Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Europeiska gemenskapernas kommission har den 6 mars 1996 väckt talan i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget och begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6, 48, 52, 58 och 221 i EG-fördraget samt enligt artikel 7 i kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där och enligt artikel 7 i rådets direktiv 75/34/EEG av den 17 december 1974 om rätten för en medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse.

Förfarandet

2. Kommissionen har i enlighet med artikel 169 i fördraget riktat tre formella underrättelser till Republiken Grekland. Närmare bestämt lade kommissionen i sin första underrättelse av den 13 juni 1990 den grekiska regeringen till last att denna åsidosatte artiklarna 7 (numera artikel 6), 52 och 221 i fördraget, genom de villkor för att bevilja fiskefartyg grekisk nationalitet som föreskrivs i artikel 5 i sjölagen. I samma underrättelse ifrågasattes även att artikel 11 i kungligt dekret nr 666/66 skulle vara förenlig med gemenskapsrätten (på grund av åsidosättande av artiklarna 7 och 52 i fördraget). I den bestämmelsen krävs för att licens för fiske av tvättsvamp skall utfärdas, att ägaren till ett auktoriserat fiskefartyg skall ha varit i tjänst i tio år som besättningsmedlem på ett fiskefartyg med tillstånd enligt samma dekret att fiska tvättsvamp. Slutligen ifrågasatte kommissionen i underrättelsen att kravet på att en viss andel tjänster ombord på fiskefartyg skall förbehållas grekiska medborgare var rättsenligt, eftersom kravet utgjorde ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.

3. Då kommissionen inte lät sig övertygas av de argument som den grekiska regeringen anförde som svar på de första två formella underrättelserna, avgav den i enlighet med artikel 169 i fördraget ett motiverat yttrande den 27 juli 1993.

4. Efter att ha undersökt den grekiska regeringens svar på det motiverade yttrandet väckte kommissionen talan vid domstolen. Denna talan avser endast villkoren för att fartyg skall beviljas grekisk nationalitet men omfattar inte de båda andra grunderna för [den grekiska lagstiftningens] oförenlighet [med gemenskapsrätten] som berördes i de formella underrättelserna och i det motiverade yttrandet.

Den omtvistade bestämmelsen

5. Den bestämmelse som kommissionen inte anser vara förenlig med gemenskapsrätten finns i artikel 5 i den grekiska sjölagen. Enligt den bestämmelsen beviljas grekisk nationalitet sådana fartyg som ägs till mer än 50 procent av grekiska medborgare eller av grekiska juridiska personer vars kapital ägs, till samma procentandel, av grekiska medborgare.

Domstolens rättspraxis

6. Domstolen har i sin rättspraxis redan prövat ett antal aspekter av förevarande frågeställning och Republiken Greklands argument är i det avseendet endast delvis nya.

7. I en senare meddelad dom fastställdes att artiklarna 6, 48, 52 och 58 i fördraget samt artikel 7 i förordning nr 1251/70 och artikel 7 i direktiv 75/34/EEG hade åsidosatts genom en irländsk lag. Genom denna lag begränsades rätten till registrering av fritidsbåtar och handelsfartyg till sådana båtar som helt eller delvis ägdes av regeringen, ministrar, irländska medborgare eller irländska juridiska personer.

8. Den nationella lagstiftning som är aktuell i förevarande fall skiljer sig inte i sak från de lagar i andra medlemsstater som i nyssnämnda avgöranden redan har ansetts vara oförenliga med gemenskapsrätten. Som jag erinrat om ovan, liknar i stort sett även de argument som Republiken Grekland har anfört till stöd för att dessa bestämmelser skulle vara förenliga med gemenskapsrätten de grunder som sagda medlemsstater har åberopat till sitt försvar i de mål som domstolen sedan har avgjort.

Republiken Greklands försvarsargument

a) Iakttagande av internationell rätt i fråga om hur fartyg beviljas viss nationalitet

9. Den grekiska regeringen har gjort gällande att det inte finns några gemenskapsregler som reglerar hur fartyg beviljas viss nationalitet och att varje medlemsstat således, såsom domstolen själv har medgivit i sin dom i målet Factortame m. fl., är behörig att i enlighet med internationell rätt fastställa villkor för att ett fartyg skall få föras in i de nationella sjöfartsregistren och följaktligen föra den berörda statens flagg.

10. Den grekiska lagstiftningen och i synnerhet artikel 5 i sjölagen skulle således utgöra en anpassning av den internationella rättens principer avseende fartygs nationalitet. Då dessa principer enligt sagda regering inte är oförenliga med gemenskapens rättsordning, saknar kommissionens argumentation grund.

11. Som domstolen redan har påpekat i sin rättspraxis, är det i nuvarande skede av den internationella rättens utveckling uteslutet att det skulle förekomma en internationell bestämmelse med krav på en viss form för sambandet mellan fartyget och flaggstaten. Det är således uteslutet att det i internationella bestämmelser krävs att fartyget, helt eller delvis, skulle ägas av medborgare i registreringsstaten.

12. Oavsett hur man ideologiskt och politiskt vill lösa problemet med bekvämlighetsflagg, medger inte praxis eller bestämmelser i internationell rätt att regleringen av frågan ges någon annan innebörd.

13. Vad beträffar de internationella konventioner som Republiken Grekland har åberopat, skall det påpekas att artikel 5 i Genève-konventionen inte kan anses vara en bestämmelse som ålägger en viss form för det verkliga sambandet mellan staten och fartyget, som är en nödvändig förutsättning för beviljande av nationalitet. Förutom det, förvisso betydelsefulla, faktum att det i den slutligen antagna versionen utesluts att det skulle gå att ställa krav på att fartyget till övervägande del skall ägas av medborgare i flaggstaten för att dess nationalitet skall kunna beviljas, måste det påpekas att det i konventionsbestämmelsen inte föreskrivs någonting avseende villkoren för att en genuine link skall föreligga. Med detta begrepp betecknas ytterst den faktiska kontroll och jurisdiktion som staten skall utöva över de fartyg som den efter eget skön har beviljat sin nationalitet. Kravet på förekomsten av en genuine link utgör följaktligen inte alls ett krav på nationalitet utan tvärtom i allt väsentligt en skyldighet att utöva kontroll vilken följer av beviljandet av nationalitet. Det är nämligen konsekvent och funktionellt att i enlighet med en sådan tolkning av begreppet genuine link kräva att fartyget förvaltas, kontrolleras och leds från flaggstaten.

14. Denna tolkning av de internationella reglerna avseende fartygs nationalitet har redan valts av domstolen i domen i målet Poulsen och Diva Navigation. Enligt tolkningen av de ovan undersökta konventionsbestämmelserna i den domen, utgör dessa bestämmelser ett uttryck för en princip inom internationell rätt, enligt vilken ett fartyg i princip endast kan ha en enda nationalitet, det vill säga den stats nationalitet i vilken det är registrerat. Det faktum att det inte finns någon annan koppling mellan fartyget och flaggstaten än den administrativa formalitet som utgörs av själva registreringen utesluter inte att sagda bestämmelse tillämpas. Det ankommer nämligen enbart på den stat som först beviljat ett fartyg sin nationalitet att fastställa villkoren för detta beviljande. Denna tolkning har uttryckligen bekräftats i den något senare meddelade domen i målet kommissionen mot Irland, i vilken domstolen påpekade att enligt internationell rätt har ett fartyg nationaliteten i den stat i vilken det är registrerat, och det är sistnämnda stat som självständigt avgör villkoren för att bevilja sagda nationalitet, varigenom uteslöts att den irländska lagstiftningen skulle kunna motiveras med internationell offentlig rätt.

15. Domstolen har ännu inte uttryckligen ägnat sig åt frågan om vilken eventuell betydelse 1986 års konvention om villkoren för registrering av fartyg har, vilken den grekiska regeringen i stor utsträckning har åberopat. Endast generaladvokaten Mischo har i sitt förslag till avgörande till domen i målet Factortame m. fl. konstaterat att artikel 7—9 i konventionen ger de avtalsslutande staterna rätt att välja mellan kriteriet avseende ägarens medborgarskap och kriteriet avseende besättningsmedlemmarnas medborgarskap eller bosättningsort. Dessa bestämmelser i förening med bestämmelserna i artikel 5 i Genèvekonventionen och artikel 91 i Montego Bay-konventionen fick honom att dra slutsatsen att även om kriteriet avseende ägarens medborgarskap ... motsvarar ganska allmänt förekommande internationell praxis, kan det emellertid inte anses utgöra en del av internationell sedvanerätt.

16. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag det sammanfattningsvis vara uteslutet att den anknytning som fordras enligt internationell rätt utgörs av ett krav på att ägarna av fartyget (helt eller delvis) skall vara medborgare i flaggstaten för att den staten skall kunna ge fartyget rätt att föra dess flagg.

b) Iakttagande av gemenskapsrätten

17. Då det inte finns någon bestämmelse i internationell rätt med innebörd att ägaren skall ha ett visst medborgarskap för att ett fartyg skall kunna registreras, måste medlemsstaternas behörighet att fastställa kriterier för att bevilja rätten att föra dess flagg utövas med iakttagande av gemenskapsrätten, närmare bestämt av principerna om ickediskriminering och fri rörlighet för personer.

18. Republiken Grekland hävdar att villkoren för registrering av fiske- och handelsfartyg inte strider mot principen om likabehandling eller mot utövandet av de friheter som andra medlemsstaters medborgare garanteras enligt fördraget.

19. Republiken Grekland har motiverat sin lagstiftning avseende registrering av fartyg med att det föreligger en gemenskapsreglering av fisket, vilken framgår av rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992. Närmare bestämt skulle det krav på medborgarskap som föreskrivs i artikel 5 i sjölagen syfta till att säkerställa iakttagandet av det system med nationella fångstkvoter som i enlighet med artikel 6 i förordning nr 3760/92 är tillåtet fram till och med den 31 december 2002.

20. Den grekiska lagstiftningen kan heller inte motiveras med det system med cabotage som inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992. Även om Republiken Grekland enligt artikel 6.3 i den förordningen till den 1 januari 2004 åtnjuter ett tidsbegränsat undantag från systemet med fritt tillhandahållande av tjänster på sjötransportområdet, kan det inte motivera en lagstiftning som påverkar villkoren för registrering av fartyg. Eftersom undantaget enligt nyssnämnda förordning utgör ett undantag från principen om frihet att tillhandahålla tjänster på transportområdet, skall det tolkas restriktivt och således endast tillåtas i den utsträckning som är nödvändig för att uppfylla de socioekonomiska krav för vilka det är avsett. Ur denna synvinkel kan bestämmelsen inte motivera en restriktiv reglering som inte har ett direkt samband med rätten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet.

21. Republiken Grekland har därefter försökt motivera den omtvistade lagstiftningen med krav som avser det egna militära försvaret och som anses vara särskilt betydelsefulla med beaktande av det speciella historiska och ģeopolitiska sammanhang som utmärker den delen av Medelhavsområdet. Närmare bestämt skulle det samband som utgörs av fartygsägarnas medborgarskap göra det möjligt för de grekiska myndigheterna att vid behov rekvirera fartyg och underställa fartyget och dess besättning beslut av de militära myndigheterna.

22. Med hänvisning till fartyg som inte används i näringsverksamhet har den grekiska regeringen endast påpekat att den grekiska rättsordningen inte förbjuder medborgare i andra medlemsstater att i Grekland för fritidsbruk köpa och använda fartyg som för andra medlemsstaters eller tredje lands flagg.

Rättegångskostnader

23. Jag anser att samtliga kommissionens yrkanden skall bifallas avseende Republiken Greklands underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Följaktligen skall Republiken Grekland anses ha tappat målet i dess helhet och ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna.

Förslag till avgörande

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT L 142, s. 24.

3 EGT L 14, 1975, s. 10.

4 Kommissionen har utan att bli motsagd uppgivit att Republiken Grekland inte har besvarat den tredje formella underrättelsen.

5 Kommissionen har rätt att ange ett föremål för talan som är mindre omfattande än vad som angivits under det administrativa förfarandet, utan att det innebär ett åsidosättande av svarandestatens rätt till försvar (med avseende på återkallande av talan i viss del, se dom av den 27 april 1988 i mål 252/85, kommissionen mot Frankrike, Ree. 1988, s. 2243, punkterna 21 och 22).

6 Lagdekret nr 187, publicerat i Republiken Greklands officiella tidning nr 261 av den 8 oktober 1973.

7 I bestämmelsen föreskrivs vidare ett antal formaliteter, som inte är föremål för kommissionens anmärkningar, för det fall att fartygets övcrlåtclschandling har upprättats utomlands eller för det fall att det rör sig om fartyg avsedda för passagerarbefordran.

8 Dom av den 25 juli 1991 i mål C-221/89 (Ree. 1991, s. I-3905).

9 Det rörde sig närmare bestämt om en brittisk bestämmelse i artikel 14 i Merchant Shipping Act, 1988.

10 Dom av den 4 oktober 1991 i mål C-246/89, kommissionen mot Förenade kungariket (Rec. 1991, s. I-4585).

11 Det rörde sig om artikel 217 i Code des douanes (tullagcn).

12 Dom av den 7 mars 1996 i mål C-334/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1996, s. I-1307). I denna dom konstaterades det med avseende på frågan om sammansättningen av besättningen på fartyg som för fransk flagg att Republiken Frankrike även hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 171 i EG-fördragct genom att inte följa den tidigare meddelade domen av den 4 april 1974 i mål 167/73, kommissionen mot Frankrike (Rec. 1974, s. 359).

13 Se punkt 22 i den ovan i fotnot 11 nämnda domen.

14 Dom av den 12 juni 1997 i mål C-151/96, kommissionen mot Irland (REG 1997, s. I-3327).

15 Principen medgavs av domstolen redan i domen av den 19 januari 1988 i mål 223/86, Pesca Valentia (Ree. 1988, s. 83), punkt 13.

16 I artikel 5 i Genèvekonventionen föreskrivs följande: Varje stat skall fastställa villkoren för att fartyg skall tillerkännas dess nationalitet samt villkor för fartygs registrering och rätt att föra dess flagg. Fartyg har den stats nationalitet vars flagg de äger rätt att föra. Det måste föreligga ett verkligt samband mellan staten och fartyget. Närmare bestämt skall staten med avseende på tekniska, administrativa och sociala frågor utöva jurisdiktion och kontroll över fartyg som för dess flagg [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. I artikel 91.1 i Montcgo Bay-konventionen föreskrivs följande: Varje stat skall fastställa villkoren för att dess nationalitet skall tillerkännas fartyg, villkoren för fartygs registrering inom dess territorium samt villkoren för rätten att föra dess flagg. Fartyg har den stats nationalitet vars flagg de äger rätt att föra. Det måste föreligga ett verkligt samband mellan staten och fartyget. Jag vill erinra om att enligt artikel 311 i Montego Bay-konventionen gäller densamma i stället för Genèvekonventionen.

17 Se texten i International Transport Treaties, supplement 12 (maj 1988), s. I-401 f.

18 Se artikel 1 i 1986 års konvention.

19 Som bekant har frågan diskuterats flitigt i doktrinen, i vilken föreslås lösningar som inte är helt enhetliga. Se bland de många bidragen, utöver de som kommer att citeras nedan, J. M. Rou, Les pavillons de complaisance, Paris, 1961, B. A. Boczek, Flags of Convenience, Cambridge, 1962, H. Meijers, The Nationality of Ships, Haag, 1967. För ett nyligen framlagt positivt förslag avseende bedömningen av bekvämlighetsflagg, se D. F. Matlin, Re-evaluating the Status of Flags of Convenience Under International Law, i Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1993, s. 1017 f.

20 Det fastslogs tydligt redan i fallet Dohws of Mascate (Nations unies, Recueil des sentences arbitrales, XI, s. 92 f.) att varje stat skall besluta vem den vill ge rätten att föra dess flagg. Även den internationella domstolens yttrande avseende sammansättningen av IMCO:s kommitté för sjösäkerhet är talande, inte minst för att det är av senare datum än artikel 5 i ovannämnda Genèvekonvention (Yttrande av den 8 juni 1960, CIJ Recueil, 1960, s. 150 f.). Vid det tillfället fastslogs att det mot bakgrund av internationell praxis föreligger en skyldighet att anse att fartyg tillhör den stat där de är registrerade. Det skulle således inte finnas någon möjlighet att bedöma en handelsflottas nationalitet enligt andra kriterier. Det har påpekats i doktrinen (se S. M. Carbone, La disciplina giuridica del traffico marittimo intemazionale, Bologna, 1982, s. 77 f.) att internationell praxis, såsom denna uttrycks i vänskaps-, handels- och sjöfartsavtal, är av samma innebörd. Av denna praxis framgår att många stater har åtagit sig att gentemot andra stater, som är kända för att vara välvilligt inställda till att bevilja bekvämlighctsflagg, anse fartyg som för dessa staters flagg som sina egna.

21 Detta föreskrevs i den text som hade förberetts av Förenta nationernas International Law Commission. Med avseende på den olika avrättningen av utkastet i förhållande till den slutligen antagna texten, se H. W. Wefers Bettink, Open Registry, the Genuine Link and the 1986 Convention on Registration Conditions for Ships, i NYIL, 1987, s. 80 f., S. M. Carbone, a. a., s. 76.

22 Se domen i målet Factortamc m. fl. (ovan fotnot 7), punkt 34— 36, samt generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i samma mål av den 13 mars 1991 (Ree. 1991, s. I-3932, punkt 56— 58). Bedömningen av förenlighet med gemenskapsrätten är begränsad till påpekandet att villkoret är uppfyllt, även om basen för driften är ett underordnat säte som rättar sig efter instruktioner från ett beslutscentrum som är beläget i den medlemsstat där huvudsätet befinner sig.

23 Se artikel 94.6 i Montego Bay-konventionen.

24 Dom av den 24 november 1992 i mål C-286/90, Poulsen och Diva Navigation (Rec. 1992, s. I-6019), punkt 13— 15.

25 Dom av den 2 december 1992 i mål C-280/89, kommissionen mot Irland (Rcc. 1992, s. I-6158), punkterna 23 och 24.

26 Se generaladvokaten Mischos förslag till avgörande (ovan fotnot 21), punkt 18.

27 För att konventionen skall träda i kraft krävs enligt artikel 19 i konventionen att åtminstone 40 stater, motsvarande minst 25 procent av världens sammanlagda tonnage, har tillträtt konventionen.

28 Till ovanstående påpekanden går det att tillägga att det enligt artikel 234 i fördraget inte är tillåtet att underlåta att uppfylla skyldigheter som följer av själva fördraget, när iakttagandet av dessa skyldigheter inte är till men för rättigheter som tillerkänns tredje länder (dom av den 22 september 1988 i mål 286/86, Dcserbais, Rec. 1988, s. 4907), punkterna 17 och 18.

29 Punkt 17 (ovan fotnot 7).

30 Att medlemsstaternas befogenhet att bevilja fysiska personer sitt medborgarskap begränsas till följd av gemenskapsrätten har fastslagits, förvisso på ett svårbegripligt sätt, i dom av den 7 juli 1992 i mål C-369/90, Micheletti m. fl. (Rec. 1992, s. I-4239), punkt 10.

31 Punkt 22— 25 (ovan fotnot 7). Påståendet har bekräftats i senare rättspraxis. Se dom av den 4 oktober 1991, kommissionen mot Förenade kungariket (ovan fotnot 9), punkt 21—27, av den 7 mars 1996, kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 11), punkt 12—17, av den 12 juni 1997, kommissionen mot Irland (ovan fotnot 13), punkt 12.

32 Även dessa aspekter har redan undersökts i domstolens rättspraxis (se bland andra dom av den 7 mars 1996 i målet kommissionen mot Frankrike, ovan fotnot 11, i synnerhet punkterna 18 och 19).

33 Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1).

34 Domarna av den 14 december 1989 i mål C-3/87, Agcgate (Rcc. 1989, s. 4459), och i mål C-216/87, Jaderow (Rec. 1989, s. 4509).

35 Sc i synnerhet domen i målet Jaderow (ovan fotnot 33), punkt 22— 27, till vilken hänvisas i domen i målet Factortamc m. fl. (ovan fotnot 7), punkt 40.

36 Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7).

37 Se dom av den 7 mars 1996, kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 11), punkt 21—23, och av den 12 juni 1997, kommissionen mot Irland (ovan fotnot 13), punkterna 13 och 14.

38 Det skulle förvisso gå att diskutera om den grekiska lagstiftningen i fråga även strider mot artikel 8a i EG-fördraget och mot direktiven från år 1990 och år 1993 avseende rätten till uppehållstillstånd. Genom att unionsmedborgarna enligt dessa bestämmelser garanteras rätten att fritt röra sig ocn uppehålla sig, oavsett om de bedriver eller har bedrivit näringsverksamhet, kommer de även att omfattas av rätten till likabehandling med avseende på sådana subjektiva situationer som följer av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig. Se i det avseendet generaladvokaten Fcnncllys förslag till avgörande i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 11), närmare bestämt fotnot 55.