Förslag till avgörande av generaladvokat

1. I de förenade målen C-310/98 och C-406/98 är det fråga om en begäran av Bundesfinanzhof i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) om att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av artiklarna 454 och 455 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad tillämpningsförordningen).

I — Tillämpliga bestämmelser

2. I artiklarna 454.3 och 455, som rör internationella varutransporter med TIR-carnet, föreskrivs följande:

3. I artikel 455 föreskrivs följande:

4. De citerade bestämmelserna gäller oaktat de särskilda bestämmelser i rådets förordning (EEG) nr 2112/78 av den 25 juli 1978 om slutandet av tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-Carnet (TIR-konventionen) av den 14 november 1975, Genève.

5. I artikel 11 i TIR-konventionen, som i det följande kommer att tilldra sig vår uppmärksamhet, föreskrivs följande:

6. De ovan nämnda artiklarna 454.3 och 455 hänvisar även till ATA-konventionen, som dock inte är av relevans i förevarande mål.

II — Bakgrund och förfarande

7. Bakgrunden till de förevarande målen är representativ för en rad mycket likartade mål som för närvarande är anhängiga vid de tyska domstolarna, och kan sammanfattas enligt följande:

8. De polska speditionsföretagen Sagpol och Mets-Trans levererade 1994, inom ramen för förfarandet för extern gemenskapstransitering med TIR-carnet, smör och socker från Polen till en inom gemenskapens tullområde belägen bestämmelseort.

9. Avgångskontoret i Pomellen, Tyskland, fastställde en tidsfrist inom vilken varorna skulle uppvisas vid bestämmelsetullkontoren, i Madrid (Spanien) vad avser transporten av smör och i Porto (Portugal) för försändelsen av socker.

10. Undersökningar och kontroller utförda av Hauptzollamt Neubrandenburg (nedan kallad HZA) visade på att transitvarorna inte i något av fallen hade uppvisats vid bestämmelsekontoren. Talongen i kupong nr 2 ur TIR-carneten i fråga — vilken är avsedd att återsändas av bestämmelsekontoret till avgångskontoret för att det sistnämnda skall kunna avsluta transitförfarandet — sändes således inte tillbaka i något av de båda fallen.

11. Under det förfarande som inletts av HZA dök talonger från kupong nr 2 upp, men det visade sig att dessa var försedda med förfalskade stämplar och — i ett fall — med en falsk underskrift.

12. I båda förfarandena meddelade HZA speditionsföretagen att varorna inte hade uppvisats och att det ej heller kunde fastställas var överträdelserna hade skett.

13. HZA fastställde en tidsfrist på tre månader för företagen att styrka var överträdelsen faktiskt skett.

14. Met-Trans försökte att inom tidsfristen styrka denna plats genom att förelägga HZA transportfakturor och transportuppdrag liksom ett skriftligt intyg från den lastbilschaufför som hade genomfört transporten.

15. HZA avvisade dock denna bevisning såsom otillräcklig och sände ett betalningsföreläggande till Met-Trans. Efter att utan framgång ha begärt en omprövning av beslutet att utfärda betalningsföreläggande, överklagade speditören till Finanzgericht, som beslutade att HZA saknat behörighet att utfärda betalningsföreläggandet, eftersom Met-Trans inom tidsfristen på ett tillfredsställande sätt hade styrkt att Porto var den faktiska platsen för överträdelsen.

16. Även mot Sagpol, som inte hade yttrat sig inom den föreskrivna fristen, utfärdades ett betalningsföreläggande.

17. Sagpol begärde att beslutet skulle omprövas och åberopade en kopia av CMR:s fraktsedel och samtliga befintliga handlingar som Sagpol förfogade över — bland annat drivmedelskvitton — som enligt Sagpols åsikt kunde styrka att varorna faktiskt hade transporterats till Madrid. Dessutom presenterade Sagpol ett skriftligt intyg från sin chaufför.

18. Efter det att Sagpols begäran om omprövning hade avslagits överklagade Sagpol till Finanzgericht som beslutade att HZA saknat behörighet att utfärda betalningsföreläggandet och att Sagpol på ett tillfredsställande sätt hade styrkt att Madrid var den faktiska platsen för överträdelsen.

19. I båda målen överklagade HZA till Bundesfinanzhof, som har ställt fem tolkningsfrågor till domstolen.

III — Tolkningsfrågorna

20. Tolkningsfrågorna i målet Sagpol lyder enligt följande:

21. Tolkningsfrågorna i målet Met-Trans lyder enligt följande:

22. Av Bundesfinanzhofs frågor framgår det utan tvekan att den andra frågan i målet Sagpol motsvarar den första frågan i målet Met-Trans. Likaså är föremålet för den tredje frågan i målet Sagpol identiskt med föremålet för den andra frågan i målet Met-Trans.

23. De fem frågor som har förelagts domstolen begränsar sig strängt taget till tre frågor avseende:

A — Tidsfristen för att förebringa bevisning

(Första frågan i målet Sagpol)

24. Bundesfinanzhofs första fråga hänför sig väsentligen till huruvida artikel 454.3 första stycket och artikel 455.1 i tillämpningsförordningen skall tolkas så att tullmyndigheterna i utförselmedlemsstaten, i de fall där en vara som är hänförlig till förfarandet för extern gemenskapstransitering och som transporteras med TIR-carnet inte uppvisats för bestämmelsekontoret, har rätt att fastställa en tremånadersfrist inom vilken innehavaren av carneten skall förebringa tillfredsställande bevis på var överträdelsen faktiskt begåtts.

25. Dessutom vill Bundesfinanzhof veta huruvida utförselmedlemsstatens behörighet att uppbära avgifterna påverkas av att bevisning förebringas senare.

26. Bundesfinanzhof anser att artikel 454.3 första stycket i förening med artikel 455.1 i tillämpningsförordningen visserligen hänvisar till artikel 11.1 i TIR-konventionen, men att det dock är tvivelaktigt huruvida tidsfristen i artikel 11.1 i TIR-konventionen för bevisning av den faktiska platsen för överträdelsen kan tilllämpas. Bundesfinanzhof grundar sina tvivel på ett flertal överväganden som följer av de ifrågavarande artiklarnas ordalydelse. Bundesfinanshof hävdar att tidsfristen i artikel 11.1 i TIR-konventionen är en tidsfrist som måste respekteras av tullmyndigheterna, medan tidsfristen i artikel 454.3 första stycket i tillämpningsförordningen måste respekteras av den tullavgiftspliktige. Dessutom anser Bundesfinanzhof att tidsfristen i artikel 11.1 i TIR-konventionen inte börjar löpa i och med ett meddelande från tullmyndigheten till den garanterande sammanslutningen, utan i och med mottagandet av TIR-carneten, medan den frist som föreskrivs i artikel 454.3 första stycket i tillämpningsförordningen rimligen först börjar löpa i och med meddelandet från tullmyndigheten.

27. Sagpol gör gällande att, eftersom både artikel 454.3 första stycket och artikel 455.1 hänvisar till artikel 11.1 i TIR-konventionen, tidsfristen inom vilken innehavaren av TIR-carneten kan förebringa bevisning om var överträdelsen ägde rum måste vara ett år.

28. Kommissionen och de regeringar som inkommit med yttranden åberopar däremot en administrativ överenskommelse enligt vilken medlemsstaterna har kommit överens om att tidsfristen för bevisning är tre månader. Detta överensstämmer dessutom med tidsfristen för förfarandet för extern gemenskapstransitering, vilken föreskrivs i artikel 379 i tillämpningsförordningen, samt med principen om gemenskapsbestämmelsernas ändamålsenliga verkan, då en längre tidsfrist skulle kunna förhindra uppbörden av avgifter på grund av preskription.

Bedömning

29. Det är ostridigt att de bestämmelser med vilka vi befattar oss är oklara och att kommissionen så till vida med rätta talar om ett rättsligt förbiseende.

30. Jag erinrar om att artikel 454.3 första stycket i tillämpningsförordningen föreskriver:

31. Av ordalydelsen i denna bestämmelse följer att gemenskapslagstiftaren ville att bevisningen för att transporten har genomförts enligt föreskrifterna och bevisningen för var överträdelsen eller oegentligheten faktiskt begåtts skulle underordnas samma tidsfrist.

32. Artikel 454.3 första stycket hänvisar i detta hänseende till artikel 455.1, som i sin tur hänvisar till artikel 11.1 i TIR-konventionen.

33. Men artikel 455.2 i tillämpningsförordningen föreskriver att [b]evis för att transporten har genomförts enligt föreskrifterna... enligt artikel 454.3 första stycket skall ges inom den period som föreskrivs i artikel 11.2 i TIR-konventionen.

34. Det rent mekaniska användandet av på varandra följande hänvisningar leder således till den absurda situationen, att den tidsfrist som skall respekteras på samma gång är olika lång beroende på huruvida hänvisningen till artikel 11.1 eller hänvisningen till artikel 11.2 i TIR-konventionen tas i beaktande.

35. Följaktligen leder detta oss till slutsatsen att författarna till tillämpningsförordningen måste ha begått ett av följande fel:

36. Flera omständigheter talar för att det är det första av dessa fel som har begåtts.

37. Till att börja med kan det konstateras att det inte föreligger något omedelbart samband mellan innehållet i artikel 455.1 i tillämpningsförordningen och innehållet i artikel 454.3 första stycket.

38. I artikel 455.1 anges nämligen inte någonstans tidsfristen för att styrka att transporten har genomförts enligt föreskrifterna eller var överträdelsen har begåtts.

39. Såsom Budesfinanzhof har understrukit avser denna bestämmelse endast tidsfristen inom vilken tullmyndigheterna måste meddela innehavaren av TIR-carneten och den garanterande sammanslutningen att en överträdelse eller oegentlighet har begåtts i samband med en transport med TIR-carnet.

40. Om hänvisningen i artikel 454.3 första stycket till artikel 455.1 inte fanns, skulle följaktligen ingen ha kommit på tanken att i sistnämnda bestämmelse eftersöka tidsfristen för bevisning om att transporten genomförts enligt föreskrifterna eller var överträdelsen har begåtts.

41. Däremot är sambandet mellan innehållet i artikel 455.2 och innehållet i artikel 454.3 första stycket iögonfallande.

42. Artikel 455.2 rör nämligen endast frågan att bestämma tidsfristen för att framlägga bevis för att transporten genomförts på regelmässigt sätt i den mening som avses i artikel 454.3 första stycket.

43. Det kan således med rätta konstateras att det var av misstag som lagstiftaren i artikel 454.3 första stycket hänvisade till artikel 455.1, och att hänvisning hade bort göras till artikel 455.2.

44. Av detta följer att såväl tidsfristen för bevisning om att transporten genomförts enligt föreskrifterna som tidsfristen för bevisning om var överträdelsen har begåtts föreskrivs i artikel 455.2, med hänvisning till artikel 11.2 i TIR-konventionen.

45. Bundesfinanzhof har emellertid anfört att det ur artikel 11.2 i TIR-konventionen inte går att utläsa någon frist som går att använda för att bestämma behörigheten, då det i denna artikel förutsätts att betalningsföreläggandet utfärdas av en behörig myndighet.

46. Kommissionen delar Bundesfinanzhofs uppfattning och förklarar att

47. Det finns dock en bestämmelse som enligt min mening reglerar frågan om behörighet. Artikel 215.3 i tullkodexen föreskriver följande:

48. Denna bestämmelse tydliggör visserligen inte uttryckligen att det är tullmyndigheten på den plats där skulden uppstår som är behörig att beräkna och uppbära skulden, men en annan lösning synes inte möjlig.

49. Därav följer att avgångskontoret är behörigt att uppbära tullar och avgifter som uppkommit vid ej färdigbehandlad gemenskapstransitering.

50. Enligt artikel 454 i tillämpningsförordningen kan dock innehavaren av TIR-carneten (och logiskt sett även den garanterande sammanslutningen) ifrågasätta avgångskontorets behörighet genom att bevisa att förfarandet trots allt är färdigbehandlat eller att det har begåtts en överträdelse på en bestämd plats.

51. Det är således i egenskap av offentlig myndighet som är behörig till dess att motsatsen bevisats, som avgångskontoret låter tidsfristen, inom vilken bevisning kan föras om att en annan medlemsstat är behörig, börja löpa.

52. Såsom jag har påpekat ovan framgår denna tidsfrist av artikel 11.2 i TIR-konventionen.

53. Enligt denna bestämmelse kräver den behöriga myndigheten i utförsellandet att. den garanterande sammanslutningen betalar skulden tidigast tre månader efter den dag då sammanslutningen underrättades om att carneten ej avstämplats.

54. Sammanslutningen förfogar således automatiskt över en frist på tre månader för att styrka att transporten har genomförts enligt föreskrifterna eller var överträdelsen eller oegentligheten har begåtts, eftersom inget betalningsföreläggande får sändas till denna före utgången av denna tidsfrist.

55. Artikel 11.2 föreskriver visserligen inte att avgångskontoret skall fastställa en frist på tre månader för den garanterande sammanslutningen eller innehavaren av TIR-carneten, men den tillåter naturligtvis detta, då denna frist indirekt följer av förbudet att utfärda ett betalningsföreläggande före utgången av denna frist.

56. Samma lösning följer för övrigt av en analogi med gemenskapssystemet för extern transitering. Den tillämpliga bestämmelsen för detta förfarande, artikel 379.2 i tillämpningsförordningen, föreskriver

57. Jag vill erinra om att dessa varor med ursprung i tredje land och avsedda att befordras till en bestämd plats inom gemenskapens tullområde enligt ett transitförfarande, skulle ha omfattats av förfarandet för extern gemenskapstransitering, om de inte redan i Polen upptagits i en TIR-carnet.

58. Om en längre tidsfrist för bevisning gällde för TIR-förfarandet, skulle detta kunna få till följd att detta förfarande utnyttjades enbart för att kringgå de strängare bestämmelserna i artikel 379.2.

59. Slutligen har Bundesfinanzhof och kommissionen, som ett förtydligande, upplyst om att en administrativ överenskommelse har ingåtts mellan medlemsstaterna, vilken har accepterats av gemenskapens transitkommitté. Enligt detta avtal har medlemsstaterna kommit överens om att tidsfristen för att framlägga bevis om att transiteringen har genomförts på ett regelmässigt sätt skall uppgå till tre månader. Denna överenskommelse, som upptogs i Samling för administrativa överenskommelser, har bifogats kommissionens inlaga.

60. Bundesfinanzhof och kommissionen hänvisar dessutom till en skrivelse från kommissionen av den 16 mars 1998 till Bundesministerium der Finanzien, enligt vilken den frist som har fastställts i den administrativa överenskommelsen även bör gälla för framläggandet av bevis för den plats där överträdelsen skett.

61. Man måste naturligtvis fråga sig vilken rättslig betydelse som tillkommer sådana riktlinjer eller en sådan skrivelse, vilka har antagits utan något som helst offentliggörande och som — vid sidan av de normala lagstiftningsförfaranden som står till buds för gemenskapslagstiftaren — tjänar till att om inte fylla ut luckor i förordningarna så åtminstone till att tolka dem.

62. Även om dessa riktlinjer förvisso representerar den gemensamma meningen hos medlemmarna i rådet, som är författare till tullkodexen, och meningen hos kommissionen, som är författare till tillämpningsförordningen, bekräftar dessa riktlinjer att den tolkning av föreskrifterna som jag har föreslagit står i samklang med författarnas mening.

63. Därför är det inte överraskande att de regeringar som har yttrat sig över denna första fråga, det vill säga den franska och den finska regeringen samt den danska regeringen under förhandlingen, har föreslagit att denna fråga skall besvaras jakande.

64. Vad slutligen beträffar yttrandet från Sagpol, kan konstateras att sistnämnda företag inte har framfört något som tar sikte på TIR-forfarandets särskilda natur, vilket skulle kunna förklara varför en annan frist för bevisning än den i förfarandet för extern gemenskapstransitering skulle gälla inom ramen för detta förfarande.

65. Proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om likabehandling, som Sagpol har åberopat, kan inte leda till att den första frågan besvaras annorlunda.

66. Ett företag som genomför internationella transporter och som använder sig av TIR-förfarandet, måste veta att dess främsta plikt består i att avsluta detta förfarande i enlighet med föreskrifterna genom att uppvisa varorna vid ett tullkontor i bestämmelselandet. Då förteckningar över dessa tullkontor åtminstone är tillgängliga vid avgångskontoret, måste företaget ge den exakta adressen till detta kontor till sin chaufför och anvisa denne att inte avlägsna förseglingarna innan han av detta tullkontor fått tillåtelse därtill. Företaget borde även känna till de konsekvenser som följer av ett felaktigt avslutat TIR-förfarande. Av alla dessa skyldigheter måste med nödvändighet följa att, om en överträdelse eller oegentlighet inträffar, det föreligger en skyldighet att inom kortast möjliga tid förebringa bevis om var överträdelsen eller oegentligheten har skett. Fastställandet av en frist på tre månader för att ställa samman och förebringa denna bevisning kan därför inte stå i strid med proportionalitetsprincipen.

67. Även rättssäkerhetsprincipen kräver att ett sådant förfarande klaras ut så snabbt som möjligt. Fastställandet av en tremånadersfrist bidrar till detta.

68. Slutligen har likabehandlingsprincipen inte åsidosatts då samma bestämmelser gäller för alla speditörer som befinner sig i jämförbara situationer.

69. Inom ramen för samma fråga önskar Bundesfinanzhof dessutom veta huruvida rätten för en medlemsstat att fastställa en sådan tremånadersfrist får till följd att bevisning som förebragts senare inte påverkar utförselmedlemsstatens behörighet att uppbära avgifter.

70. Av övervägandena ovan följer att befogenheten för den medlemsstat till vilken avgångskontoret hör definitivt står fast, om det efter utgången av denna tremånadersfrist inte har förebragts bevis om var överträdelsen faktiskt begåtts eller om förebragd bevisning enligt tullmyndigheterna inte på ett tillfredsställande sätt styrker var överträdelsen skett, vilket tillåter denna medlemsstat att uppbära de tullar och avgifter som skall betalas.

71. Eftersom det är ostridigt att dessa avgifter skall betalas och att problemet endast består i att bestämma vilken medlemsstat som är befogad att uppbära dessa, kräver systemets effektivitet att bevisning som förebragts senare, det vill säga efter utgången av de tre månaderna, endast leder till att medel överförs mellan medlemsstaterna och till att näringsidkaren återbetalas i fall då denne betalat för mycket.

72. Näringsidkarens intressen är i varje fall tillgodosedda om det visar sig — även efter utgången av tremånadersfristen — att tullarna och avgifterna faktiskt har betalats i varornas bestämmelseland.

73. I detta fall är nämligen artikel 11.3 andra meningen i TIR-konventionen tilllämplig, enligt vilken [d]e erlagda beloppen skall återbetalas till sammanslutningen om det inom två år efter den dag, då betalning krävdes, styrkes på sätt som tullmyndigheterna finner tillfredsställande att någon oegentlighet ej ägt rum i anslutning till ifrågavarande transportoperation.

74. Inom ramen för den tredje frågan kommer jag att undersöka huruvida bevisning som har förebragts inom tidsfristen, men inte anses som tillfredsställande enligt tullmyndigheterna, efter utgången av tremånadersfristen kan förklaras vara tillfredsställande av en domstol.

75. Mot bakgrund av vad som ovan framförts föreslår jag att domstolen besvarar första frågan i målet Sagpol enligt följande:

B — Tillåtlig bevisning

(Första frågan i målet Met-Trans och andra frågan i målet Sagpol)

76. Bundesfinanzhof vill veta vilka krav som, enligt artikel 454.3 första stycket, skall ställas på bevisningen avseende var överträdelsen under en transport med TIR-carnet faktiskt har begåtts. Frågan är huruvida en förklaring av innehavaren av carneten och ett vittnesmål från den lastbilschaufför som utfört transporten utgör tillräcklig bevisning, eller om bevisningen endast kan förebringas genom skriftliga handlingar av vilka det klart framgår att de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat har fastställt att överträdelsen har begåtts i den staten.

77. Jag börjar med att klargöra två punkter som utgör grunden för mitt resonemang.

78. Bundesfinanzhof fastslår i sitt beslut i målet Met-Trans i punkt II.4.b, att bevisningen för att fastställa den faktiska platsen för oegentligheten inte är reglerad, i motsats till bevisning enligt artikel 455.3 i förordning nr 2454/93 för att transporten med en TIR-carnet har genomförts enligt föreskrifterna. Enligt bestämmelsens ordalydelse är således all bevisning tillåten, av vilken det med till visshet gränsande sannolikhet framgår, att överträdelsen har ägt rum på en bestämd plats. Bundesfinanzhof förklarar därefter varför den dock anser att inte all bevisning bör tillåtas. Undersökningen som följer kommer huvudsakligen att koncentreras till denna punkt.

79. Redan på detta stadium kan man dock, i likhet med Bundesfinanzhof, konstatera att dokumenten som omnämns i artikel 455.3 endast avser bevis för att transporten har genomförts enligt föreskrifterna och att förordningen inte föreskriver några andra dokument för bevisning av den plats där överträdelsen har ägt rum. Detta har för övrigt ej heller bestridits i förfarandet vid domstolen.

80. Därefter bör det undersökas huruvida domstolen kan vägleda Bundesfinanzhof vad avser den betydelse som bör tillmätas begreppet glaubhaft nachgewiesen (bevisat på ett trovärdigt sätt); detta begrepp har i de andra språkversionerna återgetts med uttrycket [kunnat visa]... på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt.

81. Bundesfinanzhof har uppmärksammat att begreppet glaubhaft inte förekommer i den tyska versionen av artikel 378.1 i tillämpningsförordningen vad avser förfarandet för extern gemenskapstransitering. Därav följer att näringsidkaren i detta fall måste frambringa fullständig bevisning för sitt påstående (Nachweis är klart starkare än glaubhafter Nachweis). Det är dock inte tänkbart att lägre krav kan ställas på bevisningen avseende var överträdelsen skett i TIR-förfarandet. Bundesfinanzhof drar av detta slutsatsen att näringsidkaren således i båda fallen måste visa myndigheterna att den påstådda handlingen med till visshet gränsande sannolikhet (die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit) har inträffat och inte endast ge denna intrycket av att det är sannolikt (den Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit), i enlighet med den tyska civilprocessrätten.

82. Jag tror dock inte att en sådan subtil tolkning av de ifrågavarande bestämmelserna är möjlig, eftersom de olika spåkversionerna är lika bindande och inte helt överensstämmande.

83. Sålunda kan man till exempel konstatera att uttrycket à la satisfaction des autorités douanières, som återges i den engelska, spanska, franska, italienska, nederländska och portugisiska versionen av artikel 378.1, motsvarar begreppet glaubhaft.

84. Beträffande samma formulering — à la satisfaction des autorités compétentes, vilken även fanns i artikel 2 d i det numera upphävda rådets direktiv 79/623/EEG av den 25 juni 1979 om harmonisering av lagstiftning och administrativa bestämmelser rörande tullskuld — har slutligen domstolen i punkt 24 i dom av den 17 september 1996 förklarat att det klart framgår av den del av meningen som lyder för de behöriga myndigheterna som ingår i artikel 2 d i direktiv 79/623, vilken i sig är överflödig, att skyldigheten att kontrollera i alla händelser åligger de behöriga nationella myndigheterna under de nationella domstolarnas överinseende.

85. Den tyska versionen av artikel 2 d i direktiv 79/623 använde för uttrycket à la satisfaction inte begreppet glaubhaft utan följande uttryck: ... es sei denn, daß sich diese Unterlassungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der betreffende vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Wollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

86. Således kan begreppet glaubhaft i artikel 454.3 första meningen i tillämpningsförordningen inte tillskrivas någon särskild betydelse. Hela passagen måste förstås som att bevisning om var överträdelsen har skett inte skall anses ha förebragts när den bevisning som givits inte är övertygande. Bevis som inte kan övertyga tullmyndigheterna och de domstolar som utövar kontroll över dessa, är inte att betrakta som fullgod bevisning. Eftersom det kriterium som har utvecklats i tysk rättspraxis i detta hänseende är kriteriet med till visshet gränsande sannolikhet, finns det enligt min uppfattning inget hinder för att använda detta inom ramen för artikel 454.

87. Frågan kvarstår huruvida det följer av artiklarna 454 och 455 att endast särskild bevisning är tillåtlig för att för tullmyndigheterna på ett tillfredsställande sätt styrka att överträdelsen har begåtts på en bestämd plats.

88. Då bevisningen har betydelse både för medlemsstaternas behörighet att uppbära den tull som skall betalas och för nivån på tullavgiften, finner Bundesfinanzhof det tveksamt om en förklaring av innehavaren av TIR-carneten och vittnesmål och dokument såsom transporträkningar och transportuppdrag över huvud taget utgör tillräcklig bevisning, då dessa endast i begränsad utsträckning [kan] göras till föremål för en objektiv rättslig prövning. Bundesfinanzhof framhåller vikten av att i möjligaste mån säkerställa att uppbörd av importavgifter sker i fall då en överträdelse eller oegentlighet har ägt rum, vilket endast kan uppnås om beviset i fråga om gärningsorten är bindande inte bara för den medlemsstat i vilken överträdelsen fastställdes... utan också för den medlemsstat i vilken gärningsorten påstås ligga. Bundesfinanzhof anser därför att bevisningen i fråga om gärningsorten bör objektiveras på så sätt att ändamålet med bestämmelsen tas till intäkt för att i likhet med vad som föreskrivs i artikel 455.3... endast godkänna viss bevisning om var överträdelsen faktiskt begåtts, som kan vara skriftliga handlingar av vilka det klart framgår att behöriga myndigheter i en annan medlemsstat har fastställt att en överträdelse eller oegentlighet under eller i samband med en transport med en TIR-carnet faktiskt har begåtts på deras område.

89. Den franska, den nederländska och den finska regeringen samt kommissionen delar Bundesfinanzhofs åsikt.

90. Den svenska regeringen gör däremot gällande att det faktum att man skall lägga fram bevis för tullmyndigheterna som på ett tillfredsställande sätt visar var överträdelsen begicks innebär att det måste finnas utrymme för olika bevismedel och olika bedömningar av sådan bevisning.

91. Det är inte möjligt att dra en parallell mellan artikel 454 och 455.3 då dessa båda bestämmelser avser olika situationer och artikel 455.3 ej heller utgör någon uttömmande bestämmelse vad avser tillåtlig bevisning.

92. I avsaknad av en förklaring i gemenskapsförordningen, om vad som avses med bevis [som] får överlämnas på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt, ankommer det på den nationella domstolen att med stöd av den nationella processrätten bedöma vad som avses med bevis som anförts på ett för myndigheterna tillfredsställande sätt. Det finns ingen grund för att, i ett fall såsom det förevarande, begränsa bevisningen till endast officiella handlingar såsom Bundesfinanzhof har föreslagit, när denna begränsning inte följer av själva rättsakten. Om rätten att anskaffa bevisning skulle begränsas på ett eller annat sätt, skulle detta åligga lagstiftaren.

93. Den danska regeringen har i den muntliga förhandlingen förklarat att den i huvudsak delar den åsikt som företrätts av den svenska regeringen och de svarande företagen. Den danska regeringen anser inte att bevisbördan ökas till följd av passagen på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt.

94. Då det varken i de tillämpliga bestämmelserna eller i domstolens rättspraxis finns någon uttrycklig förpliktelse ankommer det på medlemsstaterna att, inom ramen för nationell processrätt, bestämma om den nödvändiga bevisningen, under förutsättning att de tillämpar samma kriterier som de som tillämpas vid uppbörden av nationella skatter.

95. Det skulle vara ett omöjligt krav att såsom bevisning endast tillåta officiella handlingar från myndigheter i den ifrågavarande medlemsstaten. Det skulle ej heller vara enkelt att fastställa vad som skulle förstås med objektiva och subjektiva bevismedel.

Bedömning

96. Den analogi som flera regeringar och kommissionen har föreslagit övertygar mig inte. En undersökning av den logiska strukturen hos artiklarna 454 och 455 talar snarare för ett à contrarioslut än ett analogislut.

97. Enligt artikel 454.3 första stycket skall överträdelsen anses ha blivit begången i den medlemsstat där den upptäcktes, såvida inte tullmyndigheterna kan förses med tillfredsställande bevis för

98. Vidare kan enligt artikel 455.3 bevisningen om att transporten genomförts i enlighet med föreskrifterna särskilt förebringas genom de där uppräknade handlingarna. Däremot anges det ingenstans hur det skall styrkas var överträdelsen eller oegentligheten har begåtts.

99. Är den logiska slutsatsen av dessa bestämmelser att bevisningen avseende var överträdelsen eller oegentligheten begåtts också skall anföras genom officiella handlingar (analogi), eller att platsen för överträdelsen inte behöver styrkas genom officiella handlingar, då detta inte föreskrivs i bestämmelsen och att bevis för att transporten genomförts i enlighet med föreskrifterna till och med skulle kunna förebringas genom andra medel (à contrario)? Enligt min mening är det uppenbart att det andra svaret är det riktiga.

100. Är 1997 införde kommissionen en begränsning av bevismedlen för att styrka att transporten genomförts i enlighet med föreskrifterna till de nämnda handlingarna genom att stryka ordet särskilt. Detta skulle kunna ha utgjort ett tillfälle för kommissionen att även föra in principen att platsen där överträdelsen eller oegentligheten begåtts skall styrkas med officiella handlingar.

101. De argument som har framförts för denna lösning inom ramen för förevarande mål — och som är allt annat än värdelösa — var säkert redan kända vid denna tidpunkt. Eftersom det inte gjordes någon ändring kan slutsatsen dras att man så till vida ville upprätthålla en viss flexibilitet, särskilt för att möjliggöra för en speditőr som handlat i god tro att försvara sig.

102. Sålunda har Finanzgericht i sin dom i målet Sagpol hänvisat till att speditőrén som handlat i god tro, från den tidpunkt då det kan bestämmas var överträdelsen ägt rum, i många fall har ett intresse av att det kan fastställas vilka som där är ansvariga för bedrägeriet och som enligt artikel 213 i tullkodexen kan betraktas som solidariskt betalningsskyldiga för skulden.

103. För det första är det för övrigt mycket svårt för en myndighet att styrka var en överträdelse har begåtts, eftersom man — per definition — försöker dölja detta. För det andra är det inte helt uteslutet att genom olika bevismedel styrka var en överträdelse har begåtts.

104. Det är endast undantagsvis som tulloch polismyndigheterna i det (förmodade) land där överträdelsen ägt rum kan styrka t.ex.

105. Omvänt får det inte uteslutas, även om nödvändig försiktighet tillmäts förklaringar från innehavaren av TIR-carneten och vittnesmål från lastbilschauffören, att de behöriga myndigheterna skulle kunna dra slutsatsen att det i deras ögon på ett tillfredsställande sätt har visats var överträdelsen eller oegentligheten ägde rum, då det föreligger en kedja av indicier som pekar i samma riktning, såsom

106. Jag föreslår därför domstolen att den första frågan i målet Met-Trans och den andra frågan i målet Sagpol skall besvaras enligt följande:

C — Den bevisning som accepteras efter utgången av tidsfristen

(Andra frågan i målet Met-Trans och tredje frågan i målet Sagpol)

107. Artikel 454.3 tredje och fjärde styckena i tillämpningsförordningen föreskriver hur det skall förfaras när det efter utgången av den tidsfrist som fastställs för speditörén eller den garanterande sammanslutningen fastställs i vilken medlemsstat överträdelsen har begåtts.

108. Jag erinrar om att dessa stycken lyder såsom följer:

109. Bundesfinanzhof önskar veta om de citerade bestämmelserna även skall tilllämpas i ett fall då avgifterna uppbars i den medlemsstat där överträdelsen fastställdes, även om det inom den föreskrivna tidsfristen på ett tillfredsställande sätt kunde bevisas att den faktiska orten för överträdelsen låg i en annan medlemsstat.

110. Till att börja med bör betydelsen av uttrycket inom den period som föreskrivs klargöras, vilken endast figurerar i den tredje frågan i målet Sagpol. Det är självklart att tullmyndigheterna inte uppbär några avgifter och ej heller frågar sig om tillämpligheten av artikel 454.3 tredje stycket, när tillfredsställande bevisning avseende var överträdelsen ägt rum har anförts inom tremånadersfristen och accepterats av tullmyndigheten.

111. Frågan hänför sig följaktligen endast till det fall då tullmyndigheterna har uppburit tullar och andra avgifter, eftersom de ansett att den bevisning som anförts inom den föreskrivna perioden inte var tillfredsställande, och att det därefter genom domstolsbeslut fastställs att den ifrågavarande bevisningen borde ha godtagits.

112. Är uppbärandet av tullar och andra avgifter i detta fall att anse såsom ogiltigt med följd att det belopp som uppburits måste återbetalas till näringsidkaren? Eller är uppbärandet att anse såsom giltigt med följd att tullarna och avgifterna (med undantag av dem som uppburits såsom gemenskapens egna intäkter) kan vidarebefordras från den medlemsstat som uppburit dem till den medlemsstat i vilken överträdelsen, såsom det visade sig, hade ägt rum (varvid näringsidkaren endast återbetalas eventuellt överskjutande belopp till följd av en högre skattesats i det land där avgångskontoret ligger).

113. Enligt Bundesfinanzhofs mening vore det tänkbart att ge artikel 454.3 tredje och fjärde styckena en tolkning som går utöver ordalydelsen och åberopa dess ändamål och syfte för att därigenom komma till slutsatsen att de uppburna beloppen i detta fall inte måste återbetalas. Därigenom skulle man undvika att fristen för preskription enligt artikel 221.3 i tullkodexen i förekommande fall inte står i strid med uppbörden av avgifter av den slutligen behöriga medlemsstaten.

114. Bundesfinanzhof hyser emellertid betänkligheter mot denna vidsträckta tolkning av nämnda bestämmelser.

115. Den franska regeringen (målet Sagpol) är av uppfattningen att utjämningsmekanismen mellan stater enligt artikel 454.3 tredje och fjärde styckena i tillämpningsförordningen i varje fall är tillämplig med stöd av artikel 217.1 i tullkodexen (Varje belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld... skall av tullmyndigheterna beräknas så snart de fått nödvändiga uppgifter...) och med hänsyn till rättssäkerheten för näringsidkarna som inom preskriptionsfristen skulle kunna avkrävas på tullar och avgifter i en medlemsstat, även om de redan skulle ha betalat dessa i en annan medlemsstat.

116. Enligt den finska regeringen skall ett avgiftsbeslut med stöd av artikel 454.2 och 454.3, av en tullmyndighet i en medlemsstat som efteråt har visat sig ej vara behörig i det konkreta fallet, inte ogiltigförklaras på grund av rättsstridighet, eftersom en medlemsstats avgifter skulle överföras till de andra inom ramen för utjämningsförfarandet enligt artikel 454.3 tredje och fjärde styckena.

117. Den nederländska regeringen anser att artikel 454.3 tredje och fjärde styckena är tillämpliga — även om det endast är genom analogi — för om de ej vore tillämpliga på grund av fristen för preskription i artikel 221.3 i tullkodexen skulle det i praktiken i alla fall, till följd av den under förfarandet redan utlöpta fristen, vara omöjligt att över huvud taget uppbära de omtvistade tullarna och avgifterna.

118. Kommissionen är av samma uppfattning. Ändamålet och syftet med bestämmelserna i artikel 454.3 synes erbjuda en tolkning av tredje stycket enligt vilken platsen där överträdelsen faktiskt begicks kan fastställas vid ett senare tillfälle.

119. Met-Trans och Sagpol anför att avgiftsbeslutet måste ogiltigförklaras och att eventuellt uppburna belopp måste återbetalas så snart som bevisningen bedöms vara tillfredsställande, även då detta sker först långt efter utgången av tidsfristen.

Bedömning

120. Till att börja med vill jag erinra om att det inte är fråga om att det efter utgången av tremånadersfristen har bevisats att transporten genomförts i enlighet med föreskrifterna. I detta fall skall den som skall betala avgifterna (speditőrén eller den garanterande sammanslutningen) lyckas visa att han faktiskt har tullbehandlat varorna i bestämmelselandet, och han kommer att erhålla de belopp som uppburits en andra gång i det land till vilket avgångskontoret hör, eftersom bevisning att transporten utförts i enlighet med föreskrifterna inte har kunnat förebringas inom tremånadersfristen (artikel 11.3 i TIR-konventionen).

121. Vi är ej heller konfronterade med den situationen att den som skall betala avgifterna först efter tremånadersfristen styrker var överträdelsen begicks. I detta fall föreskriver artikel 454.3 tredje stycket i tilllämpningsförordningen att tullar och andra avgifter, som varorna är belagda med i den medlemsstaten där överträdelsen har begåtts, med undantag av dem som uppburits som gemenskapens egna intäkter, återlämnas till denna av den medlemsstat som ursprungligen hade uppburit dem. Den speditőr som ursprungligen betalade avgifterna får endast tillbaka en eventuell mellanskillnad mellan de tullar som förfallit till betalning och andra avgifter i avgångslandet och dem i den medlemsstat i vilken överträdelsen begicks. Om tullarna i den sistnämnda staten är högre måste den som skall betala avgifterna betala mellanskillnaden till denna stat.

122. Även om denna lösning förefaller hård, får man inte glömma att speditőrén i detta fall inte har varit aktsam, och detta motiverar att uppbärandet av tullar och avgifter ges absolut företräde.

123. Är det emellertid skäligt att behandla en speditőr på samma sätt, vilken inom den föreskrivna tidsfristen har förebringat bevisning som avvisas såsom otillräcklig av tullmyndigheten och som därefter av domstolen bedöms vara tillfredsställande?

124. Jag anser inte det. Till att börja med försätts personer, enligt en allmän rättslig princip, i den situation som rådde tidigare när en myndighets beslut eller bedömning som har haft rättsföljder upphävs. (Det är av detta skäl som preskriptionsfrister avbryts genom att talan väcks.) Bevisning som förebragts inom tidsfristen men som först senare bedöms vara tillräcklig, skall därför anses som tillfredsställande bevisning förebragd inom fristen, med alla de konsekvenser som följer därav.

125. Därefter får vi inte bortse från att artikel 215 i tullkodexen och artikel 454.3 i tillämpningsförordningen endast uppställer en presumtion om behörigheten till förmån för tullkontoret i den stat där överträdelsen fastställdes. Denna presumtion är möjlig att vederlägga. Om tullmyndigheterna förebringas trovärdig bevisning inom tidsfristen gäller inte denna presumtion längre. Då är den stat i vilken överträdelsen begicks behörig att uppbära tullarna och andra avgifter på varorna.

126. Det måste vara på samma sätt när den bevisning som förebragts, först efter utgången av den frist inom vilken den som skall betala tullen skall förebringa bevisning, bedöms styrka var överträdelsen faktiskt skett på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt, när detta fastställande följer av bevisning som har förebragts irtom den föreskrivna tidsfristen.

127. Även i detta fall följer det av den bevisning som slutligen har bedömts vara övertygande, att den medlemsstat till vilken avgångskontoret hör inte hade den behörighet som var nödvändig för att uppbära tullarna och andra avgifter. Den måste därför återbetala dessa.

128. Bundesfinanzhof, de intervenerande medlemsstaterna och kommissionen hyser betänkligheter mot denna slutsats bara därför att de befarar att myndigheten i den medlemsstat i vilken överträdelsen har begåtts inte längre skulle kunna uppbära avgifterna på grund av preskription.

129. Risken för en sådan finansiell förlust för gemenskapen och för de medlemsstater som är behöriga kan dock inte vara tillräcklig för att sätta ur kraft den nämnda allmänna rättsprincipen och principen i artikel 454.2 som lyder såsom följer:

130. Då den tredje frågan utgår från att en sådan upptäckt gjorts skall den nyss citerade bestämmelsen vara tillämplig.

131. Slutligen var domstolen i domen av den 21 oktober 1999 likaså konfronterad med frågan huruvida risken för att tullar och avgifter inte kan uppbäras utgör tillräcklig grund för att tillbakavisa invändningen om att den myndighet som uppbar dessa skulle vara obehörig.

132. I detta mål var det fråga om rådets tidigare förordning om förfarandet för extern gemenskapstransitering, som redan — såsom artikel 379 i tillämpningförordningen som är tillämplig i förevarande mål — föreskrev att avgångskontoret skulle föreskriva en tremånadersfrist inom vilken den huvudansvarige skulle förebringa bevisning om var överträdelsen faktiskt hade begåtts.

133. I punkt 36 i denna dom har domstolen förklarat:

134. Av alla dessa skäl föreslår jag att domstolen skall besvara denna fråga så att artikel 454.3 tredje och fjärde styckena i tillämpningförordningen skall tolkas så, att dessa bestämmelser inte är tillämpliga i det fallet då tullar och andra avgifter har uppburits i den medlemsstat där överträdelsen upptäcktes och då det först efter utgången av den tidsfrist inom vilken speditören skall förebringa bevisning har fastställts att de bevis som förebragts inom den föreskrivna fristen på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt styrker var överträdelsen har begåtts.

IV — Förslag till avgörande

135. Mot bakgrund av allt detta föreslår jag domstolen att besvara Bundesfinanzhofs frågor enligt följande:

1 Originalspråk: franska.

2 EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1. Förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen är daterad den 12 oktober 1992 (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4).

3 EGT L 252, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 2, s. 36.

4 Tullkonvention om ATA-carnet för tillfällig införsel av varor (ATA-konventionen), utfärdad i Bryssel den 6 december 1961.

5 Artikel 215 har under tiden ändrats i syfte att göra detta tydligt. Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 955/1999 av den 13 april 1999 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 vad gäller förfarandet för extern transitering (EGT L 119, s. 1).

6 Detta undantag från grundförordningen, vilket skapats implicit genom tillämpningsförordningen, var naturligtvis högst tvivelaktigt, men det har ingen praktisk betydelse i förevarande fall. Under tiden har detta problem lösts genom ändringen av artikel 215 inom ramen för förordningen som nämnts i fotnoten ovan.

7 Vad avser resonemanget om analogislut, jämför särskilt domarna av den 19 juni 1979 i mål 180/78, Brouwer-Kaune (REG 1979, s. 2111) och av den 12 december 1985 i mål 165/84, Krohn (REG 1985, s. 3997).

8 EGT L 179, s. 31.

9 Domen i de förenade målen C-246/94—C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio m.fl. (REG 1996, s. I-4373).

10 Se kommissionens förordning (EG) nr 12/97 av den 18 december 1996 om ändring av förordning (EEG) nr 2454/93 (EGT 1997, L 9, s. 1).

11 Artikel 213 i tullkodexen lyder: Om flera personer är gäldenärer i fråga om en och samma tullskuld skall de solidariskt ansvara för denna skuld.

12 Domen i målet C-233/98, Lensing och Brockhausen (REG 1999, s. I-7349).