Domstolens dom (andra avdelningen) den 12 oktober 2004

I mål C-60/03, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Bundesarbeitsgericht (Tyskland), genom beslut av den 6 november 2002 som inkom till domstolen den 14 februari 2003, i målet mellan

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans (referent) samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen, F. Macken och N. Colneric, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Mugica Arzamendi,

med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 10 juni 2004,

med beaktande av de yttranden som har avgivits av: Wolff & Müller GmbH & Co. KG, genom T. Möller, Rechtsanwalt, José Filipe Pereira Félix, genom M. Veiga, Rechtsanwältin, Tysklands regering, genom A. Tiemann, i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom G. de Bergues, C. Bergeot-Nunes och O. Christmann, samtliga i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom E. Riedl och G. Hesse, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Patakia, i egenskap av ombud, biträdd av R. Karpenstein, Rechtsanwalt,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Bedömning av tolkningsfrågan

Huruvida frågan kan tas upp till prövning

Prövning i sak

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 49 EG.

2. Begäran har framförts i en tvist mellan byggföretaget Wolff & Müller GmbH & Co. KG (nedan kallat Wolff & Müller) och José Filipe Pereira Félix. Tvisten gäller frågan huruvida företaget är skyldigt att ikläda sig borgensansvar för José Filipe Pereira Félix rätt att erhålla minimilön från sin arbetsgivare.

3. I skäl 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 1997, s. 1) anges följande:

4. I artikel 1 i direktiv 96/71 föreskrivs följande under rubriken Tillämpningsområde:

5. Artikel 3.1 i direktiv 96/71, med rubriken Arbets- och anställningsvillkor har följande lydelse:

6. I artikel 5 i direktiv 96/71 föreskrivs följande under rubriken Åtgärder:

7. I Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen im Baugewerbe (förordning om tvingande arbetsvillkor inom byggindustrin) av den 25 augusti 1999 (BGBl. 1999 I, s. 1894) stadgas följande i 1 §:

8. la § i Arbeitnehmer-Entsendegesetz (lag om utstationering av arbetstagare) (nedan kallad AEntG), infördes genom 10 § i Gesetz zu Korrekturen der Sozialversicherung und zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte (lag om ändring av socialförsäkringen och om säkerställande av arbetstagarnas rättigheter) av den 19 december 1998 (BGBl. 1998 I, s. 3843) och trädde i kraft den 1 januari 1999.1 denna bestämmelse föreskrivs följande:

9. José Filipe Pereira Félix är portugisisk medborgare och arbetade från den 21 februari till den 15 maj 2000 som murare på en byggarbetsplats i Berlin (Tyskland) för ett byggföretag med säte i Portugal. Företaget utförde arbeten med betong och armerad betong på denna byggplats för Wolff och Müllers räkning.

10. Den 4 september 2000 väckte José Filipe Pereira Félix talan vid Arbeitsgericht Berlin (Tyskland) med yrkande om att hans arbetsgivare och Wolff & Müller skulle förpliktas att solidariskt utge 4019,23 DEM för icke utbetald lön. Han gjorde härvid gällande att Wolff & Müller i enlighet med la § AEntG var skyldig att, i egenskap av borgensman, betala lön som arbetstagaren inte utfått.

11. Wolff & Müller bestred yrkandena och gjorde bland annat gällande att deras ansvar var uteslutet eftersom la § AEntG utgör ett rättsstridigt ingrepp i företagets frihet att utöva yrkesverksamhet enligt 12 § Grundgesetz (grundlag) och inskränker friheten i EG-fördraget att tillhandahålla tjänster.

12. Arbeitsgericht Berlin biföll José Filipe Pereira Félbe talan. Wolff & Müller överklagade till Landarbeitsgericht (Tyskland) som delvis ogillade överklagandet. Wolff & Müller inledde då ett så kallat revisionsförfarande vid Bundesarbeitsgericht.

13. Bundesarbeitsgericht konstaterade att villkoren för att Wolff & Müller skall vara ansvariga i egenskap av borgensman enligt la § AEntG var uppfyllda och fann vidare att denna bestämmelse var förenlig med 12 § i Grundgesetz då det rör sig om en proportionerlig inskränkning. Enligt Bundesarbeitsgericht skulle nämnda bestämmelse i AEntG emellertid kunna utgöra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 EG.

14. Den hänskjutande domstolen har härvid påpekat att borgensansvaret enligt la § AEntG (nedan kallat borgensansvaret) kan ställa krav på särskilt intensiva kontroller och beviskrav för i synnerhet utländska underleverantörer. Detta medför ökade kostnader och administrativa bördor inte bara för huvudentreprenören utan också för underleverantörerna. Dessa bördor hindrar byggföretag från andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i Tyskland och gör sådana tjänster mindre attraktiva.

15. Den hänskjutande domstolen önskar vidare få klarhet i huruvida det ingrepp i friheten att tillhandahålla tjänster som följer av la § AEntG är motiverat.

16. Genom borgensbestämmelsen i la § AEntG ges arbetstagare enligt den hänskjutande domstolens mening visserligen en verklig fördel som bidrar till deras skydd. Arbetstagarna får vid sidan om sin arbetsgivare ytterligare en gäldenär för att göra gällande krav på nettolön enligt nationell lagstiftning.

17. Enligt ovannämnda domstol har fördelen dock endast en begränsad verkan. För de utstationerade utländska arbetstagarna kommer det i praktiken ofta att vara svårt att vid tysk domstol göra ett sådant lönekrav gällande mot den företagare som har ett borgensansvar. Eftersom utstationeringen ofta endast pågår i några månader i samband med ett visst byggarbete och då de utstationerade arbetstagarna i regel inte behärskar det tyska språket och inte är bekanta med rättsläget i Tyskland är det förenat med betydande svårigheter för dem att vid en tysk domstol göra gällande deras krav grundade på ett solidariskt betalningsansvar. Dessutom förlorar detta skydd sitt ekonomiska värde om den verkliga möjligheten att arbeta i Tyskland mot ersättning blir betydligt mindre.

18. Vidare skall det enligt samma domstols mening beaktas att syftet med borgensansvarsbestämmelsen i AEntG enligt lagförarbetena är att göra det svårare att anlita underleverantörer i de så kallade låglöneländerna och därmed att stimulera arbetsmarknaden inom den tyska byggbranschen samt skydda små och medelstora företag i Tyskland och bekämpa arbetslösheten i denna medlemsstat. Dessa synpunkter utgör enligt lagförarbetenas ordalydelse den centrala punkten i bestämmelserna, vilket även är fallet ur objektiv synvinkel. Det ingår inte bland de uttryckligen uttalade syftena med la § AEntG att av sociala skäl säkerställa en dubbel eller delvis till och med tredubbel lön för utländska arbetstagare i samband med verksamhet på byggarbetsplatser i Tyskland.

19. Bundesarbeitsgericht fann att tvistens utgång var beroende av tolkningen av artikel 49 EG och beslöt att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

20. Europeiska gemenskapernas kommission anser att frågan om borgensansvar för avgifter till av kollektivavtalsparterna gemensamt upprättade organisationer faller utanför tvistens föremål och därför inte skall prövas inom ramen för den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande.

21. Domstolen konstaterar att de enda fall när en tolkningsfråga som en domstol har ställt inte kan prövas är när det är uppenbart att den inte avser tolkning av gemenskapsrätten eller att den är hypotetisk (dom av den 7 januari 2004 i mål C-201/02, Wells, REG 2004, s. I-723, punkt 35 och där angiven rättspraxis). Så är inte fallet i förevarande mål.

22. Det framgår av ordalydelsen i den ställda frågan, vilken innehåller en omskrivning av la § AEntG som utgör den omtvistade bestämmelsen i målet vid den nationella domstolen, att frågan om betalning av avgifter till av kollektivavtalsparterna 1 gemensamt upprättade organisationer hänger mycket nära samman med betalning av minimilön.

23. Begäran om förhandsavgörande kan således tas upp till prövning i sin helhet.

24. För att kunna ge den domstol som har begärt ett förhandsavgörande ett användbart svar kan EG-domstolen behöva ta hänsyn till gemenskapsrättsliga normer som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin begäran (dom av den 22 januari 2004 i mål C-271/01, COPPI, REG 2004, s. I-1029, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

25. Den österrikiska regeringen och kommissionen har med fog påpekat i sina skriftliga yttranden att de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, såsom de beskrivits i begäran om förhandsavgörande, skall anses falla under tillämpningsområdet för direktiv 96/71. Omständigheterna motsvarar den situation som anges i artikel 1.3 a i direktivet.

26. Det är vidare utrett att omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inträffade under år 2000, det vill säga efter det att medlemsstaternas frist för att införliva direktiv 96/71 hade löpt ut. Denna frist inföll den 16 december 1999.

27. Domstolen kommer således att beakta bestämmelserna i direktivet vid prövningen av tolkningsfrågan.

28. Medlemsstaterna skall enligt artikel 5 i direktiv 96/71 vidta lämpliga åtgärder om bestämmelserna i detta direktiv inte följs. De skall i synnerhet sörja för att arbetstagarna och/eller deras företrädare har tillgång till lämpliga förfaranden såvitt avser att säkerställa de skyldigheter som anges i detta direktiv. Bland dessa skyldigheter återfinns enligt artikel 3.1 första strecksatsen c skyldigheten att säkerställa att företagen inom sitt territorium garanterar utstationerade arbetstagare minimilön.

29. Härav följer att medlemsstaterna bland annat är skyldiga att sörja för att arbetstagarna har tillgång till lämpliga förfaranden för att de verkligen skall kunna erhålla minimilön.

30. Det följer av ordalydelsen i artikel 5 i direktiv 96/71 att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller formen för och definitionen av vad som utgör lämpliga förfaranden enligt denna bestämmelse. Medlemsstaterna skall emellertid härvid hela tiden iaktta de grundläggande friheter som garanteras i fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite Digital, REG 2002, s. I-607, punkterna 27 och 28, samt av den 25 mars 2004 i mål C-71/02, Karner, REG 2004, s. I-3025, punkterna 33 och 34). I förevarande mål gäller detta särskilt friheten att tillhandahålla tjänster.

31. Domstolen erinrar inledningsvis om att artikel 49 EG enligt fast rättspraxis innebär ett krav på att avskaffa all form av diskriminering på grund av nationalitet av personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i en annan medlemsstat. Artikel 49 EG ställer vidare krav på avskaffande av varje inskränkning — även om den utan åtskillnad är tillämplig på inhemska företag och på företag från andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster — som kan innebära att tjänster som tillhandahålls av ett tjänsteföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, där detta företag lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre tilltalande (se dom av den 24 januari 2002 i mål C-164/99, Portugaia Construções, REG 2002, s. I-787, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

32. Domstolen har redan tidigare avgjort att tillämpningen av värdmedlemsstatens nationella bestämmelser på personer som tillhandahåller tjänster kan medföra att de tjänster som tillhandahålls av personer eller företag som är etablerade i andra medlemsstater förbjuds, hindras eller blir mindre tilltalande i den mån de medför ytterligare kostnader samt ytterligare administrativa och ekonomiska bördor (domen i det ovannämnda målet Portugaia Construções, punkt 18 och där angiven rättspraxis).

33. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet i målet vid den nationella domstolen i fråga om borgensansvar. Det är i detta avseende viktigt att beakta vilken effekt en sådan åtgärd har på tjänster som tillhandahålls av såväl underleverantörer med säte i en annan medlemsstat som av eventuella huvudentreprenörer i en sådan stat.

34. I den mån la § AEntG skulle anses utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, följer det vidare av fast rättspraxis att när sådana bestämmelser tillämpas på fysiska eller juridiska personer som bedriver verksamhet i värdmedlemsstaten kan de anses motiverade om de grundas på tvingande hänsyn till allmänintresset. Detta gäller under förutsättning att detta intresse inte skyddas av de regler som tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad och att dessa bestämmelser är ägnade att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Portugaia Construções, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

35. Skyddet för arbetstagare är ett av de tvingande hänsyn till allmänintresset som domstolen redan har erkänt (se domen i det ovannämnda målet Portugaia Construções, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

36. Det kan visserligen i princip medges att det är motiverat av ett syfte av allmänt intresse, nämligen skyddet för arbetstagarna, att värdmedlemsstaten tillämpar sina bestämmelser om minimilön på företag som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i en annan medlemsstat (se domen i det ovannämnda målet Portugaia Construções, punkt 22). Detsamma gäller i princip även åtgärder som en medlemsstat vidtar för att stärka de förfaranderegler som gör det möjligt för en utstationerad arbetstagare att göra sin rätt till minimilön gällande på ett verkningsfullt sätt.

37. Rätten till minimilön utgör en del av arbetstagarskyddet. Förfarandereglerna, som medger att denna rättighet kan göras gällande, såsom till exempel det borgensansvar som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, skall även anses säkerställa ett sådant skydd.

38. Den hänskjutande domstolen har påpekat att den nationella lagstiftarens huvudsakliga syfte när den antog la § AEntG var att skydda den nationella arbetsmarknaden snarare än arbetstagarnas löner. Domstolen vill härvid erinra om att det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de bestämmelser som är i fråga i målet vid denna domstol objektivt sett främjar skyddet av utstationerade arbetstagare. Det är då av vikt att kontrollera att bestämmelserna medför en verklig fördel för de berörda arbetstagarna och att denna avsevärt bidrar till deras sociala skydd. I detta sammanhang kan lagstiftarens uttalade avsikt leda till en mer noggrann prövning av de fördelar som arbetstagarna påstås erhålla genom lagstiftarens åtgärder (se domen i det ovannämnda målet Portugaia Construções, punkterna 28 och 29 och där angiven rättspraxis).

39. Den hänskjutande domstolen finner det osäkert om borgensansvaret medför en verklig fördel för de utstationerade arbetstagarna på grund av deras praktiska svårigheter att göra sin rätt till minimilön gällande mot huvudentreprenören inför tyska domstolar samt på grund av det faktum att ett sådant skydd förlorar sitt ekonomiska värde när möjligheten till avlönat arbete i Tyskland kraftigt minskar.

40. José Filipe Pereira Félix, den tyska, den österrikiska och den franska regeringen samt kommissionen har med fog betonat att en sådan bestämmelse som den som återfinns i la § AEntG gynnar utstationerade arbetstagare genom att det utöver arbetsgivaren, som i första hand är skyldig att betala minimilön, föreskrivs ytterligare en gäldenär. Den andra gäldenären är solidariskt ansvarig tillsammans med den första och ofta även mer solvent än denna. En sådan bestämmelse utgör objektivt sett ett skydd för utstationerade arbetstagare. Tvisten vid den nationella domstolen synes för övrigt bekräfta att la § AEntG har detta skyddssyfte.

41. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om den nationella lagstiftarens målsättning är att förebygga illojal konkurrens från företag som avlönar sina arbetstagare med en lägre lön än minimilönen. Under förutsättning att villkoren i punkt 34 i denna dom är uppfyllda kan en sådan målsättning beaktas bland de tvingande hänsyn som kan motivera en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.

42. Den österrikiska regeringen har i sitt skriftliga yttrançle med fog påpekat att det inte nödvändigtvis föreligger en motsättning mellan målsättningen att bevara en lojal konkurrens och målsättningen att garantera arbetstagarskydd. Skäl 5 i direktiv 96/71 visar vidare att dessa båda målsättningar kan eftersträvas samtidigt.

43. Wolff & Müller har slutligen anfört att borgensansvaret är oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade syftet. Av den rättspraxis som anges i punkt 34 i denna dom följer nämligen att en bestämmelse skall vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.

44. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om dessa villkor är uppfyllda med avseende på syftet att skydda den berörde arbetstagaren.

45. Under dessa omständigheter skall den ställda frågan besvaras så, att i ett mål såsom det vid den nationella domstolen utgör artikel 5 i direktiv 96/71, tolkad mot bakgrund av artikel 49 EG, inte hinder mot nationella bestämmelser enligt vilka ett byggföretag, som uppdragit åt ett annat företag att tillhandahålla byggtjänster, i egenskap av borgensman, som avstått från att göra gällande solidariskt ansvar, häftar för detta företags eller en underleverantörs skyldighet att betala en arbetstagares minimilön eller en avgift till av kollektivavtalsparterna gemensamt upprättade organisationer, när minimilönen består av det belopp som efter avdrag för skatt och avgifter till socialförsäkringen och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller motsvarande användningsområden för social säkerhet skall betalas ut till arbetstagaren (nettolön), när skyddet för arbetstagarens lön inte är den primära målsättningen, eller när ett sådant skydd endast är den sekundära målsättningen med bestämmelsen.

46. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1 Rättegångsspråk: tyska.