C-214/98

Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 16 november 2000

CELEX: 61998CJ0214
Datum: 2000-11-16
Källa: eur-lex.europa.eu

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (referent) och F. Macken, generaladvokat: J. Mischo, justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 6 juni 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämplig lagstiftning

Direktiv 93/118

Den grekiska lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Kommissionens talan

Den första invändningen: Den omständigheten att hovdjur/hästdjur inte omnämns med avseende på tillämpningen av direktiv 93/118

Andra invändningen: Den omständigheten att avgiftsnivån omotiverat har fastställts till 50 procent av det gemenskapsrättsliga standardbeloppet

Den tredje invändningen: Den omständigheten att fjäderfän inte omnämns i fråga om avgiften för styckning av färskt kött

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 10 juni 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 93/118/EG av den 22 december 1993 om ändring av direktiv 85/73/EEG om finansiering av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött (EGT L 340, s. 15; svensk specialutgåva, område 3, volym 55, s. 188), i synnerhet punkterna 1, 2 och 5 i kapitel I i bilagan till detta direktiv, genom att

2. Det framgår av övervägandena i ingressen till direktiv 93/118 att detta direktiv syftar till att ändra rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansiering av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött (EGT L 32, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 18, s. 104) genom att utvidga tillämpningsområdet för detta direktiv i syfte att säkerställa att kontrollförfarandena fungerar effektivt och att en snedvridning av konkurrensen undviks.

3. I enlighet med artikel 1.1 i direktiv 85/73, i dess lydelse enligt direktiv 93/118, är medlemsstaterna för detta ändamål skyldiga att säkerställa uttag av gemenskapsrättsliga standardavgifter för de kostnader som orsakas av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött från vissa djurarter. I enlighet med artikel 2.2 skall avgifterna fastställas så att de täcker de kostnader som myndigheterna ådrar sig för löner, inbegripet sociala avgifter, och administrativa kostnader för att utföra de kontroller och inspektioner som avses i direktivet.

4. I kapitel I i bilagan till direktiv 93/118 fastställs beloppet och sätten för uttagsförfarandet för dessa avgifter för de slag av kött som avses i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89) och rådets direktiv 71/118/EEG av den 15 februari 1971 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött av fjäderfä (EGT L 55, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 144).

5. I punkt 1 i kapitel I i denna bilaga föreskrivs följande:

6. Punkt 2 i kapitel I i denna bilaga har följande lydelse:

7. I punkt 5 i kapitel I i samma bilaga föreskrivs följande:

8. I enlighet med artikel 3.1 första och tredje styckena i direktiv 93/118 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att, vad gäller kraven i bilagan, följa detta direktiv senast den 31 december 1993 samt genast underrätta kommissionen om de antagna bestämmelserna.

9. I Grekland har direktiv 93/118 införlivats genom presidentdekret nr 34/94.

10. I artikel 2.1 i detta dekret anges de kategorier kött som omfattas av avgifterna samt de motsvarande avgiftsbeloppen, närmare bestämt

11. I artikel 3.1 i detta dekret föreskrivs att den del av avgiften som täcker kontroller och inspektioner som utförs i samband med styckning, vilka anges i artikel 4.1 B b i presidentdekret nr 599/85 och i artikel 3.1 b i presidentdekret nr 959/81, fastställs enligt ett standardbelopp på 1,5 ecu per ton icke urbenat kött som är avsett för styckning.

12. I artikel 3.2 i presidentdekret nr 34/94 föreskrivs att det belopp som avses i artikel 3.1 skall läggas till de belopp som avses i artikel 2.1 a, b och c.

13. I enlighet med artikel 3.3 i detta dekret skall det belopp som avses i artikel 3.1 minskas med 50 procent när styckningen har utförts i den anläggning där köttet framställs.

14. Enligt kommissionen var presidentdekret nr 34/94 inte förenligt med vissa krav i bilagan till direktiv 93/118, eftersom kategorin hovdjur/hästdjur, i motsats till bestämmelserna i punkterna 1, 2 och 5 i kapitel I i denna bilaga, inte omnämndes i detta dekret. Vidare föreskrevs i detta dekret för samtliga fall en minskning med 50 procent av gemenskapsavgifterna utan att de grekiska myndigheterna hade underrättat kommissionen om de uppgifter som låg till grund för beräkningen som ledde till en sådan minskning. Slutligen undantogs i detta dekret fjäderfän från avgiften för styckning av färskt kött. Genom skrivelse av den 14 september 1995 sände kommissionen därför en formell underrättelse till Republiken Grekland och uppmanade denna stat att inkomma med ett yttrande inom två månader.

15. De grekiska myndigheterna besvarade inte kommissionens formella underrättelse.

16. I avsaknad av svar riktade kommissionen den 19 augusti 1997 ett motiverat yttrande till Republiken Grekland och uppmanade denna stat att vidta de nödvändiga åtgärderna för att fullgöra skyldigheterna enligt punkterna 1, 2 och 5 i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118.

17. Eftersom Republiken Grekland inte rättade sig efter detta motiverade yttrande väckte kommissionen förevarande talan.

18. Till stöd för sin talan har kommissionen i huvudsak gjort följande tre invändningar:

19. Kommissionen har gjort gällande att direktiv 93/118 inte fullständigt införlivas genom den grekiska lagstiftningen, eftersom hovdjur/hästdjur inte omnämns i denna lagstiftning bland de slag av kött som omfattas av de avgifter som i enlighet med direktivet skall uttas av medlemsstaterna för hygienundersökningar och kontroller, trots att denna kategori djur uttryckligen omnämns i punkt 1 första strecksatsen b i kapitel I i bilagan till detta direktiv.

20. Den grekiska regeringen har, utan att bestrida att denna lucka faktiskt förekommer, svarat att det inte var nödvändigt att införa kategorin hovdjur/hästdjur i den nationella lagstiftningen om införlivande av direktiv 93/118, eftersom det inte finns något slakteri i Grekland som har tillstånd att slakta sådana djur. Hovdjur/hästdjur får således inte slaktas i denna medlemsstat, vilket innebär att den omständigheten att dessa djur inte omnämns inte medför några rättsliga konsekvenser.

21. Den grekiska regeringen har tillagt att kategorin hovdjur/hästdjur uttryckligen anges i ett presidentdekret som den grekiska regeringen står i begrepp att utfärda med anledning av att rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996 om ändring och kodifiering av direktiv 85/73/EEG om finansieringen av veterināra besiktningar och kontroller av levande djur och vissa animaliska produkter och om ändring av direktiv 90/675/EEG och 91/496/EEG (EGT L 162, s. 1) snart skall genomföras.

22. För att kunna pröva kommissionens invändning skall det först erinras om domstolens rättspraxis, enligt vilken den omständigheten att en viss verksamhet som avses i ett direktiv inte förekommer i en medlemsstat inte kan befria denna medlemsstat från skyldigheten att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa ett korrekt införlivande av samtliga bestämmelser i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 1990 i mål C-339/87, kommissionen mot Nederländerna, REG 1990. s. I-851, punkt 22).

23. I punkterna 22 och 25 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna slog domstolen nämligen fast att både rättssäkerhetsprincipen och behovet att garantera att ett direktiv tillämpas fullt ut, inte bara i praktiken utan också i lag, kräver att medlemsstaterna återger föreskrifterna i det aktuella direktivet i tvingande lagbestämmelser.

24. I enlighet med vad generaladvokaten har angett i punkterna 22 och 23 i sitt förslag till avgörande är denna rättspraxis fullt tillämplig i det förevarande fallet.

25. Den grekiska regeringen, som inte på långa vägar har bevisat att hovdjur/hästdjur under inga omständigheter får slaktas på grekiskt territorium, har i detta fall endast åberopat en faktisk situation som existerade vid en viss tidpunkt. Det kan dock inte uteslutas att denna faktiska situation senare kan komma att förändras. I artikel 1.4 i presidentdekret nr 410/94, vilket ingår som bilaga i den grekiska regeringens svaromål, föreskrivs för övrigt uttryckligen en möjlighet att få tillstånd för slakt av hovdjur/hästdjur.

26. Kommissionen har således med rätta hävdat att Republiken Grekland i det förevarande fallet var skyldig att uttryckligen omnämna hovdjur/hästdjur i sin nationella lagstiftning med avseende på tillämpningen av de avgifter som uttas i enlighet med direktiv 93/118.

27. En sådan skyldighet åligger nämligen den berörda medlemsstaten, inte endast i syfte att föregripa alla förändringar av den enbart faktiska situation som förelåg vid en viss tidpunkt, och som denna medlemsstat har åberopat till sitt försvar, utan i synnerhet i syfte att skapa en rättslig ram som på ett tillräckligt klart, precist och öppet sätt säkerställer att direktiv 93/118 under alla omständigheter kommer att tillämpas fullt ut samt att ge enskilda personer möjlighet att få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter.

28. Mot bakgrund av punkterna 22—27 i förevarande dom är kommissionens första invändning befogad.

29. Kommissionen har gjort gällande att presidentdekret nr 34/94 åsidosätter bestämmelserna i punkterna 1, 2 och 5 i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118, eftersom de avgiftsbelopp som skall tas ut för hygienkontroller vid slakt av djur och i samband med styckning av färskt kött har fastställts till 50 procent av de gemenskapsrättsliga standardbelopp som anges i denna bilaga, utan att Republiken Grekland har motiverat denna minskning eller underrättat kommissionen om de konkreta uppgifter som skulle kunna motivera en sådan minskning.

30. Den grekiska regeringen har som svar på denna invändning hävdat att medlemsstaterna i enlighet med punkt 5 i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118 tillåts göra undantag från de avgiftsbelopp som fastställts på gemenskapsnivå genom denna bilaga, under förutsättning att dessa undantag inte resulterar i minskningar på mer än 55 procent av dessa belopp. Detta krav har enligt den grekiska regeringen noggrant iakttagits i det förevarande fallet. Direktivet innehåller inte heller någon skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om uppgifter som kan motivera en minskning av avgiftsbeloppen. Det är i vilket fall som helst välkänt att kostnadsnivån och lönekostnaderna i Grekland skiljer sig väsentligt från genomsnittet i gemenskapen, vilket innebär att relevanta uppgifter i detta hänseende är lättillgängliga för kommissionen.

31. Det står klart att de avgiftsbelopp som skall uttas i enlighet med direktiv 93/118 i presidentdekret nr 34/94 har fastställts till 50 procent av de gemenskapsrättsliga standardbeloppen.

32. Det framgår i detta hänseende av punkt 5 i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118 att medlemsstaterna undantagsvis får minska standardbeloppen för att täcka de faktiska kostnaderna när kostnadsnivån och lönekostnaderna väsentligen skiljer sig från genomsnittet i gemenskapen som grundval för beräkningen av dessa standardbelopp, under förutsättning att minskningarna inte överstiger 55 procent.

33. Kommissionen har i det förevarande målet inte påstått att den minskning som gjorts av de grekiska myndigheterna överstiger denna gräns, utan har förebrått de grekiska myndigheterna för att de inte har underrättat kommissionen om de exakta uppgifter som skulle kunna motivera denna minskning.

34. Kommissionen har i detta avseende särskilt hänvisat till artikel 2.5 i direktiv 85/73, i dess lydelse enligt direktiv 93/118, punkterna 1, 2 och 5 i kapitel I i bilagan till det sistnämnda direktivet samt artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG).

35. Vad gäller denna sistnämnda bestämmelse är det tillräckligt att ange att kommissionen har åberopat denna bestämmelse först i sin replik och att dess argument på denna punkt dessutom är synnerligen kortfattade. Eftersom kommissionen varken under det administrativa förfarandet eller i sina yrkanden uttryckligen har åberopat artikel 5 i fördraget, skall argumenten enligt vilka denna bestämmelse har åsidosatts lämnas utan beaktande. Den grekiska regeringen har nämligen inte kunnat försvara sig mot denna del av kommissionens invändning.

36. Kapitel I i bilagan till direktiv 93/118 innehåller vidare inte någon bestämmelse som kan ligga till grund för en skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om de uppgifter som skulle kunna motivera en minskning av gemenskapsavgifternas storlek.

37. I artikel 2.5 i direktiv 85/73, i dess lydelse enligt direktiv 93/118, föreskrivs följande:

38. I enlighet med vad generaladvokaten har anfört i punkterna 37—39 i sitt förslag till avgörande, framgår det av själva lydelsen i denna bestämmelse att medlemsstaterna är skyldiga att — två år efter införandet av direktiv 93/118 — informera kommissionen om fördelningen och användningen av de avgifter som föreskrivs i detta direktiv. De är däremot endast skyldiga att motivera beräkningsmetoderna för de avgifter som uttas i enlighet med den nationella lagstiftningen om kommissionen först har begärt detta.

39. I motsats till artikel 8.1 i direktiv 85/73, i dess lydelse enligt direktiv 93/118, enligt vilken Republiken Grekland, i de fall som där anges, bemyndigas att göra undantag från de principer som föreskrivs i detta direktiv, samtidigt som det uttryckligen anges att de grekiska myndigheterna skall informera kommissionen om dessa undantag och att denna information skall åtföljas av nödvändiga förklaringar, innehåller artikel 2.5 i detta direktiv inte någon sådan skyldighet för medlemsstaterna, utan det föreskrivs endast att medlemsstaterna måste kunna motivera sina beräkningsmetoder för avgifterna.

40. Av detta följer att det i det förevarande fallet endast kan anses ha skett en överträdelse av denna sistnämnda bestämmelse om det fastställs att Republiken Grekland har underlåtit att besvara en begäran från kommissionen om att få tillgång till tydliga uppgifter som kan motivera de minskade avgifter som tilllämpas av denna medlemsstat.

41. Kommissionen har emellertid endast i sin replik hävdat att den upprepade gånger har begärt att den grekiska regeringen skall underrätta den om uppgifter som motiverar minskningen av avgiftsnivån, men att den inte har erhållit något svar.

42. Det framgår av fast rättspraxis att det, då talan om fördragsbrott har väckts enligt artikel 169 i fördraget, åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet utan någon möjlighet för densamma att stödja sig på någon presumtion (se särskilt dom av den 9 september 1999 i mål C-217/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s. I-5087, punkt 22).

43. Eftersom kommissionen i det förevarande fallet inte har inkommit med närmare uppgifter till domstolen, i synnerhet inte vad gäller tidpunkten för dessa påstådda uppmaningar till den grekiska regeringen, kan det inte anses vara vederbörligen fastställt att kommissionen, innan det administrativa förfarandet hade inletts, har begärt att den berörda medlemsstaten skall inkomma med konkreta uppgifter som motiverar den minskning av avgiftsbeloppen som denna stat gjort och att de grekiska myndigheternas tystnad följaktligen skall anses utgöra ett åsidosättande av en skyldighet som uppkommit genom en sådan uttrycklig begäran. Det är nämligen nödvändigt att den påstådda överträdelsen av gemenskapsrätten föreligger före den formella underrättelsen.

44. Kommissionens andra invändning kan således inte godtas.

45. Enligt kommissionen innehåller inte presidentdekret nr 34/94, i synnerhet inte artikel 3.2 i detta dekret, någon hänvisning till fjäderfäkött i fråga om tillämpningen av avgiften för styckning av färskt kött. Denna omständighet är inte förenlig med bestämmelserna i direktiv 93/118, eftersom det följer av punkt 1 första strecksatsen e och punkt 2 första stycket a i kapitel I i bilagan till detta direktiv att bland annat fjäderfäkött omfattas av avgiften för styckning, vilken läggs till det avgiftsbelopp som skall uttas för hygienkontroller i samband med slakt av djuren i fråga.

46. Enligt den grekiska regeringen saknar denna invändning grund av två skäl. För det första innehåller artikel 3.1 i presidentdekret nr 34/94 en hänvisning till presidentdekret nr 959/81 och nr 599/85, vilka därefter har ersatts av presidentdekret nr 410/94 och 291/96, enligt vilka fjäderfän omfattas av tillämpningsområdet för avgiften för styckning i enlighet med direktiv 93/118. För det andra är den administrativa praxisen i Grekland fullständigt förenlig med den relevanta nationella lagstiftningen och följaktligen med det aktuella direktivet, eftersom avgifter för styckning faktiskt uttas för fjäderfäkött inom Greklands territorium i dess helhet.

47. Det skall i detta hänseende konstateras att direktiv 93/118 är tillämpligt på fjäderfäkött, vilket framgår av direktivets titel.

48. Särskilt vad gäller avgiften för styckning är direktivet inte endast tillämpligt på kött från nötkreatur, svin, får, getter och hovdjur/hästdjur utan även på fjäderfäkött, vilket framgår av punkt 1 första strecksatsen e jämförd med punkt 2 första stycket a i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118.

49. Domstolen har förvisso slagit fast att införlivandet av ett direktiv med nationell rätt inte nödvändigtvis förutsätter att bestämmelserna formellt och ordagrant upprepas i en specifik uttrycklig bestämmelse. Införlivandet kan fullgöras genom en allmän rättslig ram om det genom denna på ett tillräckligt klart, precist och öppet sätt faktiskt säkerställs att direktivet kommer att tillämpas fullt ut (se särskilt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 31).

50. I enlighet med denna rättspraxis är det emellertid nödvändigt att den rättsliga situationen är så klar, precis och öppen att rättighetsinnehavarna ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 32).

51. I punkt 1 första strecksatsen e och punkt 2 första stycket a i kapitel I i bilagan till direktiv 93/118 föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att ta ut gemenskapsavgiften för styckning av bland annat färskt fjäderfäkött och att lägga till denna avgift till avgiften för hygienkontroller i samband med slakt av djuren i fråga. Genom denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna en klar skyldighet att uppnå ett visst resultat. Denna bestämmelse reglerar även direkt de berörda personernas rättsliga situation.

52. I enlighet med vad generaladvokaten har angett i punkterna 52—55 i sitt förslag till avgörande, skall det konstateras att skyldigheten att utta avgiften för styckning av fjäderfäkött i Grekland inte föreskrivs på ett tillräckligt klart, precist och öppet sätt så att rättssäkerhetsprincipen säkerställs och de berörda aktörerna ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter.

53. Även om det i artikel 3.1 i presidentdekret nr 34/94 på ett tillräckligt klart sätt föreskrivs att en avgift skall uttas för styckning av fjäderfäkött, vilket den grekiska regeringen har hävdat, föreskrivs det i artikel 3.2 i detta dekret endast att avgiftsbeloppet skall läggas till det belopp som skall uttas för hygienkontroller i samband med slakt av nötkreatur, svin, får och getter. I denna sistnämnda bestämmelse omnämns således inte fjäderfän uttryckligen, vilket innebär att det finns en risk för att de offentliga myndigheter som ansvarar för att tillämpa bestämmelserna i direktiv 93/118 samt de berörda ekonomiska aktörerna tolkar presidentdekret nr 34/94 på så sätt att styckning av fjäderfän, i motsats till styckning av andra kategorier kött, inte omfattas av skyldigheten att betala en avgift som läggs till beloppen för de andra avgifter som skall tas ut i enlighet med det ovannämnda direktivet.

54. Den grekiska lagstiftningen som syftar till att genomföra direktiv 93/118 innebär således, för de berörda rättssubjekten, att det föreligger ett tillstånd av osäkerhet i fråga om tillämpningsområdet för gemenskapsavgiften för styckning av färskt kött, och den uppfyller, på grund av denna tvetydighet, inte kravet att detta direktiv skall införlivas på ett tillräckligt klart, precist och öppet sätt, även om presidentdekret nr 34/94 tillämpas utan åtskillnad på kött från nötkreatur, svin, får och getter samt fjäderfäkött i fråga om den avgift som uttas för inspektioner i samband med slakt.

55. Vad gäller den grekiska regeringens argument, som grundar sig på det faktiska uttaget av avgifter för styckning av fjäderfäkött, är det tillräckligt att ange att detta argument inte kan kullkasta domstolens konstaterande enligt vilket bestämmelserna i presidentdekret nr 34/94 inte är tillräckligt klara, precisa och öppna för att kunna utgöra ett korrekt införlivande av direktiv 93/118.

56. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan inte endast nationell administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheten, anses som ett giltigt fullgörande av de skyldigheter för de medlemsstater till vilka ett direktiv är riktat som följer av artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG), även om denna administrativa praxis överensstämmer med bestämmelserna i ett direktiv (se särskilt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 29, och dom av den 7 november 1996 i mål C-221/94, kommissionen mot Luxemburg, REG 1996, s. I-5669, punkt 22).

57. Kommissionens tredje invändning skall följaktligen godtas.

58. Det finns således anledning fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 första och tredje styckena i direktiv 93/118 samt punkt 1 första strecksatsen b och e och punkt 2 första stycket a i kapitel I i bilagan till detta direktiv genom att

59. Talan skall ogillas i övrigt.

60. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen inte har yrkat att Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna, skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 första och tredje styckena i rådets direktiv 93/118/EG av den 22 december 1993 om ändring av direktiv 85/73/EEG om finansiering av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött samt punkt 1 första strecksatsen b och e och punkt 2 första stycket a i kapitel I i bilagan till detta direktiv genom att

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Kommissionen och Republiken Grekland skall bära sina egna rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: grekiska.