Domstolens dom (andra avdelningen) den 24 juni 2004
I mål C-278/02, angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich (Österrike), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det mål vid den nationella domstolen som anhängiggjorts av
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (referent) och N. Colneric, generaladvokat: A. Tizzano, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Múgica Arzamendi,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Herbert Handlbauer GmbH, genom L. Harings, Rechtsanwalt, Österrikes regering, genom H. Dossi, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Braun och M. Niejahr, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 4 november 2003 av: Herbert Handlbauer GmbH, företrätt av L. Harings, Österrikes regering, företrädd av H. Bauer och H. Schauer, båda i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, företrädd av K. Manji, i egenskap av ombud, biträdd av T. Eicke, barrister, och kommissionen, företrädd av M. Niejahr,
och efter att den 15 januari 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Skyddet av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen
Bestämmelserna om exportbidrag för jordbruksprodukter
Gemenskapens tullkodex
De nationella bestämmelserna
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Rättegångskostnader
1. Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich har, genom beslut av den 11 juli 2002 som inkom till domstolens kansli den 29 juli samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt två frågor om tolkningen av artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).
2. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Herbert Handlbauer GmbH (nedan kallat Handlbauer) och Zollamt Salzburg/Erstattungen (tullkontoret i Salzburg/avdelningen för bidrag, nedan kallat Zollamt) avseende skyldigheten att återbetala ett förskott på exportbidrag för ett parti nötkött som beviljades år 1996.
3. I artikel 1 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande:
4. I artikel 3 i samma förordning föreskrivs följande:
5. I artikel 4 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande avseende återkrav av förmåner som har erhållits på ett otillbörligt sätt:
6. I artikel 5 i samma förordning anges de administrativa sanktioner som sådana oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet kan medföra, bland annat betalning av administrativa böter, eller förlust, helt eller delvis, av en förmån.
7. Slutligen föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 2988/95 en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de kontrollåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att reglerna följs vid sådana transaktioner som involverar gemenskapernas finansiella intressen, arten och frekvensen av kontroller på plats och de sätt som kontrollerna utförs på, vilka vid behov skall fastställas genom regler för olika sektorer, för att säkerställa att kontrollerna genomförs på ett likformigt sätt
8. I artikel 11.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 (EGT L 310, s. 57; svensk specialutgåva, område 3, volym 63, s. 83), föreskrivs följande:
9. I artikel 11.3 föreskrivs följande:
10. Vidare föreskrivs i artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG (EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27) en skyldighet för medlemsstaterna att varje år genomföra kontroller av ett visst antal företag som utför transaktioner som ingår i nämnda system för finansiering. Antalet företag skall fastställas bland annat på grundval av företagens betydelse och andra faktorer som innebär en risk för oegentligheter.
11. I artikel 221.1 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4) (nedan kallad tullkodexen) föreskrivs följande:
12. I artikel 221.3 föreskrivs följande:
13. I 5 § i Ausfuhrerstattungsgesetz (lag om exportbidrag, BGBL 1994/660, nedan kallad AEG) föreskrivs regler om återkrav av exportbidrag som felaktigt har beviljats. I lagen fastställs inte direkt någon preskriptionstid för en sådan återbetalning, utan det hänvisas i artikel 1.5 till de bestämmelser som gäller i fråga om tullar.
14. I 74 § andra stycket i Zollrechts-Durchführungsgesetz (lag om genomförande av tullbestämmelserna, BGBl. I, 1998/13, nedan kallad ZollR-DG), i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, föreskrivs följande:
15. Den 3 september 1996 exporterade Handlbauer till Ungern ett parti om 958 enheter fryst nötkött med en totalvikt på 19912,36 kilo. För denna transaktion erhöll bolaget den 24 september 1996 ett förskott på exportbidrag om 202769 ATS. Den säkerhet som ställdes för förskottet frisläpptes den 12 december 1996.
16. Den 20 december 1999 upplystes Handlbauer om att avdelningen för export- och företagskontroll vid Hauptzollamt (tullhuvudkontoret) i Linz (Österrike) skulle vidta en kontroll av den export som skett under år 1996 inom ramen för organisationen av marknaderna för nötkött och griskött. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Handlbauer ingick bland de företag som skulle kontrolleras enligt förordning nr 4045/89, eftersom det redan förekommit flera oegentligheter vid exporten under år 1995.
17. Vid de kontroller som genomfördes år 2000 konstaterades att det i många fall inte hade fastställts att det kött som exporterades under år 1996 hade sitt ursprung inom gemenskapen.
18. Genom beslut av den 20 januari 2001 krävde Zollamt med tillämpning av bestämmelserna i 5 § AEG jämförda med artikel 11.3 i förordning nr 3665/87 att Handlbauer skulle återbetala förskottet på exportbidraget och påförde bolaget en sanktion på 101384 ATS, med tillämpning av artikel 11.1 a i samma förordning.
19. Handlbauers begärde omprövning av beslutet, vilket dock inte ledde till att myndigheten ändrade sitt beslut. Bolaget väckte därefter talan vid den hänskjutande domstolen. Handlbauer åberopade att den treåriga preskriptionstiden, som föreskrivs i både artikel 221.3 i tullkodexen och 74 § andra stycket ZollR-DG, hade löpt ut. Detta förhållande ändrades enligt bolaget inte genom förordning nr 2988/95, som endast innehåller allmänna bestämmelser för medlemsstaterna, vilka varken kan medföra några direkta negativa verkningar för aktörerna eller utgöra en rättslig grund för sanktioner.
20. Enligt Handlbauer hade preskriptionstiden börjat löpa den 24 september 1996, den dag då exportbidraget beviljades, eller till och med den 12 december 1996, den dag då säkerheten frisläpptes. Beslutet om återbetalning av exportbidraget och den motsvarande sanktionen fattades den 20 januari 2001.
21. Som svar hänvisade Zollamt till artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, vilken är direkt tillämplig och enligt vilken det föreskrivs en preskriptionstid om fyra år som kan avbrytas av sådana kontroller som dem som genomfördes hos Handlbauer.
22. Under dessa omständigheter beslutade Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
23. Under förfarandet har domstolen blivit upplyst om att Unabhängiger Finanzsenat Außenstelle Klagenfurt (Österrike) har blivit behörig domstol i målet vid den nationella domstolen efter ikraftträdandet av Abgaben-Rechtsmittel-Reformgesetz (lag om ändring av rättsmedlen på skatteområdet, BGBl. I 2002/97).
24. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan, som består av två delfrågor som skall prövas gemensamt, för att få klarhet i om artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är direkt tillämplig i medlemsstaterna, även i fråga om exportbidrag för jordbruksprodukter, oavsett om det finns nationella bestämmelser på tullområdet enligt vilka det föreskrivs en kortare preskriptionstid.
25. Domstolen erinrar i detta hänseende om att bestämmelserna i en förordning i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna på grund av sin beskaffenhet och sin funktion i gemenskapens rättskällesystem, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter (dom av den 17 maj 1972 i mål 93/71, Leonesio, REG 1972, s. 287, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 1).
26. I fråga om vissa av bestämmelserna i nämnda förordningar kan det emellertid erfordras att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dessa (dom av den 11 januari 2001 i mål C-403/98, Monte Arcosu, REG 2001, s. I-103, punkt 26).
27. Så kan emellertid inte vara fallet med artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, enligt vilken det i fråga om de åtgärder som vidtas för att beivra oegentligheter fastställs en preskriptionstid om fyra år från det att oegentligheten begicks, och det varken ges något utrymme för medlemsstaterna att företa en skönsmässig bedömning eller krävs att de vidtar genomförandeåtgärder.
28. Den omständigheten att det enligt artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 i de regler som gäller för vissa sektorer kan föreskrivas kortare preskriptionstider, som dock inte får understiga tre år, eller att medlemsstaterna enligt artikel 3.3 kan föreskriva längre frister, innebär inte att det kan ifrågasättas att artikel 1.1 i nämnda förordning är direkt tillämplig i just det fall då det saknas sådana undantagsbestämmelser i de gemenskapsrättsliga regler som gäller för vissa sektorer eller i nationella regler.
29. Vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen föreskrevs det inte i någon gemenskapsbestämmelse för en viss sektor en kortare preskriptionstid för återbetalning av felaktigt utbetalda belopp i fråga om exportbidrag för jordbruksprodukter. Det framgår också av handlingarna att det vid denna tidpunkt inte i någon österrikisk bestämmelse föreskrevs en längre preskriptionstid än fyra år.
30. Handlbauer och kommissionen anser emellertid att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 inte avser återkrav av finansiella förmåner som har uppburits på ett otillbörligt sätt. Enligt Handlbauer avser denna bestämmelse uteslutande straffrättsliga sanktioner som skall påföras i fall av oegentligheter, medan kommissionen anser att den endast omfattar regler avseende administrativa sanktioner enligt artikel 5 i samma förordning.
31. Domstolen erinrar i detta avseende om att det i artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 införs allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten. Syftet med införandet är enligt tredje skälet i förordningen att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen.
32. I artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 föreskrivs att preskriptionstiden för att vidta åtgärder löper från det att oegentligheten begicks. Med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i samma förordning varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget ....
33. Såsom den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering har påpekat omfattar denna definition både oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet och som i enlighet med artikel 5 i förordning nr 2988/95 kan leda till en administrativ sanktion, och oegentligheter som endast medför att den förmån som har uppburits på ett otillbörligt sätt dras in i enlighet med artikel 4 i samma förordning.
34. Av detta följer att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är tillämplig på såväl de oegentligheter som avses i artikel 5 som på dem som avses i artikel 4 i nämnda förordning, och som skadar gemenskapernas finansiella intressen.
35. Den första frågan skall således besvaras på så sätt att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är direkt tillämplig i medlemsstaterna, även inom området för exportbidrag för jordbruksprodukter, då det inte finns en gemenskapsrättslig bestämmelse som gäller för vissa sektorer enligt vilken det föreskrivs en kortare preskriptionstid, som dock inte understiger tre år, eller en nationell bestämmelse, enligt vilken det föreskrivs en längre preskriptionstid.
36. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 skall tolkas på så sätt att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda företaget utgör en sådan åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 första stycket i nämnda förordning.
37. Enligt Handlbauer krävs det enligt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar att endast åtgärder som har till syfte att utreda och beivra oegentligheter som grundar sig på en konkret misstanke om oegentligheter kan avbryta preskriptionen enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95. Kontroller i den mening som avses i artikel 8 i samma förordning, som omfattar granskning vid företagen enligt förordning nr 4045/89, kan däremot inte få denna verkan. På sin höjd kan de leda till att det vidtas åtgärder för att utreda eller beivra oegentligheter som avbryter preskriptionen.
38. Den österrikiska regeringen anser att preskriptionen under alla omständigheter har avbrutits i förevarande fall enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 genom de kontroller som utfördes vid Handlbauer.
39. Kommissionen anser att ett meddelande om en kontroll enligt förordning nr 4045/89 som görs för att eventuella specifika oegentligheter skall upptäckas redan i sig utgör en åtgärd som avbryter preskriptionen. Enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 krävs nämligen inte att åtgärden för att utreda oegentligheter avser en specifik oegentlighet, eftersom en sådan endast kan fastställas efter kontrollen.
40. Domstolen betonar i detta avseende att preskriptionstiderna allmänt fyller funktionen att garantera rättssäkerheten (se dom av den 15 juli 1970 i mål 41/69, ACF Chemiefarma mot kommissionen, REG 1970, s. 661, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 1, s. 457). Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 82 och följande punkter i sitt förslag till avgörande fylls inte denna funktion helt, om den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 kan avbrytas genom varje allmän kontrollåtgärd som de nationella myndigheterna vidtar, utan att det finns misstankar om oegentligheter i samband med transaktioner som är tillräckligt specifikt avgränsade.
41. I förevarande fall framgår det av handlingarna att meddelandet till Handlbauer om den kontroll som beslutats enligt förordning nr 4045/89 berörde all export, utan åtskillnad, från bolaget under år 1996 inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaderna för nötkött och griskött. Ett sådant meddelande, som inte innehöll någon upplysning om misstankar om tillräckligt bestämda oegentligheter, kan inte i sig avbryta preskriptionstiden för återbetalning av det bidrag som beviljades den 24 september 1996.
42. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om de åtgärder som därefter vidtogs av de nationella myndigheterna vid eller efter den kontroll som angavs i meddelandet av den 20 december 1999 avsåg en eller flera specifika oegentligheter i fråga om den export för vilken det ifrågavarande bidraget hade beviljats och därmed kunde avbryta preskriptionstiden avseende återbetalningen av nämnda bidrag.
43. Med beaktande av det ovan anförda skall den andra frågan besvaras på så sätt att artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 skall tolkas så att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda företaget endast utgör en sådan åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 första stycket i nämnda förordning under förutsättning att de transaktioner som misstankarna om oegentligheten avser är tillräckligt specifikt avgränsade i meddelandet.
44. De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (andra avdelningen), angående de frågor som genom beslut av den 11 juli 2002 har ställts av Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich — följande dom:
1) Artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, även inom området för exportbidrag för jordbruksprodukter, då det inte finns en gemenskapsrättslig bestämmelse som gäller för vissa sektorer enligt vilken det föreskrivs en kortare preskriptionstid, som dock inte understiger tre år, eller en nationell bestämmelse, enligt vilken det föreskrivs en längre preskriptionstid.
2) Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 skall tolkas så att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda företaget endast utgör en sådan åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 första stycket i nämnda förordning under förutsättning att de transaktioner som misstankarna om oegentligheten avser är tillräckligt specifikt avgränsade i meddelandet
1 Rättegångsspråk: tyska.