Förslag till avgörande av generaladvokat Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 30 november 2004

1 Originalspråk: spanska.

2 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, s. 1). Artikel 17 har ändrats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 (EGT L 284, s. 1).

3 Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66), enligt rådets direktiv 91/692/EG av den 23 december 1991 (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208), enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) och enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 (EGT L 284, s. 1).

4 Två år efter direktivets ikraftträdande. Enligt artikel 19 trädde direktivet i kraft samma dag som det offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, det vill säga den 16 juli 1999.

5 BGBl I, 8. 305.

6 Tidigare hade klaganden i tvisten i målet vid den nationella domstolen genom ett lagakraftvunnet beslut av den 26 september 1995 endast beviljats tillstånd att ta emot avfall som inte kunde återvinnas och som uppfyllde mottagningskriterierna i kolumn II i bilaga B till Tekniska anvisningar för hantering av kommunalt avfall, som rör glödförlust och TOC (total mängd organiskt kol) i eluatet

7 Att fastställa den rättsliga grunden för gemenskapens miljörätt har visat sig vara ett av de mest komplicerade och kontroversiella problemen. Se Bravo-Ferrer Delgado, M: La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente. Gaceta Jurídica, mars 1994, s. 13.

8 Artikel 100 utgör grunden för tillnärmning av lagar och andra författningar som direkt inverkar pä den gemensamma marknadens upprättande eller funktion och artikel 235, som är mer vidsträckt, värnar om att nödvändiga åtgärder vidtas för att förverkliga något av gemenskapens mål om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna. I punkt 15 i den förklaring som upprättades i anslutning till den ovannämnda konferensen för stats- och regeringschefer år 1972 anges att i syfte att påbörja de initiativ som avses i de olika miljöhandlingsprogrammen är det nödvändigt att använda alla bestämmelser i fördragen, inklusive artikel 235. Den rättsliga grunden för direktiv 75/442/EEG (ovan fotnot 3) är Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artikel 100 och 235 i detta.

9 I dom av den 18 mars 1980 i mål 91/79, kommissionen mot Italien (REG 1980, s. 1099) fann domstolen inget hinder mot att grunda miljöbestämmelserna på artikel 100 i EG-fördraget. Miljöskyddet skulle snarare, enligt vad som fastställdes i dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, Procureur de la République mot ADBHU (REG 1985, s. 531), anses utgöra en av gemenskapens viktigaste målsättningar, även om de skyddsåtgärder som vidtas i syfte att skydda miljön inte får ”gå utöver sådana restriktioner som oundvikligen kravs för att fullfölja den målsättning av allmänt intresse som miljöskyddet utgör. Domstolen förde ett liknande resonemang i dom av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark (REG 1988, s. 4607; svensk specialutgåva, volym 9, s. 579).

10 EGT L 169, 29.6.1987.

11 Avdelning VII fogades till tredje delen av fördraget genom artikel 25 i Europeiska enhetsakten och artikel 100 A genom artikel 18. Med Fördraget om Europeiska unionen (artikel G 28) blev den avdelning XVI.

12 Se punkt 2 ovan.

13 Domstolen har tolkat dessa bestämmelser vid flera tillfällen. I dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet (REG 1991, s. I-2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-199) fastställdes att en gemenskapsrättslig miljöskyddsåtgärd inte nödvändigtvis behöver grundas på artikel 130s i EG-fördraget Ett sådant mål kan nämligen på ett effektivt sätt fullföljas med hjälp av de harmoniseringsåtgärder som avses i artikel 100a i EG-fördraget. I dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet (REG 1993, s. I-939; svensk specialutgåva, tillägg, s. 67), ansåg domstolen däremot att det med hänsyn till målet med och innehållet i det omtvistade direktivet — rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) — var korrekt att välja artikel 130s i EG-fördraget som rättslig grund. I dom av den 28 juni 1994 i mål C-187/93, parlamentet mot rådet (REG 1994, s. I-2857; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-249), ansåg domstolen att detta även gällde en förordning med allmän räckvidd — rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1) — vars innehåll omfattades av gemenskapens miljöpolitik och att denna slutsats inte påverkades av att den, genom att tillnärma villkoren för avfallstransporter, skulle få verkningar för dessa och därmed påverka den inre marknadens funktion. I förslaget till avgörande inför domen av den 17 mars 1993 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet skilde generaladvokaten Tesauro mellan två typer av direktiv: Sådana med allmän räckvidd, som grundar sig på artikel 130s i EG-fördraget, och sådana som berör en viss sektor, som grundar sig på artikel 100a i EG-fördraget De förstnämnda syftar vanligen till att uppnå ett högt miljöskydd, medan de sistnämnda syftar till att undgå störningar i den fria konkurrensen. 1 doktrinen har Krämer och Kromarek gjort gällande att denna distinktion i praktiken inte kan fungera: Krämer, L., och Kromarek, P., Droit Communautaire de l'Environnement 1 octobre 1991-31 décembre 1993, Revue Juridique de l'Environnement, vol. 2-3, 1994, s. 231.

14 När Fördraget om Europeiska unionen undertecknades i Maastricht blev miljöskyddet en grundläggande målsättning för gemenskapen.

15 I artikel II-97 föreskrivs att [e]n hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet skall integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling, vilket har sin grund i artikel 2 EG. Artikel III-119, i vilken det föreskrivs att [m]iljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet i denna del, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling har nästan samma innehall som artikel 6 EG. Artikel III-172 liknar artikel 95 EG och artikel III-223 liknar artikel 161 EG. I bestämmelserna i artiklarna III-233 och III-234 återges slutligen innehållet i artiklarna 174-176 EG.

16 I artikel I-12.2 i samma fördrag föreskrivs att [n]är konstitutionen tilldelar unionen en befogenhet som skall delas med medlemsstaterna på ett visst område, skall unionen och medlemsstaterna ha befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande akter på det området. Medlemsstaterna skall utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte utövar sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva den.

17 I viss doktrin förkastas påståendet att den bestämmelsen kan användas för att förbättra miljöskyddet. Se till exempel Verhoeve, B., Bennet, G., och Wilkinsson, D., Maastricht and the Environment, London, Institute for European Environmental Policy, 1992, s. 24.

18 Dom av den 22 juni 2000 i mål C-318/98, Fornasar m.fl. (REG 2000, s. I-4785).

19 Såsom förordning nr 259/93 (ovan fotnot 13), som enligt dom av den 13 december 2001 i mål C-324/99, DaimlerChrysler (REG 2001, s. I-9897), harmoniserar bestämmelser om avfallstransporter (punkt 42), vilket innebär att alla nationella bestämmelser på området skall ... bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i förordningen (punkt 43). [N]är en fråga omfattas av harmoniserad lagstiftning på temenskapsnivå skall [nämligen] all nationell lagstiftning i enna fråga bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser (punkt 32). Domstolen har vid ett par tillfällen betraktat ett direktiv som en harmoniseringsåtgärd (dom av den 12 oktober 1993 i mål C-37/92, Vanacker och Lesage, REG 1993, s. I-4947), men jag tror inte, till skillnad från den hänskjutande domstolen, av nedan angivna skäl att direktivet om avfall kan betraktas som en harmoniseringsåtgärd.

20 Mitt ställningstagande skiljer sig från den nederländska regeringens ställningstagande under förhandlingen. Jag anser nämligen att det finns tre sätt att bedöma förenligheten mellan gemenskapsrätten och den nationella lagstiftningen: a) Om direktivet är tillämpligt på den nationella åtgärden skall bedömningen göras i enlighet med direktivets bestämmelser, b) Om så inte är fallet skall bedömningen göras mot bakgrund av fördraget, c) Om den nationella åtgärden går utöver tillämpningsområdet för direktivet, men följer av primärrätten, skall bedömningen göras mot bakgrund av de Kriterier som uppställs i primärrätten. I förevarande fall syftar den tyska lagstiftningen till att genomföra gemenskapsrätten, även om den inför strängare miljöskyddsåtgärder, vilket innebär att både direktivet och fördraget skall beaktas.

21 Se punkt 17 ovan.

22 Bemötandet av den polemik som uppstått i tysk doktrin -som ligger till grund för beslutet om hänskjutande (avdelning IV punkt 2 i beslutet), och som den nederländska regeringen har hänvisat till i sitt skriftliga yttrande (punkt 20 och följande punkter) — måste nyanseras beträffande frågan om huruvida de åtgärder som medlemsstaterna vidtar enligt artikel 176 EG är av samma karaktär som de gemenskapsrättsliga. De nationella bestämmelserna är nämligen endast giltiga om de är förenliga med fördraget, som uttryckligen omfattar miljöfrågor, vilket utesluter all oförenlig lagstiftning. Utan detta krav skulle en framtida harmonisering försvåras, vilket ställer krav på de åtgärder som gemenskapen och, utan tvekan, även dess medlemsstater vidtar. Möjligheten att införa strängare skyddsåtgärder kan alltså inte användas som ursäkt, eftersom den är underordnad vissa begränsningar. Förenligheten med fördraget förutsätter inte att de inhemska och de gemenskapsrättsliga åtgärderna är av samma karaktär. Det räcker att åtgärderna går i samma riktning, genomför målen och slutligen gemenskapens miljöpolitik. Huruvida denna omständighet är uppfylld måste i stort sett prövas i varje enskilt fall — så även i det förevarande.

23 Punkt 3 i skälen i direktivet (ovan fotnot 3).

24 Punkt 6 i skälen i direktivet.

25 Rådets förordning av den 7 maj 1990 om avfallspolitik (EGT C 122, s. 2).

26 Europaparlamentets resolutioner av den 19 februari 1991 (EGT C 72, s. 34) och av den 22 april 1994 (EGT C 128, s. 471), rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), ovannämnda rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993, rådets beslut av den i februari 1993 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (EGT L 39, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202) och rådets direktiv 94/67/EG av den 16 december 1994 om förbränning av farligt avfall (EGT L 365, s. 34; svensk specialutgåva, område 15, volym 14, s. 186).

27 Rådets resolution av den 24 februari 1997 om en gemenskapsstrategi för avfallshantering (EGT C 76, s. 1).

28 EGT L 11, 2003, s. 27.

29 Klaganden i målet vid den nationella domstolen vill dessutom få prövat huruvida den tyska förordningen är förenlig med andra gemenskapsbestämmelser, săsom artikel 28 EG eller artikel 30 EG. Men dēt framgår uv beslutet om hänskjutande att Verwaltungsgericht Koblenz uttryckligen utesluter en prövning av huruvida den är förenlig med dessa bestämmelser - och följaktligen alla frågor beträffande dessa bestämmelser (avdelning IV, punkt 4). Enligt fast rättspraxis ankommer [det] uteslutande på de nationella domstolarna, inom ramen för det samarbete mellan dessa domstolar och EG-domstolen som har inrättats genom artikel 234 EG, att mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i de mål som de har att avgöra bedöma relevansen av de frågor som ställs till domstolen (dom av den 14 juli 1988 i mål 298/87, Smanor, REG 1988, s. 4489, av den 5 december 2000 i mål C-448/98, Guimont, REG 2000, s. I-10663, och av den 23 oktober 2001 i mål C-510/99, Tridon (REG 2001, s. I-7777).

30 Domstolen har vid upprepade tillfallen fastställt att det ankommer på den nationella domstolen att bedöma sakomständigheterna i målet (se bland annat dom av den 15 november 1979 i mål 36/79, Denkavit, REG 1979, s. 3439) och att EG-domstolen inte är behörig att på nationella åtgärder eller situationer tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelser vars innebörd den tolkat (se dom av den 5 oktober 1999 i de förenade målen C-175/98 och C-177/98, Lirussi och Bizzaro, REG 1999, s. I-6881, punkterna 37 och 38). Se även fotnot 35 nedan.

31 Artikel 3.3 i forordningen, jämförd med punkterna 2.01 och 2.02 i bilaga 1. Se punkt 8 ovan.

32 Se punkterna 23 och 24 ovan.

33 I direktivet definieras avfall, kommunalt avfall , farligt avfall, ickefarligt avfall och inert avfall, dock inte biologiskt nedbrytbart avfall. I de övriga två punkterna i artikef 5, punkterna 3 och 4, används däremot det allmänna begreppet avfall.

34 Enligt direktiv 75/442/EEG (ovan fotnot 3) menas med avfall varje föremal, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Förteckningen omfattar sexton punkter, inklusive till exempel oanvändbara delar (Q6), restprodukter från industriprocesser (Q8) eller restprodukter från utvinning och bearbetning av råvaror (Q11).

35 Handlingarna i målet innehåller inga sådana detaljerade tekniska uppgifter som gör det möjligt att kontrollera hur tillämpningen av det ena eller det andra mottagningskriteriet påverkar behandlingen av avfall. Inte heller har det bifogats något expertutlåtande i det avseendet eller någon ekonomisk analys av hur genomförandet av gemenskapsrätten och den tyska förordningen påverkar deponins ekonomiska överlevnadsmöjligheter, vilket också borde vara viktigt vid prövningen av andra bakomliggande frågor, såsom möjligheten att utge ersättning till de som bedriver deponiverksamhet.

36 Dom av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech (REG 1998, s. I-4301), punkt 49.

37 I artikel 6 a i direktivet föreskrivs därför en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder så att endast behandlat avfall deponeras. Med behandling avses enligt artikel 2 h användning av fysikaliska, termiska, kemiska eller biologiska metoder, inklusive sortering, som ändrar avfallets egenskaper så att dess mängd eller farlighet minskas, hanteringen underlättas eller återvinning gynnas. När det i artikel 5.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall ställa upp en nationell strategi för att nå de mål som anges i punkt 2 i synnerhet genom återanvändning, kompostering och framställning av Biogas eller material-/energiåtervinning, skall det inte uppfattas som en uttömmande uppräkning.

38 Punkt 28 ovan.

39 Till exempel artikel 10 EG, enligt vilken medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Begreppet lämpliga måste också tolkas mot bakgrund av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna. Domstolen fastställde i domen i målet DaimlerChrysler (ovan fotnot 19) att uttrycket i enlighet med fördraget i förordning nr 259/93 skall förstås så, att sådana nationella åtgärder, förutom att vara förenliga med fördraget, dessutom skall vara utformade med iakttagande av de regler eller allmänna principer i fördraget som inte direkt åsyftas med den lagstiftning som införts på området för transporter av avfall (punkt 45).

40 Den österrikiska regeringen har i sitt skriftliga yttrande, med hänvisning till dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), anfört att bedömningen av huruvida en åtgärd är proportionerlig skall göras utifrån åtgärdens lämplighet och nödvändighet samt förbudet mot att införa bördor som är orimliga.

41 Såsom Guy Isaac har bekräftat, innebär proportionalitetsprincipen att när gemenskapen utövar sin befogenhet skall den, när den kan välja mellan olika åtgärder som är lika effektiva, välja den som lämnar mest frihet åt medlemsstater, enskilda och företag. Manual de Derecho Comunitario General, översatt av G.-L. Ramos Ruano, Ariel, Barcelona, 5 uppi., 2000, s. 76.

42 I dom av den 6 maj 1986 i mål 304/84, Muller m.fl. (REG 1986, s. 1511), konstaterade domstolen att dä gällande gemenskapsrätt inte hindrade en medlemsstat från att förbjuda saluföring av matvaror från andra medlemsstater på grund av att de innehöll vissa tillsatser, men tillade att proportionalitetsprincipen, som ligger till grund för den sista meningen i artikel 36 i fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse), förutsätter att detta förbud är begränsat till det som är nödvändigt för att uppnå det legitima målet att skydda hälsan (punkt 23), och preciserade att det ankommer på den nationella domstolen att i varje enskilt fall, mot bakgrund av nationella vanor och vetenskapliga studier, pröva huruvida dess lagstiftning är nödvändig för att skydda de intressen som avses i artikel 36 i fördraget. Ett liknande resonemang fördes i domen i det ovannämnda målet Tridon, i vilken domstolen angav att den inte kan pröva frågan huruvida det förbud mot saluföring som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är proportionerligt och, i synnerhet, frågan huruvida det eftersträvade målet skulle kunna uppnås med hjälp av åtgärder som påverkar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning utan att ha tillgång till kompletterande upplysningar, [och] att en sådan prövning förutsätter att det görs en konkret undersökning på grundval av bland annat vetenskapliga studier och de faktiska omständigheter som kännetecknar de förhållanden under vilka tvisten vid den nationella domstolen har uppstått [samt att) [d]et ankommer på den sistnämnda domstolen att göra denna undersökning (punkt 58).