De bostadslösas situation
1992/93
SoU5
I betänkandet behandlas två motioner (c och nyd) från den allmänna motionstiden 1992. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av motionerna ger regeringen till känna att en kartläggning omfattande hela landet bör göras av de bostadslösas situation. Kartläggningen bör avse även de bakomliggande orsakerna. En inventering av socialtjänstens och de frivilliga organisationernas insatser bör också ingå.
1991/92:So213 av Ulla Tillander m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av forskning om de hemlösas situation,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder för att lösa de hemlösas problem i första hand i Malmö, Göteborg och Stockholm.
1991/92:So276 av Bo G Jenevall m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att man skyndsamt låter utreda och verkställa vad i motionen anförts om att skapa mänskligare förhållanden för uteliggare.
Gällande bestämmelser m.m.
Den enskildes rätt till en egen bostad är fastslagen i en rad politiska beslut. I proposition 1984/85:142 om Förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka som riksdagen antog 1985 uttalas att alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad. Vidare sägs att alla människor, oberoende av behovet av stöd, hjälp och vård, har rätt till en bostad med god tillgänglighet och god utrymmesstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet och att de som behöver stöd och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än tillfälligt behöver medicinsk eller annan vård har rätt att få sådan i bostaden.
I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade regeringen att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris.
Enligt 3 § lagen (1947:523, senast ändrad 1990:1497) om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande m.m. skall en kommun fortlöpande bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen får en egen bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kommunen förbereds och genomförs.
I 3 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL) stadgas att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen (5 § SoL). Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv (6 § SoL). Socialnämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning (7 § SoL).
Utredningar
I mars 1988 fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att i samarbete med Boverket kartlägga socialnämndernas handläggning av ärenden där enskilda eller familjer riskerade att bli avhysta från sina bostäder på grund av att hyran betalats för sent. Uppdraget redovisades till regeringen i oktober 1989. I rapporten, som har titeln Från hyresskuld till avhysning angavs bl.a. följande.
Kartläggningen har visat att antalet avhysningar i Sverige under 1980-talet varit fler än någon gång tidigare under 1900-talet. Kulmen nåddes år 1986. Det året kom till kronofogdemyndigheterna in 16 567 ansökningar om avhysning, varav 5 057 verkställdes. Kartläggningen har även visat att avhysningar i första hand drabbar ensamstående män. Skälet till avhysning är i ca 95 % av fallen bristande hyresbetalning. Enligt rapporten är det ytterst få kommuner som följer upp vad som händer med de personer som blivit avhysta. För människor med t.ex. missbruksproblem rasar livet ofta i botten efter avhysningen. Utan uppföljning är det svårt att få någon uppfattning om hur många personer som förblir bostadslösa. Därmed kan inte problemets omfattning överblickas och förslag om åtgärder kan inte drivas med tillräcklig kraft. Bristen på kunskap medför också att socialnämnden ensam får ta ansvar för de bostadslösa och avhysta. Maktlösheten sprider sig och socialtjänsten upplevs som defensiv. Det är viktigt att kommunerna skaffar sig kunskap om antalet personer som saknar bostad i den egna kommunen för att kunna driva igenom åtgärder för de bostadslösa. Utan en långsiktig strategi får man alltför ofta ta till kostsamma akuta lösningar som t.ex. hotellboende. I rapporten lämnas förslag till ändringar av bl.a. jordabalkens bestämmelser om förverkande av hyresrätt. Socialstyrelsen uppger att styrelsen avser att ta initiativ till överläggningar med bostadsmarknadens parter för att diskutera de bostadslösas och avhystas situation.
Socialstyrelsen har utarbetat råd och rekommendationer för handläggning av avhysningsärenden vid socialnämnderna, Inför avhysningen (Allmänna råd 1991:7). I denna skrift påtalas bl.a. att socialnämndernas uppgift är att dels förebygga att någon förlorar sin bostad, dels att biträda vederbörande om så ändå skulle ske. Vidare sägs att den som blivit avhyst i vissa fall kan ha behov av särskilt stöd för att klara av att bo i en egen lägenhet. För andra räcker det inte med stöd i bostaden, utan särskilda boendeformer behövs. Exempel på särskilda boendeformer är gruppbostad, servicelägenhet eller lägenhet i inackorderingshem.
I september 1989 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande Bostadsdepartementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (1989 års hyreslagskommitté) med uppdrag att se över hyreslagstiftningen. Kommittén överlämnade delbetänkandet Ny hyreslag (SOU 1991:86) till regeringen i november 1991. Kommittén föreslår omfattande ändringar i de nuvarande bestämmelserna om förverkande av hyresrätt på grund av bristande hyresbetalning. Enligt kommittén är de nuvarande reglerna för stränga mot bostadshyresgästerna. Kommittén lämnar också förslag som syftar till att förbättra skyddet mot störningar i boendet. En särskild reglering om när hyresrätten förverkas på grund av störningar föreslås. En viktig tanke bakom reglerna är att socialnämnden skall ha en mer framträdande roll än för närvarande. Enligt uppgift från Justitiedepartementet kommer regeringen under november månad 1992 att till Lagrådet överlämna förslag till ny hyreslag grundad på kommitténs betänkande.
Problemets omfattning och tillgången på tillfälliga bostäder
Av en promemoria upprättad inom Socialstyrelsen i juni 1991 med titeln Hemlöshet i Sverige -- ett försök att ge en bild av hemlöshet och de hemlösas situation framgår bl.a. följande. I en granskning av välfärden inför 1990-talet har gruppen hemlösa definierats som människor som står utanför samhället, människor som är utblottade och inte vet var de ska tillbringa nästa natt. (Stenberg m.fl. Uteliggarna i välfärdssamhället Tiden/Folksam.) Någon enhetlig definition av begreppet hemlöshet finns dock inte. Detta har lett till svårigheter när det gäller att tolka uppskattade uppgifter om antalet hemlösa. I föreliggande beskrivning av hemlösa avses inte bostadslösa i den meningen att de bor med andrahandskontrakt eller är inneboende hos släkt, vänner etc. Begreppet har tolkats i en vidare bemärkelse. Antalet hemlösa i Sverige beräknas i grova siffror uppgå till 8000--9000 människor. I Stockholm uppskattas antalet hemlösa män till 3000--5000. Antalet hemlösa kvinnor uppskattas till 500--1000. I Göteborg och Malmö beräknas 700--800 personer vara hemlösa. Uppgifter föreligger om att hemlöshet även förekommer i landsortsstäder. Beträffande de s.k. uteliggarna har Socialtjänsten i Stockholm uppskattat antalet till 50--100 personer. Socialförvaltningen i Malmö uppskattade år 1989 antalet uteliggare till ett tjugotal. Pålitlig regelbunden statistik om antalet hemlösa saknas. Det går därför inte att fastställa med säkerhet om antalet hemlösa ökar eller minskar. Att gruppen utgörs av allt yngre personer, att de i ökande utsträckning har psykiska störningar och att de har allt sämre kontakt med arbetsmarknaden är tendenser som beskrivits i flera undersökningar som gjorts på området. De hemlösa finns främst bland lågavlönade och bland arbetargrupper. I en undersökning i Stockholm år 1988 bland härbärgesgäster bedömdes omkring 75 % av dessa ha allvarliga missbruksproblem.
Vid socialutskottets besök nyligen hos Socialtjänsten i Stockholm och Stadsmissionen i Stockholm angavs att antalet uteliggare i Stockholm för närvarande kunde uppskattas till omkring 500 personer. Gruppen utgörs till största delen av finska män. Vidare framkom att omkring 70% av de hemlösa har grava missbruksproblem och att dödligheten är hög bland dessa. Den ökade användningen av alkohol i kombination med benzodiasipiner har också lett till en höjd dödlighet bland de yngre missbrukarna.
Socialtjänsten i Stockholm, administrativa staben, har under våren 1992 gjort en utredning om behovet av insatser för hemlösa kvinnor. Av utredningens rapport Hemlösa kvinnor framgår bl.a. följande. Hemlösa kvinnor finns inom socialtjänsten i alla socialdistrikt och stadsdelsförvaltningar. Det finns emellertid också hemlösa kvinnor som inte har kontakt med socialtjänsten. Hur många dessa är har utredarna inte någon uppfattning om. Den bild som i rapporten ges av kvinnorna grundas huvudsakligen på den information som givits av socialdistrikten. Under våren 1992 fanns i Stockholmsområdet 582 hemlösa kvinnor, av vilka 54 helt saknade bostad och 23 var hiv-positiva. I rapporten har begreppet hemlös använts för att beskriva dels kvinnor som saknar bostad med eget kontrakt och som löser sin bostadssituation tillfälligt, dels för att beskriva kvinnor som sover utomhus i källarutrymmen eller liknande. Hemlösa kvinnor är en mycket heterogen grupp med skiftande behov. Den kan grovt indelas i tre huvudgrupper: missbrukare, psykiskt sjuka utan missbruksproblem samt en övrig grupp som innehåller främst misshandlade kvinnor, invandrarkvinnor och zigenarkvinnor. Kvinnorna återfinns huvudsakligen i åldersgruppen 26--50 år. Eftersom det upplevs som särskilt skamligt för kvinnor att ha missbruks- och bostadsproblem dröjer det innan de vänder sig till socialtjänsten. Kvinnorna är därför många gånger mer utslagna än hemlösa män. Många yngre kvinnor väljer också att "bostadsprostituera" sig, de bor inneboende hos en man eller hos olika män och blir då ofta sexuellt utnyttjade. Kvinnorna är mycket rörliga mellan socialdistrikten. Inom distrikten försvinner de ofta i perioder. Det mest angelägna är att öka kontinuiteten i arbetet med kvinnorna. För att minska rörligheten mellan distrikten föreslås att den praxis som utvecklats genom tillämpningen av den s.k tremånadersregeln ses över så att det socialdistrikt som påbörjar arbetet med en kvinna behåller kontakten till dess hon fått ett fast eget boende. Samma regler bör gälla för såväl hemlösa män som kvinnor. För att förbättra arbetet med hemlösa kvinnor bör vissa för distrikten gemensamma resurser finnas. Utredarna föreslår att, förutom de resurser som finns i dag, ett befintligt inackorderingshem omstruktureras till ett skyddat boende för kvinnliga missbrukare utan krav på behandling under boendetiden. Hemmet bör vara anslagsfinansierat för att inte ekonomiska överväganden skall styra boendetidens längd.
Socialläkare Gunnar Ågren vid Socialtjänstens forsknings- och utvecklingsbyrå i Stockholm har i en artikel i tidskriften Alkohol & Narkotika (nr 4 1992) framfört att en ny kartläggning av Stockholms uteliggare och hemlösa är nödvändig för att få fram hur stora resursbehoven är. Tillgången till bostäder för en rimlig penning är, enligt Ågren, en mycket viktig faktor för att bryta hemlösheten. Bristen på billiga bostäder och kräsna hyresvärdar har förmodligen ökat antalet hemlösa mer än socialtjänstens allt krympande insatser. Att dagens kommunala härbärgen sällan är fullbelagda beror snarare på en kombination av milda vintrar och höjda avgifter på härbärgena än på att behovet av en tillfällig sängplats minskat. Ågren efterlyser också en socialvårdsbyrå för hemlösa kvinnor, motsvarande den som finns för bostadslösa män, för att få en samlad kunskap om dessa kvinnors livsförhållanden.
I Psykiatriutredningens fjärde delrapport Rätt till bostad -- om psykiskt stördas boende (SOU 1991:92) uppges att 7 000 personer som är inskrivna på institutioner för sluten psykiatrisk vård helt saknar egen bostad. I rapporten påtalas också att vräkningar av psykiskt störda är ett ökande problem. Behoven av anpassade boendeformer i kombination med sysselsättning för psykiskt störda är enligt rapporten mycket dåligt tillgodosedda. I rapporten anges att orsakerna till bristerna är många. Bl.a. uppges att kommunerna i stor utsträckning saknat insikt om den stora betydelsen av olika boendeformer och sysselsättning för psykiskt störda och därmed inte haft någon beredskap när behoven aktualiserats samt att samarbetet mellan kommuner och landsting fungerat dåligt eller inte alls.
Inom Socialtjänsten i Stockholm bedriver en särskild enhet, Byrån för bostadslösa män, förmedling av korttidslogi samt uppsökande verksamhet bland bostadslösa. Byrån har för närvarande ca 1000 personer aktuella i olika boendeformer. Av dessa är en tredjedel finska män. Enligt byrån har man i stort sett tillräckliga resurser för att ta emot de hjälpsökande. Ett problem är dock de svårplacerade tyngsta missbrukarna. På hotellhem i Stockholmsområdet finns ca 1400 platser. Hälften av dessa är för närvarande upptagna av invandrare. Socialtjänsten har dessutom enligt uppgift tillgång till omkring 500 platser på inackorderingshem och omkring 200 platser för korttidsboende på härbärgen. Vidare ordnar socialtjänsten försökslägenheter åt dem som bedöms klara av att bo i sådana. Kyrkor och religiösa samfund står för ca 60 av härbärgesplatserna. Stadsmissionen driver ett daghärbärge samt två natthärbärgen, varav ett för kvinnor och ett för män. På daghärbärget, som dagligen besöks av 200--300 gäster, finns möjligheter att äta, duscha, tvätta kläder m.m.
Socialförvaltningen i Malmö har tillgång till två härbärgen för korttidsboende med 50 platser för män och sex för kvinnor samt ett gästhem/inackorderingshem med 20--30 platser. Ena härbärget drivs av frälsningsarmén och det andra av en privat fastighetsägare och ett städbolag tillsammans. Förvaltningen har sagt upp avtalet med sistnämnda härbärge och avtalet med frälsningsarmén avseende gäst/inackorderingshemmet. Orsaken uppges vara minskad efterfrågan på platser. Socialförvaltningen anlitar även vanliga hotell för korttidsboende. Denna boendeform skall dock användas i begränsad omfattning. Socialförvaltningen satsar i första hand på eget boende med stöd av behandlingsassistenter. Stadsmissionen driver ett hem för vård och boende med 35 vårdplatser för män och tio för kvinnor. Stadsmissionen har även en s.k. nattjour med övernattningsmöjligheter för 14 personer. Enligt Stadsmissionen har behovet av platser inte minskat.
I Göteborg finns bl.a. följande boendeformer för bostadslösa:
Ett lägenhetshotell för socialt utslagna äldre missbrukare (141 platser), ett inackorderingshem för bostadslösa kvinnor (16 platser), två hem för jour- och korttidsboende för akut bostadslösa män och kvinnor (sammanlagt 29 platser), hem för jour- och korttidsboende för bostadslösa missbrukare (95 platser). Vidare finns ca 80 lägenheter för bostadslösa män och kvinnor, ca 100 s.k. träningslägenheter och 15 platser på s.k. motivationshem för bostadslösa.
Stadsmissionen i Göteborg driver inte någon härbärgesverksamhet men har ett stort antal lägenheter för bl.a. akutboende och boendeträning. Frälsningsarmén i Göteborg driver ett ungkarlshotell med 65 platser samt ett dagcentrum med matservering.
Motionerna
I motion So213 (c) begärs ett tillkännagivande av vad som anförts i motionen om behovet av forskning om de hemlösas situation och om åtgäder för att lösa de hemlösas problem i främst storstadsregionerna. Enligt motionärerna finns ett stort behov av forskning om bl.a. orsakerna till hemlöshet och varför antalet hemlösa ökar. Motionärerna anser vidare att kommunerna bör samarbeta med ideella organisationer för att bl.a. utveckla nya nätverk för de hemlösa. Vidare bör staten anslå ytterligare resurser till åtgärder för de hemlösa i storstadsregionerna.
I motion So276 (nyd) yrkas att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam utredning och verkställighet av vad som i motionen anförts om att skapa mänskligare förhållanden för uteliggare. Motionärerna menar att alternativa boendeformer bör prövas. Det finns t.ex. många gamla passagerarfartyg på marknaden som kan köpas billigt och göras om till bostäder för hemlösa. Motionärerna är övertygade om att det finns många privatpersoner och företag som är villiga att skänka diverse utrustning till dessa bostäder. En arbetsgrupp bör tillsättas för att utreda möjligheterna till att förverkliga motionärernas förslag.
Tidigare behandling
I betänkandet 1989/90:SoU14 behandlade utskottet ett antal motioner rörande de bostadslösas situation. Utskottet inhämtade yttranden över motionerna från Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen Sveriges socialchefer, Stockholms kommun, Göteborgs kommun, Malmö kommun samt Stadsmissionen. I betänkandet ges en sammanfattning av yttrandenas innehåll. Utskottet delade motionärernas uppfattning att det är ovärdigt ett välfärdssamhälle att människor står helt utan bostad och att det också strider mot syftet med vår sociallagstiftning. Utskottet underströk vikten av att kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas problem stor uppmärksamhet och att de ser till att stödinsatserna blir så effektiva som möjligt. Utskottet delade motionärernas uppfattning att det behövs ett starkare engagemang från bostadsmarknadens parter beträffande missbrukarnas svårigheter att få en egen bostad. Med hänvisning till det anförda, till att en kommitté nyligen tillsatts med uppgift att se över hyreslagstiftningen och till att Socialstyrelsen avser att ta initiativ till överläggningar med bostadsmarknadens parter för att diskutera de bostadslösas situation avstyrkte utskottet de aktuella motionerna. Riksdagen följde utskottet.
I betänkandet 1991/92:SoU2 erinrade utskottet om att det vid flera tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de många bostadslösa i samhället. Enligt utskottets mening är det rådande förhållandet oacceptabelt. Det är i första hand en uppgift för kommunerna att se till att människor har ett ordnat boende. Utskottet underströk på nytt vikten av att kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösa stor uppmärksamhet och att de ser till att stödinsatserna blir så effektiva som möjligt. Vidare förutsatte utskottet att Socialstyrelsen nu tar initiativ till att de överläggningar med berörda parter som styrelsen en längre tid aviserat kommer till stånd. Utskottet noterade i sammanhanget att den nya regeringen i regeringsförklaringen uttalat att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha möjlighet till en bra bostad till rimligt pris. Med det sagda ansåg utskottet att riksdagen för närvarande inte borde ta något initiativ i frågan. De aktuella motionerna (fp, c, mp) avstyrktes därför. Riksdagen följde utskottet.
Utskottets bedömning
Motioner rörande de bostadslösas situation har flera gånger tidigare behandlats av utskottet. Utskottet har vid dessa tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de många bostadslösa i samhället. Utskottet anser att förhållandena på detta område fortfarande är oacceptabla och att det är viktigt att kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas situation stor uppmärksamhet och ser till att stödinsatserna blir så effektiva som möjligt. De frivilliga organisationernas insatser är därvid mycket värdefulla, och verksamheten är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser.
Uppgifterna om antalet bostadslösa/hemlösa/uteliggare bygger på uppskattningar och på undersökningar som gjorts för ett antal år sedan. Utskottet anser det därför angeläget att en ny kartläggning görs som omfattar hela landet. Kartläggningen bör omfatta såväl personer som i princip varje natt tvingas ordna en tillfällig bostad som rena uteliggare. I dag används olika begrepp som bostadslös, hemlös och uteliggare. Dessa begrepp används ibland synonymt och ibland ges de olika innebörd. Vid kartläggningen är det angeläget att en enhetlig terminologi används som möjliggör jämförelser mellan olika delar av landet och över tiden.
Enligt utskottets mening är det angeläget att kartläggningen också avser de bakomliggande orsakerna. En stor grupp bland dem som saknar bostad är människor med olika psykiska störningar. Detta har uppmärksammats av Psykiatriutredningen och bör uppmärksammas vid den fortsatta beredningen av utredningens förslag. En annan stor grupp är missbrukare av olika droger. Den mest utsatta gruppen i detta sammanhang och som också förefaller att öka utgörs av kvinnor. En del av dessa är prostituerade. Det är mycket viktigt att deras särskilda problem uppmärksammas vid kartläggningen.
En inventering av socialtjänstens och olika frivilliga organisationers erbjudanden av olika boendeformer och övriga insatser för de bostadslösa bör också ingå i kartläggningen. I detta sammanhang anser utskottet det mycket anmärkningsvärt att Socialstyrelsen ännu inte tagit något initiativ till överläggningar med bostadsmarknadens parter för att diskutera de bostadslösas problem trots att detta utlovats redan för flera år sedan.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen men anledning av motionerna So213 (c) och So276 (nyd) som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottet hemställer att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:So213 och 1991/92:So276 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 19 november 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp), Ingrid Andersson (s), Rinaldo Karlsson (s), Jan Andersson (s), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m), Ulla Tillander (c) och Maud Ekendahl (m).