Med anledning av motioner rörande fysisk rikspianering
CU 1978/79:1
Civilutskottets betänkande 1978/79:1
med anledning av motioner rörande fysisk rikspianering
1 Motionerna m. m.
Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1977/78:
51 av Per Olof Håkansson (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslag till reviderade riktlinjer för skydd av jordbruksmark inom den fysiska riksplaneringen skyndsamt bör föreläggas riksdagen,
841 av Anna Eliasson m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den fortsatta fysiska riksplaneringen i vad avser Östersjön ur resurs- och miljösynpunkt,
852 av Lennart Nilsson (s) och Karl-Erik Svartberg (s) vari föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att överväganden och förslag till riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen om placering av vindkraftverk bör föreläggas riksdagen,
1409 av Gösta Andersson (c) och Ivan Svanström (c) vari hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående omedelbara begränsningar av byggande av större nya kraftledningar som tar stora skogsarealer i anspråk,
1674 av Per Bergman (s) och Birgitta Dahl (s) vari föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslag till åtgärder för att integrera planeringen av kraftledningar med den fysiska planeringen och därmed även med den fysiska riksplaneringen bör föreläggas riksdagen,
1686 av Tore Nilsson (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär skyndsamt förslag till lagbestämmelser till skydd för hävdad jord i enlighet med vad i motionen anförts,
1690 av Rune Rydén (m) vari hemställs att riksdagen ger regeringen till känna att jordbruksmark, som i den fysiska riksplaneringen angivits vara av riksintresse, ej skall tas i anspråk för annan användning annat än i de undantagsfall, då det motstående användningsintresset ej kan tillgodoses vid i planeringen avsedd tidpunkt genom utnyttjande av annan mark av motsvarande belägenhet inom kommunen,
1715 av Stig Josefson (c) och Alfred Håkansson (c) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs att riksdagen i enlighet med vad som sägs i motionen 1977/78:1713 beslutar att hos regeringen anhålla om (1) att markhushållningen skall prioriteras vid valet av regionalpolitiska åtgärder.
Näringsutskottet behandlar i betänkandet NU 1978/79:2 vissa härtill anknytande frågor (inrättande av en havsresursdelegation).
1 Riksdagen 1978/79. 19 sami Nr 1
>CU 1978/79:1
2 Uppgifter i anslutning till motionerna t •
2.1 Allmänt
Riksdagen fattade 1972 beslut om en fortlöpande fysisk riksplanering och uttalade sig om riktlinjer för hur vissa verksamheter och geografiska områden skulle behandlas i den fortsatta planeringen - riktlinjer för hushållningen med mark och vatten. Dessa riktlinjer avsågs även utan uttryckligt stadgande i lagarnas form bli vägledande för Kungl. Majit och underställda myndigheter. De förutsattes likaledes bli vägledande för kommunernas motsvarande beslut.
Kommunerna upprättade därefter och fattade beslut om program för hur den fysiska riksplaneringens riktlinjer skulle tillgodoses i den kommunala planeringen. Efter yttranden över dessa program från länsstyrelserna och centrala verk m. fl. lämnade regeringen 1975 riksdagen en sammanfattande redovisning. I anslutning därtill redovisades även regeringens beslut om programmen och närmare utgångspunkter för det fortsatta arbetet. Riksdagen godkände vissa allmänna riktlinjer och yttrade sig i övrigt över regeringens beslut.
Kommunerna har därefter med utgångspunkt i arbetet under programskedet upprättat förslag till markanvändningsplaner och kommunöversikter samt åtgärdsprogram för det fortsatta arbetet med att fullfölja riktlinjerna. Sedan resp. kommunfullmäktige tagit ställning till riksplaneringsmaterialet har det sammanställts, yttranden har inhämtats och övérlämnats till regeringen.
Regeringen har 1978-09-07 beslutat uppdra åt vissa centrala myndigheter att medverka i det fortsatta arbetet på sätt som anges i en till beslutet fogad, inom bostadsdepartementet upprättad promemoria. I beslutet har också vissa myndigheter fått specifika uppdrag med hänvisning till promemorian.
Den nämnda promemorian innehåller, förutom i beslutet åberopade utgångspunkter för nämnda myndigheters arbete, även utgångspunkter för länsmyndigheternas och kommunernas arbete med att fullfölja fastlagda riktlinjer för hushållning med mark och vatten. Regeringen har avsett att senare ta ställning till redovisat arbete under planeringsskedet genom beslut län för län, till vilka promemorian också skall fogas.
Enligt promemorian skall en av tyngdpunkterna i de närmaste årens arbete vara att upprätta områdesplaner för tätorter vars expansion kan komma att beröra jordbruksmark.
Av promemorian framgår att avsikten är att länsstyrelserna skall avge ytterligare redovisningar till regeringen av det fortsatta arbetet. Sålunda skall år 1980 i samband med redovisningen av länsplanering 1980 anges vissa frågor som rör jordbruksmark och fritidsbebyggelse och vissa andra markanvändningsfrågor som har nära samband med länsplaneringen. År 1982 skall redovisas behandlingen av frågor om jordbruksmark och fritidsbebyggelse, planeringsläget m. m. för geografiska områden och för primära
CU 1978/79:1
rekreationsområden, vissa fortsatta studier om inlandslokalisering av FRPindustri, särskilda frågor som länsstyrelserna anser att regeringen bör informeras om samt ev. ytterligare frågor med anledning av ställningstaganden till nedan nämnd ny rapport. En redovisning för riksdagen av planeringsskedet och regeringens ställningstaganden har avsetts lämnas i början av år 1979.
Samtidigt pågår inom bostadsdepartementet arbete på en ny rapport om hushållning med mark och vatten. Rapporten har, före regeringsombildningen, uppgetts komma att publiceras i mars 1979, samtidigt med en promemoria med förslag till ny plan- och byggnadslagstiftning och därtill anknytande speciallagstiftning.
2.2 Vissa principfrågor
I anslutning till redovisningen av programskedet godkände riksdagen (prop. 1975/76:1 s. 155-158, CU 1975/76:1 s. 9-11) vissa principer för handläggning av riktlinjerna för hushållning med mark och vatten. En grundläggande princip var att de samlade nationella intressena skulle komma till uttryck och beaktas inom ett system med tre av regeringen angivna olika ansvarsområden:
1. Riksdagen, som fastställer riktlinjer.
2. Regeringen, som särskilt bör uppmärksamma vissa geografiska områden med komplicerade förhållanden.
3. Ämbetsverken, som i huvudsak svarar för dokumentation och beredning av riksintressanta områden sett från enskilda samhällssektorers synpunkt.
Utskottet, vilket riksdagen följde, reste ingen principiell invändning häremot men noterade att regeringens ansvar inte begränsades till vissa angivna områden. Utskottet fortsatte:
Planintentioner i strid mot riksplaneringens riktlinjer bör självfallet kunna mötas med åtgärder enligt t. ex. byggnads- eller naturvårdslagstiftningen var de än blir kända. I samband med redovisningen av planeringsskedet torde under alla förhållanden komma att påkallas regeringens ställningstagande till vissa intressekonflikter. Vidare bör länsstyrelsernas roll som beredande och verkställande organ för regeringen noteras i detta sammanhang. Allmänt sett bör i den fortsatta handläggningen ges klara uttryck för om ett statligt organ i en viss situation hävdar ett ur den fysiska riksplaneringen härlett riksintresse eller om det hävdar lämplighetssynpunkter, härledda ur t. ex. byggnadslagstiftningens allmänna grunder.
CU 1978/79:1
2.3 Riktlinjer rörande jordbruksmark i den fysiska riksplaneringen
I prop. 1972:111 (bilaga 2 s. 142) sammanfattade dåvarande civilministern sina ståndpunkter vid konflikt mellan tätbebyggelse och jordbruksproduktion på följande sätt:
Jag finner det mot denna bakgrund angeläget att den förfinade gradering av jordbruksmarkens produktionsförmåga som föreslås i rapporten kommer till stånd inom områden där konflikter mellan jordbruksintressen och tätortsexpansion är av betydelse. Resultatet av denna gradering bör givetvis beaktas i den kommunala planeringen. Jag erinrar i detta sammanhang om jordbruksutskottets uttalande år 1969 (JoU 1969:21), enligt vilket högvärdig jordbruksmark inte bör tas i anspråk för tätbebyggelseändamål om en från samhällsbyggandets synpunkter likvärdig lösning kan åstadkommas på annan för jordbruket mindre värdefull mark. Detta uttalande skall självfallet också beaktas vid de statliga myndigheternas granskning av kommunala utbyggnadsplaner. I det fortsatta planeringsarbetet inom län och kommuner bör påvisas om det i vissa fall finns skäl att inom ramen för den fysiska riksplaneringen vidta särskilda åtgärder för att tillgodose jordbruksintressen.
Civilutskottet anförde (CU 1972:35 s. 16) härtill följande:
Enligt utskottets mening torde konflikterna i detta hänseende främst stå mellan jordbruket och tätortsutbyggnaden. I sitt av riksdagen godkända betänkande (JoU 1969:21) har jordbruksutskottet uttalat att högvärdig jordbruksmark inte bör tas i anspråk för tätbebyggelse om likvärdiga lösningar kan åstadkommas på annat sätt. Civilutskottet har inte anledning att nu inta annan ståndpunkt.
1975 års redovisning från regeringen till riksdagen av programskedet i den fysiska riksplaneringen (prop. 1975/76:1) utmynnade bl. a. i förslaget att riksdagen skulle godkänna den precisering av de verksamhetsanknutna riktlinjerna för planeringen som regeringens beslut med anledning av kommunernas program m. m. har inneburit. En till nämnda beslut fogad PM om fullföljandet av riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen utgjorde bilaga till propositionen, vari även dessa preciseringar belystes av dåvarande bostadsministern (betr. jordbruksmark s. 159-162). Sålunda anfördes bl. a.:
Som jag har redogjort för tidigare i avsnitt 7.1 har jordbruksfrågorna behandlats i ett stort antal kommunala program. Lantbruksnämnderna har överlag ställt sig positiva till att medverka till att utföra de redovisningar av jordbruksintressena som flera kommuner har efterlyst. De centrala myndigheterna har understrukit att jordbruksfrågorna behöver konkretiseras i det fortsatta planeringsarbetet.
Jag vill för egen del framhålla att behandlingen av jordbruksfrågorna i kommunernas planering självfallet bör tillgodose de krav på att hushålla med naturresurserna som riksdagens beslut år 1972 om hushållning med mark och vatten gav uttryck för. Dessa krav innebär bl. a. att vid överväganden i planeringen om bebyggelseutvecklingen inte endast markens läge och dess lämplighet för bebyggelse skall beaktas utan också markens egenskaper och dess lämplighet för andra ändamål än bebyggelse.
CU 1978/79:1
5 Jag vill understryka att jordbrukets intressen inte alltid kan ges företräde framför andra intressen. Självfallet måste en avvägning ske i förhållande till andra intressen och mål för samhällsutvecklingen. Det kan t. ex. gälla rekreations- och naturvårdsintressen. Men det kan också gälla regionalpolitiska strävanden att påverka tätortsutvecklingen i en viss region bl. a. i syfte att få en sådan lokalisering av bostäder och arbetsplatser att invånarna kan erbjudas goda lokala arbetsmarknader. Det bör enligt min mening finnas goda förutsättningar att genom en omsorgsfull och framsynt planering i större utsträckning än tidigare jämka samman de olika intressena och åstadkomma lösningar som i rimlig utsträckning tillgodoser olika önskemål. Inte minst när det gäller planeringen av främst småhusområden och industriområden torde förutsättningarna vara goda att utveckla bebyggelsemönster som begränsar arealkraven samtidigt som en förbättrad fysisk och social miljö kan uppnås. Ett fortsatt utvecklingsarbete på detta område ser jag som en angelägen uppgift.
Civilutskottet (CU 1975/76:1 s. 11-14) yttrade bl. a. följande:
1972 års planeringsriktlinjer betonar allmänt angelägenheten av att beakta de areella näringarnas betydelse för landets ekonomiska utveckling och välfärd. En strävan bör vara att i den fysiska planeringen ta all möjlig hänsyn till dessa näringars krav.
I den till regeringens länsvisa beslut fogade promemorian erinras bl. a. om att jordbruksproduktionens framtida jomfattning utreds av 1972 års jordbruksutredning och att kommande ställningstaganden därtill blir avgörande för jordbruksmarkens framtida omfattning. Tills vidare får restriktivitet iakttagas när det gäller att ta i anspråk jordbruksmark för andra ändamål.
Enligt utskottets mening är dessa allmänna riktlinjer en fullt godtagbar utgångspunkt för överväganden om närmare riktlinjer för jordbruksmarkens behandling i den fysiska riksplaneringen.
I promemorian (prop. s. 189) anges att begreppet högvärdig jordbruksmark bör definieras med utgångspunkt i de förhållanden som råder i skilda delar av landet - enligt planverket en bedömning av jordbrukets regionala förutsättningar och med hänsyn tagen även till lantbrukets betydelse för den lokala sysselsättningen och det lokala serviceunderlaget. Även jordbruksmarkens betydelse för naturvården och kulturminnesvården synes därmed bli beaktad.
Departementschefen stryker under (prop. s. 160) att vid vägning mot andra intressen och mål för samhällsutvecklingen jordbrukets intressen inte alltid kan ges företräde. Vid avvägningar mot tätortsutbyggnad gäller enligt 1972 års riktlinjer att högvärdig jordbruksmark inte bör tas i anspråk för tätbebyggelse om likvärdiga lösningar kan åstadkommas på annat sätt. Riksdagen har (TU 1975:1 s. 8) gett regeringen till känna bl. a. att det är angeläget att planeringen av nya vägar sker så att ianspråktagande av mark som rör livsmedelsproduktionen i största möjliga utsträckning undviks. Slutligen har i den till regeringsbeslutet fogade promemorian utvecklats och preciserats riktlinjer som skall vara underlag för den praktiska tillämpningen.
1* Riksdagen 1978/79. 19 samt. Nr I
CU 1978/79:1
6 Den ändrade innebörd, som riktlinjerna vid konflikt mellan jordbruk och tätortsutbyggnad fått och som enligt ovan getts utförligare uttryck i den till de länsvisa besluten fogade promemorian, tillgodoser enligt utskottets mening direkt motionärernas intressen. I sammanhanget bör noteras att tolkningen av begreppet högvärdig jordbruksmark ändrats.
2.4 Nya riktlinjer för jordbrukspolitiken
I förslaget till nya riktlinjer för jordbrukspolitiken (prop. 1977/78:19 s. 173-179) anförde jordbruksministern:
Vad jag här anfört innebär att våra naturliga resurser i fråga om jordbruksjord i framtiden bör utnyttjas för jordbruksproduktion och den brukningsvärda åkerjorden skyddas från exploatering för andra ändamål. Det är angeläget att detta beaktas i den fysiska riksplaneringen. En relativt stor åkerareal medger som utredningen påpekar en större handlingsfrihet i olika avseenden. Som naturvårdsverket framhåller gagnas också natur- och landskapsvården. Jag delar samtidigt utredningens uppfattning att det är ofrånkomligt att viss mindre del av vår nuvarande åkerareal även i framtiden kommer att tas i anspråk för andra angelägna samhällsändamål, t. ex. bebyggelse och vägar. Som framhålls av vissa remissinstanser finns det emellertid tidigare nedlagd åker, som av bl. a. regionalpolitiska skäl åter bör kunna tas i bruk för jordbruksproduktion.
Sammanfattningsvis anser jag att produktionsmålet bör utformas med hänsyn till kraven på en god livsmedelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regionalpolitiska och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. Efter en samlad bedömning anser jag att produktionsmålet bör utformas som delmål avseende åkerarealen, mjölkproduktionen och driftsinriktningen i övrigt. Beträffande åkerarealen bör gälla att den brukningsvärda åkerjorden bör utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket innebär ett bibehållande av ungefär nuvarande åkerareal. Den fredstida mjölkproduktionen bör med hänsyn till dess stora betydelse för livsmedelsberedskapen upprätthållas vid en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter. För övriga animalieprodukter bör eftersträvas att balans i stort sett uppnås mellan produktion och avsättningsutrymme inom landet. Det överskott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen bör i första hand utgöras av spannmål.
Jordbruksutskottet tillstyrkte för sin del (JoU 1977/78:10 s. 18-20) att produktionsmålet utformas på förordat sätt. Utskottet yttrade slutligen:
Den av utskottet biträdda formuleringen av produktionsmålet avseende jordbruksjord innebär en något närmare precisering än de inom ramen för den fysiska riksplaneringen gällande riktlinjerna för skydd av åkermark. Som sägs i propositionen är det angeläget att detta beaktas i den fysiska riksplaneringen. Detta har också påpekats i den med anledning av förevarande proposition väckta motionen 1977/78:51, vari hemställs att riksdagen initierar en översyn av hithörande frågor. Motionen har som inledningsvis redovisats överlämnats till riksdagens civilutskott för beredning.
CU 1978/79:1
2.5 Regeringens beslut 1978-09-07 om planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen såvitt avser jordbruksmarken
Regeringen har 1978-09-07 i skrivelse till vissa myndigheter angett att den kommer att ta ställning till arbetet under planeringsskedet genom beslut län för län till vilka fogas den promemoria - daterad samma dag - som har upprättats inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement. I denna promemoria föreslås allmänna utgångspunkter för myndigheternas arbete med att fullfölja fastlagda riktlinjer för hushållning med mark och vatten. Regeringen uppdrar åt myndigheterna att medverka i det fortsatta arbetet på det sätt som anges i promemorian. Bland särskilda uppdrag ingår ett sådant till lantbruksstyrelsen och statens planverk att gemensamt lämna kommunerna vägledning för och exempel på hur planeringen kan utföras så att den tillgodoser kravet på hushållning med jordbruksmark.
I promemorian (s. 25) anförs följande:
Betydande fortsatta planeringsåtgärder m. m. är nödvändiga för att statsmakternas fastlagda riktlinjer beträffande hushållning med jordbruksmarken skall kunna fullföljas. En förutsättning härför och för att statsmakternas tidigare nämnda beslut om jordbrukspolitiken skall kunna följas, är att brukningsvärd jordbruksmark i fortsättningen inte tas i anspråk för andra ändamål med mindre än att alternativa möjligheter till tätortsutbyggnad m. m. har utretts och dessa utredningar visar att andra väsentliga samhällsintressen, t. ex. bostadsförsörjningsbehovet, intresset av väl fungerande lokala arbetsmarknader och hävdandet av viktiga naturvårds- och rekreationsintressen, inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt utan att kravet på hushållning med jordbruksmark får vika. Detta synsätt kommer i fortsättningen att ligga till grund för regeringens prövning av detaljplaner, byggnadslov m. m.
2.6 Kraftledningar
Överföring av elkraft sker på stamlinjer (220 och 400 kV), regionala nät (20-130 kV) och distributionsnät. Vissa ledningar för 800 kV har planerats men beslut om byggande har inte fattats.
Statens vattenfallsverk har i samband med redovisningen av den fysiska riksplaneringens planeringsskede uppskattat att markåtgången för huvudsakligen skogsmark för befintliga överföringsledningar för 50 kV och högre spänning är ca 80 300 ha år 1977. Motsvarande beräkning av planerade överföringsledningar innebär att ytterligare drygt 10 000 ha skulle tas i anspråk till år 1975, varav drygt 4 000 ha för stamlinjer. Arealen för kraftledningar med lägre spänning än 50 kV har inte beräknats på motsvarande sätt. Tidigare bedömningar vid skogshögskolan uppges visa att om ledningsbyggandet under perioden 1975-1985 blir av samma omfattning som åren närmast före 1975 skulle ca 35 000 ha produktiv skogsmark tas i anspråk. Detta anses motsvara ett produktionsbortfall på ca 160 000 skogskubikmeter
CU 1978/79:1
eller 0,2% av den årliga virkesproduktionen. Ledningar med lägre spänning svarar för den största markåtgången.
För att dra fram eller begagna elektrisk starkströmsledning krävs tillstånd enligt lag (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Tillstånd - koncession - förutsätter bl. a. att anläggningen är behövlig. Koncessionsansökan avgörs av regeringen bl. a. då frågan samtidigt uppkommer om tillstånd till expropriation, då det gäller ledning för högre spänning än 130 kV när kommun eller statlig myndighet avstyrkt bifall. I flertalet koncessionsärenden beslutar statens industriverk efter regeringens bemyndigande. Regeringen är då besvärsinstans.
Frågan om sambandet mellan koncessionsprövningen och den fysiska planeringen har tidigare uppmärksammats i riksdagen. Sålunda uttalade riksdagen i samband med behandlingen av förslag till ledningsrättslag (CU 1973:34) att koncessionsprövningen bör ske med beaktande bl. a. av riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen. Utskottet utgick från att frågorna uppmärksammades i samrådsförfarande som gav lösningar i vissa fall redan inom den fysiska riksplaneringens ram. I regeringens beslut med anledning av programskedet i den fysiska riksplaneringen anges att frågan om kraftledningsstråk bör uppmärksammas i planeringsarbetet.
I samband med behandlingen av redovisningar av programskedet i den fysiska riksplaneringen erinrade utskottet (CU 1975/76:1) om uttalandet som gjordes vid behandlingen av förslaget till ledningsrättslag. Med anledning av motion (c) om åtgärder för att minska anspråken på produktiv skogsmark togs frågan upp i betänkandet CU 1975/76:16. Däri hänvisades till uppgifter bl. a. om ett av industriverket, naturvårdsverket, planverket och vattenfallsverket påbörjat arbete om behandlingen av kraftledningsfrågor i den fysiska riksplaneringen. Sedan dessa frågor ånyo tagits upp i motioner (fp) resp. (c) utgick utskottet (CU 1976/77:24) från att nämnda arbete skulle leda till önskad ytterligare samordning.
Det nämnda arbetet har numera resulterat i en av planverket publicerad rapport (46:1978), vari särskild vikt fästs vid de ökande samordningsbehoven mellan kraftindustrins planering och mera övergripande former av fysisk planering. Rapporten innehåller bl. a. förslag till dels nya rutiner för utökat samråd mellan kraftföretag, länsstyrelser, regionala sektormyndigheter och kommuner, dels former för kraftledningsfrågornas behandling i den kommunala planeringen.
Enligt vad utskottet erfarit har Lantbrukarnas riksförbund (LRF) i skrivelse 1977-05-13 till regeringen förordat dels en allsidig översyn av den överblickbara utbyggnaden av de större kaftledningarna, dels en planeringsrutin för de enskilda kraftledningarna, som bättre tillgodoser lantbrukets intressen. Översynen föreslås göras i anslutning till övrigt energipolitiskt utredningsarbete. Den bör även omfatta en utredning av möjligheterna att bygga kraftledningar på höjden eller med högre spänning för att hålla nere bredden på ledningsgatorna. I fråga om planeringsrutinerna hävdas i första hand att
CU 1978/79:1
lantbruksmyndigheterna kommer in alltför sent i planeringsprocessen.
Framställningen har remissbehandlats. Inga invändningar har rests mot att införa planeringsrutiner som tillgodoser LRF:s önskemål. Planverket hänvisar till den ovan nämnda rapporten, och vattenfallsverket förklarar sig berett att träffa en överenskommelse om formerna för planeringssamrådet. När det gäller den förordade översynen anser industriverket, planverket, vattenfallsverket och lantbruksstyrelsen bl. a. att den övergripande planläggningen bör ingå i den fysiska riksplaneringen. Endast skogsstyrelsen anser det angeläget att en utredning tillsätts för att belysa de problem LRF tagit upp.
I bostadsdepartementets promemoria av den 7 september 1978 anges bl. a. att flertalet länsstyrelser och flera centrala myndigheter har ansett det angeläget att samrådsförfarande! vid planering av kraftledningar utvecklas. Bl. a. planverket anser att kraftledningsplaneringen bör integreras i den kommunala fysiska planeringen. Industriverket anser att de samråd som föregår koncessionsprövning av överföringsledningar bör förbättras. Bl. a. industriverket och naturvårdsverket pekar på sambanden mellan kraftledningsplanering, kommunal energiplanering och fysisk planering. Vidare anges att samordningen av kraftledningsplaneringen med den fysiska planeringen övervägs närmare i arbetet med plan- och byggnadslagstiftningen.
Som en utgångspunkt för fortsatt planeringsarbete anges i promemorian att den handläggningsordning som föreslås i den ovan av planverket publicerade rapporten (46:1978)bör tjäna som vägledning vid planering för kraftledningar. Slutligen noteras beträffande det av vattenfallsverket planerade 800 kV-nätet att statsmakternas ställningstagande till att bygga ett sådant nät måste avvaktas innan krav på markreservationer kan formuleras. Planverket har i regeringens beslut 1978-09-07 getts uppdrag att efter samråd med naturvårdsverket, industriverket, vattenfallsverket och berörda länsstyrelser senast 1979-05-31 lämna regeringen en översiktlig redogörelse för konsekvenserna från markanvändningssynpunkt av att bygga ett sådant nät.
Näringsutskottet har i betänkandet NU 1977/78:67 (s. 15) behandlat det i motionen 1977/78:1410 ställda yrkandet om en begränsning av kraftledningsbyggandet med hänsyn till ändrade energipolitiska utgångspunkter.
2.7 Vindkraftverk
Energikommissionen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1978:17 s. 25) anfört att på längre sikt även vindenergi kan bidra till elförsörjningen om ett omfattande och uthålligt utvecklingsprogram genomförs. Kommissionen föreslår (s. 607-608) att utvecklingsarbetet drivs vidare, att fullskaleprototyper byggs på olika håll i landet samt att kännedomen om vindförhållandena
CU 1978/79:1
i landet förbättras. I de av kommissionen särskilt studerade alternativen för energitillförsel varierar markutnyttjandet år 1990 (s. 530) mellan 4 och 60 km2 för direkt utnyttjade områden och mellan 340 och 1 700 km2 för berörda områden.
Bland övrigt material kan noteras rapport NE 1977:2 Vindenergi i Sverige från nämnden förenergiproduktionsforskning. Där studeras bl. a. landskapspåverkan från vindkraftverk.
1 underlagsmaterialet för den fortsatta fysiska riksplaneringen ingår en studie (12:77) Markanvändning och framtida energisystem, vari bl. a. (s. 5-21) översiktligt belyses de nätanslutna vindkraftsystemen och deras markanvändningskonsekvenser. Sammanfattningsvis(s. 142)betonas intresset av de inhemska energisystemen som dock anges medföra svårbemästrade markanvändningskonsekvenser. Dessa måste enligt studien beaktas på ett annat sätt än f. n. vilket ställer nya krav på den fysiska riksplaneringen. Lämpliga platser för lokalisering måste utredas nu och kommande exploatering styras dit. Vindkraften anges som mycket ytkrävande om den skall ge nämnvärda tillskott till den svenska energibalansen.
Redovisade förslag till kompletteringar och ändringar i nu gällande riktlinjer för den fysiska riksplaneringen kommer att övervägas i det pågående arbetet med den tidigare nämnda nya rapporten om hushållning med mark och vatten. Rapporten kommer att remissbehandlas.
I direktiven (1978:7) till kommittén med uppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken anges (s. 5) bl. a. att den långsiktiga energianvändningen och dess konsekvenser för hushållningen med naturresurser måste beaktas.
Vindkraftverk torde i vissa fall inte anses kräva byggnadslov och kräver inte tillstånd enligt 136 a § byggnadslagen, såvida inte regeringen enligt särskilt beslut förbehåller sig sådan prövning. Frågan om byggnadslovspliktens omfattning ingår i arbetet på en ny plan- och byggnadslagstiftning.
2.8 Havsresurser och miljö
I den inom dåvarande civildepartementet upprättade rapporten (SOU 1971:75 s. 90-105) Hushållning med mark och vatten konstaterades att kustvatten och omgivande hav står i relation till varandra men att någon djupare kunskap om detta inte då fanns. I sammanhanget presenterades bl. a. en bakgrund beträffande olika havsområden som helhet. Bland önskvärda utrednings- och planeringsbehov angavs ett klarläggande av sambandet mellan olika havsområden, vilket krävde ett internationellt, delvis redan då etablerat samarbete.
Havsresursutredningen lade i betänkandet (SOU 1972:43) Utnyttjande och skydd av havet fram förslag om inrättande av en särskild delegation för dessa frågor. Delegationen skulle ha en självständig ställning men kanslimässigt
CU 1978/79:1
knytas till styrelsen för teknisk utveckling (STU). I propositionen 1974:1 bil. 15 (s. 93 f.) anfördes att samordningsbehoven borde kunna tillgodoses genom fortlöpande samråd och samarbete mellan berörda myndigheter och institutioner. Det ansågs därför att det inte var påkallat att inrätta ett särskilt organ enligt utredningsförslaget. I motioner (fp), (m) fördes fram yrkanden som syftade till att en delegation skulle inrättas enligt havsresursutredningens förslag. Näringsutskottet (NU 1974:32 s. 14-15) delade enhälligt motionärernas uppfattning om behovet av ett i fastare former bedrivet samarbete inom området och ansåg den föreslagna delegationen vara en lämplig form. Utskottet förutsatte att frågan kom att prövas av Kungl. Maj:t och att förslag skulle föreläggas nästa års riksdag. Riksdagen gav som sin mening Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.
I propositionen 1975:1 bil. 15 (s. 94-99) föreslogs riksdagen godkänna att en delegation för havsteknisk forskning och utveckling skulle godkännas enligt vissa riktlinjer. Förslaget innebar att ansvarsområdet skulle begränsas till uppgiften att under regeringen samordna forsknings- och utvecklingsarbete på det havstekniska området - ett samordnande organ utan verkställighetsuppgifter. Häremot ställdes motionen 1975:1649 (m, c, fp, vpk). Motionärerna ansåg att en sådan delegation skulle få utomordentligt begränsade uppgifter och föreslog i stället att en delegation med uppgift att samordna arbetet med utnyttjande och skydd av havsområden skulle inrättas. Näringsutskottet (NU 1975:15 s. 11-12) delade enhälligt motionärernas kritiska syn på propositionsförslaget och förordade en förnyad prövning av frågan om vilka verksamheter avseende havsresurserna som bör tillhöra det planerade samordningsorganets ansvarsområde. Riksdagen gav som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört. Med anledning av riksdagens beslut tillkallades år 1975 en utredning, organisationskommittén för havsresursfrågor. Den avlämnade år 1977 betänkandet (Ds I 1977:5) Samordning av havsresursverksamheten.
I motion (c) till 1976/77 år riksmöte föreslogs riksdagen begära ett åtgärdsprogram till skydd för Östersjöns marina miljö. Insatserna borde bygga på en bred analys av det marinbiologiska läget och de aktuella utvecklingstendenserna. Motionen behandlades såsom en fråga om vattenvård m. m. av jordbruksutskottet. Utskottet (JoU 1976/77:26 s. 15-16) strök under det angelägna i att man verksamt fullföljer strävandena att säkra den värdefulla naturresurs som Östersjön utgör. Ett enhälligt utskott ansåg sig emellertid kunna utgå från att motionens huvudsakliga syfte skulle komma att tillgodoses utan någon särskild åtgärd från riksdagens sida och föreslog riksdagen att lämna motionen utan åtgärd. Riksdagen följde utskottet.
Den ovan nämnda organisationskommittén föreslog att en särskild delegation för havsresurser skulle inrättas som ett regeringens rådgivande organ, knutet till bostadsdepartementet. Delegationens uppgift skulle bl. a. vara att ansvara för att ett övergripande havsresursprogram upprättas och fortlöpande utvecklas. I prop. 1977/78:167, vilken behandlas i betänkandet
CU 1978/79:1
12 NU 1978/79:2, förordas inrättandet av ett sådant organ med i huvudsak de uppgifter som kommittén föreslagit. Enligt vad industriministern anför i propositionen (s. 13) skall uppgiften i första hand vara att verka för samordnande satsningar inom forskning och utveckling rörande utnyttjande av naturresurser i haven och vidare allmänt främja och stödja havsresursverksamheten genom att verka för aktiva satsningar inom forskning och utveckling, exploatering och miljövård. En samordning skulle ske så att det blir möjligt att genomföra omfattande breda kartläggningar, inventeringar m. m. De redovisningar som görs inom den fysiska riksplaneringen bör enligt propositionen kunna ingå som en betydelsfull del av underlaget för delegationens arbete med att upprätta ett övergripande havsresursprogram. Det skall ankomma på regeringen att besluta om delegationens närmare uppgifter och organisation. Förslag aviseras om medelsanvisning på tilläggsbudget I inom industridepartementets ansvarsområde.
Organisationskommittén anförde (Ds I 1977:5 s. 106 ff.) bl. a. följande synpunkter på delegationens departementstillhörighet. Delegationen skall ha anseende som ett opartiskt organ. Den bör därför hänföras till ett departement som är neutralt i havsresursverksamhetens enskilda fackfrågor - alternativen är budget- resp. bostadsdepartementet. Sambanden mellan den fysiska riksplaneringen och de uppgifter som kommer att åvila havsresursdelegationen är enligt kommittén tungt vägande skäl för att delegationen skall tillhöra bostadsdepartementet.
Civilutskottet har avgett yttrande över propositionen (CU 1977/78:4 y).
Det av organisationskommittén uppmärksammade och i propositionen nämnda arbetet inom den fysiska riksplaneringens område har sedermera manifesterats i rapporten Havet - naturförhållanden och utnyttjande (FRPunderlagsmaterial nr 7:78). Rapporten remissbehandlas f. n.
Proposition och motioner om lokaliseringen av delegationen har denna dag behandlats av näringsutskottet i betänkandet NU 1978/79:2. Utskottet tillstyrker att en delegation inrättas med de uppgifter som angetts i propositionen och anför bl. a. att riksdagen inte har någon anledning att nu uttala sig närmare om delegationens arbetsuppgifter. Näringsutskottet anser också att riksdagen inte har skäl att nu göra något uttalande i frågan om delegationens departementstillhörighet.
3 Utskottets yttrande
3.1 Jordbruksmark
3.1.1 Riktlinjer
Riksdagen har inom den fysiska riksplaneringens ram ursprungligen (prop. 1972:lil, CU 1972:35, rskr 1972:348) lagt fast att ”högvärdig jordbruksmark inte bör tas i anspråk för tätbebyggelse om likvärdiga lösningar kan
CU 1978/79:1
åstadkommas på annat sätt” - ett av jordbruksutskottet tidigare (JoU 1969:21) formulerat uttalande. 1 anslutning till redovisningen av programskedet (prop. 1975/76:1, CU 1975/76:1) godkände riksdagen de preciseringar av riktlinjerna som regeringens beslut med anledning av kommunernas program m. m. inneburit. En utgångspunkt var att kommande ställningstaganden till riktlinjer för jordbrukspolitiken skulle bli avgörande för jordbruksmarkens framtida omfattning och att tills vidare restriktivitet fick iakttas när det gäller att ta i anspråk jordbruksmark för andra ändamål. Vidare angavs att begreppet högvärdig jordbruksmark bör definieras med utgångspunkt i de förhållanden som råder i skilda delar av landet. Det ströks under att jordbrukets intresse inte alltid kan ges företräde - en avvägning måste självfallet ske i förhållande till andra intressen och mål för samhällsutvecklingen. Detta ansågs gälla även regionalpolitiska strävanden att påverka tätortsutvecklingen i en region bl. a. i syfte att få en sådan lokalisering av bostäder och arbetsplatser att invånarna kan erbjudas goda lokala arbetsmarknader. Civilutskottet noterade även riksdagens uttalande (TU 1975:1 s. 8) om angelägenheten av att planeringen av nya vägar sker så att ianspråktagande av mark som rör livsmedelsproduktionen i största möjliga utsträckning undviks. Slutligen godkändes med vissa tillägg även uttalanden om principer för hur planeringen skulle genomföras, bl. a. med krav på översiktliga bedömningar. Avvägningar mellan behovet av ändamålsenliga tätortsbildningar, hänsyn till jordbrukets intressen och till behovet av rekreationsområden förutsatte enligt de av riksdagen godkända bedömningarna i vissa fall att markanspråken ställs mot varandra i regional skala.
Statsmakternas beslut om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken (prop. 1977/ 78:19, JoU 1977/78:10) innebar bl. a. att riksdagen godtog en formulering av produktionsmålet som angavs (prop. s. 178) innebära ”att våra naturliga resurser i fråga om jordbruksjord i framtiden bör utnyttjas för jordbruksproduktion och den brukningsvärda åkerjorden skyddas från exploatering för andra ändamål”. Det ansågs dock ”ofrånkomligt att viss mindre del av vår nuvarande åkerareal även i framtiden kommer att tas i anspråk för andra angelägna samhällsändamål, t. ex. bebyggelse och vägar”. Sammanfattningsvis uttalades (prop. s. 179) som ett delmål beträffande åkerarealen att ”den brukningsvärda åkerjorden bör utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket innebär ett bibehållande av ungefär nuvarande åkerareal”. Jordbruksutskottet ansåg (s. 20) att den biträdda formuleringen av produktionsmålet avseende åkerjord ”innebär en något närmare precisering är de inom ramen för den fysiska riksplaneringen gällande riktlinjerna för skydd av åkermark”. Det var enligt såväl propositionen som utskottsbetänkandet angeläget att detta beaktades i den fysiska riksplaneringen.
Den till regeringens beslut 1978-09-07 fogade promemorian Fysisk riksplanering - fullföljande av fastlagda riktlinjer anger bl. a. vissa utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet när det gäller jordbruksmark. Som en förutsättning för att fastlagda riktlinjer för hushållning med jordbruks -
CU 1978/79:1
marken skall kunna fullföljas och föratt statsmakternas beslut om jordbrukspolitiken skall kunna följas anges ”att brukningsvärd jordbruksmark i fortsättningen inte tas i anspråk för andra ändamål med mindre än att alternativa möjligheter till tätortsutbyggnad m. m. har utretts och dessa utredningar visar att andra väsentliga samhällsintressen, t. ex. bostadsförsörjningsbehovet, intresset av väl fungerande lokala arbetsmarknader och hävdandet av viktiga naturvårds- och rekreationsintressen, inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt utan att kravet på hushållning med jordbruksmark får vika”. Detta synsätt anges komma att i fortsättningen ligga till grund för regeringens prövning av detaljplaner, byggnadslov m. m.
I motionerna 1977/78:51 (s)och 1690 (m)förs fram yrkanden som utgår från skilda uppfattningar om hur riktlinjerna till skydd för jordbruksmark bör vara utformade. Sålunda anförs i motionen 51 (s) att ett riksdagens beslut om riktlinjer för jordbrukspolitiken enligt propositionsförlaget (prop. 1977/78:19, s. 178-179, JoU 1977/78:10 s. 19-20) innebär ett avsteg från deav riksdagen tidigare beslutade riktlinjerna inom den fysiska riksplaneringen - ett avsteg som torde anses böra leda till en uttunning av de senare. 1 motionen 1690 (m) förordas en undantagsregel som skulle tillåta exploatering av i och för sig skyddsvärd jordbruksmark ”då det (jordbruket) motstående användningsintresset ej kan tillgodoses vid i planeringen avsedd tidpunkt genom utnyttjande av annan mark av motsvarande belägenhet inom kommunen”.
Förslaget i motionen 1977/78:51 (s) innebär formellt att riksdagen skall begära förslag till nya riktlinjer för jordbruksmarkens behandling inom den fysiska riksplaneringen. Reellt torde förslaget innebära att gällande riktlinjer bör mjukas upp för att underlätta en tätortsexpansion i vissa områden.
Utskottet avvisar bestämt en omprövning av gällande riktlinjer på av motionären sålunda angivna allmänna grunder. En anpassning av de centrala ämbetsverkens arbete till de nya jordbrukspolitiska riktlinjerna har vidare initierats genom regeringens beslut 1978-09-07.
Det kan självfallet hävdas att det vore önskvärt om de översiktliga bedömningarna kunnat göras snabbare än vad som visat sig vara fallet så att den enskilda kommunens fysiska planering kunnat ytterligare konkretiseras. Det förhållandet att detta arbete är komplicerat kan emellertid inte tas till intäkt för att luckra upp de övergripande riktlinjerna. Det är ofrånkomligt och helt i linje med riksdagens beslut att statsmakterna hävdar restriktiviteten så att de översiktliga bedömningarna inte föregrips. De av regeringen i beslutet angivna utgångspunkterna för planeringsarbetet tar också rimliga hänsyn till utbyggnadsintresset. Enligt utskottets mening finns inte anledning för riksdagen att nu närmare pröva de övergripande och långsiktiga riktlinjerna för hushållning med mark och vatten. Motionen avstyrks sålunda.
Vad därefter gäller det i motionen 1977/78:1690 (m) framförda förslaget till ändrade riktlinjer anser utskottet att den föreslagna formuleringen skulle
CU 1978/79:1
urholka gällande riktlinjer i så hög grad att de i många sammanhang inte skulle tjäna något syfte. Begränsningarna i fråga om tid för önskat ianspråktagande och i fråga om markens belägenhet när det gäller att söka alternativa utbyggnadsmöjligheter står i strid med redan år 1972 godtagna utgångspunkter om översiktliga bedömningar som underlag för avvägningarna. En tillstyrkan av motionsförslaget kan sålunda inte komma i fråga.
3.1.2 Regionalpolitik och fysisk riksplanering
Med utgångspunkt i förhållandena i Malmöhus län hävdas som grund för förslaget i motionen 1977/78:1715 (c), yrkandet 1, att en regionalpolitisk satsning på sysselsättningssvaga områden också främjar intresset av att skydda åkermark i områden där bebyggelsetrycket är störst. Förslaget innebär att riksdagen hos regeringen skall anhålla om att markhushållningen skall prioriteras vid valet av regionalpolitiska åtgärder.
1 den nämna promemorian har utredningar om alternativa möjligheter till tätortsutbyggnad krävts som grund för att i vissa nödvändiga fall kunna ta jordbruksmark i anspråk för andra väsentliga samhällsintressen. Planeringsarbetet i denna del bör de närmaste åren riktas in på områdesplaner för de tätorter som förväntas expandera och där konflikter med jordbruksintressena kan befaras, ett arbete som bl. a. anges böra innefatta överväganden om fördelning av byggandet mellan olika tätorter inom respektive kommun. Vidare anges att intresset att skydda jordbruksmarken bör särskilt beaktas i den regionalpolitiska planeringen. Ökad vikt kommer att i nästa länsplaneringsområden läggas vid sambanden mellan kommunernas planering och den regionalpolitiska planeringen.
Hänsyn till bl. a. kravet på hushållning med jordbruksmark anges visa behov av att överväga hur befolkningstillväxten bör fördelas i Skåne samt i Stockholms- och Göteborgsregionerna. För i första hand dessa områden bör enligt promemorian i förslaget till länsprogram 1980 särskilt redovisas hur överväganden om olika alternativ beträffande tätorternas tillväxt påverkar planeringstalen för kommunerna. Regeringens ställningstagande till promemorian i här berörda delar torde komma att anges i de aviserade länsvisa besluten.
Regeringens enligt ovan fattade beslut om den fortsatta fysiska riksplaneringen och anknytningen mellan denna och den regionalpolitiska planeringen får enligt utskottets mening anses tillgodose motionärernas syften i denna del. Det behövs därför inte någon åtgärd från riksdagens sida i enlighet med motionsförslaget.
3.1.3 Säkerställandet av riksintressena
Redan enligt 1972 års beslut skall de allmänt hållna riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen ytterst preciseras i kommunal planering. Det har
CU 1978/79:1
förutsatts att de statliga intentionerna skall hävdas i ett samspel mellan staten och kommunerna. Enligt 10 a § byggnadslagen (BL) har regeringen dock befogenhet att för tillgodoseende av riksintresse besluta att för visst område skall finnas plan som tillgodoser detta intresse. Regeringen har också befogenhet att föreskriva att en sådan generalplan skall vara helt eller delvis fastställd. Möjlighet finns också enligt 14 a § BL att förena en sådan föreskrift med ett förbud mot nybyggnad intill dess planen prövats för fastställelse. Fastställelse kan emellertid ske endast på kommuns begäran. Underlåter kommunen detta kommer sålunda fastställd generalplan inte att finnas trots regeringens beslut. Civilutskottet utgick (CU 1972:35 s. 31) från att kommunen inte underlåter att följa beslut om fastställd generalplan i andra fall än då kommunen utnyttjar sin vetorätt i fråga om beslut enligt 136 a § BL. Därmed skulle, enligt utskottet, en rätt för regeringen att utan framställning från kommun fastställa en på dess bekostnad upprättad generalplan inte behöva aktualiseras.
Enligt den till regeringens beslut 1978-09-07 fogade promemorian har länsstyrelserna bl. a. att redovisa åtgärder som behöver vidtas för att riktlinjerna i fråga om jordbruksmarken skall kunna uppfyllas, t. ex. behov att upprätta och fastställa generalplan.
Motionen 1977/78:1686 (m) utmynnar i att riksdagen bör begära skyndsamt förslag till lagbestämmelser till skydd för hävdad jord. Motsvarande frågor har tidigare (CU 1975/76:1 s. 28) behandlats av riksdagen. Enligt utskottets mening finns f. n. inte anledning till annat antagande än att riktlinjerna t. v. skall kunna hävdas enligt gällande regler. Utskottet förutsätter sålunda att kommunerna som hittills är beredda att ta på sig ansvaret för att beakta statsmakternas intentioner med den fysiska riksplaneringen. Frågan om hur den fysiska riksplaneringen skall fogas in i en ny plan- och byggnadslagstiftning övervägs i det inom bostadsdepartementet pågående arbetet på en sådan lagstiftning. Enligt vad som uppgetts inför utskottet har ett sådant förslag avsetts läggas fram i en promemoria i mars 1979. Det finns därför inte anledning att tillstyrka motionsförslaget.
3.2 Kraftledningar
3.2.1 Begränsning av byggandet
Förslaget i motionen 1977/78:1409 (c) syftar till en omedelbar begränsning av byggandet av nya större kraftledningar som tar stora skogsarealer i anspråk.
I följdmotionen 1977/78:1410 har motionärerna begärt en utredning om möjligheterna till sådana begränsningar med hänsyn till ändrade energipolitiska förutsättningar. Denna sistnämnda motion har avslagits av riksdagen (NU 1977/78:67 s. 15). Näringsutskottet hänvisade till att det före ett nytt energipolitiskt beslut inte finns underlag för en sådan utredning.
CU 1978/79:1
17 Civilutskottet hänvisar i fråga om de grundläggande motiven för motionsforslaget till riksdagens tidigare beslut. Det här behandlade motionsyrkandet har därutöver lagt tonvikten på i forsta hand ett skydd mot kraftiga ingrepp i skogsmarken. Utskottet kan emellertid i detta sammanhang inte utgå från annat än att behovet av en ledning är tillfredsställande prövat i koncessionsärendet och att olika alternativ för ledningssträckningen prövats med hänsyn bl. a. till skogsbruksintresset. Det är enligt utskottets mening viktigt att i dessa sammanhang principerna förden fysiska riksplaneringen beaktas på ett tidigt stadium - en fråga som utskottet härefter berör. Det sagda leder till slutsatsen att motionsyrkandet inte kan tillstyrkas.
3.2.2 Samordning av kraftledningsplanering och fysisk planering
I motionen 1977/78:1674 (s) föreslås riksdagen begära förslag till åtgärder för att integrera planeringen av kraftledningar med den fysiska planeringen och därmed även med den fysiska riksplaneringen.
Som ovan (s. 8-9) angetts har numera lagts fram förslag till dels nya rutiner för utökat samråd mellan kraftföretag, länsstyrelser, regionala sektormyndigheter och kommuner, dels former förkraftledningsfrågornas behandling i den kommunala planeringen. Förslagen har lagts fram för att tjäna just det i motionen angivna syftet att integrera kraftledningsplaneringen med den fysiska planeringen. Motionärernas huvudsyfte får därmed anses ha tillgodosetts. Med hänsyn därtill och till att regeringen gett föreskrifter om kraftledningsplaneringen i beslutet om att fullfölja fastlagda riktlinjer för hushållning med mark och vatten finns enligt utskottets mening inte nu skäl till någon begäran om förslag från riksdagens sida. Utskottet har ansett sig kunna utgå från att behovet av föreskrifter om samordning kommer att övervägas i arbetet med plan- och byggnadslagstiftningen och att frågan om en eventuell övergripande planering av större kraftledningar kommer att övervägas i arbetet med den nya rapporten om hushållning med mark och vatten.
3.3 Vindkraftverk
Det föreslås i motionen 1977/78:852 (s) att riksdagen begär överväganden och förslag till riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen om placering av vindkraftverk. Förslaget torde avse större nätanslutna vindkraftsystem. Motionärerna anför att sådana anläggningar kan leda till konflikter med andra intressen och att därför översiktliga bedömningar från markhushållningssy npunkt bör göras för att ge underlag för sådana riktlinjer.
Utskottet ansluter sig till motionärernas utgångspunkt att ett byggande i någon omfattning av vindkraftverk måste föregås av ytterligare översiktliga studier och bedömningar av möjliga intressekonflikter i fråga om markanvändningen. Redan den studie Markanvändning och framtida energisystem
CU 1978/79:1
som publicerats i underlagsmaterialet för den fysiska riksplaneringen ger viss grund för sådana bedömningar. Det har upplysts från bostadsdepartementet att frågan kommer att tas upp i den nya rapport om hushållning med mark och vatten som nu förbereds inom departementet. Denna rapport kommer att remissbehandlas och senare läggas till grund för förslag till riksdagen. Motionärernas syfte blir sålunda tillgodosett utan någon riksdagens åtgärd enligt motionsförslaget.
3.4 Havsresurser och miljö
I motionen 1977/78:841 (c) föreslås riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts om den fortsatta fysiska riksplaneringen i vad avser Östersjön ur resurs- och miljösynpunkt. Vad sålunda anförts i motionen innebär i huvudsak följande:
- En redogörelse för och en sammanställning av befintligt aktuellt material som rör Östersjön från miljö- och resurssynpunkt, som helhet betraktad och område för område, bör ingå i den redovisning av den fysiska riksplaneringen som skall lämnas riksdagen.
- En översiktlig planering bör göras områdesvis.
- I det fortsatta arbetet med den fysiska riksplaneringen bör det vara en angelägen uppgift att bringa klarhet i de frågor som gäller resursplanering, myndighetsansvar och de instrument som skall komma till användning för att reda ut konflikter mellan motstående intressen i fråga om Östersjön.
- Förslag i berörda hänseenden bör så snart som möjligt framläggas för riksdagen.
Utskottet noterar att efter det motionen väckts förslag lagts fram (prop. 1977/78:167, NU 1978/79:2) om att inrätta en havsresursdelegation med uppgift bl. a. att upprätta ett övergripande havsresursprogram. Därefter har inom den fysiska riksplaneringen redovisats en studie Havet - naturförhållanden och utnyttjande, vilken utmynnar i förslag som täcker flera falt. Industriministern anförde i den sistnämnda propositionen att det sålunda redovisade arbetet borde kunna ingå som en betydelsefull del av underlaget fördelegationens arbete på ett havsresursprogram. Enligt vad utskottet erfarit kommer den nämnda studien och remissyttranden över denna att vidareföras och bedömas i den nya rapport om hushållning med mark och vatten som läggs fram våren 1979 och som efter remissbehandling avses bilda underlag för överväganden och förslag till riksdagen om den fortsatta fysiska riksplaneringen.
Mot bakgrund av det anförda anser sig utskottet kunna konstatera att motionärernas intresse av aktiva åtgärder i vad avser bl. a. Östersjön från resurs- och miljösynpunkt sammanfaller med utfört och avsett kommande arbete inom den fysiska riksplaneringen. Utskottet har vidare ansett sig kunna utgå från att detta arbete kommer att fullföljas som en fråga inte endast
CU 1978/79:1
om ökat utnyttjande av naturresurser i haven utan även om planmässiga överväganden där motstridiga intressen kan vägas mot varandra med beaktande av sambanden mellan användningen av kust- och havsområden. Utskottet har därvid förutsatt att ett regeringens kommande beslut om havsresursdelegationens närmare uppgifter m. m. inte motverkar en sådan ordning. Med det sagda har utskottet anslutit sig till motionärernas mening om en framtida inriktning av riksplaneringsarbetet även mot havsområdena. Riksdagen får efter rapportarbetet ta ytterligare ställning till dessa viktiga frågor.
Utskottet har i detta sammanhang och vid avgivande av yttrande (CU 1977/78:4 y) till näringsutskottet haft anledning beröra frågan om havsresursdelegationens uppgifter och departementala anknytning. Det har därvid inom utskottet framkommit farhågor för att en anknytning av delegationen till industridepartementet i förening med betoningen av uppgifter som rör utnyttjande av naturresurser skulle motverka planeringsmässiga bedömningar av den typ utskottet ovan förutsatt inom den fortsatta fysiska riksplaneringen. I yttrandet anförde utskottet att det då inte fanns tillräckliga skäl att förorda annan departementstillhörighet än den organisationskommittén förordat - dvs. bostadsdepartementet. Utskottet har inte haft anledning att frångå denna uppfattning. Frågan om tillsättandet av delegationen kommer att bedömas av riksdagen efter näringsutskottets beredning (NU 1978/79:2). Civilutskottet har även i denna del förutsatt-oberoende av delegationens organisatoriska precisering - att de övergripande vägningarna av motstående intressen när det gäller havsområdet kommer att göras inom den fysiska riksplaneringens ram. Ett bifall till näringsutskottets förslag hindrar inte en sådan ordning.
Enligt utskottets bedömning får motionärernas syfte anses tillgodosett även utan en av dem föreslagen åtgärd från riksdagens sida. Riksdagen kommer sedan den aviserade nya rapporten om hushållningen med mark och vatten - inklusive havsresurser - bereus att få ta ställning till behovet av riktlinjer inom den fysiska riksplaneringens ram för fortsatt planeringsarbete och för lösning av konflikter mellan motstående intressen.
4 Utskottets hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande riktlinjer för jordbruksmark att riksdagen avslår motionerna 1977/78:51 och 1690,
2. beträffande regionalpolitik och fysisk riksplanering att riksdagen avslår motionen 1977/78:1715, yrkandet 1,
3. beträffande säkerställandet av riksintressena att riksdagen avslår motionen 1977/78:1686,
ClI 1978/79:1
4. beträffande begränsning av byggandei av vissa kraftledningar att riksdagen avslår motionen 1977/78:1409,
5. beträffande samordning av kraftledningsplanering och .fysisk planering att riksdagen avslår motionen 1977/78:1674,
6. beträffande riktlinjer för lokalisering av vindkraftverk att riksdagen avslår motionen 1977/78:852,
7. beträffande havsresurser och miljö att ri ksdagen avslår motionen 1977/78:841.
Stockholm den 17 oktober 1978
På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Oskar Lindkvist (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Lars Henrikson (s), Karl-Erik Strömberg (fp), Thure Jadestig (s), Anna Eliasson (c), Per-Erik Nisser (m), Birgitta Dahl (s), Magnus Persson (s), Eric Hägelmark (fp), Torsten Sandberg (c), Göthe Knutson (m) och Per Olof Håkansson (s).
Reservationer
Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Birgitta Dahl, Magnus Persson och Per Olof Håkansson (alla s), har reserverat sig mot betänkandet i följande delar.
1. Riktlinjer för behandling av jordbruksmark i den fysiska riksplaneringen Reservanterna
anser att
dels den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar ”Förslaget i” och slutar ”avstyrks sålunda” bort lyda:
Enligt den ansvarsfördelning som gäller (prop. 1975/76:1, CU 1975/76:1) skall riksdagen lägga fast nationella riktlinjer - geografiska eller verksamhetsanknutna-för den fysiska riksplaneringen. Regeringen kan sålunda inte ensidigt formulera sådana riktlinjer. Den har däremot att bevaka att riktlinjerna följs och att främja sådana planeringsåtgärder som leder till att riktlinjerna fullföljs, ytterst i regel i kommunal fysisk planering. Som anges i den allmänna promemorian krävs självfallet en samordning mellan den fysiska riksplaneringen, näringspolitiska riktlinjer samt miljöpolitiska och energipolitiska frågor.
Riksdagens beslut om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken innefattar riktlinjer av näringspolitisk karaktär. Det torde vara obestritt att även den
CU 1978/79:1
fysiska riksplaneringen skall samordnas med dessa riktlinjer, en samordning som innebär formulering av konfliktlösningar och som enligt den angivna ansvarsfördelningen beslutsmässigt ankommer på riksdagen. Det är däremot inte möjligt för regeringen att besluta att för andra ändamål formulerade sektorsvisa riktlinjer direkt överförs till den fysiska riksplaneringen.
När riksdagen godtog ett produktionsmål för jordbrukspolitiken, innefattande bl. a. ett delmål för åkerarealen, innebar detta inte att den godtagit en ändrad riktlinje för den fysiska riksplaneringen. Detta ligger redan i sakens natur och belyses klart av jordbruksutskottets yttrande (JoU 1977/78:10 s. 20) där formuleringen av ”produktionsmålet avseende jordbruksjord” skils ut från ”de inom ramen för den fysiska riksplaneringen gällande riktlinjerna för skydd av åkermark” och där beslutstemat i hemställan 1 är ”riktlinjerna för jordbrukspolitiken”. Det blir ytterligare belyst också i promemorians egna formuleringar. Där skils (s. 25 n) på ”statsmakternas fastlagda riktlinjer beträffande hushållningen med mark och vatten” och ”statsmakternas ... beslut om jordbrukspolitiken”. Det skulle f. ö. leda till orimliga konsekvenser om alla sektorsinriktade beslut direkt och utan anpassning till ändamålet skulle överföras till den fysiska riksplaneringen. Ett sådant synsätt skulle i praktiken innebära att den fysiska riksplaneringen - med dess formulering av lösningar av konflikter mellan skilda sektorsintressen - skulle upphöra. Den ovan anförda uppfattningen stöds emellertid också av det förhållandet att jordbruksutskottet inte inhämtat något yttrande från civilutskottet och vidare överlämnat motionen 1977/78:51 (s) om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen till civilutskottets uteslutande beredning.
1 den till regeringens beslut 1978-09-07 fogade promemorian - upprättad inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement - deklareras (s. 25) en avsikt att åberopa det jordbrukspolitiska beslutet som gällande även inom den fysiska riksplaneringen. Regeringens godkännande därav - om än hittills formellt endast som anvisningar för vissa centrala myndigheters arbete - innebär att den fattat ett beslut som inte täcks av gällande riktlinjer. Det har fått den faktiska innebörden att gällande riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen till skydd för ”högvärdig jordbruksmark” - låt vara efter regionalt anpassade relativa bedömningar - skulle vidgas att avse ”brukningsvärd jordbruksmark”. Skillnaden mellan sakinnehållet i dessa formuleringar är uppenbar. En tillämpning efter ordalydelsen av regeringsbeslutet skulle kraftigt vidga den fysiska riksplaneringens tillämpningsområde. Det material som lantbruksnämnderna försett kommunerna med, främst i form av en förfinad gradering av åkermarkens produktionsförmåga, skulle bli till stora delar värdelöst genom en så onyanserad formulering.
Civilutskottet kan med angiven bakgrund inte utgå från annat än att regeringsbeslutet saknar verkan för berörda myndigheters handlande i den mån det inte täcks av gällande, dvs. av riksdagen antagna, riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Det får också förutsättas att den i promemorian
CD 1978/79:1
deklarerade avsikten att lägga de jordbrukspolitiska formuleringarna till grund för regeringsavgöranden i planfrågor m. m. i motsvarande mån inte kommer att fullföljas i praktiskt handlande. Utskottet anser sig emellertid inte böra ingå på någon särskild prövning av regeringsbeslutet eller därav inte täckta delar av promemorian i samband med den nu aktuella motionsbehandlingen. Riksdagen torde senare få anledning att ta ställning till aviserad redovisning från regeringens sida, en redovisning som forutsatts även referera regeringens ställningstaganden till den allmänna promemorian i de delar som rör länsförvaltningens och kommunernas insatser.
Förslaget i motionen 1977/78:51 (s) är att riksdagen, på grund av nya jordbrukspolitiska riktlinjer, skulle begära förslag till ändrade riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Motionen väcktes i november 1977 med anledning av propositionen om jordbrukspolitiken och överlämnades som ovan berörts - med hänsyn till att jordbruksutskottet inte behandlade riktlinjer för den fysiska riksplaneringen - av jordbruksutskottet till civilutskottets beredning. Förslaget utgår från samma synsätt som utskottet ovan anlagt på de jordbrukspolitiska riktlinjernas räckvidd och därmed även från att det skulle krävas ett riksdagsbeslut för att anpassa riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen till nya näringspolitiska riktlinjer för jordbrukspolitiken.
Motionen antyder också en annan tolkning av hur det jordbrukspolitiska beslutet borde omsättas till ett beslut om den fysiska riksplaneringen. Denna tolkning innebär att ett beslut om ett nationellt produktionsmål kan uppfyllas på många sätt och inte särskilt riktar sig mot bebyggelse m. m. av vissa områden. Utskottet har emellertid nu inte anledning att ta ställning till detta. Det är dock även enligt utskottets mening av vikt såväl att riktlinjerna förden fysiska riksplaneringen kan förenas med sektorsvisa målsättningar som att de blir hanteringsbara vid praktisk tillämpning. Regeringens beslut i denna del och den ovisshet detta och innehållet i den allmänna promemorian fört med sig har också gett ett särskilt eftertryck åt förslaget i motionen. Utskottet tillstyrker därför att riksdagen genom ett tillkännagivande begär att förslag till förtydligade riktlinjer för behandling av jordbruket inom den fysiska riksplaneringen föreläggs riksdagen. Det förhållandet att det från bostadsdepartementets sida upplysts inför utskottet att några förslag i ämnet inte kommer att knytas till kommande redovisning är ytterligare ett argument för att riksdagen för fram en direkt begäran. Utskottet betonar att denna begäran inte innebär ett ställningstagande mot principen om skydd för jordbruksmarksintressena. Syftet är tvåfaldigt. För det första måste, efter de två senaste årens politiskt grundade uppsjö på uttalanden, anges en praktiskt genomförbar utgångspunkt för hur enskilda ärenden om planer, lån, förköp och expropriation skall behandlas i avvaktan på en genomförd översiktlig kommunal planering enligt statsmakternas intentioner. För det andra måste ett förtydligande ske i fråga om de riktlinjer som staten skall hävda i samspelet med kommunerna om en översiktlig fysisk planering som mer
CU 1978/79:1
långsiktigt hävdar godtagna jordbruksintressen. Den allmänna promemorians formuleringar av bevisbörderegler av villkorslagens typ kan inte läggas till grund för sådana överväganden.
I anslutning till det anförda vill utskottet uttrycka det önskemålet beträffande aviserad redovisning för riksdagen att ”riktlinjer” av olika karaktär av informationsmässiga skäl skils ut från varandra. Det kan nu vara svårt att särskilja riktlinjer för hur statliga myndigheter skall handlägga vissa uppgifter från riktlinjer som avsetts ha materiell innebörd i samspelet med kommunerna. Utskottet har redan i betänkandet CU 1975/76:1 (s. 10) fört fram att det bör ges klara uttryck för om ett statligt organ i en viss situation hävdar ett ur den fysiska riksplaneringen härlett riksintresse eller om det hävdar lämplighetssynpunkter, härledda t. ex. ur en tolkning av byggnadslagstiftningens allmänna grunder. Detta gäller även regeringen.
I sammanhanget bör också noteras att det i vissa områden med jordbruksmark i praktiken, genom regeringsbeslut och uttalanden från statsråd, uppstått ett planläggningsstopp i avvaktan på förutsatta översiktliga bedömningar. Detta har inte varit riksdagens avsikt. Intill dess att det jordbrukspolitiska beslutets innebörd fått verkan i preciserade riktlinjer för den fysiska riksplaneringen gäller endast den av riksdagen godtagna utgångspunkten (CU 1975/76:1 s. 11) att ”tills vidare får restriktivitet iakttas när det gäller att ta i anspråk jordbruksmark för andra ändamål”. Det får förutsättas att en naturlig ovisshet i avvaktan på mer preciserade översiktliga ställningstaganden inte tas till intäkt för att i praktisk hantering införa ett absolut förbud mot t. ex. byggande på jordbruksmark. Frågor i anslutning härtill -om brister i planberedskapen som hämmar bostadsbyggandet - behandlas även i betänkandet CU 1978/79:2.
dels utskottet under 1 bort hemställa
1. be'räffande riktlinjer för jordbruksmarkens behandling inom den fysiska riksplaneringen att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:51 och med avslag på motionen 1977/78:1690 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Regionalpolitik och fysisk riksplanering
Reservanterna anser att efter det stycke i utskottets yttrande på s. 15 som börjar ”Regeringens enligt” och slutar ”med motionsförslaget” bort tilläggas följande:
Utskottet konstaterar i anslutning till det anförda att några förslag till nya planeringstal för kommunerna i princip inte kommer att läggas fast förrän i samband med beslut om länsprogram 1980. En konkretisering av ev. markanvändningseffekter därav torde kunna för Skånes del avläsas först i det markhushållningsprogram som kan läggas fram tidigast vid årsskiftet 1981- 1982. Intill dess sådana beslut har fattats har sålunda regeringen och
CU 1978/79:1
planmyndigheterna att utgå från gällande planeringstal. Det får förutsättas att skilda uttalanden -även från centralt politiskt håll -om andra målsättningar i denna del inte uppfattas som annat än personliga politiska viljeyttringar.
3. Vindkraftverk
Reservanterna anser att
dels den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar ”Utskottet ansluter” och på s. 18 slutar ”enligt motionsförslaget” bort lyda:
Utskottets ansluter sig helt till motionärernas mening att det krävs ytterligare bedömningar och överväganden när det gäller vindkraftverk och därav föranledda konflikter i fråga om markanvändningen. Utskottet noterar också att ytterligare överväganden utfästs i den nya rapport om hushållning med mark och vatten som uppgetts komma att publiceras i anslutning till förslag om ny plan-och byggnadslagstiftning i mars 1979. Det är emellertid av vikt att arbetet i denna del utförs i sådan takt att det kan bilda underlag också för ett aviserat förslag till riktlinjer för energipolitiken. Vindkraftens framtida roll kan inte översiktligt bedömas förrän dess obestridda fördelar vägts mot dess ännu inte bedömda negativa miljökonsekvenser. Med hänsyn bl. a. till detta är det enligt utskottets mening lämpligt att riksdagen nu med bifall till motionen begär skyndsamma överväganden och förslag från regeringen till i vart fall allmänna riktlinjer för byggandet av nätanslutna vindkraftverk som påverkar miljön i känsliga områden.
dels utskottets hemställan under 6 bort lyda:
6. beträffande riktlinjer för lokalisering av vindkraftverk att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:852 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
GOT AB 58577 Slockholm 1978