Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 14 maj 1998
I mål C-259/96 P,
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm samt domarna R. Schintgen, G. F. Mancini, J. L. Murray och G. Hirsch (referent), generaladvokat: M. B. Elmer, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 15 juli 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
De fyra första grunderna
Den sjätte grundens första del
Den femte grunden och den sjätte grundens andra del
Huruvida målet skall återförvisas till förstainstansrätten
1. Europeiska unionens råd har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 23 juli 1996, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen och motsvarande bestämmelser i EKSG-stadgan och Euratomstadgan för domstolen överklagat Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 26 juni 1996 i mål T-91/95, De Nil och Impens mot rådet (REGP 1996, s. II-959, nedan kallad den överklagade domen). I nämnda dom ogiltigförklarade förstainstansrätten rådets beslut av den 9 och den 15 juni 1994 om avslag på sökandenas ansökningar om ersättning för skada av den 9 februari 1994 samt beslutet av den 4 januari 1995 om avslag på deras klagomål av den 6 september 1994 och förpliktade rådet att till var och en av dem betala 500000 BFR som sammanlagd ersättning för ekonomisk och ideell skada.
2. Det framgår av den överklagade domen att sökandena den 4 december 1990 tillåtits delta i det interna uttagningsprovet B/228 för tillsättning av femton tjänster som biträdande assistent i lönegrad B 5 för att göra det möjligt för tjänstemän i lönegrad C 1 att erhålla en omvärdering av sina tjänster till denna lönegrad. Eftersom uttagningskommittén inte upptog sökandena på förteckningen över godkända sökande i detta uttagningsprov, väckte de, tillsammans med sju andra berörda, talan vid förstainstansrätten, som ogiltigförklarade de åtgärder som hade följt efter besluten om tillträde till delproven i det interna uttagningsprovet B/228 ... (dom av den 11 februari 1993 i mål T-22/91, Raiola-Denti m. fl. mot rådet, REG 1993, s. II-69).
3. Till följd av denna dom, som har vunnit rättskraft, beslutade rådet dels att bibehålla besluten om omplacering i lönegrad för de godkända i uttagningsprov B/228, med verkan från den 1 januari 1991, dels att publicera ett meddelande om internt uttagningsprov B/228a som avsåg tillsättning av sex tjänster som biträdande assistent i lönegrad B 5 för att göra det möjligt för tjänstemän i lönegrad C 1 att erhålla en omvärdering av sina tjänster till denna lönegrad. Delproven i uttagningsprov B/228a var till art och betygsättning identiska med delproven i uttagningsprov B/228. Enligt meddelandet om internt uttagningsprov B/228a var detta uttagningsprov öppet för sökande som redan hade medgivits tillträde till uttagningsprov B/228.
4. Sökandena deltog i delproven och upptogs efter att proven hade genomförts på förteckningen över godkända sökande. Var och en av deras tjänster omvärderades till lönegrad B 5, med verkan från den 1 januari 1994. Sökandena ansåg emellertid att rådet, trots denna omvärdering, inte kunde anses ha vidtagit lämpliga åtgärder för att avhjälpa den skada som de hade orsakats genom att uttagningskommittén i uttagningsprovet B/228 hade vägrat att ta upp dem på förteckningen över godkända sökande i detta uttagningsprov, vilket hade lett till att deras tjänster inte kunde omvärderas med verkan från den 1 januari 1991.
5. Sökandena ingav därför den 9 februari 1994 en ansökan enligt artikel 90.1 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) om ersättning för den skada som de ansåg sig ha lidit till följd av det felaktiga beslutet av uttagningskommittén i uttagningsprov B/228.
6. Rådet avslog denna ansökan och ett klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna genom beslut av den 9 respektive den 15 juni 1994 samt av den 4 januari 1995, varför sökandena den 29 mars 1995 väckte talan vid förstainstansrätten dels om ogiltigförklaring av dessa beslut, dels om förpliktande för rådet att betala sökandena 500000 BFR vardera, som ersättning för den ekonomiska skada de lidit och 1 ecu vardera i symboliskt skadestånd för den ideella skada de lidit.
7. Förstainstansrätten ansåg i punkt 44 i domen att rådets vägran att vidta de konkreta åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa att sökandena behandlades på samma sätt som sina kolleger som hade godkänts i uttagningsprov B/228, vad avser den dag som omvärderingen började gälla, utgjorde en överträdelse av artikel 176 i EG-fördraget.
8. Förstainstansrätten angav i detta avseende följande:
9. Med beaktande av att de tjänstemän som hade godkänts i de prov som anordnades på grundval av meddelandena B/228 och B/228a skulle anses ha godkänts i ett och samma uttagningsprov, fann förstainstansrätten, i punkt 42, att rådet var skyldigt att behandla de personer som hade godkänts i proven på grundval av meddelande B/228a på samma sätt som de personer som hade godkänts i proven på grundval av meddelande B/228, nämligen genom att ge den ändrade placeringen av de senare godkända samma verkan som den ändrade placeringen av de först godkända.
10. Vad avser den skada som överträdelsen faktiskt hade orsakat fastslog förstainstansrätten följande:
11. I förevarande överklagande har rådet åberopat följande grunder:
12. Genom sina fyra första grunder, vilka skall prövas i ett sammanhang, klandrar rådet i huvudsak förstainstansrätten för att denna har funnit att rådet inte har följt domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet på ett korrekt sätt, när rådet beslutade att anordna ett andra uttagningsprov och omplacera de godkända kandidaterna i lönegrad B 5 med verkan från den 1 januari 1994.
13. Rådet har i detta avseende gjort gällande att för att skydda rättigheterna för kandidater som har lidit skada på grund av felaktigheter under ett uttagningsprov räcker det enligt domstolens rättspraxis (dom av den 14 juli 1983 i mål 144/82, Detti mot domstolen, REG 1983, s. 2421, av den 6 juli 1993 i mål C-242/90 P, kommissionen mot Albani, REG 1993, s. I-3839, och av den 9 augusti 1994 i mål C-412/92 P, parlamentet mot Meskens, REG 1994, s. I-3757) att den berörda institutionens tillsättningsmyndighet anordnar ett nytt uttagningsprov på samma nivå som det första uttagningsprovet. De åtgärder som rådet har vidtagit för att följa domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet överensstämde således på samtliga punkter med denna rättspraxis.
14. I detta sammanhang har rådet bland annat ifrågasatt förstainstansrättens påstående, i punkterna 38 och 39 i den överklagade domen, att sökandenas omplacering borde ha skett med retroaktiv verkan från och med samma dag som omplaceringen på grundval av uttagningsprov B/228 ägde rum, det vill säga den 1 januari 1991. Rådet anser att detta påstående inkräktar på rådets behörighet enligt artikel 176 i fördraget, enligt vilken den institution som den ogiltigförklarade rättsakten härrör från skall vidta åtgärder för att följa domen, och att institutionen därvid förfogar över ett utrymme för eget skön.
15. Rådet har dessutom hävdat att en retroaktiv omplacering med verkan från den 1 januari 1991 skulle strida mot artikel 45.2 i tjänsteföreskrifterna, enligt vilken [e]n tjänsteman [endast] får flyttas från en tjänstegrupp till en annan eller befordras från en kategori till en annan ... på grundval av uttagningsprov, och att ett sådant beslut således även skulle ha stritt mot likabehandlingsprincipen, eftersom det sex godkända sökandena i uttagningsprov B/228a hade misslyckats i det första uttagningsprovet B/228.
16. Det skall anmärkas att domstolen har förklarat att enligt artikel 176 i fördraget ankommer det på den behöriga institutionen att gentemot den berörde vidta en åtgärd som ger denne en rättvis kompensation för de nackdelar som har orsakats denne på grund av den ogiltigförklarade rättsakten, med iakttagande av principerna i tillämplig gemenskapslagstiftning (se dom av den 5 mars 1980 i mål 76/79, Könecke mot kommissionen, REG 1980, s. 665, punkt 15).
17. Det framgår av punkterna 3 och 4 i den överklagade domen att rådet har beslutat att, till följd av domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet, genom vilken de åtgärder som hade följt efter besluten om tillträde till delproven i det interna uttagningsprovet B/228 hade ogiltigförklarats, dels låta besluten om omplacering i lönegrad för de femton godkända i uttagningsprov B/228 kvarstå, med verkan från den 1 januari 1991, dels anordna ett internt uttagningsprov B/228a för de kandidater som hade underkänts i uttagningsprov B/228. Delproven i uttagningsprov B/228a var till art och betygsättning identiska med delproven i uttagningsprov B/228. I december 1993 upptogs de sökande som hade godkänts i delproven på förteckningen över godkända sökande. De omplacerades alla till lönegrad B 5, med verkan från den 1 januari 1994.
18. Vad avser dagen för omplacering skall det inledningsvis erinras om att en tjänsteman enligt artikel 45.2 i tjänsteföreskrifterna kan gå från en kategori till en annan först efter ett uttagningsprov. En tjänsteman måste således oundgängligen ha lyckats i ett uttagningsprov för att kunna flyttas upp i en högre kategori (se dom av den 12 juli 1973 i mål 28/72, Tontodonati mot kommissionen, REG 1973, s. 779, punkt 8), och detta villkor måste vara uppfyllt dagen för uppflyttningen. Artikel 45.2 i tjänsteföreskrifterna utgör således hinder för uppflyttning före godkännande i uttagningsprov.
19. Av detta följer att eftersom sökandena i förevarande mål inte hade godkänts i ett uttagningsprov förrän i slutet av år 1993, kunde de inte omplaceras med verkan från den 1 januari 1991. Förstainstansrättens påstående om motsatsen i punkt 38—44 i den överklagade domen skall således anses felaktigt. Denna felaktighet är emellertid inte av sådan natur att den ensam utgör grund för att upphäva den överklagade domen.
20. Vad avser rådets argumentation om att det har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 176 i fördraget, genom att anordna ett andra uttagningsprov och omplacera de godkända sökandena till lönegrad B 5, med verkan från den 1 januari 1994, framgår det av domstolens rättspraxis (se domen i det ovannämnda målet parlamentet mot Meskens, punkt 24) att artikel 176 i fördraget, förutom en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att följa domstolens dom, innebär ett krav på administrationen att ersätta den ytterligare skada som eventuellt följer av den ogiltigförklarade rättsstridiga rättsakten, under förutsättning att villkoren i artikel 215 andra stycket i EG-fördraget är uppfyllda. Av artikel 176 i fördraget följer således inget villkor om att ett nytt fel, förutom den rättsstridiga ogiltigförklarade rättsakten, skall föreligga för att ersättningsskyldighet skall uppstå, utan den skada som följer av rättsakten skall repareras, om den kvarstår efter ogiltigförklaringen och efter administrationens åtgärder för att följa domen om ogiltigförklaring.
21. Eftersom sökandenas begäran avsåg just ersättning för den skada som den rättsstridiga ogiltigförklarade rättsakten hade orsakat, kan talan inte bifallas med stöd av de fyra första grunderna.
22. Rådet har under den sjätte grundens första del gjort gällande att villkoren för att rådet skall anses vara skadeståndsskyldigt inte är uppfyllda. Rådet har inte agerat på ett rättsstridigt sätt när den följde domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet, varför två av villkoren för skadeståndsskyldighet — nämligen skada och orsakssamband — inte var uppfyllda. Rådet har i detta sammanhang anmärkt att även om felaktigheterna har påverkat de 71 kandidaterna i uttagningsprov B/228 på samma sätt, följer därav inte nödvändigtvis en automatisk rätt till ersättning för en påstådd skada, eftersom det inte har styrkts att det föreligger något orsakssamband mellan nämnda felaktigheter och kandidaternas misslyckande i det första uttagningsprovet.
23. Vad avser en tjänstemans skadeståndstalan krävs det, enligt fast rättspraxis (se dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m. fl., REG 1994, s. I-1981, punkt 42), för att gemenskapen skall bli skadeståndsansvarig att ett antal villkor är uppfyllda vad avser att det beteende som institutionerna klandras för är rättsstridigt, att skadan är verklig och att det föreligger ett orsakssamband mellan beteendet och den åberopade skadan.
24. Vad avser det första villkoret framgår det av punkt 19 i förevarande dom att, i motsats till vad förstainstansrätten har funnit i punkt 38—44 i den överklagade domen, ligger det rättsstridiga beteendet inte i att rådet har vägrat att omplacera sökandena med verkan från den 1 januari 1991, utan i den ogiltigförklarade ursprungliga rättsakten, det vill säga de åtgärder som hade följt efter besluten om tillträde till delproven i det interna uttagningsprovet B/228 (se domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet). Sökandenas ansökan enligt artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna avser för övrigt just denna rättsakt, enligt förstainstansrättens konstateranden i punkt 6 i den överklagade domen.
25. Vad avser skadan rinner domstolen att i vilket fall som helst har sökandena inte orsakats en ideell skada genom det långvariga tillstånd av ovisshet som de befann sig i vad avser deras karriärutveckling (punkt 50 i den överklagade domen). De omständigheter som förstainstansrätten har anfört som stöd för denna slutsats, nämligen de viktiga felaktigheter i hur de delprov som anordnats på grundval av meddelande B/228 har gått till samt en allvarlig kränkning av svarandenas rättigheter vad avser dessa delprov och den omständigheten att rådet har vägrat att ge dem samma behandling som deras kollegor som omplacerats med verkan från den 1 januari 1991 och detta vid en tidpunkt då de redan hade godkänts i de delprov som hade anordnats på grundval av meddelande B/228a, avser snarare att felaktigheterna ansågs vara allvarliga — vilket låg till grund för ogiltigförklaringen av de rättsstridiga rättsakterna i domen i det ovannämnda målet Raiola-Denti m. fl. mot rådet — och inte att sökandena befunnit sig i ett långvarigt tillstånd av ovisshet vad avser deras karriärutveckling. Vid bedömningen av en eventuell ideell skada borde förstainstansrätten vidare, förutom det långvariga tillstånd av ovisshet som sökandena befann sig i, ha beaktat andra försvårande omständigheter i sökandenas speciella situation.
26. Eftersom så inte var fallet, och sökandena inte hade åberopat några sådana omständigheter, skall den överklagade domen upphävas vad avser sökandenas ersättning för deras påstådda ideella skada.
27. Eftersom tvisten på denna punkt är färdig för avgörande, skall sökandenas talan vad avser ersättning för ideell skada ogillas, i enlighet med artikel 54 första stycket i EG-stadgan för domstolen.
28. Det kan däremot inte utan vidare uteslutas att de tjänstemän som hade misslyckats i det första uttagningsprovet B/228 och som i likhet med sökandena godkänts i det andra uttagningsprovet B/228a har orsakats en ekonomisk skada som består i att de gått miste om en möjlighet till en framtida karriärutveckling som motsvarar karriärutvecklingen för de godkända i uttagningsprov B/228 (se punkt 47 i den överklagade domen), på grund av att det var omöjligt att omplacera dem med verkan från den 1 januari 1991.
29. Vad avser orsakssambandet mellan det rättsstridiga beteendet och den ekonomiska skadan skall det erinras om att det ankommer på rådet att styrka att sökandenas underkännande i det första uttagningsprovet samt skadan på grund av detta underkännande inte beror på de konstaterade felaktigheterna. Eftersom rådet inte har styrkt att så är fallet, kan talan i denna del inte bifallas med stöd av den sjätte grundens första del.
30. Under den femte grunden och den sjätte grundens andra del har rådet gjort gällande att förstainstansrätten vid bestämningen av ersättningens storlek har åsidosatt artikel 48.2 i förstainstansrättens rättegångsregler, genom att beakta en ny omständighet, nämligen karriärutvecklingen för de femton tjänstemän som godkänts i uttagningsprov B/228 under tiden mellan talans väckande och den muntliga förhandlingen, samt att förstainstansrätten har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
31. Grunden om åsidosättande av artikel 48.2 i förstainstansrättens rättegångsregler om förbud mot nya grunder under förfarandet kan utan vidare lämnas åt sidan. Det framgår nämligen av handlingarna i målet att förstainstansrätten den 26 januari 1996 begärt att sökandena skulle ange hur stor skillnaden var mellan deras lön fram till deras omplacering den 1 januari 1994 och den lön de skulle ha erhållit om de hade omplacerats till lönegrad B 5, med verkan från den 1 januari 1991, på samma gång som de godkända sökande i uttagningsprov B/228. Eftersom denna begäran grundades på artikel 64.3 i förstainstansrättens rättegångsregler, kunde förstainstansrätten, utan att därigenom åsidosätta artikel 48.2 i dessa rättegångsregler, grunda sig på svaren på frågan, särskilt som rådet givits möjlighet att ta ställning till denna punkt vid förhandlingen.
32. Vad avser grunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen skall det erinras om att förstainstansrätten, enligt domstolens rättspraxis (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Brazzelli Lualdi m. fl., punkt 81), är ensam behörig att inom ramen för talan bedöma hur och med vilket belopp en skada skall ersättas. För att domstolen skall kunna utöva sin överprövning av förstainstansrättens domar måste dock sådana domar ha en tillräcklig motivering.
33. I förevarande fall är förstainstansrättens resonemang i punkt 51 i den överklagade domen, om att den ekonomiska och ideella skada som sökandena har förorsakats med hänsyn till rätt och billighet sammanlagt skall uppskattas till 500000 BFR per person, inte tillräckligt för att domstolen skall kunna ta del av de kriterier som förstainstansrätten har använt för att komma fram till detta belopp. Denna brist gör att domstolen på denna punkt inte kan avgöra huruvida den överklagade domen strider mot proportionalitetsprincipen på denna punkt.
34. Mot denna bakgrund skall domen upphävas i den del som den innebär ogiltigförklaring av rådets beslut av den 9 och den 15 juni 1994 samt av den 4 januari 1995 och förpliktande för rådet att till var och en av sökandena utge 500000 BFR som sammanlagd ersättning för ekonomisk och ideell skada.
35. Artikel 54 första stycket i EG-stadgan för domstolen har följande lydelse: Om överklagandet är välgrundat skall domstolen upphäva förstainstansrättens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till förstainstansrätten för avgörande.
36. Eftersom målet inte är färdigt för avgörande, vad avser sökandenas begäran om ersättning för ekonomisk skada, skall det återförvisas till förstainstansrätten.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:
1) Punkterna 1, 2 och 4 i domslutet i Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 26 juni 1996 i mål T-91/95, De Nil och Impens mot rådet, upphävs.
2) Sökandenas talan om skadestånd för ideell skada ogillas.
3) Målet återförvisas till förstainstansrätten, för att denna skall ta ställning till sökandenas talan om skadestånd för ekonomisk skada.
4) Beslut om rättegångskostnader kommer att meddelas senare.
1 Rättegångsspråk: franska.