Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 25 mars 1999

I mål C-112/97,

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av ordföranden på andra avdelningen, G. Hirsch, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna G. E Mancini, H. Ragnemalm, R. Schintgen och K. M. Ioannou (referent), generaladvokat: S. Alber, justitiesekreterare: R. Grass, med hänsyn till referentens rapport, och efter att den 9 juli 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Direktivet

Nationell lagstiftning

Administrativt förfarande

Talan

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 18 mars 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att ha infört och bibehållit en reglering som föreskriver att det i bebodda utrymmen enbart får installeras värmeanordningar av sluten typ och därmed underförstått förbjuder installation av värmeanordningar av andra typer som uppfyller villkoren i rådets direktiv 90/396/EEG av den 29 juni 1990 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (EGT L 196, s. 15, svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 228, nedan kallat direktivet).

2. Direktivet antogs med stöd av artikel 100a i EEG-fördraget, vars bestämmelser återges i samma artikel i EG-fördraget. Direktivet syftar till att förverkliga den fria rörligheten för anordningar för förbränning av gasformiga bränslen på gemenskapens territorium samtidigt som det skall säkerställa hälsa och säkerhet med avseende på befolkningen och, eventuellt, husdjur och varor såvitt avser de risker som är förbundna med användningen av sådana anordningar.

3. I första övervägandet i ingressen till direktivet uttalas i detta avseende att [m]edlemsstaterna ... inom sina respektive territorier [är] ansvariga för hälsa och säkerhet med avseende på befolkningen och i förekommande fall även husdjur och varor såvitt avser de risker som uppstår i samband med användning av anordningar för förbränning av gasformiga bränslen. I femte övervägandet anges, i enlighet med det nya tillvägagångssättet vad gäller tillnärmningen av lagstiftning, även att [h]armoniseringen av lagstiftningen bör därför i detta fall begränsas till de föreskrifter som är nödvändiga för att uppfylla både de tvingande och de väsentliga kraven avseende säkerhet, hälsa och energibesparing i fråga om gasanordningar. Dessa krav bör ersätta de nationella föreskrifterna på detta område eftersom de utgör väsentliga krav.

4. Enligt artikel 1.1 första strecksatsen i direktivet skall direktivet gälla för anordningar för förbränning av gasformiga bränslen avsedda för matlagning, uppvärmning, varmvattenberedning, kylning, belysning eller tvätt, med en, i tillämpliga fall, normal vattentemperatur som inte överstiger 105 °C (nedan kallade anordningar). Fläktgasbrännare och uppvärmningsanordningar som skall förses med sådana brännare skall också betraktas som anordningar.

5. Enligt artikel 2.1 i direktivet skall [m]edlemsstaterna ... vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de anordningar som avses i artikel 1 får släppas ut på marknaden och tas i bruk endast om de, vid normal användning, inte äventyrar säkerheten för personer, husdjur eller egendom.

6. I artikel 3 föreskrivs följande:

7. I artikel 4.1 i direktivet anges följande:

8. I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:

9. I artikel 6.1 stadgas följande:

10. I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:

11. I artiklarna 8—11 i direktivet och i bilagorna 2 och 3 till detta anges slutligen vilka villkor som gäller för att anordningar som uppfyller de väsentliga kraven i direktivet skall få förses med EG-märke om överensstämmelse. Dessa föreskrifter reglerar de förfaranden för kontroll och övervakning som behövs i detta avseende.

12. De väsentliga krav som de anordningar som omfattas av direktivet måste uppfylla anges i bilaga 1. I synnerhet nämns

13. I Italien föreskrivs i artikel 5.10 i decreto del Presidente della Repubblica nr 412 av den 26 augusti 1993 om bestämmelser angående normer avseende konstruktion, installation, användning och underhåll av värmeanläggningar i byggnader i syfte att begränsa energikonsumtionen enligt artikel 4.4 i lag nr 10 av den 9 januari 1991 (GURI nr 242 av den 14 oktober 1993, supplemento ordinario, nedan kallat DPR nr 412/93) att endast anordningar som är isolerade i förhållande till bebodda utrymmen får installeras vid nybyggnad eller ombyggnad av värmeanläggningar som innefattar installation av individuella värmeanordningar, dock med undantag för de fall då det är fråga om direkt utbyte. Anordningar av alla andra typer skall installeras utomhus eller i lämpliga tekniska utrymmen.

14. Eftersom kommissionen ansåg att denna föreskrift var oförenlig med artikel 4 i direktivet förelade den den italienska regeringen genom skrivelse av den 3 oktober 1994 att inkomma med yttrande i frågan i enlighet med bestämmelserna i artikel 169 i fördraget.

15. Den italienska regeringen inkom med svar genom skrivelse av den 5 december 1994. Denna skrivelse innehöll ett yttrande avseende den ifrågasatta föreskriftens faktiska räckvidd, huvudsakliga grunder och förenlighet med gemenskapsbestämmelserna.

16. Eftersom kommissionen ansåg att svaret var otillfredsställande, riktade kommissionen den 28 november 1995 ett motiverat yttrande till Republiken Italien och uppmanade den att rätta sig efter direktivet inom två månader räknat från delgivningen av det motiverade yttrandet.

17. I en skrivelse av den 6 juni 1996 riktad till kommissionen förklarade sig den italienska regeringen villig att finna en lösning i enlighet med gemenskapsrätten, bland annat genom att undersöka möjligheten att ändra den ifrågasatta föreskriften i DPR nr 412/93. I en efterföljande skrivelse av den 5 december 1996 skickade den italienska regeringen till kommissionen ett förslag till ändring av denna föreskrift som var i linje med gemenskapsrätten samt angav att den hoppades att förslaget skulle kunna antas inom en nära framtid.

18. Eftersom kommissionen därefter inte erhöll någon annan uppgift som visade att denna ändring verkligen hade antagits, väckte den förevarande talan.

19. Kommissionen har gjort gällande att artikel 5.10 i DPR nr 412/93 genom att endast tillåta installation av andra värmeanordningar än de som är av isolerad typ (till exempel anordningar av öppen typ) utomhus eller i lokaler som är särskilt inrättade för detta ändamål — även om det sker underförstått — specifikt förbjuder installation av dessa anordningar i bebodda utrymmen vid nyinstallation eller ombyggnad av värmeanordningar.

20. Även om det varken rör sig om ett generellt förbud att saluföra värmeanordningar av öppen typ eller om ett förbud att installera dessa anordningar strider detta specifika förbud enligt kommissionen mot artikel 4 i direktivet i den mån som det utgör ett hinder för att ta i bruk sådana anordningar på vilka direktivet är tillämpligt och som uppfyller de väsentliga kraven som föreskrivs där.

21. Dessa krav är enligt kommissionen uttömmande och ersätter de nationella föreskrifterna inom det ifrågavarande området. Denna uppfattning stöds såväl av lydelsen av femte övervägandet i ingressen till direktivet som av tankegången bakom artiklarna 3 och 4 enligt vilka medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller förhindra den fria rörligheten för dessa anordningar inom gemenskapens territorium eller att de tas i bruk där, genom att uppställa andra krav, om anordningarna uppfyller de väsentliga gemenskapskraven.

22. Den italienska regeringen har gjort gällande att en icke isolerad värmeanordning inte uppfyller de väsentliga kraven i direktivet. Bland de olika punkterna i bilaga 1 till direktivet där dessa krav förtydligas, stadgas det i punkt 3.4.3 särskilt att [a]nordningar som är anslutna till en avgaskanal för spridning av förbränningsprodukterna skall vara utförda så att det vid onormala dragförhållanden inte sker något utsläpp av förbränningsprodukter i farlig omfattning i det rum där anordningen finns. Av detta följer att ett sådant utsläpp under inga omständigheter får ske i den lokal där anordningen är installerad.

23. En sådan risk föreligger emellertid beträffande alla anordningar av öppen typ. Trots att alla anordningar av öppen typ måste utrustas med lämpliga säkerhetsanordningar som syftar till att stoppa förbränningen om det skulle ske ett utsläpp av förbränningsprodukter, visar en rad försök som har företagits av bolaget įtaigas laboratorium för termiska och teknologiska försök i Asti enligt den italienska regeringen att installerade säkerhetsanordningar under vissa omständigheter, närmare bestämt

24. Motsvarande synpunkter kan framföras beträffande bestämmelserna i punkterna 3.1.9 och 3.2.1 i samma bilaga 1 till direktivet, där det föreskrivs att anordningar skall vara konstruerade och utförda på ett sådant sätt att ett eventuellt fel inte kan leda till en farlig situation eller att gas inte läcker ut i farlig omfattning. Dessa krav kan enligt den italienska regeringen endast till fullo uppfyllas om anordningen är isolerad i förhållande till det bebodda utrymmet.

25. Kommissionen har gjort gällande att säkerheten avseende alla anordningar för förbränning av gasformiga bränslen som omfattas av direktivet är säkerställd på det tekniska planet om de väsentliga kraven i direktivet till fullo uppfylls.

26. Kommissionen har i synnerhet pekat på att det i den harmoniserade standarden EN 297 — antagen av Europeiska organisationen för standardisering (EGT C 187, 1995, s. 9) — som särskilt rör värmepannor av öppen typ, i punkt 3.5.8 föreskrivs att värmepannor skall vara utrustade med en säkerhetsanordning som stoppar driften av anordningen om det skulle ske ett onormalt utsläpp av förbränningsprodukter under en viss tidslängd. Medlemsstaterna måste följaktligen, om motsatsen inte har bevisats, i enlighet med artikel 5 i direktivet utgå ifrån att anordningar av öppen typ som är försedda med en sådan säkerhetsanordning uppfyller det väsentliga kravet som stadgas i punkt 3.4.3 i bilaga 1 till direktivet.

27. Kommissionen hade kännedom om de försök som bolaget įtaigas laboratorium hade utfört men ansåg att dessa inte var relevanta med hänsyn till att de var baserade på antaganden som det var svårt att föreställa sig kunde föreligga i verkligheten.

28. Även om de tekniska argument som den italienska regeringen har presenterat skulle vara riktiga borde Italien, enligt kommissionen, ha använt sig av de gemenskapsförfaranden som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 i direktivet. Republiken Italien hade inte rätt att ensidigt anta en sådan föreskrift som artikel 5.10 i DPR nr 412/93.

29. För det första bör noteras att det av handlingarna i målet framgår att värmeanordningar av öppen typ är anordningar för förbränning av gasformiga bränslen avsedda för uppvärmning och/eller varmvattenberedning. De omfattas sålunda av direktivets materiella tillämpningsområde såsom detta definieras i artikel 1.1 första strecksatsen.

30. Det finns vidare skäl att erinra om att anordningar och tillbehör som åsyftas i artikel 1 enligt artikel 3 i direktivet skall uppfylla de tillämpliga väsentliga krav som anges i bilaga 1.

31. Dessa krav rör bland annat anvisningar avsedda för installatören och användaren av anordningarna, vilka material som skall användas och, framför allt, anordningarnas konstruktion och utförande.

32. Av femte övervägandet i ingressen till direktivet framgår att dessa krav ersätter de nationella föreskrifterna vad gäller säkerhet, hälsa och energibesparing, vilket innebär att de är uttömmande inom de områden som de reglerar.

33. Detta är skälet till att det i artikel 4 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller förhindra att anordningar som uppfyller de väsentliga kraven i direktivet släpps ut på marknaden eller tas i bruk.

34. Det är följaktligen tillräckligt att de anordningar som direktivet avser, inklusive anordningar av öppen typ, uppfyller de väsentliga kraven som anges i direktivet för att få släppas ut på marknaden eller tas i bruk.

35. Bland dessa krav återfinns det som föreskrivs i punkt 3.4.3 i bilaga 1 till direktivet. Enligt detta stadgande skall anordningar vara utförda så att det vid onormala dragförhållanden inte sker något utsläpp av förbränningsprodukter i farlig omfattning i det rum där anordningen finns.

36. I motsats till vad den italienska regeringen har gjort gällande är värmeanordningar av öppen typ ägnade att motsvara detta krav. Av handlingarna i målet framgår nämligen att alla anordningar av denna typ, med tillämpning av den harmoniserade standarden EN 297, är utrustade med en säkerhetsanordning som spärrar driften av anordningen om det skulle ske ett onormalt utsläpp av förbränningsprodukter under en viss tidslängd.

37. Resultaten av de försök som utfördes av bolaget įtaigas laboratorium som den italienska regeringen har åberopat kullkastar inte detta konstaterande.

38. Dels var dessa försök, som kommissionen har hävdat och vilket den italienska regeringen inte har kunnat motsäga, baserade på antaganden som det var svårt att föreställa sig skulle kunna föreligga i verkligheten.

39. Dels skulle den italienska regeringen kunna använda sig av de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 i direktivet om den konkreta användningen av en värmeanordning av öppen typ som uppfyller de väsentliga kraven som anges i direktivet under vissa förutsättningar skulle ge upphov till svårigheter. Det är dock otvistigt att den italienska regeringen inte har använt sig av dessa förfaranden.

40. Följaktligen kan det argument som den italienska regeringen grundar på punkt 3.4.3 i bilaga 1 till direktivet inte vinna bifall.

41. När det gäller påståendet att en värmeanordning av öppen typ inte kan uppfylla de väsentliga kraven som föreskrivs i punkterna 3.1.9 och 3.2.1 i bilaga 1 till direktivet kan konstateras att den italienska regeringen, utöver de argument som redan har framförts i samband med punkt 3.4.3 i samma bilaga, inte har kunnat presentera några som helst omständigheter som stöder detta.

42. Följaktligen kan inte heller detta påstående godtas.

43. Den italienska regeringen har dessutom gjort gällande att den ifrågasatta föreskriften i DPR nr 412/93 på intet sätt förbjuder installation av andra anordningar än sådana av sluten typ utan endast innehåller regler beträffande platsen och sättet för installationen. För att en begränsning eller ett faktiskt hinder för att släppa ut värmeanordningar av öppen typ på marknaden skall anses föreligga måste man visa att det varken är möjligt att installera en anordning av denna typ utomhus eller att isolera den om den måste installeras i ett bebott utrymme. Kommissionen har dock nöjt sig med att på ett teoretiskt sätt hävda att den ifrågavarande föreskriften är oförenlig med gemenskapsregleringen utan att anföra någon omständighet som skulle kunna visa att föreskriften faktiskt förbjuder, begränsar eller förhindrar att en sådan anordning släpps ut på marknaden eller tas i bruk.

44. Det är i detta avseende otvistigt att det enligt den ifrågasatta föreskriften då det gäller bebodda utrymmen endast är tillåtet att installera värmeanordningar av sluten typ vid nyinstallation eller ombyggnad av en värmeanordning.

45. Detta innebär att denna föreskrift i de ovannämnda fallen underförstått förbjuder installation av värmeanordningar av öppen typ i bebodda utrymmen. Detta underförstådda förbud utgör ett hinder för att ta i bruk en anordning av denna typ, vilket är förbjudet enligt artikel 4 i direktivet.

46. Den omständigheten att artikel 5.10 i DPR nr 412/93 tillåter installation av sådana anordningar i bebodda utrymmen såvida de isoleras är inte ägnad att ändra konstaterandet i föregående punkt, utan tvärtom att stödja det, eftersom det tillkommer ytterligare kostnader för en köpare som vill installera anordningen i ett bebott utrymme.

47. Inte heller den omständigheten att det förbud som den ifrågavarande föreskriften ger upphov till eventuellt har en begränsad räckvidd, med hänsyn till att det inte är tillämpligt vid fall av direkt utbyte av en värmeanordning, kan frånta den dess karaktär av förbud, eftersom förbudet upprätthålls vid nyinstallation eller ombyggnad av värmeanordningar.

48. De argument som den italienska regeringen har framfört på denna punkt kan således inte godtas.

49. Därav följer att artikel 5.10 i DPR nr 412/93 är oförenlig med artikel 4 i direktivet.

50. Den italienska regeringen har dock hävdat att föreskriften kan vara berättigad med stöd av artikel 36 i EG-fördraget och artikel 7.1 i direktivet i den utsträckning som den syftar till att skydda människors och husdjurs hälsa, liv och säkerhet.

51. Den italienska regeringen har särskilt påstått att möjligheten att åberopa artikel 36 i fördraget följer av direktivet självt vilket inte endast, i det första övervägandet, ålägger medlemsstaterna en skyldighet att inom sina respektive territorier säkerställa hälsa och säkerhet med avseende på befolkningen, utan även i artikel 7 föreskriver att om en medlemsstat upptäcker att normalt använda anordningar kan äventyra personers eller husdjurs säkerhet får den vidta alla lämpliga åtgärder för förbjuda eller begränsa dessa anordningars utsläppande på marknaden.

52. I alla händelser måste möjligheten att åberopa artikel 36 i fördraget enligt den italienska regeringen kvarstå för det fall att det ifrågavarande enskilda intresset inte är tillräckligt säkerställt genom gemenskapsåtgärderna på grund av att det rör situationer som inte omfattas av harmoniseringsdirektivet (se dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m. fl., REG 1984, s. 2727; svensk specialutgåva, volym 7, s. 633).

53. Medlemsstaternas möjlighet att åberopa artikel 36 i fördraget föreskrivs enligt den italienska regeringen uttryckligen i artikel 100a i fördraget med stöd av vilken direktivet har antagits.

54. Det bör på denna punkt noteras att när det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skyddet för människors och djurs hälsa samt utformas gemenskapsförfaranden för kontroll av efterlevnaden är det enligt fast praxis inte längre möjligt att åberopa artikel 36 och lämpliga kontroller och skyddsåtgärder måste vidtas inom de ramar som angetts i harmoniseringsdirektivet (se dom av den 5 oktober 1977 i mål 5/77, Tedeschi, REG 1977, s. 1555, punkt 35).

55. I det förevarande fallet har det redan i punkt 32 i denna dom angetts att direktivet innebär en uttömmande harmonisering av de väsentliga krav som anordningar för förbränning av gasformiga bränslen måste uppfylla. Såsom framgår av femte övervägandet i ingressen till direktivet utgör kravet avseende säkerhet och hälsa ett av dessa krav.

56. Som redan har nämnts i punkt 11 i förevarande dom anges dessutom i artiklarna 8—11 i direktivet och i bilagorna 2 och 3 till detta vilka villkor som gäller för att anordningar som uppfyller de väsentliga kraven i direktivet skall få förses med EG-märke om överensstämmelse och föreskrivs förfaranden för kontroll och övervakning som behövs i detta avseende.

57. Av artiklarna 6.1 och 7 i direktivet framgår slutligen att gemenskapsförfaranden har införts genom direktivet i syfte att förebygga eventuella problem som kan uppkomma vid bruket av anordningar för förbränning av gasformiga bränslen.

58. Därav följer att direktivet innebär en fullständig harmonisering av de åtgärder som är nödvändiga för att anordningar för förbränning av gasformiga bränslen skall uppfylla de väsentliga kraven avseende säkerhet och hälsa.

59. En medlemsstat har följaktligen inte rätt att åberopa artikel 36 i fördraget för att motivera en nationell åtgärd som syftar till att säkerställa dessa krav.

60. Denna slutsats kullkastas i det förevarande fallet inte av föreskrifterna i artikel 100a.4 i fördraget.

61. Den bestämmelsen har följande lydelse:

62. Oberoende av frågan huruvida den möjlighet som stadgas i den bestämmelsen fortfarande kan utnyttjas då gemenskapsåtgärden innebär en fullständig harmonisering av det ifrågavarande området, följer av den bestämmelsen att det för ändamålet föreskrivna förfarandet skall iakttas.

63. I det förevarande fallet är det dock ostridigt att den italienska regeringen inte har använt sig av det i artikel 100a.4 i fördraget föreskrivna förfarandet.

64. En medlemsstat kan heller inte åberopa artikel 7 i direktivet inför domstolen för att motivera en nationell åtgärd då den inte har genomfört det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse.

65. Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall på den grund som den italienska regeringen stöder på artikel 36 i fördraget och artikel 7.1 i direktivet.

66. Mot bakgrund av de ovanstående övervägandena finns det således skäl att fastställa att Republiken Italien inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att ha infört och bibehållit en reglering som, vid nyinstallation eller ombyggnad av värmeanordningar, föreskriver att det i bebodda utrymmen enbart får installeras värmeanordningar av sluten typ och därmed underförstått förbjuder installation av värmeanordningar av andra typer som uppfyller villkoren i detta direktiv.

67. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Republiken Italien har inte uppfyllt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 90/396/EEG av den 29 juni 1990 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen genom att ha infört och bibehållit en reglering om, vid nyinstallation eller ombyggnad v värmeanordningar, föreskriver att det i bebodda utrymmen enbart får installeras värmeanordningar av sluten typ och därmed underförstått förbjuder installation av värmeanordningar av andra typer som uppfyller villkoren i detta direktiv.

2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: italienska.