Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Detta mål gäller tolkningen av rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (nedan kallat direktivet). Den centrala frågan som det hänskjutande organet, Social Security Commissioner i Förenade kungariket, ställer till domstolen avser medlemsstaternas möjlighet att reglera en social trygghetsförmån genom att beträffande invaliditetsförmåner införa en skillnad i behandlingen av kvinnliga respektive manliga arbetstagare som är kopplad till de olika pensionsåldrarna.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2. Såsom anges i artikel 1 är avsikten med direktivet att successivt genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet. Enligt artikel 4.1 innebär denna princip att det inte skall förekomma någon som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt, särskilt med hänvisning till beräkningen av förmåner... samt de villkor som bestämmer varaktigheten och bibehållandet av rätten till bidrag. En skiljaktig behandling anses dock berättigad enligt artikel 7.1 a i direktivet, i vilken föreskrivs att detta direktiv inte (skall) hindra medlemsstaterna att utesluta från dess tillämpningsområde: a) avgörandet av pensionsålder för att bevilja ålders- och avgångspension och de eventuella konsekvenserna härav för andra förmåner. I artikel 5 föreskrivs vidare att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att alla lagar och andra författningar som strider mot likabehandlingsprincipen kan upphävas. Medlemsstaterna skall enligt artikel 8.1 sätta i kraft sådana bestämmelser inom sex år efter dagen för anmälan. Enligt artikel 7.2 slutligen skall medlemsstaterna med jämna mellanrum följa upp frågor som undantagits enligt artikel 7.1 för att kunna avgöra huruvida det är berättigat att bibehålla undantagen i fråga. Enligt samma resonemang föreskrivs i artikel 8.2 att medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om orsakerna till att de behållit befintliga bestämmelser i de frågor som behandlas i artikel 7.1 och om möjligheterna att ta upp dem till förnyad behandling vid en senare tidpunkt.

Bestämmelserna i Förenade kungariket

3. Enligt lagen om social trygghet från år 1975 beviljades arbetstagare i Förenade kungariket, som hade drabbats av olycksfall i arbetet som medfört nedsättning av deras arbetsförmåga, fram till år 1986 en förmån kallad Special Hardship Allowance (bidrag för särskilda svårigheter, nedan kallat SHA).

4. Genom Social Security Act från år 1986 ersattes SHA med en annan förmån kallad Reduced Earnings Allowance (bidrag för nedsatt inkomst; nedan kallat REA). Denna nya förmån motsvarar beloppsmässigt skillnaden mellan den berördes förvärvsinkomst före olycksfallet och hans förvärvsinkomst efter detta. REA:s funktion är således att ersätta arbetstagaren för den inkomstförlust som han har förorsakats genom olycksfallet.

5. Genom olika lagändringar efter år 1986 har lagstiftaren i Förenade kungariket försökt att inskränka utbetalningen av REA till enbart personer i arbetsför ålder, så att förmånen används som ersättning för den till följd av invaliditet minskade förvärvsinkomsten. I detta syfte, det vill säga för att inte bevilja arbetstagare som har upphört att förvärvsarbeta såväl ålderspension som hela REA (vilket inte föreföll vara förenligt med ändamålet för dessa förmåner, som båda var avsedda att ersätta förlusten av förvärvsinkomster), föreskrevs inskränkningar i förmånsbeloppet som kopplades till de olika pensionsåldrarna för män och kvinnor, som föreskrivs i det lagstadgade pensionssystemet.

6. I det sociala trygghetssystemet i Förenade kungariket, vars förenlighet med gemenskapsrätten, särskilt med det ovannämnda direktivet, bestrids i detta förfarande, föreskrivs i huvudsak att personer som har drabbats av olycksfall i arbetet eller ådragit sig en arbetsskada och som har gått i pension mellan april 1987 och april 1989 samt före sin pensionering uppbar REA till fullt belopp, i stället för REA skall erhålla en fastlåst REA, det vill säga en ersättning som har fastställts med hänvisning till ett visst datum och som inte kan ändras i förhållande till senare årliga ökningar av levnadsomkostnaderna. I systemet föreskrivs även att personer som har gått i pension senare, det vill säga efter april månad 1989, men som för övrigt befinner sig i samma situation som den första kategorin, förlorar sin rätt till REA och, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda, i stället erhåller en förmån som kallas Retirement Allowance (nedan kallad RA), som beloppsmässigt är lägre än den fastlåsta REA. RA, som beviljas på livstid, motsvarar 25 procent av det belopp per vecka av REA som förmånstagaren senast var berättigad till eller 10 procent av det maximala beloppet av en invaliditetspension.

7. Systemet är flexibelt när det gäller den ålder vid vilken en arbetstagare går i pension i Förenade kungariket. En person som har upphört att utöva normal förvärvsverksamhet kan välja tidpunkt för sin pensionering under de fem år som följer efter uppnådd pensionsålder, vilken är 65 år för män och 60 år för kvinnor. En person som inte har gjort sitt val inom den tiden anses ha gått i pension vid 70 års ålder, om det är en man, och vid 65 års ålder, om det är en kvinna.

8. Fastställandet av olika pensionsåldrar för kvinnor och män innebär att förlusten av rätten till REA och ersättningen av denna med en begränsad REA, eller med en förmån om ett väsentligt lägre belopp sådan som RA, inträffar vid olika tidpunkter för kvinnor respektive män.

De faktiska omständigheterna och förfarandet

9. De fem tvister som beslutet om hänskjutande hänvisar till avser sättet att beräkna invaliditetspensionen och särskilt den inverkan som de olika pensionsåldrarna för män och kvinnor har på fastställandet av detta belopp och, i motsvarande grad, deras förenlighet med principen om likabehandling av personer av olika kön. Nedan följer en kort sammanfattning av omständigheterna i var och en av tvisterna, såsom de framgår av beslutet om hänskjutande.

10. Sybil Spencer, som är född år 1926, drabbades av ett olycksfall i arbetet och beviljades SHA, och senare, från och med år 1967, REA. Sybil Spencer valde att uppbära sin ålderspension från och med den 23 december 1986, den dag då hon uppnådde 60 års ålder. Den behöriga myndigheten meddelade henne att hon, i enlighet med artikel 12 i bilaga 7 till Social Security Contributions and Benefits Act från 1992, endast hade rätt till ett fastlåst REA-belopp. Den för tvister i fråga om social trygghet behöriga domstolen upphävde efter överklagande från den berörda parten detta beslut och gav henne rätt till förmånen till dess fulla belopp, med den motiveringen att en manlig arbetstagare som likaså var född år 1926 och befann sig under samma omständigheter skulle ha rätt att fram till 65 års ålder erhålla denna förmån till dess fulla belopp. Det behöriga kontoret för social trygghet förde talan mot detta beslut och vidhöll sin uppfattning att Sybil Spencer endast kunde erhålla det reducerade beloppet av REA. Sybil Spencer hävdade däremot att hon enligt direktivet hade rätt att erhålla förmånen till dess fulla belopp till dess att hon uppnådde 65 års ålder, och att hon i motsatt fall diskriminerades i förhållande till manliga arbetstagare. Med andra ord bestred Sybil Spencer att den ändrade lagstiftningen, enligt vilken REA begränsades till ett bestämt belopp, var förenlig med gemenskapsrätten och gjorde gällande att en man i samma situation som hon själv skulle ha bibehållit rätten att erhålla förmånen till dess fulla belopp.

11. Regina Virginia Hepple, som är född år 1933, drabbades av en arbetsskada och beviljades REA från och med den 27 januari 1987. Denna förmån reducerades från och med den 31 mars 1996, eftersom Regina Virginia Hepple vid den tidpunkten var över 60 år gammal och hade upphört att förvärvsarbeta. Efter överklagande från den berörda parten, som krävde utbetalning av REA till dess fulla belopp under åberopande av principen om likabehandling av kvinnor och män, bekräftade den behöriga domstolen förvaltningens beslut. Regina Virginia Hepple överklagade detta beslut och gjorde gällande att den aktuella förmånen på grund av principen om likabehandling inte kunde reduceras innan hon hade uppnått 65 års ålder, nämligen pensionsåldern för män.

12. Anna Stee, som är född år 1933, drabbades av ett olycksfall i arbetet och uppbar REA från och med år 1990. Denna förmån reducerades från och med den 31 mars 1996, eftersom Anna Stec vid den tidpunkten var över 60 år gammal och inte utövade någon förvärvsverksamhet. Efter överklagande från den berörda parten upphävde den behöriga domstolen förvaltningsmyndighetens beslut och beviljade henne REA till fullt belopp fram till 65 års ålder, det vill säga till dess att hon uppnådde pensionsåldern för män. Förvaltningen överklagade denna dom.

13. Sökandena, Regina Virginia Hepple och Anna Stec, bestrider således i huvudsak att den lagändring enligt vilken REA har ersatts av en annan förmån till ett fastställt och lägre belopp är förenlig med gemenskapsrätten, och gör gällande att den oförmånliga behandlingen under lika villkor drabbar kvinnor tidigare än män.

14. Patrick Vincent Lunn, som är född år 1923, drabbades av ett olycksfall och beviljades SHA, och senare REA, från och med den 12 maj 1974. Patrick Vincent Lunn uppbar ålderspension för första gången år 1993, efter att ha uppnått 70 års ålder. Den REA som utbetalades till honom reducerades till beloppet av RA från och med den 31 mars 1996. Efter överklagande från den berörda parten bekräftade den behöriga domstolen förvaltningens beslut. Patrick Vincent Lunn bestred denna dom och gjorde gällande att han hade rätt att för resten av sitt liv uppbära REA till fastställt belopp, med hänsyn till att en kvinna i hans ålder skulle ha erhållit en sådan förmån från och med år 1988.

15. Oliver Kimber, som är född år 1924, drabbades av ett olycksfall i arbetet och beviljades SHA från och med år 1982 och senare REA. Herr Kimber erhöll ålderspension vid 70 års ålder, det vill säga från år 1994. Hans REA reducerades därefter från och med den 31 mars 1996 till beloppet för RA. Efter överklagande från den berörda parten upphävde den behöriga domstolen förvaltningens beslut och beviljade sökanden rätt att fortsättningsvis uppbära REA till fullt belopp, med hänsyn till att en kvinna under samma förutsättningar skulle ha åtnjutit denna högre förmån. En kvinna som liksom Oliver Kimber var född den 30 september 1924 och som inte hade valt att uppbära sin ålderspension före den 30 september 1994 skulle nämligen ha fått sin REA reducerad till beloppet för RA från och med den 30 september 1989. Om hon däremot hade valt att uppbära pensionen mellan den 30 september 1988 och den 9 april 1989 (något som herr Kimber inte hade möjlighet att göra), skulle hon ha erhållit REA till ett fastställt belopp på livstid.

16. Patrick Vincent Lunn och Oliver Kimber kritiserar i huvudsak det faktum att det belopp som de uppbar inom systemet för RA var lägre än det belopp som en kvinna uppbar, som befann sig i en situation motsvarande deras, eftersom de inte beviljats REA till fastställt belopp, vilket däremot kvinnor under liknande omständigheter och under samma period hade rätt till. Systemet skall således anses vara oförenligt med gemenskapsrätten.

17. Enligt den hänskjutande domstolen är den centrala frågan, gemensam för alla fem tvisterna, huruvida en nationell lagstiftning som föreskriver utbetalning av en förmån som REA till personer som är för gamla för att utöva förvärvsverksamhet utgör en sådan betydande avvikelse att den motiverar att förmånen dras in vid olika åldrar för kvinnor respektive för män. Det är med andra ord nödvändigt att fastställa huruvida ett sådant lagstiftningsval är förenligt med undantaget enligt artikel 7.1 a i direktivet.

18. Med hänsyn till vad ovan anförts om de faktiska omständigheterna och de tillämpliga bestämmelserna ställer det hänskjutande organet följande frågor till domstolen:

Den första och den andra frågan

19. Jag konstaterar att alla parter är överens om att den brittiska lagstiftningen i fråga strider mot principen om likabehandling och att det i detta mål följaktligen endast skall fastställas om detta kan motiveras enligt artikel 7.1 a i direktivet.

20. Med sin första fråga vill den nationella domstolen veta huruvida fastställandet av olika åldrar för rätt till REA, parallellt med motsvarande bestämmelser beträffande pensionsåldern, kan omfattas av tillämpningsområdet för nämnda bestämmelse, särskilt när denna åtgärd inte är betingad av ekonomiska krav och inte förekom vid tidpunkten för direktivets ikraftträdande. Med sin andra fråga, som har nära samband med den första frågan, vill den hänskjutande domstolen, för det fall den första frågan besvaras j åkande, veta vilka faktorer som skall beaktas för att dels bestämma om skillnaden i pensionsålder inverkar på systemet för invaliditetsförmåner, dels huruvida kravet att säkerställa överensstämmelse mellan de båda systemen eller andra krav enligt artikel 7 kan motivera en eventuell diskriminering i systemet för invaliditetsförmåner. Svaret på den andra frågan har så nära samband med svaret på den första att det förefaller mig lämpligt att behandla de båda frågorna tillsammans.

21. Av logiska skäl skall först den del av fråga 1 prövas som återfinns under b och som avser tillämpligheten av standstillregeln på undantaget enligt artikel 7.1 a. Det är framför allt fråga om att fastställa huruvida medlemsstaterna enligt direktivet får införa nya former av diskriminering som genom orsak och verkan är kopplade till skillnaden i pensionsålder, och som är nya i den meningen att de inte förekom före direktivets ikraftträdande. Om det medges att direktivet innehåller en standstillskyldighet, måste omfattningen av undantaget med nödvändighet begränsas till endast sådana former av diskriminering som förekom vid utgången av den frist på sex år som fastställts för införlivande av direktivet, det vill säga den 23 december 1984. Om denna förutsättning godtogs i målet skulle formerna för diskriminering mellan män och kvinnor enligt systemet för invaliditetsförsäkring anses rättsstridiga, eftersom de bestämmelser genom vilka de infördes i den brittiska lagstiftningen går tillbaka till år 1986, det vill säga till ett senare datum än det då direktivet trädde i kraft.

22. Av flera skäl kan jag inte godta de argument som anförts till stöd för en restriktiv tolkning av undantaget i artikel 7.1 a, och således för den åsikten att ifrågavarande lagstiftning i Förenade kungariket är oförenlig med direktivet.

23. Sådana är de sekundärrättsliga gemenskapsbestämmelser som skall beaktas, men även på grundval att ett mer allmänt resonemang förefaller mig hänvisningen till standstill inte vara helt relevant. Det är nämligen nödvändigt att beakta att frågan huruvida det finns en skyldighet till standstill i sekundärrättsliga regler eller ej av lättförståeliga skäl inte uppstår, när det finns en uttrycklig bestämmelse med denna innebörd, eftersom rättsuttolkaren i det fallet endast har att fastställa innebörden av den uttryckliga begränsning som han skall tillämpa, till skillnad från en situation där en sådan bestämmelse saknas. Det är på detta vis som direktiven i allmänhet uppfattas, vilket har lett somliga till att hävda att direktiven, före utgången av fristen för deras införlivande i de nationella rättsordningarna, får den verkan att de blockerar medlemsstaternas frihet att utfärda sådana regler som skulle kunna äventyra det senare genomförandet av dessa direktiv. Förevarande mål kan dock inte hänföras till någondera av dessa två kategorier, eftersom det aktuella direktivet innehåller en bestämmelse, artikel 7.1, enligt vilken staterna uttryckligen ges rätt att utesluta bestämda frågor från dess tillämpningsområde.

24. Sedan jag dragit slutsatsen att det inte föreligger någon skyldighet till standstill, måste det fastställas huruvida en lagstiftning som den i målet aktuella, som inför en skillnad i behandlingen av män och kvinnor inom området för invaliditetsförmåner, kan anses vara berättigad enligt artikel 7.1 a. Det är med andra ord nödvändigt att fastställa arten av det samband som måste finnas mellan de olika pensionsåldrarna och formerna för diskriminering med avseende på andra sociala förmåner, för att de sistnämnda skall kunna anses vara berättigade enligt artikel 7.1 a. Det skall erinras om att medlemsstaterna enligt den bestämmelsen behåller rätten att från tillämpningsområdet för direktivet utesluta bestämmandet av den ålder vid vilken arbetstagarna förvärvar rätt att erhålla ålders- och avgångspension och även de följder som valet av bestämda åldersgränser kan medföra för andra sociala trygghetsförmåner.

25. Denna fråga är inte ny. Domstolen har redan behandlat den i olika domar avseende liknande situationer. Låt mig i stora drag erinra om de väsentliga punkterna i de två viktigaste domarna.

26. Av denna rättspraxis framgår att en diskriminering i fråga om social trygghet, för att kunna anses berättigad enligt artikel 7.1 a, måste vara en nödvändig konsekvens av avgörandet av olika pensionsåldrar för kvinnor och för män. Domarna i målen Thomas m.fl. och Graham m.fl., som i väsentliga delar refererats ovan, ger en vägledning för hur detta mål skall avgöras. Domstolen klargjorde i dessa domar att den form av diskriminering som hade införts, och som hade framkallats av skillnaden i pensionsålder (i dessa fall handlade det, liksom i detta mål, om invaliditetsförmåner vars system varierade alltefter pensionsåldern), kan anses som en konsekvens av denna skillnad när den är objektivt nödvändig för att säkerställa den ekonomiska jämvikten i det sociala trygghetssystemet och överensstämmelsen mellan pensionssystemet och andra förmånssystem. Domstolen klargjorde dessutom att dessa former av diskriminering är objektivt kopplade till pensionsåldern, då de direkt följer av det faktum att denna ålder har fastställts på olika sätt för kvinnor respektive för män, och att de med nödvändighet är kopplade till samma förutsättning, eftersom invaliditetsförmånerna ersätter förvärvsinkomst på så vis att diskrimineringen i princip inte längre har något berättigande efter tidpunkten för pensioneringen och då någon förvärvsinkomst inte längre föreligger. I domen i målet Graham m.fl. förklarade domstolen att om former för diskriminering som har införts skall vara berättigade måste de säkerställa överensstämmelsen mellan de båda systemen i två hänseenden: för det första eftersom medlemsstaterna inte skulle kunna bevilja arbetstagare som har drabbats av oförmåga innan de har uppnått pensionsåldern sådana invaliditetsförmåner som motsvarar den inkomst som de skulle ha fortsatt att uppbära om de hade kunnat fortsätta att arbeta, och för det andra eftersom kvinnorna skulle uppbära en invaliditetsförmån som motsvarar ålderspension om invaliditetspensionen, för att säkerställa likabehandling, beviljades dem vid samma ålder som männen, det vill säga vid 65 års ålder.

27. Den diskriminering som den hänskjutande domstolen har att bedöma i detta mål gäller i tre fall kvinnor och i två fall män. Sybil Spencer har gjort gällande att det utbyte av REA till fullt belopp mot REA till ett fastlåst belopp för arbetstagare som liksom hon själv gick i pension mellan april 1987 och april 1989 medförde att den förmån hon uppbar var mindre fördelaktig än motsvarande förmån för män som, om de gick i pension senare än vid 65 års ålder och om de i övrigt befann sig i en jämförbar situation, hade möjlighet att bibehålla rätten till REA till fullt belopp. Sökandena Regina Virginia Hepple och Anna Stec har gjort gällande att utbytet av REA mot en lägre förmån, RA, vid uppnådd pensionsålder försämrade behandlingen av dem i jämförelse med män som befann sig i en jämförbar situation, eftersom kvinnor går i pension tidigare än män och därför tidigare än dem upphör att erhålla invaliditetspension till fullt belopp. Patrick Vincent Lunn och Oliver Kimber har påtalat en omvänd diskriminering, det vill säga till förmån för kvinnorna och till nackdel för dem. De gör gällande att REA uppgående till ett fastställt belopp inte utbetalades till dem, eftersom de under perioden april 1987— april 1989 ännu inte hade uppnått pensionsåldern, medan kvinnor i samma ålder och som befann sig i samma situation, kunde begära att bli pensionerade och således förvärva rätt till REA till fullt (om än fastlåst) belopp.

28. Sökandena och kommissionen, som har framfört argument som till stor del sammanfaller, förnekar att det måste finnas en koppling mellan olika pensionsåldrar och de regler som från och med 1986 införts för invaliditetsförmåner.

29. Sökandena har gjort gällande att Förenade kungarikets lagstiftning, genom vilken fastställs ett samband mellan pensionsrättigheter och invaliditetspensioner, är oförenlig med den princip om likabehandling som garanteras genom direktivet och inte kan anses berättigad enligt artikel 7.1 a. Som stöd för denna åsikt har sökandena understrukit att pensionssystemet och systemet för invaliditetspension (som då inte var kopplat till pensionsåldern och som betalades ut till de berättigade på livstid) utan problem existerade samtidigt före reformerna år 1986. Detta bekräftas av den hänskjutande domstolen, som i uttryckliga ordalag fastslår att skillnaderna i pensionsålder har funnits samtidigt som Industrial Injuries Scheme under nästan fyrtio år från och med 1948 och att REA följaktligen helt enkelt kunde ha lämnats som det var eller också kunde man ha föreskrivit en icke diskriminerande ålder för indragning av förmånen, utan att rubba pensionssystemet såsom det alltid hade fungerat.

30. På liknande sätt har kommissionen framför allt hävdat att den omtvistade bestämmelsen är av undantagskaraktär och därför skall tolkas strikt. Det finns dock inget tvivel om att de undantag som återfinns i artikel 7.1 utgör ett undantag i förhållande till den allmänna tillämpningen av principen om likabehandling inom området för social trygghet genom de metoder och de tidsfrister som fastställts i direktivet. Det har redan framgått på vilket sätt denna faktor kan påverka tolkningen av den nämnda bestämmelsen i att sammanhang som det i föreliggande fall aktuella.

31. Dessa iakttagelser förefaller mig vara rimliga. Det är enligt min mening svårt att hävda att de olika pensionsåldrarna gör det nödvändigt med en sådan könsdiskriminering, som det gällande systemet för invaliditetspension i Förenade kungariket ger upphov till, oavsett om den är till nackdel för kvinnor eller för män. En sådan diskriminering förefaller snarare följa av ett (frivilligt) val av den nationella lagstiftaren, som har offrat likabehandlingen för att, såsom det uttrycks i beslutet om hänskjutande, avskaffa ett dyrbart missförhållande och särskilt för att inte fortsätta betala en förmån som REA till människor som är för gamla för att förvärvsarbeta. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande är sådan diskriminering dessutom inte objektivt nödvändig för att undvika att den ekonomiska jämvikten i det sociala trygghetssystemet äventyras. Jag anser därför att de former av diskriminering som kännetecknar systemet i Förenade kungariket inte är den bästa lösningen på problemet, och att det krävs åtgärder för att rationalisera förhållandet mellan de båda systemen. Härtill kommer att det, med hänsyn till kravet på förenlighet mellan de nya formerna av diskriminering och proportionalitetsprincipen, förefaller ännu tydligare att det faktum att artikel 7.1 a tillåter en sådan diskriminering som följer av de olika pensionsåldrarna inte kan tolkas på så sätt att artikeln endast tillåter ett automatiskt införlivande av de olika åldersgränserna i systemen för invaliditetsförmåner. Det är tvärtom just kravet att undantaget så lite som möjligt skall äventyra likabehandlingen som medför att denna bestämmelse tolkas i den meningen att medlemsstaterna, i förekommande fall och inom det möjligas gränser, måste vidta åtgärder av ett sådant slag som inte omintetgör direktivets syfte och det grundläggande kravet att säkerställa likabehandling.

32. I sitt svaromål har dock Förenade kungariket tvärtom gjort gällande att de ifrågavarande formerna för diskriminering är berättigade på grund av kravet att säkerställa överensstämmelse mellan pensionssystemet och systemet för invaliditetspension. I det hänseendet har Förenade kungariket anfört att denna pension avser att kompensera förlusten av förvärvsinkomst, och att det följaktligen är ologiskt att den som uppbär en sådan förmån fortsätter att uppbära denna även sedan han uppnått pensionsåldern, det vill säga även efter det datum då han i vart fall skulle ha upphört att uppbära en förvärvsinkomst. På denna punkt har Förenade kungarikets regering i sitt svaromål åberopat den ovannämnda domen i målet Graham m.fl., i vilken det fastslogs att eftersom invaliditetsförmånerna har till uppgift att ersätta inkomst av yrkesverksamhet är det inget som hindrar en medlemsstat från att föreskriva att de upphör att utbetalas och ersätts av avgångspension vid den tidpunkt som förmånstagarna i vilket fall som helst upphör att arbeta på grund av att de har uppnått pensionsåldern.

33. Jag kan inte annat än dela detta påstående. Det råder inget tvivel om att medlemsstaterna är fria att bestämma system för invaliditetspension genom att fastställa de perioder som berättigar till denna samt beloppet. Det återstår dock att pröva huruvida det är en frihet utan gränser och särskilt huruvida principen om likabehandling och proportionalitetsprincipen spelar någon roll i det hänseendet, och i så fall vilken.

34. Detta argument förefaller vid första påseendet vara övertygande. Det kan däremot noteras att Förenade kungarikets regering inte har visat att det var omöjligt att få systemet att fungera logiskt, det vill säga att få de båda systemen, pensionssystemet och systemet för invaliditetspensioner, att överensstämma utan att skapa nya former av diskriminering eller ge upphov till mindre markerade former av diskriminering. Det är i det avseendet betecknande att den hänskjutande domstolen, som jag redan har påpekat, ansåg att det var möjligt att genomföra en ickediskriminerande sänkning av pensionsåldern utan att rubba pensionssystemet. Det förefaller mig nämligen inte vara möjligt att på grundval av tillgängliga uppgifter utesluta att andra typer av åtgärder som tar hänsyn till kravet att säkerställa likabehandling, som är målsättningen för direktivet och som motsvarar de allmänna principerna i systemet, varit möjliga att vidta. För att rättfärdiga undantaget räcker det inte att påvisa en bristande överensstämmelse i förhållandet mellan de båda systemen som har uppkommit genom de reformer som införts från och med år 1986. Det måste enligt min mening i stället visas att denna bristande överensstämmelse kan avhjälpas endast på de sätt som lagstiftaren i Förenade kungariket valt (och således genom att i systemet för invaliditetspensioner införa nya former av könsdiskriminering), och dessutom att en sådan åtgärd är proportionerlig i förhållande till den målsättning som eftersträvas.

35. Förenade kungarikets regering har på nytt åberopat domen i målet Graham m.fl. för att göra gällande att en tolkning av artikel 7.1 a, enligt vilken medlemsstaterna förbjuds att begränsa nivån för sådana invaliditetsförmåner som skall betalas till personer som har uppnått pensionsåldern skulle innebära en begränsning eller ett avskaffande av deras rätt att fastställa olika pensionsåldrar för kvinnor och för män, en rätt som uttryckligen och ovillkorligen tillkommer dem enligt artikel 7.1 a.

36. Det skall slutligen tilläggas att vid tolkningen av artikel 7.1 a måste hänsyn tas till principen om likabehandling i förening med artikel 5 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 10 EG andra stycket), enligt vilken (medlemsstaterna) skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås, vilket även måste innefatta likabehandling, som är den målsättning som direktivet söker uppnå inom en bestämd sektor.

37. Mot den bakgrunden måste man räkna med möjligheten att de diskriminerande bestämmelser som infördes efter direktivets ikraftträdande och som teoretiskt skulle kunna falla inom undantaget i artikel 7.1 a innebär att avvikelse i överdriven grad (det vill säga oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet) sker från den princip om likabehandling som, med avseende på behandlingen av arbetstagare, fastställs i artikel 119 i EG-fördraget (nu artikel 141 EG), och som genom direktivet tillämpas inom en bestämd sektor, nämligen den sociala trygghetssektorn, och att direktivet på så sätt förhindras att fylla sin uppgift. I det perspektivet blir direktivets allmänna uppbyggnad viktig, en uppbyggnad vars syfte i huvudsak är att successivt inom en sexårsperiod justera befintlig lagstiftning i fråga om social trygghet så att den överensstämmer med principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Härav följer att en diskriminerande bestämmelse som genom sitt innehåll äventyrar syftet med direktivet kan anses strida mot gemenskapsrätten, även när den faller under den bokstavliga meningen i undantagsbestämmelsen. Andamålet kan likaså, som redan nämnts vid flera tillfällen, anses ha äventyrats av det faktum att man kunde ha försökt uppnå samma resultat genom andra åtgärder som genom sitt huvudsakliga innehåll och genom att de åtföljs av kompletterande bestämmelser med kompenserande effekt, inte skulle medföra att avvikelse sker från likabehandlingen, eller att detta endast sker i mindre utsträckning.

38. Jag föreslår således att den första och den andra frågan skall besvaras så att medlemsstaterna har möjlighet att som förutsättning för rätt till en invaliditetsförmån fastställa sådana olika åldersvillkor för kvinnor och män som är kopplade till motsvarande villkor för ålderspension och därigenom bevilja olika förmånsbelopp till berättigade kvinnor respektive män som befinner sig i helt jämförbara förhållanden, förutom vad gäller kön. Detta gäller dock under förutsättning att skillnaden vad gäller belopp är nödvändig för att säkerställa överensstämmelse mellan de båda systemen, pensionssystemet och systemet för invaliditetsförmåner, i den meningen att avvikelsen från principen om likabehandling inom systemet för invaliditetsförmåner å ena sidan är oundvikligt på grund av att olika pensionsåldrar fastställts och å andra sidan både nödvändigt för att uppnå det önskade resultatet och proportionerligt till detta resultat. Det ankommer på den nationella domstolen att göra de bedömningar som krävs i detta avseende. Denna möjlighet kan likaså i enstaka fall utövas för att införa diskriminerande bestämmelser som inte fanns vid utgången av tidsfristen för införlivandet av direktivet, men fortfarande under förutsättning att de ovannämnda villkoren är uppfyllda, och om så krävs genom att samtidigt föreskriva lämplig ersättning eller sådana ändringar i sättet att beräkna invaliditetspensionen som kan motverka effekterna av de diskriminerande bestämmelserna. Även i det fallet ankommer det på den nationella domstolen att göra de bedömningar som krävs, och särskilt att fastställa om omständigheterna är sådana att de kan rättfärdiga de diskriminerande bestämmelserna.

Den tredje frågan

39. Om den nationella domstolen på grundval av ovan angivna bedömningar fastställer att diskrimineringen i fråga om invaliditetsförmåner inte är berättigad enligt artikel 7.1 a och följaktligen är oförenlig med gemenskapsrätten, uppstår frågan om vilka medel som genom rättsordningen erbjuds enskilda för att ge dem möjlighet att i praktiken motverka följderna av en sådan diskriminering vad gäller deras rättsliga ställning. I mer allmänna ordalag handlar det om att avgöra vilka effekter som en dom som avkunnas till följd av ett mål om förhandsavgörande får på de nationella bestämmelser som är kopplade till gemenskapslagstiftningen i fråga, och således på den rättsliga ställningen för de enskilda på vilka den sistnämnda lagstiftningen skall tillämpas direkt.

40. Det skall erinras om att personer som har diskriminerats genom att artikel 4.1 i direktivet har åsidosatts enligt domstolens rättspraxis har rätt att behandlas på samma sätt som personer som inte har diskriminerats och som befinner sig i samma situation, frånsett könsskillnaden. I de fall där direktivet inte har införlivats anses den behandling som förbehålls dessa personer allmänt som den enda giltiga referenspunkten för att avskaffa följderna av diskriminering.

41. Denna fråga måste besvaras jakande. Jag har kommit fram till denna slutsats av följande skäl.

42. Det är i detta skede lämpligt att upprepa att den nationella lagstiftaren är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att direktivet skall kunna tillämpas. Denna skyldighet skall framför allt framhållas eftersom det kan konstateras att de rättsmedel som följer av gemenskapsprincipen om likabehandlingens direkta effekt riskerar att möta stora hinder på det praktiska planet på grund av svårigheten att i varje enskilt fall bedöma den särskiljande fördel för jämförelsepersonen som skall användas som kriterium för tilläggsförmånen, och eftersom, i vart fall när det gäller rättsliga åtgärder, det är möjligt att motsägelser föreligger och att det i praktiken är svårt att förena olika riktningar.

43. Slutligen vill jag lämna en sista synpunkt avseende en känslig aspekt av tvisten som parterna inte har uppehållit sig vid. Om den nationella domstolen, efter att ha gjort de faktiska bedömningar som ankommer på den och som har angetts ovan, drar slutsatsen att Förenade kungarikets lagstiftning är oförenlig med gemenskapsrätten, kan domstolen eventuellt på eget initiativ bedöma huruvida det med hänsyn till beslutets innehåll och inverkan är möjligt och lämpligt att begränsa dess retroaktiva verkan i enlighet med rättspraxis från målet Barber.

Förslag till avgörande

44. Med hänsyn till vad ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Social Security Commissioner på följande sätt:

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111.

3 Min kursivering.

4 Se artikel 12 i bilaga 7 till Social Security Contributions and Benefits Act från 1992.

5 Se artikel 13 i bilaga 7 till Social Security Contributions and Benefits Act från 1992.

6 Se Social Security Contributions and Benefits Act från 1992, i dess lydelse efter ändring genom Pension Act från 1995.

7 Min kursivering.

8 Dom av den 7 juli 1994 i mål C-420/92 (REG 1994, s. I-3191), punkt 21.

9 Min kursivering.

10 I denna fråga, se generaladvokaten Mancinis förslag till avgörande av den 11 juni 1987 i mål 30/85, Teuling (REG 1987, s. 2497 och s. 2507, särskilt s. 2513 och 2514). Se likaså generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i målet Kommissionen mot Belgien (dom av den 7 maj 1991) i mål C-229/89 (REG 1991, s. I-2205 och s. I-2216, särskilt s. I-2222).

11 I det hänseendet se dom av den 18 december 1997 1 mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I-7411), punkt 45. Se dessutom generaladvokaten Darmons ovannämnda förslag till avgörande.

12 Mål C-328/91 (REG 1993, s. I-1247).

13 Se punkt 12.

14 Se punkt 13.

15 Se punkt 13.

16 Se punkt 14.

17 Mål C-92/94 (REG 1995, s. I-2521).

18 Se punkt 11.

19 Se punkt 12.

20 Se punkt 13.

21 Se punkt 14.

22 Se punkt 15.

23 Se likaså, bland annat, dom av den 7 juli 1992 i mål C-9/91, Equal Opportunities Commission (REG 1992, s. I-4297), i vilken domstolen fastställde att artikel 7.1 a i direktivet skall tolkas på så sätt att den tillåter inte endast fastställandet av olika pensionsåldrar för män och kvinnor för beviljande av ålders- och avgångspension, utan även annan sådan diskriminering som med nödvändighet är kopplad till den skillnaden. Med tillämpning av detta kriterium måste det anses vara tillåtet att föreskriva olika avgiftsperioder för män och kvinnor, som berättigar till en pension av samma storlek, eftersom om en sådan ojämlikhet i avgiftsperiodernas längd inte upprätthålls, olika pensionsåldrar för män och kvinnor inte kan bibehållas utan att villkoren för den nuvarande ekonomiska jämvikten ändras (se punkt 16). Domstolen tillade att en tolkning av artikel 7.1 a som utesluter en tillämpning av undantaget, på det sättet att den hindrar att avgifter av olika storlek ger upphov till en pension på samma belopp till följd av de olika pensionsåldrarna för kvinnor och män, skulle vara utomordentligt restriktiv eftersom den dels skulle tillåta att olika pensionsåldrar infördes, dels skulle göra systemet omöjligt att tillämpa i praktiken, genom att en allmän justering av avgifts- och förmånssystemet inom en ganska begränsad period, det vill säga före utgången av den tidsfrist om sex år som (för det ändamålet) fastställts genom artikel 8 i direktivet skulle krävas. Detta skulle väsentligt förändra den ekonomiska jämvikt som grundar sig på skyldigheten att betala avgifter fram till pensionsåldern, som är olika för kvinnor och för män (se punkt 18). Enligt domstolen kan nämligen det successiva genomförandet (se artikel 1 i direktivet) av principen om likabehandling av kvinnor och män som lagstiftaren fastställt inte säkerställas, om räckvidden av det enligt artikel 7.1 a tillåtna undantaget tolkades restriktivt. På grundval av domstolens slutsats att undantag tillåts endast när det är nödvändigt för att uppnå målsättningen med denna bestämmelse i direktivet, det vill säga för att tillåta medlemsstaterna att fastställa olika pensionsåldrar för kvinnor och män, medgav domstolen att eventuell diskriminering med avseende på skyldigheten att betala avgifter och beräkningen av dessa för pensionen med nödvändighet är kopplad till skillnaden i pensionsålder. Se likaså en senare dom av den 19 oktober 1995 i mål C-137/94, Richardson (REG 1995, s. I-3407), i vilken domstolen prövade frågan huruvida artikel 7.1 a tillåter en medlemsstat som med tillämpning av denna bestämmelse har fastställt pensionsåldern till 60 år för kvinnor och 65 år för män att även föreskriva att kvinnorna skall åtnjuta ett undantag från betalning av läkemedelskostnader från 60 års ålder men männen däremot från 65 års ålder. Domstolen fastslog att diskriminering i fråga om undantag från betalning av läkemedelskostnader inte omfattas av undantaget i artikel 7.1 a, eftersom detta inte är en nödvändig konsekvens av de olika pensionsåldrarna. Domstolen drog denna slutsats dels på grund av det allmänna antagandet att beviljandet av förmåner från ett icke avgiftsfinansierat system, utan beaktande av den berördas rätt till ålderspension, inte direkt påverkar den ekonomiska jämvikten i avgiftsfinansierade pensionssystem (punkterna 20—24) dels eftersom det för att tillförsäkra överensstämmelse mellan pensionssystemet och andra sociala trygghetssystem inte är nödvändigt att bevilja undantag från betalning av läkemedelskostnader vid en ålder, nämligen pensionsåldern, som fastställts vid olika åldrar för kvinnor och för män och som inte med nödvändighet är den ålder vid vilken yrkesverksamheten faktiskt upphör och inkomsterna följaktligen minskar (punkterna 25—27).

24 Se punkt 27 i beslutet om hänskjutande.

25 Se punkt 28 i beslutet om hänskjutande.

26 Se punkt 14.

27 Se punkterna 16, 17 och 18.

28 Se i detta lianseende ovannämnda dom i målet Thomas.

29 Se punkt 15.

30 Se generaladvokaten Darmons ovannämnda förslag till avgörande i målet kommissionen mot Belgien.

31 Se generaladvokaten Mancinis ovannämnda förslag till avgörande i målet Teuling.

32 Se i detta hänseende bland annat dom av den 24 februari 1994 i mål C-343/92, Roks m.fl. (REG 1994, s. I-571), punkt 18, av den 28 september 1994 i mål C-408/92, Avdel Systems (REG 1994, s. I-4435), punkt 16 och av den 28 september 1994 i mål C-28/93, van den Akker m.fl. (REG 1994, s. I-4527), punkt 17.

33 Dort av dem 17 maj 1990 i mål C-262/88 (REG 1990, s. I-1889; svensk specialutgåva, volym 10). I motsvarande riktning se dom av den 8 april 1976 i mål 43/75, Defrenne (REG 1976, s. 455; svensk specialutgåva, volym 3).