Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 25 juni 1997

I mål C-114/96, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Tribunal de police de Luxembourg, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga brottmålet mot

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden G.E Mancini (referent) samt domarna J.L. Murray och PJ.G. Kapteyn, generaladvokat: M.B. Elmer, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: René Kieffer och Romain Thill, genom advokaten Marc Thewes, Luxemburg och Alain Schumacher, särskilt ombud, Luxemburgs regering, genom Nicolas Schmit, chef för utrikesministeriets avdelning för frågor avseende ekonomi och samarbete, i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom juridiska rådgivaren Cristina Giorgi och Frédéric Anton, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren Jürgen Grunwald, biträdd av Jean-Francis Pasquier, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 16 januari 1997 av: René Kieffer och Romain Thill, företrädda av Marc Thewes, Luxemburgs regering, företrädd av advokaten Alain Lorang, Luxemburg, rådet, företrätt av Frédéric Anton, och av kommissionen, företrädd av Jürgen Grunwald, biträdd av Jean-Francis Pasquier,

och efter att den 27 februari 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Förordningen

Nationell lagstiftning

Bakgrunden till tvisten

Tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Tribunal de police de Luxembourg har genom beslut av den 2 april 1996, vilket inkom till domstolen den 9 april samma år, med stöd av artikel 177 i EG-fördraget begärt förhandsavgörande beträffande två frågor angående tolkningen och giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 3330/91 av den 7 november 1991 om statistik över varuhandel medlemsstater emellan (EGT L 316, s. 1, nedan kallad förordningen).

2. Frågorna har uppkommit i samband med ett brottmål mot René Kieffer och Romain Thill, vilka är åtalade för att under åren 1993 och 1994 ha underlåtit att lämna de statistiska uppgifter som de är skyldiga att lämna enligt förordningen.

3. I artikel 3.1 första stycket i förordningen anges följande: Alla varor som flyttas från en medlemsstat till en annan skall innefattas i den statistik som rör handel med varor medlemsstaterna emellan. I detta syfte införs genom artikel 6 i förordningen ett permanent insamlingssystem för statistiska uppgifter benämnt Intrastat-systemet.

4. Enligt artikel 5 första stycket i förordningen skall privatpersoner undantas från de skyldigheter som följer av framställningen av den statistik som avses i artikel 4. I artikel 5 andra stycket första meningen anges följande:

5. I artikel 8 första stycket i förordningen föreskrivs att skyldigheten att lämna de uppgifter som krävs enligt detta system skall åligga varje fysisk eller juridisk person som är inbegripen i handel med varor medlemsstater emellan.

6. Enligt artikel 13.1 i förordningen skall de statistiska uppgifter som krävs för Intrastat-systemet anges i återkommande deklarationer som lämnas in av den part som är skyldig att lämna uppgifterna till behöriga nationella organ, med iakttagande av den tidsgräns och på de villkor som kommissionen skall fastställa genom att följa förvaltningskommittéförfarandet. Enligt artikel 14 skall en part som underlåter att fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning bli föremål för en påföljd som medlemsstaterna skall fastställa i enlighet med sina nationella bestämmelser.

7. I enlighet med artikel 20.5 i förordningen skall den part som är ansvarig för att lämna de uppgifter som avses i artikel 8 vara den fysiska eller juridiska person som

8. I artikel 21 i förordningen föreskrivs att i det datamedium för överföring av statistikuppgifter som skall sändas till de behöriga organen skall — utan att det påverkar tillämpningen av artikel 34 — varor beskrivas på ett sådant sätt att de enkelt och exakt kan klassificeras ned till den mest detaljerade underavdelningen i gällande version av den kombinerade nomenklaturen, och den åttasiffriga koden i den motsvarande underavdelningen av den kombinerade nomenklaturen skall också anges för varje typ av vara.

9. Artikel 23.1 och 23.2 lyder på följande sätt:

10. Enligt artikel 28.1 i förordningen definieras statistiktrösklarna som gränser vilka uttrycks i värden vid vilka de skyldigheter som åligger de parter som har skyldighet att lämna uppgifter skall upphävas eller minskas. Uteslutningströsklarna skall gälla för de parter som är skyldiga att lämna de uppgifter som anges i artikel 5 andra stycket i förordningen.

11. I enlighet med artikel 28.4 första och andra stycket skall assimileringströsklarna undanta parter som är skyldiga att lämna uppgifter från att behöva lämna de deklarationer som anges i artikel 13.1. De skall anses uppfylla sina skyldigheter i detta avseende genom den återkommande skattedeklaration som de skall lämna i och med att de är skyldiga att redovisa mervärdesskatt. Medlemsstaterna skall fastställa dessa trösklar till högre nivåer än uteslutningströsklarna. Enligt artikel 28.5 skall förenklingströsklarna ge parter som är skyldiga att lämna uppgifter möjlighet att i de deklarationer som anges i artikel 13.1 för varje vara bara ange den åttasiffriga koden i den motsvarande underavdelningen av den kombinerade nomenklaturen som anger varuslaget, avsändande medlemsstat eller destinationsmedlemsstat och värdet av varorna. I artikel 28.6 föreskrivs att assimilerings-och förenklingströsklarna skall uttryckas i årliga värden av handel inom gemenskapen.

12. I artikel 28.6 tredje stycket föreskrivs att vid tillämpningen av assimilerings-och förenklingströsklarna skall skillnad göras på avsändande aktörer inom gemenskapen och mottagande aktörer inom gemenskapen.

13. Enligt artikel 28.8 skall förenklingströsklarna fastställas till 100000 ecu för avgående varor och 100000 ecu för mottagna varor. Kommissionen kan höja förenklingströsklarna genom att följa förvaltningskommittéförfarandet.

14. Enligt artikel 28.9 i förordningen kan medlemsstaterna fastställa sina trösklar till högre nivåer. Om medlemsstaternas tillämpning av assimilerings-och förenklingströsklarna påverkar kvaliteten på statistiken över handeln inom gemenskapen vad gäller de uppgifter som lämnas av medlemsstaterna eller ökar bördan för de parter som är skyldiga att lämna information på så sätt att denna förordnings målsättning äventyras, får kommissionen enligt artikel 28.10 anta bestämmelser som återställer de förhållanden som krävs för att säkerställa den behövliga kvaliteten eller för att lätta bördan.

15. Slutligen anges följande i artikel 34 i förordningen:

16. Enligt artikel 7 i den luxemburgska lagen av den 9 juli 1962 om inrättande av en central myndighet för statistik och ekonomiska undersökningar skall vägran att uppfylla den deklarationsskyldighet som föreskrivs i förordningen föranleda bötespåföljd. Botens storlek har höjts flera gånger, senast genom artikel IX i lag av den 13 juni 1994 om påföljder. Av beslutet om hänskjutande framgår att bötesbeloppet för närvarande uppgår till mellan 10001 och 100000 LFR.

17. Denna bot skall ådömas varje fysisk person som vägrar att deklarera. Boten återges i straffregistrets första och andra rapport och har därmed meddelats såväl de juridiska myndigheter som de förvaltningar och offentligrättsliga juridiska personer som räknas upp i artikel 1 i ministerförordningen av den 22 november 1977 om fastställande av en förteckning över förvaltningar och offentligrättsliga juridiska personer som kan beställa straffregistrets andra rapport. Av beslutet om hänskjutande framgår att utebliven betalning av boten kan medföra att en brottmålsdomstol beslutar om ett gripande.

18. De åtalade i målet vid den nationella domstolen leder aktiebolaget Établissements Kieffer & Thill. De har en bilfirma i Luxemburg där verksamheten dels består av en verkstad, dels av köp och försäljning av krockskadade och begagnade bilar, reservdelar samt alla slags biltillbehör.

19. De är åtalade för att ha åsidosatt den skyldighet att lämna uppgifter om bolagets import och export som följer av förordningen.

20. René Kieffer och Romain Thill har medgivit att bolagets verksamhet överstiger förenklingströskeln, som i Luxemburg är fastställd till 10000000 LFR, vilket innebär att de enligt förordningen varje månad skall lämna en detaljerad deklaration över alla försändelser av varor till andra medlemsstater.

21. De har dock hävdat att de för att uppfylla dessa skyldigheter skulle vara tvungna att antingen anställa mer personal eller anlita externa personer för att utföra dem, vilket i båda fallen innebär merkostnader. Vidare har de uppgivit att dessa utgifter åtminstone indirekt skulle hejda ansträngningarna att exportera varor i en omfattning som överstiger den årliga tröskel som innebär att det ställs krav på nämnda deklarationer. Slutligen har de gjort gällande att detta hinder skulle gynna avsättningen av varor på den nationella marknaden.

22. Den nationella domstolen anser att den detaljerade deklaration som erfordras enligt förordningen utgör ett extra krav som inte gäller för de näringsidkare som utövar sin näringsverksamhet endast på den nationella marknaden. Vidare har den angivit att kravet på denna deklaration och den därpå följande ökningen av de skyldigheter som de berörda företagen måste uppfylla, med hänsyn till hur litet det luxemburgska territoriet är, skulle kunna ha en avskräckande verkan för små och medelstora företag som är etablerade i Luxemburg och vilkas verksamhet sträcker sig utanför det nationella territoriet.

23. Under dessa omständigheter ansåg den nationella domstolen att det var lämpligt att kontrollera om ett sådant hinder var motiverat med hänsyn till de mål som förordningen åsyftar och om dessa mål inte hade kunnat uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Den beslutade därför att vilandeförklara målet och begära förhandsavgörande av domstolen beträffande följande frågor:

24. Med sina tolkningsfrågor vill den nationella domstolen i huvudsak veta om förordningen är ogiltig i den mån medlemsstaterna enligt förordningen åläggs att, från varje företag som överskrider de föreskrivna trösklarna för uteslutning, assimilering och förenkling, insamla en detaljerad deklaration över företagens totala import och export inom gemenskapen. De skyldigheter som på detta sätt åläggs företagen skulle kunna utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, som är förbjuden enligt artiklarna 30 och 34 i EG-fördraget. Vidare skulle skyldigheten för de ekonomiska aktörerna att, i såväl de exporterade varornas ursprungsland som i destinationslandet, lämna de uppgifter som krävs med till— lämpning av insamlingssystemet Intrastat kunna utgöra en åtgärd som är oberättigat tvingande och oproportionerlig med hänsyn till allmänintresset och därigenom innebära ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

25. Vad beträffar den första aspekten har de åtalade i målet vid den nationella domstolen gjort gällande att förordningen medför kostnader och besvär för företagen, eftersom de för varje transaktion, oavsett dess värde, måste ta reda på en rad komplicerade uppgifter, som exempelvis den åttasiffriga koden i den kombinerade nomenklaturen. Vidare har de åtalade, med hänsyn till deklarationsskyldighetens detaljnivå och till att skyldigheten gäller både i avsändar-och destinationsmedlemsstaten, hävdat att deklarationsskyldigheten går utöver vad som är nödvändigt.

26. Den luxemburgska regeringen, rådet och kommissionen har däremot framhållit att det är av vikt för den inre marknaden att man har tillräckligt exakt kännedom om handelsströmmarna mellan medlemsstaterna. Dessutom har de hävdat att de restriktiva verkningar som deklarationsskyldigheterna eventuellt skulle kunna få för den fria rörligheten för varor skulle vara alltför indirekta och osäkra för att kunna hindra handeln inom gemenskapen. Det nya insamlingssystem som införts genom förordningen har i själva verket medfört en minskning av bördorna jämfört med det gamla systemet och inneburit nettofördelar för företagen.

27. I detta avseende skall det erinras om att enligt fast rättspraxis gäller förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan inte bara för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som gemenskapsinstitutionerna vidtar (se särskilt dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, Rec. 1984, s. 2171, punkt 15, och dom av den 9 augusti 1994 i mål C-51/93, Meyhui, Rec. 1994, s. I-3879, punkt 11).

28. Det är ostridigt att deklarationsskyldighetens detaljnivå och det förhållandet att skyldigheten gäller både i avsändar-och destinationsmedlemsstaten får restriktiva verkningar för den fria rörligheten för varor.

29. Enligt det första övervägandet i förordningen är dock avsikten med förordningen att främja genomförandet av den inre marknaden genom att upprätta en tillfredsställande nivå när det gäller informationen om handeln med varor medlemsstaterna emellan med hjälp av andra åtgärder än sådana som innebär kontroller vid de inre gränserna. Dessutom framgår det av det tredje övervägandet att vissa av gemenskapens politiska program måste baseras på statistisk dokumentation som ger den mest aktuella, tillförlitliga och detaljerade bilden av den inre marknaden.

30. Som domstolen redan har klargjort kan hinder för den fria rörligheten för varor godtas när de visar sig vara oumbärliga för att erhålla fullständiga och korrekta uppgifter om varors rörlighet inom gemenskapen (se särskilt dom av den 25 oktober 1979 i mål 159/78, kommissionen mot Italien (Rec. 1979, s. 3247, punkt 7).

31. Följaktligen förefaller det mål som eftersträvas med förordningen, att främja genomförandet av den inre marknaden genom att upprätta statistik över varuhandeln mellan medlemsstaterna, motiverat. De restriktiva verkningar som förordningen medför är rimliga i förhållande till detta mål. Det skall dock prövas om dessa restriktiva verkningar är förenliga med proportionalitetsprincipen.

32. I detta avseende har rådet till att börja med framhållit att risken för merkostnader är begränsad, eftersom företagen besitter alla uppgifter som är relevanta när de utför sina ekonomiska transaktioner. Vidare har de olika trösklarna upprättats just för att de uppgiftsskyldiga parternas intressen skall kunna beaktas. Slutligen har företagen kostnadsfri tillgång till moderna hjälpmedel för behandling av uppgifterna, inom gemenskapen exempelvis det datainsamlingsprogram (IDEP/CN8) som kommissionen har utvecklat.

33. För att avgöra om en gemenskapsrättslig rättsakt är förenlig med proportionalitetsprincipen skall det enligt fast rättspraxis från domstolen kontrolleras att de åtgärder som rättsakten föranleder är lämpliga för att förverkliga det åsyftade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det (dom av den 9 november 1995 i mål C-426/93, Tyskland mot rådet, REG 1995, s. I-3723, punkt 42).

34. Även om det är riktigt att den deklarationsskyldighet som följer av förordningen särskilt drabbar den gränsöverskridande handeln och att utarbetandet av deklarationen är tids-och kostnadskrävande, i synnerhet för små och medelstora företag, innebär detta inte nödvändigtvis att dessa restriktiva verkningar är oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet.

35. Företagen är i och för sig skyldiga att låta deklarationsskyldigheten omfatta alla deras transaktioner, men det har fastställts olika trösklar för att deras intressen skall kunna beaktas och för att de inte skall åläggas en börda som är oproportionerlig i förhållande till de resultat som användarna av statistiken rimligen kan förvänta sig.

36. Vidare har, som rådet redan har konstaterat, gemenskapsinstitutionerna kostnadsfritt ställt moderna hjälpmedel för behandling av uppgifterna till företagens förfogande, exempelvis datainsamlingsprogrammet IDEP/CN8.

37. Mot bakgrund av vad som anförts ovan förefaller det inte som om den deklarationsskyldighet som föreskrivs i förordningen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med förordningen. Denna slutsats gör sig i än högre grad gällande då gemenskapslagstiftaren har utrymme för skönsmässig bedömning vid vidtagandet av harmoniseringsåtgärder (se särskilt ovannämnda dom i målet Meyhui, punkt 21).

38. Vad beträffar den andra aspekten av den nationella domstolens frågor, följer av punkt 34—38 i denna dom att den deklarationsskyldighet som följer av förordningen är proportionerlig med hänsyn till allmänintresset.

39. Den nationella domstolens frågor skall således besvaras på så sätt att det vid granskningen av förordningen inte har framkommit något som ger anledning att ifrågasätta dess giltighet.

40. De kostnader som har förorsakats den luxemburgska regeringen, Europeiska unionens råd samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) — angående de frågor som genom beslut av den 2 april 1996 förts vidare av Tribunal de police de Luxembourg — följande dom:

1 Rättcgångsspråk: franska.