Bet. 1978/79:NU50

Med anledning av propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag, m. m.

Typ: Betänkande
Datum: 1979-06-05
Källa: data.riksdagen.se

NU 1978/79:50

Näringsutskottets betänkande 1978/79:50

med anledning av propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag, m. m.

Ärendet

I propositionen 1978/79:9 (ekonomidepartementet) har regeringen - efter hörande av lagrådet - föreslagit riksdagen att antaga förslag till

1. fondkommissionslag,

2. lag om Stockholms fondbörs,

3. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

4. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

5. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen.

Konstitutionsutskottet har avgivit yttrande (KU 1978/79:2 y) i ärendet (bilaga).

Propositionen

Propositionens huvudsakliga innehåll är följande.

1 propositionen föreslås att lagen (1919:240) om fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet ersätts av en fondkommissionslag och en lag om Stockholms fondbörs. Huvudsyftet med de nya reglerna är att ge allmänheten ett förstärkt skydd i samband med fondkommissionsuppdrag samt att skapa bättre förutsättningar för att fondbörsverksamhet skall kunna drivas i ordnade former med allmänhetens förtroende.

Enligt förslaget till fondkommissionslag krävs liksom f. n. särskilt tillstånd för att driva fondkommissionsrörelse här i landet. Sådant tillstånd föreslås kunna meddelas endast för aktiebolag (fondkommissionsbolag) och bankinstitut. Förslaget innebär att i fortsättningen också sparbanker och föreningsbanker skall kunna få sådant tillstånd.

Fondkommissionsbolags verksamhet skall i princip endast få avse fondkommissionshandel och annan verksamhet som har samband därmed. Kreditgivning får sålunda ske endast om den har samband med fondkommissionshandeln. I fråga om den handel med värdepapper för egen räkning som fondkommissionsbolag f. n. driver och som även bankinstitut skall få driva föreslås vissa begränsningar. För att minska riskerna för intressekonflikter vid sådan handel och för att utjämna konkurrensvillkoren mellan fondkommissionärerna föreslås att det egna innehavet av bl. a. aktier får ha ett anskaffningsvärde av högst 2 milj. kr. Omsättningen i fondkommissionshandeln kan ge rätt till större innehav, dock högst intill ett sammanlagt

1 Riksdagen 1978/79. 17 sami. Nr 50

NU 1978/79:50

anskaffningsvärde av 10 milj. kr. På fondkommissionsbolagen ställs liksom f. n. på bankerna krav på kapitaltäckning, betalningsberedskap m. m.

För den som genom sin anknytning till fondkommissionär normalt har insyn i uppdragsgivares värdepappersaffarer av sådan omfattning att det allmänna försäljningsvärdet kan påverkas föreslås förbud att handla med värdepapper för egen räkning annat än för långsiktig förmögenhetsförvaltning. Sådan person skall till fondkommissionären anmäla sitt och vissa närstående personers innehav av värdepapper. Vidare föreslås att fondkommissionär inte får medverka till eller för egen räkning ägna sig åt försäljning av värdepapper som har tagits emot som lån, s. k. blankning. Fondkommissionshandeln skall liksom f. n. stå under tillsyn av bankinspektionen, vars befogenheter klarare än f. n. anges i lagen.

Med utgångspunkt i fondbörsutredningens förslag har tidigare genomförts partiella reformer i fråga om fondbörsverksamheten. De därvid införda reglerna, som bl. a. handlar om börsstyrelsens sammansättning och börsbolagens information till börsstyrelsen och allmänheten, föreslås nu överförda till lagen om Stockholms fondbörs. Vidare föreslås att all fondbörsverksamhet i landet förbehålls Stockholms fondbörs, vilket bl. a. innebär att den s. k. fondhandlarlistan förs till börsstyrelsens ansvarsområde. 1 lagen ges vissa riktlinjer för börsstyrelsen i frågor om in- och avregistrering av värdepapper samt bestämmelser bl. a. om avbrytande av all handel vid fondbörsen, s. k. börsstängning.

De nya lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1980 med vissa undantag, för vilka särskilda övergångsbestämmelser skall gälla.

Lagförslagen finns på s. 3-27 i propositionen.

Utskottet

Genom propositionen föreslås ny lagstiftning beträffande handeln med värdepapper. Den 60 år gamla lagen om fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet ersätts enligt regeringens förslag med en fondkommissionslag och en lag om Stockholms fondbörs. Huvudsyftet med och den huvudsakliga innebörden av den nya regleringen framgår av redogörelsen i det föregående. Fondkommissionslagen för med sig vissa följdändringar i lagarna för de olika kategorierna av bankinstitut. Förslaget i stort hälsas med tillfredsställelse av utskottet, som därför inte finner skäl att gå in på någon närmare diskussion av ämnet. På ett par punkter framlägger utskottet emellertid ändringsförslag.

Ett av dessa gäller tystnadspliktsbestämmelserna i 44 § förslaget till fondkommissionslag. Bakgrunden är följande.

Enligt 40 § lagförslaget införs skyldighet för vissa personer med anknytning till fondkommissionär att till denne anmäla eget och vissa närstående (även juridiska) personers värdepappersinnehav. Bestämmelserna om anmäl -

NU 1978/79:50

ningsskyldigheten har enligt lagrådsremissen (prop. s. 190) i huvudsak utformats med förebild i reglerna om anmälningsskyldighet m. m. i lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav, dens. k. insiderlagen. Kretsenav närstående har emellertid utvidgats med vissa sammanlevande, efter mönster av bestämmelserna om låneförbud i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen (enligt den lydelse som dessa bestämmelser har fått genom lag 1977:1092).

Anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen avser endast innehav av aktier i det bolag där den anmälningsskyldige är verksam. Uppgifterna är offentliga (9 §). Enligt förslaget till fondkommissionslag avser anmälningsskyldigheten innehav av ”fondpapper” över huvud taget, dvs. kanske vederbörandes hela förmögenhet eller större delen därav. Uppgifterna är emellertid i detta fall avsedda blott för bankinspektionens kännedom. Hos denna myndighet torde materialet vara underkastat sådan sekretess varom stadgas i 18 § sekretesslagen. Lagrådets majoritet har anmält ”vissa betänkligheter” mot bestämmelserna om anmälningsskyldighet men accepterat dem. En ledamot av lagrådet har avstyrkt dessa bestämmelser.

Anmälningsskyldigheten och registreringen av de anmälda uppgifterna aktualiserar frågan om tystnadsplikt beträffande dessa uppgifter. Enligt lagrådsremissen (44 §, prop. s. 243) skulle det vara förbjudet för ledamot i fondkommissionsbolags eller bankinstituts styrelse eller befattningshavare i sådant företag att obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden. Detsamma skulle gälla den som hos bankinspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärenden enligt fondkommissionslagen. Denna bestämmelse motiveras givetvis av ansvaret gentemot fondkommissionsbolagets eller bankinstitutets uppdragsgivare. Formuleringen får emellertid anses täcka även uppgifter som lämnats till följd av anmälningsskyldigheten.

Lagrådet har (prop. s. 277 f.) funnit den sålunda föreslagna tystnadsplikten - rörande ”annans” affärsförhållanden eller personliga förhållanden - alltför vidsträckt och föreslagit att tystnadsplikten skall begränsas till att gälla ”uppdragsgivares” förhållanden. Denna ståndpunkt har godtagits av regeringen (s. 299 f.). Ändringen har emellertid medfört att lagförslaget kommit att inte innehålla någon bestämmelse om tystnadsplikt beträffande uppgifter som har lämnats och registrerats enligt 40 §.

Förslaget till fondkommissionslag bör följaktligen kompletteras på denna punkt. Utskottet föreslår att så sker genom en särskild passus enligt vilken styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommissionär inte får obehörigen yppa eller begagna sig av vad han till följd av anmälan enligt 40 § har fått veta om annans ekonomiska eller personliga förhållanden. Räckvidden av den tystnadsplikt som enligt lagen åvilar befattningshavare hos bankinspektionen bör i samband därmed omdefinieras.

Konstitutionsutskottet har i yttrande över en promemoria i tystnadspliktsfrågan med i huvudsak ovanstående innehåll tillstyrkt ändringsförslaget och

1* Riksdagen 1978/79. 17 sami. Nr 50

NU 1978/79:50

därvid fäst uppmärksamheten på önskvärdheten av en ändring - beträffande befattningshavare hos bankinspektionen - i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Näringsutskottet hänvisar till vad konstitutionsutskottet anför på denna punkt (s. 10) och framlägger konstitutionsutskottets förslag till lag om sådan ändring såsom sitt eget förslag.

I den ovannämnda promemorian till konstitutionsutskottet noterade näringsutskottet att riksdagen enligt 18 § förslaget till fondkommissionslag skulle delegera till regeringen - eller myndighet som regeringen bestämmeratt meddela föreskrifter rörande kapitaltäckningskravet för fondkommissionsbolag. Konstitutionsutskottet inbjöds att kommentera förslaget även på denna punkt. Det bör nämnas att propositionen med avseende på kapitaltäckningsreglerna avviker från det utredningsförslag som ligger till grund för den. Enligt utredningen borde kapitaltäckningskravet preciseras i lagtexten. I lagrådsremissen (prop. s. 147) motiverades avvikelsen med att man, innan definitiv ställning togs till de föreslagna kapitaltäckningsreglerna för fondkommissionsbolagen, lämpligen borde avvakta banklagsutredningens motsvarande förslag beträffande bankinstituten.

Konstitutionsutskottet har behandlat den sistnämnda frågan utförligt och därvid inte uppnått enighet om sitt ställningstagande. Näringsutskottet avstår från att närmare rekapitulera innebörden av problemet och av de skilda uppfattningarna inom konstitutionsutskottet; härvidlag hänvisas till yttrandet (majoriteten s. 11 f., reservanterna s. 15 f). Sammanfattningsvis framgår följande. Konstitutionsutskottets majoritet anser det förenligt med regeringsformen att riksdagen utfärdar ett bemyndigande av det slag som föreslås i propositionen. Den tar emellertid inte ställning till lämpligheten i detta speciella fall av ett sådant bemyndigande. Denna bedömning får, heter det i yttrandet, ankomma på näringsutskottet. Minoritetens ställningstagande går ut på att den avsedda delegeringen inte grundlagsenlig! kan komma till stånd.

Lagrådet berörde inte det angivna problemet i sitt yttrande över förslaget till fondkommissionslag. Ett parallellt förslag, som aktualiserar samma problem, har senare framlagts i lagrådsremissen rörande förslag till lag om finansbolag, m. m. (se prop. 1978/79:170). Enligt vad en av lagrådets ledamöter har anfört i svaret på denna remiss (se prop. 1978/79:170 s. 124) uppmärksammades frågan om delegationsregelns grundlagsenlighet icke vid lagrådsgranskningen av förslaget till fondkommissionslag. I lagrådets yttrande över förslaget till lag om finansbolag har emellertid motsvarande bestämmelse tagits upp till diskussion; resultatet är att meningarna blivit delade - med två röster mot två - på samma sätt som inom konstitutionsutskottet. I propositionen 1978/79:170 med förslag till lag om finansbolag har regeringen (s. 146 f.) för sin del funnit att ett bemyndigande av det avsedda slaget kan lämnas men stannat för att föreslå en preciserad kapitaltäckningsbestämmelse i denna lag. Därvid hänvisas till att banklagsutred -

NU 1978/79:50

ningens förslag till kapitaltäckningsregler numera har avlämnats och att regeringen beslutat förelägga riksdagen proposition med anledning därav (prop. 1978/79:190, tillstyrkt av näringsutskottet i betänkandet NU 1978/ 79:49).

Näringsutskottet vill först beklaga den oklarhet som tycks råda om hur en delegationsregel av angivet slag skall bedömas från konstitutionell utgångspunkt. Med hänsyn till intentionerna bakom den nya grundlag som antogs år 1974 förefaller det angeläget att denna oklarhet blir undanröjd. I det aktuella fallet tycks, oavsett hur saken skall bedömas konstitutionellt sett, goda skäl tala för att en materiell kapitaltäckningsbestämmelse insätts i fondkommissionslagen i likhet med vad som i propositionen 1978/79:170 har föreslagits beträffande finansbolagen. Utskottet framlägger förslag till en sådan bestämmelse. Den innebär en viss skärpning av det kapitaltäckningskrav som nu i praxis upprätthålls för fondkommissionärerna genom anvisningar från bankinspektionen. Bankinspektionen har under hand beretts tillfälle att yttra sig beträffande utformningen av bestämmelsen. Inspektionen har i sin tur under hand haft kontakt med Svenska fondhandlareföreningen.

Till sitt förslag till lydelse av 18 § förslaget till lagom fondkommissionslag fogar utskottet följande specialmotivering.

I första stycket har förts in begreppet "betryggande”. Därigenom uppnås likhet med 7 § första stycket förslaget till lag om finansbolag (prop. 1978/79:170).

Enligt 13 § 4 förslaget till fondkommissionslag får fondkommissionsbolag lämna garantier. Även för sådana behövs kapitaltäckning. Som en sammanfattande beteckning på tillgångar och lämnade garantier bör såsom i banklagstiftningen användas "placeringar”.

I sista stycket föreskrivs att bankinspektionen, när särskilda skäl föreligger, för viss tid kan medge fondkommissionsbolag lättnad i kravet på eget kapital. Bestämmelsens avfattning innebär att en sådan åtgärd icke bör vidtas annat än undantagsvis, t. ex. för att undvika att fondkommissionsbolag i ett läge med kraftigt vikande börskurser tvingas sälja ut av sitt aktieinnehav för att klara kapitaltäckningskravet.

Kapitaltäckningsbestämmelsen har, i enlighet med vad bankinspektionen föreslog i sitt remissyttrande över fondbörsutredningens förslag, försetts med en övergångstid av tre år.

Utskottet hemställer

att riksdagen antager

1. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till fondkommissionslag, dock med ändrad lydelse av 1, 18 och 44 §§ samt punkten 4 i övergångsbestämmelserna enligt utskottets,förslag i det följande:

NU 1978/79:50

6 Regeringens förslag

Utskottets förslag

1§

I denna lag förstås med

1. fondkommissionsrörelse: yrkesmässigt utövad verksamhet som avser handel med värdepapper för annans räkning i eget namn,

2. fondkommissionär: den som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse,

3. fondkommissionsbolag: aktiebolag som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse,

4. bankinstitut: bankaktiebolag, sparbank och centralkassa för jordbrukskredit,

5. fondpapper: aktie, annat delaktighetsbevis i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

5. fondpapper: aktie, annat bevis om delaktighet i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

18 §

Fondkommissionsbolag skall till uppdragsgivarnas skydd ha eget kapital till visst lägsta belopp iförhållande till bolagets tillgångar.

R ege ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som vid tillämpningen av första stycket skall anses som eget kapital eller får likställas därmed samt om beräkningen i övrigt av kapitalkravet.

Fondkommissionsbolag skall till uppdragsgivarnas skydd ha eget kapital till visst lägsta belopp som är

betiyggande i förhållande till bolagets tillgångar och till garantiförbindelser som bolaget har ingått (placeringar). Det egna kapitalet anses betryggande, om det uppgår till lägst ett belopp som motsvarar sammanlagt tjugo procent av värdet av aktier, emissionsbevis och andelar i aktiefonder med undantag av sådana aktier som innehas som ett ted i organisationen av bolagets verksamhet samt sex procent av värdet av övriga placeringar med de undantag som anges i andra stycket. Placeringar, för vilka reserver som avses i tredje stycket har avsatts, skall såvitt avser aktier tagas upp till sitt marknadsvärde och såvitt avser utlåning, garantiförbindelser, utländska valutor och obligationer till sitt bruttovärde. Övriga placeringar skall tagas upp till sitt nettovärde.

Eget kapital krävs ej för inneliggande kassa, checkar och postremissväxlar eller för obligationer och andra fordringar för vilka svarar staten, kommun, bankinstitut, kreditaktiebolag eller försäkringsbolag. Eget kapital krävs ef heller för fordran hos annat fondkommissionsbolag på likvid för utförd värdepappersafjär.

Som eget kapital skall vid tillämp -

NU 1978/79:50

7 R egeringens förslag Utskottets förslag

ning av första stycket anses vad som enligt 57$ lagen (1955:183) om bankrörelse galler som eget kapital. I fråga om fondkommissionsbolags reserver för aktier får vidare med eget kapital likställas.fyrtio procent av skillnaden mellan aktiernas marknadsvärde och deras nettovärde. Från det egna kapitalet skall avräknas nettovärdet av sådana aktier eller andelar i ekonomisk förening som fond kommissionsbolaget har förvärvat med stöd av tillstånd enligt 15 $ andra stycket.

Om särskilda skäl föreligger, kan bankinspektionen för viss tid medge att fondkommissionsbolags eget kapital får uppgå till ett lägre belopp än som anges i första stycket.

44 Styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommissionär får icke obehörigen yppa uppdragsgivares affärsförhållanden eller personliga förhållanden, om vilka han erhållit kännedom i denna sin egenskap, eller i strid med uppdragsgivares intresse begagna sig av sådan kännedom.

Den som hos bankinspektionen har tagit befattning med tillståndseller tillsynsärende enligt denna lag får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han därvid har fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.

Styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommmissionär får icke obehörigen yppa uppdragsgivares affärsförhållanden eller personliga förhållanden, om vilka han erhållit kännedom i denna sin egenskap, eller i strid med uppdragsgivares intresse begagna sig av sådan kännedom. Han får ej heller obehörigen yppa eller begagna sig av vad han till följd av anmälan enligt 40 § har fått veta om annans ekonomiska eller personliga förhållanden.

Övergångsbestämmelser

4. Bestämmelsen i 25 $ träder i Bestämmelserna i 18 och 25 $$ kraft den 1 januari 1982. träder i kraft den 1 januari 1983.

2. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till lag om Stockholms fondbörs, dock med ändrad lydelse av 1 § enligt utskottets förslag i det följande:

NU 1978/79:50

8 Regeringens förslag

Utskottets förslag

1§

Med fondbörsverksamhet förstås i denna lag att köp- och säljanbud beträffande fondpapper regelbundet sammanförs för handel och notering av kurs.

Med fondpapper förstås i denna lag aktie, annat delaktighetsbevis i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

Med fondbörsverksamhet förstås i denna lag att köp- och säljanbud beträffande fondpapper regelbundet sammanförs för handel och notering av kurs.

Med fondpapper förstås i denna lag aktie, annat bevis otti delaktighet i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

3. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till lag om rätt att förfoga över annan tillhöriga fondpapper, dock med ändrad lydelse av 1 § enligt utskottets förslag i det följande:

1 R ege ringens förslag

Med fondpapper förstås i denna lag aktie, annat delaktighetsbevis i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

Utskottets förslag

Med fondpapper förstås i denna lag aktie, annat bevis om delaktighet i bolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmän omsättning samt andel i aktiefond.

4. de i propositionen 1978/79:9 framlagda förslagen till

a) lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

b) lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

c) lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

5. följande

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt

Härigenom föreskrives att 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §'

Den som på sätt som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt får fällas till ansvar därför endast om fråga är om tystnadsplikt som

1 Senaste lydelse 1978:898.

NU 1978/79:50

9 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. föreskrives i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, 9 § radioansvarighetslagen (1966:756) eller 1 § lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet med närradio,

2. avser sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt samt följer av författning som har tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen eller av lag som har beslutats efter den 31 december 1974 men före den 1 januari 1978,

3. följer av förordnande av domstol eller undersökningsledare i brottmål eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar,

4. föreskrives i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,

J. föreskrives i 44 § andra stycket föndkommissionslagen (1979:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Utskottet hemställer dessutom

att detta ärende avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 5 juni 1979

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Bengt Sjönell (c), Erik Hovhammar (m), Hugo Bengtsson (s), Fritz Börjesson (c), Arne Blomkvist (s), Nils Erik Wååg (s), Birgitta Hambraeus (c), Karl-Anders Petersson (c), Ivar Högström (s), Rune Ångström (fp), Karl-Erik Häll (s), Rune Jonsson i Husum (s), Sven-Olov Träff (m) och Hugo Bergdahl (fp).

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

10 Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande 1978/79:2 y

över propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag, m. m.

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande över propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag. Enligt en promemoria, fogad till näringsutskottets framställning,skall yttrandet i första hand omfatta i förslaget till fondkommissionslag intagna tystnadspliktsbestämmelser. Vidare kan konstitutionsutskottet, om utskottet finner anledning därtill, kommentera det i 18 § andra stycket i förslaget till fondkommissionslag intagna bemyndigandet till regeringen.

Vad först angår de av näringsutskottet föreslagna ändringarna i 44 § förslaget till fondkommissionslag finns ingen erinran mot dessa från de synpunkter konstitutionsutskottet har att företräda.

Ett uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt kan beträffande den i 7 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) angivna personkretsen (bl. a. meddelare till tryckt skrift) endast föranleda ansvar om tystnadsplikten särskilt angivits i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Denna lag tar bl. a. sikte på sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Om avsikten är att den i 44 § andra stycket förslaget till fondkommissionslag föreskrivna tystnadsplikten för befattningshavare vid bankinspektionen också skall omfatta meddelande till tryckt skrift eller annat i 7 kap. 3 § första stycket TF angivet förfarande måste tystnadsplikten särskilt anges i nämnda lag. Så har inte skett i propositionen. Enligt vad som anförs i näringsutskottets promemoria innebär propositionens förslag därigenom en förändring av det nuvarande rättsläget som inte torde vara avsedd.

Om näringsutskottet beslutar att tystnadsplikten skall ha den i det föregående angivna omfattningen bör 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt ändras på sätt som anges i bilaga 1 till detta yttrande.

Konstitutionsutskottet tar även till bedömning upp frågan, om det bemyndigande till regeringen att utfärda kapitaltäckningsreglersomgesi 18 § andra stycket förslaget till fondkommissionslag står i överensstämmelse med regeringsformen (RF).

Enligt 8 kap. 2 § RF är det två slag av föreskrifter, för vilka lagformen är obligatorisk och det inte är tillåtet med delegation till regeringen. Det gäller dels föreskrifter om enskildas personliga ställning, dels föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Stadgandet

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

innehåller en exemplifiering av vad som skall hänföras dit. 1 denna uppräkning nämns föreskrifter om bolag. 8 kap. 3 § RF åter behandlar föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda och i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Även detta stadgande innehåller en exemplifiering. Sådana bestämmelser är således bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten, om rekvisition och annat sådant förfogande. Också för dessa fall skall lagformen i första hand användas. Här öppnas emellertid en möjlighet för riksdagen att efter bemyndigande i lag överlämna normgivningsmakten till regeringen. Detta gäller för en rad i grundlagen uppräknade sakområden, däribland näringsverksamhet.

Enligt förarbetena till 1974 års RF avsåg man att till 8 kap. 2 § RF i huvudsak hänföra vad som i praxis bedömts tillhöra det civilrättsliga området och att på motsvarande sätt hänföra den offentligrättsliga lagstiftningen till 8 kap. 3 § RF. Det framhölls emellertid att praxis beträffande denna indelning av lagstiftningen knappast varit entydig. Man valde därför en lagteknisk lösning som klarare än i 1809 års RF skulle ange kompetensfördelningen mellan riksdag och regering. Det bör i detta sammanhang anmärkas, att den nuvarande fondkommissionslagstiftningen - lagen (1919:240) om fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet - i praxis hänfördes till lagstiftning enligt 87 § 1809 års RF (se t. ex. prop. 1947:228).

Vid en genomgång av de olika stadgandena i förslaget till fondkommissionslag kan man enligt utskottets mening konstatera att här finns bestämmelser hänförliga såväl till 8 kap. 2 § som till 8 kap. 3 § RF. Till det förra området kan klart räknas vissa av stadgandena i kapitlet om fondkommissionsbolags verksamhet. Således innehåller 13 § regler som rör förhållandet mellan bolaget och dess kunder, t. ex. att bolaget får lämna kredit mot säkerhet, mottaga fondpapper och andra värdehandlingar till förvaring eller förvaltning samt lämna råd om placering av medel i värdepapper. Däremot kan 14 § sägas ha närmast offentligrättslig innebörd genom att stadga förbud för fondkommissionsbolag att utfärda obligationer. Om relationerna mellan bolaget och dess kunder handlar vidare 22 §, vari stadgas att fondkommissionsbolag skall ägna särskild uppmärksamhet åt att kredit i viss omfattning ej lämnas till t. ex. samma kredittagare. Reglerna under rubriken Tillsyn över fondkommissionsbolag synes å andra sidan ha övervägande offentligrättsligt innehåll. Hit hör således bl. a. reglerna om vad som åligger bankinspektionen med avseende å fondkommissionsbolag och under vilka förutsättningar tillstånd att driva verksamheten kan återkallas.

Den nu aktuella bestämmelsen - 18 § - har fått sin plats under rubriken Fondkommissionsbolags verksamhet. Den innehåller i första stycket en bestämmelse om att fondkommissionsbolag till uppdragsgivarens skydd skall ha eget kapital till visst lägsta belopp i förhållande till bolagets tillgångar. I andra stycket lämnas ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om vad som vid tillämpningen av första stycket skall anses som

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

eget kapital eller får likställas därmed samt om beräkningen i övrigt av kapitalkravet.

Enligt propositionen (s. 145) har med den omfattning fondkommissionsverksamheten fått under senare år det egna kapitalets viktigaste uppgift blivit att skydda firmornas kunder och andra långivare mot de risker av olika slag som är förenade med fondkommissionsverksamhet. Det egna kapitalet kan alltså betraktas som en buffert som skall fånga upp firmornas eventuella förluster och därmed skydda kundernas och andra långivares medel. För bankerna finns således detaljerade regler i banklagstiftningen om krav på det egna kapitalets storlek. Föredragande statsrådet anför avslutningsvis följande beträffande kapitaltäckning:

Jag delar uppfattningen att det bör finnas särskilda kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. I fråga om banker som driver fondkommissionsrörelse är det tillräckligt med de kapitaltäckningsregler som finns i banklagarna. Dessa regler ses f. n. över av banklagsutredningen. Enligt direktiven har utredningen bl. a. att undersöka om det går att finna en lösning, där värderegleringsreserverna kan jämställas som täckningskapital. Det problem banklagsutredni ngen har att behandla är således detsamma som det flera remissinstanser har tagit upp och som har ansetts särskilt betydelsefullt från konkurrenssynpunkt. Det är möjligt att man med ledning av banklagsutredningens förslag kan konstruera från konkurrenssynpunkt lämpligare kapitaltäckningsbestämmelser för fondkommissionsbolag än dem fondbörsutredningen har föreslagit. Som bankinspektionen har påpekat bör under alla förhållanden den nuvarande ordningen övergångsvis behållas. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att avvakta banklagsutredningens förslag innan definitiv ställning tas till de föreslagna kapitaltäckningsreglerna för fondkommissionsbolagen.

Även om jag inte vill föreslå att kapitaltäckningsregler f. n. förs in i fondkommissionslagen, finner jag med hänsyn till vikten av att fondkommissionsbolagen har en tillräcklig kapitaltäckning att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får möjlighet att fastställa bindande kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. Härvid utgår jag från att de föreskrifter som kommer att utfärdas till sitt innehåll i huvudsak kommer att överensstämma med de anvisningar som bankinspektionen f. n. har lämnat. Jag vill dock framhålla att fondkommissionsbolagen bör planera sin verksamhet så att de har en god beredskap om något strängare kapitaltäckningskrav skulle komma att gälla i framtiden.

För att bedöma frågan om det i 18 § andra stycket föreslagna bemyndigandet står i överensstämmelse med grundlagens normgivningsregler är det av vikt att först klargöra innebörden av stadgandet. Den sakliga betydelsen av kapitaltäckningsreglerna får anses vara, att bolag för att få driva fondkommissionsrörelse måste till skydd för sina kunder ha visst eget kapital. Uppfylls inte detta krav kan bolaget av bankinspektionen förbjudas att fortsätta med verksamheten. Är då en regel av denna innebärd hänförlig till bolagets ställning som enskilt rättssubjekt-enskildas personliga ställ ning-eller är det fråga om förhållandet mellan bolaget och dess kunder eller, slutligen, avser

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

föreskriften att reglera förhållandet mellan bolaget och det allmänna, på sätt som anges i 8 kap. 3 § RF?

Utskottet gör i dessa hänseenden följande bedömning:

I lagstiftning om näringsverksamhet uppställs ofta olika villkor för tillstånd från det allmännas sida att bedriva verksamheten. Underlåtenhet att uppfylla sådant villkor kan leda till att tillståndet dras in eller att man från det allmännas sida meddelar förbud mot fortsatt verksamhet. Enligt utskottets mening är föreskrifter av denna natur normalt att hänföra till offentligrättslig lagstiftning enligt 8 kap. 3 § RF. Är det emellertid fråga om verksamhet som är förbehållen en speciell kategori av juridiska personer, vilka endast får utöva just denna typ av verksamhet, är bedömningen svårare. Detta är t. ex. fallet med bank- och försäkringsverksamhet. Föreskrifterna har då avgörande betydelse inte bara med avseende på tillståndet att driva verksamheten, utan underlåtenhet att följa dem kan också få till följd att den juridiska personen måste upplösas. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas, om inte sådana föreskrifter bör hänföras till 8 kap. 2 § RF. En sådan tolkning skulle dock leda till att möjligheten att reglera näringsverksamhet genom regeringsförordning blev i hög grad begränsad.

Nu angivna problematik ställs emellertid inte på sin spets i fråga om fondkommissionsverksamhet. Tillstånd att driva fondkommissionsrörelse skall nämligen enligt 3 § förslaget till fondkommissionslag endast kunna meddelas svenskt aktiebolag och svenskt bankinstitut. För bankerna är reglerna om det egna kapitalets storlek noggrant reglerade i banklagstiftningen. Det är således endast för aktiebolag som de aktuella kapitaltäckningsreglerna gäller. Genom att tillstånd att driva verksamheten meddelas ett redan bestående bolag påverkas enligt utskottets mening inte den juridiska personens ställning av tillståndsbeslutet. På motsvarande sätt medför ett förbud att fortsätta att bedriva fondkommissionsverksamheten inte att bolaget upphör att vara en självständig juridisk person. Aktiebolaget består alltjämt och kan i denna sin egenskap ägna sig åt annan verksamhet. Utskottet anser således inte att uppfyllandet av kapitaltäckningsreglerna berör enskildas personliga ställning på sätt avses i 8 kap. 2 § RF.

Inte heller kan man enligt utskottets mening uppfatta stadgandet som en reglering av förhållandet mellan enskilda. En överträdelse av kapitaltäckningskravet inverkar inte på bolagets förpliktelser mot sina kunder eller på delägarnas eller bolagsledningens ansvar för bolagets åtaganden.

Det anförda leder enligt utskottets bedömning fram till att föreskriften klart måste bedömas som en förpliktelse för bolaget gentemot det allmänna, avsedd att ge det allmänna erforderlig kontroll över verksamheten. Utskottet anser därför att de i 18 § föreslagna reglerna skall hänföras till sådana för enskild betungande offentligrättslig reglering som avses i 8 kap. 3 § RF. Med hänsyn till att det är fråga om näringsverksamhet kan riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § RF ge ett bemyndigande av det slag som föreslås i propositionen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

14 Utskottet tar därmed inte ställning till lämpligheten i detta speciella fall av ett sådant bemyndigande. Denna bedömning får enligt utskottets mening ankomma på näringsutskottet.

I sammanhanget bör enligt utskottets mening även frågan om regeringens rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter beröras något. Denna rätt som är förankrad i 8 kap. 13 § RF avser hela lagstiftningsfältet. Beträffande vad som skall anses som verkställighetsföreskrifter uttalade departementschefen i grundlagspropositionen bl. a., att i första hand borde därmed förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. 1 viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende "fyller ut” en lag även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall fa göra detta måste enligt departementschefen vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att stadgandet inte tillförs något väsentligt nytt genom den av régeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Mot bakgrund av detta uttalande bör enligt utskottets mening reglerna om kapitaltäckning inte hänföras till verkställighetsföreskrifter. Däremot får regeln i 34 § förslaget till fondkommissionslag om att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur fondkommissionsbolags räkenskaper skall föras och hur värdehandlingar skall förvaras och inventeras närmast anses vara av verkställighetsnatur.

Stockholm den 7 februari 1979

På konstitutionsutskottets vägnar KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Lars Schött (m), Hans Gustafsson (s), Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c)*, Wivi-Anne Cederqvist (s). Kerstin Nilsson (s), Esse Petersson (fp), Lars-Ingvar Sörenson (s)*, Stig Josefson (c)* och Åke Wictorsson (s)*.

* Ej närvarande vid justeringen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

15 Avvikande mening

av Karl Boo (c), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c). Lars Schött (m), Britta Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c) och Stig Josefson (c) vilka ansett att utskottets yttrande från och med orden på s. [11] ”Den nu aktuella bestämmelsen” till yttrandets slut bort ha följande lydelse:

Reglerna under rubriken Fondkommissionsbolag anger i huvudsak förutsättningarna för att ett fondkommissionsbolag skall komma till stånd - konstitueras. Enligt utskottets mening får regler med denna innebörd anses hänförliga till bolagets ställning som enskild juridisk person och tillhör således lagstiftningen enligt 8 kap. 2 § RF.

I andra stycket lämnas ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om vad som vid tillämpningen av första stycket skall anses som eget kapital eller får likställas därmed samt om beräkningen i övrigt av kapitalkravet.

Jag delar uppfattningen att det bör finnas särskilda kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. 1 fråga om banker som driver fondkommissionsrörelse är det tillräckligt med de kapitaltäckningsregler som finns i banklagarna. Dessa regler ses f. n. över av banklagsutredningen. Enligt direktiven har utredningen bl. a. att undersöka om det går att finna en lösning, där värderegleringsreserverna kan jämställas som täckningskapital. Det problem banklagsutredningen har att behandla är således detsamma som det flera remissinstanser har tagit upp och som har ansetts särskilt betydelsefullt från konkurrenssynpunkt. Det är möjligt att man med ledning av banklagsutredningens förslag kan konstruera från konkurrenssynpunkt lämpligare kapitaltäckningsbestämmelser för fondkommissionsbolag än dem fondbörsutredningen har förslagit. Som bankinspektionen har påpekat bör under alla förhållanden den nuvarande ordningen övergångsvis behållas. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att avvakta banklagsutredningens förslag innan definitiv ställning tas till de föreslagna kapitaltäckningsreglerna för fondkommissionsbolagen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

myndighet regeringen bestämmer får möjlighet att fastställa bindande kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. Härvid utgår jag från att de föreskrifter som kommer alt utfärdas till sitt innehåll i huvudsak kommer att överensstämma med de anvisningar som bankinspektionen f. n. har lämnat. Jag vill dock framhålla att fondkommissionsbolagen bör planera sin verksamhet så att de har en god beredskap om något strängare kapitaltäckningskrav skulle komma att gälla i framtiden.

För att bedöma frågan om det i 18 § andra stycket föreslagna bemyndigandet står i överensstämmelse med grundlagens normgivningsregler är det av vikt att först klargöra innebörden av stadgandet. Den sakliga betydelsen av kapitaltäckningsreglerna får anses vara, att bolag för att få driva fondkommissionsverksamhet måste till skydd för sina kunder ha ett visst eget kapital. Uppfylls inte detta krav kan bolaget av bankinspektionen förbjudas att fortsätta med verksamheten. Är då en regel av denna innebörd hänförlig till bolagets ställning som enskilt rättssubjekt - enskilds personliga ställning - eller är det fråga om förhållandet mellan bolaget och dess kunder eller, slutligen, avser föreskriften att reglera förhållandet mellan bolaget och det allmänna på sätt som anges i 8 kap. 3 § RF?

Utskottet gör i dessa hänseenden följande bedömning.

Tillstånd att driva fondkommissionsrörelse meddelas av bankinspektionen, som därvid har att pröva om de i fondkommissionslagen angivna förutsättningarna för att driva sådan rörelse är uppfyllda. Den första förutsättningen för tillstånd är att sökanden är svenskt aktiebolag eller svenskt bankinstitut. Från den senare kategorin kan i detta sammanhang bortses, eftersom kapitaltäckningsreglerna i förslaget till fondkommissionslag endast tar sikte på aktiebolag. För bankerna finns det i banklagstiftningen noggranna regler om det egna kapitalets storlek.

Bland villkoren för att ett aktiebolag skall få driva fondkommissionsrörelse ingår kapitaltäckningskravet. Att bolaget har ett eget kapital till viss storlek har alltså en avgörande betydelse för bolagets rätt att vara fondkommissionär. Denna omständighet måste enligt utskottet tillmätas stor vikt när det gäller att bedöma om kapitaltäckningsreglerna berör bolagets ställning som enskild juridisk person. Visserligen består aktiebolaget som juridisk person även om det fråntas rätten att vara verksamt som fondkommissionär. Det utslagsgivande måste dock enligt utskottets mening vara bolagets möjligheter att verka i enlighet med sin bolagsordning, som enligt aktiebolagslagen (1975:1385) bl. a. skall innehålla uppgift om bolagets verksamhet, angiven till sin art. Motsatt synsätt leder enligt utskottets mening till att ett fondkommissionsbolag skulle löpa risk att få en grundläggande förutsättning för sin fortsatta existens ändrad genom i administrativ ordning utfärdade föreskrifter.

Det har såvitt utskottet kunnat finna inte tidigare förekommit att bemyndigande lämnats regeringen att utfärda föreskrifter av nu angivet slag. I banklagstiftningen finns således regler om kapitaltäckning intagna. En

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

utförlig reglering härvidlag föreslås av banklagsutredningen i delbetänkandet Nya kapitaltäckningsregler för bankerna (DsE 1978:4). Även fondbörsutredningen, vars betänkande (SOU 1976:54) ligger till grund för ifrågavarande lagstiftning, föreslog att kapitaltäckningsreglerna skulle tas in i fondkommissionslagen.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet sammanfattningsvis, att kapitaltäckningsreglerna i förslaget till fondkommissionslag berör bolagets ställning som enskilt rättssubjekt på sätt som avses med 8 kap. 2 § RF.

I sammanhanget bör enligt utskottets mening även frågan om regeringens rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter beröras något. Denna rätt som är förankrad i 8 kap. 13 § RF avser hela lagstiftningsfältet. Beträffande vad som skall anses som verkställighetsföreskrifter uttalade departementschefen i grundlagspropositionen bl. a., att i första hand borde därmed förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. 1 viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende ”fyller ut” en lag även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall få göra detta måste enligt departementschefen vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att stadgandet inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. 1 verkställ ighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Även om man bortser från den betydelse utskottet i det föregående tillmätt kapitaltäckningsreglerna står det mot bakgrund av det återgivna departementschefsuttalandet klart, att reglerna om kapitaltäckning inte kan hänföras till verkställighetsföreskrifter. Däremot får regeln i 34 § förslaget till fondkommissionslag om' att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur fondkommissionsbolags räkenskaper skall föras närmast anses vara av verkställighetsnatur.

Slutligen vill utskottet nämna att det i förevarande lagstiftningsärende finns ytterligare en bemyndigandefråga. Det gäller 43 § förslaget till fondkommissionslag och 34 § förslaget till lag om Stockholms fondbörs. Enligt dessa bestämmelser skall till bestridande av bankinspektionens tillsynsverksamhet fondkommissionsbolag och Stockholms fondbörs årligen erlägga bidrag enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen.

Den fråga som uppkommer i sammanhanget är om bidraget skall bedömas som en avgift eller-som en skatt. I det senare fallet är bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF inte tillåtet.

Enligt utskottets mening ankorhmer bedömningen av bidragets innebörd i nämnda hänseende inte i första hand på konstitutionsutskottet. Utskottet finner således inte skäl att särskilt yttra sig i denna fråga.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

18 Bilaga I (till bilaga)

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt

Härigenom föreskrives att 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §'

1. föreskrives i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, 9 § radioansvarighetslagen (1966:756) eller 1 § lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet med närradio,

3. följer av förordnande av domstol eller undersökningsledare i brottmål eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar,

4. föreskrives i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,

5. föreskrives i 44 § andra stycket föndkommissionslagen (1979:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

1 Senaste lydelse 1978:898.

■