Domstolens dom (sjatte avdelningen) den 17 december 1998
I mål C-186/96, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Bundesfinanzhof (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av ordföranden på andra avdelningen, G. Hirsch (referent), tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna G. F. Mancini, H. Ragnemalm, R. Schintgen och K. M. Ioannou, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H. A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Stefan Demand, genom advokaten Mechtild Düsing, Münster, Europeiska unionens råd, genom Jan-Peter Hix och Claudia Fischer, båda rättstjänsten, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom Klaus-Dieter Borchardt, rättstjänsten, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 11 juni 1998 av: Stefan Demand, företrädd av Mechtild Düsing, Tysklands regering, företrädd av Ernst Röder, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, rådet, företrätt av Jan-Peter Hix och kommissionen, företrädd av Klaus-Dieter Borchardt,
och efter att den 7 juli 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Gemenskapsrätten
Den tyska rätten och det nationella förfarandet
Frågan om bestämmelsernas giltighet
De kompletterande referenskvantiteterna
Äganderätten och proportionalitetsprincipen
Principen om skydd för berättigade förväntningar
Rättegångskostnader
1. Bundesfinanzhof har genom beslut av den 19 mars 1996, som inkom till domstolen den 3 juni samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga om giltigheten av artikel 3 första stycket och artikel 4.1 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159).
2. Denna fråga har uppkommit i en tvist mellan mjölkproducenten Stefan Demand och Hauptzollamt Trier (nedan kallad HZA Trier), angående en minskning om 4,74 procent av den förres levererade referenskvantiteter från och med den 1 april 1993.
3. Stefan Demand ålades nämnda minskning av sin individuella referenskvantitet, med stöd av artikel 4.1 i förordning nr 3950/92 jämförd med artikel 4.1 i den tyska förordningen om garantikvantiteter för mjölk, det vill säga Milch-Garantiemengen-Verordnung (förordning om mjölkkvantiteter), i dess lydelse enligt 27: e ändringsförordningen (BGBl 1993 I, s. 374).
4. Genom artikel 1 i förordning nr 3950/92 förlängs systemet med tilläggsavgifter för mjölk med sju år. Systemet infördes från och med den 1 april 1984 under fem på varandra följande tolvmånadersperioder genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95), som efter förlängningar upphörde att gälla den 31 mars 1993.
5. Denna tilläggsavgift har införts till följd av alla levererade mjölkkvantiteter som överstiger en referenskvantitet som för varje producent eller uppköpare skall fastställas till ett värde motsvarande en total garantikvantitet i varje medlemsstat. Den referenskvantitet som undantas från tilläggsavgift motsvarade, enligt artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 857/74 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning nr 804/68 (EGT L 90, s. 13), den mjölkkvantitet eller mjölkekvivalent som på rätt sätt hade levererats eller inköpts under referensåret. Som referensår kunde medlemsstaterna välja 1981, 1982 eller 1983. Förbundsrepubliken Tyskland valde året 1983.
6. Till följd av fortlöpande överskott i mjölkproduktionen har gemenskapen varit tvungen att ytterligare minska den totala kvantitet som ursprungligen garanterades medlemsstaterna. För att genomföra de olika minskningarna på de enskilda producenternas nivå har gemenskapen inom ramen för systemet med tilläggsavgifter vidtagit olika åtgärder, såsom program för definitiv nedläggning av mjölkproduktionen eller tvingande minskning av den ursprungligen beviljade referenskvantiteten, eller rent av en kombination av programmen.
7. Med undantag av en minskning av den totala garantikvantiteten i utbyte mot utbetalning av ersättning, som beslutades år 1986, innebar rådets förordning (EEG) nr 775/87 av den 16 mars 1987 om tillfällig indragning av en del av de referenskvantiteter som avses i artikel 5c. 1 i förordning nr 804/68 (EGT L 78, s. 5) således en tillfällig indragning av referenskvantiteterna med 4 procent för perioden 1987/88 och med 5,5 procent för den följande perioden. Det förutsågs att en ersättning om 10 ECU per 100 kg skulle beviljas i utbyte mot denna tillfälliga indragning för var och en av dessa perioder.
8. I samband med den första förlängningen av det ursprungliga systemet med tilläggsavgifter innebar rådets förordning (EEG) nr 1111/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 775/87 (EGT L 110, s. 30) att nämnda indragning bibehölls fram till och med den 31 mars 1992 med 5,5 procent för perioden 1989—1992, samtidigt som ersättningen emellertid ändrades. Framdeles skulle en gradvis minskande ersättning utbetalas direkt till producenten. Ersättningen reducerades således till 8 ECU per 100 kg för perioden 1989/90, till 7 ECU per 100 kg för den följande perioden och till 6 ECU per 100 kg för perioden 1991/92.
9. Som ett led i en minskning om 1 procent av den totala garantikvantiteten föreskrevs i rådets förordning (EEG) nr 3882/89 av den 11 december 1989 om ändring av förordning (EEG) nr 775/87 (EGT L 378, s. 6) att procentsatsen för de tillfälligt indragna referenskvantiteterna skulle minskas till 4,5 procent, samtidigt som den ersättning som avses i förordning nr 1111/88 höjdes. Ersättningsbeloppet minskades således från 10 ECU per 100 kg för perioden 1989/90 till 8,5 ECU per 100 kg för den följande perioden och till 7 ECU per 100 kg för perioden 1991/92.
10. Efter en ytterligare minskning med 2 procent av de totala garantikvantiteterna genom rådets förordning (EEG) nr 1630/91 av den 13 juni 1991 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 150, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 8), förlängdes den giltighetstid för bestämmelserna om tilläggsavgift som löpte ut den 31 mars 1992 genom rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 86, s. 83; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 183). Denna förlängning begränsades till endast en mjölkperiod på grund av kommissionens avsikt att inom ramen for reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken anta nya bestämmelser som skall gälla till år 2000.
11. I enlighet med artikel 1 i förordning nr 816/92, genom vilken punkt g infördes i artikel 5c.3 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 (EGT L 148, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 52) har de tillfälligt indragna referenskvantiteterna inte inbegripits i de totala garantikvantiteterna. Den praktiska följden av detta var att de individuella referenskvantiteterna minskades utan ersättning. Rådet avsåg emellertid att i samband med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken slutgiltigt besluta vad som skulle hända med de indragna referenskvantiteterna.
12. Det nya systemet, som har införts genom förordning nr 3950/92, innebär en kodifiering av bestämmelserna om referenskvantiteter och om tilläggsavgifter. De inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken aviserade bestämmelserna om den slutgiltiga hanteringen av de tillfälligt indragna referenskvantiteterna har emellertid inte införts i denna förordning.
13. Vad beträffar de indragna kvantiteterna föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 3950/92 följande:
14. I artikel 4 i förordning nr 3950/92 föreskrivs följande:
15. Inte heller i rådets förordning (EEG) nr 748/93 av den 17 mars 1993 om ändring av förordning nr 3950/92 (EGT L 77, s. 16) tas det, vid införandet av totala garantikvantiteter för den enda perioden 1993/94, någon hänsyn till de referenskvantiteter uppgående till 4,5 procent som tidigare hade uteslutits från den föregående perioden genom förordning nr 816/92.
16. Genom rådets förordning (EEG) nr 1560/93 av den 14 juni 1993 om ändring av förordning nr 3950/92 (EGT L 54, s. 30; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 81) har de totala garantikvantiteterna därefter fastställts för varje medlemsstat. I andra övervägandet i ingressen till förordningen anges härvid att [d]en tillfälliga indragningen av en del av referenskvantiteterna ..., i enlighet med förordning (EEG) nr 775/87, var nödvändig på grund av marknadsförhållandena. Producenterna beviljades en gradvis minskande ersättning under fem år för de kvantiteter som på detta sätt tillfälligt drogs in. I förordning (EEG) nr 816/92, som ... förlängde systemet med tilläggsavgifter ... togs de tidigare indragna kvantiteterna inte med ..., på grund av den ihållande överskottssituationen som krävde att indragningen av 4,5 % av referenskvantiteterna för leveranser fastställdes som en definitiv minskning av de totala garantikvantiteterna. I de förordningar som till slut antogs inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter för att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken ... har de berörda kvantiteterna inte längre tagits med.
17. Den individuella referenskvantitet som käranden i målet vid den nationella domstolen förfogar över och vars definitiva minskning det är fråga om omfattar bland annat en kompletterande referenskvantitet som gjorde det möjligt för denne att höja sin ursprungliga referenskvantitet. Han hade under perioden 1990/91 förvärvat denna kompletterande kvantitet till ett pris av 1,60 DM per kg mjölk i samband med åtgärder som genomfördes på det nationella, och även regionala, planet och som syftade till att minska de individuella referenskvantiteterna.
18. Åtgärderna förutsågs i en av ministeriet för jordbruk, vinodling och skogsbruk i Land Rheinland-Pfalz utfärdad kungörelse (Verwaltungsvorschrift) av den 19 mars 1991 om beviljande av ersättning för definitiv nedläggning av den för marknaden avsedda mjölkproduktionen och om tilldelning av referenskvantiteter för kompletterande leverans (MinBl, Rheinland-Pfalz 1991, s. 163, nedan kallad kungörelsen). Kungörelsen utfärdades, såsom framgår av punkt 1.1 i samma kungörelse, med stöd av bland annat artikel 4.1 a och e i förordning nr 857/84, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1183/90 av den 7 maj 1990 (EGT L 119, s. 27).
19. I artikel 4.1 i förordning nr 857/84, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
20. Enligt beslutet utgjordes förfarandet av två delar. Först fick varje producent som var villig att definitivt lägga ned sin mjölkproduktion en ersättning som uppgick till 1,60 DM per kg av den berördes garantikvantitet.
21. Eftersom förfarandet resulterade i en större minskning än vad som ursprungligen avsågs, erbjöd de tyska myndigheterna överskottet till de producenter som önskade höja sin kvot mot betalning av ett belopp som motsvarade det belopp som Land Rheinland-Pfalz utbetalade som ersättning till de producenter som hade lagt ned sin mjölkproduktion. För detta ändamål skulle, enligt punkt 3.1.2, den producent som önskade förvärva en kompletterande referenskvantitet sluta ett överlåtelseavtal med en producent som lade ned sin produktion och göra inbetalningen till den behöriga statskassan.
22. Genom beslut av den 13 december 1993 bekräftade HZA Trier den minskning om 4,74 procent som det ifrågavarande mejeriet tillämpade och som utan åtskillnad påverkade såväl de ursprungliga referenskvantiteterna som de kompletterande referenskvantiteter som käranden i målet vid den nationella domstolen hade förvärvat i samband med de åtgärder som vidtogs under perioden 1990/91.
23. Sedan Finanzgericht Rheinland-Pfalz ogillat kärandens talan mot det av HZA Trier meddelade beslutet, för käranden nu revisionstalan vid Bundesfinanzhof.
24. Eftersom Bundesfinanzhof anser att avgörandet av den tvist som är anhängig vid den är beroende av giltigheten av artikel 3 första stycket jämförd med artikel 4.1 i förordning nr 3950/92, har den ställt följande fråga till domstolen:
25. Denna fråga om giltigheten av åtgärden att omvandla en tillfällig indragning av en procentuell andel av referenskvantiteten till en definitiv minskning utan att utge ersättning har tidigare prövats av domstolen i domen av den 15 april 1997 i mål C-22/94, Irish Farmers Association m. fl. (REG 1997, s. I-1809). Nämnda mål pågick när begäran om förhandsavgörande inkom från Bundesfinanzhof, som for övrigt hänvisade till detta mål i sitt beslut om hänskjutande.
26. Domstolen fastslog i domen i det ovannämnda målet Irish Farmers Association m. fl. att det vid bedömningen av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, såsom principerna om skydd för berättigade förväntningar, ickediskriminering och om proportionalitet och av den grundläggande äganderätten inte hade framkommit nagra omständigheter av beskaffenhet att påverka giltigheten av artikel 5c.3 g i förordning nr 804/68, som har införts genom artikel 1.3 i förordning nr 816/92 och nr 1560/93, i den del dessa lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 1560/93, i den del dessa bestämmelser hade medfört att den tillfälliga indragningen av en procentuell andel av referenskvantiteten, i den mening som avses i torordning nr 775/87, utan ersättning omvandlats till en definitiv minskning.
27. Domstolen översände den 22 april 1997 en kopia av domen i det ovannämnda malet Irish Farmers Association m. fl. till Bundesfinanzhof och frågade denna domstol om den vidhöll sin begäran.
28. Bundesfinanzhof underrättade domstolen genom skrivelse av den 30 juli 1997 om att den vidhöll sin begäran om förhandsavgörande, särskilt med hänsyn till principerna om skydd för äganderätten och om skydd för berättigade förväntningar, som käranden i målet vid den nationella domstolen hade åberopat beträffande de kompletterande mjölkkvoter som hade förvärvats till följd av de av Land Rheinland-Pfalz gjorda allokeringarna.
29. Med hänsyn till detta svar skall den fråga som har ställts förstås så, att den endast avser de kompletterande referenskvantiteter som käranden i målet vid den nationella domstolen har förvärvat till ett pris av 1,60 DM per kg mjölk.
30. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 29 i sitt förslag till avgörande framkommer i forevarande mål ingen ny omständighet som kan föranleda en annan bedömning an den som domstolen gjorde i domen i det ovannämnda målet Irish Farmers Association m. fl. i fråga om giltigheten av det omvandlingssystem och den definitiva minskning som är aktuella i målet vid den nationella domstolen
31. Giltigheten av artiklarna 3 och 4 i förordning nr 3950/92 kan inte heller ifrågasättas såvitt avser de kompletterande referenskvantiteter som käranden i målet vid den nationella domstolen endast kunde erhålla genom att till den behöriga myndigheten betala ett belopp av 1,60 DM per kg.
32. Det skall i detta avseende inledningsvis erinras om att det var fråga om kompletterande referenskvantiteter inte bara i domen i det ovannämnda målet Irish Farmers Association m. fl. utan även i förstainstansrättens dom av den 13 juli 1995 i de förenade målen T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 och T-477/93 O'Dwyer m. fl. mot rådet (REG 1995, s. II-2071), och av den 14 juli 1998 i mal T-119/95, Hauer mot kommissionen (REG 1998, s. II-2713), i vilka mål giltigheten av förordning nr 816/92 hade bestritts.
33. En medlemsstat kan endast omfördela sådana referenskvantitcter om de referenskvantiteter som ursprungligen har beviljats andra producenter har frigjorts av de senare. Såsom framgår av artikel 5c. 1 i förordning nr 840/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84, motsvarar nämligen summan av alla individuella referenskvantiteter som har beviljats den totala garantikvantiteten, som inte får överstigas. Den behöriga tyska myndigheten fick således endast bevilja käranden i målet vid den nationella domstolen sådana referenskvantiteter som andra producenter inte längre utnyttjade.
34. Oberoende av den omständigheten att det belopp som käranden i målet vid den nationella domstolen har betalat i detta fall motsvarar det belopp som den behöriga myndigheten har utbetalat som ersättning för nedläggningen av produktionen, ger det gemenskapsrättsliga systemet med mjölkkvoter emellertid inte upphov till något rättsförhållande mellan de båda handlingarna.
35. Även om det gemenskapsrättsliga systemet med tilläggsavgifter i vissa fall medger att medlemsstaterna, med hänsyn till den totala garantikvantiteten, omfördelar frigjorda referenskvantiteter utan att den mark som dessa kvantiteter anknyter till överlåts, fastställs däri emellertid inga bestämmelser om en sådan omfördelning. Det ankommer därför på medlemsstaterna som utnyttjar detta medgivande att anta bestämmelser om omfördelning, med iakttagande av de allmänna principer och grundläggande rättigheter som enligt domstolens rättspraxis erkänns i gemenskapsrätten (se bland annat dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf REG 1989 s 2609, och av den 24 mars 1994 i mål C-2/92, Bostock, REG 1994, s. I-955), och att härvid ange om det i utbyte mot omfördelningen föreligger en eventuell betalningsskyldighet.
36. Det kan i detta hänseende konstateras att eftersom förekomsten av en mjölkkvot är en omständighet som beaktas vid förvärv av jordbruksmark för att fastställa markens värde, är jordbruksmark med kvoter dyrare än jordbruksmark utan kvoter.
37. Av dessa överväganden följer att det sätt som individuella referenskvoter beviljas på inte har någon betydelse för deras rättsliga natur. De kompletterande referenskvantiteterna skiljer sig följaktligen inte från de ursprungliga referenskvantiteterna, eftersom båda omfattas av samma system med tillfällig indragning och definitiv minskning.
38. Det skulle däremot strida mot andan och syftet med systemet med tilläggsavgifter om man från ett program för tillfällig indragning, följt av definitiv minskning, utesluter referenskvantiteter som, efter att ha dragits in från marknaden, åter tillåts på marknaden i samband med att de omfördelas till andra producenter. Förvärv av en kompletterande referenskvantitet är ett ekonomiskt val som gör det möjligt för producenterna att öka sina leveransvolymer. Därmed bidrar dessa producenter till ökningen av det strukturella överskottet i denna sektor och det är därför motiverat att de måste delta i de ansträngningar att minska överskottet som begärs av producenterna.
39. Käranden i målet vid den nationella domstolen åtnjuter under dessa omständigheter, för denna kompletterande referenskvantitet, samma rättigheter och är underkastad samma begränsningar som varje annan producent som har en ursprunglig referenskvantitet, såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 34 i sitt förslag till avgörande.
40. Vad särskilt avser äganderätten, som käranden i målet vid den nationella domstolen anser har kränkts, fann domstolen, i punkterna 28 och 29 i domen i det ovannämnda målet Irish Farmers Association m. fl., att bestämmelserna i fråga hor till ett system som är avsett att råda bot på överskottet på marknaden för mjölk och att de därför motsvarar de mål av allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen samt att omvandlingen till en definitiv minskning utan ersättning inte kunde skada själva kärnan i en sådan rättighet.
41. Det skall tilläggas att en definitiv indragning om 4,74 procent av en kompletterande referenskvantitet, oberoende av den rättsliga natur som en kompletterande referenskvantitet skall tillerkännas, men med hänsyn till den ihållande överskottssituationen, framstår som ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå syftet med denna åtgärd, det vill säga en varaktig minskning av överskottssituationen.
42. Gemenskapslagstiftaren har följaktligen inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom den definitiva minskningen om 4,74 procent av såväl den ursprungliga som den kompletterande kvantiteten inte är oproportionerlig i förhållande till sitt syfte.
43. Till den del käranden i målet vid den nationella domstolen har åberopat att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts genom att omvandlingsåtgarden i fråga har tillämpats på de kompletterande referenskvantiteterna, framkommer av bestämmelserna i fråga ingen omständighet av sådant slag att den hos de producenter som befinner sig i samma situation som käranden i målet vid den nationella domstolen kan ge upphov till berättigade förväntningar om att en sadan kompletterande referenskvantitet skall behandlas annorlunda på grund av det sätt som den har förvärvats på och därför inte skall omfattas av åtgärden i fråga.
44. Av det anförda följer att det av en undersökning av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, särskilt principerna om skydd för berättigade förväntningar och om den grundläggande äganderätten, inte har framkommit några omständigheter av beskaffenhet att påverka giltigheten av artikel 3 första stycket och artikel 4 1 i forordning nr 3950/92, i den del dessa bestämmelser har medfört att den tillfälliga indragningen av en procentuell andel av den kompletterande refcrenskvantitet som har beviljats mot betalning har omvandlats till en definitiv minskning.
45. De kostnader som har förorsakats kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mal, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) — angående den fråga som genom beslut av den 19 mars 1996 har ställts av Bundesfinanzhof — följande dom:
1 Rättegångsspråk: tyska.