Domstolens dom den 7 november 2000
I mål C-371/98, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann (referent), M. Wathelet och V. Skouris samt domarna D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón och R. Schintgen, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühi,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: First Corporate Shipping Ltd, genom G. Barling, QC, M. Shaw och M. Hoskins, barristers, befullmäktigade av Arnheim Tite & Lewis, solicitors, World Wide Fund for Nature UK (WWF) och Avon Wildlife Trust, genom P. Sands och J.H. Marks, barristers, befullmäktigade av Leigh Day & Co., solicitors, Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av R. Drabble, QC, Finlands regering, genom H. Rotkirch och T. Pynnä, valtionasiamiehet, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske chefsrådgivaren R.B. Wainwright och R Stancanelli, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 7 december 1999 av: First Corporate Shipping Ltd, World Wide Fund for Nature UK (WWF) och Avon Wildlife Trust, Förenade kungarikets och Finlands regeringar samt kommissionen,
och efter att den 7 mars 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
De tillämpliga gemenskapsbestämmelserna
A. Kriterier för bedömning av området med avseende på en given livsmiljötyp i bilaga 1
B. Kriterier för bedömning av området med avseende p a en given art i bilaga 2
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), har genom beslut av den 21 juli 1998, som inkom till domstolen den 16 oktober samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artike-1234 EG) ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 2.3 och 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat livsmiljödirektivet).
2. Frågan har uppkommit i ett domstolsförfarande för överprövning av ett myndighetsbeslut (judicial review), som inletts av First Corporate Shipping Ltd (nedan kallat FCS) mot den rättsakt genom vilken Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (ministeriet för miljö, transport och regionalfrågor, nedan kallat ministeriet) tillkännagav att det hade för avsikt att för Europeiska gemenskapernas kommission föreslå floden Severns mynning som ett område som kan utses till särskilt bevarandeområde i enlighet med artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
3. Artikel 2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
4. I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
5. Bilaga 3 till livsmiljödirektivet har följande lydelse:
6. I artikel 6.2—6.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
7. FCS är den genom lag inrättade hamnmyndigheten med ansvar för Bristols hamn (Förenade kungariket), belägen vid floden Severns mynning, och bolaget är ägare till betydande landområden i trakten kring hamnen. Sedan bolagets förvärv av hamnen har FCS tillsammans med olika delägare i ett konsortium investerat omkring 220 miljoner GBP för att förbättra hamnanläggningarna. FCS sysselsätter 495 heltidsanställda. Mellan 3000 och 5000 personer, inbegripet dem som är anställda hos FCS, tros vara anställda för arbete i hamnen.
8. Ministeriet tillkännagav sin avsikt att för kommissionen föreslå floden Severns mynning som ett område som kan utses till särskilt bevarandeområde i enlighet med artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, då större delen av tidvattenzonerna i området redan hade klassificerats som särskilda skyddsområden i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161). Med anledning härav gav FCS till High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), in en begäran om tillstånd att ansöka om överprövning.
9. Vid den nationella domstolen har FCS gjort gällande att artikel 2.3 i livsmiljödirektivet innebär en skyldighet för ministeriet att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov vid beslut om vilka områden som skall föreslås för kommissionen enligt artikel 4.1 i samma direktiv.
10. Ministeriet har invänt att det, mot bakgrund av det resonemang som fördes i domstolens dom av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (REG 1996, s. I-3805), saknar rätt att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov vid beslut om vilka områden som skall föreslås för kommissionen enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
11. Mot denna bakgrund beslutade High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), att förklara målet vilande för att ställa följande fråga till domstolen:
12. Det kan inledningsvis konstateras att tolkningsfrågan endast omfattar etapp 1 i förfarandet enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet för att klassificera naturområden som särskilda bevarandeområden.
13. I denna bestämmelse föreskrivs att varje medlemsstat, på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information, skall föreslå en lista över områden med angivande av vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden och att denna lista skall överlämnas till kommissionen.
14. När det gäller etapp 1 finns det i bilaga 3 till livsmiljödirektivet, som innehåller kriterier för val av områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse och till särskilda bevarandeområden, en uppräkning av kriterier som på nationell nivå skall användas för bedömning av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp i bilaga 1 och varje art i bilaga 2.
15. Dessa bedömningskriterier har uteslutande definierats med hänsyn till målsättningen att bevara de livsmiljöer eller de vilda djur och växter som anges i bilaga 1 respektive bilaga 2.
16. Härav följer att artikel 4.1 i livsmiljödirektivet i sig inte föreskriver att hänsyn skall tas till andra behov än dem som hänger samman med bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter vid valet och avgränsningen av de områden som för kommissionen skall föreslås kunna utses till områden av gemenskapsintresse.
17. FCS har gjort gällande att bestämningen och avgränsningen av de områden som skall meddelas kommissionen för att sedan kunna utses till särskilda bevarandeområden, vilket föreskrivs i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, utgör en åtgärd som vidtas i enlighet med direktivet i den mening som avses i dess artikel 2.3. Enligt FCS följer det härav att den sistnämnda bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaten att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag när den tillämpar kriterierna i bilaga 3 till direktivet för att upprätta den lista över områden som skall överlämnas till kommissionen.
18. Enligt den fínska regeringen har en medlemsstat möjlighet att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag när den för kommissionen föreslår en lista över områden, så länge den inte äventyrar genomförandet av de naturskyddsmålsättningar som livsmiljödirektivet innehåller. Som ett exempel har denna regering anfört att det på en medlemsstats territorium kan finnas ett så stort antal områden som skulle kunna anses vara av gemenskapsintresse, att denna medlemsstat har rätt att utesluta vissa områden från listan utan att detta innebär att genomförandet av målsättningarna sätts i fara.
19. Det skall i detta avseende erinras om att det i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet föreskrivs att det skall inrättas ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med beteckningen Natura 2000, ett nät som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2 och som skall göra det möjligt att bibehålla eller, i förekommande fall, återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
20. Det kan även erinras om att det i artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs ett förfarande för klassificering av naturområden som särskilda bevarandeområden, uttryckt i flera faser till vilka vissa rättsverkningar är knutna. Förfarandet skall särskilt göra det möjligt att genomföra nätet Natura 2000 såsom framgår av artikel 3.2 i samma direktiv.
21. I synnerhet föreskrivs i artikel 4.2 första stycket i livsmiljödirektivet att kommissionen, med utgångspunkt i medlemsstaternas listor och i samförstånd med varje medlemsstat, skall upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse.
22. För att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som är sådan att det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste kommissionen ha tillgång till en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i livsmiljödirektivet. Inventeringen skall för detta ändamål upprättas på grundval av de kriterier som har angetts i bilaga 3 (etapp 1) till detta direktiv.
23. Det är för övrigt endast på detta sätt som det är möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser. Det framgår nämligen av artikel 1 e och i i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 2.1 i samma direktiv, att en livsmiljös eller en arts gynnsamma bevarandestatus skall bedömas i förhållande till medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget. Mot bakgrund av att en medlemsstat när den upprättar den nationella listan över områden inte kan ha eil exakt och detaljerad kännedom om situationen för livsmiljöerna i andra medlemsstater, kan den inte heller på eget initiativ — inte ens med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag — utesluta områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla bevarandemålsättningarna utan att samtidigt äventyra uppfyllandet av denna målsättning på gemenskapsnivå.
24. För det fall medlemsstaterna kunde ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag vid valet och avgränsningen av de områden som skall tas upp på den lista som de med tillämpning av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet skall upprätta och överlämna till kommissionen, skulle kommissionen nämligen inte vara tillförsäkrad en uttömmande inventering av de områden som skulle kunna utses till särskilda bevarandeområden, och målsättningen att med hjälp av dessa områden inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät skulle därmed äventyras.
25. Den fråga som ställts skall således besvaras så att artikel 4.1 i livsmiljödirektivet skall tolkas på så sätt att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av de områden som för kommissionen skall föreslås kunna utses till områden av gemenskapsintresse, inte kan ta hänsyn till sådana ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag som omnämns i artikel 2.3 i nämnda direktiv.
26. De kostnader som har förorsakats den brittiska och den finska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN — angående den fråga som genom beslut av den 21 juli 1998 har ställts av High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) — följande dom:
1 Rättegångsspråk: engelska.