Domstolens dom (första avdelningen) den 24 juni 2004

I mål C-350/02,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna A. La Pergola, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta och K. Lenaerts (referent), generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 13 november 2003 av: kommissionen, företrädd av W. Wils, biträdd av P. Gerard, sakkunnig, och Konungariket Nederländerna genom C. Wissels, i egenskap av ombud, biträdd av R. J.I. Dielemans, sakkunnig,

och efter att den 29 januari 2004, ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

De nationella bestämmelserna

Det administrativa förfarandet

Talan

Talans upptagande till prövning

Prövning i sak

Anmärkningarna om ofullständigt införlivande av artikel 6 i direktiv 97/66

Anmärkningen avseende ofullständigt införlivande av artikel 9 i direktiv 97/66

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 1 oktober 2002, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte anta samtliga lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva artiklarna 6 och 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet (EGT L 24, 1998, s. 1) med nationell rätt, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om åtgärderna.

2. Enligt artikel 1.1 i direktiv 97/66, i den version som gällde vid tidpunkten för omständigheterna i målet, avsåg detta harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa en likvärdig nivå på skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet rätten till privatliv, med avseende på behandling av personuppgifter inom telekommunikationsområdet samt för att säkerställa fri rörlighet för sådana uppgifter och av teleutrustning och teletjänster inom gemenskapen.

3. I artikel 6 i direktiv 97/66 föreskrevs följande:

4. Artikel 9 i direktiv 97/66 har följande avfättning:

5. I bilagan till direktiv 97/66 föreskrivs följande:

6. I artikel 15.1 första stycket i direktiv 97/66 föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 24 oktober 1998. I punkt 4 i samma artikel föreskrivs att medlemsstaterna till kommissionen skall överlämna texterna till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

7. Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (lag om reglering av telekommunikationsområdet) (nedan kallad Telecommunicatiewet), utfärdad den 19 oktober 1998 (Staatsblad 1998, s. 610), innehåller en artikel 11 som är avsedd att införliva direktiv 97/66.

8. Artikel 11.5 i Telecommunicatiewet avser införlivandet av artikel 6 i direktiv 97/66, och den har följande lydelse:

9. Konungariket Nederländerna delgav kommissionen texten i Telecommunicatiewet genom skrivelse av den 7 januari 1999 och angav därvid att texten skulle anses utgöra ett införlivande av direktiv 97/66 med den nationella rättsordningen.

10. Kommissionen fann att Telecommunicatiewet inte korrekt införlivade artiklarna 6, 9, 11 och 12 i direktiv 97/66, och sände därför i enlighet med artikel 226 EG den 6 november 2000 en formell underrättelse till Konungariket Nederländerna och uppmanade denna stat att inkomma med yttrande.

11. Den nederländska regeringen besvarade denna formella underrättelse genom skrivelse av den 8 januari 2001, varvid den bland annat åberopade att den förberedde lagstiftningsåtgärder för att fullständigt uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 97/66.

12. Kommissionen skickade den 18 juli 2001 ett motiverat yttrande till Konungariket Nederländerna i vilket den gjorde gällande att den, efter kontroll av de ifrågavarande nationella bestämmelserna och de lagstiftningsåtgärder som förbereddes, ansåg att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6 och 9 i direktiv 97/66. Konungariket Nederländerna uppmanades att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom en tidsfrist av två månader räknat från delgivningen.

13. Konungariket Nederländerna besvarade det motiverade yttrandet i skrivelse av den 29 oktober 2001. Kommissionen lät sig inte nöja med detta svar och beslutade därför att väcka förevarande talan.

14. Kommissionen har till stöd för sin ansökan anfört fyra anmärkningar som den riktat mot den nederländska lagstiftningen för införlivande. Tre av dessa anmärkningar avser artikel 6 i direktiv 97/66 och den fjärde avser artikel 9 i det direktivet

15. Enligt en av anmärkningarna med koppling till artikel 6 i direktiv 97/66 utgör artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet ett felaktigt införlivande av artikel 6.2-5 i nämnda direktiv. Kommissionen har hävdat att bestämmelsen i den nederländska rättsordningen inte överensstämmer med direktiv 97/66, eftersom den innehåller fler undantag från den princip som uttalas i artikel 6.1 i nämnda direktiv än vad som är tillåtet enligt detta.

16. Konungariket Nederländerna har replikerat att denna anmärkning inte förekommer i det motiverade yttrandet och att den därmed inte kan tas upp till prövning.

17. Kommissionen har under förhandlingen gjort gällande att det motiverade yttrandet skall läsas mot bakgrund av den formella underrättelsen, där den ifrågavarande anmärkningen uttryckligen anges.

18. Domstolen erinrar i detta avseende om att syftet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (se, bland annat, dom av den 2 februari 1988 i mål 293/85, kommissionen mot Belgien, REG 1988, s. 305, punkt 13, av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1997, s. I-1653, punkt 22, och av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 10).

19. Ett korrekt genomförande av detta förfarande fordras enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (se, bland annat, dom av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-9989, punkt 53, och av den 20 juni 2002 i mål C-287/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I-5811, punkt 17).

20. Härav följer att föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG avgränsas av det administrativa förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse. Kommissionens motiverade yttrande och talan skall vila på samma yrkanden och grunder så att domstolen inte kan pröva en anmärkning som inte har framställts i det motiverade yttrandet (dom av den 11 maj 1989 i mål 76/86, kommissionen mot Tyskland, REG 1989, s. 1021, s. 8), vilket skall innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget (se, bland annat, domen av den 15 januari 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 12, och domen av den 20 juni 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 19).

21. Det skall också understrykas att kommissionen, efter att ha tagit del av eventuella synpunkter med stöd av artikel 226 första stycket EG från den berörda medlemsstaten, i det motiverade yttrandet måste precisera de anmärkningar som den redan har gjort gällande i mera övergripande bemärkelse i den formella underrättelsen mot den berörda medlemsstaten, även om den formella underrättelsen i form av en inledande sammanfattning av det påstådda fördragsbrottet kan vara av värde för förståelsen av det motiverade yttrandet Ett sådant krav förefaller oundgängligt för en klar avgränsning av tvistefrågan innan ett sådant domstolsförfarande som föreskrivs i artikel 226 andra stycket EG eventuellt inleds, och för att säkerställa att den ifrågavarande medlemsstaten har exakt kännedom om de anmärkningar som kommissionen riktar mot den, och att den därmed kan upphöra med det påstådda fördragsbrottet eller anföra sina försvarsargument innan kommissionen väcker en eventuell talan vid domstolen.

22. Det skall i förevarande mål konstateras att kommissionen i sin formella underrättelse av den 6 november 2000 anförde tre specifika anmärkningar rörande införlivandet av artikel 6 i direktiv 97/66 med den nederländska rättsordningen. Den första anmärkningen avser införlivande av artikel 6.1 i direktiv 97/66 genom artikel 11.5 punkt 1 i Telecommunicatiewet. Den andra anmärkningen avser att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet inte överensstämmer med artikel 6.2-5 i direktiv 97/66, och anmärkningen innehåller ett påstående om att den nederländska bestämmelsen innehåller fler undantag än dem som är tillåtna enligt dessa punkter i artikel 6. Den tredje anmärkningen avser underlåtenhet att delge kommissionen de genomförandebestämmelser som anges i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet.

23. Den nederländska regeringen medgav i sitt svar av den 8 januari 2001 på den formella underrättelsen att anmärkningarna angående införlivandet av artikel 6.1 i direktiv 97/66 samt underlåtenheten att delge kommissionen de genomförandebestämmelser som avses i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet är befogade, varvid den samtidigt betonade att lagstiftningsåtgärder var under förberedelse för att dessa fördragsbrott skulle upphöra. Nämnda regering bestred däremot att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet innehåller fler undantag än vad som är tillåtet enligt artikel 6.2-5 i nämnda direktiv.

24. Det står klart att kommissionen i sitt motiverade yttrande av den 18 juli 2001 inte upprepade anmärkningen om att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet utgjorde ett felaktigt införlivande av artikel 6.2-5 i direktiv 97/66. Nämnda motiverade yttrande innehåller inte heller någon bedömning med avseende på de invändningar mot denna anmärkning som den nederländska regeringen anförde i sitt svar på den formella underrättelsen.

25. Kommissionen baserade sig i detta motiverade yttrande endast på det ofullständiga införlivandet av artikel 6 i direktiv 97/66, på grund av att den inte delgivits de lagstiftningsåtgärder som angivits i den nederländska regeringens svar på den formella underrättelsen. Detta motiverade yttrande innehåller i motsats till den formella underrättelsen inte någon angivelse som låter förstå att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet inte skulle överensstämma med bestämmelserna i artikel 6.2-5 i nämnda direktiv. Även om detta motiverade yttrande avser artikel 6.1 i direktivet samt de genomförandebestämmelser i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet som är i fråga, görs däri inte någon hänvisning till vare sig punkterna 2-5 i denna sjätte artikel eller till punkt 2 i nämnda artikel 11.5.

26. Det är alltså uppenbart att kommissionen i sitt motiverade yttrande gav anledning att tro att anmärkningen att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet utgjorde ett felaktigt införlivande av punkterna 2-5 i artikel 6 hade frånfallits i likhet med anmärkningarna angående införlivandet av artiklarna 11 och 12 i nämnda direktiv, till skillnad från de övriga två anmärkningarna angående artikel 6 i direktiv 97/66, som nämns i den formella underrättelsen. I sitt svar av den 29 oktober 2001 på nämnda motiverade yttrande begränsade sig alltså de nederländska myndigheterna till att åberopa fortskridandet av de lagstiftningsarbeten som den anfört i sin skrivelse av den 8 januari 2001, medan de inte tog ställning till den ifrågavarande anmärkningen.

27. Den allmänna hänvisning i det motiverade yttrandet som görs till den formella underrättelsen i fråga om artikel 6 i direktiv 97/66 kan inte i detta sammanhang anses tillräckligt ha indikerat för Konungariket Nederländerna att kommissionen vidhöll sin anmärkning mot denna stat om ett felaktigt införlivande av artikel 6.2-5 i detta direktiv.

28. Anmärkningen i kommissionens ansökan att artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet utgör ett felaktigt införlivande av artikel 6.2-5 i direktiv 97/66 skall under dessa förhållanden anses vara felaktig dels eftersom den utgör en utökning av föremålet för talan i förhållande till dess omfattning enligt det motiverade yttrandet, dels då Konungariket Nederländerna i avsaknad av omnämnande av denna anmärkning i nämnda yttrande fråntogs möjligheten att upphöra med det fördragsbrott som det påstods ha gjort sig skyldigt till, eller att förklara sig på denna punkt innan kommissionen väckte talan vid domstolen.

29. Härav följer att talan skall avvisas till den del den avser anmärkningen om ett felaktigt införlivande av artikel 6.2-5 i direktiv 97/66 genom artikel 11.5 punkt 2 i Telecommunicatiewet.

30. Av de tre andra anmärkningar som anförts i ansökan avser de två första ett ofullständigt införlivande av artikel 6 i direktiv 97/66, medan den tredje anmärkningen avser ett ofullständigt införlivande av artikel 9 i det direktivet.

31. Innan dessa anmärkningar prövas skall det inledningsvis erinras om att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, något som domstolen vid upprepade tillfällen har påpekat (se, bland annat, dom av den 25 maj 2000 i mål C-384/97, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-3823, punkt 35, och av den 10 maj 2001 i mål C-152/98, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3463, punkt 21).

32. De omständigheter som Konungariket Nederländerna har åberopat i sina skrivelser, och som dels avser upphävandet av direktiv 97/66 genom artikel 19.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, s. 37), med verkan från den 31 oktober 2003, dels avser förekomsten av ett lagförslag för införlivande av sistnämnda direktiv med den nederländska rättsordningen, inverkar således inte på bedömningen av skyldigheterna för Konungariket Nederländerna sådana de framgick vid utgången av den tvåmånadersfrist som fastställts i det motiverade yttrandet.

33. Kommissionen har för det första hävdat att bestämmelsen i artikel 11.5 punkt 1 i Telecommunicatiewet avviker från den allmänna princip som anges i artikel 6.1 i direktiv 97/66. Enligt kommissionen måste den allmänna förordning som avses innehålla en uttömmande förteckning av data för att den nämnda nationella bestämmelsen skall överensstämma med detta direktiv. Kommissionen har hävdat att den inte har fått underrättelse om någon allmän förordning innefattande en sådan förteckning, varför den anser att införlivandet av artikel 6 i direktiv 97/66 är ofullständigt.

34. Den nederländska regeringen har vitsordat att den inte har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att införliva artikel 6.1 i direktiv 97/66, varför kommissionens anmärkning skall anses vara befogad.

35. Kommissionen har för det andra gjort gällande att även om det förekommer en hänvisning i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet till genomförandebestämmelser, har den inte underrättats om någon av dessa. Kommissionen anser därför att artikel 6 i direktiv 97/66 inte har införlivats fullständigt.

36. De nederländska myndigheterna har i detta avseende invänt att nämnda genomförandebestämmelser inte hade antagits och att kommissionen därför inte heller kunde underrättas om dessa.

37. Det skall emellertid anmärkas att den nederländska regeringen inte har bestritt att antagandet av de genomförandebestämmelser som avses i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet, med hänsyn till då gällande avrättning av bestämmelsen, fordrades för att slutföra ett fullständigt införlivande av artikel 6 i direktiv 97/66.

38. Med hänsyn dels till att den nederländska regeringen har medgivit att de ifrågavarande genomförandebestämmelserna inte hade delgivits kommissionen vid den tidpunkt när den i det motiverade yttrandet fastställda tidsfristen löpte ut, dels till att underlåtenheten att anta dessa bestämmelser inför denna tidpunkt inte rimligen kan åberopas för att rättfärdiga detta fördragsbrott, slår domstolen fast att kommissionens anmärkning är befogad.

39. Av vad som anförts ovan följer att kommissionen med fog har kunnat anse att artikel 6 i direktiv 97/66 inte fullständigt införlivats med den nederländska rättsordningen eftersom det för det första förekommer en hänvisning i artikel 11.5 punkt 1 i Telecommunicatiewet till en förteckning över data som skall definieras genom allmän förordning, vilken kommissionen inte har fått ta del av, och då för det andra de genomförandebestämmelser som nämns i punkt 3 i nämnda artikel 11.5 inte heller delgivits kommissionen.

40. Kommissionen har hävdat att artikel 9 a i direktiv 97/66 inte har införlivats med den nederländska rättsordningen, varför det skall fastställas att denna artikel inte har varit föremål för ett fullständigt införlivande.

41. Eftersom den nederländska rättsordningen de facto inte innehåller några åtgärder för införlivande av artikel 9 a i direktiv 97/66, vilket den nederländska regeringen för övrigt har vitsordat, har kommissionen fog för sin anmärkning avseende ett ofullständigt införlivande av nämnda artikel 9.

42. Domstolen fastställer därmed att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 97/66/EG genom att ofullständigt införliva artikel 6 i detta direktiv dels eftersom artikel 11.5 punkt 1 i (Telecommunicatiewet) innehåller en hänvisning till en allmän förordning som inte har delgivits kommissionen, dels eftersom de genomförandebestämmelser som nämns i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet inte delgivits kommissionen och dels genom att ofullständigt införliva artikel 9 i nämnda direktiv.

43. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet avseende tre av de fyra anmärkningar som kommissionen har riktat mot det, skall Konungariket Nederländerna i enlighet med kommissionens yrkande förpliktas att ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader. Eftersom Konungariket Nederländerna inte har framställt något yrkande i fråga om rättegångskostnaderna skall parterna bära sina egna rättegångskostnader i övrigt.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (första avdelningen) följande dom:

1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet genom att ofullständigt införliva artikel 6 i detta direktiv dels eftersom artikel 11.5 punkt 1 i Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet) innehåller en hänvisning till en allmän förordning som inte har delgivits Europeiska gemenskapernas kommission, dels eftersom de genomförandebestämmelser som nämns i artikel 11.5 punkt 3 i Telecommunicatiewet inte delgivits kommissionen och dels genom att ofullständigt införliva artikel 9 i nämnda direktiv.

2) Talan avvisas i övrigt.

3) Konungariket Nederländerna skall bära sina egna rättegångskostnader och ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader.

4) Kommissionen skall bära sina rättegångskostnader i övrigt,

1 Rättegångsspråk: nederländska.