Domstolens dom den 20 aprii 1999

I mål C-360/97, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Centrale Raad van Beroep (Nederländerna), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet och G. Hirsch samt domarna G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, L. Sevón och M. Wathelet (referent), generaladvokat: G. Cosmas, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H. A. Rühi,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Herman Nijhuis, Bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, genom C. J. R. A. M. Brent, handläggare vid Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) Nederland BV, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom A. Bos, juridisk rådgivare vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren P. J. Kuijper, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 1 december 1998 av: Herman Nijhuis, Bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, företrädd av F. W. M. Keunen, juridisk medarbetare vid Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) Nederland BV, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, företrädd av M. A. Fierstra, biträdande juridisk rådgivare vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, företrädd av M. Ewing, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av S. Moore, barrister, samt kommissionen, företrädd av P. J. Kuijper,

och efter att den 2 februari 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Den nationella lagstiftningen

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Tvisten vid den nationella domstolen

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1. Centrale Raad van Beroep har genom beslut av den 24 september 1997, som inkom till domstolens kansli den 22 oktober samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt två frågor om tolkningen av bilaga 6, avdelning J, punkt 4 a till rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen och av bilaga 2, avdelning J, punkt 2 b till rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpning av förordning nr 1408/71, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L 230, s. 6; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13), i dess lydelse enligt bilaga I, del VIII till Akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken samt om anpassningarna av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23, svensk version i Handlingar om anslutning till Europeiska gemenskaperna, volym II, 1987, s. 215, nedan kallade förordning nr 1408/71 respektive förordning nr 574/72).

2. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Herman Nijhuis, som är nederländsk medborgare, och Bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (nedan kallad LISV) angående Herman Nijhuis rätt till invalidpension.

3. Nederländska offentligt anställda och personer som behandlas som sådana var vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen försäkrade enligt Algemene Burgerlijke Pensioenwet av den 6 januari 1966 (lagen om allmänna pensioner för offentligt anställda, nedan kallad ABPW). Enligt detta system hade en arbetstagare rätt till invaliditetsförmåner endast om han var försäkrad enligt ABPW vid den tidpunkt då arbetsoförmågan inträffade.

4. Enligt Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering av den 18 februari 1966, (lagen om försäkring mot arbetsoförmåga, nedan kallad WAO), som trädde i kraft den 1 juli 1967, är samtliga arbetstagare försäkrade mot de ekonomiska följderna av invaliditet. För att få en invaliditetsförmån enligt WAO skall den berörde personen vid den tidpunkt då arbetsoförmågan inträffade ha varit försäkrad och arbetsoförmögen under 52 veckor utan avbrott. Förmånens storlek hänger inte samman med försäkringsperiodernas längd, utan beror bland annat på graden av arbetsoförmåga.

5. Enligt artikel 6 WAO gäller denna lag inte för offentligt anställda och militärpersonal. De omfattas däremot sedan den 1 oktober 1976 av Algemene Arbeidsonge schiktheidswet av den 11 december 1975 (lagen om arbetsoförmåga, nedan kallad AAW), som är tillämplig på samtliga som är bosatta i landet.

6. Enligt artikel 4.4 i förordning nr 1408/71 gäller denna förordning inte särskilda system för offentligt anställda och personer som behandlas som sådana.

7. Artikel 40 i förordning nr 1408/71 reglerar fastställelse av invaliditetsförmåner till arbetstagare som i följd har omfattats av lagstiftningar av två typer: för det första sådana lagstiftningar som WAO och AAW, som anges i bilaga 6 till förordningen och som utgör lagstiftning som avses i artikel 37.1 i förordningen, enligt vilka invaliditetsförmånernas storlek inte är beroende av försäkringsperiodernas längd (nedan kallade lagstiftning av typ A) och för det andra sådana lagstiftningar som den tyska lagstiftning som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen, enligt vilka förmånernas storlek är beroende av försäkringsperiodernas längd (nedan kallade lagstiftning av typ B).

8. Enligt artikel 40.1 i förordning nr 1408/71 skall förmånerna beräknas i enlighet med bestämmelserna i kapitel 3, Ålderdom och dödsfall (pensioner), i avdelning III i samma förordning och i synnerhet i enlighet med artikel 46. Enligt artikel 46.2 skall det i förekommande fall göras en beräkning i förhållande till den tid som den berörda personen har omfattats av var och en av lagstiftningarna, en beräkning som följaktligen inbegriper den lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernas storlek inte är beroende av försäkringsperiodernas längd.

9. Artikel 45.4 i förordning nr 1408/71, i den lydelse som var giltig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, vars särskilda syfte är att lösa de problem som uppkommer vid sammanläggningen av försäkringsperioderna till följd av tillämpningen av en lagstiftning av typ A, föreskriver följande:

10. I bilaga 6, avdelning J, punkt 4 a till förordning nr 1408/71 föreskrivs följande:

11. Av bilaga 2, avdelning J, punkt 2 b till förordning nr 574/72 framgår dessutom att den enligt nederländsk lagstiftning behöriga institutionen för beviljande av invaliditetsförmåner är Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (nedan kallad NAB) när anställda och egenföretagare, utan tillämpning av förordningen, saknar rätt till förmåner enbart med stöd av den nederländska lagstiftningen.

12. Slutligen antog rådet den 29 juni 1998 förordning (EG) nr 1606/98 om ändring av förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 i syfte att utvidga dessa till att omfatta särskilda system för offentligt anställda (EGT L 209, s. 1). Genom denna förordning införs, för att ta hänsyn till särdragen hos dessa särskilda system, såsom framgår av dess åttonde och nionde överväganden, undantagsbestämmelser till de sedvanliga reglerna om sammanläggning av perioder och fastställande av vilken lagstiftning som skall tillämpas.

13. Vad gäller fastställelse av pensionsrättigheter föreskriver de nya artiklarna 43a.2 och 51 a.2, som återfinns i kapitlet Invaliditet respektive kapitlet Ålderdom och dödsfall (pensioner) i avdelning III i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1606/98, följande i likalydande ordalag:

14. Vad gäller fastställelse av pensionsrättigheter enligt ett särskilt system för offentligt anställda hänvisas i artikel 51a bland annat till bestämmelserna i artikel 45.5 i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1606/98 (som till sitt innehåll motsvarar artikel 45.4 i förordning nr 1408/71 i den lydelse som var giltig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen), och i artikel 46 i samma förordning.

15. Herman Nijhuis arbetade i Nederländerna som forskningsassistent vid den nederländska forskningsorganisationen för teoretisk vetenskap i Haag från den 15 oktober 1968 till den 1 oktober 1973 och som lärare vid Ons Middelbaar Onderwijs i Tilburg från den 1 augusti 1973 till den 1 april 1974. Under dessa perioder var den berörde försäkrad bland annat mot invaliditet enligt ABPW. Utöver dessa perioder har sökanden inte utövat någon yrkesverksamhet i Nederländerna.

16. Herman Nijhuis arbetade därefter som forskningsassistent vid ett forskningsinstitut i Tyskland och var från den 1 april 1974 till den 1 april 1988 försäkrad enligt Angestelltenversicherungsgesetz (den tyska lagen om social trygghet för anställda).

17. Till följd av arbetsoförmåga som inträffade den 29 mars 1988 beviljade Bundesversicherungsanstalt (den tyska federala försäkringskassan för anställda) genom beslut av den 4 september 1989 sökanden i målet vid den nationella domstolen en invaliditetspension med verkan från den 9 november 1988. Denna förmån fastställdes utan hänsyn till de försäkringsperioder som fullgjorts i Nederländerna.

18. Herman Nijhuis inlämnade en ansökan om invaliditetspension till Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (Allmänna pensionsfonden för offentligt anställda, nedan kallad ABPF), som avslog ansökan genom beslut av den 22 maj 1990, på grund av att den berörde inte var försäkrad enligt den nederländska lagstiftningen vid den tidpunkt då arbetsoförmågan inträffade och att förordning nr 1408/71 inte var tillämplig, eftersom det rörde sig om särskilda system för offentligt anställda som enligt artikel 4.4 i förordningen faller utanför dess materiella tillämpningsområde.

19. Herman Nijhuis riktade då samma ansökan till NAB, som var behörig att bevilja invaliditetsförmåner enligt WAO och AAW, vars rättigheter och skyldigheter LISV övertog år 1997.

20. NAB avslog ansökan om förmåner genom beslut av den 31 januari 1990 på grund av att Herman Nijhuis varken var försäkrad enligt WAO eller AAW vid den tidpunkt då arbetsoförmågan inträffade och att han inte kunde åberopa artikel 45 i förordning nr 1408/71 för att göra anspråk på nederländska förmåner, eftersom han som anställd eller egenföretagare inte omfattats av de nederländska systemen.

21. Raad van Beroep te Amsterdam ogillade genom dom av den 28 februari 1992 den talan som Herman Nijhuis väckt mot NAB:s avslagsbeslut. Den berörde har överklagat domen till Centrale Raad van Beroep.

22. Den hänskjutande domstolen har undrat om NAB:s avslag var förenligt med gemenskapsrätten med beaktande av domstolens senare rättspraxis (se bland annat dom av den 17 oktober 1995 i mål C-227/94, Olivieri-Coenen, REG 1995, s. I-3301, av den 22 november 1995 i mål C-443/93, Vougioukas, REG 1995, s. I-4033, och av den 13 november 1997 i mål C-248/96, Grahame och Hollanders, REG 1997, s. I-6407). Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt ställt sig frågan om inte bilaga 6, avdelningJ, punkt 4 a till förordning nr 1408/71, med beaktande av bland annat artiklarna 48 och 51 i EEG-fördraget, i sig ålägger den behöriga nederländska institutionen att beakta den period som har fullgjorts enligt ABPW. Den hänskjutande domstolen har även begrundat hur det skall fastställas vilken nederländsk institution som i förekommande fall är behörig att betala invaliditetspension till Herman Nijhuis.

23. Centrale Raad van Beroep har under dessa omständigheter beslutat att förklara målet vilande och ställa domstolen följande frågor:

24. Inledningsvis skall påpekas, såsom parterna i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har understrukit vid sammanträdet, att Herman Nijhuis sedan den 25 oktober 1998, som är den dag då förordning nr 1606/98 trädde i kraft, det vill säga efter det att förevarande begäran om förhandsavgörande inlämnades, erhåller en proportionellt beräknad förmån enligt WAO, vilket innebär att räckvidden av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt skall begränsas till den period som föregick denna förordnings ikraftträdande.

25. Den hänskjutande domstolen vill genom sin första fråga i huvudsak få klarhet i om bilaga 6, avdelning J, punkt 4 a till förordning nr 1408/71 skall tolkas så, att den ålägger den behöriga nederländska institution som har att avgöra en ansökan om en proportionellt beräknad invaliditetsförmån, vilken inlämnats av en arbetstagare som har drabbats av arbetsoförmåga i en annan medlemsstat, att likställa de försäkringsperioder som denna arbetstagare har fullgjort i Nederländerna, efter den 1 juli 1967, enligt ett särskilt system för offentligt anställda, med försäkringsperioder som har fullgjorts enligt WAO.

26. Herman Nijhuis och kommissionen har, genom att bland annat stödja sig på domarna i de ovannämnda målen Olivieri-Coenen, Vougioukas och Grahame och Hollanders, gjort gällande att, då det före det att förordning nr 1606/98 trädde i kraft inte fanns några åtgärder för samordning som var tillämpliga på de särskilda systemen för offentligt anställda, den behöriga nederländska institutionen enligt artiklarna 48 och 51 i fördraget var skyldig att beakta de försäkringsperioder som fullgjorts enligt ABP W för beviljandet av en proportionellt beräknad förmån som skulle beräknas genom analogisk tillämpning av bestämmelserna i förordning nr 1408/71, i den lydelse som då var giltig, i fråga om fastställelse av pensionsrättigheterna.

27. Enligt Herman Nijhuis och kommissionen står det nämligen klart att om den berörde inte hade utövat sin rätt till fri rörlighet för arbetstagare utan endast hade arbetat i Nederländerna, skulle han ha erhållit nederländska invaliditetsförmåner som skulle ha beräknats oberoende av försäkringsperiodernas längd (lagstiftning av typ A). Herman Nijhuis har, på grund av att han har utövat sin rätt till fri rörlighet, inte fått någon förmån i Nederländerna för perioden före det att förordning nr 1606/98 trädde i kraft och erhåller i Tyskland endast en förmån som beräknas i förhållande till tiden (lagstiftning av typ B).

28. Domstolen påpekade i punkt 30 i domen i det ovannämnda målet Vougioukas att rådet, i avsikt att tillförsäkra ett verkligt utnyttjande av rätten till fri rörlighet som föreskrivs i artikel 48 i fördraget, enligt artikel 51 i fördraget är skyldigt att införa ett system som gör det möjligt för migrerande arbetstagare att övervinna de svårigheter som kan uppkomma på grund av skiljaktigheter i nationella regler om social trygghet.

29. Gemenskapslagstiftaren uppfyllde denna skyldighet, i synnerhet i fråga om de särskilda systemen för offentligt anställda eller personer som behandlas som sådana, först genom att anta förordning nr 1606/98, som trädde i kraft den 25 oktober 1998, och lät under den föregående perioden en väsentlig lucka i gemenskapens samordning av systemen för social trygghet kvarstå.

30. Det finns likväl skäl att ta hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet förfogar över när det gäller valet av de lämpligaste åtgärderna för att uppnå målet med artikel 51 i fördraget. De nationella organ som med tillämpning av artiklarna 48 och 51 i fördraget direkt har att avgöra ansökningar om beviljande av sociala trygghetsförmåner enligt ett särskilt system för offentligt anställda eller personer som behandlas som sådana, innan dessa system har samordnats på gemenskapsnivå, kan således inte vara skyldiga att analogiskt tillämpa de bestämmelser i förordning nr 1408/71 som har föreskrivits för de system för social trygghet som omfattas av dess materiella tillämpningsområde. Det skulle endast kunna förhålla sig annorlunda om det var möjligt att förhindra de ogynnsamma följder som en nationell lagstiftning har för de arbetstagare som har utövat sin rätt till fri rörlighet utan att företa någon samordning inom gemenskapen.

31. Detta var fallet i det ovannämnda målet Vougioukas där vissa nationella regler av diskriminerande karaktär ifrågasattes därför att de ledde till att försäkringsperioder inte godkändes av den enda anledningen att dessa perioder hade fullgjorts i en annan än den ifrågavarande medlemsstaten. Dessa regler som medförde en särbehandling mellan arbetstagare som inte utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och migrerande arbetstagare, till nackdel för de sistnämnda, behövde inte beaktas, och det var inte nödvändigt att använda samordningsregler som endast rådet kan anta för att avgöra tvisten vid den nationella domstolen.

32. I målet vid den nationella domstolen, som rör fastställelse av en invaliditetsförmån enligt ett särskilt system för offentligt anställda eller personer som behandlas som sådana i en medlemsstat, vilket dessutom har karaktären av en lagstiftning av typ A, i fråga om arbetsoförmåga som har inträffat i en annan medlemsstat där en lagstiftning av typ B allmänt tillämpas på anställda, är det däremot nödvändigt att använda sig av tekniker för samordning vilka reglerar förhållandet mellan de berörda nationella systemen. Dessa tekniker ankommer på just rådet att välja i enlighet med artikel 51 i fördraget. I detta avseende framgår det av punkterna 12 och 13 i förevarande dom att rådet genom förordning nr 1606/98 har antagit regler som skiljer sig från de regler som hittills har använts i fråga om sammanläggning av försäkringsperioder.

33. Även om också domarna i de ovannämnda målen Olivieri-Coenen och Grahame och Hollanders rör fastställelse av invaliditetsförmåner enligt den nederländska lagstiftningen, har de inte åberopats på ett relevant sätt i föreliggande fall. I dessa rättsfall var det nämligen fråga om att ta hänsyn till perioder med betald sysselsättning och perioder som beaktas som sådana och som har fullgjorts i Nederländerna före den 1 januari 1967, som är den dag då WAO trädde i kraft, medan det uttryckligen föreskrevs att dessa perioder skulle beaktas, vad gäller rättsfallet Olivieri-Coenen i bilaga 5, avdelning I, punkt 4 a till förordning nr 1408/71, i den version som var til lämplig den 1 februari 1982, och vad gäller rättsfallet Grahame och Hollanders i bilaga 6, avdelning J, punkt 4 a tredje strecksatsen till förordning nr 1408/71. Såsom LISV och den nederländska regeringen har understrukit, fullgjorde Herman Nijhuis sysselsättningsperioder i Nederländerna i det aktuella fallet mellan den 15 oktober 1968 och den 1 april 1974.

34. Den första frågan skall således besvaras på så sätt att bilaga 6, avdelning J, punkt 4 a till förordning nr 1408/71 skall tolkas så, att den inte ålägger den behöriga nederländska institution som har att avgöra en ansökan om en proportionellt beräknad invaliditetsförmån, vilken inlämnats av en arbetstagare som har drabbats av arbetsoförmåga i en annan medlemsstat, att likställa de försäkringsperioder som denna arbetstagare har fullgjort i Nederländerna, efter den 1 juli 1967, enligt ett särskilt system för offentligt anställda, med försäkringsperioder som har fullgjorts enligt WAO.

35. Med beaktande av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

36. De kostnader som har förorsakats den nederländska och den brittiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN angående de frågor som genom beslut av den 24 september 1997 har ställts av Centrale Raad van Beroep — följande dom:

1 Rättcgångsspråk: nederländska.