Med anledning av motioner rörande fastighetsbildningslagen (1970:988)
CU 1977/78:18
Civilutskottets betänkande 1977/78:18
med anledning av motioner rörande fastighetsbildningslagen (1970:988)
Motionerna
I detta sammanhang har utskottet behandlat motionerna 1977/78:
490 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående skyndsam översyn av FBL beträffande
1. obligatorisk medverkan av gode män vid fastighetsbildningsförrättning,
2. information om rättshjälp, ekonomisk ersättning samt konsekvenser vid fastighetsbildningsförrättning,
3. noggrann fastighetssyn vid fastighetsbildningsförrättning,
625 av Ivar Högström m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär undersökning av hur bestämmelserna i fastighetsbildningslagen om avveckling av skogsfångsservitut tillämpas,
1687av Martin Olsson m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär utredning om och förslag till sådan ändring av fastighetsbildningslagen att möjligheterna till tvångsvis inlösen av aktiva jordbrukares åker- och skogsmark avskaffas.
Gällande ordning m. m.
Inlösen vid fastighetsreglering, m. m.
Bestämmelser om fastighetsreglering ges i 5-9 kap. fastighetsbildningslagen (FBL). Genom fastighetsreglering kan göras såväl mindre justeringar i fastighetsindelningen som genomgripande omregleringar inom stora områden. Institutets syfte är att förbättra fastighetsbeståndet. Reglering får ske (5:4) ”under förutsättning att lämpligare fastighetsindelning eller eljest mer ändamålsenlig markanvändning vinnes samt att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter som regleringen medför”. Detta s. k. båtnadsvillkor är en del av avvägningen mellan rationaliseringsintresset och den enskildes intresse. Vidare finns till skydd för sakägaren restriktiva bestämmelser, !. ex. inskränkningar i möjligheten att ändra storleken av en fastighet. Sålunda får utan fastighetsägarens samtycke en fastighet inte ändras så att dess graderingsvärde minskas väsentligt eller ökas i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren.
1 Riksdagen 1977/78. 19 sami Nr 18
CU 1977/78:18
2 Även tvångsvis är det emellertid möjligt att i vissa situationer överskrida de nämnda gränserna för storleksförändringar när det gäller minskning av fastighet. Detta sker genom inlösen. Inlösen i detta sammanhang är till sin natur inte annat än marköverföring mot vederlag i pengar. I samband med att möjligheterna till inlösen fördes in i FBL upphävdes möjligheterna att expropriera mark för att stärka ofullständigt jordbruk. För att inlösen skall få ske måste dock vissa särskilda förutsättningar uppfyllas. Till att börja med måste - som en grundläggande förutsättning - regleringen omfatta mark till ett flertal fastigheter med skilda ägare och ha till syfte att åstadkomma en allmän förbättring av fastighetsbeståndet. Det skall vidare vara ett väsentligt intresse från allmän synpunkt att storleksförändringar genomförs. Regleringen skall sålunda i här aktuella fall leda till att rationella jordbruks- och skogsbruksenheter bildas. Inlösen får inte heller ske om syftet med överföringen skäligen kan vinnas på annat sätt. Detta innebär att inlösen inte får ske i annat fall än då frivilliga överenskommelser inte kan komma till stånd på rimliga villkor. Inte heller får en fastighet som för sig är en lämplig enhet inlösas.
Enligt 8 kap. 2 § FBL får fastighet inte till någon del inlösas om den uppfyller de i 3 kap. uppställda kraven på lämplighet. Där anges de generella villkoren för fastighetsbildning. Bl. a. gäller att jordbruksfastighet skall för att anses lämpad för sitt ändamål ha sådan storlek, sammansättning och utformning att den medger tillfredsställande lönsamhet hos det företag som skall bedrivas på fastigheten - skogsbruksfastighet skall medge ekonomiskt tillfredsställande skogsdrift. Vid prövningen av om en fastighet på denna grund skall gå fri från inlösen skall beaktas inte bara omfattningen av de ägor som hör till fastigheten utan även ägosammansättningen,byggnadsbeståndet och övriga omständigheter som påverkar frågan om fastigheten kan anses lämplig för sitt ändamål. Också behovet av investeringar i byggnader och andra anläggningar måste komma med i bedömningen. Om man vid en sådan prövning kommer till att fastigheten kan ge tillfredsställande lönsamhet bör inlösen inte få ske.
18 kap. 3 § FBL tas upp särskilda villkor för inlösen med hänsyn till ägarens och brukarens förhållanden. Vid lagstiftningens införande uttalade departementschefen (prop. 1969:128, s. B 603) att de olägenheter för ägare och brukare som skulle vägas mot rationaliseringsintresset inte uteslutande behövde vara skada av ekonomisk art. Skulle olägenheterna överstiga vad ägaren rimligen bör vara nödsakad att finna sig i med hänsyn till vikten av att den yttre rationaliseringen skall komma till stånd, torde inlösen inte böra äga rum. Riksdagen ansåg (3LU 1970:35, s. 148) att genom kravet på att avsevärd olägenhet för ägaren inte får uppkomma kan skälig hänsyn tas till hans intressen, inbegripet krav på social och ekonomisk trygghet.
I reservation (c, fp, m) till betänkandet godtogs inlösenmöjligheterna som ett yttersta medel i lägen då ändamålsenliga lösningar inte kan uppnås på annat sätt. Reservanterna invände emellertid mot lösningen att förrättnings -
CU 1977/78:18
männens ställning kunde undergrävas och att inlösen reglerna därför borde ligga kvar i expropriationslagstiftningen. Vidare anfördes att regeln i 8:3 FBL var för vag jämfört med då gällande regler om expropriation för stärkande av ofullständigt jordbruk. Sådan expropriation kunde inte ske av fastighet som tillhörde aktiv jordbrukare.
Skyddet för ägaren av den fastighet till vilken mark skall överföras regleras genom 5 kap. 8 § FBL. Där föreskrivs bl. a. att fastighets graderingsvärde inte får ökas i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren. Bestämmelserna i 8 kap. utgör inte något undantag från denna regel. Regeln är motiverad av att en utökning av en fastighets storlek kan ställa krav på investeringar och i vart fall medför en ersättningsskyldighet.
Reservanterna ansåg, för det fall att fastigheten utökades med inlöst mark, att överföring principiellt borde göras beroende av medgivande från fastighetsägaren.
Initiativrätt till fastighetsreglering tillkommer i första hand ägare av fastighet som berörs av regleringen. Sådan rätt tillkommer bl. a. också länsstyrelsen beträffande reglering som den finner vara av större betydelse från allmän synpunkt.
Fastighetsregleringar under åren 1972-1975 redovisas i jordförvärvsutredninens betänkande (SOU 1977:93) Ny jordförvärvslag.
I interpellationssvar 1977-04-22 anförde bostadsministern bl. a. följande om inlösen av mark vid fastighetsreglering:
Sammanfattningsvis kan konstateras att gällande bestämmelser om fastighetsreglering möjliggör en avvägning mellan å ena sidan behovet av storleksrationalisering i samband med regleringen och å andra sidan jordbrukarens intresse av att ha kvar sin mark. Jag vill själv understryka vikten av att man, som framhölls vid lagens tillkomst, beaktar jordbrukarnas berättigade krav på social och ekonomisk trygghet. Det är också angeläget att fastighetsregleringar så långt möjligt sker genom frivilliga överenskommelser.
Fastighetsbildningslagen har varit i kraft så pass kort tid att det är svårt att dra några bestämda slutsatser om tillämpningen av inlösenbestämmelserna.
Riksdagen har (CU 1976/77:27) med anledning av motion (s) funnit att det föreligger ett behov av en samlad översyn också i fråga om fastighetsbildningens ansvar för den i tilläggsdirektiv till jordförvärvsutredningen angivna strukturomvandlingen. Riksdagen förordade en översyn av frågorna om hur en mer aktiv fastighetsbildning också kan bidra till att förverkliga uppsatta mål. Regeringen har-som nedan anges-sedermera 1977-12-22 uppdragit åt lantmäteriverket att i samråd med lantbruksstyrelsen utreda frågan om hur fastighetsreglering skall kunna bidra till att förverkliga uppsatta mål för strukturomvandlingar inom jord- och skogsbruket.
Kiicsaagen har(prop. 1977/78:19, JoU 1977/78:10) bl. a. godkänt allmänna riktlinjer för jordbrukspolitiken, grundade på de förslag som angavs av 1972 års jordbruksutredning. I dessa riktlinjer ingår bl. a. att de statliga insatserna för jordbrukets rationalisering bör främja en fortsatt rationalisering av
CU 1977/78:18
jordbruket genom uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag.
Jordförvärvsutredningen har med utgångspunkt i nämnda nya riktlinjer för jordbrukspolitiken lagt fram förslag till ny jordförvärvslag (SOU 1977:33).
Lantmäteriverket har upplyst att inlösen enligt 8 kap. 1 § FBL tillämpats i mycket liten utsträckning. Totalt hade såvitt känt tio förrättningar aktualiserats eller genomförts. Av dessa berörde fyra jord- eller skogsbruksmark. De mest omfattande av dessa är förrättningar för jordbruksrationalisering inom Svedjans och del av Lindans byar i Gagnefs kommun och i Årskogen i Sundsvalls kommun. Vid dessa förrättningar berördes 67 resp. 15 fastigheter.
Skogsfångsservitut m. m.
Bildande,ändring och upphävande av servitut betraktas enligt FBL som en förändring av fastigheten och inbegrips därför i institutet fastighetsreglering. De generella reglerna för fastighetsreglering gäller därför även för servitutsåtgärder. Särskilda regler därutöver för servitut ges i 7 kap. FBL.
Enligt 7 kap. 2 jj FBL får bl. a. servitut avseende skogsfång inte bildas genom fastighetsreglering. Sådana servitut får enligt 14 kap. 4 § jordabalken inte heller bildas genom privaträttslig upplåtelse. Förbudet har motiverats med att dessa servitut ansetts ha medfört betydande olägenheter, särskilt med hänsyn till skogsvården.
På motsvarande grunder har i 15 § lagen om införande av fastighetsbildningslagen (FBLP) intagits en särbestämmelse om upphävande av bl. a. skogsfångsservitut. Enligt denna bestämmelse får servitut avseende skogsfång eller bete upphävas genom fastighetsreglering även om de i 7 kap. 5 § FBL stadgade särskilda förutsättningarna inte föreligger. Fastighetsbildningskommittén hade i sitt förslag uttalat att det bör tillses att inga onödigt hämmande villkor ställs upp för skogsservitutens upphävande och att de ekonomiska villkoren borde vara sådana att fastighetsägarna skall finna det fördelaktigt att påkalla ett upphävande.
Enligt 9 § gällande skogsvårdslag kan skogsvårdsstyrelsen meddela föreskrifter dels för att en rätt till skogsfångsservitut skall kunna begagnas i avsedd utsträckning, dels för att förhindra att servitutet utnyttjas till men för skogsvården på den tjänande fastigheten. I det förslag till ny skogsvårdslag som lagts fram av 1973 års skogsutredning finns ingen motsvarande bestämmelse. Utredningen ansåg (SOU 1978:6, s. 180) att de vidgade möjligheterna att få servituten upphävda begränsade behovet av regler till skydd för skogsvården på den tjänande fastigheten. Motivet för ett skydd för servitutsutnyttjandet har enligt utredningen försvunnit eller starkt försvagats.
I ersättningsfrågan anförde fastighetsbildningskommittén att vinstfördel -
CU 1977/78:18
ningsproblemen vid upphävande av dessa servitut kommer att spela en framträdande roll. Stora differenser kan förekomma mellan servitutens positiva och negativa värden - särskilt beträffande skogsfångsservitut som innefattar fullständiga husbehovsrättigheter och inte är bundna av bestämmelser om uttag efter anvisning. Servitutets värde hade emellertid med stöd av rättsfallet NJA 1933 s. 193 ofta satts lika med värdet av ett med normalskogsbestånd bevuxet område som avkastat den kubikmassa virke som servitutshavaren varit berättigad till. Det ansågs att ett sålunda bestämt servitutsvärde i allmänhet ledde till att vinsten av utbrytningsåtgärden blir fördelad på ett skäligt sätt när det är fråga om fullständiga, fria och äldre servitut. Kommittén ansåg att värdet av outtagna skogsprodukter åtminstone till viss del bör inräknas i servituts värde. Med stöd i remisskritik betecknades emellertid i en departementspromemoria (prop. 1970:144 s. 78) kommitténs uttalande om vad rättsfallets principer ledde till såsom onyanserat. Endast i de fall då den härskande fastighetens behov av servitutet kvarstår oförändrat kan den angivna värderingsmetoden anses leda till godtagbara resultat. Om behovet minskat torde enligt promemorian såväl servitutets positiva som dess negativa värde vara mindre än vad kommittén uttalat. Lantmäteristyrelsen anförde bl. a. att det inte var uteslutet att ändrade förutsättningar ledde till att tidigare tillämpade värderingsprinciper inte längre var giltiga. Värderingsfrågorna borde därför lösas i rättstillämpningen.
Departementschefen anförde i förslaget till FBLP (prop. 1970:144 s. 79) följande:
Vad gäller frågan om likvidvärderingen vid upphävande av skogsfångsservitut instämmer jag i den uppfattning som kommit till uttryck såväl i promemorian som i lantmäteristyrelsens framställning och flera remissyttranden, nämligen att en värdering enligt de principer som tillämpats i rättsfallet NJA 1933 s. 193 numera endast undantagsvis skulle leda till godtagbara resultat. Som understrukits i promemorian bör målet vid ifrågavarande värdering liksom eljest vid likvidvärdering vara att man skall nå en skälig fördelning av regleringsvinsten. Tydligt är att stor vikt bör fästas vid den härskande fastighetens behov av servitutet och dess möjligheter att ekonomiskt utnyttja detta. Hänsyn bör givetvis också tas till den faktiska belastning servitutet innebär för den tjänande fastigheten.
Förslaget till 15 § FBLP tillstyrktes enhälligt av utskottet (3LU 1970:92 s. 58) utan särskilt yttrande.
I den promemoria som ligger bakom förslaget till FBLP (prop. 1970:144 s. 71-75) togs upp en regel om att mark vederlag för skogsfångsservitut under vissa förutsättningar skall tas in i gemensamhetsskog. Remissopinionen var splittrad. De flesta instanser som uttalat någon bestämd åsikt anslöt sig till lantmäteristyrelsens uppfattning att FBLP inte borde innehålla regler om markvederlag. Departementschefen följde inte promemorieförslaget. Lagförslaget, sedermera antaget av riksdagen, saknar sålunda bestämmelser som ger servitutshavaren rätt till markvederlag. Departementschefen anförde därtill:
CU 1977/78:18
6 Vad gäller sådan servitutshavare som har ett verkligt behov av servitutet och som således skulle kunna tilldelas markvederlag, för den händelse regler härom infördes, är att märka att reglerna i 5 kap. 8 § FBL innebär ett fullgott skydd mot att hans fastighet försämras. Som framhållits i promemorian kan ett upphävande av servitutet i sådant fall inte ske utan att fastigheten tillförs mark som kompensation. Principiella skäl kan visserligen anföras till stöd för att den behövliga marken tas från den tjänande fastigheten. Från praktiska synpunkter är det emellertid uppenbarligen att föredra att fastighetsbildningsmyndigheten har fria händer vid bedömningen vilken eller vilka fastigheter som skall avstå marken.
Inom bostadsdepartementet har, som nedan redovisas, i januari 1978 tillsatts en särskild arbetsgrupp för behandling av frågor om ett ökat skydd för sådana skogsfångsservitut som fortfarande har betydelse för bl. a. fastigheters bränsleförsörjning. Utgångspunkten anges vara att synen på värdet av ved från energisynpunkt har förändrats under senare år.
I anslutning härtill noteras att riksdagen (SkU 1976/77:20) beslutat slopa beskattningen av fritt bränsle från egen fastighet. Skatteutskottet anförde bl. a.:
Bestämmelserna om beskattning av förmån av fritt bränsle till bostad på jordbruksfastighet tillkom i en tid, då vedbränsle relativt sett hade ett betydligt större värde än f. n. och när förhållandena även i andra avseenden var helt annorlunda. Numera har skogsägarna i stor utsträckning gått över till uppvärmning med olja eller elkraft. Enbart kostnaderna för fällning, huggning och hemtransport av vedbränsle överstiger ofta kostnaderna för andra bränslen. Detta förhållande och inte minst den omständigheten att värdet av bränsle från egen fastighet beskattas har påskyndat övergången till andra bränslen. Detta är givetvis beklagligt med hänsyn till samhällets intresse av att i möjligaste mån uppmuntra användningen av inhemska bränslen.
Reservanter (s) hävdade bl. a. att ett slopande av beskattningen innebar ett avsteg från gällande beskattningsprinciper och att detta inte i nämnvärd grad torde medföra en i och för sig önskvärd återgång till vedeldning.
Frågan om avveckling av skogsfångsservitut behandlades vid interpellationsdebatt 1977-05-16. Bostadsministern anförde i sitt svar bl. a. följande:
Enligt 15 § lagen om införande av fastighetsbildningslagen får servitut avseende skogsfång eller bete upphävas genom fastighetsreglering, även om de allmänna förutsättningarna för ändring av servitut enligt fastighetsbildningslagen inte föreligger. Regleringen syftar alltså till en avveckling av skogsservituten. Som skäl för en sådan avveckling åberopades i förarbetena till fastighetsbildningslagen att dessa servitut medför olägenheter från skogsvårdssynpunkt. Skogsfängsrättigheterna lägger inte sällan hinder i vägen för ett rationellt brukande av skogen över huvud taget. Vad gäller betesservituten framhölls att skogsbetet numera allmänt anses vara en olämplig betesform, främst av jordbruksekonomiska skäl. Behovet av servituten som komplettering av ofullständiga jordbrukslägenheter antogs också efter hand ha minskat.
Enligt min mening är det allmänt sett angeläget att dessa servitut upphävs. Denna uppfattning synes också ha stöd bland aktiva jordbrukare. Samtidigt
CU 1977/78:18
vill jag betona att det självfallet är angeläget att fastighetsbildningsmyndigheten bevakar att olägenheter inte uppkommer för fastighetsägarna, i synnerhet för den bofasta befolkningen.
När ett skogsservitut avvecklas skall en uppgörelse komma till stånd. Huvudregeln är att eventuella värdeförändringar skall utjämnas genom ersättning i pengar. I förarbetena till bestämmelsen om upphävande av skogsservituten sägs emellertid att markvederlag också kan komma i fråga. Enligt allmänna bestämmelser får fastighetsreglering nämligen inte ske så att det uppstår avsevärda olägenheter för fastighetsägare. Skulle innehavaren av ett skogsservitut ha ett verkligt behov av servitutet, kan det inte avvecklas utan att fastigheten tillförs mark som kompensation. Genom denna regel och genom bestämmelserna om fastighetsreglering i övrigt är enligt min mening rättssäkerhetsintressena väl tillgodosedda.
Förfarandet m. m.
Ett av de huvudsyften som angavs vid införandet av FBL varatt möjliggöra ett snabbt och enkelt förrättningsförfarande utan att rättssäkerhetskraven blir åsidosatta.
Enligt 4 kap. 14 § FBL skall fastighetsbildningsmyndigheten hålla sammanträde med sakägarna. Detta behövs dock inte om stridiga intressen mellan sakägare inte förekommer och hinder inte möter mot förrättningen. Vid tvistiga frågor om upphävande m. m. av skogsfångsservitut kallas sålunda sakägarna till sammanträde.
Kallelsen skall i god tid före sammanträdet delges kända sakägare. Om det finns anledning anta att okända sakägare finns skall utfärdas kallelse även på dessa genom offentligt kungörande av förrättningen.
Vid förrättning består enligt 4 kap. 1 § FBL fastighetsbildningsmyndigheten normalt av en förrättningslantmätare. Vidare gäller att två gode män dessutom skall ingå i myndigheten närförrättningslantmätaren finneratt det behövs eller när sakägare begär det och detta inte föranleder oskäligt dröjsmål. Har förrättningen betydande omfattning får antalet gode män ökas om det kan påskynda handläggningen. Fler än två gode män får dock inte samtidigt delta i handläggningen av samma fråga. Dessa gällande regler överensstämmer i allt väsentligt med vad som gällde redan före införandet av FBL. Före en lagändring år 1951 skulle gode män alltid vara närvarande vid handläggning av vissa uppräknade skiftesfrågor. Gode män utses av kommunfullmäktige för sex år och till det antal som länsstyrelsen bestämmer. Vid införandet av FBL strök departementschefen (prop. 1969:128 s. B 202) under vikten av att gode män får medverka när det uppkommer kontroversiella frågor, oavsett om enskilda intressen står mot varandra eller mot det allmänna.
Fastighetsbildningsmyndigheten skall enligt 4 kap. 25 § FBL ”utreda förutsättningarna för fastighetsbildningen”. Reglerna utgår från bedömningen att strävandena att åstadkomma ett förenklat förfarande tillgodoses bäst om förrättningsmännen får tämligen fria händer att anpassa handlägg -
CU 1977/78:18
ningen efter förhållandena i varje enskilt fall. Det ankommer på lantmäteristyrelsen att meddela föreskrifter om lämplig metodik för olika slag av förrättningar.
Myndigheten har att sörja för en fullständig utredning i ärendet. Departementschefen (prop. 1969:128 s. B 270 ff.) stryker bl. a. under vikten av att en finansiell utredning sker - ett klarläggande av de ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av fastighetsbildningen. Däri ingår enligt uttalandet såväl fastighetsekonomiska som privatekonomiska konsekvenser, skattefrågor samt en beräkning av kostnaderna förförrättningen. Det påpekas särskilt att när opinionsundersökning i samband med fastighetsreglering skall äga rum, bör sakägarna ha möjlighet att grunda sitt ståndpunktstagande på en allsidig bedömning av bl. a. de finansiella frågorna.
Det finns inga särskilda lagregler om syn (besiktning) av fastigheterna. Enligt 4 kap. 14 § fjärde stycket skall förrättningssammanträdet hållas där den mark är belägen som fastighetsbildningen avser om det inte utan olägenhet kan hållas på annat ställe. Lantmäteriverket har emellertid upplyst, att enligt dess uppfattning det vid förrättningar avseende skogsfångsservitut normalt finns anledning att besöka de fastigheter till vilka servituten hör. Verket har för avsikt att föra ut denna uppfattning vid kontakter med förrättningsorganisationen.
Talan mot fastighetsbildningsmyndighets beslut förs hos fastighetsdomstol, hovrätt och högsta domstolen.
Enligt rättshjälpslagen lämnas bl. a. juridisk rådgivning mot en enhetsavgift och allmän rättshjälp där staten med hänsyn till sökandens ekonomiska situation tar på sig en del av kostnaderna. En grundläggande förutsättning är att rättshjälpen skall vara nödvändig för att ta till vara sökandens rätt. Detta behov bedöms i förvaltningsärenden mot bakgrund även av den utredningsskyldighet som åvilar myndigheten. Som ovan berörts skall utredningen i fastighetsbildningsärenden i princip ombesörjas av fastighetsbildningsmyndigheten.
Frågan om fri rättshjälp åt enskilda togs upp även i samband med införandet av FBL(prop. 1969:128 s. 193-195). En översyn av rättshjälpssystemet har gjorts av rättshjälpsutredningen (SOU 1977:49). Rättshjälp i förvaltningsärenden har även behandlats bl. a. i Svensk juristtidning 1977 (s. 179-197).
Regler om ersättning av motpart för kostnader i fastighetsbildningsmål ges i bl. a. 16 kap. 14 § FBL.
Pågående överväganden
Inom justitiedepartementet har upprättats promemorian (Ds Ju 1977:12) Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen. Promemorian remissbehandlas f. n. - remisstiden utgår 1978-04-10.
I promemorian slås bl. a. fast att servitutsfrågor vid fastighetsbildning bör
CU 1977/78:18
handläggas på samma sätt och under samma villkor som gäller för fastighetsbildning i allmänhet, dvs. enligt reglerna i 5 kap. FBL. De särskilda villkoren i 7 kap. FBL beträffande upphävande och ändring av servitut föreslås utgå. 15 § FBLP med dess särbestämmelse om upphävande av skogsfångsservitut föreslås i konsekvens därmed upphävd.
När det gäller ersättningsreglerna i 5 kap. FBL föreslås att man skall få till stånd en bättre överensstämmelse med ersättningsreglerna i expropriationslagen (ExL). En fullständig överensstämmelse åsyftas dock inte. ExL avser alltid ensidiga rättsförvärv. FBL är uppbyggd för ömsesidighet men kan också användas vid ensidiga marköverföringar. Vidare konstateras att anledning saknas att behålla det särskilda ersättningssystemet vid inlösen enligt 8 kap. FBL. Även för inlösen föreslås en hänvisning till 4 kap. ExL.
Vidare föreslås ändring i 4 kap. 3 § FBL av innebörd att god man skall ha rätt till ersättning av allmänna medel. Kostnadstäckning skulle därmed inte krävas.
Slutligen - såvitt rör här aktuella frågor - noteras en framställning från Sveriges villaägareförbund. Förbundet föreslår att det vid fastighetsreglering skall bli möjligt för sakägare att anlita juridiskt biträde vid förrättning och få ersättning härför och för egen inställelse samt - efter fastighetsbildningsmyndighetens beslut - för egna utredningar. 1 promemorian anförs att skäl finns att beakta framställningen såvitt gäller handläggning vid domstol. Förslag läggs fram till ändringar i 16-18 kap. FBL.
Som ovan berörts har regeringen 1977-12-22 uppdragit åt lantmäteriverket att i samråd med lantbruksstyrelsen utreda frågan hur fastighetsreglering i ökad utsträckning skall kunna bidra till att förverkliga uppsatta mål för strukturomvandlingen inom jord- och skogsbruket. Förslaget bör ges in till regeringen senast 1978-06-01.
Ovan har också noterats att bostadsministern tillkallat en särskild arbetsgrupp, vilken skall inrikta sitt arbete på att öka skyddet för skogsfångsservitut som fortfarande har betydelse för bl. a. fastigheters bränsleförsörjning. Utgångspunkten anges vara att synen på värdet av ved från energisynpunkt har förändrats på senare år. Arbetet skall samordnas med behandlingen av den inom justitiedepartementet enligt ovan upprättade promemorian.
Lantmäteriverket uppger att man där arbetar med anvisningar rörande godemansinstitutet i syfte att få till stånd en ökad användning därav. Arbetet riktas in på att göra en lämplig avgränsning för en vidgad användning och att belysa vissa kostnadsaspekter. En bakgrund till arbetet är en inom verket upprättad promemoria 1977-08-25 rörande vidgat förtroendemannainflytande i lantmäteriet. I denna promemoria anförs bl. a. att det bör vara angeläget för lantmäteriet att utnyttja godemansinstitutet i större omfattning än som f. n. synes vara fallet. Det föreslås att vid handläggningen av förrättningar med betydande intressemotsättningar bör gode män regelmässigt anlitas. Vid tveksamhet bör alternativet att anlita gode män alltid väljas.
CU 1977/78:18
10 Jordförvärvsutredningens förslag (SOU 1977:93) Ny jordförvärvs/äg lades fram i december 1977 och remissbehandlas f. n. Remisstiden utgår 1978-04-10.
1973 års skogsutrednings förslag (SOU 1978:6 och 7) Skog för framtid remissbehandlas också f. n. Remisstiden utgår 1978-06-30.
Rättshjälpsutredningens betänkande (SOU 1977:49) Översyn av rättshjälpssystemet har remissbehandlats. Frågan övervägs inom justitiedepartementet.
Utskottet
En utredning om och förslag till sådan ändring av fastighetsbildningslagen (FBL)att möjligheterna tili inlösen av aktiva jordbrukares åker- och skogsmark avskaffas föreslås i motionen 1977/78:1687 (c). Med utgångspunkt i fastighetsregleringar av större omfattning i Västernorrlands och Kopparbergs län hävdas i första hand att skyddet för aktiva jordbrukare med mindre fastigheter och för jordbrukare som tillförs inlöst mark inte är tillräckligt.
För all fastighetsbildning och sålunda även vid fastighetsreglering gäller det allmänna lämplighetskravet att varje fastighet som nybildas eller ombildas skall med hänsyn till belägenhet,omfång och övriga förutsättningar bli varaktigt lämpad för sitt ändamål. Vid fastighetsreglering skall varje däri ingående fastighet få sådan sammansättning och utformning att den inte i mindre mån än före regleringen lämpar sig försitt ändamål. En huvudregel är att fastigheten inte får ändras så, att dess graderingsvärde minskas väsentligt eller ökas i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren.
Vid vissa större fastighetsregleringar får emellertid fastighetsbildningsmyndigheten förordna att fastighet som ingår i regleringen eller del därav skall avstås genom inlösen för att förås över till annan fastighet. Detta innebär sålunda ett undantag från huvudregeln att graderingsvärdet inte får minskas väsentligt. Inlösenmöjligheterna föreligger vid vissa förutsättningar: det skall gälla en reglering av flera fastigheter med skilda ägare, syftet skall vara att åstadkomma en allmän förbättring av fastighetsbeståndet, och storleksförändringarna skall ha ett allmänt intresse från allmän synpunkt.
Enligt en regel i 8 kap. 2 § FBL får vidare fastighet inte till någon del inlösas om den uppfyller de för fastighetsbildning i allmänhet ställda kraven på lämplighet. Ett undantag gäller dock del av fastighet som inte lämpligen kan användas tillsammans med övriga ägor och inte heller med fördel kan utnyttjas för sig. Bedömningen av om en fastighet uppfyller de allmänna lämplighetskraven eller inte görs inom FBL:s ram med tillämpning av gällande jordbrukspolitiska riktlinjer. Bortsett från nämnt undantag för fastighetsdel bör sålunda inlösen inte få ske av fastighet som vid tillämpning av de jordbrukspolitiska riktlinjerna bedöms kunna ge tillfredsställande lönsamhet. De jordbrukspolitiska målen har nyligen lagts fast på nytt.
CU 1977/78:18
11 Den ena huvudfrågan torde sålunda vara om inlösen skall få medges av jordbruksfastighet som inte uppfyller de allmänna lämplighetskraven men som trots detta brukas aktivt. Till ägarens och brukarens skydd ställs i 8 kap. 3 § FBL upp regeln att inlösen inte får ske om avsevärd olägenhet uppkommer för fastighetens ägare eller brukare. Motionärernas erinringar torde i första hand sålunda rikta sig mot denna regel eller dess tillämpning.
Enligt utskottets mening kan inte lämpligen nu övervägas ett totalt förbud mot inlösen av varje enligt jordbrukspolitiska riktlinjer icke lämplig fastighet som brukas aktivt av dess ägare. En avvägning måste - vid de större och från allmän synpunkt väsentliga förrättningar det här är fråga om - alltid ske mellan rationaliseringsintresset och det enskilda intresset. Å andra sidan bör självfallet även i dessa sammanhang övervägandena vid förrättningar utgå från att helt frivilliga överenskommelser skall eftersträvas och att inlösen av fastighet i aktivt bruk därmed skall tillgripas först när sådana överenskommelser inte kan uppnås på godtagbara villkor. Detta har också fått uttryck i regeln i 8 kap. 2 § första stycket FBL - inlösen får inte ske, om syftet med överföringen skäligen kan vinnas på annat sätt.
Till skydd för den som vid fastighetsreglering tillförs mark gäller huvudregeln i 5 kap. 8 § FBL att fastighetens graderingsvärde inte får ökas i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren. Också denna bedömning skall ske med hänsyn till graderingsvärdet. Inlösenreglerna medför i denna del inte något undantag. Vid tillämpning av denna regel torde man med stöd i lantmäteristyrelsens anvisningar i första hand utgå från förhållanden för en ägare i allmänhet och alltså inte utgå främst från den aktuelle ägarens situation. Detta har motiverats av önskemålet om stadga i tillämpningen när det gäller omfattningen av åtgärder för vilka ägarens medgivande inte krävs.
Inlösenreglerna har ännu inte tillämpats i sådan omfattning att en fast domstolspraxis utbildats i alla delar. Enligt utskottets mening finns f. n. inte tillräcklig anledning för riksdagen att påkalla en särskild utredning med av motionärerna angivet syfte. Den fortsatta tillämpningen får som hittills följas av berörda myndigheter och ytterst av regeringen.
En skyndsam översyn av FBL rörande information vid prövning av skogsfångsservitut påkallas genom motionen 1977/78:490 (c). Motionärerna anger att översynen bör syfta till att i denna fråga ställa krav på obligatorisk medverkan av gode män, ökad information och noggrann fastighetssyn.
Vad först angår gode män noteras att enligt 4 kap. 1 § två gode män skall ingå i fastighetsbildningsmyndigheten dels när förrättningslantmätaren finner att det behövs, dels när sakägare begär det och detta inte föranleder oskäligt dröjsmål. Redan vid införandet av FBL ströks det under vikten av att gode män får medverka när det uppkommer kontroversiella frågor. Lantmäteriverket har uppgett att man där, som ovan angetts, arbetar med anvisningar i syfte att få till stånd en ökad användning av gode män. Enligt
CU 1977/78:18
utskottets bedömning kan detta arbete förutsättas tillgodose motionärernas önskemål.
Vad därefter angår önskemålet att fastighetsbildningsmyndigheten skall hålla syn på fastigheter när det gäller skogsfångsservitut har utskottet erfarit att denna mening även delas inom lantmäteriverket. Där har uppgetts att det vid denna typ av förrättningar normalt finns anledning för förrättningsmännen att besöka de berörda fastigheterna. Verket har uppgett sig ha för avsikt att föra ut denna uppfattning vid kontakter med förrättningsorganisationen. Enligt utskottets mening får därmed motionärernas syfte även i denna del få förutsättas bli tillgodosett utan någon riksdagens åtgärd.
Vad slutligen gäller ökad information till sakägarna vid förrättning rörande skogsfångsservitut har motionärerna fört fram specifika förslag. Enligt deras mening bör kallelse till förrättningssammanträde också omfatta information om lagens innebörd, möjligheter till rättshjälp och övriga ekonomiska konsekvenser av förrättningen.
Som framgår av ovan lämnad redogörelse för gällande ordning m. m. har fastighetsbildningsmyndigheten ett officialansvar för att tillräcklig utredning förebringas - utredning som också omfattar rättsliga och ekonomiska konsekvenser av en förrättning enligt gjord ansökan. Det måste emellertid enligt utskottets mening föreligga stora svårigheter att redan i samband med kallelse till sammanträde presentera en adekvat sådan information. I många frågor har förrättningslantmätaren i detta stadium inte ens tillgång till alla behövliga fakta för en sådan information. När det gäller lagstiftningens innebörd kan det vara möjligt att till kallelsen foga allmänna upplysningar. Den praktiska möjligheten av detta torde dock få prövas av lantmäteriverket. I allmänhet torde dock informationen få lämnas muntligt vid sammanträde. Sakägarna kan då ställa frågor och förrättningslantmätaren kan lämna en till de aktuella förutsättningarna bättre lämpad information.
Motionärerna för, som angetts, fram också önskemål om information beträffande rättshjälp. Möjligheterna att få rättshjälp vid fastighetsbildningsförrättning torde i många sammanhang ha bedömts som små med hänsyn till fastighetsbildningsmyndighetens utredningsansvar. Enligt utskottets mening kan emellertid redan på förrättningsstadiet föreligga kontroversiella situationer där sakägare sinsemellan eller mot företrädare för allmänna intressen finner sig vara i en partsställning. De faktiska möjligheterna till rättshjälp redan enligt gällande rättshjälpslag torde emellertid inte ha belysts i erforderlig omfattning. Det torde få ankomma på lantmäteriverket och domstolsverket att ytterligare klargöra dessa förutsättningar. Frågan torde vidare på ett naturligt sätt aktualiseras vid beredningen av förslag vid uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen - förslag som direkt berör gottgörelse för kostnad vid handläggning vid domstol. Utskottet förutsätter sålunda att frågorna om rättshjälp och kostnadsersättning kommer att ytterligare klargöras. Först därefter kan önskemålet om en bättre information i dessa delar prövas på ett meningsfullt sätt.
CU 1977/78:18
13 I motionen 1977/78:625 (s) föreslås riksdagen hos regeringen begära en undersökning av tillämpningen av regler om avveckling av skogsfångsservitut. Förslaget tar närmast sikte på ersättningsreglerna.
Den inom bostadsdepartementet nyligen tillsatta arbetsgrupp som skall undersöka frågor om ökat skydd för vissa skogsfångsservitut har uppgetts komma att redovisa av motionärerna önskade uppgifter. Motionsförslaget blir därmed tillgodosett utan någon åtgärd från riksdagens sida.
Utskottet hemställer
1. beträffande inlösen vid fastighetsreglering att riksdagen avslår motionen 1977/78:1687,
2. beträffande information vid prövning av skogsfångsservitut att riksdagen avslår motionen 1977/78:490,
3. beträffande undersökning av tillämpningen av regler om avveckling av skogsfångsservitut att riksdagen avslår motionen 1977/78:625.
Stockholm den 28 februari 1978
På civilutskottets vägnar KJELL A. MATTSSON
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Oskar Lindkvist (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Lars Henrikson (s), Thure Jadestig (s), Anna Eliasson (c), Maj-Lis Landberg (s). Kerstin Andersson i Hjärtum (c). Eric Hägelmark (fp), Göthe Knutson (m), Wilhelm Gustafsson (fp), Lennart Nilsson (s) och Rolf Dahlberg (m).
GOTAB 57633