Arbetet med att ta fram underlag för beslut om sträckning, plan och profil samt andra för anläggningen väsentliga villkor är betydelsefulla i detta perspektiv. Personalens kompetens och erfarenhet liksom de resurser i övrigt som avsätts för ändamålet har stor betydelse för kvalitén på underlagen och därmed anläggningens livscykelkostnader. Kompetens och erfarenhet omfattar såväl plan- och miljöfrågor som produktion, produktionsteknik och produktionsekonomi. Det måste också finnas goda kunskaper vad gäller utformningen av krav på kvalité och liksom vad gäller sambandet mellan nyinvesteringsstandard och framtida kostnader för driftoch underhåll.

Förstudien ger underlag för att ta ställning till om projektet ska drivas vidare eller inte. I en vägutredning eller en järnvägsutredning

ska därefter de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Särskilda inventeringar och utredningar görs för att ge tekniskt och miljömässigt underlag för valet av korridor. Alternativen och deras konsekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad alls.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. En sådan plan krävs för alla projekt som innebär att man behöver utöka eller förändra markanvändningen. Planen ska redovisa väg- eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark som behöver tas i anspråk. Dokumentet ska också innehålla en bedömning av de förväntade kostnaderna för att genomföra projektet. En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan en systemhandling – pekar ut vilken mark som krävs för projektet och är det dokument som ger tillgång till marken.

I och med att arbetsplanen respektive järnvägsplanen fastställts är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Av beskrivningen framgår att respektive dokument innebär att man lagt in restriktioner på utformningen av den anläggning som ska byggas. Linjedragningen ligger fast vilket innebär att senare tankar kring alternativa dragningar som skulle kunna minska byggkostnaderna inte längre kan prövas. Sådana restriktioner kan vara nödvändiga i bebyggda områden där hänsyn måste tas till existerande bebyggelse etc. Däremot finns åtminstone i princip inte motsvarande behov för linjedragning i obebyggd mark, men planen innebär trots detta restriktioner också där. Likaså lägger planen med relativt stor detaljeringsgrad fast den specifika höjden etc. på den nya anläggningen.

6 I järnvägssammanhang avses med systemhandling ett dokument som fastställer vilken järnvägsteknik som ska användas och kostnaderna för mark, geoteknik, konstbyggnad liksom ban-, el-, signal- och tele-teknik. De järnvägstekniska delarna kostnadsberäknas inte i järnvägsplanen utan i systemhandlingen. Språkbruket inom detta område är något oklart, men här används begreppet systemhandling för att beteckna det dokument som är slutprodukten av den fysiska planeringsprocessen. De observationer som fortsättningsvis görs är oberoende av när, mera precist, som dokumentet föreligger.

4¶Val av affärsform

Med utgångspunkt från de ställningstaganden som gjorts under den fysiska planeringsprocessen ska beställaren välja vilken affärsform man vill använda sig av. Begreppet används av Trafikverket för att karaktärisera fyra val som måste göras, nämligen val av upphandlings-, entreprenad- och ersättningsformer samt verktyg för samverkan. Dessa moment beskrivs fortsättningsvis i avsnitt 4.1–4.4.

Framställningen baseras på Trafikverkets riktlinjer vad gäller val av affärsform för entreprenader (Trafikverket, 2010) respektive för val av projekteringsuppdrag (Trafikverket, 2011). Myndighetens avsikt är att med ett medvetet val av affärsform skapa ett gemensamt arbetssätt och tydliggör beslutsbefogenheter inom organisationen. Avsikten är att på så sätt öka möjligheterna att genomföra projekt inom beslutad budget, i tid och till rätt kvalitet. Avslutningsvis görs i avsnitt 4.5 några sammanfattande reflexioner om riktlinjerna.

4.1¶Upphandlingsförfarande

Valet mellan olika upphandlingsformer styrs av det offentliga regelverket i form av Lagen om offentlig upphandling (LOU, bland annat för väginvesteringar) och Lagen om upphandling i försörjningssektorn (LUF; järnvägsinvesteringar). Syftet med lagstiftningen är att på bästa sätt ta till vara konkurrensen på marknaden och också att behandla alla anbudsgivare på ett enhetligt sätt.

Reglerna gör åtskillnad mellan konsultuppdrag över respektive under ett tröskelvärde som för LOU är cirka 1,2 MSEK och för LUF cirka 3,8 MSEK. För upphandlingar över tröskelvärdet kan tre förfaranden tillämpas. I det öppna förfarandet görs kvalificering och anbudsvärdering samtidigt, dock som två skilda moment. I kvalificeringsdelen kontrolleras att anbudsgivarens förmåga stämmer överens med ställda krav och övriga parametrar värderas i utvärderingsdelen. Med ett selektivt förfarande kvalificeras leverantörer som ansöker om att få delta i upphandlingen separat. De kvalificerade anbudssökandena inbjuds sedan att lämna anbud. Ett förhandlat förfarande innebär att den upphandlande enheten bjuder in utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem.

För konsultuppdrag under tröskelvärdet ska förenklat förfarande respektive urvalsförfarande tillämpas. Förenklat förfarande kan sägas motsvara öppet förfarande och urvalsförfarande kan sägas motsvara selektivt förfarande. Vid upphandlingar under tröskelvärdet finns inga minimitider för anbudsräkning såsom det gör vid förfaranden över tröskelvärdet.

Beställaren kan också använda en projekttävling både för upphandlingar enligt LOU och LUF. Detta kan vara aktuellt för tekniskt komplicerade uppdrag, arkitektonisk utformning eller där gestaltningen ska ligga till grund för bedömning. Upphandlingsförfarandet konkurrenspräglad dialog kan användas både över och under tröskelvärdet men endast för upphandlingar i enlighet med LOU. Förfarandet är tillämpligt när kontraktet är särskilt komplicerat och där traditionella upphandlingsförfaranden inte medger tilldelning av kontrakt. Konkurrenspräglad dialog ställer högre krav på resurser och kompetens hos deltagande aktörer samt omfattande förberedelser och planering. Ingen av dessa upphandlingsformer har prövats i någon större omfattning inom Trafikverket.

4.2¶Entreprenadform

Valet av entreprenadform avgör i stor utsträckning ansvars- och därmed riskfördelningen mellan beställare och utförare. Entreprenadformerna har definierats av Byggandets Kontraktskommitté, BKK , en organisation gemensamt ägd av beställare och utförare. Det finns två dokument som kodifierar innebörden av entreprenadformen, Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive för Totalentreprenad (ABT06).

Det finns skäl att betona att dessa anvisningar avgör både formerna för den kommande entreprenaden och för projekteringens genomförande. Närmare bestämt visar figur 2 att utförandeentreprenaden (UE) ger beställaren dvs. Trafikverket ansvar för projekteringen och vilken teknisk lösning som ska användas med avseende på konstruktion, material och varor och framför allt utförande. I en totalentreprenad (TE) ges i stället entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. tekniska lösningen som ska uppfylla de funktions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation.

7 http://www.foreningenbkk.org/

En totalentreprenad kan emellertid vara mer eller mindre styrd beroende på hur beställaren valt att ange sina krav. Det vanligaste förfarandet tycks i dag vara att använda styrda totalentreprenader där den tekniska specifikationen är relativt långtgående och delvis beskriver vilken teknisk lösning som ska väljas. Detta innebär att beställaren behåller en betydande del av sin kontroll över projektets utformning. Inriktningen är emellertid att utforma totalentreprenader på ett sätt som ger större frihet och ansvar till entreprenören.

Utförandeentreprenad Totalentreprenad

Beställare Beställare

Projek- Projek-

terings- terings-

konsult Entreprenör konsult Entreprenör

(styckprisavtal) (fastprisavtal)

Trafikverkets riktlinjer anger att valet av entreprenadform ska avgöras av vilka egenskaper projekten har och av förhållandena på leverantörsmarknaden. I bilaga D redovisas en bedömning av när utförande- respektive totalentreprenad torde vara mest lämpade.

4.3¶Ersättningsform

Valet mellan olika former för ersättning utgör ett val mellan hur starka drivkrafter beställaren vill ge utföraren för att denne ska anstränga sig för att hålla nere kostnaderna. Ersättningar till fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att utföra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. Beställaren får emellertid inte del av eventuella besparingar i förhållande till den ersättning man kommit överens om, åtminstone på kort sikt. I ett längre perspektiv kan kostnadsbesparingar i ett projekt innebära att nya lösningar kan

8 Beskrivningen i detta avsnitt utgör en blandning av texten i TRV 2010 och TRV 2011. Karaktäristiken av incitamenten avviker delvis från vad som sägs i dessa dokument.

utnyttjas också i senare projekt och på så sätt komma beställaren till del i form av lägre framtida anbudspriser.

Mängdreglerade avtal eller avtal med a-pris dominerar då man upphandlar utförandeentreprenader. Utgångspunkten för denna ersättning är den mängdförteckning som tas fram under projekteringen, dvs. den beskrivning som görs av de aktiviteter som ska genomföras; se vidare beskrivningen i avsnitt 5 nedan. Ett anbud består i att entreprenören anger ett pris för varje sådan aktivitet och totalkostnaden erhålls genom att multiplicera mängder med pris. Den entreprenör som vinner upphandlingen får betalt för faktiska mängder upp till det tak som framgår av mängdförteckningen. Incitamenten för besparingar av mängder försvinner med denna konstruktion och i själva verket skapas incitament att argumentera för större mängder än i det ursprungliga avtalet. Samtidigt bär entreprenören risken för att de styckpriser som ingår i offerten är tillräckliga för att täcka de egna kostnaderna för verksamheten. Samma förfarande tillämpas också i stor utsträckning i samband med projekteringsupphandlingar.

Löpande räkning är mindre vanligt men kan förekomma när ett uppdrag är så komplext att arbetsinsatsen är svår att beräkna i förhand. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att projektören får betalt mot verifierade kostnader. Ett separat arvode och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna.

Löpande räkning innebär att uppdragstagaren inte tar någon risk utan att hela risken för fördyringar bärs av beställaren. Detta ger utföraren utrymme för att lägga ner extra tid för att hitta innovativa lösningar på de utmaningar denne ställs inför. Samtidigt försvinner utförarens incitament att effektivisera sitt eget genomförande. Beställaren måste därför vara aktiv för att säkerställa att projektören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för dess hantering.

Ett kompletterande sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att utnyttja någon form av incitamentsmodell. Ett exempel på en sådan modell är att avtalet fördelar eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett mål, exempelvis ett riktpris. Ett andra, eventuellt kompletterande tillvägagångssätt är att skapa incitament för att nå

9 I själva verket finns tumregler som innebär att man utan omförhandling kan få betalt för upp till 25 procents mängdöverskridanden under förutsättning att det finns argument för att detta är motiverat.

olika precisa projektmål, exempelvis för att klara del- eller sluttider eller för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål.

Oavsett vilken entreprenadmodell som tillämpas kan beställaren, efter det att ett anbud accepteras, finna att det ursprungliga förfrågningsunderlaget var felaktigt eller ofullständigt. Man kan därför vilja (Ä)ndra, man kan vilja göra (T)illägg till eller ibland (A)vdrag från den ursprungliga överenskommelsen, något som går under samlingsbeteckningen ÄTA. Sådana förändringar kan ha stor betydelse för entreprenörens resultat och för det samlade kostnadsutfallet, dvs. en ÄTA innebär för det mesta att kostnaderna ökar jämfört med den ursprungliga överenskommelsen. Utfallet av sådana ÄTA påverkas också av att förhandlingssituationen mellan beställare och utförare är annorlunda då man ska teckna ett tilläggsavtal jämfört med då man konkurrerade om att få det ursprungliga avtalet.

4.4¶Samverkan

”Utökad samverkan” är ett begrepp som används för att beskriva umgänget mellan parterna i ett entreprenadkontrakt. Förenklat kan man beskriva samverkan som en moralisk påbyggnad på kontraktet. Samverkan i sin mest omfattande form innebär att utföraren också är med och påverkar kontraktsförhållandena.

Av särskild betydelse för denna promemoria är de försök som nu görs att också innefatta projektören i arbetet med genomförandet av ett projekt. Samverkan innebär då ett trepartsförhållande där projektörens tankar på ett handgripligt sätt påverkar genomförandet. Detta innebär självklart att kostnaden för projektören ökar vilket kan vara motiverat om informationsöverföringen i genomförandefasen kan medverka till minskade kostnader, se vidare www.fiasverige.se

Samverkan kan ge ett värdefullt bidrag till att under genomförandet av ett projekt verkligen identifiera de lösningar som medverkar till att hålla nere byggkostnaderna. Trots en sådan samverkan kommer självfallet oväntade situationer att kunna inträffa och kostnaderna kommer att kunna öka på ett icke planerat sätt. I sådana situationer hjälper inte det faktum att man har samverkat, åtminstone så länge man inte kodifierat detta i tilläggsavtal. I stället är det formuleringarna i det ursprungliga kontraktet som kommer att vara avgörande för vilken av parterna som kommer att få betala för kostnadsökningarna, se vidare Nyström (2007).

4.5¶Sammanfattning

Redan i ett tidigt skede av den fysiska planeringen finns det anledning för konsult och beställare att bilda sig en uppfattning om vilken entreprenadform som kan komma att bli aktuell och därmed om projektering upphandlas som en del av entreprenadupphandlingen (TE) eller som en aktivitet som föregår entreprenadupphandlingen (UE). Trafikverkets anvisningar slår också fast att affärsform ska övervägas i inledningen av arbetsplane- respektive järnvägsplaneskedet och senast vid upprättandet av en systemhandling.

Den som på Trafikverket är ansvarig för ett projekt, dvs. projektledaren, ansvarar för den analys som föregår valet av affärsform. Detta ska redovisas i en s.k. motivbilaga anpassad efter projektets särart. Beslut om affärsform fattas av den chef som har delegering att fatta beslut om detta. En särskild motivbilaga ska alltid upprättas för större entreprenadprojekt och för samtliga upphandlingar av projektörer.

De refererade dokumenteten – dvs. Trafikverket (2010) och Trafikverket (2011) – syftar till att tydliggöra befogenheter. Det är inte uppenbart vad detta innebär i termer av faktisk hantering av besluten. Det är dessutom väl känt att den regionala organisationen och i synnerhet beställarens projektledare har stor rådighet över formerna för att genomföra verksamheten. Konsekvenserna av de dokument som nu tagits fram för hur verksamheten kommer att genomföras är därför inte uppenbar. Däremot finns tydliga indikationer på att man fortsättningsvis inte bara ska dokumentera de ställningstaganden som görs utan att man också ska genomföra systematiska uppföljningar. Detta har inte gjorts tidigare och kan – med ett konsekvent genomförande – ge viktiga erfarenheter med konsekvenser för framtida beslut om utformning av upphandlingar av såväl projektering som entreprenader.

5¶Genomförande av en utförandeentreprenad (UE)

I tre avsnitt har nu formerna för den fysiska och den ekonomiska planeringen redovisats. Valet av affärsform innebär bland annat att man väljer mellan en utförande- och en totalentreprenad. I det här avsnittet ges en beskrivning av hur utförandeentreprenader genomförs. I bilaga C görs en beskrivning av uppläggningen av en total-

entreprenad medan bilaga D i korthet behandlar vilka aspekter som bör påverka valet av entreprenadform. Bilagorna syftar till att göra det möjligt att se formerna för en UE i perspektivet av hur en TE kan genomföras, men tillför ingenting direkt för huvudsyftet med promemorian, dvs. att behandla formerna för projekteringsupphandlingar.

Som framgår av figur 2 måste beställaren i en UE genomföra två separata upphandlingar. Inledningsvis beskrivs därför upphandlingen av en projektör (avsnitt 5.1) medan avsnitt 5.2 innehåller en beskrivning av hur man upphandlar genomförandet av själva projektet.

5.1¶Upphandling av projektering

För att kunna upphandla en entreprenad krävs en bygghandling (jfr figur 1), dvs. en samling tekniska dokument som redovisar alla detaljer i anläggningen och vilka vägmarkeringar, skyltar och trafiksignaler och annan utrustning som ska finnas inom det fastställda vägområdet. Om beställaren har för avsikt att genomföra ett projekt som en UE, och om man inte har egna resurser för projektering, måste även uppdraget att utforma bygghandlingen upphandlas i konkurrens. Detta är alltså upphandlingen av en projektering. För detta ändamål upprättas en uppdragsbeskrivning som tillsammans med ett antal andra dokument utannonseras. För att illustrera förfarandet återges här delar av en sådan beskrivning för ett specifikt projekt i Västernorrland som upphandlades i slutet av 2009.

Uppdragsbeskrivning: Bygghandling objekt 83245792, väg E4 Myre–Skönsberg, delen vid Skönsmon.

Objektet avser framtagande av bygghandling för tillfälliga trafiklösningar och ombyggnad av E4, delen vid Skönsmon. Vägavsnittet passerar strax väster om Sundsvalls oljehamn och berör ett område inom oljehamnen där det sedan 2004 pågår en sanering av oljeföreningar och där grundvattenytan ligger på cirka 5 m djup. Vid projekteringen måste hänsyn tas till befintliga pump- /grundvattenrör som finns inom området. Projekteringen ska ske så att byggnationen av ny E4 inte påtagligt förhindrar eller försvårar den pågående saneringen.

Objektet innebär att följande aktiviteter behöver genomföras:  ny port över industrispår för anslutning till oljehamnen  detaljprojektering av Kustvägen, ca 600 meter

 stödmur längs Kustvägen mot industrispår. Tänkt lösning skall

minimera schakt i oljeförorenad mark  cirkulation inkl. ramper  cirkulation, Björneborgsgatan/Landsvägsallén inkl. anslut-

ningar/ramper  gång- och cykelväg parallellt med Kustvägen söder ut  gång- och cykelväg från bron till Landsvägsallén  lokalväg (700 meter) från Kustvägen, under bron och fram till

Landsvägsallén samt Petroleumvägen (150 meter)  projektera schaktnivåer för m.h.t. tänkta pålnivåer. Hantering av

förorenade massor  masshanteringsplan  omläggning av industrispår ca 350 meter  belysningsprojektering  trafiklösningar under byggtiden inkl. TA-planer  inarbeta tillhandahållen detaljprojektering av spont i banvall  kompletterande terrestermätning för entreprenadområdet.

Syftet med uppdraget är att ta fram en bygghandling som ska ligga till grund för en förberedande entreprenad inom projektet E4 Sundsvall samt omhänderta förorenade massor. Uppdraget innebär att projektören ska ta fram färdiga konstruktionsritningar för port över industrispår.

Projekteringen ska drivas så långt att masshanteringen optimeras och att tänkta lösningar underbyggtiden minimerar störningar för befintlig E4 trafik, lokaltrafik, kollektivtrafik och oskyddade trafikanter. Lösningarna skall ta största möjliga hänsyn till hantering av dagvatten under byggtiden. Konsult som erhåller uppdraget ansvarar för samordningen mellan olika teknikområden samt mellan eventuella underkonsulter. Konsult ska ta erforderliga samråd för uppdragets genomförande. Beställaren ombesörjer utskick av kallelser och annonser till samrådsmöten, informationsmöten etc.

På grundval av en sådan uppdragsbeskrivning ska intresserade projektörer lämna anbud på att genomföra projekteringen. Anbudet ska ha den form som framgår av bilaga A och bilaga B. Man kan notera två egenskaper hos dessa formulär. Den ena egenskapen är att de arbetsmoment som projektören ska utföra är noggrant definierade och bygger på många års erfarenhet av de frågor som måste hanteras i projekteringen. Det finns därför ingen grundläggande osäkerhet om vilka arbetsuppgifter projektören ska

utföra. Den andra egenskapen är att beställaren anger det maximala antalet timmar som ska läggas ner på varje arbetsmoment och därmed i princip har ansvaret (bär risken) för att resursåtgången är korrekt beräknad.

Innebörden av detta förfarande är att ju lägre timersättning en utförare begär, desto större är sannolikheten att vinna uppdraget. Den lägsta timersättningen erhålls om utföraren använder den senast anställde eller den med minst utbildning för att utföra ett uppdrag. Detta är normalt inte den som är högst kvalificerad.

Men priset är inte den enda parametern som avgör vem som beställaren skriver kontrakt med. Också kvalitetsaspekter har stor betydelse för tilldelningsbeslutet. Detta är naturligt eftersom beställaren vill köpa en projektering som bidrar till att en investering ska kunna genomföras till lägsta tänkbara kostnad sett över dess totala livslängd och därmed vill köpa tjänsten från den konsult som har mest erfarenhet eller bäst förutsättningar för att klara uppdraget.

Ett tillvägagångssätt för att hantera detta är att i utvärderingen formulera ett antal ”skall-krav”. Budgivaren måste uppfylla dessa krav på minsta acceptabla kvalité för att ett anbud ska kunna beaktas. På så sätt begränsas risken för att anbudsgivare inte är ekonomiskt solventa, att man inte har problem med skattemyndigheter etc. Ett annat exempel på skall-krav är att anbudsgivarens uppdragsledare skall ha erfarenhet av ett minsta antal projekt där både arbetsplan och bygghandling tagits fram och att sådana uppdrag ska ha genomförts under en angiven tidsperiod. Avsikten är att på detta sätt öka sannolikheten för att den vinnande anbudsgivaren verkligen har tillräcklig kompetens för att leverera en projektering av acceptabel kvalité. Det innebär också att konsulten åtminstone inte enbart kan använda sig av de senast anställda och därmed billigaste konsulterna i det arbete som ska genomföras.

Ju striktare skall-kraven formuleras, desto färre individer eller företag uppfyller kraven. En konsekvens kan bli att ett fåtal uppdragsledare anlitas för många projekt samtidigt som man i realiteten använder annan personal för att genomföra arbetet eftersom den formellt ansvarige inte har egen tid för alla projekt.

Men de skall-krav som är lätta att formulera och kontrollera innebär inte med säkerhet att man verkligen får den uppdragstagare som är bäst lämpad för uppdraget. Beställaren kan exempelvis ställa

10

Man kan notera att det finns förfrågningsunderlag där anbudsgivarna själva beräknar också antalet timmar som krävs per aktivitet för att genomföra varje uppdrag.

krav på att projektören kan ange referensuppdrag för att belägga att han eller hon har erfarenhet av den art som efterfrågas. Samtidigt som det kan vara rimligt enkelt att kontrollera att sådana uppdrag verkligen genomförts innebär detta inte med nödvändighet att genomförandet verkligen gått bra. Det går att skapa exempel som innebär att utförare uppfyller ett antal formella krav samtidigt som vederbörande inte har de egenskaper som beställaren verkligen vill ha.

Om samma individer används i många olika projekt kommer heller inte ny personal in vilket kan innebära att utvecklingen stagnerar. En annan tänkbar konsekvens är att de mest kompetenta projektledarna inser att man kan få mer betalt genom att starta en egen verksamhet och erbjuda sina tjänster till den som är villig att betala mest. I förlängningen kan detta betyda att projekteringsföretagen inte har utrymme för att delta i utvecklingen i branschen, dvs. utvecklingsansvaret måste i successivt ökande omfattning hanteras av Trafikverket.

En annan företeelse i branschen tycks vara att återanvända tidigare genomförda projekteringar. Genom att utgå från den dokumentation som tidigare tagits fram kan man begränsa kostnaderna för projekteringen. Samtidigt innebär detta att genomförandet inte fullt ut kan anpassas till situationen på det nya arbetsstället. Möjligheten till nytänkande minskar också.

I stället för att använda skallkrav används stundtals en tilldelningsprincip där kvalité och pris viktas samman. Exempelvis finns det upphandlingar där priset för att utföra ett projekteringsuppdrag ges 20 procents betydelse medan kvalitetsparametrar representerar 80 procent av grunden för ett tilldelningsbeslut. Sådana ”mjuka parametrar” avser kompetens, kvalité, genomförande och projektstyrning. Innebörden är att en anbudsgivare kan tilldelas ett kontrakt även om vederbörande inte lämnat det lägsta anbudet.

Också med denna konstruktion ligger utmaningen i att kunna mäta dessa kvalitetsparametrar och att använda vikter som gör det möjligt att ge ett samlat omdöme om anbudet. I förfrågningsunderlaget är det därför nödvändigt att ange vilken skala som används för att mäta kompetens liksom hur mycket mer värt det är att ha en projektör med x procent högre kompetens än en annan.

5.2¶Upphandling av entreprenör

Resultatet av projektörens arbete består av ritningar och detaljerade beskrivningar av vilka arbetsuppgifter som måste utföras för att genomföra ett anläggningsprojekt. Detta sammanfattas i en mängdförteckning som anger precis hur många brevlådor som ska flyttas och träd som ska huggas, hur många kubikmeter jord som ska schaktas bort och hur mycket fyllnadsmaterial som ska fyllas på innan man lägger ut ett visst antal kvadratmeter beläggning. På grundval av detta underlag upphandlas därefter den entreprenör som ska genomföra projektet. Budgivarna konkurrerar då i huvudsak om att till lägsta kostnad genomföra de aktiviteter som specificerats av projektören i mängdförteckningen.

Tabell 1 illustrerar hur en mängdbeskrivning kan se ut, här med avseende på de förberedelser som utgör första momentet igenomförandet av ett projekt. R innebär att ersättningen är reglerbar och syftar på att beställaren betalar ut en ersättning för faktiska kvantiteter upp till angivna takvärden. OR betyder att ersättningen inte är reglerbar, det vill säga att man lämnar ett fastprisanbud på denna del av arbetet. En UE kan i praktiken innefatta olika stor andel fast och rörlig ersättning.

Projektörens uppdrag är alltså att utgå från generella föreskrifter för hur vägar eller järnvägar ska byggas och anpassa dessa principer till förutsättningarna på byggplatsen så långt dessa är kända. Exemplet i tabellen illustrerar hur detaljerad specifikationen av arbetsuppgifterna kan vara och hur lite som lämnas till den vinnande budgivarens egna överväganden. Det är också värt att notera att utformningen av entreprenaduppdraget baseras på samma logik som ligger bakom utformningen av det konsultuppdrag som upphandlas och som beskrevs ovan. Tanken kan kortfattat uttryckas som att den beställare som med maximal detaljeringsgrad kan precisera det uppdrag som ska utföras också har bäst förutsättning att få den produkt som man är ute efter.

6¶Problem med projekteringsupphandlingar

En projektör står alltså inför uppgiften att omvandla en systemhandling, som ger en mer eller mindre tydlig beskrivning av ett problem i dagens infrastruktur, till en bygghandling med stor grad av konkretion. Den som utför ett sådant uppdrag måste ha förmåga att översiktligt bedöma de olika tillvägagångssätt som skulle kunna användas och att välja det förfarande som löser uppgiften till lägsta kostnad för samhället. I detta ingår att ta hänsyn till både byggtekniska aspekter på projektets genomförande och att åstadkomma

en acceptabel standard för trafikanter och underhållsorganisation under anläggningens förväntade livslängd. Projektören har stöd av de normer och principer som beställaren/väghållaren utvecklat under årens lopp, normer som baseras på lång erfarenhet om hur man bygger nya anläggningar som ska kunna användas.

Den dokumentation som projektören levererar kan ses som den handfasta konkretiseringen av hur ett projekt ska genomföras. Förutom den ”mekaniska” delen av uppdraget – att ta fram dokument – innebär projekteringen en svår balansgång som kräver en bred kompetens kring de konstruktionsfrågor som är aktuella.

Trafikverkets anbudsförfrågan för upphandling av en projektering innebär, som tidigare beskrivits, att beställaren har fastställt vilka arbetsmoment som ska utföras och hur många timmar varje moment får ta (jfr bilaga A). Anbudet innebär att varje intresserat projekteringsföretag anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbetsmoment. Beställaren försöker dessutom hantera kvalitetsproblem genom att tilldela kontrakt på basis av både pris och kvalité. I bedömningen ingår också ett större eller mindre inslag av skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt.

Det finns åtminstone två principiella problem med detta förfarande som behandlas i avsnitten 6.1 och 6.2; osäkerhet om den slutliga kostnaden för en projektering respektive hanteringen av pris och kvalité i valet av vinnande anbud.

6.1¶Osäkerhet om slutkostnad

De kontrakt som tecknas mellan beställare och utförare innebär att man i förfrågningsunderlaget specificerat mängd arbete för varje moment i uppdraget; säg att beställaren tror att det kommer att ta 100 timmar att utföra de två arbetsmomenten A och B i ett projekteringsuppdrag. Om det vinnande anbudet anger en kostnad om 1 500 kronor för moment A och 1 000 kronor för moment B så är den beräknade kostnaden för beställaren (1 500*100+1 000*100=) 250 000 kronor.

Det finns emellertid flera inslag i denna typ av kontrakt som innebär att detta kan vara en underskattning av kostnadsutfallet. En anledning är att sådana kontrakt hänvisar till en standard för konsultuppdrag som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överens-

kommelsen. ABK09 (Allmänna Bestämmelser för Konsultavtal, 2009) ger således generella riktlinjer som normalt tillämpas bland annat för projekteringsuppdrag. Den kritiska formuleringen i texten ligger i definitionen av vad som avses med budget:

En budget upprättas vid ersättningsformen rörligt arvode, vanligtvis på

grundval av den tid som beräknas läggas ned på uppdraget.

Kostnadsbedömningen ska vara fackmässigt utförd och baserad på av

beställaren givna förutsättning. Den är dock inte bindande, vilket

innebär att konsulten inte är fråntagen rätten till betalning på den

grund att budgeten överskrids. ABK09, s. 4.

Med denna formulering ger avtalet incitament som i viktiga avseenden liknar kontrakt med ersättningar på löpande räkning. Sådana överenskommelser innebär att konsulten har begränsad anledning att hålla igen på sin arbetsinsats. Det är särskilt noterbart att anbudsgivarna i medvetande om detta förhållande kan hålla sina ersättningskrav i det anbud som lämnas låga eftersom man ändå kommer att få betalt för de kostnader man har.

Ett kontrakt som baseras på av beställaren beräknad tidsåtgång och av konsulten lämnade enhetspriser ger dessutom utrymme för obalanserad budgivning (unbalanced bidding). Detta inträffar om en utförare tror sig veta att beställaren överskattat tidsåtgången för vissa aktiviteter medan tidsåtgången för andra har underskattats. Genom att lämna ett lågt pris på de överskattade arbetsuppgifterna och ett högt pris på de underskattade är det både möjligt att påverka sannolikheten att vinna en upphandling och att förbättra det ekonomiska resultatet för de projekt man tilldelats.

För att illustrera förfarandet är det möjligt att bygga ut det inledande exemplet där den vinnande budgivarens timersättning för att arbeta 100 timmar med arbetsmoment A och moment B är 1 500 kronor respektive 1 000 kronor. Låt oss nu anta att projektören tror att det i själva verket bara kommer att krävas 50 timmar för det första men 200 timmar för det andra uppdraget och därför lägger ett anbud där priset är 1 000 respektive 1 500 kronor (i stället för tvärt om). Eftersom anbudet utvärderas i enlighet med beställarens bedömning blir den av beställaren framräknade totalkostnaden fortfarande (1 000*100+1 500*100=) 250 000 kronor. Om budgivaren vinner med detta anbud, och om han räknat rätt, blir ersättningen i stället (1 000*50+1 500*200=) 350 000. I det

här exemplet är det möjligt att sänka priserna något för att öka sannolikheten att vinna och ändå få en högre ersättning.

Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det problematiskt med det som med en direktöversättning från engelskan här kallas obalanserad budgivning. Anledningen är att beställaren riskerar att välja ut den anbudsgivare som varit bäst på att gissa faktisk tidsåtgång. Detta företag är inte med säkerhet den billigaste utföraren. Upphandlingens syfte är att identifiera den anbudsgivare som är mest kostnadseffektiv, och detta försvåras genom att belöna de anbudsgivare som är särskilt djärva när anbudet lämnas, åtminstone så länge som inte alla är lika djärva.

De två problem som nu behandlats, och som innebär att de slutliga kostnaderna kan underskattas, uppstår till följd av principen att faktisk tidsåtgång, inte budgeterad, ska ersättas. Ett annat agerande i budgivningen med motsvarande konsekvenser är det som Lundvall & Pedersen (2011), i en rapport framtagen på uppdrag av Konkurrensverket, kallar osund strategisk budgivning. Med detta avses att anbuden på vissa delaktiviteter är mycket låga och ibland till och med noll. Detta tycks vara särskilt vanligt då man i anbudet ska identifiera ett antal olika funktioner eller personer som ska utföra ett uppdrag. Om man anger en mycket låg timkostnad för en person ökar sannolikheten för att vinna upphandlingen. När beställaren är intresserad av att använda den billiga individen meddelar det vinnande företaget att vederbörande inte finns tillgänglig. I stället erbjuder man en annan person med högre timkostnad. Beställaren har i så fall antagit ett bud som anbudsgivaren aldrig haft för avsikt att leva upp till. Det är uppenbart att detta ger upphov till betydande risker för kostnadsöverdrag.

Det finns också en fjärde företeelse som kan bidra till att slutkostnaden blir högre än ursprungligen beräknat. I många projekt görs således tilläggsbeställningar. En anbudsgivare i en projekteringsupphandling kanske tror att beställaren helt glömt att inkludera ett arbetsmoment i beställningen. Om man vinner upphandlingen finns då uppenbarligen skäl för beställaren att göra en tilläggsbeställning. Ett sådant uppdrag kommer att prissättas på grundval av att det då inte finns någon konkurrens från andra projektörer, dvs. det kan vara möjligt att ta bra betalt för tilläggsbeställningen. För att backa

11

Man ska samtidigt komma ihåg att beställaren måste godkänna alla större avvikelser från den timåtgång som ursprungligen beräknats. Det betyder att anbudsgivaren/projektören inte kan vara säker på att beställaren accepterar allt för stora förändringar av timåtgången. Detta tar emellertid inte bort de incitament som nu beskrivits men ger anledning till försiktighet i eventuella försök att lämna bud av denna art.

tillbaka till det ursprungliga anbudet ger detta ytterligare utrymme för spelbeteende från projektörernas sida i så måtto att man kan tänkas lämna låga priser eller erbjuda sig att utföra ett uppdrag på kort tid i förhoppning om att kunna göra en förtjänst då tilläggsbeställningar görs. Detta gynnar den som vet mer om behovet av framtida kompletterande beställningar vilket inte med säkerhet är samma företag som har de lägsta kostnaderna för att genomföra uppdraget.

Sammantaget innebär dessa fyra företeelser att den modell som i dag används för att utse vem som ska få genomföra ett uppdrag kan ha låg träffsäkerhet. Som tidigare påpekats finns ingen information som gör det möjligt att empiriskt belägga att så är fallet. I personliga samtal med representanter för beställaren under arbetet med denna promemoria har det emellertid sagts att flertalet projekteringsupphandlingar slutar med kostnadsöverskridanden jämfört med det kontrakt som tecknats och att merkostnaderna kan ligga mellan 25 och ända upp till 300 procent.

6.2¶Hantering av kvalité i urvalsskedet

Beskrivningen i avsnitt 6.1 har helt fokuserat de problem som hänger samman med att de projekteringskontrakt som tecknas riskerar leda till kostnadsöverskridanden. I detta resonemang har problemet med att identifiera en projektör som kan genomföra uppdraget med god kvalité negligerats. Det dilemma beställaren står inför är att man vill köpa konsulter som har goda kunskaper samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. För att peka på vilka utmaningar detta innebär finns det skäl att återgå till beskrivningen av hur upphandlingarna genomförs.

Vi har således konstaterat att beställaren fastställer vilka arbetsmoment som ska genomföras av projektören och hur många timmar varje moment får ta och att budgivarna anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbetsmoment. Detta ger i sig incitament att – allt annat lika – ställa låga krav på timersättning för att därmed öka sannolikheten att vinna ett kontrakt. Konsekvensen är att man då offererar den personal som är minst erfaren och därmed billigast.

Beställaren försöker hantera det kvalitetsproblem detta skapar genom att formulera minimikrav på de kunskaper som anbudsgivarens personal måste ha. Ett sätt att göra detta är att formulera

skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt som måste vara uppfyllda. Detta innebär givetvis samtidigt att kostnaderna för uppdraget ökar jämfört med om inga sådana krav ställs.

Förutom att på detta sätt ”sätta ribban” försöker beställaren ofta i sin modell för utvärdering av inkomna anbud att också ge poäng för de mervärden som anbudsgivaren kan tänkas ha. Förutom att klara ”den låga höjden” då ett anbud ges pluspoäng till följd av att man kan visa på egenskaper hos den egna personalen etc. som kan vara av betydelse för beställaren. Pluspoäng innebär i detta fall att den ekonomiska delen av anbudet räknas om – räknas ner – så att en anbudsgivare ska kunna få betalt för kompetens.

Bilaga E illustrerar hur man för en upphandling av konsultstöd har hanterat denna uppgift. Anbudsgivarna skulle i detta fall lämna in ett arbetsprov i form av en tidigare skriven rapport. Beställaren betygsatte därefter rapporten med avseende på tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt för att beakta resultatens kvalité. Det är uppenbart att ingen av dessa faktorer är enkla att mäta samtidigt som man i just detta fall verkligen vill utse en vinnare som har den efterfrågade förmågan.

Utmaningen består i denna del uppenbarligen i att kunna mäta och värdera kvalitén på den personal som ska utföra ett uppdrag som innehåller krav på betydande inslag av kreativitet. Det finns inga enkla tillvägagångssätt att hantera detta, inte minst därför att det ligger i sakens natur att beställarens bedömningar av kvalitetsegenskaper kan överklagas i domstol. Det har under arbetet med denna promemoria förekommit påståenden som innebär att man av sådana skäl försöker undvika problemet genom att skärpa skallkraven, men det har inte varit möjligt att verifiera detta.

Det är emellertid uppenbart att det finns en skarp konflikt mellan pris, kvalité och i synnerhet möjligheten att verifiera kvalitén på ett anbud: Ju mer kompetent personal ett företag har, desto dyrare blir det att anställa personalen, men omvändningen gäller inte, dvs. det är inte säkert att ett högt pris garanterar god kvalité. I synnerhet är det svårt att i förhand skapa garantier för detta.

7¶Förändrade kontraktsformer för projekteringar

Avsnitt 6 har identifierat risken för kostnadsöverskridanden liksom svårigheterna med att köpa nytänkande och kompetens som centrala problem i det förfarande som i dag används för att upphandla projekteringsuppdrag. I detta avsnitt behandlas tre tänkbara förfaranden för att begränsa problemen. Avsnitt 7.1 diskuterar möjligheten att avvika från ett förfarande där pris och timmar specificeras separat från varandra. I avsnitt 7.2 behandlas möjligheten att vidareutveckla dagens viktning av pris och kvalité medan avsnitt 7.3 tar sig an kvalitetsfrågan från en helt annan infallsvinkel, nämligen genom att koppla projektörens ersättning till projektets slutkostnad.

7.1¶Löpande räkning, styckprisersättning eller fast pris

Dagens modell för ersättning till projektörer ger uppenbarligen incitament som liknar dem som uppstår vid ersättningar på löpande räkning: Samtidigt som det kan finnas en övre gräns för det antal timmar som utföraren kan begära ersättning för så har man anledning att så mycket som möjligt försöka att pressa beställaren att godkänna fler timmar än i anbudsförfrågans budgetberäkning.

Ett sätt att begränsa detta problem är att avstå från att hänvisa till ABK09 i avtalet och i stället kräva att anbudsgivaren inte överskrider det i anbudet uppgivna antalet timmar. En självklar invändning mot detta är att det kan vara svårt att uppskatta faktisk tidsåtgång för projekteringarna. Anbudsgivarna har i så fall uppenbarligen skäl att öka sitt krav på timersättning för att på så sätt gardera sig och kunna leverera enligt anbud. Men det finns anledning att notera att detta framför allt betyder att man redan från början får en bättre överblick över den förväntade kostnaden i stället för att detta ska materialiseras i form av kostnadsöverskridanden.

En annan och kanske tyngre invändning mot ökade krav på att utföraren ska stå för sitt anbud är att detta i sig riskerar att sänka kvalitén. Den projektör som upptäcker att man närmar sig ett kostnadsöverskridande för ett projekt försöker begränsa risken genom att ta billiga genvägar i uppdraget. Konsekvensen av enklare och billigare projektering kan bli högre kostnader i genomförandet av entreprenaden om det då visar sig att vissa arbetsmoment slarvats över.

Den tidigare diskussionen har pekat på att somliga företag kan lägga anbud med låga priser för att få möjligheten att sälja tjänster. För köparen av projekteringstjänster är detta självklart ett problem att inte kunna utnyttja den personal som offererats. Man kan därför tänka sig att komplettera kravet på att beställaren ska stå för sin ursprungliga timkostnad genom att införa bestämmelser som begränsar risken för att leveransen inte görs enligt avtal. Om en vinnande projektör inte kan tillhandahålla den personal som har låg kostnad kan exempelvis beställaren ha rätt att peka ut den eller de som man i stället vill ska utföra jobbet samtidigt som projektören får stå för mellanskillnaden mellan de två timpriserna. Detta kan sägas vara en variant på en grundläggande civilrättslig princip, principen om att avtal ska hållas.

Båda dessa tillvägagångssätt innebär att man försöker ”rädda” modellen med att anbud innehåller en separat angivelse av pris och mängd. En sådan modell har också – som nu flera gånger noterats – en del som talar för sig. Framför allt innebär förfarandet att man separerar pris- och mängdrisk och i den utsträckning som mängdrisken är utifrån given kan det vara att föredra att beställaren tar konsekvenserna av denna osäkerhet.

Det är emellertid inte otänkbart att anbudsgivarna själva kan göra väl så goda bedömningar av behovet av arbetsinsatser som beställaren, åtminstone vid vissa upphandlingar. Detta talar i så fall för att använda fastprisavtal, dvs. att entreprenörerna anger vilken sammanlagd ersättning man vill ha för att utföra en projektering. Sannolikt kommer också detta att innebära att man lägger in en marginal i sina anbud för att ta höjd för oförutsedda händelser. Detta kan trots allt vara att föredra om konsekvenserna av dagens förfarande är starkt kostnadsdrivande. Men fastpriskontrakt ger uppenbarligen också projektören motiv att inte anstränga sig mer än absolut nödvändigt för att genomföra projekteringen. Detta innebär åter en risk för kvalitén i genomförandet, dvs. att projektören inte anstränger sig tillräckligt för att hitta kostnadsminimerande lösningar.

7.2¶Pris och kvalité

Det är uppenbart att beställaren vill upphandla en projektör som verkligen kan göra ett gott arbete. Det är också uppenbart att användningen av skallkrav är ett bra sätt att eliminera budgivare

som inte uppfyller rimliga randvillkor av typ mellanhavanden med skattemyndigheten. När sådana randvillkor satt sig på marknaden har också alla kvarvarande anbudsgivare anpassat sig till dessa krav. Samtidigt som detta självfallet är positivt så återstår det grundläggande problemet: att välja ut den projektör som ”hoppat över ribban” men som därutöver erbjuder den bästa kombinationen av pris och kvalité.

Ett förfarande är att skärpa minimi- eller skallkraven på ett sätt som innebär att inte alla klarar att uppfylla dem; ju högre skallkrav, desto färre blir kvar. Med allt för högt ställda skallkrav är det en uppenbar risk att en enda anbudsgivare blir kvar och man får då ta denne till det pris som ingår i dennes anbud. Kostnaden för att säkerställa kvalitén i genomförandet kan då bli hög.

Som tidigare behandlats kan man i stället, eller som ett komplement, använda vikter för de olika kvalitetsparametrar som man vill ska påverka valet av utförare. Man kan också tänka på detta som prislappar på hög eller låg kvalité eller på avvikelser från en kvalitetsnorm. Detta ställer stora krav dels på mätbarhet, dels på relevans på kraven. I synnerhet är det angeläget att undvika att ställa krav som är formellt möjliga att mäta men som kan misslyckas med att komma åt den kvalitetsdimension man är ute efter.

Det finns också många exempel på att de modeller som används för att vikta samman pris och kvalité utformas på ett felaktigt sätt; se till exempel Kammarkollegiet (2010). Bergman & Lundberg (2009) menar att kvalitetsegenskaper direkt bör uttryckas och värderas i monetära termer, det vill säga i kronor och ören, istället för att räkna om priset till kvalitetspoäng när pris och kvalitet ska vägas samman. Det främsta skälet är att vi alla är vana att tänka i monetära termer och att på detta sätt värdera kvalitetsskillnader. En direkt värdering av kvalité har också fördelen att rangordningen av de olika anbuden inte påverkas av irrelevanta alternativ. Vidare finns goda teoretiska skäl för att värderingen bör vara relativt linjär i anbuden, vilket automatiskt blir fallet med detta förfarande. Det finns emellertid inte här anledning att upprepa de förslag som författarna lämnat i sin rapport till Konkurrensverket.

7.3¶Ersättning baserat på resultat

De ersättningskonstruktioner som idag används innehåller inte några mekanismer som belönar den som verkligen är kreativ i sin utformning av uppdraget. Mycket talar i själva verket för att ersättningsmodellen – åtminstone med en från början fastställd tidsåtgång för ett uppdrag – försämrar incitamenten till nytänkande. Anledningen är att ju mer annorlunda lösningar som övervägs, desto mer tid torde behövas för att tänka igenom lösningen innan den sjösätts. Därmed har projektörerna i anbudsfasen svaga incitament att avvika från de lösningar som normalt tillämpas.

Men en väl genomtänkt projektering innebär att kostnaderna för att genomföra entreprenaden och/eller kostnaderna för det framtida underhållet kan hållas nere samtidigt som den större tankemödan kan komma att driva upp projekteringskostnaderna. Det förfarande som beskrivs i föregående avsnitt för att hantera kvalitetsfrågorna innebär att man ställer krav på de ”insatsvaror” som används i produktionen, dvs. på de anställda. Ett alternativt tillvägagångssätt är att i stället välja projektör och sedermera belöna denne på basis av slutresultatet av processen, dvs. kostnaden då den anläggning som ska projekteras har färdigställts.

I bilaga F utvecklas en enkel modell för hur ett sådant avtal skulle kunna utformas. Man kan sammanfatta modellen i två steg. I det första steget ger man ett kontrakt till den projektör som lämnar ett anbud som minimerar kostnad för projektering och entreprenad. När projekteringen är färdig får projektören hela eller en del av ersättningen för denna del av uppdraget. Modellens andra steg innebär att projektören också får en ersättning som står i proportion till kostnadsutfall jämfört med beräknad kostnad: Projektören får x procent av eventuella kostnadsbesparingar men tvingas också vara med och betala x procent av eventuella kostnadsökningar jämfört med den bedömning som gjordes i det ursprungliga anbudet.

I bilagan ges motiv för att en sådan ersättningsmodell ger projektören goda incitament att vidareutveckla sitt tänkande. Idealt skulle kostnadsdelningsparametern x vara lika med 1 eftersom projektören då skulle få incitament att fullt ut ta ansvar för hela paketet; detta är i realiteten en totalentreprenad. Detta innebär samtidigt att man tvingar en projektör att ta hela den risk som annars entreprenören och/eller beställaren får vara med och dela. Ett värde på x som är lägre än 1 skapar en kil mellan vad som är samhällsekonomiskt optimalt respektive optimalt för projektörens

egen ekonomi. Detta är det pris man betalar för att inte lägga hela risken på projektören.

Det finns flera sätt att vidareutveckla denna mycket enkla modell. Det kan exempelvis finnas skäl att sätta ett tak för hur stora avdrag som kan göras från projektörens ersättning så att denne alltid är garanterad en viss minimiersättning. För att projekteringsföretag ska vara villig att ge sin in på denna typ av överenskommelse måste risken vara hanterlig. Ett lågt värde på kostnadsdelningsparametern x minskar risken men minskar också incitamenten för projektören att vara innovativ. Ett annat sätt att begränsa risken är att begränsa det maximala avdraget för fördyringar.

Om projektören upplever det som svårt att vid anbudstillfället göra en bedömning av den framtida kostnaden för entreprenaden kan man tänka sig att det i stället är beställaren som anger en sådan bedömning. Anbudsgivaren kan då exempelvis själv välja storlek på kostnadsdelningsparametern x och gör detta med avseende på sin bedömning av hur goda möjligheter man har att bidra till minskade kostnader för entreprenaden.

Modellen innebär också att projektören får ett intresse av att arbeta tillsammans med entreprenören under genomförandefasen. Med ett trepartssamarbete mellan beställare, projektör och utförare blir det också möjligt att löpande säkerställa att parterna tar tillvara tidigare oförutsedda möjligheter att åstadkomma avsett resultat till lägre kostnader. Resonemanget illustrerar också de tankar om samverkan eller partnering som behandlades i avsnitt 4.4. Projektörens deltagande är i sig kostnadsdrivande, och kommer därför ingå som en komponent i projekteringskostnaden, men kan ändå bidra till att hålla nere kostnaden som helhet.

Som en del av parternas nära samverkan har projektören också anledning att säkerställa att beställare och utförare inte kommer överens om tilläggsbeställningar utan att detta dokumenteras. Tilläggsbeställningar skulle innebära att projektörens bonus minskar eller att man får avdrag från sin ersättning därför att beställare och entreprenör kommer överens om att göra mer än vad man ursprungligen kom överens om. Detta innebär att ÄTA systematiskt måste dokumenteras i form av särskilda kontrakt, något som är värdefullt för framtida uppföljningar av projekt.

På motsvarande sätt kan det också finnas möjlighet att projektörens initiala kostnadsbedömningar villkoras mot prisutvecklingen på särskilt kostsamma insatsfaktorer eller på arbetsmarknadsläget. Om kostnadsökningar eller -minskningar beror på

en stark respektive svag arbetsmarknad så har projektören inte kunnat ta hänsyn till detta och inte heller haft möjlighet att anpassa genomförandet under entreprenaden. Förändringar i sådana externa förhållanden bör inte påverka ersättningen till projektören, något som torde vara möjligt att åstadkomma genom olika former av indexeringar.

Ett annat förhållande av likartad natur är det förhållningssätt som beställare och entreprenör i nuläget tycks ha till kostnadsöverdrag respektive -besparingar: Om ett projekt blir dyrare än planerat kan detta hanteras ad hoc genom att dra ner på ambitionsnivån; om det blir billigare kan beställaren besluta sig att använda ett på så sätt frigjort ”överskott” till att höja ambitionsnivån och därmed åstadkomma ett resultat med högre kvalité än vad som ursprungligen var avsikten. Sådana justeringar uppåt eller neråt i ersättningsnivån kommer att göra det omöjligt att utnyttja den typ av incitamentskonstruktioner som nu skisserats.

Båda dessa förfaringssätt innebär emellertid en avvikelse från de övergripande överväganden som ska styra genomförandet av infrastrukturinvesteringar. Syftet är således att maximera samhällsnyttan med de åtgärder som ska genomföras och i ett sådant perspektiv är det en anomali att låta kostnadsavvikelser avgöra vilken kvalité som ett färdigt projekt ska få. Detta illustrerar för övrigt en viktig aspekt på de svårigheter som finns med att följa upp genomförda investeringar mot budget, dvs. det projekt som genomförs kan i många avseenden skilja sig från den ursprungliga beställningen. Också på denna punkt kan emellertid den föreslagna modellen med trepartssamverkan där projektören har intresse av att bevaka sina egna intressen tjäna till att begränsa de avvikelser som idag tycks förekomma.

8¶Fortsatt arbete

Resultaten av en projektering innebär att genomförandet av en entreprenad specificeras och därigenom också att kostnaden för ett projekt kan beräknas. En dåligt utförd projektering kan innebära att anläggningen blir dyrare än vad som vore möjligt att åstadkomma med en mer omfattande arbetsinsats i projekteringsskedet. För att ställa utmaningen på sin spets kan man konstatera att beställaren till och med skulle vara villig att acceptera det högsta anbudet i upphandlingen av en projektering om man var rimligt

säker på att detta innebär att man på så sätt skulle få en konsult med goda tankar kring hur projektet kan genomföras till låga kostnader.

Genomgången av dagens förfarande för att upphandla projekteringar har pekat på betydande principiella problem. Det första är att det finns stor risk för kostnadsöverskridanden i de kontrakt som tecknas med projektörer. Till följd av en total avsaknad av information om kostnad i tecknade kontrakt i förhållande till faktiskt kostnadsutfall är det inte möjligt att bedöma hur stort detta problem i praktiken är.

En andra utmaning är att tillvägagångssättet för att balansera kostnader och kompetens i projekteringsupphandlingarna är outvecklade. Konsekvensen blir att det är osäkert om kostnaden för projektering plus kostnaden för entreprenaden verkligen kan minimeras.

Tre ansatser för att hantera dessa problem har diskuterats; ökade krav på att den vinnande projektören ska stå för sitt anbud; en vidareutveckling av modellen för att vikta samman pris och kvalité; och ett tillvägagångssätt för att identifiera vinnande anbud genom att ta både kostnaden för projektering och entreprenad i beaktande. De skisser som getts i avsnitt 7 av hur denna utveckling kan gå till är inte mer än en första ansats för att peka på en tänkbar vidareutveckling. Ett betydande arbete behöver genomföras innan något av dessa förslag kan genomföras på ett systematiskt sätt. Det finns därför skäl att i kontrollerade former pröva de nya idéerna.

Det är alltid svårt att med säkerhet belägga egenskaper hos nya ersättningsmodeller. Ett skäl är att det faktum att ett försök genomförs i sig kan komma att få parterna att agera annorlunda än vad man skulle gjort i en ”normal” upphandling. Ett annat skäl är att en upphandling inte är en annan lik, dvs. att det finns stora variationer mellan olika projekt.

Sådana svårigheter bör emellertid inte förhindra att man testar de nya idéerna innan man går vidare. En central del av ett sådant test är att jämföra det förfarande man vill pröva med en eller flera standardvarianter av avtal. Det innebär att man i inledningen till ett sådant arbete försöker identifiera så många projekt som möjligt av likartad karaktär, exempelvis investeringar i ny cykelväg. Samtliga sådana upphandlingar dokumenteras och en eller flera utsätts för den nya ”behandlingen”. Dokumentationen avser i första hand de centrala egenskaperna hos varje projekt som till exempel längd och bredd, antalet broar eller andra konstbyggnader liksom andra för-

hållanden som man från början tror kan verka kostnadsdrivande. Detta förbättrar möjligheten att jämföra de olika projekten med varandra.

Som en ytterligare del av ett sådant arbete måste den precisa utformningen av incitamentsmodellen diskuteras ytterligare. Flera av de parametervärden som diskuterats kan behöva kontrasteras mot faktiska kostnader för att på så sätt skapa en bild av de storleksordningar som kommer att bestämma vad som utgör en lämplig ersättningsmodell. I slutänden kommer givetvis också modellens ändamålsenlighet att bero på projekteringsföretagens intresse av att ta på sig den extra risk som förfarandet innebär: Om det är få projekteringsföretag som är intresserade av att lämna anbud kommer man att riskera att konkurrensen blir dålig. Det finns då också anledning att återvända till diskussionen i avsnitt 7 om valet mellan utförande- och totalentreprenad för att med stöd av dessa resonemang identifiera den typ av investeringar som är särskilt lämpliga att testa.

Referenser

AB04. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (2004).

Byggandets Kontraktskommitté. ABT06. Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (2006).

Byggandets Kontraktskommitté. ABK09. Allmänna Bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt-

och ingenjörsverksamhet (2009). Byggandets Kontrakts-

kommitté. Andersson, M. & Nilsson, J-E. (2010). Produktivitet och

kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor.

Promemoria skriven för Produktivitetskommittén och för

Statskontoret. Bergman, M., Indén, T., Lindberg, S. och Madell, T. (2011). Offentlig

upphandling – på rätt sätt och till rätt pris. Studentlitteratur. Bergman, M. & Lundberg, S. (2009). Att utvärdera anbud.

Utvärderingsmodeller i teori och praktik. Konkurrensverkets

uppdragsforskningsrapport 2009:10. Förnyelse i Anläggningsbranschen (2008). Program för effektivare

konsultuppdrag. www.fia-sverige.se Kammarkollegiet (2010). Anbudsutvärdering av offentlig upp-

handling av bygg-entreprenad: Vägledning. Rapport 2010:8. Lundvall, K.& Pedersen, C. (2011). Osund strategisk anbuds-

givning i offentlig upphandling. Konkurrensverkets uppdrags-

forskningsrapport 2011:1. Mandell, S. & Nilsson, J-E. (2011). A Comparison of Unit Price

and Fixed Price Contracts for Infrastructure Construction

Projects.Working Paper. Nilsson, J-E. (2009). Nya vägar för infrastruktur. SNS förlag 2009.

Nilsson, J-E. (2010). Public-Private Partnerships: Why and How?

Swopec Working Paper. Nyström, J. (2007). A quasi-experimental evaluation of partnering.

Construction Management and Economics, 26(5), 531–541. Objektspecifik Teknisk Beskrivning (OTB) Väganläggning (2010).

Väg E4 Sundsvall, delen Myre–Skönsmon. Dnr. TRV 2010:47952. Trafikverket (2010). Val av affärsform för entreprenader i

Trafikverkets investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK

2010:238. Trafikverket (2011). Val av affärsform för projekteringsuppdrag i

Trafikverkets investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK

2011:237. SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar.

Bilaga A Underlag för avlämnande av anbud

Anbudsgivare ska i anbudet redovisa vilka personer erbjuds i projektet samt hur stor del av arbetsinsatsen i de olika teknikområdena respektive person planeras utföra. I denna redovisning ska också timpriset för respektive person framgå.

Bilaga 5

Bilaga B Mängdförteckning geoteknik

Del A Geotekniska fältundersökninga

På de priser i del A som berör fältarbeten med borrvagnar skall med hänsyn till arbetarskyddet varje arbetslag förutsättas bestå av minst två personer. Avsteg får ske i de fall då två eller flera "lag" arbetar i anslutning till varandra. Samtliga kostnader för personal, hyror, material, resor, traktamenten etc. ska ingå i priserna för punkt 1–7.5. Definitioner på geotekniska undersökningar och utrustningar enligt Geoteknisk fälthandbok , SGF Rapport 1:96.

1 Mätlag för utsättning/inmätning

4. Miljöuprovtagning inkl. PID-

mätning 2

5 Grävmaskin för provgrops-

grävning (Fältgeotekniker ska ingå) 0

7 På- och avetablering (Etablering av komplett utrustning och manskap till arbetsplats inklusive retur efter utfört arbete och återställning. Per arbetsomgång)

7.1¶Mätlag

7.2¶Lätt borrvagn

7.3¶Tung borrvagn

7.4¶Miljöuprovtagning inkl. PIDmätning

7.5¶Grävmaskin

Del B Handläggnings- och redovisningsarbeten

8.1¶Planering fältundersökningar inklusive -besiktning

8.2¶Redovisning

8.3¶Ansvarig geotekniker

8.4¶Övriga geotekniker

8.5¶Miljögeotekniker

Teckenförklaring: Fält som ifylls av anbudslämnare

Bilaga C Genomförande av en totalentreprenad (TE)

En mindre del av Trafikverkets byggprojekt upphandlas idag som totalentreprenader. Förfrågningsunderlaget i sådana upphandlingar baseras på den systemhandling som tagits fram. En TE innebär att ett och samma företag ansvarar för både projektering och entreprenad. Varje utförare genomför därför en projektering i egen regi, eller utnyttjar ett projekteringsföretag för ändamålet. Samma kommersiella projekteringsföretag kan därför anlitas av en offentlig beställare i samband med genomförandet av en UE och andra gånger av en kommersiell entreprenör när beställaren upphandlar en TE.

Utformningen av uppdraget skiljer sig i grunden åt jämfört med då man i två steg upphandlar en UE. För att klargöra denna skillnad återges fortsättningsvis en del av den objektspecifika tekniska beskrivning som utgör en del av förfrågningsunderlaget för en TE avseende väg E4 vid Sundsvall. Totalentreprenaden har i denna promemoria definierats på ett sådant sätt att kontraktet enbart avser ett projekts byggfas, medan beskrivningen nedan också innefattar ett drift- och underhållsåtagande några år efter projektets påbörjande, dvs. vad som kallas en funktionsentreprenad. I den del av projektet som avser byggande är emellertid dessa båda förfaranden identiska varför exemplet ändå används. Avsikten med texten är inte att ge en heltäckande beskrivning utan att ge en bild av hur ett förfrågningsunderlag för en totalentreprenad kan utformas.

Översiktlig beskrivning av entreprenadens omfattning:

Objektet utgör en del av E4 söder om Sundsvall inom Sundsvalls kommun i Västernorrlands län. Objektet avser projektering, nybyggnad samt drift och underhåll av sträckan Myre–Skönsmon, cirka 20 km väg och 24 stycken broar samt sidovägar. Omfattning av vägar, broar och andra anläggningar som ingår i entreprenaden framgår i detalj av förfrågningsunderlaget.

Funktion

Väganläggning ska uppfylla de krav som föranleds av de trafikmängder och den trafikbelastning för allmänna vägar som framgår av tabell (B1).1. Vid dimensionering ska VVFS 2003:140 ”Vägverkets föreskrifter om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler)” och VVFS 2004:31 ”Vägverkets föreskrifter om bärförmåga, stadga och beständighet hos byggnadsverk vid byggande av vägar och gator” följas i kombination med VVFS 2004:43 ”Vägverkets föreskrifter om tillämpning av europeiska beräkningsstandarder”. Vid utformning och dimensionering för bärförmåga, stabilitet och upplyftning av de delar i väganläggning som omfattas av Vägverkets publikation 2009:46, TK Geo ska minst krav i kap. 1, 2, 3, 4 och 5 uppfyllas. Hänsyn ska tas till den tekniska lösningen som framgår av bygghandlingen för ombyggnad av vattenledningen till Akzo Nobel.

Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggning som omfattas av Vägverkspublikation 2009:120 VVK Väg ska minst krav i kap. 1, 2 och 4 uppfyllas. Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggningen som omfattas av Vägverkspublikation 2009:27 TK Bro ska minst krav i del A och B uppfyllas. TK Bro ska tillämpas enligt A.1.5.5 Väg E4 Sundsvall, delen Myre–Skönsmon Objektspecifik Teknisk Beskrivning, OTB Totalentreprenad. För dimensioneringsmetoder, utformningar eller utförandemetoder som entreprenören avser att använda och som inte är beskrivna i TK Bro ska entreprenören efter upphandlingen upprätta ett förslag till teknisk lösning med särskild kravspecifikation enligt A.1.4 Teknisk lösning med särskild kravspecifikation. Väganläggningens utformning, gestaltning och miljö ska uppfylla krav i denna OTB.

Väganläggning ska utformas enligt Vägverkets publikation 2004:80 ”Vägar och gators utformning”, VGU, med den standard-

klass som anges på ritning eller i beskrivning. Standardnivån ska vara jämn. Där vägstandard inte anges på ritning eller i beskrivning tillämpas standardklass God standard enligt VGU. All utformning ska utgå från ett trafiksäkerhetstänkande och med hänsyn till landskapsbild, natur- och kulturmiljö samt hur bebyggelsen är lokaliserad. Drift och underhåll ska kunna utföras effektivt och med moderna metoder. Trafikmiljön ska utformas förlåtande. Oskyddade trafikanters behov ska beaktas.

Bankar lokaliserade i odlingslandskapet ska underordnas det öppna landskapet. Flacka lutningar och mjuka, rundade övergångar till den angränsande marken ska utföras. I skogspartier sparas den befintliga vegetationen genom val av brantare lutningar. Släntlutningar ska anpassas efter omgivningens terrängform.

Vägar ska utformas och entreprenadarbeten ska bedrivas så att fornminnen inte skadas. Väganläggningar ska utformas och arbete ska bedrivas så att grumling och förorening av ytvatten eller permanent ändring av befintliga ytvattennivåer förhindras. Befintliga grundvattenbrunnar får inte påverkas.

För del av väganläggning där krav inte ställts ska den ambitionsoch kvalitetsnivå följas som uttryckts genom ställda krav för övriga delar av aktuell väganläggning. För landbroar, ersättningsvägar och passager där krav ej ställts ska anläggningen utformas så att barriäreffekten mildras av ny E4 och så att förutsättningarna för jord- och skogsbruk påverkas i så liten grad som möjligt.

Vägar med deras sidoområden ska vara utformade, gestaltade och konstruerade på ett trafiksäkert, estetiskt tilltalande och miljöriktigt sätt. De ska också uppvisa god bärförmåga och stabilitet med säkerhet mot upplyftning, de ska vara beständiga, genomtänkta i helhet och detalj, med för platsen anpassade utformningar och utformade för kostnadseffektiv skötsel och underhåll. Vägbanan ska uppfylla krav på jämnhet, deformationer och sprickbildning samt vara tillgänglig med avsedd kapacitet.

Huvudbudskapet i denna uppdragsbeskrivning är att beställaren preciserar vilka egenskaper 20 kilometer ny motorväg ska ha. Dessa egenskaper definieras i generella termer som finns beskrivna i beställarens underliggande anvisningar. Man kan särskilt notera de mycket allmänt formulerade normer som uttrycks i det sista stycket. Alla budgivare är medvetna om innebörden av dessa normer samtidigt som det inte är trivialt att precisera innebörden för att kunna avgöra om utföraren levererat en färdig väg med de egenskaper som efterfrågas. Det finns både i dessa och i ett stort

antal andra avseenden aspekter på förfrågningsunderlaget där det är värt att diskutera hur man kan kontrollera om önskemålen verkligen kan uppfyllas, men detta ligger utanför syftet med denna promemoria. För en ytterligare diskussion av frågor om hur man i långa kontrakt kan kontrollera kvalité, se Nilsson (2009) och Nilsson (2010).

I texten ovan ges ett antal referenser till underlagsdokument som styr de tekniska krav som ställs på den nya anläggningen; se till exempel första stycket under ”Funktion”. Det är inte klart vilka restriktioner som detta lägger på entreprenörens möjligheter till nytänkande, dvs. om de tekniska kraven så att säga bakvägen begränsar den förmåga till nytänkande som man vill att entreprenören ska ägna sig åt.

Med en totalentreprenad försvinner de frågor som tidigare diskuterats med koppling till projekteringsfasen som ett självständigt problem. Projekteringen blir i stället en del av hela det anbud som lämnas av budgivarna.

Detta innebär att varje budgivare måste genomföra en egen projektering innan ett anbud ska lämnas. Detta innebär i sig en samhällsekonomisk merkostnad eftersom endast en av budgivarna kommer att få tillbaka kostnaderna för sitt arbete; detta var också det argument i tabell 2, rad 6, som talar mot användningen av totalentreprenad. Mycket talar emellertid för att omfattningen av entreprenörernas arbetsinsatser är väsentligt lägre än då beställaren genomför projekteringen inför en UE exempelvis genom att somliga arbetsuppgifter utan allt för stor osäkerhet kan schablonberäknas.

Den offentlige beställaren kan också utföra en del av de arbetsuppgifter som ingår i projekteringen och som uppenbart utgör ett underlag som alla anbudsgivare kommer att behöva. Den geotekniska undersökningen är av denna art och Trafikverket tycks redan i dag bekosta detta arbete och delge alla intresserade budgivare resultatet. Skillnaden jämfört med projektering inför en UE är att man överlåter åt entreprenörerna att göra sina egna tolkningar av resultaten. Det är också möjligt för en budgivare som är osäker på kvalitén på en geoteknisk undersökning som bekostats av beställaren att själv genomföra kompletteringar.

Det tycks också finnas en rutin att lämna en schablonersättning till de anbudsgivare som inte vinner upphandlingen. På så sätt ökar man sannolikheten för att få tillräckligt många entreprenörer intresserade av att lämna anbud.

Merparten av de relationsproblem som med en UE föreligger mellan den offentlige beställaren och en projektör återuppstår i en TE i stället i relationen mellan projektören och entreprenören. En skillnad är givetvis att entreprenören inte är bunden av de regler som omgärdar offentlig upphandling och kan förhandla med olika tänkbara projektörer eller direkt kan skriva avtal med den projektör som man har goda erfarenheter att arbeta med.

När parterna ska avtala om en ersättning för uppdraget vill projektören ha så mycket betalt som möjligt samtidigt som entreprenören vill komma undan med en låg kostnad. Detta är en förhandling som förs utanför offentlighetens ljus. I slutänden avgörs sannolikt utfallet av vilka alternativ som respektive part har; ju fler uppdrag som projektören kan lägga anbud på, desto starkare förhandlingsposition har denne; ju fler projektörer som entreprenören kan vända sig till desto starkare blir dennes förhandlingsposition. Ytterligare en aspekt på förhandlingen är den koppling som parterna eventuellt kan göra mellan projektörens ersättning och det slutliga resultatet av hela projektet. Vi återkommer till möjligheten att göra sådana kopplingar i nästa avsnitt.

Ju mer vanligt det blir att använda sig av totalentreprenader, desto starkare anledning kan man tänka sig att entreprenören får att i anställa egen projekteringskapacitet. Detta sänker också barriärerna mot att ge utrymme för innovativt tänkande i projekteringen. En entreprenör som inser projektörens potentiella betydelse för sannolikheten att vinna en upphandling kan också tänka sig att avsätta betydande resurser för detta ändamål: Projekteringskostnaden kan i så fall öka samtidigt som man med detta sänker den förväntade totala projektkostnaden.

Bilaga D Valet mellan utförandeentreprenad och totalentreprenad

Syftet med denna promemoria är att diskutera formerna för upphandling av projektering och detta är endast aktuellt i samband med UE. Samtidigt har man i branschen utvecklat också TE, där projekteringen utgör en integrerad del av ett paket, dvs. där samma företag har ansvar både för hur ett projekt genomförs – dvs. projekteringen – och själva genomförandet. Jämförelsen mellan UE och TE är emellertid relevant i så måtto att man på detta sätt ges bättre möjlighet att förstå de utmaningar som den upphandlande myndigheten står inför när projekteringen ska upphandlas.

Mandell & Nilsson (2010) diskuterar för- och nackdelar med UE och TE från ett samhällsekonomiskt perspektiv, dvs. då syftet är att minimera kostnaderna för projektets genomförande. Huvudslutsatsen är inte att det ena förfarandet alltid är att föredra före det andra, utan att omständigheterna påverkar lämpligheten hos respektive förfarande.

Tabell 2 baseras på denna forskning och syftar till att belysa under vilka omständigheter den ena respektive den andra entreprenadformen är att föredra. Av rad 1 framgår exempelvis att totalentreprenaden är lämplig ju fler tillvägagångssätt för att lösa uppgifterna som föreligger (rad 1). Omvänt så är det inte så relevant att ge utrymme för innovativa lösningar om sådana inte existerar; i så fall är UE att föredra. Med ett förenklat exempel så bör man använda UE om det finns ett enda sätt att hantera dränering genom att gräva ett dike medan TE – allt annat lika – är att föredra om det finns olika tillvägagångssätt för att lösa dräneringsfrågan.

Ju större risken är att råka ut för omständigheter som på ett negativt sätt påverkar möjligheten att genomföra uppdraget på

avsett sätt, desto mer talar för att man bör använda UE (rad 2). Om man i stället skulle använda TE skulle budgivarna behöva göra stora påslag i sina anbud för att gardera sig för risk; alternativt skulle vinnaren kunna råka illa ut om denne inte genomskådat denna risk, något som går under beteckningen vinnarens förbannelse.

Projekt med stora inslag av kvalitetsegenskaper som inte kan observeras lämpar sig bättre för UE (rad 3). Skälet är att beställaren då kan tvinga utföraren att använda ett förfarande som denne bestämt och att man på så sätt begränsar risken för obehagliga framtida överraskningar. Mycket talar för att detta förhållande i sig kan vara en av de avgörande förklaringarna till att UE är så vanligt förekommande, dvs. att UE tvingar fram en acceptabel kvalité genom att beställaren detaljreglerar hur uppdraget ska genomföras. Men å andra sidan är det mera lämpligt att använda TE ju mera kostsamt det är för beställaren att kontrollera att utföraren verkligen genomför de arbetsuppgifter som krävs (rad 5).

Ju högre projekteringskostnaderna är som andel av de totala projektkostnaderna, desto mer talar för att använda sig av UE (rad 6). Skälet är att en TE innebär att alla anbudsgivare måste genomföra en projektering och att endast en av dessa kommer att komma till användning; övrigt arbete innebär att man tar projekteringsresurser i anspråk som aldrig kommer till användning. Det finns emellertid ett uppenbart tillvägagångssätt för att begränsa denna merkostnad, dvs. att använda ett selektivt upphandlingsförfarande. Med en tvåstegsupphandling kan alla entreprenörer som skulle vara intresserade av att lämna ett anbud i en TE kunna anmäla sig varefter beställaren väljer ut kanske tre av dessa för att lämna ett komplett anbud.

Om budgivarna uppvisar stor aversion mot att bära risk finns det anledning att föredra UE (rad 9). Skälet är att entreprenörer som ogillar risktagande lägger in en stor marginal för att gardera sig i sina anbud vilket skulle driva upp kostnaden för TE. På ett likartat sätt är argumentet för att använda sig av TE större ju större skillnader som kan förväntas mellan anbudsgivarnas relativpriser (rad 10) och samma sak gäller ju större variationerna är i den tekniska lösning som används (rad 11). Båda dessa aspekter indikerat att det faktiskt existerar olika synsätt på hur ett uppdrag ska genomföras och därmed också en potential för att göra väsentliga kostnadsbesparingar.

Gemensamt för samtliga dimensioner – samtliga rader – av valet mellan TE och UE är att påståendet på varje rad är av ceteris paribus

natur. Alla förhållanden utom det som behandlas är således lika. Valet mellan respektive metod blir givetvis än svårare när dessa förhållanden drar åt olika håll. Det är självfallet inte heller uppenbart hur man i samband med valet av affärsmodell – dvs. långt före det att ett projekt påbörjats – kan bedöma hur det förhåller sig i dessa avseenden.

Bilaga E Bedömningsunderlag för arbetsprover

En subjektiv bedömning av arbetsprovet/rapporten kommer att göras utifrån de tre kriterier som anges nedan. Bedömningen kommer att göras av en grupp personer som var för sig och oberoende av varandra utvärderar arbetsprovet/rapporten, se anbudsinbjudan punkt 1.21.

Kvaliteten på arbetsprovet/rapporten kommer att bedömas utifrån de tre kriterierna – tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt resultatens kvalitet. Kriterierna förklaras nedan. Anbudsgivaren kan maximalt få 30 poäng, dvs. högst 10 poäng per kriterium. Poängskalan motsvarar följande omdömen:

Undermålig: 2 Mindre bra: 4 Bra: 6 Mycket bra: 8 Utmärkt: 10

Tydlighet i framställningen

Anbudsgivarens förmåga att tydligt och pedagogiskt uttrycka sig i skrift.

Metod och aktivitet för genomförande

Metod och aktivitet för genomförande avser vald metod och upplägg samt dess relevans för uppdragets genomförande. Bedömningen omfattar även hur väl anbudsgivaren behärskar metoden.

Resultatens kvalitet i förhållande till uppdragets svårighetsgrad

Anbudsgivarens förmåga att leverera ett kvalitativt resultat i förhållande till uppdragets syfte och huvudsakliga frågeställningar. Vid bedömningen av kvaliteten kommer hänsyn att tas till uppdragets svårighetsgrad så att ett väl utfört uppdrag av hög svårighetsgrad får högre poäng än ett väl utfört uppdrag av mer enklare karaktär. Med svårighetsgrad avses t.ex. krav på metod- och/eller sakområdeskunskap. Med svårighetsgrad kan också avses höga samordningskrav till följd av flera leverantörer eller beställare.

Bilaga F En modell för ersättning till projektör på grundval av slutkostnad

Utgångspunkten för de följande resonemangen är att det anbud som projektörerna lämnar består av två delar: Kostnaden för det projekteringsuppdrag man vill ta på sig och den kostnad som man, på basis av fastställd systemhandling, tror att huvudprojektet kommer att kosta. Dessa värden kallas fortsättningsvis c respektive ̂ . Den anbudsgivare som lämnar det lägsta budet B=c+ ̂ får då uppdraget. Om en projektör tror sig ha goda idéer om hur huvudprojektet kan genomföras till en låg kostnad kan då lägga på lite extra på sina projekteringskostnader (c) för att på så sätt göra det möjligt att åstadkomma besparingen, dvs. minimera ̂.

Om projektörens ersättning fortfarande är c uppstår ett nytt problem, nämligen att projektören får incitament att utlova en orimligt låg entreprenadkostnad. Det ligger i projektörens intresse att säga att entreprenadkostnaden kommer att bli mycket låg. Detta ökar sannolikheten att vinna upphandlingen om projekteringsuppdraget, även om kostnaden för projekteringen, c, är relativt hög. Effekten kan alltså bli att projekteringskostnaden blir hög utan någon kompenserande effekt på entreprenadkostnaden.

För att förhindra sådana grundlösa utfästelser är det lämpligt att göra det kännbart för projektören om den faktiska kostnaden skulle avvika från den förespeglade. Vi tänker oss därför att ersättningen till anbudsgivaren (E) utgörs av c plus en viss andel b av den skillnad som uppstår från den beräknade anläggningskostnaden och

den faktiska slutkostnaden, , dvs. ̂ =c + b ̂bC,

Projektören kommer då att ha incitament att dels vid anbudstillfället göra en rimlig bedömning av vilken anläggningskostnad man tror sig kunna åstadkomma och också att anstränga sig för att hålla nere kostnadsutfallet, C. Detta kan innebära att projektörens engagemang ökar och att kostnaden för projekteringen, c, stiger, men detta är acceptabelt om man på så sätt kan bidra till att hålla nere den sammanlagda kostnaden.

Exempel: Följande exempel illustrerar innebörden av denna avtalskonstruktion där kostnadsdelningsparametern b=0,1. Med utgångspunkt från den systemhandling som beställaren tagit fram lämnar de fyra företagen A–D in sina anbud. Företag A: 10 mkr + 0,1 x (100 mkr – C kr) = 20 mkr – 0,1 x C kr Företag B: 9 mkr + 0,1 x (100 mkr – C kr) = 19 mkr – 0,1 x C kr Företag C: 13 mkr + 0,1 x (90 mkr – C kr) = 22 mkr – 0,1 x C kr Företag D: 15 mkr + 0,1 x (90 mkr – C kr) = 24 mkr – 0,1 x C kr

Beställarens utgångspunkt för värderingen av anbuden är att den faktiska kostnaden C blir densamma oavsett vem som vinner; något annat har man inte anledning att tro. I exemplet kommer då företag B att erhålla uppdraget eftersom den förväntade utbetalningen är 19 miljoner kronor.

Om beställaren fullt ut hade kunnat lita på företagens respektive kostnadsuppskattningar för den efterföljande entreprenaden skulle det ha varit bättre att låta företag C erhålla uppdraget. Skälet är att totalkostnaden då är (13+90=) 103 i stället för (9+100=)

109 miljoner kronor med företag B’s anbud. Men som vi redan konstaterat så är den till synes enkla lösningen att väga in hela kostnaden för entreprenaden ingen framkomlig väg. Samtliga företag skulle då ha incitament att höja den fasta komponenten i ersättningen för projektering och sänka kostnadsuppskattningen för entreprenaden. Företag B skulle exempelvis kunna påstå att entreprenadkostnaden kommer att bli 90 mkr och höja den fasta komponenten i budet till 12 mkr. Kostnaden skulle då utvärderas till 12 + 90 = 102 mkr och företaget skulle fortfarande vinna över företag C:s bud enligt ovan. Om entreprenaden sedan kostar 100 mkr och inte 90 mkr kommer företag B sammanlagt att få en ersättning på 12 +

12

Projektörens anbud behöver egentligen inte delas upp i två komponenter, c respektive ̂ Projektören kan lika gärna begära en ersättning E = d – bC där d = c + b ̂ För att behålla pedagogiken i framställningen används emellertid den ursprungliga formuleringen av E.

0,1 x (90–100) = 11 mkr, dvs. 2 mkr mer än enligt exemplet ovan, medan samhällets kostnad blir 111 mkr istället för 109 mkr.

Mer exakt kommer projektören att vara beredd att genomföra en projektering som kostar 1 kr mer om detta sänker entreprenadkostnaden med minst 1/b kronor. Om b=0,1 är projektören beredd att sätta in en krona extra i projekteringskostnaden om man tror att detta minskar byggkostnaden med 10 kr. Beställarens önskemål är förstås fortfarande att minimera den totala kostnaden, dvs. summan av kostnaderna för projektering och den efterföljande entreprenaden. För att projektörens incitament ska sammanfalla med beställarens borde därför kostnadsdelningsparametern b vara lika med 1. Först då kommer projektören att vara beredd att fördyra projekteringen med 0,99 kronor om detta sänker entreprenadkostnaden med 1 krona.

Så starka incitament skulle dock i praktiken betyda att projektören blir fullt ansvarig för alla kostnadsöverdrag i entreprenaden – dvs. att projektören erbjuder ett fastpriskontrakt till beställaren som inkluderar såväl projektering som entreprenad och uppdraget övergår till att bli en totalentreprenad. Normalt innebär detta en orimligt hög risknivå för projektören. Av detta skäl måste värdet på b sättas väsentligt lägre än 1.

Den optimala nivån är en avvägning mellan två aspekter: ett högt värde på b ger projektören goda incitament att hålla nere kostnaden, medan ett lågt värde erbjuder projektören en acceptabel risknivå. Man kan i förlängningen av dessa resonemang tänka sig att låta projektörerna själva välja värdet på b. Ju bättre idéer om ett billigt genomförande av projektet man tror sig ha, och ju större risk man är villig att ta, desto högre kan man då välja att sätta b. Detta går emellertid utöver de resonemang som förs i denna promemoria.

13

Det finns inget skäl att tro att enbart företag B kommer att anpassa sitt bud till de nya förutsättningarna. Sannolikt skulle alla företag öka den fasta komponenten och sänka den uppgivna uppskattningen av entreprenadkostnaden.

Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads

By Pekka A. Pakkala Aalto University, Transportation and Highway Engineering Department Reviewed by Ute Ehlers, Aalto University, Transportation and Highway Engineering Department

This repport was prepared by

Aalto UUniversitty Departmment of Civil andd Environnmental Engineering Transpoortation and Higghway Engineeering Helsinkki, Finlannd.

Förord

Produktivitetskommittén har regeringens uppdrag att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande påverka och bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. I kommitténs uppdrag ingår också att förbättra kunskapsläget och att föra en dialog med marknadens aktörer. Kommittén har genomfört flera studier och seminarier.

Denna studie syftar till att kartlägga och identifiera metoder för att som beställare kunna främja produktivitet och innovationsgrad. I studien har erfarenheter samlats in från ett antal andra länder.

Vår förhoppning är att studien kan ge inspiration och värdefullt underlag när det gäller hur produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen kan förbättras.

Författare och ansvarig för innehållet är Pekka A. Pakkala vid Aalto Universitet.

Stockholm i november 2011

Malin Löfsjögård Ordförande i Produktivitetskommittén, riksdagsledamot, teknologie doktor

List of Tables

Table 3. Summary of Performance Based

Foreword

This study titled “Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads” was ordered by “Sweden’s Productivity Committee” and was performed by Transportation and Highway Engineering Department of Aalto University. The main purpose was to identify project delivery methods that best influence productivity of the road building contractors and includes both capital investment projects and maintenance contracting practices. The project anticipates finding better practices, lessons learned, and factors that relate to productivity increases from a procurement perspective.

There was a concern that the productivity levels in the construction sector in Sweden were in general weak, lagging behind other sectors and needed further examination. This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly how productivity relates to project delivery methods. A comparison or so called benchmarking approach was conducted to determine different practices and how procurement methods influence productivity from the selected countries.

The results of this report identify factors that influence to productivity and which procurement models might perform better. It is important to understand the practices used elsewhere and hopefully new findings can be adapted into the Swedish context. The results are presented in the subsequent sections and we hope that other practitioners can benefit from the findings.

Executive Summary

Productivity is an important measure and is an important indicator of the industry’s performance. Productivity is also controversial and difficult to measure accurately, especially when attempting to identify productivity levels of road building contractors. However, productivity data can be used as an indicator to show trends and whether it is favorable or unfavorable. The objective of this study was to examine how the infrastructure clients can influence the productivity of contractors through the procurement practices. This was accomplished by responses to questionnaires and face-toface interviews.

Capital Projects

The Design-Build (DB) method is clearly seen as the most promising method used to influence the productivity of contractors. The main benefits of the Design-Build model are the potential to foster innovation, efficiency and customer oriented solutions (especially time savings) by integrating the design and construction phases.

The variants of the Design-Build such as; Design-Build-Operate- Maintain (DBOM), Design-Build-Finance-Operate (DBFO & DBFM) and the more private financial models of Build-Own-Operate- Transfer (BOOT, BOO & BOT) also include the Design-Build component and they have the potential to positively influence productivity. These variants of Design-Build do not have the test in time for any objective conclusions. However comments during the interviews have been quoted as “somewhat promising” and often results in quicker project completion and various forms of innovation. Further information on the Design-Build model is discussed in more detail in Sections 2 and 3.

One significant finding is that it is possible to foster productivity in any procurement method by including factors and concepts mentioned in this report or accrued elsewhere. Another significant outcome is that many countries do not perform a systematic evaluation that objectively compares the results of different project delivery methods, but merely a subjective approach.

In the final state, the productivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and lean construction practices (this means reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers using the roads. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

Also, what works in one country may not necessarily function properly in another country and it is wise and practical to implement those features that produce productivity gains in their own application. The DB model and the Performance Based Service Agreements (PBSA) are considered the mostly likely forms to increase the productivity.

Some factors contributing to productivity are included in the following list. These factors can be broadly applied and a few are procurement related while others are not.  Performance-based requirements (functional requirements)  Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)  Time based criteria, like lane rental and A + B Bidding (Accel-

erate projects)  Incentives & disincentives  Prefabricated & off site production (self-propelled bridge trans-

port)  Building Information Model (BIM) – not fully developed  Intelligent/automated machinery  Bundling of projects  Partnering – Indirectly  Risk balancing  Life cycle processes

Maintenance

Productivity measurements for maintenance are even more difficult and not measured by any public entity. The main productivity factor in maintenance contracts is open competition for services. Most countries included in the study outsource maintenance and most use a performance based approach. Further information on Performance Based Service Agreements (PBSA) is discussed in more detail in Section 4.

The main factors contributing to productivity in maintenance contracts are listed as follows:  Using the hybrid model as a balanced approach  Performance based approach  Longer term contracts (greater than five years)  Incentives & disincentives (if possible/practical)  Bundling and integration of services (economies of scope)  Increasing the length of area based contracts (economies of

scale)  Partnering – Indirectly  Measuring the performance of the service providers  Clearly defined risks in the contract and having a balanced

approach (equitable)  Encouraging innovation (difficult in practice without a reward

scheme)

A hybrid method in maintenance contracts seems to be a trend as the risks may be more equitably balanced. Only one country (Ontario, Canada) has contract durations that are over 10 years, and some are taking advantage of integrated services and the economies of scale and scope.

What works well in one country may find cultural differences in another country that do not necessarily achieve the same benefits. It is wise to implement those features that produce productivity gains in their own application and the PBSA are considered the mostly likely forms to increase the productivity.

Having a well-organized and efficient maintenance regime certainly improves productivity, but they are mainly dependent upon the contractor’s processes and practices. The main influence by the clients is to establish a framework for success by using maintenance contracts that provide opportunities for efficiency and productivity. This may require a learning process and re-

engineering the practices to influence the proper results. The biggest challenge is to create a healthy and competitive market for the maintenance services so that innovation, efficiency and productivity can be realized.

1¶Introduction, Background and Objectives

This research study originated from Sweden’s Productivity Committee and was performed by the Transportation and Highway Engineering Department of Aalto University, in Helsinki, Finland. The project manager for the project is Pekka Pakkala from Aalto University and the steering was provided by Monika Selahn from the Sweden’s Productivity Committee. The main purpose is to derive international examples, practices, lessons learned and significant findings that are related to the productivity of the infrastructure (road building) contractors with the focus on procurement methods. The findings are based upon an international study that investigates both capital intensive projects as well as maintenance contracts.

This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly at how productivity relates to project delivery methods.

1.1¶Introduction

Statistics collected and reported from Swedish governmental authorities reveal that the productivity in the construction sector, in general, has been weak, and lagging behind other sectors. Productivity is a link to the economy of a country and is an important measure to pursue and track.

The Productivity Committee was assigned the task to evaluate how the Swedish Transport Administration (Trafikverket) procures road infrastructure and how the agency fosters or promotes productivity and innovation in the road sector. The main tool that clients can influence productivity is through the public procurement processes. Therefore, it was necessary to evaluate productivity from a procurement perspective. The Committee ordered this international study to further examine issues related to productivity from a procurement viewpoint.

1.2¶Background

A preliminary survey revealed that some countries have been using alternative procurement methods (compared to the traditional model or Design-Bid-Build) to gain efficiencies, cost savings, quicker delivery of projects, and value added benefits to society. The Design-Build model and some of its advanced variants have been endorsed through practical results, reports, studies and benchmarking. It is important to examine if such practices might be more profound to promoting productivity. Therefore, it was decided to seek practices from progressive countries in order to help stimulate productivity and be applied to the Swedish context.

Six countries were selected which include England, Finland, Holland, Sweden, Ontario, Canada, and three states in the USA. Virginia Department of Transportation, Maryland State Highway Administration, and the Minnesota Department of Transportation (by telephone interview) were selected from the USA. Many of these countries are considered pro-active in the use of alternative procurement methods for road applications and were selected as good examples of different and broad approaches.

Productivity is generally reported in terms of productivity of the entire construction sector and not only from the infrastructure (road) contractors. The true productivity results are virtually impossible to determine under the present scenarios.

Considering the time constraints and the funding, a quantitative approach was not feasible. Instead the paper is based on more of a qualitative approach through structured interviews and a thoughtful analysis of the most significant aspects related to procurement methods and productivity. The duration of this project is from December 2010 through November 2011.

1.3¶Methodology

The research methodology gathered resources through published reports, technical papers, internet searches, and with experts in the industry. Structured interviews with the respective road authorities using a custom-made questionnaire were the main source of data collection and the questionnaire is shown in Appendix B. The interviews were conducted during January through June in 2011 and Appendix C shows a listing of the organizations interviewed.

The author’s long-term experience, previous reports, and practical experience in procurement practices, especially in Design- Build, provided additional insight by information contained in Pakkala (2002) and Pakkala et al. (2007).

This study is a qualitative approach as opposed to a rigorous and statistical approach as time and budget were a consideration.

1.4¶Objectives

The objective of the study was to determine what factors can potentially increase or decrease the productivity of road building contractors through the public procurement processes and potentially identify how productivity is influenced in these models. The research objectives are summarized as follows:  To identify the types of procurement practices used in other

countries  To identify practices used in other countries  To determine the benefits, challenges, and issues with alter-

native project delivery methods  To determine arguments used for differing models  To identify factors that influence to productivity and innovation  To determine the lessons learned from other countries

The expected/predicted benefits were that the outcomes from the study will be a catalyst for increasing the usage of procurement methods that may provide an increase in productivity. Some of the expected results include:  Determining procurement methods that have better results  Identification of practices that promote innovation and pro-

ductivity  Determining factors that increase productivity and efficiency  Can there be any Key Performance Indicators (KPIs) relating to

productivity  What are the challenges for implementation

1.5¶Procurement Methods

The main tool available for clients or owner agencies to influence the productivity of contractors is through public procurement processes. One cannot just simply demand productivity from the contractors, but has the opportunity via the procurement process. The delivery methods used for capital construction projects have been mainly traditional methods that have typically evolved from history. Architects, engineers, specialty contractors, and the industry have adopted a segmented rather than an integrated approach with design and construction. This might be referred to the specialization of professionals and organizations. Recently and over several decades there has been a slow and deliberate paradigm change that is seeking so-called “alternative methods” or integration of services for the infrastructure. One main theme is the integration of design and construction.

In Sweden, the Swedish Transport Administration describes their guidelines in a form of a “business model” and how they should function. The functions are divided in four areas: 1. Formal/legal procurement method – tool for effective compe-

tition 2. Contracting form – tool for effective division of responsibility 3. Form of compensation – tool for effective incentives 4. Collaboration (partnership) – tool for effective cooperation

Before the tendering phase, the organization is liable to decide on these four areas and in the decision motivate their choice of business-model.

There are numerous forms and models for the procurement practices and Appendix A includes a list of definitions. The typical project delivery models used for road projects can be highlighted as follow:  Design-Bid-Build (D-B-B)  Design-Build (DB)  Construction Management (CM At-Fee)  Construction Management (CM At-Risk)  Design-Build-Operate (DBO) or Design-Build-Operate-Main-

tain (DBOM)  Design-Build-Finance-Operate (DBFO) or known as Design-

Build-Finance-Maintain (DBFM)

 Build-Own-Operate (BOO), Build Operate Transfer (BOT)

and Build Own Operate Transfer (BOOT)  Early Contractor Involvement (ECI) – a form of the Alliance

model  Recently the “Alliance model”

Figure 1 shows the main project delivery models, and Figure 2 shows the progression and importance that the lower levels are developed before the higher levels.

The Design-Bid-Build (DBB) or so-called traditional method has a separation between the design phase and the construction phase. The design phase is completed first and usually by a professional design firm or by the in-house resources and experts of the owner agency. Once the design documentation is completed, the construction is tendered separately and in a linear process. The contracts are typically “unit prices”, but some are using fixed price or lump sum agreements. DBB projects typically require a significant amount of administration and manual processes, and how quality control is organized and managed. The quantities in the unit priced contracts can sometimes be a source of negotiations and tension, which may lead to additional compromises and possibly increases in costs.

The Design-Build (DB) model is defined as an agreement when an organization agrees to complete the remaining portion of the client’s design and to construct the project. This essentially means that the design and construction are integrated and that the contractor typically takes on more risks because there is both design and construction work in a single contract. The contracts are typically fixed price or lump sum.

In some countries, the Construction Management – At Fee or At Risk (CM@Fee & CM@Risk) is often referred to as “Construction Manager General Contractor”. This is typically used when the agency/client does not have sufficient management skills or resources to manage and administer the project execution phase. The owner agency is responsible for the design, bidding process, and construction of a project. In the CM@Fee, the CM organization takes on the responsibility for administration and management, constructability issues, day-to-day activities, and assumes an advisory role throughout the project. The CM organization has no contractual obligation to the design and construction entities and merely acts like a design consultant advisor. When using the Con-

struction Management - At Risk (CM@Risk) approach, the owner/client has one agreement with the Construction Manager, who then interacts with the design consultant and subsequently takes on the role of a general contractor. Generally, the CM@Risk model assumes more risk because the contractor is at risk for the project cost and schedule. Most road agencies have strong project management skills and the CM model mainly provides additional quality oversight. However, when an organization is downsized too thin or does not have the sophistication required in project management, then this form of procurement might be a substitute. Presently, this is being tested in a few countries and the model offers an alternative approach (termed as Construction Manager General Contractor), but the design and construction is still separate.

Source: Pekka Pakkala (Finnra).

Progression of Project Delivery Steps

NEXT DBFO

???

DBOM

DB Plus Financing

Design-Build Plus

B Maintenance, Upkeep

& Operations

Design-Build

(Integrated Design

& Construction

Traditional (Public Funding)

Design-Bid-Build

Life Cycle Consideration Life Cycle Responsibility

Source: Pekka Pakkala (Finnra).

The alternative variants of the DB model include DBOM, DBFO, DBFM, Early Contractor Involvement (ECI) and the Alliance model. The BOT and BOOT are similar to the DBOM and DBFO model, but there is an official transfer of ownership, with potential leasing and other options. The main goals of these are to produce projects that have better or equivalent quality, longer life cycles, bring savings to the client, transfer risks (to the organization best able to manage risks), include integrated processes, and potentially complete projects faster than traditional methods. Many of these methods are recent practices and are on-going, so there has not been any significant Value for Money (VfM) results to date. Some of these more advanced models (DBFM & DBFO) require significantly increased knowledge, understanding, wisdom, and their application when going into unknown territory, especially if it is the first time implementing the model.

The ECI and Alliance model are like an extreme Design-Build model, where an alliance is formed early on to take advantage of inputs/impacts during the project planning phase. It includes the design and construction in one contract. Pakkala et al. (2007) and Koppinen & Lahdenpera (2004) provide more details on the Alliance model.

There is a significant variation known as multi-parameter bidding called A + B Bidding, but it is not a project delivery method. It is actually a contractor selection method on how to

determine the winning bid by using a time component to build the project and costs per day. The “A” portion is the total cost bid by the contractor for completion of project and the “B” portion is the total number of days to complete the project. The “B” portion is multiplied by the estimated cost per day (client supplied statistical data), times the number of days that the contractor expects to complete the project. The “A” and “B” component are added together and contract is awarded to the lowest combination price. There are also options like incentives and disincentives, which are typically used in conjunction with the A + B bidding method. Also, a few have used the option of “quality” in the form of warranties. This method is more commonly used in the USA.

It is important to realize that one size does not fit all and that each project delivery method has its advantages and challenges. A wise client will understand and choose the right delivery mechanism for the right project. This requires good benchmarking, knowing the strengths and weaknesses, and the key drivers for the given project. All models are capable of delivering a successful project and each model should be used appropriately.

1.6¶Productivity Issues

During the literature review, productivity can be defined in many ways and not always interpreted in the same manner. Sometimes productivity is broadly described in terms of efficiency, effectiveness, performance, and even profit. In the manufacturing industry productivity is fairly well recognized and is typically described as the relation of output to all inputs. Increases in productivity are generally favored and decreases are typically frowned upon.

Productivity Definition and Measurement

This leads to the issue of having a common definition of productivity that is used consistently. A simple definition of productivity is defined as the amount of output per unit of input, which could be labor, equipment, or capital. Productivity in this study is defined as the value of output divided by the value of all inputs. If value can be added or increased into the numerator portion of the productivity equation, then there should be productivity gains. Likewise, if the

denominator portion can be reduced (more for less), then there are productivity gains too. So the real challenge is how do we get more value or less cost, so that productivity can increase, since most project budgets are fixed?

Tangen (2005) describes productivity in several ways, such as:  faculty to produce  units of output per unit of input  actual output per expected resources used  total income per costs and profit  value added per input of production factors  as the ratio of what is produced to what is required to produce it

According to Huang et al. (2009) there can be three main levels of productivity to consider. First is the task level, which is measured by the contractors and is considered confidential or unattainable because this is the contractor’s competitive advantage. The second is the project level productivity, which potentially is a reasonable measure that clients could benchmark, but requires significant administration and understanding to the consequences of productivity. The third level is the industry level, where the productivity comparisons are typically benchmarked across differing sectors. Timmer et al. (2007) and Chapman et al. (2010) recommend consideration of a multifactor approach and where deflators can be applied during differing price levels, quality changes, and other indexing variables.

There are also indirect ways to influence productivity. The normal research and development practices of contractors, if available, have an effect on productivity. As an example, newer modern equipment is much more flexible and multi-purpose as opposed to older equipment, and can influence the productivity. Some of the most dramatic inventions in history were reported by the Building Futures Council (2006) highlighted as:  Electricity and electric motors  The internal combustion engine  Petroleum & molecular-engineering processes  Cluster of entertainment, communications, & information systems

This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly how productivity relates to project delivery methods.

Challenges

One challenge is that the infrastructure clients are not directly measuring the productivity of the infrastructure contractors. Productivity statistics are generally measured by other governmental institutions and organizations, such as statistical authorities, and as an aggregate measure. Even then, the productivity is a representation of all construction types and not merely of those for the road infrastructure. In Sweden, the productivity is an aggregate measure for companies constructing buildings and infrastructure for energy as well as transport infrastructure.

Productivity measurements are usually measured at the same time construction is put in place. Some roads are more durable and have longer life cycles compared to others. As an example, if a better quality road is desired, it may be more durable over time, but may have lower productivity values. It is therefore difficult to assess the productivity over time and especially when compared to quality. This is an interesting and somewhat challenging aspect when assessing productivity data.

A productivity comparison in the construction sector is typically compared with the manufacturing industry and other industries. However, this is an unfair comparison. Road construction is normally performed in outdoor environment, susceptible to all types of weather related impacts, and not in ideal indoor environments as with typical manufacturing. Also, according to Olander (2010) maintenance is not included in the other sectors, but may be included in the road sector. This is something to consider when comparing results. This is where conflicts usually occur and where it is virtually impossible to compare the total construction productivity values, because there are no uniform measures that can be used for systematic comparisons.

Some of the challenges when discussing productivity include: are we measuring the right attributes; is the data accuracy high enough; is the definition used and understood by all stakeholders; is it a fair comparison when benchmarking one industry against others; at what level do you measure productivity; is it possible to determine productivity impacts using different procurement methods; and are you able to determine what caused the increase or decrease of true productivity.

If productivity is currently not measured by the clients, should they begin measuring productivity? This can lead to many challenges for

the clients and could be a significant amount of administration and cost.

Productivity is certainly an issue that will continue to be discussed and debated. It should be as objective as possible in order to allow comparisons.

1.7¶Productivity via Procurement

The intent of this project is to investigate productivity from a procurement perspective and is usually accomplished through the public procurement process. If productivity gains are a priority, then it is important to determine which procurement methods increase the potential for productivity. Even if a certain model might be potentially more advantageous, the productivity gains may not always be automatic. It is important to understand what practices are used and why? Do alternative practices provide better performance, success, time savings, quality, or Valve for Money (VfM) compared to traditional models? These are important issues to obtain a comprehensive understanding of what models are available and which ones produce better outcomes or benefits.

Factors that reduce productivity are also important to identify so that clients are not directly contributing to any unproductive consequences for the contractors. It is not the intent of this report to concentrate on the productivity statistical measurements and mechanisms, but it is important to understand that there are significant challenges when measuring productivity.

Alternative project delivery methods are relatively new to the infrastructure sector, especially for roads. Therefore, it is important to understand the implication of using different project delivery methods and what are the challenges for implementation.

1.8¶Report Content

The structure of the report is organized as follows:  Chapter 1 Introduction, Background and Objectives  Chapter 2 Design-Build Model  Chapter 3 Results from Capital Investment Project interviews  Chapter 4 Results from Maintenance Interviews  Chapter 5 T-Rex Case Study Example

 Chapter 6 Significant Findings from Each Country  Chapter 7 Summary and Principle Conclusions  Chapter 8 Recommendations  Chapter 9 References  Annex A Definitions  Annex B Questionnaires  Annex C Organizations Interviewed

2¶Design-Build Model

This section discusses the details, research findings, benefits, challenges, and important features in the Design-Build (DB) model, also called Design & Construct. DB has been termed as an innovative or alternative model compared to the traditional model of Design- Bid-Build (DBB). All advanced variants of Design-Build namely DBOM, DBFO, ECI and Alliance models, use the Design-Build component. More information and aspects of the DB model are provided hereafter.

The traditional model or DBB is widely understood and has been the common method for centuries during the industrial revolution. The Design-Build method has its roots to ancient times according to Dorsey (1997) when it was used as the main procurement method during the time of the pyramids and the “Master Builder” concept. The design and construction were performed by one organization and in an integrated fashion. The Design-Build model is basically described as a procurement method, where the contractor is responsible for completing the client’s remaining design portion and constructing the project.

2.1¶Studies & Observations

There have been numerous studies around the world addressing the Design-Build model and its use. Probably the most comprehensive study involved the comparison of DBB, DB and CM@Risk, and was termed as the Construction Industry Institute study in CII (1997). The results of this study clearly identified Design-Build as the best performer based upon data from the research. Even though the study was applicable to buildings and industrial projects, the Design-Build component is the main feature that provides the overwhelming benefits. Some of the key findings from the study are summarized in Box 1.

Box 1. Main Results from CII Study

 Design & construction speed in DB is faster compared to

DBB & CM@Risk  Design & construction cost growth in DB is lower than DBB

& CM@Risk  Design & construction schedule growth is lowest in CM@Risk,

but DB is lower than DBB  Quality of DB is equivalent to CM@Risk and greater than

DBB  Intensity of DB is greater than DBB & CM@Risk

A more recent study by Ellis et al. (2007) contains interesting findings from road transportation projects at the Florida Department of Transportation. The study benchmarked a total of 3130 road projects and the results clearly showed that the project delivery method chosen does indeed affect the project performance. The study compares alternative project delivery methods with the traditional method (DBB). The alternative project delivery projects included Design-Build, A + B bidding, lane rental, incentives and disincentives, lump sum, warranties, and a few others not commonly used by the participants in this productivity study. The main findings include:  Design-Build projects had about 50% less cost growth compared to

traditional projects  Lump sum projects have experienced the lowest average cost

growth  Alternative contracting projects had four times lower total time

growth compared to traditional ones  Alternative and traditional contracting have about the same con-

tractor performance  Design-Build projects saved about 54 455 project days (from 68

projects)  The comparison of award cost to the FDOT official estimate

were about 10% higher for alternative project delivery compared

to traditional projects  A + B contracting produced the highest time savings for con-

struction  Contractors achieved bonuses on 86% of the projects using

A + B with bonus contracting and 68% using bonuses alone

The Federal Highway Administration in the USA also performed a study termed the “Design-Build Effectiveness Study” in FHWA (2006). The conclusions revealed similar findings and showed that the Design-Build method typically does enhance time savings, lower cost growth and less change orders.

Adetokundo and Anderson (2006) also mention that the project delivery system selected greatly influences the efficiency and constitutes a success factor. Also, by having a structured process, it allows for greater insights for decision making.

Gransberg et al. (2010) also conclude that there is no optimum or best project delivery model that is applicable to all transportation modes.

Mostafavi and Karamouz (2010) also agree that there is no ideal project delivery system and selecting a method involves criteria that meet the client’s needs and requirements. As clients needs vary, then the criteria should be flexible.

Ibbs et al. (2003) addresses productivity in terms of cost change and schedule change. Discussion indicates that productivity levels for both DBB and DB were very similar even though DB showed a slight increase in productivity when the project schedule is reduced (this is the main advantage of DB). Interestingly, the cost increased when the level of productivity decreased. It was also mentioned that cost savings are debatable when using DB.

The key issue is to determine the appropriate project delivery method for any given project, and not all projects are applicable to only one method.

Projects that have design development almost completely finished probably should use the DBB method.

2.2¶Benefits & Challenges

The benefits of the Design-Build model and main advantages are summarized in the following:  Time savings (accelerate projects)  Potential cost savings  Lower cost growth

 Fewer change orders  Co-location enhances the teamwork, productivity and project

interactions  More Alternative Technical Concepts (ATCs)  More innovative construction techniques (especially bridges)  More design freedom  More freedom and flexibility compared to traditional model  Integration of design and construction stimulates productivity  Functional requirements (performance requirements) go hand-

in-hand with the DB model

There are challenges to DB and some are listed as follows:  Client cultural change and internal resistance  Design-Build projects typically require significant client involvement  Implementation takes time when using alternative methods  Sometimes the designers have been treated unfairly (like low-

bid)  The tendering cost can be significant (consider using stipends to

offset expenses)  Sometimes contractors have difficulty pricing the risks  Ability to accept alternative proposals and ATCs  Quality control decision made by the contractor can be challenging

and difficult  Large DB projects are more suitable for large construction

companies as they reduce competition  Lack of real teamwork, partnering, creative thinking and sharing

rewards

Some other issues when using DB are as follows:  Performance and technical requirements are sometimes con-

flicting  Keeping the design development to a minimum to stimulate

contractor’s innovations (typically this means design is about

30% maximum)  Allowing enough time for thorough examination for proposal

preparation  Specify the design review times required by owners/clients  Having enough competitors to take advantage of DB  Risks should be clearly identified and allocated appropriately

 DB has been used as a viable method to enhance project out-

comes, but is not a solution for all projects  Takes time to become savvy in all aspects of DB

Figure 3 shows the main benefit of the Design-Build model which is time because the design and construction can be done simultaneously versus a consecutive approach.

Source: Pekka Pakkala & Finnra.

2.3¶Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

It is important to identify potential projects that might be suitable for the Design-Build model. Not all projects are suitable for Design-Build and it is important to understand what characteristics or factors might steer the project to be considered for Design- Build.

Other studies

A successful framework for the Design-Build model requires above all, a cultural change in both the client and contracting industry. This also includes the participation of the design community, which should understand how to solve challenges, yet retain their previous expectations as a quality proponent for the clients, even though their contract is with the contractor.

Songer and Molenaar (1997) investigated the characteristics of successful public sector Design-Build projects and revealed six important factors:  Projects were on budget  Projects were on time  Project met the specifications  Project met the users expectations  There was a high quality of workmanship  Minimized client aggravation

Molenaar and Songer (1998) provide insights into significant characteristics of a projects to be considered as a successful framework for Design-Build. These findings include:  Clear scope definition  The schedule duration or completion date  High confidence in budget definition  Applicable to complex projects  Having sufficient owner/client experience and staffing resources  Adequate time to prepare proposals and work better with per-

formance requirements  Using a combination of quality and price for contractor selec-

tion criteria  Having prequalification for Design-Builders

Gordon (1994) looked at project drivers, owner drivers, market drivers, contracting issues and risks. The main project drivers include time constraints, flexibility needs, preconstruction services, design interaction and financial constraints. The owner drivers evaluated construction sophistication, current capabilities, risk aversion, method restrictions, and external factors. These are included in a flowchart scheme that will guide the owner selecting the correct method.

Touran et al. (2009) provides guidelines for transit professionals as a practical tool to help transit agencies selecting the most appropriate project delivery method. The tool includes a three tier process for the selection of project delivery methods and the guidelines can be applied to the road sector. The three tiers include an analytical, a weighted matrix and an optimal risk-based approach.

2.4¶Lessons Learned in Design-Build

When considering Design-Build it is important to consider lessons learned from other colleagues, publication resources and international practices. It is wise to study the practices and challenges from others because Design-Build is not a traditional way of doing business. Some lessons learned from Design-Build are presented in Box 2.

Box 2. Design-Build Lessons Learned

 Selection of project delivery method does matter  Development of a systematic process to determine project

delivery selection  Not all projects are suitable for DB  Changing the internal culture and practices  It takes time to change the culture and implement Design-

Build successfully  DB is appropriate for time critical and complex projects  DB usually provides savings, but not always  Use functional requirements as much as possible  Develop a successful approval process for ATCs  Use incentives and disincentives appropriately  Keep Design-Builder’s equipment and employees working

throughout the project (fast tracking)  Co-location of client, contractor & designer on large DB pro-

jects. Co-location often improves the teamwork. The client

should be actively involved throughout project duration.  Good project management from client and contractor  Partnering is an important feature when co-located

3¶Results from Capital Investment Project Interviews

Selecting the appropriate project delivery method can be a complex decision making process and it should be made as early as possible in the planning and design stages. The results in this section are mainly from the interviews with the road clients and the influence between procurement practices on productivity. Other published resources are included to enhance the discussion. Capital investments are those projects that consume a great deal of capital or money and it represents the building of new roads, bridges, tunnels and significant rehabilitation or road widening.

3.1¶How Infrastructure Clients Affect Productivity

The infrastructure clients can affect the productivity of contractors mainly through the procurement processes. Indirectly, the clients can also communicate their wishes to improve contractor’s productivity through close communications, sharing of ideas, and some loose forms of client-contractor activities or associations.

Outsourcing or competition is the main avenue to increase productivity. In most cases the works or construction has been introduced into competition for a long time, and maintenance is the new competitive market. The issue then becomes, what forms of procurement potentially enhance the productivity of contractors.

One of the challenges is to have a fully functional competitive market for alternative project delivery methods, which may not exist in all the Nordic countries. The experience in the Nordic countries is that there is limited competition when using alternative project delivery methods.

3.2¶Factors that Potentially Influence Productivity

One question in the survey was to determine the “factors” that influence the productivity of the contractors. Based upon the literature review there were several reports that listed several factors that lead to productivity gains. Chapman et al. (2010) describe the usage of life-cycle processes, technology/innovation utilization, highly skilled workforce, offsite prefabrication and modularization, and

the Building Information Model (BIM) as factors that influence productivity. Also, CII (2008) states that newly developed construction equipment (intelligent machinery), automation and integration of project information systems, prefabrication and modular components, and interoperability via the BIM could all influence to improved productivity.

General Factors that Potentially Influence Productivity

Box 3 summarizes the results from the interviews that describe the general factors that possibly improve productivity. These aspects have the potential to increase productivity, efficiency and even innovation.

Box 3. General Factors that Potentially Influence Productivity

 Open and healthy competition  Incentives and disincentives in contracts  Use of performance-based requirements  Prefabricated and off-site production (self-propelled bridge

transport)  Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)  Time based criteria; like lane rental and A + B Bidding  Building Information Model (BIM): not fully developed  Intelligent machinery  More freedom and flexibility for the contractors  Risk balancing  More in-house work performed by main contractor  Dynamic Traffic Management (DTM) during construction  Warranties  Partnering and teamwork – collaborative process – indirectly  Bundling of projects  Project management  Standardization broadly applied

Healthy Competition

Open and healthy competition is very important, especially if alternative and innovative practices are desired. Where there is a healthy and competitive market for the services, there is more potential to increase the productivity and efficiency. In some countries the competition in Design-Build contracts is not optimum.

Incentives and Disincentives

Some infrastructure clients are using incentives and disincentives in the contracts and these have often led to productivity gains because there was a motivation and reward mechanism in place. Reward mechanisms have been mainly time-based criteria, where a completion date must be adhered or travel during peak periods must be avoided (lesser working days or evening work). Several reported success stories have been reported especially when integrated with time-based aspects.

Performance/Functional Requirements

The use of performance-based or functional requirements was agreed by all to increase the productivity of contractors. Functional requirements can provide flexibility, freedom to use alternative materials or methodology, and it enables contractors to be more savvy and innovative. FHWA (2002) shows the relationship of performance specification toward more innovative type practices shown in Figure 4. The “x” denotes the client’s main responsibility in referring to the type of specifications required. The figure shows that performance specifications are highly related to the application in Design-Build methods and its variants. Development of functional requirements is more of a long-term process and it takes time to create measures that produce the correct behavior for the contractors. It is also known that there are many proven standards and long-term research efforts in the background of functional requirements and should not be considered as cure or a solution. It requires a robust and proven approach before performance requirements can be applied broadly.

Source: FHWA (2002).

Prefabrication and SPBT

Prefabricated bridges, off-site bridge production, and Self-Propelled Bridge Transport (SPBT) are used in some countries but rarely in the Nordic countries. The main issue is to reduce congestion and traffic reductions, when constructing or replacing bridges or structures. This is an innovative solution without significantly impeding or disrupting passenger or freight traffic. Prefabrication techniques have vastly improved since earlier years and are gaining acceptance. However, these new and innovative techniques may not be utilized due to untested/unknown results and they require a new way of thinking from the bridge engineering departments. It is especially true in the Nordic countries, where this has not widely gained acceptance.

Approving ATCs

Alternative Technical Concepts (ATCs) have been used successfully in some countries, but the difficulty arises when the evaluation of these technical concepts is included during the tendering phase. When ATCs are accepted, the contractors have often provided the client with increased productivity, savings, and innovations (usually go hand-in-hand). ATCs can be used by any procurement method, provided that they are accepted and approved by

the client. It is difficult to conclude why they are not used more often, but comments from the interviews indicate it may be due to the lack of time constraints or expertise approving these ATCs. The inclusion of ATCs has been more of an exception than the normal processes. ATCs that present untested or unfamiliar techniques to the clients may be casually rejected due to the unknown risks and potential consequences for negative results. One example is the use of bridge advancements seen in some countries, where bridges are built near the site and placed in position within a few days.

ATCs are a significant challenge and it appears that the clients have to take the risks and be courageous to test these innovations. How can the client become more willing to accept the risks of ATCs? This may require further study and research. This is a key challenge since ATCs are examples of innovations and productivity gains. One possible solution is to test these innovations via pilot projects and possibly applied to non-critical locations.

Time-Based Criteria

Time-based criteria such as, A + B bidding and lane rental, have an influence on productivity, because there is a sense of urgency to use lean construction principles and make the methods more efficient. A + B bidding in the USA has been used quite successfully and there have been some lane rental projects. Finland has used A + B bidding with incentives and disincentives with both good and unfavorable results.

BIM

The Building Information Model (BIM) is gathering momentum for infrastructure applications in many countries and was agreed to increase productivity. BIM is expected to decrease the amount of errors and omissions to a point where productivity gains can be achieved. Land mass calculations, visualization of the end product for the key stakeholders, automated calculation of cost, and other parameters can be used from the BIM. When the BIM is fully operational it can be used directly into the production processes of the contractors or supply chain.

Intelligent Machinery

Intelligent machinery allows performing repeatable operations and has been applied to graders, pile drivers, excavators and bulldozers. Not only is the equipment getting savvier and highly interchangeable, but the quality control data from the outcomes can be automatically generated through Information and Communications Technology (ICT) systems. In addition to productivity gains, the quality of the end results has been quoted as better than that with traditional equipment. In general, the equipment has significantly improved and is more functional compared to traditional ones.

Flexibility and Freedom

Allowing the contractors more freedom and flexibility when performing the work can lead to productivity gains. There are numerous rules, regulations, and restrictions that are placed upon the contractor and there needs to be more freedom and flexibility. This can be applied generally throughout the project and can be challenging to release perceived control issues.

Risks

Risks play a significant role in most capital projects. It is wise to know what factors cause risks to increase or decrease, as contractors will bid them in the contract. There is a tendency to reduce the risks for the contractors in order to achieve lower prices, but there is a proper balance or tradeoff. Balancing the risks usually comes from experience. When using alternative contracting methods, the risks are often transferred to the contractor, but there are some risks like geotechnical risks that should be shared or use a sliding scale risk for those difficult and challenging areas. A sliding scale risks may usually include a maximum risk that contractors will be responsible.

Self-Performed Work

One interesting factor noted from a few countries suggested that a main portion of the work was self-performed or used by the contractors owned subsidiaries which increased the integration and production. This is a very unusual finding because many contractors in most countries have divested their internal operations (downsized their organizations) and have relied on project management in the supply chain. Generally, when there is an ownership interest there is generally more control, which may lead to better results.

Dynamic Traffic Management (DFM)

The use of Dynamic Traffic Management (DFM) where there are significant traffic volumes in and around construction work zone areas have encountered better results and increased the productivity. The contractors can use larger than planned work areas to maximize efficiency. The area allowable for construction not only can influence productivity gains by the contractor, but can significantly affect worker safety.

Miscellaneous Factors

Other factors like warranties, partnering, bundling of projects or individual activities, the project manager’s competence, and standardization broadly applied, will most likely have a positive influence on productivity. Almost all interviewees stated that these influence productivity, but are difficult to evaluate quantitatively.

Factors in Procurement that Potentially Influence Productivity

The factors in general that potentially influence productivity were previously described and most of these can be included in the procurement practices. According to the results from Ellis et al. (2007) and from practical experiences, it does matter which project delivery method is chosen and which ones influence productivity. Adetokundo and Anderson (2006) also state that the project delivery system selected greatly influences the efficiency and success of

a project. They also mention that having a structured process allows for greater insights for decision making.

The results from the interviews are subsequently listed and provide insights to those methods that potentially influence productivity. Box 5 shows those factors that potentially influence productivity.

Box 4. Factors in Procurement that Potentially Influence Productivity

 Healthy competition  Design-Build model and potentially its variants  Early Contractor Involvement (ECI)  Incentives and disincentives  Performance/functional requirements  Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)  Warranties  Time based criteria like Lane Rental, A + B Bidding and

Dynamic Traffic Management (DTM) during construction  Prefabricated or off site fabrication (Self-Propelled Bridge

Transport)  Building Information Model (BIM): not fully developed  Value engineering (both design and contractor inputs)  Bundling of projects  Partnering - indirectly  Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. 40% minimum)  Standardization broadly applied

Design-Build Model and its Variants

It was unanimous that all interviewees stated that Design-Build has the potential to improve productivity and provide better performance. The integration of design and construction provides the framework for potential innovations, efficiencies and time savings. When implemented correctly, Design-Build permits problem resolution, integration of many services and creativity. However, there are certain characteristics that need to be implemented and some prerequisites were mentioned in Section 2.

It was interesting to observe that only England and Holland have used the Alliance or ECI model. The findings vary and the overriding experiences are that cooperation, partnering, teamwork and problem resolution functions extremely well. It is uncertain at this time if Value for Money (VfM) was achieved as the model is quite new. A significant challenge when attempting to use the Alliance model would be limited competition.

There have also been some Design-Build projects that have performed poorly and any project delivery model can be abused or have some unsuccessful outcomes. On the other hand, there have been so many numerous examples of good outcomes and successful projects that override the subjective evidence, in favor of Design-Build.

It is believed that the teamwork between the client, designer and contractor (when used successfully), and the integration of design and construction potentially drives productivity. This may not be conclusive, but inference and responses during the interviews indicate that this is the main difference between DB and traditional methods. However, there are certain characteristics that need to be implemented and some pre-requisites were mentioned in Section 2.

Other Factors

Other factors like incentives and disincentives, more performance requirements, allowing for contractor innovations and ATCs, warranties, time-based criteria by minimizing delays and disruptions, bundling of projects or individual activities, partnering, standardization broadly applied, the project manager’s role, and the potential of the BIM will most likely contribute to the positive influence on productivity. These were already discussed and highlighted in Section 3.2.

Value Engineering

Value engineering can be defined as a systematic process to improve upon the value or products and services by thoroughly evaluating other functions or possibilities, and is related to the cost. Value can be increased by improving the products or services or by reducing cost. Value engineering was noted to affect productivity, especially when both design and constructability are

included in the early planning phases. Value engineering is extensively used in the USA.

The Alliance model is the main procurement model that incorporates value engineering attributes because the value engineering attributes are included in the model and performed by the Alliance team. A study by Koppinen and Lahdenpera (2004) describes features of the Alliance model in more detail. Unfortunately, the Alliance model has not been tested significantly and results are not known (too early to evaluate) from the countries in this study. It has been commented that cooperation and teamwork make the model work well, but there are no objective results on costs, quality, construction speed and overall better value. Reported results from Australia and New Zealand using the Alliance model have shown significant reduction in the overall project time, better environmental value, and superior teamwork and partnering. A significant challenge when attempting to use the Alliance model would be the limited amount of competition, especially in the Nordic countries.

The main challenge or difficulty is measuring the quantitative influence of each aspect towards productivity. This was not possible in this study and requires further study.

Factors in General that Potentially Decrease Productivity

There are also factors that contributed to lowering the productivity and may be attributed to several causes. A list of factors that potentially decrease productivity is presented in Box 4. Each is elaborated upon.

Box 5. Factors in General that Potentially Decrease Productivity

 Constraints in working times  Too many method-based requirements  Traditional cultural between client & industry  Lack of approval by client to ATCs  Not maximizing the usage of labor and equipment  The quality of design was decreasing (increasing amount of

errors and omissions)  Yearly budgeting system that requires spending at a net zero

yearly balance  Project approval cycles are not optimum  Additional environmental or administration burden, or other

requirements  Skilled worker shortages

Constraints in Working Times

Some countries have constraints in working periods, especially where projects are located in large habited areas and bigger cities. Even weekend work is sometimes not allowed, which can results in an inefficient usage of working equipment that reduces productivity.

Method-Based Requirements

Just as functional requirements increase the potential of productivity gains, the significant amount of method-based requirements reduces the flexibility and freedom of the contractors to obtain productivity gains. Korteweg (2002) explains the need for more functional requirements when using alternative project delivery methods. Some of these countries continue to have method-based requirements that were created a long time ago and sometimes cannot even determine why these were used. It is difficult to remove method-based requirements as it requires due diligence. Sometimes it is just difficult to find good functional requirements.

Traditional Culture

A “stove-piped” or traditional culture exists in many client organizations with a long standing of ways and means to accomplish road building. Typically, the client has absorbed most of the risks in infrastructure projects and the contractors have been risk adverse. A long history of doing things a certain way requires change management. It is a significant challenge, as people are individuals and individuals do not desire change, but desire conformity, comfort and security. This also applies to the contractors, but is more noticeable in the client organizations. Many contractors are also not willing to take risks unless rewards are substantial.

Difficulty Approving ATCs

Just as ATCs have the potential to stimulate productivity, the lack of expertise in approving ATCs by the client organization’s staff is potentially reducing the productivity. The client may not be able to quickly approved ATCs during the tendering process and may reject them due to inexperience or simply not knowing the consequences. Despite the use of alternative or innovative practices in other countries external to this study, it has been difficult for clients to accept these ATCs. Perhaps when a system of balanced risks between the client and contractor is created, then there is potential to take advantage of these newer concepts.

Not Maximizing Resources

Only in Sweden were there comments of not maximizing the use of labor and equipment during the construction period. There is a perception that the labor and equipment may be used 4 days a week and not utilized to its maximum potential. This may be due to labor rules or worker flexibility, but it may cause a negative effect on productivity.

Design Degradation

In all countries there is a perception of degrading design quality. The cause of this was uncertain, but all countries in the study have

reported more errors and omissions as well as simply poorer design quality as in the past. This may require a further study to determine the cause, but it was a surprising outcome.

Financial Considerations

Most countries require a net zero yearly balance budget for all projects. In other words, actual spending must match the calculated/estimated yearly expected costs required by the government finance agencies. Project overruns or savings are not desired by the financial governmental institutions and require close scrutiny and monitoring of the spending accounts. Sometimes these conflicts may cause project delays and have a negative impact on productivity.

Projects Approval Cycles

Some project budgets in the Nordic countries are not approved until December (year ending) by the political decision makers. A typical result in construction tenders being awarded in the fall or winter of the following year, when very little physical work can be done. It would be more efficient and productive to have the design available during the winter periods and construction starting as soon as possible in the springtime. So project approvals can be affected by governmental requirements.

Bureaucracy

The additional administrative burden along with increasing environmental requirements may decrease productivity. These may not have a significant impact on the overall outcome, but the client should demand compliance with procedures and processes only for those administrative issues that are relatively important. On the other hand, sometimes environmental requirements may also trigger innovations and ATCs.

Skilled Worker Shortages

More recently, some countries have been experiencing shortages in skilled labor as the technology gets more sophisticated. Equipment and systems are technically challenging and there were comments of not having enough skilled workers. This could potentially limit the use of equipment and systems, and cause a downturn in productivity.

3.3¶Discussion and Observations

The experiences from the Design-Build projects show mixed results, some have performed well and some not so well. Some of the poor performing DB projects might be explained by a lack of experience with DB, not having enough resources for the client and contractor (phasing of projects), not treating the design entity fairly, lack of performance/functional requirements, lack of creativity with local designers, and not considering risks in the project. On the other hand, there have been numerous examples of good outcomes and successful projects. The Design-Build (DB) method was considered having the most positive effect on productivity due to the integration of design and construction.

Ibbs et al. (2003) address productivity in terms of cost change and schedule change. Discussion indicates that productivity levels for both DBB and DB were very similar even though DB showed a slight increase in productivity when the project schedule is reduced (main advantage of DB). It was interesting to note, as cost increased, the level of productivity decreased. It was also mentioned that cost savings are debatable when using DB. These results come from building and industrial applications and it would be interesting to complete a systematic study for the road contractors.

In most cases DB has provided savings, but not always. It depends upon the different motivators for the project and what constraints might be applicable. Most countries have experienced savings when using the DB method.

Surprisingly, the Alliance or ECI models have been used only in England and Holland and is used in a limited amount as the model is quite new. There needs to be a systematic appraisal in order to properly allow comparisons with other models. The teamwork and cooperation were outstanding and the participants engaged in the

project are very satisfied. Some experiences were that some personnel felt disappointed by returning to traditional practices. The Value for Money (VfM) has not been evaluated or compared with other models.

A long term procurement strategy or plan should be introduced by the client organization in order to drive the process and communicate the long term needs, so contractors are able to react accordingly. This would assist meeting the challenges previously described and knowing that it takes time to change the traditional practices. Announcing a procurement strategy is a common practice in many countries.

There have been some examples of innovations in DB projects and they have been in line with using alternative materials and by adopting working methods that have increased productivity and reduced cost. Some examples of innovations from these countries are as follows:  Better traffic management during construction periods  Noise wall alternatives  Standardizing bridge sections for increased efficiency and possible

prefabrication  Temporary bridge structures – made of structural plastics

Cost certainty was mentioned by some clients and the importance of collecting the cost data and unit prices. It is important for the client to determine what costs affect which elements or categories and what influences prices. Despite collecting the cost data, the market prices, contractor behavior and other factors could influence the knowledge of cost certainty. It may be inconclusive to have cost certainty, but collecting the cost data is important.

Figure 5 shows the comparison of project delivery methods used according to the quantity of projects. The figure represents the average of all countries together. On average about 64% of the countries use DBB. When considering the project cost, Figure 6 shows an average of 51% using DBB while 49% utilize the DB model. The results indicate that the traditional model is used more often and usually for small and medium sized projects. The Design- Build model seems to be applicable to medium and larger projects, while the DBFO is used for large and mega-projects.

Table 1 shows the project delivery methods used in each country by quantity and project costs. The DBOM, DBFO and Alliance models are represented by the number of projects using these methods. Both England and Holland do not use the DBB method, unless there are extenuating circumstances. England has the highest use of the Alliance or ECI model and accounts for 73% of their project

selection. In Finland, the progression favors the DB method as the main choice while most other countries are using DBB. Sweden has used the DBOM model on two projects in 2010 and 2011, each with a responsibility for 20 years by the contractor. Another DBOM project was completed earlier and had successful results. Comments from the interview reported at least a 10% savings.

Note: Data is collected from the last 5-6 years.

Table 2 shows a summary of the project delivery methods used by each country. Most countries have tested the DB model and some have used the advanced Design-Build variants. DBFO and privately financed projects have captured attention mainly due to the lack of public resources. However, the financial crisis will have an effect on privately financed projects.

.

Every project has a different set of requirements, objectives, challenges, and the owner should carefully consider these requirements in the context of their own culture, environmental issues, and technical characteristics to decide which project delivery method provides the best opportunity for success.

It is possible to foster productivity in any procurement method by including those factors and concepts mentioned or accrued elsewhere. It is also possible to obtain productivity gains, by measures not included in this report. The main benefit of the Design-Build model is the potential to foster innovation, reduce project duration, and address customer oriented solutions (especially disruptions) by integrating the design and construction phases.

Productivity on the other hand is mainly driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and lean construction practices (reducing waste in all project phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

3.4¶Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

Another topic in the structured interviews was to describe some pre-requisites, characteristics or factors when selecting Design- Build. Many factors or characteristics were already described in Section 2.3. This can be valuable information for those who are not experienced in what makes a good Design-Build project or who use Design-Build for the first time. It is interesting that many have a set of issues or perceived pre-requisites, but did not have a comprehensive guidebook or framework for successful Design-Build projects, or what characteristics promote a good framework. Box 6 shows the characteristics collected from this study.

Box 6. Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

 Do not exclude projects  Less design development – strive for about 30% or less  Budget is fixed and approved  Schedule driven or urgent completion dates  Suitable for complex projects  Suitable for innovation  Amount of in-house staffing resources  Environmental permitting is approved  Complex utility relocations  Too many constraints  Some politically driven

3.5¶Potential Indicators

A single measure of productivity or index is extremely difficult or not measurable for the infrastructure contractors and therefore not reported. Labor and construction productivity results are typically used and are for the entire construction industry and a fair comparison is not practical.

Project interviewees were asked if there are any indicators that might represent some relationship to productivity. It was very difficult to objectively correlate any indicators of productivity, but cost (€/km) was the most common recommendation. Only a selected number of clients in the study collect the unit prices, which is more common in Anglo-Saxon countries. The unit prices collected were not used for productivity requirements, but merely to assist in the cost estimation of future projects. It is also very difficult to compare the costs that are not homogenous and to compare prices of urban areas versus rural areas. Since all clients in this study do not measure productivity, it is difficult to recommend any objective indicators.

However, it is possible to have qualitative productivity indicators or Key Performance Indicators (KPIs) that resemble some form of productivity, even though they may not be measured objectively. Some of these KPIs stated by some clients are included in Box 7.

Box 7. Potential KPIs in Capital Projects

 Project cost (on budget)  Schedule (on time)  Quality (subjectively)  Number of change orders submitted by contractors  Customer satisfaction during construction (subjectively)  Safety (both to workers and road users)

3.6¶Other Findings

There were other findings not specifically related to procurement or productivity measures. Some are general in nature and others are indirect, but do have an effect or some correlation with productivity. Findings from the interviews are highlighted in Box 8.

Box 8. Other Findings

 Lack of systematic evaluation in procurement methods  Lean construction practices (at the discretion and control of

contractors)  Collaboration, communication and teamwork  Head-to-head competition of contractors (even internation-

ally)  Contractor working methods (difficult to determine in prac-

tice)  Contractor working area  Co-location of parties in Design-Build  Lack of trust and openness between client and contractors

Lack of Systematic Evaluation

The main finding shows a lack of systematic benchmarking between the objective results used from different project delivery methods. Many comparisons were more of a subjective nature and not based upon quantitative measures. There was a significant consensus that prices were lower for Design-Build projects, but lacked real comparisons.

Most agree that DB produces shorter project duration, but should be calculated and reported. This is one lesson to be learned and that a quantitative evaluation should be performed for each project and used for comparisons.

Lean Construction Practices

Lean construction principles and practices do increase the productivity along with the type of working methodology/practices of contractors. These factors are mainly determined by the contractors and are difficult for clients to demand. It would behoove clients to use those factors in the contracts that provide a framework for success and drive the correct behavior.

Other Findings

Head to head competition is very important to take advantage of outsourcing. Even international competition is beneficial even though there are some concerns when international players are involved. In some countries, there is not a healthy competition between contracts in Design-Build.

It is the contractor’s working methods, practices and ability to reduce waste throughout the project that provides benefits and productivity gains. This was agreed by the contractor interviews and they desire more freedom so that they can maximize the use of labor, equipment and resources.

If a contractor has a larger operational working area, the productivity of work can be improved, especially when working areas are close to congested roads.

When the designer, contractor and client are co-located (all working together at the same site/location) there is much more potential for productivity gains because decisions are made quicker and without a significant administrative burden. This goes hand in hand with collaboration, communication and teamwork philosophy.

When there is a lack of trust and openness between the client and contractors, the productivity may be affected negatively. This behavior can potentially cause a backward movement towards profit seeking, increased claims, and lack of cooperation, which are all undesirable.

3.7¶Lessons Learned

There were many inputs and comments during the face-to-face interviews that can be considered as lessons learned. A collection of the lessons learned are presented in Box 9. Some of these were discussed in earlier sections, while others are from experiences and practical concerns. This is not an exhaustive list, but provides a broad perspective.

Box 9. Lessons Learned from Capital Projects

 Productivity is difficult to measure  Pick the right project with the right procurement method  Develop a systematic evaluation of all delivery methods  There are many good examples of successful DB projects and

its variants  It is a challenge to change the internal culture and practices  It takes time to change and to implement alternative

methods  The Alliance Model has good potential, but lacks proof of

VfM  The good practices in DB and its variants can be also applied

and added into the traditional model - DBB  Cultural differences affect acceptance and implementation  Requires training throughout the organization  Lump sum contracts may provide benefits  Some innovations are driven by the contractors  Lean construction thinking should be applied by the con-

tractors  Consider collecting cost data and unit prices  Providing flexibility and freedom to the contractor  Alternative practices are more applicable for time based

issues and innovation potential  Client should be an active participant in alternative models  Consider using upset prices  Contractors desire more performance requirements, long-

term contracts, incentives and disincentives, more client

investigations before tender, better communications before

tender, and approval of innovations (ATCs)  Formal or informal partnering is important

 Encourage development of the Building Information Model

(BIM)  Use factors that drive the correct behavior  Contractor selection should not be low bid

Probably the biggest lesson learned is that the project delivery method used should be grounded on good business decisions, client goals, and specific projects characteristics.

4¶Results from Maintenance Interviews

Again a structured questionnaire was used as data collection method for the interviews. The interviews included client organizations, contractors, and experts involved in maintenance projects. Maintenance projects significantly differ from capital type projects, and the productivity of maintenance work is not measured by any country in this study. A productivity measure is therefore not available and it is virtually impossible to measure productivity for maintenance. It may be possible to measure the performance of maintenance contractors, but lacks measurements related to productivity. The main focus is to determine those factors that potentially influence productivity used in maintenance contracts.

Selecting the appropriate contracting model for maintenance is not as complex as compared with capital projects. The results in this section are mainly from the actual interviews with the road clients and how the procurement practices relate to productivity and what factors potentially influence the productivity of maintenance services.

4.1¶Background Information on Maintenance Contracting

Maintenance is defined as the act of fixing or replacing things as opposed to constructing or building things. Most countries in this study are now using or have used some form of Performance Based Maintenance Contracts (PBMC), also called Performance Based Service Agreements (PBSA). The definition of PBMC or PBSA (using PBSA from this point forward) is defined as a maintenance concept where a private service provider is responsible for the maintenance and management of assets to a predefined set of conditions or service levels. Performance specifications have thought to provide flexibility and boost innovation by the contractors as stated in Highways Agency (2004). The challenge to performance specifications (functional specifications) is the need for robust data and re-evaluation, and finding the best measures based upon existing practices. PBSA seems to be the main practice used in all countries, except for a few states in the USA. Most are using some variation of the PBSA contract model. Box 10 shows a list of various terminologies around the world that practically refer to the PBSA terminology. The point is that the terminology varies, but refers to the

outsourcing of maintenance usually using a performance-based approach.

Box 10. PBSA Terminology

 Performance Specified Maintenance Contracts  Asset Management Contracts  Asset Maintenance Contracts  Long-Term Maintenance Contracts  Long-Term Performance Contracts  Managing Agent Contracts (MAC)  Alliance Contracts or eMAC (enhanced MAC)  Area Maintenance Contracts  Maintenance Area Contracts  Term Maintenance Contracts  Maintenance By Contract  Performance-Based Contracts  Term Network Contracts  Performance Contracting  Total Contract Maintenance  Performance Based Maintenance Contracts  Performance Based Service Agreements  Turnkey Asset Maintenance Services (TAMS -VDOT)  Integrated Service Agreements (ISA – Australia and New

Zealand)

There was a noticeable variation in the implementation and amount of performance-based requirements used in the contracts from the study. The hybrid model (combination of performance requirements and method based) seem to be the most common approach as it is difficult to have all measures defined in terms of outcome based criteria.

Most countries are using PBSA for routine maintenance, and three countries include resurfacing into the contract using fixed unit prices. Area based contracting is the most common practice used as it is easy to quantify the amount of work in a certain road network area, but Virginia DOT in the USA is the only one using a corridor based approach.

4.2¶How Infrastructure Clients Affect Productivity

For maintenance contracts it is even more difficult to increase the productivity, as maintenance is the repair or preventive approach to keep assets in reasonable condition. The infrastructure clients can affect the productivity of contractors mainly through the procurement processes. Indirectly they can also influence contractor’s productivity through close communications, sharing of ideas, and some loose forms of client-contractor cooperation through activities or associations.

The main influence on productivity for the clients is to choose the best/optimum maintenance contract model. There is no guarantee that productivity will be increased, but allows the opportunity for higher degree of performance, efficiency, better practices, and therefore may positively influence productivity. Open and healthy competition is probably the best way to improve productivity, efficiency and cost savings.

4.3¶Factors that Potentially Influence Productivity

Open and healthy competition is probably the main avenue to increase productivity. This can be done in many ways and each country included in this study had used different approaches to PBSA. The success varies from country to country and some have achieved significant savings compared to others. Productivity occurs as a result of competition, performance orientation, and using long-term agreements.

General Factors that Potentially Influence Productivity

During the course of the study, there are many general factors that potentially influence the productivity of maintenance service providers. These factors are listed in Box 11.

Box 11. General Factors that Potentially Influence Productivity

 Open and healthy/functional competition  Using a performance-based approach  Longer term contracts (greater than five years)  Bundling of activities (economies of scope)  Larger area contracts (economies of scale)  More flexibility (e.g. yearly replacement plan)  Incentives and disincentives  Measuring the performance of the service providers  Risk balancing  Using modern, interchangeable and intelligent equipment  Pro-active asset management  Use of GPS and ICT systems (for quality and efficiency)  Fewer restrictions (client added administration and practices)  Standardization broadly applied  Good project management  Partnering – indirectly  Identification of non-planned work (and additional work)  Flexible payment plans versus constant monthly payments

(expedite work)  Encouraging innovation (difficult in practice without a reward

scheme)  Developing a past performance rating system  Stipulation of in-house work performed by the main con-

tractor (e.g. ~25%.)

Healthy/Functional Market

It is very important to have a healthy/functional market of maintenance service providers, because a monopoly is not desired as was done in the past when performed in-house by the client organizations. There must be open head-to-head competition among the service providers and it should be a healthy or functional market. The road maintenance market in many countries is considered an oligopoly and in Lodenius et al. (2010) there are typically on average about 3–5 bidders for maintenance contracts. Since maintenance services are required on a cyclic basis, it is important to maintain a healthy market and in the future. This should be studied

on an ongoing basis and there is a need to re-evaluate the market of maintenance contractors.

Main Factors

The main factors influencing productivity in the PBSA are the performance based approach, long-term agreements, bundling of activities, larger area contracts, providing flexibility for long lead items (preservation systems), including incentives and disincentives, measuring the contractor’s performance, balancing the risks, and newer high-tech equipment. These factors all have the greatest influence, but again it is not known how much each factor influences the overall productivity.

Asset Management

Pro-active asset management is another important challenging issue. This assumes that you have automated tools and systems for decision making. Collecting the asset condition data is important as well as the ability to use the data to make good and pro-active decisions. One of the challenges is to predict or estimate time to failure of the assets. The purpose of maintenance is extending the service life to its functional limits, which can be very difficult to determine in advance. This in essence requires good asset management practices and having systems that measures the asset conditions, so that the maintenance services are efficiently and effectively delivered. It would be beneficial to have a Life Cycle Costing (LCC) system utilized. Asset management systems are important and may be take time, resources, and re-engineering. The benefits and return on investment often take time to be rewarded.

Other Factors

Other factors that were discussed in the interviews include the use of modern GPS and ICT systems, fewer restrictions, standardization broadly applied, good project management, partnering, identification of non-planned work (additional work and long-led items), flexible payment plans versus constant monthly payments (expedite work), encouraging innovation (difficult in practice without a reward

scheme), developing a past performance rating system, and stipulation of in-house work performed by the main contractor.

Also, the use of incentives and disincentives often led to productivity gains, but very few have used these concepts. It is difficult to use a reward scheme in maintenance contracts, possibly due to the lack of objective measuring schemes. It is also more difficult to implement incentives and disincentives mainly due to the budget restrictions, difficulty to measure, and what rewards drive the correct behavior in productivity gains.

Since there is no systematic evaluation, it is difficult to determine which aspects have the greatest influence toward productivity. Most contracts were implemented using many of these factors, so it is virtually impossible to determine a quantitative value from each variable.

Factors in Procurement that Potentially Influence Productivity

The factors influencing productivity in general were described in the previous section and many of these can be used in procurement practices. Some countries are experiencing more cost savings (some form of productivity gains) than others which can be partially explained by the differences in the implementation practices. For those countries that have been outsourcing via PBSA for many years, the savings may eventually diminish and prices will probably increase at some point. Since the costs are lower, there has been some form of productivity increases. However, it is difficult to quantitatively measure the causes of productivity gains. Obviously, competition has resulted in productivity gains and using performance-based contracting. Many of the productivity increases were due to less staffing resources needed to meet the desired quality standards. That means the limited resources have positively affected productivity.

It also does matter how the implementation of PBSA is developed in each country and what practices are utilized. It is important to establish and maintain a healthy/functional maintenance industry for these services, because they will also be needed in the future. Box 13 shows those factors that can be used in the procurement process for potentially influencing the productivity.

Box 12. Factors in PBSA that Potentially Influence Productivity

 Head to head competition (healthy market)  Performance-based contracting  Longer term contracts (greater than five years)  Increasing the length of areas (economies of scale)  Bundling of activities (economies of scope)  More integrated services helps increase productivity (like resur-

facing)  Risks clearly defined in contract (consider a sliding scale)  Incentives and disincentives (if possible/practical)  Partnering – Indirectly  Optimum salt usage  Measuring the performance of the service providers  Flexible payment plans versus constant monthly payments

(expedite work)  Encouraging innovation (difficult in practice without a reward

measurement scheme)  Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. ~25% minimum)

These were already discussed in the previous section and the most important aspects are the performance based approach, long-term agreements, larger area contracts, bundling of activities, providing flexibility for long lead items (preservation systems), measuring the contractor’s performance, balancing the risks, and newer hightech equipment. These factors have the greatest impact.

General Factors That Potentially Decrease Productivity

There are also factors that contributed to a productivity decrease, which could be due to additional requirements in administration or management. These factors that potentially decrease productivity are shown in Box 12.

Box 13. General Factors that Potentially Decrease Productivity

 Cultural change required in the client agencies; internal

resistance  Prices are being squeezed and less additional work included

for compensation  Restrictive requirements on the use of certain equipment and

materials  Inability to accept proposed innovations (possibly proprie-

tary)  Additional requirements placed upon the contractor (e.g.

requiring several project managers)  Lack of skilled workforce  Not maximizing the usage of labor and equipment  Extra work required to add data into Maintenance Manage-

ment Systems (MMS), and the need for better integration of

these web based systems

Traditional Culture

A “stove-piped” or traditional culture exists in many client organizations and sometimes within the construction industry. There is a long standing history of doing things a certain way and often requires change management principles to overcome. This also applies to contractors, but is more noticeable in client organizations.

Many countries still resist the notion of outsourcing maintenance services to the private sector and rely on in-workers to perform the services. This traditional approach is challenging to breakup and requires a paradigm shift. Outsourcing on the other hand requires a functional market and a shift of being the service provider to being a steward of the maintenance services.

Lower Budgets

There is significant pressure to reduce the prices for maintenance services, and governmental authorities typically apply budget cuts to maintenance as a first choice. This is not a wise decision as it is important to keep the existing assets in good condition. This could

potentially have a negative effect if maintenance is withheld and there is a continuing backlog of assets to be repaired. Many countries are in their second or third generation of contracts and it is difficult to find further reductions to prices. Ontario in Canada has now gone forward to 10-13 year contracts that include resurfacing in an attempt to reduce yearly budgets. It remains to be seen where future price reductions can be achieved and how this influences productivity.

Restrictions

There are some restrictions with the use of wider snow plows and other material substitutions that contractors would like to use. Some clients are restricting their use and not allowing innovations in a general sense. This could potentially stifle productivity and innovations.

Other Factors

Other factors that potentially reduce productivity include more administration in the sense of additional project managers required in the contracts, a shortage of skilled workers in some instances, not maximizing the use of equipment and labor, and the potential of additional work by adding data into two maintenance management systems owned by the contractors and clients.

4.4¶Discussion and Observations

Placing maintenance in open competition is the main productivity impact, but it needs to be done properly and opening the market is a key challenge. In today’s world, there is typically a market available for maintenance services.

PBSA seem to be the most appropriate contract type and using a hybrid type model that contains mostly performance measures, with the remaining being method-based requirements. The contract duration can be five years or longer, using as many services and being on a large scale as possible.

Risks need to be described and allocated properly to improve transparency. Perhaps a sliding scale risk scheme might be a logical

consideration, when there are not enough robust performance measures. Risks need to balanced or equitable, or they might influence the contract prices.

Finland uses a customer service and lower salt usage incentive in the contract. These can be considered quite innovative as there are not many countries using incentives and disincentives.

Many countries have the capability to measure the performance of the maintenance contractors through the performance measuring regimes provided in the MSS or asset management systems. So if the performance is good, the productivity should increase to some degree; and if the performance is lower, then the reverse occurs. The asset management system or MSS is a tool to measure the response times, input asset conditions, and other miscellaneous information. Some functions are automated as the data is captured in real time and though automated systems, but much of the data is done by observations and human inspections. Asset management systems are important and may be take time, resources, and reengineering. The benefits and return on investment often take time to be rewarded.

Encouraging innovation is important and rewarding seems to be a second thought. Contractors will typically use innovation to their advantage if it produces lower costs or better efficiency. Maintenance budgets typically do not have any additional funds to reward innovations and may be a mute issue. However, rewarding innovation can be beneficial, but may not necessarily increase productivity, unless there are significant output gains.

Finding the best PBSA contract usually takes time and needs determination of what works best in your own culture. It requires a cultural change from all participants and a savvy client organization to create a new market for maintenance. Reengineering the practices and continued benchmarking can provide a successful journey. The productivity in maintenance contracts is difficult to influence, but providing the correct framework in PBSA, may increase the successful outcomes.

Table 3 shows a summary of PBSA contracts used in each country. The common trends appear that the contract duration is increasing, the contract awards are moving toward lowest conforming price, includes a certain amount of fixed work (for possibly summertime), and seems that a hybrid type model is preferred.

4.5¶Potential Indicators

The interviews did not reveal any quantitative productivity measurements applicable to the maintenance contractors. However, there may be some indicators that resemble some indicators that resemble some productivity achievements or factors related to productivity, efficiency or performance. It is possible to have qualitative indicators or Key Performance Indicators (KPIs). A possible consideration of an overall indicator of maintenance might be cost per kilometer (€/km). This may not be a balanced measure, but can serve as a general guideline. If costs have decreased, then some aspect of productivity occurred, even if it cannot be traced to an exact source.

Road agencies have collected maintenance costs that are often reported as cost per kilometer; but there are too many variables to conclude that unit prices are a proper way to compare, even if the assets are homogenous. For example, replacing a 20-inch drainage pipe that is imbedded in concrete versus the same size pipe running along the roadway can have drastically different maintenance prices. This is similar to other assets and highlights the difficulty when comparing unit prices. Also, most contractors are able to transfer costs across various maintenance categories, which further complicates the calculations.

Some of these potential KPIs are included in Box 14. Some are very difficult to measure, if at all, and are quite subjective.

Box 14. Potential KPIs in Maintenance

 Project cost  Cost per kilometer  Measuring contractor’s performance  Customer satisfaction (difficult to measure and very subject-

tive)  Safety (amount of accidents attributed to maintenance)  Traffic performance during maintenance activities or mobility  Quality (subjectively and difficult to measure)  Number of complaints  Asset group condition ratings (bridge, asphalt and roadside

for the entire network)

Some countries are able to measure the performance of maintenance contractors through a performance measurement system. Project interviewees were asked if there are any indicators that might represent some relationship to productivity, but the closest productivity indicator is to measure the performance of the contractors. It is very difficult to objectively correlate any indicators of productivity, but overall cost may be the best measure.

Other potential KPIs suggested include safety, quality, a customer complaint system, asset condition group ratings, and customer satisfaction.

4.6¶Other Findings

Most countries in this study have benefited from PBSA and have experienced other general issues when outsourcing to the private market. There may be some hidden factors that are not known by all, but come with experience and moving forward.

There were other findings not specifically related to procurement or productivity measures. Some are general in nature while others are indirect and may not have an effect on or correlation with productivity. These other issues are presented in Box 15.

Box 15. Other Findings

 Most contracts are Hybrid type contracts  Most performance requirements are time and response  Most performance measures are pass/fail systems with dis-

incentives applied  Many countries have now progressed to Lowest Price Con-

forming Tender (LPCT)  General tendency to reduce contractor’s risks (byproduct is

more bidders)  Most countries use some form of price indices for inflation

and price increases  Most contracts include small improvements at a fixed cost  A few countries are including more periodic activities in the

contracts (assists balancing summer and winter workloads)  Innovations were not as expected and mainly ICT, GPS and

equipment innovations  A few countries are using a sliding scale risk, for example:

salt usage due to shortages  Labor rates and market prices may affect productivity and costs  Cost certainty is lacking (mainly known by the contractors)

Hybrid Model

Other issues noted is the trend towards a “hybrid model” where they are not 100% performance based. There are a majority of performance requirements, but some are method or technically based

mainly because of risks, market reaction, or simply not knowing the consequences.

Time and Response Measures

Most countries are using time and response in their performance measurement regime and typically use a “pass or fail” system. Some other countries not in the study are using a performance scorecard that measures the actual performance rating of a contractor in various asset groups. This requires more resources to measure the performance and provides more information on how good or bad the performance has actually been.

Lowest Price Conforming Tender (LPCT)

In most PBSA the prices also trend toward the Lowest Price Conforming Tender (LPCT), which means that there is a certain threshold that must be achieved and then the lowest price offer wins the competition. Since most contracts are about five years or longer, there is a cost or price index used in the contracts.

Risks

Risks are a significant part of the PBSA and it is wise to know what causes risks to increase or decrease, as contractors will bid them in the contract. In order to achieve lower prices, there is a tendency to reduce the risks for the contractors. One clever idea is to develop a sliding scale risk for those difficult and challenging performance measures. A byproduct of lowering risks also attracts more bidders and market entry.

Using Price Index

Most contracts include some form of price indexing to take into account inflation or increased prices. These indexes vary from country to country as the cultures are different. The main intent is to use an index or system that represents true increases beyond the

control of contractors. One example is fuel prices, which fluctuate from year to year.

Additional Work

Most maintenance contracts also include a provision for small improvements included in the PBSA. This means that some small projects can be added into the scope of the maintenance contract. These are typically included as an upset price in the main PBSA contract as potential extra work, up to a certain monetary threshold. Also, road resurfacing is included in some PBSA and others have some periodic maintenance activities into the contract. These are usually in the form of unit or fixed prices.

Innovation

Most PBSA were expecting significant innovations. However, they have not been quite as expected. Most innovations have been in the form of equipment and ICT innovations. Also, the project management has seen improvements and the ability to manage resources effectively.

Sliding Scale Risk

There have been resent harsh winters that have resulted in shortages of salt for de-icing of the road surfaces. Prices were on the order of three to five times more expensive than normally. By including a sliding scale risk, it results in a more equitable sharing of risks that may not have been envisioned. This goes hand-in-hand with having equitable risk sharing.

Market Prices

Since most PBSA are outsourced, it is important to follow the market prices and verify that VfM is achieved. Most countries are having between three to six bidders on average, with the exception of Ontario in Canada, which is receiving more bidders compared to other countries. A healthy/functional market is vital to the success, and market prices should be studied on a systematic basis.

Cost Certainty

Most PBSA are lump sum or fixed price contracts. Some clients are under pressure to know the cost of different services or activities and have certainty of costs. It is difficult to obtain cost certainty from each individual maintenance activity under preset conditions. Even though there are unit prices stipulated in the contract, the client is unable to determine cost certainty of the services provided. This may or may not be a significant issue as costs per kilometer provides an overall indicator. It may be an issue if cost certainty of individual items or activities are desired, which may require further changes to the reporting requirements.

4.7¶Lessons Learned

When developing maintenance contracting practices or PBSA it is important to consider the lessons learned from other agencies and especially internationally, since the developments have been global and progressed further in certain countries. It is wise to study the practices and challenges from others, because PBSA are not a traditional contracting method. A collection of lessons learned from maintenance contracting is presented in Box 16. This is not an exhaustive list, but provides a broad perspective.

Box 16. Lessons Learned in PBSA

 Productivity is not measured in maintenance  Competition is the main factor to increase productivity  Sustaining a healthy/functional private sector market is very

important  Changing the internal culture and practices is difficult –

PBSA is a different approach  How to open the market for services is important - it takes

time to change the culture  Using a performance-based approach, as much as possible  Hybrid PBSA are perfectly acceptable  Risks and a sliding scale risk, should be balanced  Longer term contracts are better (greater than 5 years)  Consider bundling of activities (economies of scope)  Larger area contracts are better (economies of scale)

 More flexibility and less restrictions, and include small improve-

ments at a fixed cost  Many countries have now progressed to Lowest Price Con-

forming Tender (LPCT)  Measuring the performance of the service providers (cost and

contract management)  Use factors that drive the correct behavior – disincentives

and incentives (if possible)  Good project management is needed from both the client and

contractor  Formal or informal partnering is essential  Most performance measures are pass/fail system with dis-

incentives applied  Most performance measures are time & response  Contractor should collect the condition assessment data on a

regular basis  Have interactive and interoperable MMS and ICT system as

they have great potential for focusing resources and tracking

performance (relates to pro-active asset management)  Using modern, interchangeable and intelligent equipment  Cost certainty at the micro-level is being lost in PBSA  New innovations are desired, but clients at times, have difficulty

accepting  Standardization broadly applied (in contracts and practices)  Cooperation with the private market via forums, meetings &

other cooperative efforts  Requires good leadership in client organization  Simultaneously using several models for differing circum-

stances (rural versus urban)  Consider alternative payment schemes to match pro-active

asset management practices  Consider contractor past performance rating system or approved

contractor listing  Possibly considering some corridor based contracts (this needs

to be tested by VfM)  Not maximizing the usage of labor and equipment  Lack of skilled workforce  Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. ~25% minimum)

5¶T-Rex Case Study Example

One highly successful and visible Design-Build project is called the T-Rex project that was built in Denver, Colorado in the USA. This project was procured by the Colorado Department of Transportation (CDOT) in 2001. This project is a multimodal project consisting of completing 17 miles of interstate highways and 19 miles of a new light rail system. T-REX was also part of the FHWA’s “Highways for LIFE” program designed to achieve safer and better highways as well as faster and more cost effective project delivery. The existing highway was a heavily congested, rapidly growing business corridor with a daily average traffic volume of over 160 000. T-Rex’s is actually a mega-project originally slated to be fully operational by June 2008, using the tradition project delivery method. The use of Design-Build model with value engineering provided the contractor to complete the project approximately 22 months ahead of schedule in the fall of 2006.

Managers and engineers used a traffic management system with sensors and a comprehensive web site (www.trexproject.com) to keep the public informed about the progress of the project. The project incorporates several systems that are according to the stateof-the-art: traffic monitoring, control, and information systems. These were utilized for the construction phase as well as future traffic services. The live traffic monitoring information was available 24/7 to news organizations, travelers and the general public.

Another value engineering initiative included the amount of light reaching the buildings outside the highway boundaries. Lighting requirements were to reduce the light that directly affects surrounding properties while adequately providing lighting for safety features. The original design required 40-foot light poles with 400 watt lamps that were positioned every 180 feet along both sides of both Interstates. The team used a new design scheme that had 1 000 watt lamps mounted on 65 foot poles placed about every 370 feet in the middle of the highway, thus reducing the number of light poles from 1 500 to about 250.

By using the same design-builder for design and construction, the team has realized more savings in time, cost and reduced externalities and inconvenience to the public. Comments from the FHWA mentioned that the design-build contractor had to be innovative in meeting the existing traffic flow on a three lane highway in each direction during the day. This means that the contractor could not

shut down the highway during the day, meaning a lot of work at night. One example is the demolition and erection of prefabricated bridge girders, which was completed overnight, with lanes opening for the morning rush hours. Collaboration between the design and construction staff enhances the opportunity for innovation and a total of nine value engineering change proposals were proposed by the designer-builder. A cost sharing in the savings was an improvement and a creative approach.

Typically in a Design-Build project, the owner agencies conduct environmental planning and about 30 percent of the design of the civil elements (a higher level of design for the light rail systems) prior to tender. The design-build contractor was provided with 30% design reference drawings and essentially the design-build contractor took it from there. Using design-build, the construction could begin before the final designs were complete, and design and construction phases were integrated for speed and economy. Innovative techniques were encouraged, creating the potential for cost and time savings.

The design-build concept was formalized within CDOT around 1999, and CDOT and RTD signed an Intergovernmental Agreement to work cooperatively to finance and construct the multimodal project. They also decided to use the “Best Value” approach to contractor selection versus the typical low bid methodology. The partnering and collaboration were included in the Design- Build approach, because a number of issues required decisions and quick decision-making as opposed to the traditional Design-Bid- Build method. The T-REX partnering process allows members to resolve design and constructability issues, before they arise in the field, through a framework by a neutral Dispute Resolution Board (DRB). The project demonstrated that cost savings are often attributed to a closer and cooperative working relationship between the designers and contractor.

The T-REX project used a unique feature of establishing an “upset price” (maximum price) during the Request for Proposals (RFP) of $1.22 Billion. The contractor selection criteria were made using “Best Value”, which includes both technical and price proposal. The winning proposal was approximately $1.2 Billion, which represented a difference of about $39 Million from the original estimate and the proposal. The technical requirements included the ability to meet project goals, team organization and experience, to implement the project according to the RFP, demonstrate inno-

vative solutions to manage construction and traffic, and commitment to public information and stakeholder input.

Other T-REX construction highlights were prefabrication and preassembly, where concrete girders and bridges have been prefabricated offsite. Sound wall panels and fascia panels covered shaft caisson walls, which was a new approach to retaining wall construction. When using Design-Build, you shouldn’t dictate to the contractor on “how to do things”, but rather use performance specifications to the greatest extent possible. One of the benefits is that the contractor is usually in the best position to determine the wall type or other innovations that are most economically viable for a given situation. Another solution reduced construction noise to adjoining neighborhoods by using portable, mobile sound walls that were actually semi-trailers that simply joined together along the side of the highway. This is a lesson learned that innovation often includes novel uses for common resources.

Some of the lessons learned include clearly defining and allocating the risks with the Design-Build contractor early in the process to determine which risks are best carried by the owner and which should be borne by the contractor. Proper risk allocation will usually result in lower overall risk for the project. Other lessons learned are as follows:  Cost validation of early estimates to guarantee realistic cost

throughout the process  Make sure project goals are realistic  Co-location of staff  Partnering  Having an effective public information outreach  Third party issues should be defined and resolved early  Clearly define the level of participation in the final design review

process  It is essential how contractors will obtain permits, how agency

coordination will be managed and the level of participation from

the community and neighborhoods.

Some key milestones are included in Box 17.

Box 17. Key Figures and Milestones in the T-Rex Project

 $1.2 Billion construction cost  17 miles (27 km) of highway reconstruction including some lanes with three, four and five through lanes, reconstruct eight interchanges, replacement of bridges, improved drainage, enhance safety with acceleration/deceleration lanes, add shoulders and improve ramps  Add 19 miles (31 km) of new double-track light rail with 34 light rail vehicles, including the construction of 13 stations with 6 000 parking spaces.  Completed 22 months earlier

6¶Significant Findings from Each Country

This section will highlight some of the interesting and unique findings that were observed from each of the countries included in the study. They are listed alphabetically by country name.

6.1¶England

England was previously known for its progressive acceptance of innovative practices and for being a forerunner in many areas of alternative contracting. The main project delivery methods for capital projects include the Design-Build, DBFO and the ECI model (a variant of the Alliance model). England is mainly re-engineering and improving the existing practices. A recent governmental audit had criticized the recent application of the DBFO method. The collaborative process continues with the government and industry, and it remains to be seen if there will be some back peddling.

Budgets are very tight and even the maintenance contracts are under scrutiny from a recent governmental audit. As a result, the winter maintenance will be done under a separate contract and in some cases the HA is providing some vehicles using labor rates. The unit prices will be collected to understand the cost associated with maintenance. Also, quality control measures are increasing in certain aspects of maintenance services. The Maintenance Area Contract (MAC) model is the main model used and is being modified with several areas of improvement. The MAC contracts will

continue to go forward with future considerations toward costs and quality. Also, the number of contracts has been reduced to 12 contracts as a result of the integration of some areas.

Overall, England is using some of the most progressive project delivery methods and continues to refine the contracting models.

6.2¶Finland

Finland was previously a good example of utilizing innovative procurement methods, until the recent reorganization and merger of the road, rail and waterways. Part of the transition caused the loss of regional offices to another governmental organization, which displaced the client further from the service delivery. As a result of these changes and staff reorganization there has been a significant backpedaling and loss of gains previously attained.

Design-Build is quoted to have monetary and time savings, but there have not been any quantitative studies or objective benchmarks to support these. Design-Build projects remain the preferred method of choice, but the reorganization has caused tension in the agreements with the contractors. One challenge is that the Finnish construction sector has less than a handful of contractors bidding on large Design-Build projects and very limited competition with the advanced variants of DB. Unfortunately, there has been a recent form of mistrust between the client and contracting industry, which needs to be corrected. The Design-Build model used in Finland has its limitations and should be refined in order to take advantage of innovative bridge technology, innovations in general, teamwork aspects, and reduced design development as was intended in the Design-Build model.

The A + B bidding with incentives and disincentives have been used in a couple projects with both good and unfavorable results. The situation needs to be investigated to determine if the correct behavior is being rewarded, or is the construction industry opposed to the new method.

Due to the lack of public funding for capital investments the DBFO model has now been used for the third time and the newest project was recently awarded. The first project (Lahti Route 4) was considered a success story, which used the shadow toll mechanism. The second project (E-18, Lohja-Muurla) had some problems in tunnels, ICT, and many road closings during the first 6 months. It

is still too early to determine if VfM has been achieved. The E-18 and the newest DBFO are using the availability payment mechanism.

Finland is utilizing the BIM in the infrastructure sector as an interoperability tool is several applications. Progress continues with the development and implementation of the BIM for road projects. Some modules are already being used, while others still need development.

Performance based maintenance contracts are working well and have been a success story in Finland when the market was opened to competition in 2001. Now after about ten years of outsourcing, costs are slightly increasing and the market has matured. Finland has also moved to the lowest price conforming tender with three quality levels of service (400, 450 and 500 points must be obtained). Finland is one of the few countries using incentives in the contracts for a customer service bonus and for lower salt usage. This is considered as a world class method that has not been duplicated by others in this study. It will be interesting to see the development of the next generation contracting practices and if the good services will continue. Nevertheless, it has been a best practice and a good example for others to follow.

Overall, Finland has progressed in the use of project delivery methods, but is struggling with the capital project delivery methods. The maintenance contracts are world-class and have been recognized for its development. It remains to be seen if there is continued progress or will there be more back pedaling.

6.3¶Ontario, Canada

The Ministry of Transportation in Ontario, Canada has been mainly using traditional procurement practices in the form of Design-Bid- Build. Design-Build for minor projects (small projects) is being tested and Design-Build major is in the planning stage. There seems to be a movement towards progressive models which requires a significant culture change from the traditional practices. There is also one private finance model (DBFO) in the tendering phase. The ministry is using a cautious approach, working together with the industry in order to make Design-Build a viable procurement model. It will be interesting to determine if alternative project delivery methods become a common practice or will they revert to standard practices.

There have been significant changes and improvements to the performance based maintenance contracts compared to those used in the past. The new generation contracts are now fully outsourced, duration of 10–13 years, using more performance based requirements where applicable, and balancing the risks with the contractors. Resurfacing is also included in the scope of the work using a fixed price at a minimum guarantee level. The service providers are responsible for collecting the condition data and entering the information into the asset management system. Contracts are awarded to the contractor having the lowest price conforming tender (need to pass a given threshold). Savings in the new generation contracts have been conservatively quoted between 10–15%. As a result, productivity gains are achieved in these new contracts and appear to be very fruitful.

Ontario, Canada is struggling with the early adventures in alternative project delivery methods for the capital projects. Maintenance contracting is on a world-class level and contract durations are further than any country in the study.

6.4¶Holland

Holland has significantly progressed over the last eight years and is mainly using Design-Build and DBFM models for the capital investment projects. Design-Bid-Build is rarely used, except for dredging applications. Design-Build has been a success story and costs are almost always lower. Innovations have been realized in bridge and traffic controls during construction periods. Politically, PPP or DBFM is the preferred method of choice for large projects and needs to be determined if the model provides VfM and is a success story. One Alliance model project is underway, but is too early to make any comparisons. Early comments are that the partnering and teamwork seem to work well.

The contracting industry is also in favor of innovative practices, and is presently driving the right behavior. It was interesting to observe that most construction work is self-performed by the contractors or by their subsidiaries.

Holland has also recently revamped their maintenance contracts and has shifted from a self- directing to more of a performance based approach for most activities (except winter maintenance). These new generation contracts include more performance based

aspects, using a hybrid type model to balance the risks, and including road resurfacing using a fixed price. The PBSA has duration of 3–5 years and may include some small capital items. The contractor selection process is using a 40–60% price consideration and depends on the region. Savings in the new generation contracts have been quoted as being over 40%, but there have been some quality adjustments. This is a significant improvement from the previous generation of contracts and places Holland in the category of world-class maintenance contracts.

Holland, similar to England, is very aggressive in their capital project delivery and has significantly modified the maintenance contracting practices to be aligned with world-class developments. They have a broad acceptance of alternative project delivery methods and practices, and the future challenge is to continue demonstrating VfM.

6.5¶Sweden

Sweden like Finland has also merged the road and rail administrations into one organization called the Swedish Transport Administration (STA). STA has made the wise choice in retaining control of the regional offices as compared to its counterpart in Finland. Sweden has completed a few Design-Build projects and has also progressed into some DBOM contracts. They are the only country in this study that is using DBOM. The preliminary results from the DBOM projects have been termed quite well and are providing savings as compared with other models. However, there needs to be a systematic evaluation taking into account VfM over time. A quantitative evaluation of DBOM is not available, which is similar to the situation with using DB and its advanced variants. However, there are a large majority of projects using the DBB model.

Sweden has a cooperation forum with the contracting industry that is termed “FIA”. This is where ideas, practices and a cooperation type atmosphere between the client and contracting industry can be discussed and developed. Communication is an important part of keeping the trust and cooperation. This forum appears to have a positive effect on sharing ideas.

Sweden outsourced the maintenance activities approximately in 1995. They are using performance based contracts similar to Finland, except for using a winter index, where the contractor is

paid based upon the actual winter occurrence. The market has matured, but the contract duration is still three years using the lowest price for selecting the contractor. Sweden has not progressed into long-term contracts as might be expected, and it might be a good recommendation to increase the duration to five or seven years for their next generation contracts, and be more aligned with the other progressive countries in the study.

Sweden is cautiously and optimistically moving forward in the use of alternative project delivery methods. There is strong desire and motivation to move forward as in other countries. The new organization will be tested to see if a pro-active approach is taken and if the maintenance contracts are taken to the next level. The industry is favorable toward alternative methods and now the strong push for productivity provides the opportunity to meet expectations.

6.6¶Maryland State Highway Administration in the USA

Maryland State Highway Administration (MDSHA) has been performing Design-Build projects for quite some time and has good experiences even with smaller Design-build projects. They are receiving approximately 50% fewer change orders compared to DBB and have realized savings in most of the Design-Build projects. MDSHA is also including upset prices, co-location on the largest Design-build projects, using a best value contractor selection criteria, projects completed earlier or on time, and tendering the project early in their design development stage (about 30% design development). Even though Design-Build projects account for about 4% of the number of total number of projects, they account for approximately 27% when compared with the total costs. Also, they do not exclude projects, but determine which project is potentially applicable for Design-Build during the early design phases. They have an internal and simple decision system for knowing which projects are fit for Design-Build projects.

They have tested the DBOM for a wastewater project, but not for road projects. The results were very good and had received innovation concepts that would not normally occur. MDHSA has been accepting several Alternative Technical Concepts (ATCs) in the tenders and have surprisingly received them even when they

were not asked. It can be stated that the contracting industry is driving the innovations, which hopefully continue to produce productivity benefits.

MDSHA is having success on their Design-Build projects and are carefully selecting projects that are more applicable for DB usage. It will be interesting if there is any further progression into the advanced variants of Design-Build or will the trend continue is the same direction. On the other hand DBB projects still rule and account for the majority of practices.

6.7¶Virginia DOT in USA

Virginia Department of Transportation (VDOT) has been doing Design-Build for over ten years and receiving similar benefits as MDSHA. They are approximately 80% fewer change orders compared to DBB and have realized savings in most of the Design-Build projects. Other factors include upset prices in a few projects, co-location on the largest Design-Build projects, using a best value contractor selection criteria, projects completed earlier or on time, and tendering the project early in their design development stage (about 30% design development). Even though Design-Build projects account for about 4% of the number of total projects, they account for approximately 25% when compared to the total costs.

VDOT has realized innovations with bridges, traffic control and management, which have been mainly contractor lead innovations. There is one DBFO project which is the well known Interstate 495 beltway around Washington D.C. and will be tolled using “hot lanes”. Traffic issues are the highest priority due to the congestion on the highways and near the nation’s capital. As with other DBFO projects, it is too early to make any conclusions as the project is still being constructed.

VDOT had one of the first performance based contracts tendered in the world, which was a total asset maintenance contract that included road resurfacing (few in the world at that time). Recently, a decision was made to have performance maintenance contracts for all the interstate highways in Virginia (corridor approach). The decision makers have now required severe budget reductions and as a result, the new generation contracts are using a hybrid model, which includes performance and method based requirements. These new contracts are five years in duration, measure the performance of the

contractor, balance the risks with the contractors, use informal partnering and communications, use the lowest price conforming tender, and contractors must meet the MRP rating system for service delivery. The contracts are now beginning to entice more competition and bidders, as medium sized companies are beginning to understand and become knowledgeable regarding performance based contracts. VDOT is pleased with the outcomes as their internal maintenance crews are servicing the remaining roads under their jurisdiction.

VDOT is quite similar to MDSHA in having success on their Design-Build projects, but there appears to be more freedom (PPTA) to select alternative delivery methods. They are also realizing success on their DBB projects as smart practices can be included in any model. DBB project still accounts for a large number of projects. Maintenance contracts continue to evolve and are considered a best practice.

6.8¶Minnesota DOT in the USA

Minnesota Department of Transportation (MnDOT) has been doing Design-Build for many years and receiving similar benefits as MDSHA and VDOT. MnDOT was the only interview partner with whom the interview was performed via telecom and the questionnaire was answered by email. MnDOT is receiving significant benefits in Design-Build with fewer change orders, less cost overruns, and getting projects completed earlier compared with the DBB model. Other factors include receiving innovations in the ATCs, getting more innovation in the methodology of working methods, and using a best value approach to contractor selection criteria. They are also using A + B Bidding, which has reduced the project completion time. Even though Design-Build projects account for about 1% of the number of total projects, they account for approximately 20% when compared with the total costs. However, one of the experiences is that Design-Build is not necessarily cheaper and sometimes costs more. It is difficult to explain this, but it may be offset by quicker delivery and innovations. It is difficult to compare costs as all projects are different and hard to compare against one another.

MnDOT looks at complex projects, staffing availability, ATCs, co-location of project personnel, and schedule as the main trigger points for using Design-Build.

MnDOT is having success on their Design-Build projects and are carefully selecting projects that are more applicable for DB usage. It will be interesting if there is any further progression or if the trend will decline? DBB accounts for the majority of practices and appears to be performing satisfactorily.

7¶Summary and Principle Conclusions

Transportation projects require a custom made solution and not a one size fits all solution, and it is important to compare many factors during project selection. All project delivery methods have provided successes, not so successful attempts, and results between favorable and unfavorable. Every project has a different set of requirements, objectives, challenges, and the owners should carefully consider these requirements in the context of their own culture, environmental issues, and technical characteristics to decide which project delivery method provides the best opportunity for success. On the other hand, it does make a difference which project delivery method is selected and countries should develop a systematic decision making process to assure that the best method or best likely method is used for each project. Also, having quantitative data will greatly assist the decision making process.

In summary, productivity of the road building contractors is not measured by any of the owners/clients and it is extremely difficult to measure or compare. Design-Build and its variants, if used correctly, have better potential to influence productivity, at least in the long run. There are many factors that can influence productivity both positively and negatively, which were previously mentioned earlier in the report. Early contractor involvement into the design phase usually produces better outcomes. One important feature is how to drive the correct behavior of the road building contractors to be more productive. Perhaps the main role for clients is to have a successful framework, provide enough flexibility, and the ability to accept contractors’ innovations and efficiencies.

For maintenance contracting, productivity is not measured by the public entities. Productivity gains are mainly achieved by open

competition for the services. A performance based approach, long term duration, integrated services (bundling services) as much as possible, and a substantial sized road area should contribute to better efficiency and productivity.

In the final state, the productivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and by lean construction practices (reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers using the roads. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

7.1¶Capital Projects

Road agencies (clients) can mainly influence factors related to productivity through the project delivery methods. According to this study, even though somewhat subjective, the Design-Build method is more likely to influence productivity. The DBOM, DBFO (DBFM) and other Design-Build variants are speculated to positively influence productivity since they use the DB component, but the test of time and objective data are not available and cannot make any valid conclusions. These advanced DB variants have other benefits and attempt to focus toward Life Cycle Costing (LCC), and subjective comments suggest that these models are “somewhat promising”.

Other factors contributing to productivity are; performance based requirements (functional requirements), to allow more freedom and flexibility of the contractors (done in many ways), to use incentives and disincentives where appropriate, to allow Alternative Technical Concepts (ATCs) or innovations, by using various forms of time based criteria (where appropriate), prefabrication and structural innovations, the Building Information Model (BIM), bundling projects to take advantage from the scale of economy and scope, allow value engineering concepts, and additional design freedom for the contractors. These factors should be used wisely and in accordance to the unique details of each project and their objectives. Also, what works for other countries

may not necessarily work as well in your country!

The most important finding is that it is possible to foster

productivity in any procurement method by including those factors and concepts mentioned in the report or accrued elsewhere.

The main benefit of the Design-Build model is time savings, the potential to foster innovation and customer oriented solutions (especially time savings) by integrating the design and construction phases. The Design-Build project delivery methods need to be “implemented correctly” in order to receive the intended benefits. A classic example is to minimize the amount of design as possible, yet retain enough to have a clearly defined scope and technical solutions. Other arguments or characteristics of Design-Build projects include a clear scope, more suitable to complex project, schedule driven (time demands), budget is approved, environmental approval, no extensive constraints, allowing ATCs, and sufficient client resources to enhance the cooperation and teamwork. A significant enhancement to the DB model is co-location of the client, designer and contractor to enhance the teamwork and expedite the process.

The overall productivity influence is the means and methods used by contractors to organize the work processes and are not typically under the influence or control of the clients, but can be encouraged by providing the right circumstances, the right incentives, and attempting to drive the correct behavior. In essence, creating an environment of opportunities and framework for success can have a positive influence on the productivity of road building contractors.

7.2¶Maintenance

The public entities are also not measured productivity of the maintenance contractors. Productivity gains in maintenance contracts are more difficult because maintenance is mainly dealing with the repair and upkeep of assets. The main productivity gains are achieved by placing the maintenance services into open competition, which may be a highly contentious and controversial issue in some countries. All countries in this study except for a handful in the USA have placed all their maintenance services in full open competition and are using a Performance Based Service Agree-

ments (PBSA) concept. The PBSA approach deviates significantly versus outsourcing using traditional methods and practices.

Other factors contributing to productivity are; using incentives and disincentives, allowing more freedom and flexibility of the contractors, using longer term contracts (as much as possible), using larger areas (economy of scale), bundling of services (economy of scope), a balanced approach to risks, having innovative and modern intelligent equipment, using partnering, measuring the performance of the maintenance contractors, applying an ICT system that is flexible and easy to use, and using the hybrid model.

Asset management systems need to be robust and flexible to manage the assets and make sure that performance, reliability, efficiency, potential savings, and quality are achieved.

Also, what works for other countries may not necessarily work as well in your country, as the cultural differences may have a significant impact. Having a well organized and efficient maintenance regime certainly influences productivity, but is mainly dependent upon the contractor’s processes and practices. This requires a learning process and may not be achieved by the novice clients and those having a traditional approach to asset maintenance. In essence, creating an environment of opportunities and framework for success can have a positive influence on the productivity.

8¶Recommendations

The project has produced significant information on the factors influencing productivity and the procurement methods used in some of the progressive countries. Productivity through procurement was the main theme of the research, and the project delivery system selected has a great influence on the success of a project and is substantiated by practical results and other research studies.

The results also indicate that it is possible to foster productivity in any procurement method by including factors discussed in the text or accrued elsewhere.

The recommendation is that the Design-Build model should be increased and used to a greater potential. It is important to understand that not all projects favor the Design-Build model and it is important to use the appropriate model for that particular project. A teaming and partnering approach and co-location (medium to large sized projects) in Design-Build often produces the better

results. Other recommendations include allowing innovations and alternative practices as well as using more performance based requirements, time based aspects when appropriate (A +B Bidding), and incentives that drive the correct behavior/results.

Recommendations are listed as follows in their order of importance.

First Recommendation – Systematic Evaluation

There is a lack of a thorough systematic quantitative evaluation of each project and via project delivery method. This would be significantly useful to practitioners in determining the success level of a completed project. Also, hand-in-hand is to develop a decision matrix for selection of project delivery methods, which could potentially determine the best fit. There are guidelines available from other countries, which could be used for a base reference and be considered for further development.

Second Recommendation – Testing Alternative Methods

It is wise to test each method and learn best practices for each method. Design-Build should be the first step before advancing into the complex variants, because they typically demand more knowledge and resources. It should be understood that it is the Design-Build component in advanced variants that influences efficiency and productivity.

A few projects may not be sufficient to determine its merits and validation. It is not possible to evaluate the success if alternative project delivery methods have not been used or tested to some degree.

Third Recommendation – Freedom, Flexibility and Innovation

Allowing the contractors more freedom and flexibility when performing the work, can lead to productivity gains. Innovations are strongly desired and the best approach should be determined, whether by Design-Build or other methods. Also, a process should be created to determine the acceptance of ATCs. This also includes the use of more performance/functional requirements, which requires due diligence and robust data.

Fourth Recommendation – Collect Cost Data

There is a concern that the cost data in the form of unit prices need to be collected and used for evaluating productivity. The question then becomes at what level do you desire to compare the productivity and if it is the clients’ obligation? Cost data is a good benchmark as it is a quantitative measure. However, collecting the cost data is not a means to an end, even though the cost data is important. Even if data is collected, it is important to have homogenous elements within the cost data to make objective comparisons. Cost data is also important politically and not knowing the costs of various elements/groups is not a good outcome. Knowing the cost is also important when considering Life Cycle Cost (LCC) and also important in asset management.

Fifth Recommendation – Implementing Robust Factors

Factors that influence productivity have been gathered and demonstrated. The next step is the implementation of these diverse factors into the practices and project delivery methods.

It is also important to identify which factors are more favorable and their relative importance. This means that a robust collection of data and results is needed to determine the scale of importance. This may or may not be possible to determine objectively, but may be qualitatively inferred.

Sixth Recommendation – Continue Benchmarking

The study shows several findings and the complexities of productivity related to procurement. The Design-Build method shows strong evidence and results, but should not be considered a panacea. It is recommended to continue benchmarking as there may not have been enough projects to objectively compare results. It is possible that the lessons learned and best practices were not utilized properly during the first few Design-Build projects so this should be taken into consideration for the next application of DB.

Seventh Recommendation – Design Degradation

The study revealed that the design quality is not as good as in the past. This seems to be a common problem internationally. This requires further analysis to determine if this is possibly related to the outsourcing of design, the procurement practices (lower bids), a loss of expertise, or other factors.

Recommendations – Maintenance Services

For maintenance contracts, healthy/functional competition is a vital aspect in order to have success now and in the future. Each country needs to find ways to make it happen. The other recommendations are continue adding more performance requirements when appropriate (not all aspects have fully developed robust performance requirements), use a hybrid model which has the possibility to allow for innovations, and to balance the risks.

Five to seven year contract duration (the longer the better) is also recommended and aligned with international practices. This would provide economies of scale and assist in the investment of equipment which is difficult in three year contract durations.

The winter index should be re-evaluated to determine if risks are properly distributed to the contractors. This may require further study.

Asset management systems need to be robust and flexible to manage the complexity of the road assets and make sure that performance, reliability, and quality are satisfactorily maintained.

Final Thoughts

Knowing that the implementation of alternative methods and changing the culture takes time, it is still considered being a worthy process. Design-Build for infrastructure projects should be seriously considered, because the time element is the benefit most widely accepted by professionals around the world. Most infrastructure projects today consider time, innovation and productivity as important features. Teamwork was an original intend in the DB method and is an important tool to solve problems and disputes.

In both capital and maintenance contracting, productivity gains are mainly at the control and destiny of the contractors. Pro-

ductivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and by lean construction practices (reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors.

There is no guarantee for success, and implementation may be burdensome or take time to fully develop a viable practice. The clients should take the lead position and provide the best opportunity or framework for success.

9¶References

Adetokundo A. and Anderson S. 2006, “Relative Effectiveness of

Project Delivery Contract Strategies”. ASCE Journal of Con-

struction Engineering and Management, January 2006. Vol. 132,

Issue 3: page 3–13 (USA). Building Futures Council 2006, “Measuring Productivity and Eval-

uating Innovation in the U.S. Construction Industry”. Building

Futures Council. website: http://thebfc.org/uploads/BFC_Productivity_whitepaper.pdf

Chapman, R. Butry, D. Huang, A. 2010, “Measuring and Improving

U.S. Productivity”. Paper at CIB World Congress 2010 –

Building a Better World. Construction Industry Institute (CII) 1997, Construction Industry

Institute, “Project Delivery Systems: CM at Risk, Design-Build,

Design-Bid-Build”, Design-Build Research Team, Research

Summary 133–1, (USA). Construction Industry Institute (CII), 2008, “Leveraging

Technology to Improve Construction Productivity”, CII Research

Summary 240-1, (USA). Dorcey, R. 1997, “Project Delivery Systems For Building Con-

struction”, Associated General Contractors of America (USA). Ellis, R. Pyeon, J. Herbsman, Z. Minchin, E. Molenaar, K. 2007,

“Evaluation of Alternative Contracting Techniques on FDOT

Construction Projects”. University of Florida for Florida DOT

(USA). FHWA 2002, “Contract Administration: Technology and Practice in

Europe”, FHWA and USDOT, Washington DC, USA. FHWA 2006, “Design-Build Effectiveness Study – as required by

TEA-21 Section 1307(f) Final Report”, FHWA & US DOT,

Washington DC, USA. Gordon, C. M. 1994, “Choosing Appropriate Construction Con-

tracting Method”. ASCE Journal of Construction Engineering

and Management, March 1997. Vol. 120, Issue 1: page 196–210

(USA). Gransberg, D., Touran, A., Molenaar, K. R., Shane, J. 2010, “Project

Delivery Method Issues of Different Transportation Modes: One

Size Does Not Fit All”. TRB 2010 Annual Meeting Paper #10–

0621, Transportation Research Board, Washington, D.C.

(USA). Highways Agency 2004, “Developing performance specifications:

consultation response report”, Highways Agency and Halcrow

Group Ltd and Major Value Consultancy Ltd. (England). Huang, A. Chapman, R. Butry, D. 2009, “Metrics and Tools for

Measuring Construction Productivity: Technical and Empirical

Considerations”. NIST Special Publication 1101, US Dept of

Commerce (USA). Ibbs, C. W., Kwak, Y., Odabasi, A. 2003, “Project Delivery System

and Project Change: A Quantitative Analysis”. ASCE Journal of

Construction Eng. and Management, July/August 2003. Vol.

129, Issue 4: page 382–387 (USA). Koppinen, T. and Lahdenpera, P. 2004, “The current and future per-

formance of road project delivery methods”, Technical Research

Centre of Finland (VTT), Finland Korteweg, A. 2002, “Functional Specifications in Contracting", World

Road Association, Routes/Roads, No 315, page 24–34. Lodenuis E., Pakkala, P., Talvitie A. 2010, “The Road to Excellence

– an international benchmarking project between national road

administrations”, Swedish Transport Administration (Sweden). Molenaar, K, and Songer A. 1998, “Model for Public Sector Design-

Build Project Selection”. ASCE Journal of Construction Engi-

neering and Management, November/December 1998 (USA). Mostafavi A. & Karamouz M. 2010, “Selecting Project Delivery

System: Fuzzy Approach with Risk Analysis”. ASCE Journal of

Construction Engineering and Management, August 2010: Vol.

136, Issue 8: page 923–930 (USA). Olander S. 2010, “Productivity Comparisons, Are They Possible or

Even Desirable”. Paper at CIB World Congress 2010 – Building

a Better World. Pakkala, P. 2002, “Innovative Project Delivery Methods for Infra-

structure – An International Perspective”. Finnish Road Enter-

prise, 2002, Helsinki (Finland). Pakkala, P. Äjo, J. Dejong M. 2007, “International Overview of Inno-

vative Contracting Practices for Roads”. Finnish Road Admin-

istration & Next Generation Infrastructure, 2007, Helsinki

(Finland).

Songer A. and Molenaar, K. 1997, “Project Characteristics for

Successful Public Sector Design-Build”. ASCE Journal of Con-

struction Engineering and Management, March 1997: Vol. 123,

Issue 1: page 34–40 (USA). Tangen, S. 2005, “Demystifying Productivity and Performance”.

International Journal of Productivity and Performance Manage-

ment, Vol. 54, page 34–46. Timmer, M. Van Moergastel T. Stuivenwold, E. 2007, “EU KLEMS

Growth and Productivity Accounts – Version 1”. EU KLEMS. Touran, A., Gransberg, D., Molenaar, K. R., Ghavamifar, K.,

Mason, D. J., & Fithian, L. 2009, “Evaluation of Project Delivery

Methods”. TCRP Web-Document 41: Transportation Research

Board, Washington, D.C. (USA).

Appendix A: Definitions

Design-Bid-Build (DBB -Traditional Method):

In this model, an owner/client procures the services of a design consultant to develop the scope of the project and complete design documents. After the design is essentially complete, the owner/client procures a contractor to build the project according to the design and all related documentation and specifications. It is a linear process or segmented approach. Typically, in a public organization the proposal is in an open competition according to the procurement rules. (Countries in the EU must conform to the EU rules for procurement). After the project is completed, the owner is responsible for operations and maintenance.

Construction Management (At Fee - CM@Fee):

This is a process similar to the DBB model (traditional model), where the owner/client is responsible for the design, bidding, and construction of a project. However, the CM organization takes on the responsibility as an advisor to the client for administration and management, constructability issues, day-to-day activities and possibly quality verification. The CM organization has no contractual obligation to the design and construction entities, and is usually paid a fee for the services.

Construction Management - At Risk Advisor (CM@Risk):

In this scenario the owner/client has one agreement with the Construction Manager, who then has an advisory role with the design consultant, and then usually becomes the general contractor (or assumes the risk if another contractor is used) to complete the project. CM@Risk assumes the risks for constructing the project, which differentiates this model from CM@Fee. After the project is completed, the owner is responsible for operations and maintenance.

Design-Build (DB):

Design-Build is a project delivery method in which the owner/client selects an organization that will complete both the remaining design portion and the construction of a project in one agreement. The completion of design and construction may occur simultaneously. Usually the initial design is procured by the design consultant. After the project is completed, the owner is then responsible for operations and maintenance.

Design-Build-Operate-Maintain (DBOM):

Design-Build-Operate-Maintain is a project delivery method in which the owner/client selects an organization that will complete the design, construction, maintenance and an agreed upon period of operational parameters under one agreement. Upon termination of the contract agreement, the owner is responsible for operations and the maintenance of the project. The DBOM model has the potential to be more aligned with Life Cycle Costs (LCC).

Design-Build/Finance/Operate (DBFO) and Design-

Build/Finance/Maintain (DBFM):

Design-Build/Finance/Operate is a project delivery method similar to DBOM, except that the contractor is also responsible for financing the project. The contractor assumes the risks of financing, design, construction, and maintenance until the end of the contract period. There are various types of payment schemes used to receive payment for the services. The DBFO model has the potential to be more aligned with Life Cycle Costs (LCC).

Build Own Operate Transfer (BOOT):

Build Own Operate Transfer is a project delivery method similar to DBFO, except that there is an actual transfer of ownership. The Contractor is responsible and assumes the risks for the design, construction, maintenance, operations, and financing of the project.

Lump Sum:

Lump Sum is considered as a fixed price agreement for the total work and products of a given project. Sometimes this is also referred to as a “Fixed Price” contract.

Unit Price or Schedule of Rates:

This refers to price considerations for specific activities or services performed for the project, such as construction work and/or materials. For example, the cost per unit for a guard rail is measured in €/meter.

Appendix B: Questionnaires

Capital Projects:

1. Please provide a short overview of your procurement practices? 2. How do you measure the Contractor’s Productivity? What key

performance measures (KPIs) or indices are you using? How

can you affect Contractor’s Productivity and what are some

examples? If there are no measures, what are some potential

measures? 3. What factors in general contribute to productivity and inno-

vation? What factors in procurement contribute to productivity

& innovation? 4. What are the present Procurement Practices used for Capital Invest-

ment Projects? 5. What are the incentives for increasing productivity using pro-

curement? How does the client benefit from more productivity

in construction? 6. What are your experiences, benefits, and challenges from using

each method? Were there any pre-requisites before using other

models? What changes were needed, if any? Are there any quan-

titative results? 7. How do you decide which model to use & why, for a given pro-

ject? Do you have a project decision matrix or equivalent? What

are the arguments for using each method? Are you planning to

change the practices in the future and why? 8. Since the Design-Build Model appears to be increasing, what are

the pre-requisites, measurable results, productivity results, &

challenges with this model? 9. What are Contractor’s concerns, challenges, and perception of

Design-Build? 10.What are Designer’s concerns, challenges, and perception of

Design-Build? 11.How do you tender the projects? What Contractor Selection

Criteria is used?

12.What are some of the Best Practices in Contractor Selection

Criteria? Are there any Incentives used? What are the challenges?

How can a contractor propose innovations during the tendering

phase and also during the actual project implementation? Any

examples? 13.Does the use of Performance Specifications/Measures increase-

ing productivity or innovation? Please explain how? 14.Is there any standardization or prefabrication? What are some

examples? (It could be for processes, specifications, work flows,

prefabrication, off-site techniques or others). 15.Does Project Management affect productivity? What are some

examples? 16.What type of evaluation is done after each project? What factors

are considered? Do you have a systematic approach? Is there

any government agency involved in evaluation of the project?

Or involved in evaluation of the procurement process? What are

you measuring in terms of cost? (Unit prices, overall cost or

other)? 17.What are some of your success stories? Challenging projects?

Which models have better overall cost containment? 18.Is partnering used? Is it formal or informal partnering? Describe

how it functions? Any other forms of Teamwork used? 19.How do you train the client’s staff in becoming procurement

experts? Are you using consultants? Are there any official

training classes? How is this implemented all the way into the

organization and to the local offices? Please provide some

examples?

Appendix B: Questionnaires (Cont’d)

Maintenance Contracting:

1. Please provide a short overview of your procurement practices? 2. How do you measuring the Maintenance Contractor’s Per-

formance or Productivity? How is it accomplished? What key

performance measures (KPIs) or indices are you using? 3. What factors in general contribute to productivity and inno-

vation? What factors in Maintenance Contracts contribute to

productivity & innovation? 4. What are the present Procurement Practices used for Main-

tenance Contracts? 5. What are your experiences, benefits, and challenges from using

each method? Were there any pre-requisites before using the

various models? What changes were needed? Are there any

quantitative results? 6. How do you decide which model to use & why, for a given pro-

ject? Do you have a project decision matrix or equivalent? 7. What are the arguments for using each method? Are you plan-

ning to change the practices in the future and why? 8. How do you tender the Maintenance Contracts? What Con-

tractor Selection Criteria is used? 9. What are some of the Best Practices in Contractor Selection

Criteria? Are there any Incentives used? What are the chal-

lenges? 10.Does the use of Performance Specifications/Measures increase-

ing productivity or innovation? Please explain how? 11.Is there any standardization or other innovations? What are some

examples? 12.Does Project Management affect productivity? What are some

examples? 13.What type of evaluation is done after contract duration? What

factors are considered? Do you have a systematic approach? 14.What are Contractor’s concerns, challenges, and perception from

the Maintenance Contracts? 15.What are some of your success stories? Challenging projects?

Which models have better overall cost containment?

16.Is partnering used? Is it formal or informal partnering? Describe

how it functions? Is there a systematic problem resolution pro-

cess or hierarchy? Any other forms of Teamwork used? 17.How do you train the client’s staff in becoming procurement

experts? Are you using consultants? Are there any official training

classes? How is this implemented all the way into the organization

and to the local offices? Please provide some examples?

Appendix C: Organizations Interviewed

Most of the interviews with the experts from each country were completed face-to-face except for others that were performed via telephone. The interviews were very informal in order to obtain a more comprehensive approach. The countries and organization interviewed are listed below

ENGLAND

Highways Agency – Road Maintenance Highways Agency – Road Capital Investment Projects Costain Group PLC

FINLAND

Finnish Transport Agency – Road Maintenance Division Finnish Transport Agency – Road Capital Investments Destia Oy – Infra Construction Destia Oy – Infra Maintenance Skanska Infra Finland YIT Infra

HOLLAND

Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment - Road Capital Investment Projects Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment – Performance Based Contracting Heijmans Infra

ONTARIO, CANADA

Infrastructure Ontario Ontario Ministry of Transport – Contract Innovation Office Ontario Ministry of Transport – Maintenance Contracts

SWEDEN

Swedish Transport Administration - Road Capital Investment Projects Swedish Transport Administration - Road Maintenance Division Skanska Sweden AB NCC Construction Sweden Agency for Public Management (Via Telecom) Statistics Sweden - Economic Statistics Department (Via Telecom)

USA

Maryland State Highway Administration – Innovative Contracting Division Virginia Department of Transportation – Innovative Project Delivery Division Virginia Department of Transportation – Asset Management Division National Institute of Standards and Technology (Via Telecom) Minnesota Department of Transportation–Office of Construction and Innovative Contracting (Via Telecom)

Bilaga 7

Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader – uppföljning av 11 vägprojekt

På uppdrag av Produktivitetskommittén

©Prolog 2011

Bilaga 7

vill profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördel. I de studerade entreprenaderna upplevs prisnivåerna relativt låga och förtjänsten uteblir för entreprenörerna. Totalentreprenaderna upplevs därför i de studerade entreprenaderna lönsamma endast för beställare och konsulter. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden. Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de 11 entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte i studien dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan och den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade lösningar. Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in 1 . Sida © Prolog 2011

- , konkurrens, . 26 olika entreprenader rna och entreprenadernas arande pågår. entreprenaderna är

innovationer inom

och medelstora företagen

. Texten i rapporten har citat har genomförts i olika delar

d, tid och kvalitet

, entreprenör och projektör.

Sammanfattning Produktivitetskommittén har hösten 2011 lämnat ett uppdrag till Prolog att göra en uppföljning av 11 av Trafikverkets totalentreprenader. Uppföljningen gjordes genom semi strukturerade intervjuer med beställare Intervjufrågorna omfattar frågor som är relevanta ur aspekterna produkter respektive processer, pris/kostna respondenter har svarat för de 11 entreprenaderna från de olika respondenterna. Entreprenaderna av Sverige och några av avslutade medan andra fortf De flesta respondenterna är överens om att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster och färdigställda har blivit färdiga i god tid. Trafikverket har fått in relativt få anbud i de studerade totalentreprenade uteslutande de stora har lämnat anbud. De stora entreprenörerna

Bilaga 7

l . som

grund för att skapa ytterligare fördelar utifrån entreprenadformen. ”Det är extremt mycket roligare att arbeta i totalentreprenader. Få vara med om innovationer, något nytt inte bara det vanliga. Bra gäng. Mer på plats i verkligheten.” Totalentreprenader är fortfarande nya för Trafikverket även om de provats i mindre skala under ett antal år. Detta innebär att förbättringspotentialen är stor och nu finns möjligheten att skapa goda exempel och bra riktlinjer för framtiden. Såväl Trafikverket, entreprenörerna och konsulterna har goda möjligheter att utveckla och internt kommunicera strategier för agerande i samband med totalentreprenaderna. Om sådana strategier finns verkar de okända eller oklara för deltagarna i entreprenaderna intervjuats i studien. Flera av parterna är ovana vid sina nya roller och bör utbilda sin personal. Trafikverket bör utbilda sin personal så att alla som arbetar med eller i anknytning til entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna 2 . Sida © Prolog 2011

ny ab-broar samt som tidskrävande

produktiviteten är den hos de olika aktörerna. är högre packningsgrad, as ovana att värdera

entreprenörern osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, pref massåtervinnig. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader. Innovationer inom processer uppmärksammats är återanvända broformar, serietillverkade broelement samt packningsmetod. Ett hinder för att ytterligare höja strikta arbetsplanen och det arbetet att ändra den. Ett annat hinder är långa granskningstider hos Trafikverket och ovana och okunskap om de nya rollerna vid totalentreprenad Många menar att kvaliteten blir högre vid totalentreprenader och att den långa garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder. Glädjen med arbeta med totalentreprenader som flera av respondenterna uttrycker, är en god

Bilaga 7

och form . Två –

entreprenör vjuats och i vissa fall

ter

, *. I de flesta

beställare

projektör har projektören in

en.

entreprenader

Petra Offrell, Fredrik Friblick, Louise Gårdenborg och Jan Kroon från Prolog har deltagit i studien. Datainsamling Uppföljningen gjordes genom intervjuer med entreprenadernas entreprenörens entreprenaderna är det de olika parternas ombud som har intervjuas. I några fall har projekteringsledaren intervjuats och i enstaka fall har även huvudprojektören varit med vid intervjuerna. *I vissa projekteringsledar Intervjuerna utfördes under november december 2011. Intervjuerna utfördes i av personliga möten med undantag av fyra respondenter som intervjuats per telefon p.g.a. av sjukdom respektive upplevd tidsbrist hos respondenterna. 26 olika respondenter har svarat för de 11 entreprenaderna. I några fall har samma person svarat för mer än en entreprenad av entreprenaderna på E22:an har i stort sett utförts som en gemensam entreprenad med samma intervjuade respondenter för samtliga 3 parter. 4 . Sida © Prolog 2011

gjordes i ,, konkurrens, . Intervjuerna des och 1 av de r frågor som är

innovationer inom

på vägprojekt som , skedde vid ett . Uppdraget bestod i att entreprenader och s beställare, entreprenör och gjordes genom intervjuer med oduktivitetskommittén och huvudsak i form av personliga des i denna rapport. s av Trafikverket 2009-2011. , efter att ungefär hälften av

Introduktion Produktivitetskommittén har hösten 2011 lämnat ett uppdrag till Prolog att göra en uppföljning av 11 av Trafikverkets totalentreprenader göra en uppföljning av 1 totalentreprenader upphandlat Uppföljningen entreprenaderna projektör. Val av framtagande av intervjufrågor samråd med Pr Trafikverket. Intervjufrågorna omfatta relevanta ur aspekterna produkter respektive processer pris/kostnad, tid och kvalitet utfördes i möten. Resultaten analysera sammanställ En muntlig redovisning av de preliminära resultaten intervjuerna gjorts seminarium i Stockholm den 21 november 2011, som arrangeras av Produktivitetskommittén.

Bilaga 7

. . 1, . I ando – – Skönsmon – Kätkesu – Markaryd

IVsy: Väg E22 Hörby Norra - Linderöd IVsy: Väg E22 Hurva - Rolsberga VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult VGbpm: Väg34 St Aby - Glahytt VGbpm: Tvärleden Osby IVsy: Väg 50 Motala VGbph: Väg 50 Lamborn-Svabensverk Ivö: Väg 55 Yxtatorpet - Malmköping VGbpl: Väg 99 Merasjoki Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre • • • • • • • • • • • • Entreprenader Uppdraget bestod i att göra en uppföljning av 11 av de totalentreprenader som upphandlats av Trafikverket 2009-2011. Samtliga entreprenader är vägprojekt. Val av entreprenader gjordes i samråd med Produktivitetskommittén och Trafikverket listan nedan finns 12 utvalda entreprenader Ett av dessa, Ivö: Väg 55 Yxtatorpet Malmköping, föll bort eftersom entreprenaden precis påbörjats vid tiden för intervjuerna Entreprenaderna är spridda över hela Sverige och entreprenaderna är också relativt jämnt fördelade över startåren 2009, 2010 och 201 5 . Sida n © Prolog 2011

-

De enskilda respondenternas

Insamlingen har utförts som semi strukturerade intervjuer med öppna frågor i syfte att inte styra respondenternas svar i någon riktning. svar är anonyma och presenteras inte. I de fall citat finns med i rapporten så är äve dessa anonyma.

Bilaga 7

. Sida © Prolog 2011

vilket innebär att några av dem är avslutade medan andra fortfarande pågår.

DoU-åtagande som ingår

- - plantering ar plantering ar i 10 år - 20 år - - U ingår projektör Entreprenörens

Kreera Kreera Ramböll Tyréns Tyréns Ramböll NCC Tyrens Atkins, Centerlöf & Holmberg Entreprenör

NCC [miljoner kronor] Strabag Strabag PEAB NCC NCC NCC NCC Svevia vinnande anbud 24

180 160 233 230 168 248 13 325 Kontraktssumma 1

7¶Samverkansnivå

. Sida

Nivå 1 Nivå 1 Nivå 1 Nivå 1 Nivå 1 Nivå 1 Inte enl FIA Nej Nivå 1

© Prolog 2011

startdatum

- - - - - - - - -

-06 -06 -03 -01 -05 -02 -05 -11 -01

2010 01 2010 01 2009 02 2009 30 2009 15 2010 12 2009 25 2009 01 2011 20 Status

pågåend e pågåend e avsluta t avsluta t avsluta t pågåend e avsluta t avslut at pågåend e Entreprenad

-

–

Glahytt –

-

- -

Aby

Hörby Norra Lamborn

IVsy: Väg E22 Linderöd IVsy: Väg E22 Hurva Rolsberga VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult VGbpm: Väg34 St VGbpm: Tvärleden Osby Markaryd IVsy: Väg 50 Motala VGbph: Väg 50 Svabensverk VGbpl: Väg 99 Merasjoki Kätkesuando Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro

Bilaga 7

ja: Om Om ja; )?

- D&U 20 år konstruktioner, ; innovationer

för Om nej: kunde man gjort Tyréns Tyréns

räckligt tydliga och utvecklade) Konsortiet Joint Venture Sundsvallsbr on HB, bestående av delägarna Pihl&Son (DK), Joseph Möbius (D) och Max Bögl (D) Peab Hur har funktionskraven upplevts? (är de till Har funktionskraven öppnat upp för utvecklingar och företagsspecifika tekniska lösningar (produkter utformning, material och varor vilka utvecklingar har möjliggjorts? nej: varför inte? Har andelen förtillverkade konstruktioner eller delar av konstruktioner skiljt sig ifrån andra typer av entreprenader? Om på vilket sätt? något för att öka andelen? Sammanfattningsvis: upplever du att förutsättningar 545 174     1 1 Innovationer - Produkter 8 . Sida Nivå 1 Nivå 1 © Prolog 2011 - - -04 -04 2011 01 2011 01 gjordes i entreprenader. pågåend e pågåend e –

är avslutade och har därför oduktivitetskommittén och . Intervjufrågorna omfattar

er inom produkter respektive

.

IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre Skönsmon Frågeställningar Framtagande av intervjufrågor samråd med Pr Trafikverket frågor som är relevanta ur aspekterna innovation processer, konkurrens, pris/kostnad, tid och kvalitet Vissa av frågorna vad gäller kostnader och kvalitet kan endast besvaras om entreprenaderna inte behandlats i pågående

m en

Hur många har lämnat anbud och hur stor är anbudsspridningen? Har "mindre" företag lämnat anbud i samma omfattning som man kunde förvänta vid en utförandeentreprenad? Hur skulle det påverka intresset för att lämna anbud på totalentreprenader, o del av kostnaderna för att utarbeta ett anbud ersättas av beställaren? Var tiden för anbudsräkning tillräcklig? Är entreprenaden lämpligt avgränsad och har lämpligt innehåll?     

Konkurrens 9

. Sida

© Prolog 2011

Om ja: Om inte:

jämfört med Om ja: Vilka ? och ring i en traditionell ? kunnat tillämpas i anbuds ja; på vilket sätt? a produktionstekniska Vad kan man göra för att givits av beställaren?

- Processer entreprenad

produktiviteten givits av erieproduktion

(produkter) vad kunde beställaren gjort för att möjliggöra och främja innovationer? på vilket sätt? Hur har funktionskraven och entreprenadformen öppnat upp för företagsspecifik lösningar i utförandet? Vilka och hur har de tillämpats? främja sådana lösningar? Har s någon del av entreprenaden och hur har de tillämpats? Om nej: hur kan man göra för att främja serieproduktion? Hur omfattande är arbetshandlingsprojekteringen bygghandlingsprojekte utförande Sammanfattningsvis: har förutsättningar för att öka beställaren? Om inte: vad kunde beställaren gjort för att möjliggöra och främja ökad produktivitet? Om    

Innovationer

rt med ? ? jämfö jämfört med

Vilka andra fördelar kan du se med formen totalentreprenad utförandeentreprenad Vilka andra nackdelar kan du se med formen totalentreprenad utförandeentreprenad  

10 .

Sida

© Prolog 2011

?

de olika ? Om ja: På ltat i en Har mellan egenkalkyl, resu Om ja: På vilket konstaterade fel i

entreprenadkostnaden) stickprovskontroller jämfört utförandeentreprenad na lämpligt fördelade? och Pris/Kostnader entreprenad? d.v.s. sbesiktningar, revisioner, Vilka? utförandeentreprenad möjlighet att höja kvaliteten?

Är kontraktstiden respektive produktionstiden (byggtiden) lämplig? Är risker Finns det stora ”osäkerheter” i förfrågan? Om ja: Har tidplanen hållits? kontraktsarbetena utförts inom avtalad tid? Skiljer sig kvaliteten på resultatet jämfört med förväntat utförande sätt? Varför? Om nej: hur kan man göra för att ge Skiljer sig antalet kontrakt beställarens med en vilket sätt? Varför? Hur mycket överstiger slutligt fakturerat kostnad ( kontraktssumman? Hur stor del är index? Är lönsamheten acceptabel/ i nivå med branschgenomsnitt? Hur stor är skillnaden innan anbud och kontraktssumma? (plus/ minus %) Hur ser du på formen totalentreprenad jämfört med Vilka är de största skillnaderna?           

Tid, Kvalitet Annat av betydelse

Bilaga 7

: Åtgärder

Beskrivning av

produkter -

Teknisk lösning: konstruktion, utförande, material och varor Produktionshöjande åtgärder och metoder i produktionen som syftar till att öka produktiviteten och effektiviteten. Innovationer inom produkter Funktionskraven Förtillverkade konstruktioner      Förhöjd packningsgrad har definierats som en innovation eftersom den gjorts i syfte att höja kvaliteten och inte att effektivisera produktionen. Innovationer I detta avsnitt behandlas: Övervägande del av respondenterna har upplevt funktionskraven på vägytan som tydliga men hårda. I vissa fall har kraven upplevts som alltför detaljerade. Flera respondenter har påpekat att trots att funktionskraven borde öppna upp för innovationer kan den hårt styrda arbetsplanen vara ett hinder för att prova nya innovationer. 11 . Sida © Prolog 2011

: : Ett exempel är rieproduktion

inom produkter från rd. I några av de olika lagren i respektive terrassen som inom produkter . I denna rapport har entreprenader arbetat med en om processer. Olika er menar respondenten att detta är finns åsikten att det är en innovation medan i andra

Innovation företagsspecifika tekniska lösningar (produkter; konstruktioner, utformning, material och varor) samt förtillverkade konstruktioner eller delar av konstruktioner. Innovationer inom processer företagsspecifika produktionstekniska lösningar i utförandet, se samt produktionshöjande åtgärder.   Intervjuresultat från 11 vägprojekt I vissa fall har det varit svårt att särskilja innovationer innovationer in respondenter har härlett samma tekniska lösning till olika kategorier. att man i flera högre packningsgrad vägkonstruktionen kvalitetshöjande åtgä entreprenader en produkt entreprenader processinnovation följande distinktioner och definitioner gjorts:

Bilaga 7

I

respondenter. I vissa fall har kraven upplevts vara allt för detaljerade. I de flesta entreprenaderna har väldigt få utvecklingar kring projekteringen upplevts som möjliga eftersom vägprofilerna upplevts varit alltför hårt styrda för att tillåta optimering av masshantering. ”Jag tycker att Trafikverket kunde ställt krav på att projektören skulle vara på plats, det hade gett en spännande lösning samt bredare kompetens i projektörsleden.” Trots detta har olika innovationer provats. flera av entreprenaderna har prefabricerade broar eller broelement använts. 12 . Sida © Prolog 2011 .

” flera lera att

det är bra med tydliga

alltför tidsödande och kravet på att de tekniska nläggningen ska utformas och Trafikverket upplevs peta i Detta medför i allt används ska utformas baserat på r inkommit att man borde sära på Verifikationskraven har gjort Åsikterna kring

konomin som drev utvecklingen mot

”Det var e innovationer.” Synpunkter ha begreppen ”små” resp. ”övergripande funktionskrav. detaljerna. gestaltningskraven går isär, men f respondenter menar att gestaltningskrav medan andra vill att gestaltningskraven ska vara underordnade funktionskraven för att öppna upp fler möjliga lösningar och egna innovationer Andra hinder är lösningar som vetenskapliga metoder eller vara beprövade och vedertagna. väsentligt att a utföras med konventionella metoder enligt förfarande som anges i Trafikverkets kravdokument. att det upplevts arbetskrävande att försöka få igenom nya tekniska lösningar. Flera respondenter har påpekat funktionskraven utanför vägkroppen (grönområden, slänter, gestaltning, etc.) har varit otydliga. Även ansvarsfördelning och tider har upplevts som otydliga av

Bilaga 7

–

:

entreprenören och då

Processer

ögvärdig produkt billigare” -

Gräs istället för grus som erosionsskydd vid slänter Produktionstekniska lösningar i utförandet Serieproduktion Anbudsarbetet     ”Funktionskraven var väldigt hårda men Trafikverket var beredda att betala för det för att få en h stabiliserad överbyggnad har fått genomslag i hela landet. ” Innovationer Under avsnittet om innovationer inom processer behandlas frågor som beaktar Vissa företagsspecifika lösningar har använts i entreprenaderna. Flera respondenter har upplevt större frihet vid val av material men i något fall överdimensionerat ”för att vara på den säkra sidan”. Några har upplevt en ökad administration i entreprenaden medan andra har upplevt minskad administration. ”Nu ska allt passera borde man kunna skippa vissa handlingar, men man gör som man brukar och luras in i gamla 13 . Sida © Prolog 2011

och

inom produkter som av överbyggnaden fyllningsmassor med

Högre packningsgrad Cementstabilisering Cementstabilisering av underbyggnad/undergrund Prefabricerade broar Sprängning av berg i väglinjen återanvändning som minskade transporter och bättre masshantering Återanvändning av massor i högre grad       Några av de innovationer har provats i Totalentreprenaderna är:

Bilaga 7

Anbud Tid för anbudsräkning   entreprenören för att bedöma osäkerheter i vem som äger ansvaret, dolda risker samt storlek på risktillägg vid totalentreprenader. Man upplever dock att många av dessa osäkerheter kommer att minska när man får mer erfarenhet av formen. Konkurrens I avsnittet om konkurrens behandlas frågor kring: 14 . Sida © Prolog 2011

etillverkning .

planerar man att aknas kompetens hos

v broar har förekommit i istället för ritningar.” Generellt uppger skrav vält upplevts som omfattande och innovationer inom processer har

Densiasfalt i rondeller Montagebro Typbroar Återanvända broformar Ny typ av Ny packningsmetod Gestaltning Långa granskningstider Stor undersökningsplikt          systemet och nyttjar dåligt möjligheten att använda verifikat I ett av entreprenaderna bygga en helt ny fabrik för seri av stålbroelement. Man har optimerat projekteringen av stålbron m.a.p serietillverkning, transporter samt tidsvinster. Serietillverkning a flera fall. Andra produktionshöjande åtgärder som provats är: Hinder för varit: Samtliga anbudsgivare har påpekat att anbudsarbetet mycket kostsamt. respondenterna att det s

Bilaga 7

, .

NCC

Tiderna för anbudet har ansetts som rimliga av de flesta trots att dessa har varierat mellan 2 och 9 månader för olika entreprenader och olika aktörer. Många har sett det som en konkurrensfördel att tidigt prova totalentreprenader och bygga upp intern kompetens och organisationer för detta. Antalet anbud har av flera upplevs som litet oberoende av om entreprenaden är en totalentreprenad eller utförandeentreprenad och menar att detta beror på att marknaden i Sverige är liten. I några fall har utländska företag tagit ut anbudshandlingar men ej lämnat anbud, med undantag för en entreprenad där ett utländskt konsortium vunnit anbudet Antalet giltiga anbud var mellan 2 och 5 stycken i entreprenaderna. 15 Företag som lämnat anbud Svevia, Strabag, Peab, Skanska, Svevia, Strabag, Peab, NCC PEAB, Skanska, NCC PEAB, Skanska, NCC . Sida © Prolog 2011

5 4 3 3 itivt åt de

för viljan att Antalet inkomna anbud ner kontraktet, men Man menar också att det - Rolsberga Glahytt - -

. uteslutande lämnats av medelstora bolag. Många tror att detta beror

Entreprenadens avgränsning Kontrakttidens längd Riskfördelning Osäkerheter i förfrågningsunderlaget     Entreprenad IVsy: Väg E22 Hörby Norra Linderöd IVsy: Väg E22 Hurva VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult VGbpm: Väg34 St Aby Anbud har och stora på att mindre bolag har svårt att klara de långa garantitiderna. krävs högre kompetens för att räkna på totalentreprenader. Vissa respondenter har uttryckt pos intresse för någon form av ersättningsmodell för nedlagt arbete i anbudsskedet anbudslämnare som ej vin det finns också respondenter som menar att detta inte har någon betydelse lämna anbud

Bilaga 7

och Jonab

Strabag

Bilfinger Berger, Skanska undersökningar kan inte göras under vintersäsongen. En representant för Trafikverket menar på att detta är ett systemfel hos Trafikverket som gör att anbuden kommer ut fel tid på året och att det relativt enkelt borde kunna åtgärdas. Andra menar att det borde finnas tvingande deltider för kompletterande undersökningar och projektering. ”Riskfördelningen kan hämma utvecklingen.” Riskerna har varit starkt förskjutna mot entreprenören. Trafikverket anser att risken ska tas omhand där den kan hanteras bäst (d.v.s. hos entreprenören). Parterna är inte 16 Svevia, NCC, Peab, Skanska, NCC o PEAB Skanska, NCC, PEAB, Svevia och Dala Berg Asfaltbeläggningar i Boden, Svevia NCC, Konsortium Pihl/Möbius/Bögl, Bilfinger&Berger, Skanska och Hochtief. Peab, Svevia, NCC, Skanska, Strabag . Sida © Prolog 2011 2 5 5 4 5 , trots 2 Flera 6 (varav 1 förkastades)

– sista Enstaka respondenter är så stora att om man – – mmer entreprenörerna vara - det finns tillräckligt datum. Respondenterna menar ansett att kontrakts- och

VGbpm: Tvärleden Osby Markaryd IVsy: Väg 50 Motala VGbph: Väg 50 Lamborn Svabensverk VGbpl: Väg 99 Merasjoki Kätkesuando Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre Skönsmon De flesta har produktionstiden har varit lagom lång att de flesta entreprenader som slutförts har varit klara långt innan färdigställande dock att osäkerheterna minskar tiden så ko tvungna att lägga på ett riskpålägg för eventuella förseningar. anser att tiden är alltför kort. respondenter bland alla parter har påpekat att tiden borde optimeras bättre mot årssäsonger så att lång tid från det att kontrakt skrivs tills att produktionen startas. Denna tid behövs för kompletterande undersökningar och projektering. Många kompletterande

Bilaga 7

– att granska men inte

alltför snabb etablering.

förhållningssätt kring granskningen.”

”Det blev Projekteringen var trög i starten och ogenomtänkt. Rekommendation är att projekteringsledaren är anställd av entreprenören för snabbare beslut. ” Osäkerheterna som upplevts i förfrågningsunderlaget kan till största delen associeras till geoteknik, befintlig vägkonstruktion samt granskningsförfarande. Vid flera entreprenader har funnits diskrepanser mellan arbetsplan och teknisk beskrivning. Någon respondent har upplevt underlaget som undermåligt. ”Vi som beställare måste lära oss att hantera den nya formen godkänna” Flera respondenter har påpekat att det upplevs finnas en osäkerhet kring Trafikverkets granskning. Osäkerheten är främst i hur mycket som ska granskas samt vilken detaljeringsgrad. Entreprenör och projektör anser att granskningen tar lång tid och att detta påverkar entreprenadens framskridande. ”Trafikverket är ovan vid formen totalentreprenad och faller tillbaka i gamla invanda 17 . Sida , nte © Prolog 2011

sådant som

rdel i projekt i kan få större

llaren att har försökt gjorts , medan i andra räknat med ett eller osäkerheter.

.”

markytan (geoteknik, ska hanteras. undersökningar som givits i er har upplevt att projektörens ör att diskrepanser kan Det är svårare i projekt där Representanter från samtliga , etc.) samt ny väg på befintlig

alltid överens om hur risker för ligger dolt under avvattning vägkonstruktion ”Det kan vara så att den entreprenör som är mest riskbenägen vinner jobbet.” Vid några entreprenader att reglera det som visar sig inte stämma mot de geotekniska förfrågningsunderlaget entreprenader hävdar bestä entreprenören borde ha riskpålägg f förekomma. parter är överens om att praxis borde finnas och i vissa fall är sannolikt ett prejudikat från en tvist nödvändig. ”Totalentreprenadformen är fö obruten terräng där projektet frihetsgrad. många intressenter blandas in, t.ex. boende känslig kulturmiljö Två respondent risk är orimligt stor i förhållande till möjlig vinst medan de flesta projektörer i upplevt några risker

Bilaga 7

i

är att ör så som trots

.”

Projekteringsprocessen är annorlunda och man upplever från Trafikverkets sida tiden mellan handling klar för granskning och produktionsstart är f kort och att man ifrån entreprenörens sida inte har kontroll på sina egna  entreprenören kan vara med och påverka utformningen. ”Anledningen att vi [entreprenören] var snabba igång är att vi vet att det tar tid för vägen att sätta sig, vi är duktiga på produktion och har erfarenhet av det här. V behöver inte ha alla detaljer klara för oss för att kunna dra igång Sluttiden har hållits i de entreprenader färdigställts, ofta med god marginal, att miljödomar, långsam granskning och osedvanligt väder har påverkat den planerade tidshållningen. När det gäller kvaliteten skiljer sig åsikterna mellan respondenter på olika entreprenader. Några anser att kvaliteten jämförbar med traditionell utförandeentreprenad medan många andra menar att kvaliteten är mycket högre vid totalentreprenader. Några av de åsikter som framkommit är: 18 . Sida © Prolog 2011

upplevts som lättare för

Tidhållning Kvalitet Fel och anmärkningar vid besiktning Kostnader Lönsamhet      Tid, kvalitet och kostnader Under detta avsnitt behandlas: Det har generellt entreprenören att hålla tiderna när

Bilaga 7

med har än Status pågående pågående avslutat avslutat avslutat pågående

– bra utförd men

Beviljade tidstillägg Pågående hindersanmälan gällande Ja ja ja, 45 dagar -priset -30 -14 -20 -15 -08 -10 -12 -09 2011 2011 2010 2011 Verkligt slutdatum -31 -31 -01 -01 -01 -31 ”34:an fick FIA lite problem med slänter.” Många av de aktuella entreprenaderna är inte slutförda, men för dem som slutförts så merparten väldigt få konstaterade fel. Trafikverket upplever att entreprenören generellt varit noggrann i processen. Delbesiktningar har gjorts långt före slutbesiktning på entreprenörens eget initiativ med hjälp av Trafikverkets specialister. Några av entreprenaderna har haft markant lite fel, medan någon har anmält för tidigt och haft fler anmärkningar normalt. -12 -12 -12 -11 -07 -08 19 2012 2012 2011 2010 2011 2033 . Sida Planerat slutdatumslut © Prolog 2011 -01 -01 -02 -30 -15 -12 – -06 -06 -03 -01 -05 -02 2010 2010 2009 2009 2009 2010 Startdatum kvaliteten skiljer bättre i flera . ögre kvalitet. Markaryd Rolsberga Glahytt – totalentreprenader kan /beläggning/jämnhet). Större - flera entreprenader har man med avseende på ättre kvalitet. Smarta idéer

.” team hos entreprenören fick en mycket vacker finish. Det

processer projekteringsstyrning. Kvaliteten i höjas om man även har ansvar för driften. I inget driftansvar och sig inte jämfört med traditionell utförandeentreprenad Man får b premieras före fusk. Kvaliteten har blivit avseende (överbyggnad granskning ger h : Väg34 St Aby    ”Tvärleden var ett bra yrkesstolthet Entreprenad IVsy: Väg E22 Hörby Norra Linderöd IVsy: Väg E22 Hurva VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult VGbpm VGbpm: Tvärleden Osby IVsy: Väg 50 Motala

a

.

avslutat avslutat pågående pågående pågående

ja tillkommande miljödomar Nej nej inga

status -30 -01 ”

-09 -10

pågående 2010 2011

kronor] 4

[miljoner

därav Index -30 -30 -01 -01

-01 kronor]

-09 -04 -11 -10 bygga utifrån. Nu är alla mer på tårna och ifrågasätter för att kunna vara förberedd och skapa bra förutsättningar för att kunna utföra arbetet. Man vet att allt inte är ritat i detalj. Eftersom endast ett fåtal av entreprenaderna är slutförda kan man inte dra någon generell slutsats kring skillnaden mellan Trafikverkets egenkalkyl och kostnaden [miljoner -10 20

kostnad 2010 2015 2014 2015 fakturerad .

2011 Slutlig [miljoner kronor] Sida Kontraktssumma 340

© Prolog 2011

-25 -01 -20 -01 -01 [miljoner kronor]

ÄTA:or, OK att TRVs egenkalkyl -05 -11 -01 -04 -04

Totalt 2009 2011 2011 2011

2009 Entreprenad

– Linderöd

-

– innebär färre ÄTA:or.

Rolsberga

-Svabensverk inte påverkar antalet fel.

-

. I utförandeentreprenad litar man

VGbph: Väg 50 Lamborn VGbpl: Väg 99 Merasjoki Kätkesuando Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre Skönsmon ”Totalentreprenader Tidigare blev alla fel på ritningar nu löser man det mer eller mindre med direkt kommunikation mellan projektör och produktion på att ritningarna är granskade och IVsy: Väg E22 Hörby Norra IVsy: Väg E22 Hurva

Någon enstaka respondent menar att entreprenadformen

.”

avslutat avslutat pågående pågående pågående avslutat avslutat avslutat pågående 0 1 24 6,8 6,5 0,5

kan koppla effektmål/funktionsmål till

33 Trafikantkostnaderna har minskat i och med att man kortat byggtiden. ”Man projektens olycksutveckling; t.ex. lägre antal döda/skadade under 3 år ger bonus. Detta är svårt att göra i en annan typ av entreprenadform [utan drift- och underhållsansvar]

253 252 209 16 21

.

Sida

24 233 230 168 13 325 1248 1545 1174

© Prolog 2011

40 280 193 259 20 435 1467 1688 1350

na ser ingen

– terade. utförandeentreprenader

Kätkesuando Markaryd –

– hård konkurrens vid anbud,

Glahytt -Svabensverk

- vara felkalkyl p.g.a.

sin lönsamhet mellan ra fall att misstag begåtts.

VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult VGbpm: Väg34 St Aby VGbpm: Tvärleden Osby IVsy: Väg 50 Motala VGbph: Väg 50 Lamborn VGbpl: Väg 99 Merasjoki Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre Skönsmon Entreprenörerna har till största delen inte lyckats med lönsamhet i totalentreprenaderna. Orsaken upplevs bristande erfarenheter från entreprenadformen, osäkerhet på hur man ska ta höjd för risker samt i någ Övervägande del av projektörer skillnad i totalentreprenader och trots att de har en annan beställare. Trafikverket har i de flesta fall fått en slutsumma inom det budge

Bilaga 7

tökad själv ,

”

”

Några av de skillnader som nämnts är att vid en utförandeentreprenad vänder sig entreprenören till beställaren då problem uppstår och får betalt under tiden man väntar och beställaren hittar en lösning. Vid totalentreprenader måste entreprenören hitta lösningen. ”Det är entreprenören som kan göra bästa ekonomiska optimeringen, planera logistik och skapa förutsättningar för industriellt byggande. Därför är det självklart att de ska få utrymme att göra detta. En stor skillnad är att projektörerna sitter på andra sidan av bordet. Detaljeringsgraden är lägre när man projekterar åt en entreprenör. Mer inslag av produktionsprojektering ger en ökad förståelse hos projektören för dessa frågor. ”Misslyckande är otroligt värdefulla i utvecklingsprocessen. I dessa entreprenader där man arbetat med utökad samverkan arbetar man för att lösa problemen tillsammans. I totalentreprenaderna läggs fokus på hur bra man kan bygga till ett rimligt pris. Respondenterna menar att u samverkan (FIA nivå 1) är av stor vikt kanske den största skillnaden. 22 . Sida © Prolog 2011

. Man ser , mer

tsglädje och möjlighet att problem som beror på ovana med ?

Annat av betydelse Majoriteten av respondenterna är mycket positiva till entreprenadformen. Man uttrycker stor arbe utveckla sig själv och sin kunskap dock nybörjar formen. Hur ska man hantera avvikelser från arbetsplan Man menar att totalentreprenadformen är ett effektivare sätt att arbeta på interaktivt.

Bilaga 7

”

, men några

vertygad om att detta är framtiden

– vi vill vara med redan från

stimulerande! och väldigt bra för unga för att lära sig. Utnyttjar kunskaperna bättre. Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda. Eftersom formen är ny så har granskningsrutiner inte satt sig riktigt    ”Jag är ö Flera respondenter har uttryckt en önskan om att vara med i ett tidigare skede, redan vid utarbetandet av arbetsplanen. Det som talar emot, är det ovana med den långa tiden om man jämför med byggindustrin där entreprenörerna förvärvar mark och sedan arbetar med detaljplaner och bygglov innan byggstart, så är detta inte så annorlunda. Man menar att man får möjlighet styra annorlunda, att våga prova innovationer. ”Totalentreprenad i kombination med utökad samverkan kommer på sikt att ge mer väg eller järnväg för pengarna. Ju tidigare desto bättre arbetsplanen och hela vägen till och med driften.” Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser av följande nackdelar: 23 . Sida © Prolog 2011 Vi

detaljer in tidigt

utförandeentreprenad alla erfarenheter, ra lika noggrann bättre sätt. entreprenaden. Även som nämns är: . ska börja tjäna pengar för

bygger och producerar samtidigt . - större engagemang. Betydligt reativitet, vilja att lösa

Ökad k uppgiften, man blandar kompetenser i bredare form än vid Tillvaratagande av ser och kan analysera möjligheterna och riskerna. För samman praktiker och teoretiker på ett Snabba beslut. Lösningar för hamnar på rätt ställe Snabbare produktionstid På sikt mer väg för pengarna. Entreprenören att ha råd med utveckling. När man behöver man inte va bara nödvändiga frågor utreds, mer sparsamt Roligt bättre samverkan Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med fokus på totalekonomin för produktionskostnader vägs vilket är en stor ekonomisk fördel. projektörer får jobba närmare "verkligheten", Teoretiker jobbar tillsammans med praktiker vilket är         Några av de fördelar

Bilaga 7

Någon menar att garantitidens längd (10 år) är problematisk då underentreprenörer vägrar att garantera i 10 år och att man borde inkludera både drift och garanti i 20 år för att våga prova nya lösningar. 24 . Sida © Prolog 2011

”

ka.

Trafikverket i nskar mer frihet i för stora

för att öka sin . Trafikverket. Man har inte ätt att missbedöma den . Högre engagemang p.g.a.

ännu hos riktigt hittat sin roll och vad man ska granska och vad man inte ska grans Det är l beställarkompetens som krävs i Trafikverket Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver utvärderas och förbättras. Det finns en risk att förlängningen tappar kompetens som man har idag. Arbetsplanen sätter begränsningar Ekonomi (initialt)      En förbättringsåtgärd skulle kunna vara om man kan fastställa ett större vägområde för att öka entreprenörens frihet i utformning. Entreprenör och projektör ö utformningen ”Att vi som entreprenörer är mer kreativa är stor fördel för rekrytering i framtiden. Flera entreprenörer skaffar en egen projekteringsledare kompetens. direktkontakt mellan projektör och entreprenör ger snabbare ändringar.

Bilaga 7

och

framgångsrikt anpassar sig till en allt större andel totalentreprenader. Sådana strategier verkar saknas eller vara okända för de medarbetare som intervjuats i entreprenaderna. Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de 11 entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte i studien dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan och den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade lösningar. Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera risker mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinnig. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven 25 . Sida © Prolog 2011

heter att entreprenader har

plats i

entreprenaderna där lentreprenadformen; alla har entreprenaderna beror på ovana

Analys I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i att arbeta i tota omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen. ”Det är extremt mycket roligare att arbeta i totalentreprenader. Få vara med om innovationer, något nytt inte bara det vanliga. Bra gäng. Mer på verkligheten.” De flesta respondenterna är överens om att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster, färdigställda blivit färdiga i god tid. Många menar att kvaliteten är högre. Den största anledningen är garantitiden som driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering. Såväl beställare som entreprenörer och konsulter bedöms ha goda möjlig utveckla och implementera strategier som

Bilaga 7

.

projekterade handlingar är inte något som framkommit i intervjuerna i entreprenaderna Det är relativt få anbud som lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna i de studerade totalentreprenaderna uteblivit. Totalentreprenaderna upplevs idag lönsamma för beställare och konsulter. Parterna är överens om att detta måste förändras, så att alla parter tjänar pengar, men de olika parterna är inte överens om hur. Det finns en problematik med riskfördelning i totalentreprenaderna. Om entreprenörerna fortsätter att uppleva sig förlora pengar i entreprenaderna kommer viljan att medverka i dem att minska. Tvister kan komma att bli en följd. Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar

.

Sida

© Prolog 2011

ivitet och

entreprenader. gar/får utrymme att

medan de senare kan härledas till minskade kostnader. Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Detta är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika, man har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod. Hinder för att ytterligare höja produktiviteten är den strikta arbetsplanen och det tidskrävande arbetet att ändra den skapar en motvilja mot att försöka. Ändringar av arbetsplanen har dock gjorts i enstaka ”Det är kul när man vå testa nya saker.” Det är studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produkt innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkare deras arbete. Att byta uppdragsgivare från Trafikverket till entreprenörerna har upplevts fungera bra. Om eller hur totalentreprenader påverkar kvalitén i

Bilaga 7

. Sida © Prolog 2011

erna”

p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts. ”Jag tror inte att jag hade varit kvar här på Trafikverket om det inte hade varit för totalentreprenad Glädjen med att arbeta i totalentreprenader, som de flesta av respondenterna uttrycker, är en god grund för att vidareutveckla ytterligare fördelar utifrån entreprenadformen.

Bilaga 8

Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Per Erik Eriksson, Henrik Szentes, Thomas Olofsson och Ove Lagerqvist Avdelningen för Byggkonstruktion och –produktion Luleå tekniska universitet

Sammanfattning

På uppdrag av Produktivitetskommittén har denna studie undersökt vilka hinder och drivkrafter som finns för att öka industriellt anläggningsbyggande, med fokus på infrastrukturprojekt. Studien inkluderade en multipel fallstudie av 3 pågående anläggningsprojekt, samt en enkätstudie. Studien visar att industriellt anläggningsbyggande är mycket mer än bara prefab. Andra viktiga beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är att planera för rationell produktion för att på så sätt öka förutsägbarheten och minska olika typer av slöseri, upprepning och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön, integrerad produktion och projektering för förbättrad byggbarhet samt erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande.

Drivkrafterna till industriellt anläggningsbyggande är enligt studien nästan uteslutande relaterat till inre effektivitet (dvs ”göra saker rätt”) i form av ökad produktivitet för att spara tid och pengar. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet, som handlar om att ”göra rätt saker”, minst lika viktigt för att skapa uthållig konkurrenskraft. Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att vi ökar processfokus och de fördelar detta för med sig för den inre effektiviteten utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen och därmed den yttre effektiviteten. Exempel på stora hinder till industriellt anläggningsbyggande är detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningseffekter på grund av uppstyckade upphandlingar.

Studien tyder på att drivkrafter och hinder som ligger i det omgivande samhället, dvs helt utanför projektaktörernas kontroll, är begränsade. Därför har projektaktörerna makten och möjligheten att självständigt implementera industriellt anläggningsbyggande. Beställaren bör skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta och samverka i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar avseende lösningar i projekteringsskedet och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförar-

kompetens redan i design och planeringsskeden. Materialleverantörer bör utveckla prefabricerade komponenter och byggdelar, i samråd med övriga aktörer

Implementeringen av industriellt byggande kan ses som en processinnovation som i sin tur främjas av innovationer relaterade till organisations- och kontraktsformer. Nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt skulle främja industriellt byggande och innovation. Längre kontrakt som löper över flera projekt och som kanske även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg sedan leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar. Detta skulle också kräva en attitydförändring där Trafikverket blir mer öppna för leverantörers förslag på nya lösningar som inte är föreskrivna i normer och regler. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher. Det är därmed viktigt att inte ha ett för snävt processfokus på industriellt anläggningsbyggande som endast fokuserar på inre effektivitet utan istället anamma ett bredare innovationsfokus som även inkluderar yttre effektivitet.

Inledning

Det råder ett stort förändringstryck på bygg- och anläggningsindustrin, dels från det omgivande samhället som efterfrågar implementering av lärdomar och best practice från andra branscher (Bresnen mfl, 2005) och dels från branschen i sig själv. Samhället påverkas i hög grad av byggbranschens arbete och dess slutprodukter samtidigt som branschens aktörer initierat utvecklingsarbete för att anpassa sig till förändrade förutsättningar i samhället och i branschen. Nya standardkontrakt (AB04, ABT06, ABK09), nya upphandlingsoch samarbetsformer, EU-direktiv inom flera områden samt införandet av Eurocodes, ökad användning av utländsk arbetskraft, fler utländska byggentreprenörer aktiva i Sverige, teknisk utveck-

ling av IT-verktyg (tex BIM) samt ökad direktimport av byggvaror är exempel på förändringar och trender i branschen. Förändringstrycket har resulterat i utveckling och implementering av alternativa arbetssätt och ledningsmetoder som till exempel partnering, lean production och industriellt byggande. Implementeringen av dessa kan dock innebära svårigheter och problem med rådande kultur och regelverk, som måste hanteras.

I enlighet med ett uppdrag utfärdat av Produktivitetskommittén har denna studie undersökt vilka hinder och drivkrafter som finns för att öka det industriella byggandet i anläggningssektorn, med fokus på infrastrukturprojekt. Som stöd för en bred men ändå förhållandevis djup studie formulerades sex forskningsfrågor: 1. Vad är ett industriellt anläggningsbyggande, vilka viktiga bestånds-

delar ingår i begreppet? 2. Vilka drivkrafter finns till industriellt anläggningsbyggande? 3. Vilka hinder finns till industriellt anläggningsbyggande? 4. Vilken/vilka aktör(er) är mest lämpade att driva utvecklingen av

industriellt anläggningsbyggande? 5. Vilka element/byggdelar bör man i första hand börja standardisera

eller prefabricera vid implementeringen av industriellt anläggnings-

byggande? 6. Hur påverkas implementeringen av industriellt anläggningsbyggande

av olika kontrakts- och upphandlingsformer?

Metod

Projektgruppen vid LTU bestod av: Docent Per Erik Eriksson (projektledare), Doktorand Henrik Szentes, Professor Thomas Olofsson, och Professor Ove Lagerqvist. Studiens datainsamling utfördes genom en multipel fallstudie av 3 pågående anläggningsprojekt, samt en enkätstudie riktad till branschfolk med intresse av industriellt byggande. Syftet var främst att få ett brett perspektiv, från flera respondenter i flera projekt. Vi ville också jämföra projekten och analysera likheter och skillnader i industriellt byggande, samt hur förutsättningar, som till exempel projekttyp, kontraktsoch upphandlingsformer påverkat implementeringen av industriellt anläggningsbyggande. Tre fallstudieprojekt valdes ut som omfattar

både väg- och järnvägsentreprenader med tre olika huvudentreprenörer för att få flera leverantörers syn på industriellt anläggningsbyggande. Projekten är upphandlade som utförandeentreprenader, förutom att ingående broar hanteras som (styrd) totalentreprenad. Storleken på projekten varierar mellan 0,5–1 Mdr. ”Normala” anläggningsprojekt valdes ut och inte några pilotprojekt inom industriellt byggande. Respondenterna anses därför inte mer kunniga och erfarna inom industriellt byggande än andra aktörer i branschen. Angreppssättet har både fördelar och nackdelar. En fördel är att fallstudieprojekten och respondenterna kan illustrera som exempel på vanliga observationer snarare än unika. En nackdel är att vi inte fångar Best Practice eftersom vi inte valt ut experter eller framgångsprojekt.

Inom varje fallstudieprojekt intervjuades beställarens projektledare (B), huvudentreprenörens projektledare (E), samt projekteringsledaren (K) för att få ett brett perspektiv på industriellt anläggningsbyggande. Sammanlagt genomfördes 8 intervjuer eftersom beställarens projektledare och projekteringsledaren var en och samma person i ett av projekten. Intervjuerna delades upp i två delar, dels en generell del som handlade om respondenternas åsikter om olika aspekter av industriellt byggande i anläggningsbranschen som helhet, och dels en projektspecifik del där respondenterna fick ge sin syn på hur olika aspekter av industriellt byggande fungerade i deras pågående projekt. Intervjuerna var av öppen och explorativ karaktär. Respondenterna fick därmed stor frihet och möjlighet till egna tolkningar och reflektioner utan att styras av i förväg fastställda frågeformuleringar och svarsalternativ.

De explorativa fallstudieintervjuerna med ett mindre antal respondenter kompletterades med en enkätstudie med styrda svarsalternativ. Resultaten från fallstudierna låg till grund för enkätdesignen. För att fånga åsikter från respondenter med explicit intresse för, kunskap om och erfarenhet av industriellt anläggningsbyggande så skickades enkäten ut till de industrirepresentanter som var inbjudna och/eller anmälda till Produktivitetskommitténs seminarium 11 okt 2011 om industriellt anläggningsbyggande. Enkäten besvarades av 33 (av 52 möjliga) respondenter: 4 (av 6) beställare, 14 (av 19) konsulter och 15 (av 27) entreprenörer. Enkäten presenterade förutbestämda svarsalternativ kopplade till endast tre frågor: 1) Hur viktiga är nedanstående beståndsdelar/ingredienser i industriellt anläggningsbyggande? 2) Hur stora är nedanstående hinder till ökat industriellt anläggningsbyggande?

3) Generellt sett, hur lämpliga är nedanstående produkter/element/byggnadsdelar att förtillverka, prefabricera och/eller standardisera?

Frågorna besvarades med hjälp av 5-gradiga intervallskalor:

1=Inte så viktigt (Fråga 1), Inte så stort (Fråga 2), Inte så

lämpligt (Fråga 3) 2=Ganska viktigt, Ganska stort, Ganska lämpligt 3=Viktigt, Stort, Lämpligt 4= Mycket viktigt, Mycket stort, Mycket lämpligt 5=Extremt viktigt, Extremt stort, Extremt lämpligt

Empiriska resultat – generella frågor

Vad innebär industriellt anläggningsbyggande, vilka är begreppets beståndsdelar?

Respondenterna i fallstudierna hade funderat olika mycket på detta begrepp, vissa kände sig familjära med det och verkade bekväma med att både tänka och diskutera utifrån detta begrepp i deras yrkesroll, medan andra var mer osäkra och ovana med begreppet och dess innehåll. Tre olika beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande nämndes av flera respondenter: förtillverkning/prefab nämndes av 5 st, effektiv/rationell produktion av 5 st, samt upprepning och standardisering av 3 st. De personer som kändes mer familjära med begreppet nämnde i första hand rationell produktion och upprepningseffekter. Rationell produktion är ju i sig ett brett begrepp men respondenterna var här inne på planering och att ge entreprenören förutsättningar för ökad förutsägbarhet och bättre flöde i produktionen för att minska olika typer av slöseri. Upprepning och standardisering gäller både processer/metoder och produkter/komponenter för att kunna återanvända arbetssätt samt serietillverka tekniska lösningar, allt behöver inte vara unikt.

De respondenter som var lite mindre insatta i begreppet industriellt byggande och behövde lite betänketid nämnde i första hand prefab och förtillverkning. Ett målande exempel på detta är: ”(skratt) – Jag har väl inte funderat så mycket på det … men ska jag säga nånting så säger jag att man förproducerar nånting, typ prefabelement som man sedan monterar” (E). När det gäller prefab så handlar det om att flytta timmar från arbetsplatsen, för att uppnå mindre störningar och avstängningar och därmed kortare total tid.

En respondent menar att prefab blir extra viktigt och lämpligt i underjordsarbeten som tex tunnlar där det är trångt och svårt att platsbygga. ”Ska du göra nånting på plats där nere kostar det dubbelt så mycket än om du gör det någon annanstans” (E).

Automation i form av ökad maskinanvändning nämndes bara av en respondent, som kopplade det till arbetsmiljöaspekter: ”vi ska naturligtvis använda de mest effektiva hjälpmedel och maskiner som finns för ändamålet, inte slita på människor i onödan” (E).

En respondent föreslog jämförelser med lean produktion i bilbranschen men en annan varnade för att sådana härmningar inte är helt lämpliga: ”Det finns ett gäng som går runt och pratar om industriellt byggande och tror att allt blir bättre om vi börjar apa efter Toyotas sätt att bygga bilar, och det tycker jag är in i helvete korkat” (B). Denna respondent sätter fingret på en viktig aspekt och det är att det industriella tänk och det processperspektiv som industriellt byggande baseras på måste anpassas efter de förhållanden och förutsättningar som råder i byggbranschen.

För att undersöka hur viktiga olika beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är undersöktes denna aspekt även i enkätundersökningen. Förutom prefab/förtillverkning, upprepning/standardisering, rationell produktion, samt automation innehöll enkätens förutbestämda svarsalternativ även erfarenhetsåterföring samt integrerad projektering och produktion. De två sistnämnda alternativen togs med eftersom även dessa nämndes i fallstudierna som relevanta aspekter när man implementerar industriellt byggande. Resultatet av enkätstudien presenteras nedan i tabell 1.

Tabell 1 visar att alla sex beståndsdelar ansågs vara mycket eller extremt viktiga (medelvärden 3,8–4,5). ”Planera för rationell produktion” (4,5) anses vara den viktigaste beståndsdelen i industriellt anläggningsbyggande. Förtillverkning och prefab är den beståndsdel som får lägst medelvärde, men 3,8 motsvarar alltså strax under ”mycket viktig” så slutsatsen är att alla dessa sex beståndsdelar är mycket viktiga och de flesta entreprenörer tycker att ”planera för rationell produktion” är en ”extremt viktig” beståndsdel.

Spridningen, i termer av standardavvikelser (ca 0,6–0,9), är ganska låg vilket indikerar att respondenterna är ganska överens och har liknande åsikter om vad industriellt byggande är för något och vilka viktiga beståndsdelar som ingår i begreppet. I fallstudierna känns det som bilden var mer splittrad mellan olika respondenter jmf med i enkätstudien. Detta kan dels bero på att enkätmetoden ju ger definierade förslag medan fallstudierna var explorativa, dels på att respondenterna i enkäten var personer som var inbjudna till Produktivitetskommitténs seminarium och därmed representerade en mer homogen kunskap om industriellt anläggningsbyggande än många andra personer i branschen. En annan skillnad jämfört med fallstudierna är att förtillverkning & prefab enligt enkätresultaten inte har en avgörande betydelse samt

att automation anses vara ungefär lika viktigt som de andra beståndsdelarna.

Respondenterna fick även själva föreslå andra viktiga beståndsdelar och några exempel som föreslogs är: gemensamma plattformar för informationsutbyte, brett engagemang av många olika viktiga aktörer inkl materialleverantörer, serieköp/centrala upphandlingar av större volymer av liknande objekt, samt incitamentsavtal – speciellt sådana som inkluderar konsulter.

Vilka drivkrafter finns till att implementera industriellt anläggningsbyggande?

I fallstudieintervjuerna framkom det tydligt att industriellt anläggningsbyggande främst ses som ett sätt att öka produktiviteten för att spara tid och pengar i byggprojekt. Hela 7 av de 8 respondenterna nämnde ökad produktivitet/effektivitet för att spara tid och pengar som främsta drivkraft. Det fanns dock andra förslag på drivkrafter som nämndes av enstaka respondenter.

Öka branschens attraktivitet kan vara en drivkraft om industriellt anläggningsbyggande ses som en positiv utveckling av en konservativ bransch med problem avseende utveckling och förnyelse. En entreprenör uttryckte det som att ”det finns en önskan om att få visa att byggbranschen inte är rutten” (E).

Individuella drivkrafter nämndes också. Enskilda individer driver implementeringen i sina projekt för att de är engagerade och tycker det är kul med utveckling. ”Projektchef och projektledare driver frågan på projektnivå och det är individberoende, mycket handlar om individuellt intresse” (B).

Från entreprenörernas perspektiv kan även brist på arbetskraft vara en drivkraft. Mer prefab och mindre platsbyggnation minskar helt enkelt den egna personalåtgången. Ett exempel som nämndes var att bristen på armeringskompetens är en drivkraft för att öka förtillverkningen av armering som är färdig att bara lägga i konstruktionen.

Förbättrad kvalitet nämndes av två personer, men de verkade lite osäkra på om detta verkligen var en viktig drivkraft: ”kanske kan man få bättre kvalitetskontroll” (E).

Ökad förutsägbarhet nämndes som drivkraft eftersom det ger en minskad osäkerhet och ökad tydlighet. ”Det är en mall som man följer för att förenkla och göra det tydligt för alla vad/hur de ska

göra” (B). ”Man använder färdiga plattformar – metod, mtrl, leverantörer, logistik – allt är klart från dag 1” (E).

Även en förbättrad miljö nämndes av två respondenter. Miljön ses då i vid mening och inkluderar minskade utsläpp och resursåtgång samt mindre störningar för omgivningen och 3:e man.

Vilka hinder finns till att implementera industriellt anläggningsbyggande?

Till skillnad från drivkrafter, där endast aspekten ökad effektivitet/produktivitet för att spara tid och pengar nämndes av flertalet respondenter, så beskrevs flera viktiga hinder av flera respondenter. Trafikverkets normer och regler samt planförfarandet, (6 respondenter), anses utgöra hinder för leverantörerna att komma med egna nya lösningar men flera anser också att situationen har blivit bättre även om den fortfarande är problematisk. ”Trafikverket har varit fantastiskt stelbenta, men det börjar bli bättre” (K). ”Trafikverket är lite konventionella och skeptiska till obeprövade lösningar, deras bestämmelser styr mycket” (E). ”Trafikverkets sätt att ställa krav gör att entreprenörerna har gett upp, de har inte något att konkurrera med, inget utrymme för egna lösningar” (B).

Ett annat viktigt hinder, som nämndes av 6 respondenter, är konservativ bransch där individer är fast i gamla hjulspår. Ett par personer (B och E) menar att svenska aktörer är mer konventionella än utländska konkurrenter och att internationella aktörer med stor verksamhet i många länder har ett mer industriellt tankesätt, de har kommit längre och är mer öppna för utveckling. Dessa stora aktörer har även interna design- och teknikavdelningar som kan stödja entreprenörens projektpersonal. Vid utveckling och design av nya tekniska lösningar behöver inte entreprenören anlita en timdebiterande konsult för att avgöra om ett nytt alternativ är lämpligt eller inte. Sådan intern kompetens minskar risken för entreprenörens projektledare jämfört med att betala externa aktörer för arbeten som kanske inte leder till något.

Brist på upprepning nämndes av 4 respondenter. Det är svårt att uppnå de stordriftsfördelar som krävs för att utveckling av nya lösningar ska löna sig i ett enskilt projekt. ”Vi är som ett cirkussällskap som reser runt och slår upp vårt tält på olika ställen och sedan är det ny publik och nya aktörer varenda gång vi träffas och nya förutsättningar för hur vi ska sätta upp vårt tält” (E).

Utvecklingsinsatsen måste löna sig redan i befintligt projekt, dels eftersom man inte vet om den kan användas i kommande projekt som har andra förutsättningar och dels eftersom lösningen därefter blir känd för alla som då kan härma den.

Fyra respondenter ansåg att utförandeentreprenad utgör ett hinder. Traditionell generalentreprenad gör att utvecklingen hänger på beställare och konsulter vilket inte är tillräckligt, eftersom entreprenörens utförarkompetens inte kan utnyttjas i projekteringsskedet. Vidare så ökar traditionella upphandlings- och kontraktsformer entreprenörernas fokus på kortsiktiga investeringskostnader medan fokus på livscykelkostnader blir litet, vilket minskar innovationsviljan. Därför bör andra kontraktsformer utvecklas som främjar långsiktighet och helhetsperspektiv: ”Funktionsansvar och ibland driftsansvar torde premiera innovativ entreprenör” (E). Ett faktum som ytterligare spär på problemet är att entreprenören inte alltid välkomnas att föreslå förbättringar och alternativa lösningar i upphandlingsskedet: ”Ibland skriver beställaren att de inte är intresserade av sidoförslag i upphandlingen, detta är frustrerande när entreprenören känner att det inte är den bästa lösningen som tagits fram” (E).

Sämre estetik skulle kunna utgöra ett hinder enligt 2 respondenter, eftersom standardisering och prefabricering kan leda till monotona och arkitektoniskt tråkiga lösningar. ”Industriellt byggande kan försämra estetik, standard prefabbroar på 70–80-talen såg för jävligt tråkiga ut, men ett projekt med 50 broar och 50 olika brolösningar är inte heller korrekt” (K). Men det finns lösningar på detta dilemma. En respondent föreslog ett system som finns i vårt grannland: ”i Finland finns det en slags estetikklassificering som styr kraven på estetetik beroende på geografiskt område” (B).

Brist på processtänk nämndes av 2 respondenter. Byggbranschens projektbaserade karaktär ger naturligt fokus på unikhet och kortsiktighet istället för på synergier och långsiktig utveckling. ”Varje projekt ses som unikt och en enskild enhet istället för en del i en lång process, varenda platschef vill uppfinna hjulet själv” (E).

Kortsiktigt ökad risk nämndes av 2 respondenter. Utveckling av nya angreppssätt kan utgöra ökade risker för okända konsekvenser. ”Nya lösningar innebär högre risker och svårigheter att kalkylera kostnaden” (E).

En respondent reagerade över att prefab ibland riskerar att leda till sämre miljö, pga långa transporter. ”Färdigbockad armering från Tyskland spar tid och pengar men transporterna är dåliga för

miljön” (K). Detta nämndes dock mer som en tankeställare än som ett reellt hinder.

Eftersom fallstudierna gav en något spretig bild över hindren till industriellt anläggningsbyggande så inkluderades även denna fråga i enkätstudien, se tabell 2.

Även enkätstudien ger en något spretig bild när det gäller hinder till industriellt anläggningsbyggande. Enkäten presenterade 9 alternativa hinder, där flera anses vara viktiga eller till och med mycket viktiga, tex detaljspecificerade utförandeentreprenader (3,6), konservativ bransch (3,5), och stort fokus på lägsta anbudspris (3,5). Andra hinder anses inte vara så viktiga, tex sämre estetik och monoton arkitektur (2,2), sämre miljö pga långa transporter (1,3) och att nya lösningar och arbetssätt ger ökade risker (1,5).

När det gäller denna fråga går också respondenternas meningar isär, endast två hinder har en standardavvikelse under 1,0 (sämre miljö pga långa transporter och att nya lösningar och arbetssätt ger ökade risker). Respondenterna är därmed mest ense om vilka två hinder som anses vara minst viktiga. För de viktigare hindren är åsikterna mer skilda. Oenigheten syns också om man analyserar skillnader i medelvärden mellan olika typer av aktörer. För två hinder är till och med skillnaderna statistisk signifikanta. Entreprenörerna tycker att ”detaljspecificerade utförandeentreprenader”

är ett mycket stort hinder (4,1) medan konsulter inte tycker att det är lika stort (2,9), (beställarna 3,8). Skillnaderna är liknande för hindret ”Planförfarandet med arbetsplan och järnvägsplan”, där entreprenörerna har medelvärde 3,9 och konsulterna har 2,3. Skillnaderna är också påtagliga men inte statistiskt signifikanta för hindret ”Brist på storskalighet och upprepning” där konsulterna har medelvärde 3,4, entreprenörerna har 2,8 och beställarna bara 2,3. Skillnaderna är också påtagliga men inte statistiskt signifikanta för hindret ”Stort fokus på lägsta anbudspris” som entreprenörerna tycker är ett stort hinder (3,8) och även konsulterna med 3,4, men inte beställarna som bara har 2,3. Att skillnaderna inte blir signifikanta när det är beställarna som har en avvikande mening är inte så konstigt eftersom enkätstudien endast inkluderar 4 svar från beställarna. Eftersom de är så få är det inte så relevant att analysera beställarna som en egen grupp.

Respondenterna fick även själva föreslå andra stora hinder, och några exempel som föreslogs var: kunskapen om en industrialiserad tillverkningsprocess är så låg att tidig planläggning och senare projektering hindrar tillämpning av angreppssättet, brist på incitament för innovation och nytänkande, samt brist på skydd av immateriella rättigheter för innovativa lösningar, särskilt för icke-vinnande anbudsförslag.

Vem bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande?

I fallstudierna var respondenterna ganska överens om att det är entreprenören som måste driva implementeringen av industriellt byggande, 7 respondenter ansåg detta. ”Entreprenören har bäst helhetsbild medan Trafikverket saknar kostnadsuppfattning och utförarkompetens” (B). Särskilt vid totalentreprenader kan entreprenören driva denna implementering, men deras situation försvåras vid generalentreprenad.

Flera respondenter anser att beställaren har en huvudroll och nämner hur viktigt det är att beställaren skapar förutsättningar för de andra aktörerna. Men bara 2 respondenter ansåg att beställaren är den som därigenom ska driva implementeringen. ”Det går inte utan beställaren eftersom denne styr i förprojektering och normer, men beställaren driver inte frågan i dag” (E). ”Beställaren måste

vara mer lyhörda och öppna för okonventionella lösningar och lita på entreprenörernas förslag” (E).

Ingen respondent ansåg att konsulterna kan driva implementeringen även om de har en viktig roll i den. ”Även projektörer måste vara med, men de driver inte, beställaren måste styra projekteringen om det är utförandeentreprenad så att konsulter inte bygger in för många begränsningar” (E). En respondent menade till och med att konsulter kan hindra utvecklingen: ”konsulter/arkitekter kan vara motståndare till industriellt byggande pga arkitektoniska aspekter samt att konsulter tjänar på att ta fram nya och unika lösningar hela tiden till varje projekt” (B). En konsult menade också att det inte finns någon naturlig och logisk drivkraft hos konsulterna: ”incitamentet hos konsulter för att utveckla industriellt byggande är obefintligt” (K).

Endast 2 respondenter nämnde att även materialleverantörerna kan vara viktiga i industriellt byggande men att de inte har någon huvudroll i dag. ”Litet intresse från prefab-industrin att gå in i anläggningsbranschen – de har fullt upp att göra ändå med husbyggnad” (K). Detta är förstås något som bör undersökas genom dialog med leverantörer inklusive prefab-industrin.

Några respondenter poängterade att ingen enskild aktör kan implementera industriellt byggande själv. ”Det måste ske i samverkan, entreprenörerna vet sina egna produktionsmetoder, konsulterna kan regelverken och kan hantera beställaren, och beställaren måste vara villig att testa nytt, alla tre parter måste samverka” (K).

Respondenterna verkade inte tycka att utomstående aktörer i det omgivande samhället spelade någon betydande roll. Det är främst projektaktörerna som har detta i sin hand. Om de ändå skulle nämna någon aktör så nämnde de flesta politiker/myndigheter för att de kan påverka kommuner och staten och för att myndigheter skriver normer. Även fackföreningar nämndes: ”fackföreningar är nog kluvna, de vill inte att det blir färre jobb men de vill heller inte att personalen sliter ut sig med tunga jobb” (E).

Vilka element/byggdelar är lämpliga att standardisera eller prefabricera?

Respondenterna i fallstudieintervjuerna gav här en mängd förslag på olika element eller byggdelar som kan vara lämpliga att standardisera eller prefabricera, men de flesta förslag angavs bara av

enstaka respondenter. Endast två element/byggdelar nämndes av många respondenter: Stödmurar och bullerplank samt betongbroar. ”Broar kan standardiseras men grundläggningen kommer vara unik” (K).”I framtiden borde det bli fler samverkansbroar med prefab-konstruktion och platsgjuten vägbana av betong, inspiration borde kunna fås från USA och Sydeuropa” (B). Exempel på element/byggdelar som nämndes av enstaka respondenter är: kantbalkar på broar, plattor, stålbroar, cut- and cover-betongtunnlar, inklädnader, fläktfundament, barriärelement, förtillverkad armering.

Eftersom fallstudierna gav en spretig bild över vilka element/byggdelar som är lämpliga att prefabricera och standardisera så inkluderades även denna fråga i enkätstudien, se tabell 3.

På denna fråga var antalet respondenter bara 24 eftersom 9 st inte ansåg sig ha kunskap/erfarenhet nog att reflektera kring dessa mer tekniska aspekter. De som svarade uttryckte att nästan alla element/byggnadsdelar ansågs vara lämpliga eller till och med mycket lämpliga att förtillverka/standardisera.

Empiriska resultat – projektspecifika frågor

Under fallstudieintervjuerna fokuserades även på de enskilda projekten. Nedan följer korta beskrivningar kring de tre undersökta projekten och hur de arbetat med att implementera industriellt anläggningsbyggande.

Projekt 1

I Projekt 1 tog beställarens projektledare tidigt initiativ till industriellt byggande. Huvudtanken var att eftersträva upprepningseffekter och förutsägbarhet så att det skulle vara lätt och smidigt för entreprenören, det skulle finnas vissa modeller som de skulle arbeta efter. Även om beställaren var drivande så skedde implementeringen av industriellt byggande i samverkan. Tack vare detta har aktörerna kommit ganska långt med sitt industriella tänk och projektdeltagarna är nöjda med detta angreppssätt även om ytterligare förbättringspotential finns. Många arbetsmetoder och tekniska lösningar utvecklades av beställaren och konsulten innan entreprenören upphandlades men vissa utvecklades och implementerades under byggskedet av entreprenören, så alla tre parter gjorde viktiga insatser för industriellt byggande.

Rationell produktion har uppnåtts bland annat genom att kabelgravar inte skjuts efteråt för sig, utan entreprenören tar det med sig direkt i sektionen vid tunneldrivningen för att spara tid och minska produktionsstopp och dubbelarbete.

De har använt sig av standardisering och upprepning i form av: 1. Förutbestämda och standardiserade alternativ för bergförstärkning

genom ett antal olika förstärkningsklasser. Därigenom minskas

antalet angreppssätt och arbetsmetoder och entreprenören vet på

förhand vad som gäller och behöver endast utföra arbetena på

ett fåtal olika sätt. 2. Standardiserad tunneldrivning genom att i tunnelsektionen ta ut

samma mängd berg hela tiden och lite mer berg än nödvändigt

för att skapa robusthet. Det är ett sätt att standardisera kabel-

dragningarna. En nackdel med denna typ av standardisering är att

vissa delar överdimensioneras, dvs för att kunna göra likadant på

flera ställen så blir det svåraste stället dimensionerande.

3. De har också använt sig av endast en typ av brunn med tre

kammare i istället för att ha tre olika brunnar

Prefabricering och förtillverkning har också skett i ganska stor omfattning tack vare initiativ från entreprenören: 1. Standardisering och prefabricering av fläktfundament istället för

att gjuta dem på plats. 2. Innerlineväggar av prefab-betong. ”Vi bygger tunnel i tunneln”

(K). Därmed har de ett enhetligt inklädnadsvalv istället för att

arbeta med dränering. Nackdelen är att det får droppa lite när

man inte har dränering. 3. Färdigtillverkad armering från Polen. Armeringen är iläggnings-

färdig, och i vissa fall också monterad till färdiga armerings-

korgar – vilket spar tid på arbetsplatsen. 4. I projektet har man också stödmurar och barriärelement (trafik-