Domstolens dom (tredje avdelningen) den 15 februari 2007
I mål C-34/04, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 29 januari 2004,
DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna A. Tizzano, A. Borg Barthet, J. Malenovský (referent) och A. Ó Caoimh, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 13 juli 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Den nationella lagstiftningen
Bakgrund och det administrativa förfarandet
Talan
Parternas argument
Domstolens bedömning
Huruvida fartyget slutgiltigt upphört med fiske
Utfärdandet av nya fiskelicenser
Rättegångskostnader
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 3690/93 av den 20 december 1993 om ett gemenskapssystem för fastställande av bestämmelser om vilka uppgifter som minst måste ingå i fiskelicenser (EGT L 341, s. 93; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 195) genom att inte dra in fiskelicenserna för fartygen Wiron III och Wiron IV efter det definitiva överförandet av fartygen till Argentina.
2. Avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Republiken Argentina om förbindelser inom havsfiskesektorn godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 3447/93 av den 28 september 1993 (EGT L 318, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 146) (nedan kallat fiskeavtalet). I nionde skälet i fiskeavtalet anges att parterna till avtalet
3. I artikel 5.1 och 5.3 i fiskeavtalet föreskrivs följande:
4. I artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154) föreskrevs följande:
5. I artikel 11 i förordning nr 3760/92 föreskrevs följande:
6. Enligt tredje skälet i förordning nr 3690/93 bör gemenskapssystemet ... föreskriva vilka uppgifter som minst måste ingå i fiskelicenserna för varje fartyg som för en medlemsstats flagg.
7. I artikel 1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
8. I artikel 3 i förordning nr 3690/93 föreskrivs följande:
9. I artikel 5 i förordning nr 3690/93 föreskrivs följande:
10. I artikel 8.1 och 8.2 i rådets förordning (EG) nr 3699/93 av den 21 december 1993 om kriterier och förfaranden för gemenskapens strukturstöd inom fiskeri- och vattenbrukssektorn och för beredning och avsättning av dess produkter (EGT L 346, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 198) föreskrivs följande:
11. I artikel 9.1 i förordning nr 3699/93 föreskrevs följande:
12. Förordning nr 3699/93 har upphävts genom artikel 20 första stycket i rådets förordning (EG) nr 2468/98 av den 3 november 1998 om kriterier och förfaranden för gemenskapens strukturstöd inom fiskeri- och vattenbrukssektorn och för beredning av avsättning av dess produkter (EGT L 312, s. 19). Lydelsen av artiklarna 8.1 och 8.2 samt 9.1 i den sistnämnda förordningen är identisk med lydelsen av motsvarande bestämmelser i förordning nr 3699/93.
13. I artikel 4 i den nederländska förordningen om fiskelicenser av den 27 december 1984 (Nederlandse Staatscourant 1984, nr 253) (nedan kallad den nationella fiskelicensförordningen), i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet, föreskrevs följande:
14. Fartygen Wiron III och Wiron IV, som förde Nederländernas flagg och var registrerade i denna medlemsstat, överfördes med stöd av fiskeavtalet till Argentina i juli månad år 1996. Samtidigt bildades ett gemensamt företag. Företaget, vilket hade beviljats stöd av kommissionen, förenade skeppsredare från gemenskapen och Argentina. Fartygen ströks ur det nederländska fiskefartygsregistret (nedan kallat det nederländska registret) och skrevs in i det argentinska registret.
15. Kommissionen konstaterade att fiskelicenserna för fartygen Wiron III och Wiron IV hade använts för andra fartyg.
16. I en skrivelse av den 17 april 2001 underrättade kommissionen Konungariket Nederländerna om att återanvändning av fiskelicenser strider mot den skyldighet att dra in licenserna för fartyg som slutgiltigt upphört med fiske som åligger de behöriga nationella myndigheterna enligt artikel 5 i förordning nr 3690/93. I skrivelsen anmodades medlemsstaten dessutom att, i enlighet med artikel 226 första stycket EG, inkomma med synpunkter på det påtalade fördragsbrottet.
17. Konungariket Nederländerna invände mot denna analys i sitt svar av den 15 juni 2001. Medlemsstaten ansåg att den hade iakttagit sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
18. Kommissionen lät sig inte övertygas av de argument som åberopades i svaret och riktade den 16 januari 2003 ett motiverat yttrande till Konungariket Nederländerna. I nämnda yttrande upprepade kommissionen de argument som den hade framfört i den första skrivelsen och uppmanade medlemsstaten att, inom två månader från att den erhållit det motiverade yttrandet, vidta de föreslagna åtgärderna i syfte att upphöra med det påtalade fördragsbrottet.
19. Konungariket Nederländerna anförde den 27 mars 2003 i sitt svar på det motiverade yttrandet att det hade uppfyllt alla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och inte var skyldigt att dra in fiskelicenserna för fartygen Wiron III och Wiron IV i samband med att fartygen överfördes till Argentina.
20. Kommissionen beslutade mot denna bakgrund att väcka förevarande talan.
21. Kommissionens talan grundar sig på artikel 5 i förordning nr 3690/93, enligt vilken flaggmedlemsstaten skall dra in fiskelicensen för sådana fartyg som slutgiltigt har upphört med fiske.
22. Kommissionen har gjort gällande att denna skyldighet att dra in fiskelicenser skall tolkas så, att den fiskekapacitet som frigörs genom ett sådant indragande inte kan användas för att utfärda nya licenser till andra fartyg. Detta skulle nämligen strida mot artikel 8.1 första stycket i förordning nr 3699/93, enligt vilken medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att anpassa fiskeansträngningen, så att minst målen i de fleråriga utvecklingsprogrammen uppnås. Om gemenskapen tillåter att licenser för fartyg som definitivt överförts till tredjeland återanvänds på detta sätt går det inte att uppnå målet att minska fiskeflottan.
23. Det spelar ingen roll att fartygen definitivt överfördes i samband med att ett gemensamt företag bildades. Ett sådant överförande, vilket uttryckligen behandlas i punkt 1.2 a tredje strecksatsen i bilaga III till förordning nr 3699/93, utgör nämligen en av flera sätt på vilka fartyg kan överföras till tredjeland.
24. Enligt kommissionen skall dessutom reglerna för gemenskapens strukturpolitik tillämpas på denna definitiva transaktion, som innebar att de båda fartygen överfördes till Argentina i samband med att ett gemensamt företag bildades. Det finns således inget stöd för den åtskillnad som Konungariket Nederländerna har gjort mellan ett definitivt överförande till ett tredjeland, i den mening som avses i förordning nr 3699/93, och motsvarande överförande med stöd av fiskeavtalet. Nederländernas synsätt strider nämligen mot förordning nr 3699/93, mot det nämnda fiskeavtalet och mot kommissionens beslut av den 16 december 1996, genom vilket de aktuella skeppsredarna beviljades ekonomiskt stöd från gemenskapen (nedan kallat beslutet av den 16 december 1996), samt mot den typ av överförande som det är fråga om. Enligt kommissionen stöds för övrigt dess analys av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts rättspraxis (dom av den 3 april 2003 i de förenade målen T-44/01, T-119/01 och T-126/01, Vieira m.fl. mot kommissionen, REG 2003, s. II-1209).
25. Det fleråriga utvecklingsprogrammet för fiskeflottan genomförs på flera olika sätt. Artiklarna 8 och 9 i förordning nr 3699/93 syftar båda till ett sådant genomförande, genom definitivt överförande av fiskefartyg till ett tredjeland (artikel 8) och genom bildande av gemensamma företag (artikel 9), och därmed, i enlighet med definitionen i artikel 5 i samma förordning, till förverkligandet av ett antal åtgärder som gör det möjligt att styra fiskeansträngningen. Enligt punkt 1.2 a tredje strecksatsen i bilaga III till förordning nr 3699/93 får emellertid gemensamma företag, som avses i artikel 9 i nämnda förordning, endast beviljas ekonomiskt stöd om fartygen definitivt överförs till det berörda tredjelandet. Av detta följer att den åtgärd som föreskrivs i nämnda artikel 9 måste åtföljas av en samtida åtgärd, nämligen att fartyget definitivt överförs till tredjeland, för att fisket skall minska.
26. Konungariket Nederländerna har gjort gällande att kommissionen har tolkat artikel 5 i förordning nr 3690/93 extensivt. Det anges nämligen inte i artikeln under vilka omständigheter som det är möjligt att utfärda nya fiskelicenser.
27. De båda fartygen ströks dessutom ur gemenskapsregistret och det nederländska registret sedan de hade överförts till Argentina med stöd av fiskeavtalet. Enligt artikel 4.4 i den nationella fiskelicensförordningen blev licenserna för dessa fartyg automatiskt ogiltiga. Ogiltigheten följer således inte av indragandet enligt nämnda artikel 5.
28. För övrigt är förordning nr 3690/93 inte tillämplig på överförandet av de fartyg som är aktuella i förevarande mål. Detta överförande skedde nämligen med stöd av fiskeavtalet och inte i syfte att genomföra de fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottor som avses i avdelning II i förordning nr 3699/93. Det ekonomiska stöd som beviljades vid detta överförande finansierades inte genom fonden för fiskets utveckling, utan helt och hållet av gemenskapen. Dessa båda system skiljer sig dessutom åt med avseende på genomförandeförfarandet. Inom ramen för fiskeavtalet avgör en gemensam kommitté huruvida planer på att bilda och upprätthålla gemensamma företag skall godkännas, medan motsvarande förfarande med avseende på nämnda förordning åligger kommissionen och medlemstaterna. Nederländerna anmärker slutligen att det i beslutet av den 16 december 1996 uteslutande hänvisas till artikel 7.1 i fiskeavtalet och till förordning nr 3447/93.
29. Även om förordning nr 3690/93 anses vara tillämplig på överförandet av fartygen Wiron III och Wiron IV till Argentina rör det sig i vilket fall som helst om ett överförande, i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 3699/93, som ägde rum i samband med att ett gemensamt företag bildades och inte om ett överförande med stöd av artikel 8 i samma förordning, vilken gäller definitivt överförande. Det föreligger därför inget förbud mot att använda den fiskekapacitet som har frigjorts i det nederländska registret för att utfärda licenser till andra fartyg. Dessa båda artiklar behandlar nämligen två olika åtgärder och stöder sig på olika stödsystem. Artikel 8 rör anpassning av fiskeansträngningen medan artikel 9 rör omläggning av fisket. Överförandet av ett fartyg med stöd av den sistnämnda artikeln kan utan tvekan gå hand i hand med en anpassning av fiskeansträngningen, men en sådan samtidighet är inte på något sätt nödvändig.
30. Inledningsvis konstaterar domstolen att det i förevarande fall inte råder något tvivel om att fartygen Wiron III och Wiron IV har skrivits in i det argentinska registret, vilket innebär att de definitivt har överförts till Argentina.
31. Kommissionens anmärkning i yrkandena i ansökan, såsom dessa återges i punkt 1 i förevarande dom, syftar till att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i förordning nr 3690/93 genom att inte dra in fiskelicenserna för nämnda fartyg efter det definitiva överförandet av fartygen till Argentina.
32. Det skall erinras om att fiskelicenserna dras in för fartyg som slutgiltigt har upphört med fiske enligt artikel 5 i förordning nr 3690/93.
33. Innan domstolen prövar huruvida det finns fog för kommissionens anmärkning måste den emellertid besvara ett par grundläggande frågor. För det första: Vad innebär det exakt att ett fartyg slutgiltigt upphör med fiske? För det andra: Kan en transaktion som innebär att ett sådant fartyg definitivt överförs till Argentina i samband med att ett gemensamt företag bildas, jämställas med att fartyget slutgiltigt upphör med fiske, i den mening som avses i artikel 5 i förordning nr 3690/93?
34. Vad avser uttrycket slutgiltigt upphört med fiske är det klarlagt att varken artikel 5 i förordning nr 3690/93 eller förordningen i dess helhet innehåller några upplysningar med avseende på hur detta uttryck skall definieras. Uttrycket definieras däremot i förordning nr 3699/93, närmare bestämt i artikel 8.2. Enligt denna artikel kan åtgärder för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet omfatta skrotning, definitivt överförande till ett tredjeland, förutsatt att detta inte kan antas bryta mot internationella bestämmelser eller påverka bevarandet och förvaltningen av de marina tillgångarna, och fartygets definitiva övergång till annan verksamhet än fiske i gemenskapens farvatten.
35. Förordningarna nr 3690/93 och nr 3699/93 skiljer sig avsevärt åt vad gäller såväl föremål som syfte. I förordning nr 3690/93 fastställs, vilket särskilt framgår av tredje skälet, vilka uppgifter som minst måste ingå i fiskelicenserna, medan kriterierna och förfarandena för gemenskapens strukturstöd inom fiskeri- och vattenbrukssektorn definieras i förordning nr 3699/93.
36. Även om förordningarna har olika syften finns det likväl inget som tyder på att definitionen av uttrycket slutgiltigt upphört med fiske är begränsad till förordning nr 3699/93 och att den inte kan tillämpas inom ramen för annan sekundärrätt på fiskeområdet
37. Förordning nr 3699/93, i vilken uttrycket slutgiltigt upphört med fiske definieras, antogs för övrigt efter förordning nr 3690/93. Lagstiftaren valde således, såsom framgår av de olika språkversionerna av denna förordning nr 3699/93, särskilt de tyska, spanska, franska och italienska versionerna, med full kännedom om omständigheterna att använda samma uttryck som redan fanns i förordning nr 3690/93.
38. Det finns således inget som hindrar att definitionen av nämnda uttryck, trots att det härrör från förordning nr 3699/93, tillämpas inom ramen för genomförandet av artikel 5 i förordning nr 3690/93 om slutgiltigt eller tillfälligt indragande av fiskelicenser.
39. Bland de åtgärder för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet som räknas upp i artikel 8.2 i förordning nr 3699/93 förekommer bland annat definitivt överförande till ett tredjeland. I förevarande fall har fartygen Wiron III och Wiron IV överförts till ett tredjeland, nämligen Republiken Argentina.
40. Konungariket Nederländerna har emellertid gjort gällande att överförandet av nämnda fartyg till Argentina skedde med stöd av fiskeavtalet, vilket innebär att överförandet inte kan jämställas med en åtgärd för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet, i den mening som avses i artikel 8.2 i förordning nr 3699/93. Detta argument saknar emellertid stöd.
41. Det finns inget i lydelsen av artikel 8.2 som hindrar att uttrycket åtgärder för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet tillämpas på ett definitivt överförande av fartyg med stöd av ett internationellt avtal som har ingåtts mellan gemenskapen och ett tredjeland. Tvärtom innehåller andra strecksatsen i nämnda bestämmelse en uttrycklig hänvisning till iakttagandet av internationella bestämmelser, och följaktligen internationella avtal.
42. Det finns inte heller något i fiskeavtalet som hindrar att överföranden av fiskefartyg, vilka sker med stöd av nämnda avtal, betecknas som åtgärder för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet, i den mening som avses i gemenskapsrätten.
43. Av detta följer att ett definitivt överförande av ett fiskefartyg till tredjeland, vilket sker med stöd av ett internationellt avtal, utgör en åtgärd ... för att helt stoppa fartyge[ts] ... fiskeverksamhet, i den mening som avses i artikel 8.2 i förordning nr 3699/93. Följaktligen skall det definitiva överförandet av fartygen Wiron III och Wiron IV till Argentina anses utgöra en åtgärd ... för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet såsom sådana åtgärder definierats i gemenskapsrätten.
44. Det saknar härvid betydelse att ett sådant överförande har skett i samband med att ett gemensamt företag bildades. Denna omständighet, vilken behandlas i artikel 9 i förordning nr 3699/93, påverkar inte genomförandet av förordning nr 3690/93.
45. I förevarande fall måste domstolen emellertid ta ställning till huruvida de behöriga nederländska myndigheterna drog tillbaka fiskelicenserna för fartygen Wiron III och Wiron IV, vilka båda definitivt överfördes till Argentina.
46. Konungariket Nederländerna har gjort gällande att fartygen ströks ur gemenskapsregistret och det nederländska registret efter det att de hade överförts med stöd av fiskeavtalet och att nämnda licenser automatiskt blev ogiltiga enligt artikel 4.4 i den nationella fiskelicensförordningen, vilket är likvärdigt med ett indragande av desamma.
47. Kommissionen har inte bestritt att den omständigheten att fiskelicenserna för fartygen Wiron III och Wiron IV blev ogiltiga, vilket skedde på grundval av nämnda nationella bestämmelse, skulle kunna betecknas som ett indragande. Kommissionen konstaterar emellertid att den fiskekapacitet som frigjordes genom överförandet av dessa fartyg återanvändes för andra fartyg.
48. Kommissionen har också gjort gällande att nämnda invändning utgör en ny omständighet, eftersom Konungariket Nederländerna under det administrativa förfarandet inte åberopade artikel 4.4 i den nationella fiskelicensförordningen eller det faktum att de aktuella fartygens licenser drogs tillbaka automatiskt till följd av att de blev ogiltiga. Tvärtom gav medlemsstaten uttryck för en annan uppfattning genom att göra gällande att det inte var nödvändigt att dra tillbaka fiskelicenser när fartyg definitivt överförs till tredjeland.
49. Vad avser kommissionens invändning om rättegångshinder gentemot Nederländernas invändning är det tillräckligt att påpeka att ett sådant krav skulle strida mot den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar. Enligt domstolens rättspraxis utgör ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet en grundläggande garanti som åsyftas genom fördraget, inte bara som ett skydd för medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (se beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkt 17). När tvisteföremålet har definierats, har medlemsstaten rätt att åberopa samtliga grunder som den förfogar över till sitt försvar. Det finns inte heller någon processuell regel som innebär att den berörda medlemsstaten redan under det administrativa förfarandet måste anföra samtliga argument som den kan använda till sitt försvar om en talan riktas mot den med stöd av artikel 226 EG (se dom av den 16 september 1999 i mål C-414/97, kommissionen mot Spanien, REG 1999, s. I-5585, punkt 19).
50. Det skall noteras att kommissionen har gjort gällande att medlemsstaten enligt artikel 5 i förordning nr 3690/93 inte bara är skyldig att dra in licenserna för fartyg som definitivt har överförts till tredjeland, utan också skall avstå från att utnyttja den fiskekapacitet som har frigjorts på så sätt i det nationella registret för att utfärda nya licenser. En sådan användning skulle nämligen strida mot syftena med artikel 8 i förordning nr 3699/93, vilken utgör en del av gemenskapens politik för omstrukturering av gemenskapens flotta. Detta argument saknar emellertid stöd.
51. Domstolen kan nämligen konstatera att artikel 5 i förordning nr 3690/93 i sig inte innehåller något förbud mot att utnyttja den fiskekapacitet som har frigjorts genom överförande av fartyg till tredjeland för att utfärda nya licenser. I artikeln anges endast att flaggmedlemsstaten skall dra in fiskelicensen för sådana fartyg som slutgiltigt har upphört med fiske. Av det som har anförts ovan framgår att Konungariket Nederländerna iakttog skyldigheten att dra in fiskelicenserna.
52. Vad avser artikel 8 i förordning nr 3699/93 konstaterar domstolen att det inte på något sätt hänvisas till denna artikel i artikel 5 i förordning nr 3690/93, vilken är den enda bestämmelse som kommissionen har åberopat i sina yrkanden i ansökan. I vilket fall som helst innehåller nämnda artikel 8 uppgifter om vad åtgärder för att helt stoppa fartygens fiskeverksamhet kan omfatta. Vidare åläggs medlemsstaterna att se till att de fartyg som stryks utestängs från framtida fiske i gemenskapens farvatten. Det följer emellertid inte av innehållet i denna artikel att den fiskekapacitet som frigörs i det nationella fiskefartygsregistret när ett fartyg definitivt överförs till tredjeland inte skulle kunna utnyttjas för att utfärda nya fiskelicenser.
53. Även om kommissionen i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 226 EG, på grundval av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser, hade kunnat väcka talan mot Konungariket Nederländerna med anledning av systemet för utfärdande av nya fiskelicenser, utgör åsidosättandet av dessa bestämmelser, vilket generaladvokaten konstaterade i punkt 45 i förslaget till avgörande, likväl inte föremålet för det fördragsbrott som har gjorts gällande mot medlemsstaten (se dom av den 20 oktober 2005 i mål 06/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005, s. I-9017, punkterna 58-60, och av den 15 juni 2006 i mål C-255/04, kommissionen mot Frankrike, REG 2006, s. I-5251, punkt 24).
54. Av det ovan anförda följer att kommissionens invändning om ett åsidosättande av artikel 5 i förordning nr 3690/93 saknar grund.
55. Under dessa omständigheter skall kommissionens talan ogillas.
56. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna och eftersom kommissionen har tappat målet skall kommissionen ersätta rättegångskostnaderna.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: nederländska.