Domstolens dom den 10 september 1996
I mål CI 1/95,
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet och G. Hirsch samt domarna G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn (referent) C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm och L. Sevón, generaladvokat: C. O. Lenz, justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 27 februari 1996,
och efter att den 30 april 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Direktiv 89/552
Förfarandet
Huruvida artikel 2.2 i direktiv 89/552 har åsidosatts inom Franska gemenskapen
Anmärkningen angående artikel 22 i dekretet av den 17 juli 1987
Tillämpningsområdet för direktiv 89/552
Tillämpningsområdet för 1987 års dekret
Huruvida artikel 22 i 1987 års dekret är förenlig med direktiv 89/552
Artikel 10 i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Artikel 128 i EG-fördraget
Subsidiaritetsprincipen
Bevarande av mångfalden inom medierna
Direktiv 93/83
Andra anmärkningen: artikel 26 och artikel 26 b i 1987 års dekret
Huruvida artikel 2.2 i direktiv 89/552 har åsidosatts inom Flamländska gemenskapen
Tredje anmärkningen: artiklarna 3, 5 och 10 i dekretet av den 4 maj 1994
Upptagande till sakprövning
Prövningen av målet i sak
Huruvida direktivet har införlivats för den tvåspråkiga Huvudstadsregionen Bryssels vidkommande (fjärde anmärkningen)
Huruvida direktivet har införlivats för Tyskspråkiga gemenskapens vidkommande (femte anmärkningen)
Huruvida artiklarna 14 och 15 i direktiv 89/552 har införlivats på ett korrekt sätt för Franska gemenskapens vidkommande (sjätte anmärkningen)
Rättegångskostnader
1. Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 januari 1995 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT nr L 298, s. 23), särskilt enligt artiklarna 2, 14 och 15 i detta.
2. Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom
3. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
4. I artikel 3 i direktiv 89/552 sägs följande:
5. Enligt artikel 14 i direktiv 89/552 skall TV-reklam för medicinska produkter och medicinsk behandling vara förbjuden, om produkterna eller behandlingarna är tillgängliga endast efter ordination i den medlemsstat till vars jurisdiktion programföretaget hör.
6. I artikel 15 i direktiv 89/552 krävs att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker uppfyller vissa kriterier.
7. Artikel 22 i direktiv 89/552 har följande lydelse:
8. I enlighet med artikel 25 i direktiv 89/552 skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 3 oktober 1991 och genast informera kommissionen om detta.
9. I skrivelse av den 3 november 1992 förelade kommissionen Konungariket Belgien att inkomma med synpunkter med anledning av anmärkningen att Konungariket Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att införliva direktiv 89/552 på ett oriktigt och ofullständigt sätt.
10. Den belgiska regeringen framförde den flamländska och den franska gemenskapens synpunkter i skrivelser av den 5 och den 21 april 1993. Den 10 januari 1994 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket Konungariket Belgien anmodades att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla skyldigheterna enligt direktiv 89/552 och artikel 5 i EEG-fördraget.
11. Vad gäller Flamländska gemenskapen översände Konungariket Belgien i skrivelse av den 4 februari 1994 en kopia av ett förslag till dekret och, i skrivelse av den 9 juni 1994, en kopia av Flamländska regeringens dekret av den 4 maj 1994. Franska gemenskapens synpunkter på det motiverade yttrandet framfördes av den belgiska regeringen i skrivelse av den 11 april 1994. I skrivelse av den 7 april 1994 besvarades det motiverade yttrandet på Huvudstadsregionen Bryssels vägnar av ministern med ansvar för vetenskaplig forskning.
12. Genom beslut av den 7 mars 1995 tillät domstolen den belgiska regeringen att i den del som avser Flamländska gemenskapens lagstiftning inkomma med ett på nederländska språket avfattat svaromål.
13. Artikel 22 i det av Franska gemenskapens råd den 17 juli 1987 utfärdade dekretet i audiovisuella frågor {Moniteur belge av den 22 augusti 1987, s. 12505, nedan kallat 1987 års dekret), i dess lydelse enligt dekretet av den 19 juli 1991 {Moniteur belge av den 2 oktober 1991, s. 21671), innehåller följande bestämmelser:
14. Kommissionen anser att det system som införts genom artikel 22 i 1987 års dekret utgör ett allvarligt hinder för återutsändning i den franskspråkiga regionen i Belgien av TV-sändningar från andra medlemsstater. Systemet skulle därmed strida mot artikel 2.2 i direktiv 89/552.
15. Enligt den belgiska regeringen rör detta direktiv endast den ursprungliga televisionssändningen och inte kabel-TV, som är en utsändning i andra hand, dvs. en överföring av verk genom ett annat programföretag än det ursprungliga (återut-sändning).
16. Till stöd för detta har den belgiska regeringen framfört tre argument. Den har för det första hävdat att begreppet TV-sändning i artikel 1 a i direktiv 89/552 har definierats så, att det endast avser den ursprungliga överföringen av TV-program.
17. Den har för det andra hävdat att ordet återutsändning i artikel 2.2 i direktiv 89/552 inte omfattar kabel-TV, vilket bekräftas i rubriken till rådets direktiv 93/83/EEG av den 27 september 1993 om samordning av vissa bestämmelser om upphovsrätt och närstående rättigheter avseende satellitsändningar och vidaresändning via kabel (EGT nr L 248, s. 15), där orden via kabel lagts till ordet återutsändning.
18. Slutligen skulle förklaringen till att kabel-TV inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 89/552 stå att finna i det faktum att denna typ av överföring ännu var ovanlig vid den tidpunkt då direktivet antogs.
19. Den belgiska regeringen kan inte vinna framgång med dessa argument.
20. Såsom kommissionen med rätta har anmärkt, innehåller nionde övervägandet i ingressen till direktiv 89/552 en uttrycklig hänvisning till olikheterna i medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande TV-och kabelsändningar utan att därvid skilja på TV-sändningar i första och andra hand. I enlighet med tionde övervägandet skall alla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster som följer av dessa olikheter avskaffas.
21. Vad begreppet TV-sändning beträffar kan definitionen i artikel 1 a i direktiv 89/552 inte tolkas på så sätt att den innefattar en begränsning av direktivets tillämpningsområde. I detta hänseende föreskrivs i artikel 2.2, som ingår i kapitel 2 i direktiv 89/552 under rubriken Allmänna bestämmelser, att medlemsstaterna skall säkerställa fri mottagning och inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater.
22. Vad direktiv 93/83 beträffar bör först påpekas att det i tredje övervägandet fastslås att sändningar över gränserna inom gemenskapen, särskilt via satellit och kabel, är ett av de mest betydande sätten att uppfylla gemenskapens mål. Efter hänvisningen i fjärde övervägandet till målen för direktiv 89/552 konstateras i femte övervägandet att uppnåendet av dessa mål i fråga om gränsöverskridande satellitsändningar och vidaresändning via kabel av program från andra medlemsstater för närvarande försvåras av ett antal olikheter i nationell upphovsrättslagstiftning. I tolfte övervägandet upplyses slutligen att de rättsliga ramarna för skapandet av ett enda audiovisuellt område, såsom föreskrivs i direktiv 89/522, skall kompletteras vad gäller upphovsrätt.
23. I direktiv 93/83 bekräftas således att direktiv 89/552 utsträcker sig till att även omfatta återutsändning av TV-program via kabel.
24. Vad slutligen gäller tillkomsten av direktiv 89/552 bör påpekas att fjärde övervägandet i detta innehåller en uttrycklig hänvisning till Europarådets antagande av Europakonventionen om television över gränserna. Av artikel 3 i konventionen framgår att denna är tillämplig även på TV-program som återutsänds via kabel.
25. Den omständigheten att kabel-TV ännu var en ovanlig företeelse vid den tidpunkt då direktiv 89/552 antogs innebär följaktligen inte att denna verksamhet skall uteslutas från direktivets tillämpningsområde.
26. Enligt den belgiska regeringen avser artikel 22.2 i 1987 års dekret uteslutande tjänster som tillhandahålls av kabeloperatörer etablerade på Franska gemenskapens område. Dekretet innebär därför inte någon begränsning av den fria rörligheten för utländska sändningar.
27. I detta hänseende bör erinras om domstolens rättspraxis, varav följer att återutsändning via kabel av utländska sändningar är en tjänst av gränsöverskridande karaktär (se bland annat dom av den 26 april 1988, Bond van Adverteerders m. fl., Rec. s. 2085, punkt 15). Av sjätte, sjunde och nionde övervägandet i direktiv 89/552 framgår att detta direktiv just syftar till att avskaffa de hinder för friheten att tillhandahålla tjänster som följer av olikheterna i medlemsstaternas lagstiftning.
28. Den belgiska regeringen kan följaktligen inte vinna framgång med detta argument.
29. Den belgiska regeringen har inledningsvis förklarat att en belgisk kabeloperatör måste ha tillstånd av förvaltningen för att kunna återutsända utländska TV-kanalers program. På grundval av denna bestämmelse förhandlar såväl belgiska som utländska TV-kanaler med förvaltningen om avtal på kulturområdet, varigenom de förpliktar sig att avsätta en del av sin budget åt inköp, produktion och samproduktion av europeiska audiovisuella program.
30. Beträffande frågan huruvida artikel 22 i 1987 års dekret är förenlig med direktiv 89/552 har den belgiska regeringen gjort gällande att det av övervägandena och artikel 2.1 i direktivet framgår att en förutsättning för att ett TV-program skall kunna röra sig fritt inom hela gemenskapen är att det överensstämmer med tillämplig lagstiftning i ursprungsstaten, däri inbegripet direktivets bestämmelser. Denna princip innebär att den mottagande medlemsstaten måste kunna pröva om utländska TV-program som är aktuella för återutsändning inom Franska gemenskapens område i Belgien överensstämmer med lagstiftningen i ursprungsstaten och är så beskaffade att artikel 2.2 i direktivet är tillämplig.
31. Denna argumentation kan inte vinna framgång mot bakgrund av systemet i direktiv 89/552 för uppdelning av skyldigheter mellan de medlemsstater varifrån sändningarna härrör och de mottagande medlemsstaterna.
32. I enlighet med artikel 2.1 i direktiv 89/552 skall varje medlemsstat säkerställa att alla TV-sändningar som sänds av programföretag inom dess jurisdiktion, eller av programföretag som omfattas av dess behörighet enligt andra strecksatsen, överensstämmer med den lagstiftning som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i denna medlemsstat. Enligt artikel 3.2 i samma direktiv skall medlemsstaterna även säkerställa att TV-programföretag inom deras jurisdiktion uppfyller bestämmelserna i direktivet.
33. Enligt artikel 2.2 i direktiv 89/552 skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som omfattas av direktivet.
34. Därav följer, å ena sidan, att det endast åligger den medlemsstat varifrån sändningarna härrör att kontrollera tillämpningen av ursprungsstatens lagstiftning i fråga om TV-sändningar och att tillse att bestämmelserna i direktiv 89/552 följs. Mottagarstaten har, å andra sidan, inte rätt att utöva någon egen kontroll i detta avseende.
35. Denna tolkning vinner stöd genom övervägandena i ingressen till direktiv 89/552. Enligt tionde övervägandet skall alla inskränkningar i friheten att tillhandahålla sändningstjänster inom gemenskapen avskaffas enligt fördraget. Enligt tolfte och fjortonde övervägandet är det i detta hänseende nödvändigt och tillräckligt att alla sändningar följer såväl lagen i den medlemsstat varifrån de härrör som bestämmelserna i direktivet. Enligt femtonde övervägandet är skyldigheten för den medlemsstat varifrån sändningarna härrör att verifiera att dessa följer nationella lagar, samordnade genom direktiv 89/552, enligt gemenskapsrätten tillräcklig för att garantera fri rörlighet för sändningar, utan att det i de mottagande medlemsstaterna behöver ske en andra kontroll på samma grunder.
36. Endast i fall som avses i artikel 2.2 andra meningen, vartill hänvisas i senare hälften av femtonde övervägandet i direktiv 89/552, får en medlemsstat på de villkor som anges i denna bestämmelse undantagsvis inställa återutsändning av TV-sändningar. Om en medlemsstat anser att en annan medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, kan den för övrigt, såsom kommissionen med rätta har påpekat, väcka talan om fördragsbrott med stöd av artikel 170 i EG-fördraget eller uppfordra kommissionen att med stöd av artikel 169 i fördraget själv vidta åtgärder mot den medlemsstaten.
37. Därvid bör erinras om att domstolen i fast rättspraxis har funnit att en medlemsstat inte kan tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en annan medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrättens regler (dom av den 13 november 1964, kommissionen mot Luxemburg och Belgien, 90/63 och 91/63, Rec. s. 1217, av den 25 september 1979, kommissionen mot Frankrike, 232/78, Rec. s. 2729, punkt 9, och av den 23 maj 1996, Hedley Lomas, C-5/94, REG s. I-2553, punkt 20).
38. Den belgiska regeringen har vidare framhållit att dessa förfaranden inte är ägnade att i förevarande fall säkerställa att bestämmelserna i direktiv 89/552 och den nationella lagstiftningen i fråga om TV-sändningar avsedda för allmänheten efterlevs i den medlemsstat varifrån sändningarna härrör, eftersom TV-sändningar till sin natur är omedelbara händelser som kan orsaka irreparabel skada.
39. I detta hänseende är det tillräckligt att, i likhet med vad som redan anförts i punkt 34 ovan, påpeka att artikel 2.2 andra meningen i direktiv 89/552 endast medger att en medlemsstat interimistiskt ställer in återutsändning av TV-sändningar på de villkor som anges i denna bestämmelse. Den mottagande medlemsstaten kan med stöd av artikel 186 i EG-fördraget vidare begära att domstolen förordnar om interimistiska åtgärder i ett mål som anhängiggjorts vid denna med stöd av artikel 170 i EG-fördraget.
40. Den belgiska regeringen har i andra hand anfört att 1987 års dekret inte hindrar den fria rörligheten för sändningar från andra medlemsstater, då såväl belgiska som utländska TV-kanaler förhandlar fritt om avtalen med förvaltningen och dessa avtal härigenom utgör ett lämpligt medel att främja utvecklingen av sådan europeisk audiovisuell produktion som avses i artiklarna 4 och 5 i direktiv 89/552. Eftersom ramen för avtalsvillkoren fastställts i en förordning av den 22 december 1988 (Moniteur belge 1989, s. 4896; 1992, s. 6532), skulle förvaltningen inte ha ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning att den på egen hand kunde fastställa dessa villkor, vartill kommer att avtalsvillkoren för förhandsbesked måste underställas Conseil supérieur de l'audiovisuel.
41. Därvid bör först påpekas att det av nyssnämnda förordning framgår att avtalen inte kan betraktas såsom avtal varom parterna kan förhandla fritt, eftersom tillstånd för distribution av utländska kanalers program inte medges med mindre de i förordningen angivna villkoren är uppfyllda och sedan närmare bestämmelser om dessa införts i avtalen.
42. Beträffande det argumentet att avtalen skulle vara ett lämpligt medel för att genomföra artiklarna 4 och 5 i direktiv 89/552 bör vidare erinras om att det ankommer på den medlemsstat varifrån sändningarna härrör — såsom redan konstaterats i punkt 34 i denna dom — att säkerställa att bestämmelserna i direktivet efterlevs, däri inbegripet artiklarna 4 och 5, och att det därmed inte är tillåtet för den mottagande medlemsstaten att på denna punkt tillämpa egna kriterier på sändningar från andra medlemsstater.
43. Den belgiska regeringen har gjort gällande att det i artikel 10.1 andra meningen i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna uttryckligen föreskrivs att det för programföretag, och därmed i än högre grad för kabel-TV-operatörer, är möjligt att införa ett tvingande tillståndssystem.
44. Detta argument kan inte godtas.
45. Även om ett tvingande tillståndssystem inom TV-sektorn inte strider mot artikel 10 i konventionen, är detta, såsom kommissionen med rätta har påpekat, inte en omständighet som hindrar att ett sådant system strider mot gemenskapsrätten.
46. Den belgiska regeringen har framhållit att det system som infördes genom 1987 års dekret, vars syfte var att förverkliga vissa kulturella mål, är befogat, eftersom direktiv 89/552, särskilt artiklarna 4 och 5 i detta, skall tolkas mot bakgrund av bestämmelserna om kultur i artikel 128 i fördraget, vilken artikel införts i EG-fördraget genom Fördraget om Europeiska unionen.
47. Inte heller detta argument kan godtas.
48. Därvid bör påpekas att det av sjuttonde och tolfte övervägandet i direktiv 89/552 framgår att också direktivet har en kulturell målsättning, som bland annat ligger till grund för ordningen i artiklarna 4 och 5.
49. Det är förvisso sant att gemenskapen enligt artikel 128.1 i fördraget skall bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald samtidigt som den skall framhäva det gemensamma kulturarvet. Det är också sant att gemenskapen enligt punkt 4 skall beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i fördraget.
50. Det finns emellertid inte något i denna artikel som ger mottagarstaten befogenhet att med avvikelse från det system som införts genom direktiv 89/552 låta sändningar från en annan medlemsstat undergå förnyad kontroll.
51. Den belgiska regeringen har gjort gällande att den med stöd av subsidiaritetsprincipen i artikel 3b andra stycket i EG-fördraget är fri att ingripa i kulturella frågor så länge den inte undandrar sig sina förpliktelser mot gemenskapen.
52. Såsom redan fastslagits i punkt 34 i denna dom är medlemsstaterna skyldiga att i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 89/552 säkerställa fri mottagning utan att begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater, såvitt avser de områden som har samordnats genom direktivet.
53. Därav följer, vilket den belgiska regeringen för övrigt själv har tillstått, att en medlemsstat inte kan undandra sig denna förpliktelse i direktiv 89/552 genom att åberopa artikel 3b andra stycket i fördraget.
54. Den belgiska regeringen har vidare anfört att det system som införts genom artikel 22.2 i 1987 års dekret är befogat med hänsyn till allmänintresset — i den del kulturpolitiken inte omfattas av det samordnade området i direktiv 89/552 — eftersom det bland annat möjliggör för förvaltningen att genom avtal med belgiska och utländska TV-kanaler bevara mångfalden inom medierna. Den har därvid hänvisat till domstolens domar av den 25 juli 1991 i målen Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda m. fl. (C-288/89, Rec. s. I-4007) och kommissionen mot Nederländerna (C-353/89, Rec. s. I-4069), vari domstolen uttryckligen förklarade att kulturpolitik som är avsedd att skydda yttrandefriheten i tidningar, radio och TV för exempelvis olika sociala, kulturella, religiösa och filosofiska strömningar i en medlemsstat kan vara ett sådant oeftergivligt krav med hänsyn till allmänintresset som gör det befogat att begränsa friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget.
55. I motsats till vad kommissionen har hävdat är det inte nödvändigt att undersöka om artikel 10 och följande artiklar i direktiv 89/552, däribland särskilt artiklarna 10.1, 11.1, 17.1 a och 19, utgör en uttömmande reglering av detta område. Det är tillräckligt att, i likhet med vad generaladvokaten anfört i punkt 65 i förslaget till avgörande, påpeka att den belgiska regeringen inte tillfredsställande har visat att kravet på förhandstillstånd var nödvändigt och proportionerligt för att slå vakt om mångfalden på det audiovisuella området eller mediernas mångfald i allmänhet.
56. Den belgiska regeringen har slutligen gjort gällande att direktiv 89/552 inte får leda till att TV-programmens fria rörlighet gynnas i strid med den upphovsrättsliga lagstiftningen, eftersom direktiv 93/83 ålägger medlemsstaterna att säkerställa att återutsändning via kabel av program från andra medlemsstater överensstämmer med bestämmelserna om upphovsrätt och närstående rättigheter.
57. Såsom generaladvokaten har förklarat i punkt 57 i förslaget till avgörande är det i detta avseende tillräckligt att påpeka att den belgiska regeringen inte har anfört någon omständighet som visar att upphovsrätten inte kan skyddas genom mindre ingripande åtgärder än ett krav på förhandstillstånd för återutsändning.
58. Talan skall följaktligen bifallas i den del som avser den första anmärkningen.
59. I artikel 26 i dekretet föreskrivs följande:
60. I artikel 26 b i dekretet föreskrivs följande:
61. Enligt kommissionen är det system som införts genom artiklarna 26 och 26 b i 1987 års dekret, vilket rör tillståndsgivning i fråga om programföretag i andra medlemsstater vid utsändning av reklaminslag och försäljningsprogram särskilt avsedda för TV-publiken inom Franska gemenskapen på bland annat det villkoret att programföretagen bidrar till att stödja TV-kanaler och tidningar inom Franska gemenskapen, ännu mer restriktivt än det allmänna systemet i artikel 22 i dekretet. Förstnämnda system skulle därför i ännu högre grad strida mot artikel 2.2 i direktiv 89/552.
62. Den belgiska regeringen har påpekat att alla TV-kanaler som från en annan medlemsstat sänder reklaminslag särskilt avsedda för TV-publiken inom Franska gemenskapen antingen står under belgisk jurisdiktion eller, i realiteten, kringgår de föreskrifter som är tillämpliga inom Franska gemenskapen. Artikel 26 och 26 b avser det specifika förhållandet att mottagarstatens nationella bestämmelser kringgås. Utländska TV-kanaler som särskilt riktar sig till TV-publiken inom Franska gemenskapen skulle följaktligen inte kunna åberopa artikel 2.2 i direktiv 89/552. Den belgiska regeringen har hänvisat till dom av den 3 december 1974 i målet Van Binsbergen (33/74, Rec. s. 1299) och av den 5 oktober 1994 i målet TV10 (C-23/93, Rec. s. I-4795), i vilka domstolen fann att medlemsstaterna kan vidta åtgärder mot företag som kringgår nationella bestämmelser.
63. I detta hänseende bör inledningsvis påpekas att artikel 26 och 26 b i 1987 års dekret generellt avser det förhållandet att programföretag i andra medlemsstater kringgår lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten. Till grund för dessa föreskrifter ligger, såsom den belgiska regeringen själv har framhållit, antagandet att det förhållandet att programföretag i andra medlemsstater sänder reklaminslag och försäljningsprogram särskilt avsedda för TV-publiken inom Franska gemenskapen i sig innebär att lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten kringgås.
64. Denna Standpunkt kan inte vinna anslutning.
65. Det är inte nödvändigt att pröva om en medlemsstat sedan direktiv 89/552 utfärdats ännu har rätt att med stöd av artikel 59 i fördraget vidta åtgärder i avsikt att förhindra att den genom fördraget skyddade friheten utnyttjas av någon som med hela eller större delen av sin verksamhet riktad mot denna medlemsstat tillhandahåller tjänster i syfte att undgå de bestämmelser som skulle ha varit tillämpliga om denne hade varit etablerad på den statens område (se de ovan nämnda domarna i målen Van Binsbergen, punkt 13, och TV 10, punkt 20, och dom av den 16 december 1992, kommissionen mot Belgien, C-211/91, Rec. s. I-6757, punkt 12). Det är tillräckligt att konstatera att det under alla omständigheter förhåller sig så, att denna rättspraxis inte ger en medlemsstat rätt att generellt utesluta möjligheten att tillhandahålla vissa tjänster genom operatörer som är etablerade i andra medlemsstater, eftersom motsatsen skulle betyda att den friheten att tillhandahålla tjänster avskaffades (se ovannämnda dom av den 16 december 1992 i målet kommissionen mot Belgien, punkt 12).
66. Talan skall följaktligen bifallas i den del som avser den andra anmärkningen.
67. Inledningsvis bör erinras om innehållet i ovannämnda dom av den 16 december 1992 i målet kommissionen mot Belgien, vilket rörde en talan om fördragsbrott med anledning av artiklarna 3 och 4 i Flamländska gemenskapens dekret av den 28 januari 1987 om utsändning av program i ljud och bild via radio- och kabel-TV-nät och om godkännande av TV-bolag som inte är offentliga {Moniteur belge av den 19 mars 1987, s. 4196, nedan kallat dekretet av den 28 januari 1987). Domstolen förklarade i den domen att Konungariket Belgien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 59 och 60 i fördraget genom att uppställa krav på förhandstillstånd, vilket kunde förenas med vissa villkor, för sådan utsändning via distributionsnät av TV-program som ingår i icke offentliga program tjänster i andra medlemsstater.
68. Den 4 maj 1994 antog Flamländska gemenskapen ett dekret om dels radio-och kabel-TV-nät jämte tillståndskraven för upprättande och brukande av sådana nät, dels främjandet av sändning och produktion av TV-program (Moniteur belge av den 4 juni 1994, s. 15434/15440, nedan kallat dekretet av den 4 maj 1994).
69. Artiklarna 3, 5 och 10 i nyssnämnda dekret har följande innehåll:
70. Artikel 3 i dekretet av den 28 januari 1987 är upphävd genom artikel 25.1 i dekretet av den 4 maj 1994.
71. Talan skall enligt den belgiska regeringen avvisas i den del som rör Flamländska gemenskapens bestämmelser, eftersom det motiverade yttrandet av den 10 januari 1994 avser dekretet av den 28 januari 1987, medan talan avser det nya dekretet av den 4 maj 1994. I detta avseende har den belgiska regeringen för det första gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 169 i fördraget genom att inte innan talan väcktes bereda den belgiska regeringen tillfälle att lämna synpunkter på de anmärkningar som nu framförs i kommissionens ansökan. Vidare skulle kommissionen inte ha beaktat lagstiftningen i det skick den befann sig vid tidpunkten för det motiverade yttrandets avgivande. Slutligen skulle det motiverade yttrandet inte innehålla samma överväganden och grunder som nämnda ansökan.
72. Kommissionen har genmält att föremålet för tvisten, dvs. överträdelsen av bestämmelserna i artikel 2.2 i direktiv 89/552, alltjämt är detsamma, då även den nya regleringen innehåller föreskrifter om krav på förhandstillstånd och då den gör gällande att regleringen strider mot artikel 2.2 i direktiv 89/552 på samma grunder som tidigare. Den har därvid hänvisat till domen av den 17 november 1992 i målet kommissionen mot Grekland (C-105/91, Rec. s. I-5871).
73. Det är riktigt att domstolen i rättspraxis har fastslagit att föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 169 i fördraget avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i samma bestämmelse och att kommissionens motiverade yttrande och talan följaktligen måste grundas på samma anmärkningar (se den ovan nämnda domen i målet kommissionen mot Grekland, punkt 12).
74. Detta krav sträcker sig emellertid inte så långt att det i samtliga fall är nödvändigt att de nationella bestämmelser som nämns i det motiverade yttrandet fullständigt överensstämmer med dem som förekommer i ansökan. Då lagstiftningen ändras mellan dessa två skeden i förfarandet är det tillräckligt att det system som införts genom den under det administrativa förfarandet omstridda lagstiftningen bibehålls i sin helhet genom de nya bestämmelser som medlemsstaten utfärdar efter det motiverade yttrandet och som sedermera utgör föremålet för talan (se dom av den 1 december 1965, kommissionen mot Italien, 45/64, Rec. s. 1057, och av den 5 juli 1990, kommissionen mot Belgien, C-42/89, Rec. s. I-2821 samt punkt 13 i den ovan nämnda domen i målet kommissionen mot Grekland).
75. I föreliggande fall framgår av det motiverade yttrandet att kommissionens kritik under det administrativa förfarandet avsåg kravet på förhandstillstånd enligt dekretet av den 28 januari 1987 i fråga om överföring av sändningar av TV-programföretag i andra medlemsstater. Av redogörelsen i ansökan kan utläsas att kommissionen även i förevarande mål för talan om detta system. Kommissionen har i det motiverade yttrandet för övrigt redan uppgivit att förslaget till nytt dekret, som framställts den 5 juli 1991, inte kunde anses vara tillräckligt i detta avseende.
76. Följaktligen finns anledning att fastslå att kommissionen inte har ändrat sin talan genom att i ansökan anmärka på bestämmelserna i dekretet av den 4 maj 1994 och att den inte har överträtt bestämmelserna i artikel 169 i fördraget. Talan skall därmed upptas till prövning.
77. Den belgiska regeringen har vidare gjort gällande att dekretet av den 4 maj 1994 innebär att tillståndskravet har ersatts av en enkel anmälningsskyldighet och att ansökan av denna anledning inte överensstämmer med det motiverade yttrandet.
78. Det är i detta hänseende tillräckligt att påpeka att detta argument rör målet i sak, eftersom det inte kan prövas med mindre det sker en bedömning av det anmälningssystem som har införts genom dekretet av den 4 maj 1994.
79. Dekretet av den 4 maj 1994 innebär enligt kommissionens uppfattning att det tidigare kravet på förhandstillstånd bibehålls, eftersom det i artikel 10.2.4 uppställs tre villkor för återutsändning av program från andra medlemsstater. För dessa program erfordras för det första ett tillstånd av regeringen i någon annan medlemsstat. Programföretaget, tillika programmens upphovsman, skall för det andra stå under samma medlemsstats kontroll. Programmen får för det tredje inte äventyra den allmänna ordningen, sedligheten och den allmänna säkerheten. Enligt artikel 5.2 i dekretet av den 4 maj 1994 ankommer det på den flamländska regeringen att kontrollera att dessa villkor efterlevs och att medge eller vägra återutsändning.
80. Kommissionen anser att tillståndskravet är oförenligt med artikel 2.2 i direktiv 89/552 av det skälet att denna bestämmelse inte ger medlemsstater i vilka återutsändning sker rätt att kontrollera om den medlemsstat varifrån sändningen härrör har fullgjort sina skyldigheter enligt direktivet på ett korrekt sätt.
81. Mot detta har den belgiska regeringen i första hand invänt att dekretet av den 4 maj 1994 endast innehåller föreskrifter om ett anmälningsförfarande som syftar till att fastställa huruvida sändningstjänsten hör till gemenskapen eller ej för att pröva huruvida denna tjänst skall komma i åtnjutande av den genom direktiv 89/552 skyddade friheten att tillhandahålla tjänster.
82. I detta avseende kan konstateras att artiklarna 3 och 5 i dekretet av den 4 maj 1994 innehåller en uttrycklig hänvisning till det tillstånd som krävs för att upprätta eller bruka ett radio-eller kabel-TV-nät. I enlighet med artikel 3 i samma dekret beviljas sådant tillstånd på de villkor som anges i dekretet, däri inbegripet kraven i artikel 10.2.4 rörande program från andra medlemsstater. I artikel 5.2 föreskrivs dessutom att tillståndshandlingen skall innehålla uppgift om bland annat de program som får återuts ändas.
83. Den belgiska regeringen har i andra hand gjort gällande att direktiv 89/552 endast innebär en samordning av vissa områden i medlemsstaternas lagstiftning i fråga om television, varför medlemsstaterna ännu har behörighet att pröva om sändningarna har faktisk anknytning till den medlemsstat varifrån de härrör och där undergår faktisk kontroll. Därigenom skulle kunna undvikas att programföretag utan verklig anknytning till en medlemsstat har möjlighet att missbruka friheten att tillhandahålla tjänster.
84. Den belgiska regeringen har tillagt att tillståndet enligt artikel 10.2.4 i dekretet av den 4 maj 1994 inte är förknippat med någon ingående kontroll. Varje gång som en kabeloperatör anmäler att denne ämnar återutsända ett nytt utländskt program, måste myndigheterna ändå identifiera den sändande medlemsstaten och pröva om denna är det land som har jurisdiktion över programföretaget. Det är nämligen endast dessa företag som åtnjuter den fria rörligheten över gränserna som säkerställs genom direktiv 89/552.
85. Detta argument kan inte godtas.
86. Såsom redan har konstaterats i punkt 34 i denna dom åligger det endast den medlemsstat varifrån sändningarna härrör att säkerställa att bestämmelserna i direktiv 89/552 följs av programföretagen inom dess jurisdiktion. Även om ifrågavarande bestämmelser i dekretet av den 4 maj 1994 endast har till syfte att införa ett system som gör det möjligt att erhålla viss bekräftelse, går kravet på förhandstillstånd, såsom utgörande ett allvarligt hinder för den fria rörligheten för sändningar inom gemenskapen som införts genom direktivet, utöver vad som är nödvändigt för att kunna konstatera att sändningarna i fråga härrör från en annan medlemsstat.
87. Den belgiska regeringen har i sista hand gjort gällande att det ankommer på den mottagande medlemsstaten att, inom vissa gränser, kontrollera att ursprungsstaten utövar en faktisk kontroll av att direktivet efterlevs, eftersom ändamålet med direktiv 89/552 är att genomföra nödvändig samordning för att mellan medlemsstaterna skapa ett sådant ömsesidigt förtroende att TV-sändningar kan röra sig fritt över gränserna.
88. I detta hänseende bör erinras om att medlemsstaterna skall visa varandra ett ömsesidigt förtroende vad beträffar de kontroller som utförs på deras respektive territorium (se dom av den 25 januari 1977, Bauhuis, T-46/76, Rec. s. 59, punkt 22, och domen i det ovan nämnda målet Hedley Lomas, punkt 19).
89. Om en medlemsstat anser att en annan medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, kan den, såsom domstolen redan har påpekat i punkt 36 i denna dom, väcka talan om fördragsbrott med stöd av artikel 170 i fördraget eller uppfordra kommissionen att med stöd av artikel 169 i fördraget själv vidta åtgärder mot den medlemsstaten.
90. Beträffande det argument som den belgiska regeringen tror sig kunna härleda ur direktiv 93/83, enligt vilket direktiv 89/552 inte får medföra att TV-programmens fria rörlighet gynnas i strid med lagstiftningen om upphovsrätt, hänvisas till punkt 57 i denna dom.
91. Den belgiska regeringen har i sista hand anfört att den mottagande medlemsstaten får kontrollera att sändningar som härrör från andra medlemsstater inte hotar den allmänna ordningen, sedligheten eller den allmänna säkerheten, eftersom fördraget medger inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster när inskränkningarna grundas på dessa giltiga intressen och någon samordning av medlemsstaternas lagstiftning på detta område inte har skett genom direktiv 89/552.
92. I detta hänseende bör i likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkterna 100 och 101 i förslaget till avgörande påpekas att direktiv 89/552 rör områden som omfattas av allmän ordning, sedlighet och allmän säkerhet. I den mån dessa föreskrifter inte utgör en uttömmande reglering, medför skyddet för nämnda intressen i varje fall inte att det kan anses vara befogat att införa ett generellt system med krav på förhandstillstånd, vilket skulle innebära att friheten att tillhandahålla tjänster avskaffades (se den ovan nämnda domen av den 16 december 1992 i målet kommissionen mot Belgien, punkt 12).
93. Talan skall således bifallas i den del som avser den tredje anmärkningen.
94. Såvitt gäller den tvåspråkiga Huvudstadsregionen Bryssel har Konungariket Belgien enligt kommissionens uppfattning underlåtit att inom de fastställda fristerna anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artikel 2.2 i direktiv 89/552.
95. I svaromålet har den belgiska regeringen i detta avseende uppgivit att direktiv 89/552, såvitt gäller denna region, har införlivats genom lagen av den 30 mars 1995.
96. I enlighet med artikel 25 i direktiv 89/552 skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 3 oktober 1991 och genast informera kommissionen om detta.
97. Då direktiv 89/552 inte har införlivats inom den i artikel 25 i samma direktiv fastställda fristen, skall talan bifallas även i den del som avser denna anmärkning.
98. Såvitt gäller Tyskspråkiga gemenskapen har Konungariket Belgien enligt kommissionens uppfattning underlåtit att inom de fastställda fristerna anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artikel 2.2 i direktiv 89/552.
99. Den belgiska regeringen har genmält att återutsändningen av TV-sändningar inom Tyskspråkiga gemenskapen är helt fri, oavsett programmens härkomst och innehåll, eftersom Tyskspråkiga gemenskapen saknar möjlighet att lagstiftningsvägen begränsa den fria rörligheten i fråga om sändningar. Den har i detta avseende påpekat att den kungliga kungörelsen av den 24 december 1966 inte längre gäller, eftersom den rättsliga grunden för denna kungörelse, närmare bestämt artikel 13 i lagen av den 26 januari 1960, har upphävts genom artikel 30 i lagen av den 13 juli 1987.
100. Även om Tyskspråkiga gemenskapen saknar möjlighet att lagstiftningsvägen begränsa den fria rörligheten för sändningar från andra medlemsstater, krävs det enligt kommissionens uppfattning inte desto mindre att ett direktiv införlivas med sådan precision och klarhet att de som berörs därav kan få full kännedom om sina rättigheter i överensstämmelse med rättssäkerhetskravet.
101. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser denna anmärkning.
102. Det är i detta hänseende tillräckligt att påpeka att kommissionen varken har åberopat någon föreskrift eller faktisk omständighet som visar att friheten att ta emot och överföra sändningar från andra medlemsstater enligt artikel 2.2 i direktiv 89/552 inte skulle vara skyddad inom Tyskspråkiga gemenskapen.
103. Såvitt gäller Franska gemenskapen har Konungariket Belgien enligt kommissionens uppfattning underlåtit att införliva artiklarna 14 och 15 i direktiv 89/552 på ett korrekt sätt.
104. Den belgiska regeringen har inte bestritt riktigheten av denna anmärkning.
105. Vid sådant förhållande finns anledning att bifalla kommissionens talan i den del som avser den sjätte anmärkningen.
106. Av det ovan anförda följer sammantaget att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 89/552, särskilt enligt artiklarna 2, 14 och 15 i detta, genom
107. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom svaranden i väsentlig mån har tappat målet, skall denne ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:
1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, särskilt enligt artiklarna 2, 14 och 15 i detta, genom
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättcgångsspräk: franska.