C-25/95

Domstolens dom (femte avdelningen) den 11 juli 1996

CELEX: 61995CJ0025
Datum: 1996-07-11
Källa: eur-lex.europa.eu

I mål C-25/95, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. A. O. Edward samt domarna J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida (referent), C. Gulmann och P. Jann, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Siegfried Otte, genom advokaten H. Herbartz, Herzogenrath, Tysklands regering, genom E. Röder, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, och Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Patakia vid rättstjänsten och H. Kreppel, tysk tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 28 mars 1996 av: Siegfried Otte, företrädd av H. Herbartz, Tysklands regering, företrädd av B. Kloke, Oberregierungsrat, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av M. Patakia och juridiske rådgivaren J. Grunwald, i egenskap av ombud,

och efter att den 14 maj 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Den första frågan

De övriga frågorna

Rättegångskostnader

1. Genom beslut av den 12 januari 1995, som inkom till domstolen den 2 februari samma år, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande ställt fyra frågor till domstolen angående tolkningen av artiklarna 4.1, 4.2, 12.2 och 46 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT nr L 230, s. 6, nedan kallad förordning nr 1408/71) samt tolkningen av artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning nr 2001/83 (EGT nr L 230, s. 86, nedan kallad förordning nr 574/72).

2. Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en tvist mellan Siegfried Otte och Förbundsrepubliken Tyskland angående inräkningen av en nederländsk invalidpension, som Siegfried Otte också uppbär, i ett omstruktureringsbidrag som utbetalas av Bundesamt für Wirtschaft (förbundsekonomimyndigheten, nedan kallad Bundesamt).

3. Det framgår av akten att Siegfried Otte, som sedan år 1981 är nederländsk medborgare, under flera år arbetade inom den tyska gruvsektorn. Han är född den 3 januari 1930 och var ansluten till det tyska systemet för sjuk-och invaliditetsförsäkring för gruvarbetare från augusti 1948 till december 1958 och från december 1979 till augusti 1987. Från januari 1959 till juli 1968 var han ansluten till det tyska allmänna systemet för arbetstagare och från augusti 1968 till november 1979 samt från januari 1981 till februari 1982 till det nederländska allmänna systemet för social trygghet.

4. Sedan januari 1987 har Siegfried Otte haft en sjukdom som har gjort honom oförmögen att arbeta och har därför uppburit en invalidpension från den tyska förbundspensionskassan för gruvarbetare.

5. Till följd av sin uppsägning år 1987 inlämnade Siegfried Otte den 29 februari 1988 till Bundesamt en begäran om att det skulle fastställas att han omfattas av Richtlinien über die Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus (riktlinjer för beviljande av omstruktureringsbidrag till stenkolsgruvarbetare) av den 13 december 1971, i deras lydelse av den 16 juni 1983 (nedan kallade 1971 års riktlinjer).

6. Artikel 3 i 1971 års riktlinjer lyder:

7. I sin begäran om omstruktureringsbidrag angav Siegfried Otte att han från och med den 1 mars 1988 skulle erhålla en invalidpension för gruvarbetare i enlighet med Reichsknappschaftsgesetz (den tyska lagen om socialförsäkringar för gruvarbetare, nedan kallad RKG). Däremot nämnde han inte att han den 15 januari 1988 hade börjat uppbära en nederländsk invalidpension i enlighet med Wet arbeidsongeschiktheid (den nederländska lagen om arbetsoförmåga, nedan kallad WAO).

8. Genom beslut av den 29 augusti 1988 fastställde Bundesamt beloppet för det omstruktureringsbidrag som hade beviljats till Siegfried Otte till 2604,70 DM i månaden. I enlighet med 1971 års riktlinjer tillämpade Bundesamt analogt reglerna om pensioner för gruvarbetare och beaktade de försäkringsperioder han hade fullföljt i Nederländerna utöver de perioder som han hade fullföljt i Tyskland. Därefter räknade Bundesamt in den invalidpension för gruvarbetare som hade uppburits i enlighet med RKG i omstruktureringsbidraget, vilket sjönk till 1960,70 DM.

9. Efter att ha erfarit att Siegfried Otte även uppbar en invalidpension i Nederländerna ändrade Bundesamt den 29 maj 1989 beloppet för omstruktureringsbidraget genom att från detta dra av den nederländska invalidpensionen. Samtidigt krävde den att Siegfried Otte skulle återbetala de otillbörligen utbetalda summorna. Detta beslut fattades i enlighet med Richtlinien über die Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus (riktlinjer för beviljande av omstruktureringsbidrag till stenkolsgruvarbetare) av den 22 september 1988 (nedan kallade 1988 års riktlinjer), som från och med den 29 september 1988 har ersatt 1971 års riktlinjer. De ändringar i artikel 3 i 1971 års riktlinjer som har föranletts av 1988 års riktlinjer är huvudsakligen formella. I den nya artikel 3.2 anges emellertid sedan dess följande:

10. Siegfried Ottes rätt till omstruktureringsbidrag utgick den 31 januari 1990, eftersom han under den månaden fyllde 60 år. Från och med den 1 februari 1990 omvandlades dessutom den tyska invalidpension som han uppbar i enlighet med RKG till en avgångspension för gruvarbetare.

11. Sedan Siegfried Otte förgäves hade riktat klagomål mot samtliga ändringsbeslut som Bundesamt hade fattat beträffande honom, väckte han talan vid Verwaltungsgericht Gelsenkirchen mot de beslut genom vilka Bundesamt hade lagt till den nederländska invalidpensionen i beloppet för det tyska omstruktureringsbidraget och krävt återbetalning av de oriktigt utbetalda summorna.

12. Genom dom av den 23 januari 1992 ogillade Verwaltungsgericht Frankfurt-am-Main, dit målet hade hänskjutits på Siegfried Ottes begäran, hans talan, eftersom den ansåg att Bundesamt enligt lagen kunde likställa den nederländska invalidpensionen med den tyska pensionen vid arbetsoförmåga, när den beräknade omstruktureringsbidraget. Omstruktureringsbidraget är ett slags förtidspension, vars syfte är att på förhand sätta den berörde i samma situation som skulle råda om han hade kommit i åtnjutande av en ålderspension. Omstruktureringsbidraget grundas inte på förvärvade rättigheter utan framstår som ett statligt stöd som Bundesamt beviljar efter skönsmässig bedömning. Om dessutom de medlemskapsperioder som fullföljts i utlandet beaktas till förmån för förmånstagaren för att såväl avgöra hans rätt till omstruktureringsbidrag som beräkna dess belopp, skall de utländska förmåner som beviljats honom på grundval av samma försäkringsperioder i sin tur dras av från bidragsbeloppet. Om så inte vore fallet, skulle de försäkringsperioder som fullföljts i utlandet ersättas dubbelt.

13. Siegfried Otte överklagade denna dom till Hessischer Verwaltungsgerichtshof. I sitt överklagande gjorde han gällande att den beräkningsmetod som Bundesamt hade tillämpat inte var förenlig med artikel 51 i EG-fördraget, eftersom den förmån som hade beviljats honom var mindre än den förmån som han skulle ha uppburit om han hade pensionerats, eftersom han i ett sådant fall samtidigt skulle ha uppburit förmåner som beräknas enligt de försäkringsperioder som hade fullföljts i olika medlemsstater utan något som helst avdrag.

14. Däremot har Verwaltungsgericht, enligt den tyska regeringen, på goda grunder ansett att omstruktureringsbidraget utgör ett slags förtidspension, som — till skillnad från egentliga ålderspensioner — inte grundas på de avgiftsperioder som den avgiftspliktige har fullföljt utan framstår som ett stöd som utbetalas av staten och omfattas inte av sakområdet för förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72.

15. Det är mot denna bakgrund som den hänskjutande domstolen har förklarat målet vilande och begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:

16. Genom den första frågan har den hänskjutande domstolen i sak frågat om artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1408/71 skall tolkas så, att den avser förmåner som — i likhet med dem som föreskrivs i 1971 års och 1988 års riktlinjer — av en medlemsstat beviljas arbetstagare, i form av nationellt stöd som inte ger upphov till rättsliga anspråk, mellan tidpunkten för uppsägningen och den tidpunkt då de uppnår den ålder vid vilken de har rätt att avgå med pension.

17. För att besvara denna fråga skall det konstateras att artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i förordning nr 1408/71 lyder på följande sätt:

18. Av denna bestämmelse framgår klart att förordning nr 1408/71 gäller all lagstiftning i medlemsstaterna om de grenar av social trygghet som räknas upp i a—h i denna bestämmelse, medan social och medicinsk hjälp inte omfattas av dess tillämpningsområde.

19. Det skall inledningsvis påpekas att det saknar betydelse att omstruktureringsbidraget inte återfinns i den förklaring angående tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 som Förbundsrepubliken Tyskland har gjort i enlighet med artikel 5 i förordningen.

20. Det förhållandet att en medlemsstat inte har angett en lag i denna förklaring leder nämligen inte till att denna lag ipso facto utesluts ur sakområdet för artikel 1408/71 (se dom av den 29 november 1977, Beerens, 35/77, Rec. s. 2249, punkt 9, av den 27 januari 1981, Vigier, 70/80, Rec. s. 229, punkt 15, och av den 18 maj 1995, Rheinhold & Malha, C-327/92, REG s. I-1223, punkt 18).

21. Som domstolen upprepade gånger har slagit fast, utgörs skillnaden mellan de förmåner som utesluts ur tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och de förmåner som omfattas av detta tillämpningsområde således av de grundläggande beståndsdelarna i varje förmån, i synnerhet dess ändamål och villkoren för dess beviljande och inte av om en förmån enligt nationell lagstiftning betecknas som en förmån som ingår i den sociala tryggheten eller inte (se i synnerhet domarna av den 27 mars 1985, Hoeckx, 249/83, Rec. s. 973, punkt 11, och Scrivner, 122/84, Rec. s. 1027, punkt 18).

22. För att en lagstiftning skall omfattas av förordning nr 1408/71, skall den framför allt syfta på någon av de risker som uttryckligen räknas upp i artikel 4.1 i förordningen. Denna förteckning är nämligen uttömmande, vilket innebär att en gren av social trygghet som inte nämns där inte omfattas av denna beteckning, även om grenen ger förmånstagaren en i lag fastställd ställning som medför rätt till en förmån (se i synnerhet de ovan nämnda domarna i målen Hoeckx, punkt 12, och Scrivner, punkt 19).

23. Eftersom omstruktureringsbidraget inte återfinns i listan över de förmåner som ingår i social trygghet som uttryckligen räknas upp i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71, finns det skäl att undersöka dess grundläggande beståndsdelar och i synnerhet dess ändamål och villkoren för dess beviljande för att avgöra om det är möjligt att påvisa ett tillräckligt samband mellan detta bidrag och någon av de risker som föreskrivs i denna lista.

24. Enligt Siegfried Otte utgör det omstruktureringsbidrag som utbetalas av Bundesamt till arbetstagare som sagts upp av ett tyskt företag inom sektorn för kolgruvdrift ett system för social trygghet som inte bygger på avgiftsplikt i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1408/71, och närmare bestämt en förmån vid arbetslöshet i den mening som avses i artikel 4.1 g, eftersom bidraget oskiljaktigt är förenat med förlust av anställning på grund av nedläggning eller rationalisering som arbetsgivaren har beslutat.

25. Den tyska regeringen har däremot hävdat att omstruktureringsbidraget inte är någon förmån som ingår i den sociala tryggheten i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71. Dessutom leder en analys av dess grundläggande beståndsdelar, i synnerhet dess ändamål och villkoren för dess beviljande, till att det inte är möjligt att likställa det med vare sig en förmån vid arbetslöshet eller en förmån vid ålderdom. Enligt den tyska regeringen motsvarar omstruktureringsbidraget nämligen en förtidspension vars avsikt är att täcka den period som löper till dess att arbetstagaren pensioneras och omfattas därför enligt domstolens rättspraxis inte av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71.

26. Kommissionen anser slutligen att även om det finns omständigheter som innebär att omstruktureringsbidraget liknar både en förmån vid ålderdom och en förmån vid arbetslöshet, utgörs det avgörande kriteriet i det föreliggande fallet av beräkningssättet för bidraget, för vilket den nationella regleringen av avgångspensionen analogt gäller enligt artikel 4 i 1971 års och 1988 års riktlinjer. Omstruktureringsbidraget har således så direkta samband med en förmån vid ålderdom att det kan anknytas till denna gren av social trygghet, vilken nämns i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71.

27. Som generaladvokaten har anfört i punkt 28 och följande punkter i sitt förslag till avgörande framgår det av akten att omstruktureringsbidraget finansieras med allmänna medel och beviljas efter de behöriga myndigheternas skönsmässiga bedömning inom gränserna för budgetmedlen för förbundsadministrationen och varje berörd delstat. Det främsta ändamålet med bidraget är att garantera att kolgruvarbetare som har sagts upp till följd av en rationaliseringsåtgärd erhåller tillräckliga medel för sitt uppehälle medan de ännu inte har uppnått pensionsåldern och således ännu inte har rätt till ålderspension. Dessutom beaktas den period under vilken bidrag utbetalas vid avgörandet av om förmånsmottagaren har rätt till pension och för att fastställa dess belopp. Genom omstruktureringsbidraget garanteras de uppsagda arbetstagarna en viss inkomst samtidigt som de utesluts från området för försäkring vid arbetslöshet, oberoende av om uppsägningen beror på nedläggning eller rationalisering. När det dessutom rör sig om rationalisering, förstärks det av bidragets syften som har samband med sysselsättningspolitiken av att bidrag utbetalas till arbetstagare som har sagts upp av ett företag inom sektorn för utvinning ur en brunkolsgruva endast om detta företag i stället anställer en arbetstagare inom gruvsektorn.

28. Vad gäller villkoren för beviljande av omstruktureringsbidraget uppräknas följande omständigheter i artikel 3 i 1971 års och 1988 års riktlinjer: den berörde skall ha arbetat i en tysk kolgruva åtminstone under de två år som har föregått hans uppsägning, vid denna tidpunkt ha fullföljt en försäkringsperiod som normalt uppgår till 180 månader, ha sagts upp av skäl som han inte kan påverka på grund av nedläggning eller inom ramen för en plan för rationalisering av arbetet som har godkänts av förbundsekonomiministeriet och skall kunna komma i åtnjutande av en avgångspension inom fem år efter sin uppsägning.

29. Slutligen framgår det av artikel 4 i 1971 års och 1988 års riktlinjer att beloppet av omstruktureringsbidraget fastställs på grundval av den rätt till pension som arbetstagaren har erhållit inom systemet för gruvsektorn vid tidpunkten för uppsägningen. Även avgiftsperioderna inom systemen för social trygghet i andra medlemsstater samt vanligen medlemskapsperioderna i det allmänna systemet för anställda i samma medlemsstat beaktas så att om arbetstagaren uppbär en förmån på grundval av dessa perioder, dras beloppet av från omstruktureringsbidragets belopp för att undvika att samma avgiftsperiod ger upphov till en dubbel förmån.

30. Det skall således konstateras att även om sådana förmåner som de som är i fråga har vissa likheter med förmåner vid ålderdom vad gäller beräkningssättet för dem och vissa av ändamålen med dem, bland annat ändamålet att garantera att de personer som har fullföljt en viss avgiftsperiod inom ett system för social trygghet får tillräckliga medel för sitt underhåll, skiljer de sig emellertid klart från förmånerna vid ålderdom genom andra av sina ändamål samt genom villkoren för sitt beviljande.

31. Sådana förmåner som omstruktureringsbidraget skiljer sig nämligen från förmåner vid ålderdom i den mån de används till att eftersträva ett syfte som har samband med sysselsättningspolitiken. Vid rationalisering gör dessa förmåner det nämligen möjligt att frigöra tjänster som innehas av anställda som är nära pensionsåldern. Detta syfte har uppkommit först efter genomförandet av förordning nr 1408/71 i samband med den ekonomiska kris som sedan ett antal år tillbaka har drabbat gemenskapen i allmänhet och gruvsektorn i synnerhet (se i detta avseende dom av den 5 juli 1983, Valentini, 171/82, Rec. s. 2157, punkt 17). På samma sätt bidrar beviljandet av bidrag vid nedläggning — som redan anförts i punkt 27 i förevarande dom — till att minska antalet arbetstagare som omfattas av systemet för försäkring vid arbetslöshet.

32. Omstruktureringsbidraget skiljer sig från förmånerna vid ålderdom även genom villkoren för sitt beviljande. Det finansieras nämligen inte genom eller erhålls inte på grundval av förmånsmottagarnas egna avgifter och det beviljas till uppsagda arbetstagare som ännu inte har uppnått pensionsåldern under en begränsad period som beaktas vid beräkningen av ålderspensionen. Dessutom upphör det vid förmånstagarens död utan att någon rätt överförs på hans efterlevande.

33. Det syfte som har samband med den sysselsättningspolitik som eftersträvas genom bidraget och villkoren för dess beviljande bidrar till att bidraget faktiskt liknar förmåner vid förtidspensionering som fortfarande inte regleras genom förordning nr 1408/71. I detta avseende skall det erinras om att kommissionen redan har förelagt rådet två förslag till förordning (EEG) om ändring av förordning nr 1408/71, dels till förmån för arbetslösa arbetstagare, av den 18 juni 1980 (EGT nr C 169, s. 22), dels till förmån för förtidspensionärer, av den 12 januari 1996 (EGT nr C 62, s. 14) för att beakta särdragen av sådana förmåner som de som är i fråga.

34. Det skall dessutom påpekas, som den tyska regeringen på goda grunder har anfört, att ett likställande av omstruktureringsbidraget med en förmån som avses i förordning nr 1408/71 i de flesta fall skulle leda till en minskning av det bidragsbelopp som utbetalas till arbetstagare som kommer i åtnjutande av det och som, i motsats till Siegfried Otte, i allmänhet inte uppfyller villkoren för att samtidigt uppbära en pension i en annan medlemsstat. Detta belopp beräknas nämligen antingen genom beaktande av endast de avgiftsperioder som fullgjorts i Tyskland eller genom tillämpning av prorata-reglerna. Ett sådant resultat skulle knappast vara förenligt med ett av huvudsyftena med bidraget, vilket är att garantera de uppsagda arbetstagare som ännu inte har uppnått pensionsåldern tillräckliga medel för uppehälle.

35. Om omstruktureringsbidragen inte har ett tillräckligt samband med de förmåner vid ålderdom som avses i artikel 4.1 c i förordning nr 1408/71, skall det påpekas att något sådant samband inte heller påvisats med de förmåner vid arbetslöshet som avses i artikel 4.1 g i samma bestämmelse.

36. I detta avseende är det faktiskt tillräckligt att konstatera att förutom att bidragsbeloppet fastställs enligt bestämmelserna om ålderspension behöver mottagaren av omstruktureringsbidraget inte anmäla sig som arbetslös arbetssökande, hålla sig tillgänglig för arbetsmarknaden eller avhålla sig från att utöva avlönad eller driva egen rörelse vars inkomster överskrider en viss övre gräns.

37. Slutsatsen blir således att sådana villkor för beviljande som följer av det syfte för bidrag som har samband med sysselsättningspolitiken och som i synnerhet består i att utesluta de uppsagda arbetstagarna från området för försäkring vid arbetslöshet klart skiljer sig från de syften som kännetecknar en förmån vid arbetslöshet i den mening som avses i artikel 4.1 g i förordning nr 1408/71.

38. Mot denna bakgrund skall den hänskjutande domstolens fråga besvaras så, att artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1408/71 skall tolkas på så sätt att den inte avser förmåner som — i likhet med dem som föreskrivs i 1971 års och 1988 års riktlinjer — en medlemsstat beviljar arbetstagare, i form av nationellt stöd som inte ger upphov till rättsliga anspråk, mellan tidpunkten för uppsägningen och den tidpunkt då de uppnår den ålder vid vilken de har rätt till pension.

39. Med beaktande av svaret på den första frågan är det inte nödvändigt att besvara de övriga frågorna.

40. De kostnader som har förorsakats Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) — angående de frågor som genom beslut av den 12 januari 1995 förts vidare av Hessischer Verwaltungsgerichtshof — följande dom:

1 Rättegångsspråk: tyska.