Domstolens dom (femte avdelningen) den 6 november 2003

I mål C-501/01,

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen, C.W.A. Timmermans, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Edward (referent) och S. von Bahr, generaladvokat: C. Stix-Hackl, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 26 mars 2003,

och efter att den 26 juni 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Gemenskapsrätten

Bakgrund

Förfarandet vid domstolen

Inledande anmärkningar

Den andra grundens första del och den fjärde grunden

Den första grunden och den andra grundens andra del

Den tredje grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den femte grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Konungariket Nederländerna har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 24 december 2001, med stöd av artikel 230 EG begärt ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 17 oktober 2001 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1998 (EGT L 277, s. 28) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet), i den mån det stöd som Nederländerna har beviljats av gemenskapen för att utrota klassisk svinpest år 1998 innebär en nedsättning med 25 procent av de belopp som har utbetalats till uppfödare som kompensation.

2. I det ifrågasatta beslutet föreskrivs följande:

3. Skälen i beslutet lyder som följer:

4. Det ifrågasatta beslutet grundar sig i synnerhet på artikel 3.2 och 3.5 i rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet (EGT L 224, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 136), senast ändrat genom kommissionens beslut 2001/572/EG av den 28 juli 2001 (EGT L 203, s. 16) (nedan kallat beslut 90/424).

5. I artikel 3 i beslut 90/424 föreskrivs följande:

f6. I artikel 41 i beslut 90/424 föreskrivs följande:

7. I artikel 9 i rådets direktiv 80/217/EEG av den 22 januari 1980 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 47, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 11, s. 213), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/685/EEG av den 11 december 1991 (EGT L 377, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 40, s. 27) (nedan kallat direktiv 80/217) föreskrivs följande:

8. I artikel 14b i direktiv 80/217 föreskrivs att varje medlemsstat enligt vissa kriterier skall göra upp en beredskapsplan med uppgifter om de åtgärder som skall vidtas nationellt, om klassisk svinpest skulle bryta ut. Beredskapsplanerna skall överlämnas till kommissionen senast den 1 januari 1993. Kommissionen skall undersöka och godkänna planerna med eventuella ändringar.

9. Direktiv 80/217 har ersatts av rådets direktiv 2001/89/EG av den 23 oktober 2001 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 316, s. 5).

10. Kommissionen fastställde i det ifrågasatta beslutet beloppet för det finansiella gemenskapsstödet för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna under år 1998 till en klart lägre nivå än vad som framgår av de uppgifter som hade lämnats av Nederländerna. Nederländerna hade angett ett totalt belopp på 63077783,93 NLG. Av detta belopp avsåg 22455339,57 NLG kompensation som Nederländerna hade utbetalat till de uppfödare som berördes av den epizootiska sjukdomen. Kommissionen begränsade det finansiella gemenskapsstödet för kompensationen till 8256604,57 NLG. Den satte således ned beloppet med 25 procent.

11. Av handlingarna framgår att det år 1997 i Nederländerna rådde en krissituation till följd av en epidemi av klassisk svinpest. År 1998, det år då epidemin började avta i Nederländerna, ägde fem utbrott av klassisk svinpest rum (till skillnad från 424 utbrott år 1997). I preventivt syfte evakuerades 68 anläggningar, varav 4 på grundval av en enda positiv epidemiologisk provtagning. Sammanlagt evakuerades 52548 djur under år 1998. De åtgärder som vidtogs under år 1998 syftade särskilt till att återupprätta en normal situation, bland annat genom att vidta så många åtgärder som möjligt för att svinsektorn skulle fungera normalt igen när den klassiska svinpesten utrotats.

12. Såsom framgår av det ifrågasatta beslutet grundade kommissionen den finansiella korrigeringen på flera anmärkningar. Genom anmärkningarna kritiserade kommissionen Nederländerna för att antalet djur för vilka kompensation hade begärts under rubriken unga suggor var flera gånger högre än det normala antalet unga suggor i en anläggning, att den kompensation som hade utbetalats för samtliga suggor i genomsnitt var 9,4 procent högre än de skalor som hade fastställts av det nederländska direktoratet för jordbruk och fiske, att svinens vikt i de anläggningar som endast hade gödsvin hade övervärderats med 12,2 procent, att den uppskattade djurfodervikten i de anläggningar som hade evakuerats den dag då uppskattningen gjordes var 17 procent högre än totalvikten av samma foder som hade vägts i destruktionscentralerna och att det totala beloppet för den kompensation som utbetalades till svinuppfödare hade ökat med 15,5 procent på grund av uppvärderingssystemet.

13. Enligt en skrivelse från Coleman, generaldirektör för kommissionens generaldirektorat Hälsa och konsumentskydd, till vilken det hänvisas i skäl 6 i det ifrågasatta beslutet, ansåg kommissionen att det var berättigat att företa en schablonmässig korrigering med 25 procent, med beaktande av omfattningen av felaktigheterna och av att de hade skett upprepade gånger och systematiskt, samt med hänsyn till den omständigheten att de utbrott av klassisk svinpest som ägde rum i Nederländerna åren 1997 och 1998 kunde hänföras till samma epidemi och kostnaderna för år 1998 följaktligen hade ett samband med kostnaderna för år 1997.1 denna skrivelse angavs även att kommissionens slutsatser grundade sig på en undersökning av de ekonomiska uppgifterna i samtliga ärenden avseende kompensation till djurägare och att det inte hade gjorts någon extrapolering utifrån de sex utvalda ärendena.

14. Konungariket Nederländerna anser att det ifrågasatta beslutet är felaktigt och har väckt förevarande talan inom ramen för vilken den har yrkat att domstolen skall

15. Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla Konungariket Nederländernas talan och förplikta det att ersätta rättegångskostnaderna.

16. Den nederländska regeringen har angett fem grunder till stöd för sin talan. För det första har den gjort gällande att det ifrågasatta beslutet grundar sig på uppgifter som inte är korrekta i sak (första grunden). För det andra har den gjort gällande att kommissionen handlade rättsstridigt när den antog beslutet. Det är dels enligt beslut 90/424 inte möjligt att göra en korrigering av det finansiella gemenskapsstödet, i varje fall inte på det sätt som kommissionen har gjort (andra grundens första del), dels har kommissionen gjort en tolkning av de faktiska omständigheterna som är felaktig i rättsligt avseende (andra grundens andra del). Vidare har den nederländska regeringen gjort gällande att det ifrågasatta beslutet är oproportionerligt (tredje grunden). Den omständigheten att det saknas en uttrycklig och tillräckligt klart formulerad rättslig grund för att en finansiell korrigering skall kunna företas innebär dessutom ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen (fjärde grunden). Slutligen anser den nederländska regeringen att det ifrågasatta beslutet är otillräckligt motiverat med avseende på artikel 253 EG (femte grunden).

17. Genom den andra grundens första del och den fjärde grunden ifrågasätts själva möjligheten att företa en schablonmässig eller en annan slags korrigering av det finansiella gemenskapsstödet enligt artikel 3.2 och 3.5 i beslut 90/424. En förutsättning för att de andra grunderna skall kunna prövas är att det finns en sådan möjlighet, varför det först skall undersökas huruvida så är fallet.

18. Den andra grundens första del och den fjärde grunden i detta mål är identiska med den andra grundens första del och den fjärde grunden i mål C-293/00, Nederländerna mot kommissionen (REG 2003, s. I-12775), i vilket dom meddelats denna dag. Eftersom talan i det målet inte bifölls på dessa grunder (se punkterna 20-30) och eftersom den nederländska regeringen inte har framfört några nya argument avseende förevarande mål, kan talan av samma skäl inte bifallas på dessa grunder.

19. Som första grund och enligt den andra grundens andra del har den nederländska regeringen gjort gällande att kommissionen felaktigt har fastställt och tolkat de faktiska omständigheterna, som enligt kommissionen rättfärdigar den finansiella korrigeringen.

20. Såsom domstolen har konstaterat i punkterna 32-34 i domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, har medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme i fråga om valet av vilka åtgärder som skall vidtas för att bekämpa den epizootiska sjukdomen och hur de skall genomföras, och kommissionen kan inte i detta avseende ersätta den berörda medlemsstatens bedömning med sin egen. Om kommissionen däremot har respekterat den berörda medlemsstatens handlingsutrymme och ändå fastställt att denna inte i tillräcklig grad har bekämpat sjukdomen och att det skall företas en finansiell korrigering, ankommer det på denna medlemsstat att bevisa att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.

21. Den nederländska regeringen har kritiserat kommissionen för att på grundval av enbart sex kompensationsärenden ha dragit allmänna slutsatser avseende fastställandet av kompensation till svinuppfödare som berördes av den klassiska svinpesten. Den nederländska regeringen har gjort en detaljerad undersökning av vart och ett av de sex ärendena och därefter dragit slutsatsen att det inte i något av dem fanns grund för alla kommissionens anmärkningar (nämligen ett oproportionerligt stort antal unga suggor, för höga kompensationsbelopp, övervärderingar av svinens vikt, onormal djurfodervikt och brister i uppvärderingssystemet). I fem av de nämnda ärendena har endast ett mycket begränsat antal felaktigheter framkommit (endast en eller två, och — vad som är ännu viktigare — anmärkningen att uppvärderingen har medfört en ökad kompensation i förhållande till marknadspriset avser endast ett enda ärende). Den nederländska regeringen anser således att det är klarlagt att inte någon faktisk omständighet styrker kommissionens bedömning att de av kommissionen konstaterade felaktigheterna har skett upprepade gånger och systematiskt.

22. Den nederländska regeringen anser vidare att kommissionen har tolkat begreppet skälig kompensation felaktigt. Eftersom detta begrepp varken definieras i direktiv 80/217, i beslut 90/424 eller i någon annan gemenskapsrättslig bestämmelse, har medlemsstaterna då de definierar det ett utrymme för fri bedömning inom de gränser som fastställs av den tillämpliga gemenskapsbestämmelsens syfte och ändamål.

23. Generaladvokaten har i punkterna 137-149 och 184-194 i sitt förslag till avgörande noggrant angett skälen till att hon anser att det av kommissionens anmärkningar avseende bekämpandet av klassisk svinpest år 1998 inte framgår att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.

24. Domstolen ansluter sig till denna bedömning.

25. Talan kan således inte bifallas på den första grunden och inte heller på den andra grundens andra del.

26. Som tredje grund har den nederländska regeringen gjort gällande att det ifrågasatta beslutet strider mot proportionalitetsprincipen.

27. Den nederländska regeringen anser att förhållandet mellan de brister som kommissionen har konstaterat (eller som den åtminstone har kvalificerat som sådana) såvitt avser fastställandet av den kompensation som har utbetalats till de jordbrukare som berördes av den klassiska svinpesten år 1998 och den finansiella korrigering som har företagits av kommissionen är oproportionerligt.

28. Under alla omständigheter är det enligt den nederländska regeringen oproportionerligt att göra en generell nedsättning på grundval av ett ickerepresentativt urval av uppgifter. Eftersom kommissionen, till skillnad från år 1997, inte heller har riktat någon anmärkning av teknisk karaktär till de nederländska myndigheterna, är det inte proportionerligt att för år 1998 göra samma nedsättning som för föregående år.

29. Den nederländska regeringen har i detta avseende understrukit skillnaderna mellan de båda åren. Med beaktande av krissituationen i början av år 1997 gavs prioritet åt att den veterināra verksamheten skulle fungera tillfredsställande vid bekämpningen av sjukdomen. Från och med mitten av år 1997 fästes i samråd med kommissionen större vikt vid den administrativa organisationen. År 1998 syftade åtgärderna till att återställa den normala situationen, eftersom epidemin var i sitt slutskede.

30. Kommissionen har gjort gällande att det var fråga om en och samma klassiska svinpest. Anmärkningarna av administrativ och ekonomisk karaktär var identiska, varför det verkade berättigat att tillämpa samma korrigeringssats för de båda perioderna. Kommissionen har erinrat om att den finansiella korrigeringen är klart lägre än den kostnadsökning som uppkommit till följd av de konstaterade bristerna och som har belastat gemenskapsbudgeten.

31. Korrigeringar som görs av det finansiella gemenskapsstödet inom ramen för bekämpningen av den klassiska svinpesten får inte överstiga de kostnadsökningar som bristerna har gett upphov till skada för gemenskapsbudgeten och för vilka den berörda medlemsstaten skall vara ansvarig.

32. Eftersom kommissionen är skyldig att inte använda gemenskapsmedlen på ett oberättigat sätt, skall den i gengäld tillse att den, då den vidtar en sådan finansiell korrigering, inte nedsätter gemenskapsstödet med ett belopp som är för lågt i förhållande till de konstaterade bristerna.

33. Mot bakgrund av att konstaterandet av brister i en situation som den förevarande ofta grundar sig på värderingar av omständigheterna och extrapoleringar som har gjorts på grundval av representativa stickprov, skall kommissionen anses ha ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning när den fastställer beloppet för den finansiella korrigeringen. Vid utövandet av denna befogenhet skall emellertid proportionalitetsprincipen iakttas.

34. Det är riktigt att de brister som kommissionen konstaterade för år 1998 — det år som är i fråga i förevarande mål — var färre än bristerna för år 1997, det år som var i fråga i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen. Det är även riktigt att kommissionen vid en viss tidpunkt övervägde en finansiell korrigering med endast 15 procent och att det var först senare som den bestämde sig för att tillämpa samma procentsats för år 1997, nämligen 25 procent.

35. Såsom Coleman har förklarat i den ovannämnda skrivelsen av den 11 december 2000 är det emellertid fråga om en och samma epidemi. Kostnaderna för år 1998 har således ett samband med kostnaderna för år 1997.

36. Mot bakgrund av att epidemin varade under två budgetår blev kommissionen av budgetmässiga skäl tvungen att fatta två olika beslut som vart och ett gällde kostnaderna under ett budgetår (år 1997 i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen och år 1998 i förevarande mål).

37. Under dessa omständigheter förefaller det inte orimligt att välja samma korrigeringssats för båda budgetåren. Detta gäller i än högre grad eftersom det inte har kunnat visas att den korrigeringssats som tillämpades för år 1998 överstiger beloppet för den skada som har orsakats av att de villkor som anges i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte har uppfyllts och för vilken Nederländerna skall vara ansvarigt.

38. Mot bakgrund av att den finansiella korrigering som kommissionen har företagit inte består i ett fast belopp utan i en procentsats av det finansiella gemenskapsstödet, som uppgår till ungefär 110 miljoner euro för år 1997 och 6,3 miljoner euro för år 1998, kan inte heller den omständigheten att de brister som konstaterades år 1998 var färre än de som konstaterades avseende år 1997 i sig göra det tveksamt huruvida samma procentsats skall fastställas för de båda budgetåren.

39. Med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har för att fastställa procentsatsen för den finansiella korrigeringen kan det följaktligen inte med framgång göras gällande att den handlade oproportionerligt då den företog samma korrigering och således satte ned gemenskapsstödet med 25 procent även för år 1998.

40. Talan kan således inte bifallas på den tredje grunden.

41. Enligt den nederländska regeringen är det ifrågasatta beslutet inte vederbörligen motiverat och innebär därför ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG.

42. Den nederländska regeringen anser att det är omöjligt att på grundval av de uppgifter som finns i det ifrågasatta beslutet urskilja den rättsliga grunden eller andra rättsliga omständigheter på vilka kommissionen har grundat sina anmärkningar.

43. Kommissionen har bestritt att den har åsidosatt motiveringsskyldigheten. Den har gjort gällande att motiveringsskyldighetens omfattning bland annat bestäms av i vilken grad den som beslutet är riktat till har medverkat vid utarbetandet av beslutet. I förevarande fall, liksom i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), har en ingående skriftväxling ägt rum mellan kommissionens tjänstemän och de nederländska myndigheterna.

44. Kommissionen har tillagt att den rättsliga grunden anges tydligt och att kommissionens argument för en nedsättning finns i skälen 4, 5 och 6 i det ifrågasatta beslutet. Dessa argument utvecklades i den ovannämnda skrivelsen från Coleman av den 11 december 2000.

45. Domstolen erinrar om att det av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit den ifrågasatta rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen (se bland annat dom av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 165).

46. Huruvida motiveringsskyldigheten uppfyllts skall för övrigt bedömas inte bara utifrån den ifrågasatta rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 166).

47. Detta gäller i än högre grad när den berörda medlemsstaten har medverkat vid utarbetandet av den ifrågasatta rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se, vad beträffar avslut av räkenskaperna för EUGFJ, dom av den 1 oktober 1998 i mål C-27/94, Nederländerna mot kommissionen, REG 1998, s. I-5581, punkt 36, och vad beträffar den totala tillåtna fångstmängden i fråga om fisk, dom av den 25 oktober 2001 i mål C-120/99, Italien mot rådet, REG 2001, s. I-7997, punkt 29).

48. I förevarande fall har Nederländerna medverkat vid utarbetandet av det ifrågasatta beslutet och kände till skälen till att kommissionen ansåg att den kunde dra av de ifrågavarande beloppen. Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att i det slutliga beslutet i detalj upprepa resonemanget, och det skall anses tillräckligt med en sammanfattning av skälen. Det ifrågasatta beslutet uppfyller dessa krav.

49. Eftersom beslutet inte är bristfälligt motiverat, kan talan inte bifallas på den femte grunden.

50. Eftersom talan inte kan bifallas på någon av grunderna skall den således ogillas i sin helhet.

51. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: nederländska.