Domstolens dom (andra avdelningen) den 26 maj 2005
I mål C-132/03, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Consiglio di Stato (Italien), genom beslut av den 28 januari 2003, som inkom till domstolen den 25 mars 2003, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans (referent) samt domarna C. Gulmann och R. Schintgen, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Mugica Arzamendi,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 juni 2004,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons), genom C. Rienzi och F. Acerboni, avvocati, Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), genom G. Ferrari och F. Capelli, avvocati, Italiens regering, genom LM. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, Europeiska gemenskapernas kommission, genom I. Martínez del Perai och A. Aresu, båda i egenskap av ombud.
och efter att den 3 mars 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Gemenskapsrättsliga bestämmelser om märkning av livsmedel som framställs från GMO
Allmänna gemenskapsrättsliga bestämmelser om märkning av livsmedel
Gemenskapsrättsliga bestämmelser om livsmedel som är avsedda särskilt som näring för spädbarn och småbarn
Den nationella lagstiftningen
Bakgrund och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.2 b i rådets förordning (EG) nr 1139/98 av den 26 maj 1998 om obligatoriska uppgifter vid märkning av vissa livsmedel som framställs från genetiskt modifierade organismer utöver de uppgifter som föreskrivs i direktiv 79/112/EEG (EGT L 159, s. 4), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 49/2000 av den 10 januari 2000 (EGT L 6, s. 13) (nedan kallad förordning nr 1139/98).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (samordning av sammanslutningar för miljöskydd och konsumentskydd, nedan kallad Codacons) och Ministero della Salute (italienska hälsoministeriet).
3. Föremålet för tvisten är en talan om ogiltigförklaring av dekret nr 371 som hälsoministern antog den 31 maj 2001 om genomförande av kommissionens direktiv 99/50/EG av den 25 maj 1999 om ändring av direktiv 91/321/EEG om modersmjölksersättning och tillskottsnäring (GURI nr 241 av den 16 oktober 2001, s. 4) (nedan kallat dekret nr 371/2001). Av dekretet framgår att en förekomst av genetiskt modifierade organismer (nedan kallade GMO) som inte överskrider 1 procent av basingredienserna i livsmedel avsedda för spädbarn och i tillskottsnäring till följd av en oavsiktlig kontaminering inte skall anges vid märkningen av sådana livsmedel och sådan tillskottsnäring.
4. I förordning nr 1139/98 föreskrivs de obligatoriska uppgifter som skall förekomma vid märkningen av livsmedel och livsmedelsingredienser som har framställts från vissa GMO.
5. I skäl 4 i förordning nr 1139/98 föreskrivs att skillnaderna mellan de åtgärder som vissa medlemsstater har vidtagit i fråga om märkning av livsmedel och livsmedelsingredienser som har framställts från GMO kan hindra den fria rörligheten för dessa livsmedel och livsmedelsingredienser och därigenom negativt påverka den inre marknadens funktion och att det därför är nödvändigt att anta enhetliga gemenskapsregler om märkning av de berörda produkterna.
6. Skälen 5 och 6 i denna förordning har följande lydelse:
7. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 1139/98 skall förordningen gälla livsmedel och livsmedelsingredienser som framställts från följande GMO:
8. Enligt artikel 2.3 i förordning nr 1139/98 innebär bestämmelserna om märkning huvudsakligen att texten framställd från genetiskt modifierad soja eller framställd från genetiskt modifierad majs, beroende på vilket som är tillämpligt, skall anges.
9. I förordning nr 1139/98 föreskrivs emellertid ett undantag från dessa bestämmelser om märkning för det fall förekomsten av material som härrör från GMO är oavsiktlig, såvida förekomsten inte överskrider en minimitröskel eller en toleransnivå.
10. Enligt skäl 14 i denna förordning kan inte en sådan oavsiktlig förorening uteslutas. Av skäl 4 i förordning nr 49/2000 framgår det att oavsiktlig kontaminering kan ske under exempelvis odling, skörd, transport, lagring eller bearbetning.
11. I artikel 2.2 b i förordning nr 1139/98 föreskrivs således följande:
12. I artikel 8.1 i förordning nr 258/97 föreskrivs följande:
13. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder (EGT L 268, s. 1) har förordning nr 1139/98 upphävts och artikel 8.1 d i förordning nr 258/97 utgått.
14. I artiklarna 12-14 i förordning nr 1829/2003, vilken är tillämplig sedan den 18 april 2004, föreskrivs särskilda krav vid märkning av livsmedel som innehåller GMO eller som framställts från GMO och ett undantag från dessa krav för det fall det skett en oförutsedd eller oavsiktlig kontaminering med GMO som inte överskrider en minimiströskel på 0,9 procent.
15. Tredje och fjärde skälen i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33,1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130) har följande lydelse:
16. Sjätte skälet i detta direktiv har följande lydelse:
17. Artikel 3 i direktiv 79/112 innehåller en uttömmande förteckning över obligatoriska uppgifter vid märkning av livsmedel.
18. I artikel 4.2 första stycket i samma direktiv föreskrivs följande:
19. Direktiv 79/112 har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 (EGT L 109, s. 29), vilket trädde i kraft den 26 maj 2000.
20. I andra och tredje skälen i rådets direktiv 89/398/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om specialdestinerade livsmedel (EGT L 186, s. 27; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 51) föreskrivs att detta direktiv utgör ett första steg för att undanröja de hinder för den fria rörligheten för specialdestinerade livsmedel som följer av skillnaderna mellan nationell lagstiftning och att den tillnärmning av de nationella lagstiftningarna som föreslås däri i detta skede syftar till att det utarbetas en gemensam definition för att göra det möjligt att skydda konsumenten mot vilseledande i fråga om dessa varors natur och att det antas regler för märkning av dessa varor.
21. I fjärde skälet i direktiv 89/398 föreskrivs följande:
22. I artikel 1.2 i detta direktiv föreskrivs följande:
23. Enligt artikel 4.1 första stycket i direktiv 89/398 skall särskilda bestämmelser som skall gälla för de grupper specialdestinerade livsmedel som framgår av bilaga 1 till direktivet fastställas genom särdirektiv. Bland dessa grupper anges i punkt 1 modersmjölksersättningar, i punkt 2 mjölkblandningar och vegetabiliska blandningar till spädbarn och småbarn och i punkt 3 barnmat.
24. Enligt artikel 4.1 andra stycket f i direktiv 89/398 kan sådana särdirektiv särskilt omfatta bestämmelser om märkning, presentation och reklam i fråga om varor som ingår i en av de livsmedelsgrupper som avses i bilaga 1 till detta direktiv.
25. I artikel 7 i detta direktiv föreskrivs följande:
26. Kommissionens direktiv 91/321/EEG av den 14 maj 1991 om modersmjölksersättning och tillskottsnäring (EGT L 175, s. 35; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 107), ändrat genom kommissionens direktiv 1999/50/EG av den 25 maj 1999 (EGT L 139, s. 29) (nedan kallat direktiv 91/321), och kommissionens direktiv 96/5/EG av den 16 februari 1996 om spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn (EGT L 49, s. 17), ändrat genom kommissionens direktiv 98/36/EG av den 2 juni 1998 (EGT L 167, s. 23) och genom kommissionens direktiv 1999/39/EG av den 6 maj 1999 (EGT L 124, s. 8) (nedan kallat direktív 96/5), har antagits i enlighet med artikel 4.1 i direktiv 89/398.
27. Av artikel 1.2 a och b i direktiv 91/321 och artikel 1.4 i direktiv 96/5 framgår att det med spädbarn avses barn under tolv månaders ålder och att det med småbarn avses barn mellan ett och tre års ålder.
28. I direktiven 91/321 och 96/5 fastställs krav på sammansättning och märkning av modersmjölksersättningar och tillskottsnäring avsedda för friska spädbarn respektive spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn.
29. I artikel 3.2 i dekret nr 128, som antagits av Republikens president den 7 april 1999 om genomförandebestämmelser med avseende på direktiven 96/5 och 98/36/EG om spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn (GURI nr 109 av den 12 maj 1999, s. 5) (nedan kallat dekret nr 128/1999) föreskrivs följande:
30. I artikel 4.1 i dekret nr 500, som hälsoministern antog den 6 april 1994 om genomförandebestämmelser med avseende på kommissionens direktiv 91/321/EEG av den 14 maj 1991 om modersmjölksersättning och tillskottsnäring och rådets direktiv 92/52/EEG av den 18 juni 1992 om export till tredjeland av modersmjölksersättningar och tillskottsnäring (GURI nr 189 av den 13 augusti 1994, s. 3) (nedan kallat dekret nr 500/1994), föreskrivs följande:
31. Följande mening har lagts till artikel 4.1 i dekret nr 500/1994 genom dekret nr 371/2001:
32. Genom dom av den 14 maj 2002 upphävde Tribunale amministrativo regionale del Lazio dekret nr 371/2001 i den del det föreskrevs att förekomst av en sådan mängd GMO som inte överskrider 1 procent av basingredienserna i livsmedel avsedda för spädbarn och i tillskottsnäring som orsakats av oavsiktlig kontaminering inte skall anges vid märkningen av sådana livsmedel och sådan tillskottsnäring.
33. I denna dom fastslogs bland annat att undantaget från märkningskravet i dekret nr 371/2001 stod i strid med artikel 3.2 i dekret nr 128/1999 och att något sådant undantag inte heller föreskrivs i förordning nr 49/2000, eftersom denna förordning inte är tillämplig på livsmedel som är avsedda för spädbarn och småbarn.
34. Enligt nämnda domstol inrättades genom direktiv 91/321 särskilda bestämmelser avseende märkning av livsmedel som är avsedda för spädbarn och småbarn. Dessa bestämmelser innebär ett undantag från de allmänna gemenskapsrättsliga bestämmelserna om märkning av livsmedel, vilka föreskrivs i direktiv 79/112, såtillvida att det i de förstnämnda bestämmelserna föreskrivs strängare krav än vad som följer av den allmänna principen om att konsumenten skall erhålla fullständig och korrekt information.
35. En sådan tolkning av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna följer inte bara av hur bestämmelserna logiskt sett är uppbyggda, utan även av försiktighetsprincipen, vilken är en allmän gemenskapsrättslig princip och enligt vilken det ställs krav på bästa möjliga information.
36. I nämnda dom ogillades dock talan i övrigt. I domen fastslogs nämligen att dekret nr 371/2001 var lagenligt i den del det föreskrivs att livsmedel avsedda för spädbarn och tillskottsnäring får innehålla material från GMO i en lägre proportion än 1 procent.
37. Den 25 juni 2002 överklagade Ministero della Salute denna dom vid Consiglio di Stato och yrkade att den skulle upphävas i den del dekret nr 371/2001 upphävs.
38. Ministero della Salute gjorde till stöd för sitt överklagande bland annat gällande att inget av särdirektiven om livsmedel som är avsedda för spädbarn eller småbarn innehåller bestämmelser avseende uppgifter vid märkningen om oavsiktlig förekomst av material från GMO i sådana livsmedel.
39. Därav följer enligt Ministero della Salute att det endast är bestämmelserna i förordning nr 1139/98 som är tillämpliga, vilket innebär att dessa bestämmelser, inbegripet de bestämmelser om toleransnivå som föreskrivs i förordning nr 49/2000, skall tillämpas på samtliga livsmedel och således även på livsmedel som är avsedda för spädbarn eller småbarn.
40. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (italiensk sammanslutning för livsmedelsindustrin) har intervenerat i målet om överklagande till stöd för Ministero della Salutes yrkanden.
41. Codacons har, med stöd av Adusbef och Federconsumatori, intervenienter i målet om överklagande, yrkat att överklagandet skall ogillas.
42. Eftersom Consiglio di Stato, under dessa omständigheter, finner att en tolkning av förordning nr 1139/98 är nödvändig för att avgöra tvisten vid den nationella domstolen har den beslutat att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
43. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.2 b i förordning nr 1139/98 skall tollos så, att det undantag som föreskrivs däri från skyldigheten i artikel 2.1 och 2.3 i samma förordning att vid märkningen av livsmedel ange förekomst av material från vissa GMO för det fall en sådan förekomst orsakats av en oavsiktlig kontaminering och den inte överskrider en minimitröskel på 1 procent, även skall tillämpas på specialdestinerade livsmedel som är avsedda för spädbarn och småbarn.
44. Domstolen erinrar inledningsvis om att det i princip endast ankommer på den nationella domstolen att fastställa räckvidden av de tolkningsfrågor som den anser sig behöva ställa till domstolen.
45. Därav följer att domstolen inte skall pröva den fråga om lagenligheten av artikel 2.2 b i förordning nr 1139/98 som Codacons ställt för det fall domstolen skulle fastslå att bestämmelsen även skall tillämpas på livsmedel som är avsedda för spädbarn eller småbarn. Det är nämligen uppenbart att den inte omfattas av den nationella domstolens tolkningsfråga.
46. För att besvara tolkningsfrågan är det nödvändigt att beakta de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1139/98 mot bakgrund av samtliga gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende livsmedelsmärkning.
47. Andra ledet i beaktandemeningen i ingressen i förordning nr 1139/98 innehåller en hänvisning till artikel 4.2 i direktiv 79/112, enligt vilken gemenskapsrättsliga bestämmelser som gäller endast för vissa livsmedel och inte livsmedel i allmänhet får innehålla föreskrifter om att andra uppgifter än dem som anges i artikel 3 skall framgå av märkningen.
48. Förordning nr 1139/98 innehåller således bestämmelser om märkning vilka är [s] pecialregler som tillämpas vertikalt endast på vissa livsmedel, i enlighet med fjärde skälet i direktiv 79/112.
49. Förordning nr 1139/98 är nämligen tillämplig endast på vissa livsmedel, det vill säga livsmedel som helt eller delvis framställts från de genetiskt modifierade sojabönor eller de typer av genetiskt modifierad majs som avses i artikel 1.1 i förordningen.
50. Det framgår av artikel 4 i direktiv 89/398 att det i fråga om de gemenskapsrättsliga bestämmelserna avseende specialdestinerade livsmedel, närmare bestämt livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, ankommer på kommissionen att anta särdirektiv som särskilt omfattar bestämmelser om märkning, presentation och reklam i fråga om vissa varor såsom modersmjölksersättningar, mjölkblandningar och vegetabiliska blandningar till spädbarn och småbarn samt barnmat.
51. Följaktligen antogs direktiven 91/321 och 96/5, vari föreskrivs bestämmelser om sammansättning och märkning av modersmjölksersättningar och tillskottsnäring avsedda för friska spädbarn respektive spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn.
52. Således uppkommer frågan huruvida de särskilda märkningskraven i förordning nr 1139/98 även skall tillämpas på de specialdestinerade livsmedel som är avsedda för spädbarn och småbarn och som avses i de gemenskapsrättsliga bestämmelser som nämns i punkterna 50 och 51 i förevarande dom.
53. Det framgår av artikel 7.1 och 7.4 i direktiv 89/398, tolkad i enlighet med fjärde skälet i direktivet, att bestämmelser om märkning såsom de i förordning nr 1139/98 i princip är tillämpliga på de specialdestinerade livsmedel som omfattas av detta direktiv, det vill säga livsmedel som har till syfte att tillgodose vissa gruppers särskilda näringsmässiga mål, såvida det inte är nödvändigt att föreskriva ett undantag från dessa bestämmelser för att säkerställa att det särskilda näringsmässiga målet i fråga uppnås (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 1999 i mål C-101/98, UDL, REG 1999, s. I-8841, punkterna 15 och 18).
54. Direktiven 91/321 och 96/5 innehåller emellertid inte några särskilda märkningskrav med avseende på förekomst av material som härrör från GMO, vilka avviker från de krav som föreskrivs i förordning nr 1139/98 i fråga om livsmedel som är avsedda för spädbarn eller småbarn. Sådana krav har således till dags dato inte ansetts vara nödvändiga för att uppnå spädbarns och småbarns särskilda näringsmässiga mål.
55. Eftersom varken lydelsen av artikel 2.2 b i förordning nr 1139/98 eller bestämmelsens sammanhang eller syfte tyder på motsatsen, skall bestämmelsen tolkas så, att det undantag som föreskrivs däri från de särskilda märkningskraven i förordningen även skall tillämpas på de specialdestinerade livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn som avses i direktiv 89/398.
56. Försiktighetsprincipen föranleder inte domstolen att tolka bestämmelsen på annat sätt.
57. Såsom framgår av skälen 4 och 6 i förordning nr 1139/98, har denna förordning två syften, nämligen, för det första, att undanröja potentiella hinder för den fria rörligheten för produkter innehållande genetiskt modifierad soja och majs och, för det andra, att säkerställa att konsumenten erhåller relevant information (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juni 2003 i mål C-316/01, Glawischnig, REG 2003, s. I-5995, punkterna 30 och 31).
58. Förordning nr 1139/98 syftar till att ytterligare uppgifter skall anges, utöver dem som redan är obligatoriska, på märkningen av vissa livsmedel i enlighet med direktiv 79/112, vilket inte antogs i syfte att skydda miljön (se domen i det ovannämnda målet Glawischnig, punkt 33).
59. I skälen 5 och 6 i förordning nr 1139/98 anges dessutom att de ytterligare särskilda bestämmelser för märkning som föreskrivs i förordningen och bestämmelserna i artikel 8 i förordning nr 258/97 grundar sig på samma principer och att förstnämnda bestämmelser har till syfte att säkerställa att konsumenten erhåller relevant information.
60. Det framgår dessutom av samma skäl att dessa bestämmelser är tillämpliga på livsmedel och livsmedelsingredienser som består av eller har härletts från GMO och som i enlighet med ett enligt direktiv 90/220 beviljat tillstånd släpptes ut på marknaden innan förordning nr 258/97 trädde i kraft samt på livsmedel och livsmedelsingredienser som har släppts ut på marknaden efter ikraftträdandet.
61. Enligt fast rättspraxis innebär försiktighetsprincipen att det förutsätts råda osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som människors hälsa utsätts för (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2003 i mål C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., REG 2003, s. I-8105, punkt 111 och där angiven rättspraxis).
62. I skäl 8 i förordning nr 258/97 föreskrivs att de särskilda ytterligare krav om märkning som stadgas i förordningen har till syfte att säkerställa att konsumenten får tillgång till nödvändig information om ifrågavarande livsmedel. Däri anges även att livsmedlen inte får vara hälsofarliga för människor och att detta skall säkerställas genom tillståndsförfarandet i direktiv 90/220 och/eller utvärderingsförfarandet enligt denna förordning.
63. GMO som avses i förordning nr 1139/98 kan nämligen endast släppas ut på marknaden efter det att det företagits en riskbedömning i syfte att säkerställa att ifrågavarande GMO, med beaktande av slutsatserna av bedömningen, inte utgör någon fara för konsumenterna. Försiktighetsprincipen utgör i förekommande fall en del av beslutsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Monsanto Agricoltura Italiana m.fl., punkt 133).
64. Av vad anförts följer att frågan skall besvaras på följande sätt. Artikel 2.2 b i förordning nr 1139/98 skall tolkas så, att det undantag som föreskrivs däri från skyldigheten i artikel 2.1 och 2.3 i samma förordning att vid märkningen av livsmedel ange förekomst av material från vissa GMO för det fall en sådan förekomst orsakats av en oavsiktlig kontaminering och inte överskrider en minimitröskel på 1 procent, även skall tillämpas på specialdestinerade livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn.
65. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1 Rättegångsspråk: italienska.