Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Genom den föreliggande talan begär parlamentet att rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 om fastställande av bilaga VI till direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden skall ogiltigförklaras. Parlamentet gör gällande att direktivet i fråga har antagits i strid med dess befogenheter, eftersom rådet har ändrat de skyldigheter som åvilar medlemsstaterna i enlighet med andra direktiv och det för att ändra dessa krävs att ett beslutsförfarande används som innebär att parlamentet hörs. Hur som helst strider direktivet enligt parlamentet mot motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget.

2. För att förstå de argument som anförts till stöd för parternas ståndpunkter måste först och främst syftet med de relevanta gemenskapsbestämmelserna och deras innehåll återges, och då särskilt det omtvistade direktivet.

Relevanta gemenskapsbestämmelser

3. Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (nedan kallat grunddirektivet) har antagits med stöd av artikel 43 i fördraget och innehåller regler om godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll av växtskyddsmedel som medlemsstaterna skall tillämpa. Enligt artikel 4.1 i direktivet skall medlemsstaterna godkänna ett växtskyddsmedel endast om vissa villkor är uppfyllda, närmare bestämt om

4. De enhetliga principerna, som är nödvändiga för att medlemsstaterna skall tillämpa kraven i artikel 4.1 i grunddirektivet enhetligt vid beslut om växtskyddsmedel, har fastställts i direktiv 94/43/EG, det vill säga det direktiv som parlamentet har begärt att få ogiltigförklarat.

5. Av betydelse i föreliggande mål är även tre rådsdirektiv som rör kvaliteten på och/eller skydd av vatten: a) direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, b) direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen, c) det redan nämnda direktivet 80/778/EEG om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten. De tre direktiven i fråga har samma rättsliga grund, det vill säga artiklarna 100 och 235 i fördraget.

Grunder för parlamentets talan

6. Parlamentet har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring åberopat tre grunder. Närmare bestämt hävdar det att rådet genom att ha antagit den omtvistade rättsakten har a) ändrat de skyldigheter som genom grunddirektivet åläggs medlemsstaterna utan att använda sig av det beslutsförfarande i vilket parlamentet skall höras, b) ändrat, med samma tillvägagångssätt, de skyldigheter som åläggs medlemsstaterna genom direktiv 80/778/EEG, c) försummat att ange motiven för ändringen i fråga, och därigenom åsidosatt artikel 190 i fördraget.

Förutsättningar för sakprövning

7. Utan att göra en formell invändning om rättegångshinder understryker rådet att talan kan tas upp till prövning endast i den mån den syftar till att tillvarata parlamentets befogenheter och baserar sig på grunder som härletts från att dessa har åsidosatts.

8. Utan tvekan utgör rätten att höras i enlighet med en bestämmelse i fördraget en av parlamentets befogenheter, vilket får till följd att den första och den andra grunden utan tvekan uppfyller nyssnämnda villkor. Med dessa grunder ämnar parlamentet nämligen visa att det omtvistade direktivet strider mot vissa bestämmelser i grunddirektiv som endast kan ändras med stöd av sådana bestämmelser i fördraget som föreskriver att parlamentet skall höras.

9. Den grund som baserar sig på att motiveringsskyldigheten åsidosatts ger i ett sådant perspektiv däremot upphov till tveksamhet i flera avseenden. Parlamentet gör sammanfattningsvis gällande att en otillräcklig eller felaktig motivering av en rättsakt vars antagande kan strida mot dess befogenheter i sig utgör ett fristående åsidosättande av dessa. Det påpekar särskilt att de fyra sista övervägandena i ingressen till det omstridda direktivet ger intrycket av att dess befogenheter till fullo har respekterats, trots att så inte är fallet. Därav drar institutionen slutsatsen att en sådan motivering inte heller gör det möjligt för den att utöva den rätt till kontroll som den tillerkänns i fördraget.

10. Jag vill i detta avseende först och främst påminna om att domstolen har uteslutit att en talan från parlamentet kan tas upp till sakprövning i den mån den var grundad på artikel 190, med den motiveringen att [g]enom att anföra att de omtvistade bestämmelserna är otillräckligt motiverade med hänsyn till bestämmelserna i denna artikel, har parlamentet inte på ett relevant sätt motiverat hur ett sådant åsidosättande, under förutsättning att detta skett, skulle kunna inverka på parlamentets egna befogenheter.

11. Svaret på de båda frågorna kan inte vara annat än nekande. Parlamentets argument visar faktiskt att det eventuella åsidosättandet av motiveringsskyldigheten inte alls innefattar ett fristående åsidosättande av parlamentets befogenheter. Det måste särskilt anses uteslutet att den påstådda rätten att kontrollera att det omtvistade direktivet är förenligt med bestämmelserna i fördraget, även i det fall parlamentet inte deltar i dess antagande, kan anses utgöra en av parlamentets befogenheter. Om rätten att kontrollera att gemenskapsrätten genomförs korrekt skulle anses ingå i parlamentets befogenheter på grund av den politiska kontroll som det ges i fördraget eller med anledning av att det deltagit i beslutsförfarandet för andra rättsakter som hör till samma ämnesområde, skulle nämligen rätten att väcka talan om ogiltigförklaring vid domstolen tillerkännas parlamentet i i det närmaste allmänna termer, vilket är uteslutet såväl enligt artikel 173 tredje stycket i dess ändrade lydelse enligt Maastrichtfordraget som enligt rättspraxis på området.

Saken

a) Grunden avseende att grunddirektivet har ändrats

12. Som tidigare antytts gör parlamentet gällande att det omstridda direktivet, långt ifrån att vara ett enkelt genomförandedirektiv till grunddirektivet, i själva verket har ändrat det señares räckvidd. Som en följd därav skulle det inte ha antagits med stöd av artikel 18.1 i grunddirektivet utan genom samma förfarande som valts för att anta det påstått ändrade direktivet, det vill säga med stöd av artikel 43 i fördraget.

13. Det är utan tvivel så, att medan medlemsstaterna enligt artikel 4.1 b i grunddirektivet åläggs att bland annat säkerställa att ett växtskyddsmedel endast godkänns om det inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter ... på grundvattnet och det inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt ..., särskilt när det gäller förorening av vatten, inklusive dricksvatten och grundvatten, hänvisar det omstridda direktivet i stället — i punkterna B 2.5.1.2 och C 2.5.1.2 i bilagan endast till grundvattentäkter som är avsedda för dricksvatten. I enlighet med de nämnda bestämmelserna i bilagan inskränks således den kategori av grundvatten som skall beaktas vid bedömningen av verkan av de växtskyddsmedel för vilka godkännande har begärts.

14. Rådet har å sin sida förklarat att det — till skillnad från vad som föreskrivs för ytvatten och grundvatten som är avsett för dricksvatten — inte har ansett det vara nödvändigt att harmonisera de krav som skall tilllämpas på effekterna på vatten som inte är avsett för framställning av dricksvatten. Det ifrågasätter likväl att det omstridda direktivet skulle innebära att graden av skydd för grundvatten — såsom detta vatten definieras i artikel 1 i direktiv 80/68/EEG — har minskats, genom att göra gällande att skyddet för grundvattnet fortsätter att vara säkerställt genom det sistnämnda direktivet, vars föreskrifter alls inte har påverkats av det omstridda direktivet. Skyddsnivån för vattnet i fråga har alls inte sänkts genom det senare direktivet utan snarare höjts, om än i begränsad utsträckning i förhållande till det vatten som är avsett för dricksvatten.

15. Jag vill genast säga att jag inte delar rådets uppfattning. Jag anser nämligen att det alls inte kan uteslutas att lagenligheten av en rättsakt som innehåller genomförandebestämmelser endast på grund av att den begränsar sig till att genomföra vissa principer och inte andra inte alls innebär att gränsen överskridits för genomförandet av de principer som fastställts i den grundläggande rättsakten. Det är nämligen så att den rättsakt som innehåller genomförandebestämmelser måste rätta sig efter de grundläggande bestämmelser som fastslagits i den grundläggande rättsakten och att det kravet skulle kunna åsidosättas även genom en brist i genomförandebestämmelserna. En sådan slutsats står på intet sätt i strid med den dom som rådet har åberopat, en dom som avkunnades i ett helt annat sammanhang, vilket är helt irrelevant för föreliggande fall.

16. När nu meddelande av godkännanden i grunddirektivet uttryckligen görs beroende av en kontroll av de effekter som medlen i fråga kan ha även på grundvatten, är min slutsats att parlamentets kritik är befogad. Jag anser nämligen att det omstridda direktivet, genom att det inte tar hänsyn till allt grundvatten, inte uppfyller de grundläggande bestämmelserna i ämnet i fråga. I den mån hänsyn till miljön — däribland grundvattnet — utgör ett av de grundläggande villkor som uppställs i direktivet för att godkännanden skall meddelas, medför försummelsen i fråga med andra ord en faktisk ändring av grunddirektivets angreppssätt och principer.

b) Grunden avseende att direktiv 80/778/EEG har ändrats

17. Som andra grund gör parlamentet gällande att punkt C 2.5.1.2. a och C 2.5.1.2 b i två avseenden utgör ett åsidosättande av dess befogenheter i den mån den tillåter medlemsstaterna att meddela godkännande med förbehåll av ett växtskyddsmedel vars förväntade halt i grundvatten som är avsett att användas för framställning av dricksvatten överskrider den maximihalt som fastslås i direktiv 80/778/EEG.

18. Rådet har försvarat sig genom att hävda att parlamentets uppfattning grundar sig på en felaktig tolkning av förhållandet mellan det omstridda direktivet och direktiv 80/778/EEG. I det avseendet framhäver det att det förra är ett genomförandedirektiv som är grundat på artikel 18 i grunddirektivet, vilket i sin tur grundar sig på artikel 43 i fördraget. Det är således ett direktiv som skall uppfylla mål inom den gemensamma jordbrukspolitiken och som ur en sådan synvinkel fastställer krav som medlemsstaterna skall iaktta när de godkänner att växtskyddsmedel släpps ut på marknaden. Det senare är däremot ett harmoniseringsdirektiv som är grundat på artiklarna 100 och 235 i fördraget, i vilka fastställs villkor för att vatten skall kunna användas som dricksvatten och som således söker uppnå ett annat syfte. Med hänsyn tagen till att direktiven i fråga har olika syften, är rådets slutsats att de skadliga effekter som orsakas av användningen av godkända växtskyddsmedel enbart får till följd att medlemsstaterna är skyldiga att förhindra att sådant vatten används som dricksvatten.

19. Jag anser rådets uppfattning vara korrekt. Direktiv 80/778/EEG handlar om krav som skall uppfyllas för dricksvatten (artikel 1). Detta innebär att medlemsstaterna har att säkerställa att dricksvatten uppfyller de kvalitetskrav som fastslås i direktivet, och närmare bestämt att kraven på högsta tillåtna koncentration, som fastställs i samma direktiv, är uppfyllda för de enskilda verksamma substanserna. Då denna högsta tillåtna koncentration inte efterlevs eller inte längre efterlevs — antingen på grund av tillämpningen av det omstridda direktivet eller på grund av andra orsaker — får detta enbart till följd att vattnet i fråga inte kan anses utgöra dricksvatten.

20. Omständigheten att det i gemenskapsbestämmelserna tillåts att högsta tillåtna koncentration överskrids är inte bara beklaglig i sig, utan får mig även att anse att kritiken i det andra avseende som parlamentet gjort gällande, det vill säga avseende artikel 4.1 b i grunddirektivet, är befogad. Jag ser nämligen inte hur det kan hävdas att om godkännande meddelas för växtskyddsmedel vars bruk medför att högsta tillåtna koncentration överskrids, detta inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter på människors och djurs hälsa (t. ex. via dricksvatten, föda eller foder), eller inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, ... särskilt när det gäller förorening av vatten, inklusive dricksvatten och grundvatten (artikel 4.1 b iv och 4.1. b v i grunddirektivet).

21. Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår jag att domstolen skall

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT nr L 227, s. 31.

3 EGT nr L 230, s. 1.

4 EGT nr L 194, s. 26.

5 EGT nr L 20, 1980, s. 43.

6 EGT nr L 229, s. 11.

7 Se senast dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen (C-156/93, REG s. I-2019, punkt 10).

8 Dom av den 13 juli 1995 (nämnd i fotnot 6 ovan), punkt 11.

9 Se bland annat dom av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet (C-316/91, Ree. s. I-625, punkt 12), dom av den 28 juni 1994, parlamentet mot rådet (C-187/93, Ree. s. I-2857, punkterna 14 och 15) samt ovannämnda dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, punkt 10.

10 Jag vill påminna om att det i den bestämmelsen föreskrivs att rådet beslutar med kvalificerad majoritet pä förslag av kommissionen om de enhetliga principerna i bilaga VI. Det rör sig således om ett fall där rådet Har använt sig av möjligheten som föreskrivs i artikel 145 i fördraget att förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra de regler som det beslutat. Jag vill därvid påpeka att parlamentet under förfarandet har åtminstone antytt att delegeringen i fråga inte har den nödvändiga och utförliga motivering som krävs även i domstolens praxis (dom av den 24 oktober 1989, mål 16/88, Rec. s. 3457, punkt 10). Ett sådant eventuellt åsidosättande, som för övrigt svårligen skulle kunna anses kränka parlamentets rättigheter, har hur som helst inte lett till specifik kritik.

11 Se bland annat dom av den 16 juni 1987, Romkcs (C-46/86, Rec. s. 2671, punkt 16), och ovannämnda dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, punkt 18.

12 Cacchiarelli och Sunghcllini (förenade målen C-54/94 och C-74/94, REG s. I-391, punkt 14).

13 Det är nämligen sant att genomförandebcstämmclscma för det i det fallet relevanta basdircktivet — rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om fastställclsc av högsta tillåtna gränsvärden för bekämpningsmedclsrcstcr på eller i vissa produkter av vegetabiliskt ursprung, inklusive frukt och grönsaker (EGT nr L 350, s. 71) — inte gäller alla de bekämpningsmedel som skulle kunna falla inom ramen för basdircktivets tillämpningsområde. I det fallet, där för övrigt gcnomförandcdircktivcts lagenlighet över huvud taget inte var ifrågasatt, preciserades i basdircktivets motivering (se det tionde övervägandet i ingressen) kravet pä att fastställa maximikvantitcter endast för vissa aktiva substanser, vilket får till följd an det faktum att den bilaga som antogs genom det genomförandedircktiv som rådet åberopat ror att dra en parallell till föreliggande fall, och som påstås inte vara uttömmande, är helt i linje med basdirektivet-

14 Nionde övervägandet i ingressen, min kursivering.

15 Min kursivering.