Domstolens dom (andra avdelningen) den 5 oktober 2006

I mål C-84/04, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 20 februari 2004,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans, samt domarna J. Makarczyk, P. Kūris, G. Arestis (referent) och J. Klučka, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 januari 2006,

och efter att den 14 februari 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrätten

Den nationella lagstiftningen

Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet

Parternas yrkanden

Bedömning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30) (nedan kallad förordning nr 4253/88) samt artikel 10 EG, genom att tillåta att Instituto de Financiamento e Apio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Institutet för finansiering och utvecklingsstöd till jordbruk och fiske) (nedan kallat IFADAP) införde, och bibehåller, ett förfarande för beviljande av finansiellt stöd från gemenskapens strukturfonder, vilket innehåller materiella skyldigheter som innefattar betalning av avgifter, vilka avgifter inte är vare sig frivilliga eller fakultativa och som inte heller utgör vederlag för någon tjänst utan används för att finansiera fullgörandet av uppgifter som särskilt ankommer på portugisiska staten enligt gemenskapsrätten.

2. I artikel 4.1 i rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 185, s. 9), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17) (nedan kallad förordning nr 2052/88) föreskrivs följande:

3. Artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88 med rubriken Betalningar hade följande lydelse:

4. I artikel 23.1 första stycket i samma förordning med rubriken Finansiell kontroll föreskrevs följande:

5. Enligt artikel 1 i lagdekret nr 414/93 (Diário da República I, serie A, nr 298 av den 23 december 1993) är IFADAP ett offentligrättsligt institut. Det är en juridisk person och är självständigt i fråga om administration och budget och har sina egna tillgångar.

6. I artikel 3.2 i lagdekret nr 414/93 föreskrivs följande:

7. Enligt artikel 5.2 i samma lagdekret har IFADAP följande uppgifter:

8. I en gemensam kungörelse av den 28 maj 1996 {Diário da República, II, nr 136 av den 14 juni 1996) beslutade finansministern och ministern för jordbruk, landsbygdsutveckling och fiske följande:

9. IFADAP inrättades för att förvalta krediter till stöd'för jordbruket, skogsbruket, boskapssektorn och fisket i Portugal. Portugisiska staten tilldelade genom lagdekret nr 414/93 IFADAP ett antal offentliga uppgifter, bland annat att garantera att stöd-och biståndssystemen till jordbruket och fisket på gemenskaps- eller nationell nivå fungerar, varvid IFADAP har blivit exklusiv nationell motpart till EUGFJ:s utvecklingssektion och andra nationella och gemensamma stödsystem inom dessa sektorer. När IFADAP utför sina uppgifter agerar institutet på den portugisiska statens vägnar.

10. Vid kontroller på plats år 1993 konstaterade kommissionens tjänstemän att de slutliga mottagarna av stöd från EUGFJ:s utvecklingssektion var skyldiga att betala en avgift till IFADAP som motsvarade en procentdel av stöden. Dessa avgifter, som togs ut direkt av stödmottagarna, motsvarade 1,5 procent av det finansierade beloppet. Det angavs uttryckligen i stödmottagarnas avtal att de skulle betala dessa avgifter till IFADAP. Enär kommissionen bedömde att avgifterna stred mot gemenskapsrätten uppmanade den de portugisiska myndigheterna att avskaffa den direkta uppbörden samt att återbetala felaktigt uttagna belopp till stödmottagarna.

11. De portugisiska myndigheterna medgav i skrivelse av den 20 januari 1999 att avgiftspraxis under perioden mellan den 3 augusti 1993 och den 31 december 1994 var felaktig och åtog sig att återbetala beloppen till stödmottagarna. Kommissionen ansåg därför att de portugisiska myndigheterna hade vidtagit åtgärder för att leva upp till sina gemenskapsskyldigheter under ovannämnda period.

12. Efter att ha övergett ett system där avgifterna togs ut direkt på de belopp som utbetalades till stödmottagarna ersattes detta system av de portugisiska myndigheterna från och med januari 1995, och särskilt efter att den gemensamma kungörelsen publicerats den 28 maj 1996, av ett system som innebär att beloppen utbetalas i dess helhet till stödmottagarna i kombination med ett förfarande för beviljande av stöd som innebär att stödmottagarna skall betala en avgift som vederlag för IFADAP:s tjänster. Dessa tjänster består huvudsakligen av rådgivning inför ansökningar om stöd och av uppföljning av ansökningarna i efterhand. Enligt de upplysningar som kommissionen erhöll från de portugisiska myndigheterna år 1999 samt vid en kontroll på plats som kommissionens tjänstemän genomförde i mars 2000 fungerade utbetalningssystemet på följande sätt. Stödmottagaren erhöll tillsammans med beslutet om stöd en blankett som skulle skickas tillbaka till IFADAP om att denne godtog att hans konto belastades med ett belopp motsvarade avgiften för tjänster tillhandahållna av IFADAP i samband med det berörda avtalet (det vill säga att det beviljats stöd). Den omständigheten att inbetalningen var fakultativ och frivillig förklarades muntligen vid IFADAP:s kontakter med stödmottagarna.

13. Kommissionen skickade, efter att ha mottagit dessa upplysningar, den 25 juli 2001 en formell underrättelse till Republiken Portugal. Kommissionen påpekade i underrättelsen att det förfarande som införts av de portugisiska myndigheterna från och med den 1 januari 1995, och som innehöll viktiga materiella skyldigheter såsom betalning av avgifter som varken var frivilliga eller fakultativa och som inte hade karaktär av vederlag för tjänster till stödmottagarna, innebar att ett förfarande fortfarande tillämpades som i själva verket liknade det avgiftsuttag som tillämpades före den 1 januari 1995. Avgifterna som togs ut på detta sätt och som räknats ut på grundval av en procentsats av investeringens värde, utgjorde i realiteten ett faktiskt obligatoriskt avdrag som räknats ut som en procentsats av det belopp som beviljats av gemenskapsfonderna och var i själva verket administrativa avgifter för att täcka de nödvändiga kostnaderna för de förvaltningsuppgifter som ålagts IFADAP i dess egenskap av myndighet som utbetalar ovannämnda stöd. Enligt kommissionen strider det mot gemenskapsrätten att ta ut en sådan administrativ avgift och då i synnerhet mot bestämmelserna i rådets förordning nr 4253/88 och i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1) och mot artikel 10 EG.

14. Republiken Portugal påpekade i sina skrivelser till kommissionen av den 5 november 2001 och den 13 juni 2002 som svar på den formella underrättelsen att den avgift på maximalt 0,45-0,9 procent som stödmottagarna betalat till IFADAP under perioden 1995-1999 hade räknats ut på grundval av det belopp som beviljats för den subventionerade investeringen och att den inte stred mot gemenskapsrätten. Republiken Portugal har dessutom gjort gällande, vad beträffar perioden efter år 1999 som motsvarar den tredje ramen för gemenskapsstöd och som regleras av förordning nr 1260/99, att den inte längre tillämpar principen att ta ut en avgift för IFADAP:s tjänster. Kommissionen ansåg därför att Republiken Portugal inte hade åsidosatt sina skyldigheter för perioden efter år 1999.

15. Kommissionen ansåg inte att Republiken Portugals svar på den formella underrättelsen var tillfredsställande vad beträffar perioden 1995-1999 och sände den 13 november 2002 ett motiverat yttrande till Republiken Portugal. I yttrandet upprepade kommissionen i huvudsak de invändningar som hade åberopats i den formella underrättelsen och anmodade Republiken Portugal att vidta nödvändiga åtgärder inom två månader från delgivningen av yttrandet.

16. Eftersom kommissionen inte var helt tillfreds med Republiken Portugals svar på det motiverade yttrandet av den 17 januari 2003, i vilket medlemsstaten vidhöll sin tidigare inställning, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan med yrkande att domstolen skall fastställa att förordning nr 4253/88 och artikel 10 EG har åsidosatts från och med den 1 januari 1995 vad beträffar programperioden 1994-1999, vilket motsvarade den andra ramen för gemenskapsstöd.

17. Kommissionen har yrkat att domstolen skall:

18. Republiken Portugal har yrkat att talan skall ogillas och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

19. Enligt kommissionen följer det indirekt av ordalydelsen av artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88 att denna bestämmelse utgör en bestämmelse om fullständig betalning. Enligt bestämmelsen skall den berörda medlemsstaten tillse att stödmottagarna får hela det beviljade beloppet utbetalt och den får inte reducera eller innehålla någon del av beloppet. De åtgärder som avses med termerna innehållande och reducera skall tolkas extensivt, bland annat mot bakgrund av vilka följder de har för stödmottagarna.

20. Kommissionen har påpekat att syftet med bestämmelsen är att förhindra att medlemsstaterna använder en del av gemenskapsfonderna, som skall finansiera verksamheten på olika gemensamma politikområden, för att finansiera administrationen av dessa politikområden. Vad avser strukturpolitiken motiveras dessa bestämmelser av att det är gemenskapslagstiftarens vilja att det skall säkerställas att gemenskapsstöd används korrekt för att uppnå de målsättningar som anges i EGfördraget för dessa politikområden.

21. Vad beträffar Republiken Portugals invändning att de belopp som stödmottagarna betalade var ett vederlag för IFADAP:s tjänster som stödmottagarna frivilligt hade åtagit sig att betala i ett civilrättsligt avtal och där institutet inte agerade som myndighet enligt artikel 3.2 i lagdekret nr 414/93, genmälde kommissionen att det system som IFADAP tillämpade inte möjliggjorde att det görs en åtskillnad mellan institutets uppgifter som förvaltnings- och kontrollmyndighet och de uppgifter som följer av institutets rådgivning.

22. Kommissionen har slutligen påpekat att principen om ett partnerskap i artikel 4.1 i förordning nr 2052/88 utgör ett specialfall av den allmänna principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG. Härav följer att den förstnämnda av dessa bestämmelser skall tolkas och tillämpas mot bakgrund av den allmänna principen, vilket innebär att medlemsstaterna skall säkerställa att de skyldigheter som följer av ovannämnda förordning respekteras och således vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och genomslagskraft.

23. Enligt Republiken Portugal skall det beaktas att förutom sina offentliga uppgifter som nationell exklusiv motpart till EUGFJ:s utvecklingssektion tillhandahåller IFADAP sökande och stödmottagare i de program som finansieras av fonden åtskilliga ekonomiska tjänster som går långt utöver vad som är strängt nödvändigt för att fullgöra sin uppgift. Dessa tjänster, som kan tillhandahållas av andra ekonomiska aktörer, kan varken förväxlas med de tjänster som IFADAP skall tillhandahålla i egenskap av myndighet enligt artikel 5 i lagdekret nr 414/93 och artikel 23 i förordning nr 4253/88 eller identifieras med dessa tjänster. Den berörda medlemsstaten har dessutom påpekat att tillhandahållandet av tjänsterna skall säkerställa att stödmottagarna faktiskt får tillgång till de program som finansieras av EUGFJ:s utvecklingssektion.

24. Republiken Portugal har i andra hand påpekat att IFADAP:s avgiftsuttag inte innebär att IFADAP innehåller eller gör ett avdrag på gemenskapsfonderna. Det är nämligen dels så att programmen vid EUGFJ:s utvecklingssektion generellt finansieras till 75 eller 85 procent av gemenskapsfonderna och till mellan 15 och 25 procent av portugisiska statens fonder och att avgifterna, som högst uppgår till 0,9 procent av stödbeloppet, aldrig påverkar gemenskapsstödet. Å andra sidan har inte artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88 åsidosatts, eftersom stödmottagarna erhöll hela det gemenskapsfinansierade stöd han hade rätt till.

25. Republiken Portugal har likaså i andra hand påpekat att domen av den 22 oktober 1998 i de förenade målen C-36/97 och C-37/97, Kellinghusen och Ketelsen (REG 1998, s. I-6637), samt domen av den 11 januari 2001 i mål C-247/98, Grekland mot kommissionen (REG 2001, s. I-1), inte är tillämpliga på de avgifter som IFADAP tog ut. Det finns nämligen stora rättsliga och faktiska skillnader mellan förevarande tvist och ovannämnda mål.

26. Republiken Portugal har däremot förordat att det är den rättspraxis som följer av domarna av den 30 november 1978 i mål 31/78, Bussone (REG 1978, s. 2429), av den 15 september 1982 i mål 233/81, Denkavit Futtermittel (REG 1982, s. 2933), och av den 26 oktober 1983 i mål 297/82, Samvirkende danske Landboforeninger (REG 1983, s. 3299; svensk specialutgåva, volym 7, s. 331) och som avser EUGFJ:s garantisektion som skall tillämpas. Republiken Portugal har påpekat att domstolen har uttalat att även vid administrationen av de gemensamma marknadsorganisationerna kan de kontrollåtgärder som genomförs av nationella myndigheter motivera att det tas ut en avgift av de berörda företagen.

27. Det skall inledningsvis slås fast att det är utrett, vilket även framgår av handlingarna i detta mål, att Republiken Portugal under programperioden 1994-1999 bemyndigade IFADAP att ta ut en avgift av stödmottagarna som motsvarade en viss procentsats av det beviljade totalbeloppet för projektet och som således proportionellt minskade de belopp som stödmottagarna erhöll i stöd från EUGFJ:s utvecklingssektion.

28. För att kunna bedöma om kommissionens talan är välgrundad skall det prövas om uttaget är förenligt med gemenskapsrätten.

29. Enligt artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88 skall [b]etalningarna ... göras till de slutliga stödmottagarna utan innehållande av belopp och utan dröjsmål som kan reducera det stödbelopp som de har rätt till.

30. Det framgår otvivelaktigt av denna bestämmelses ordalydelse att det inte är tillåtet att ta ut någon avgift på de stöd som beviljats stödmottagarna.

31. Domstolen har redan uttalat sig om bestämmelserna avseende EUGFJ:s garantisektion i vilka det, i likhet med artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88, krävs att stöd utbetalas i dess helhet. Domstolen har bland annat tolkat artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 181, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 20) och artikel 30a i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193) (nedan kallad förordning nr 805/68).

32. Trots att det finns vissa skillnader mellan EUGFJ:s garantisektion och dess utvecklingssektion är de principer som slagits fast i domstolens rättspraxis avseende EUGFJ:s garantisektion och som innebär att stöd skall utbetalas i dess helhet, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 67-70 i förslaget till avgörande, överförbara till detta mål, såtillvida att de skillnader som finns mellan sektionerna är underordnade deras gemensamma karaktär, nämligen att de finansieras över gemenskapsbudgeten, vilket innebär att de beviljar finansiella stöd i form av bidrag för åtgärder som omfattas av deras respektive behörighet. Dessa stöd som finansieras från samma håll omfattas av samma regler för utbetalning och innebär att det belopp som utbetalas till stödmottagaren skall motsvara det belopp som beviljats.

33. Vad beträffar EUGFJ:s garantisektion har domstolen funnit, avseende artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68, att genom dessa bestämmelser förbjuds de nationella myndigheterna att göra ett avdrag på utbetalningarna eller att kräva att en förvaltningsavgift skall betalas vid ansökan som leder till en minskning av stödbeloppen (domen i det ovannämnda målet Kellinghusen och Ketelsen, punkt 21).

34. Republiken Portugal har emellertid hävdat att de avgifter som IFADAP tar ut inte skall täcka institutets administrativa kostnader utan utgör en ersättning för institutets tjänster till stödmottagarna och som huvudsakligen består av rådgivning inför ansökan om stöd och uppföljning i efterhand.

35. Ett sådant resonemang kan inte godtas. Förbudet mot avdrag kan inte ges en rent formell tolkning, så att det endast omfattar avdrag vid själva utbetalningen av stödet. Förbudet mot avdrag måste därför anses omfatta alla avgifter beträffande vilka det föreligger ett direkt och inre samband med de utbetalda beloppen, (se, analogt, avseende EUGFJ:s garantisektion, dom av den 7 oktober 2004 i mål C-312/02, Sverige mot kommissionen, REG 2004, s. I-9247, punkt 22).

36. Republiken Portugal har medgett att avgifterna, som utgör ett vederlag för IFADAP:s tjänster, uppstår till följd av ansökan om stöd och skall motsvara en procentsats av det belopp som finansieras av stöd från EUGFJ:s utvecklingssektion.

37. Republiken Portugal kan inte heller med framgång dels hävda att de berörda avgifterna utgjorde ett vederlag för IFADAP:s tjänster, dels att be betalades frivilligt av stödmottagarna. Det är nämligen så att om ovannämnda avgifter skulle betraktas som ett vederlag skulle beloppet avgöras av den tillhandahållna tjänstens värde och inte enligt en procentsats av projektbeloppet. Om det dessutom godtogs att avgifterna var frivilliga skulle kostnaderna för tjänster som tillhandahållits samtliga stödmottagare endast betalas av de stödmottagare som betalade avgifterna, vilket skulle strida mot deras karaktär av vederlag.

38. Domstolen konstaterar under dessa omständigheter dels att det fanns ett direkt samband mellan stödmottagarnas ansökningar om stöd och avgiftsuttaget, dels att avgifterna medförde att det stödbelopp som stödmottagarna faktiskt erhöll minskade.

39. Härav följer att ett avgiftsuttag av det slag som infördes genom den gemensamma kungörelsen av den 28 maj 1996 är oförenligt med artikel 21.3 andra stycket i förordning nr 4253/88 och att Republiken Portugal följaktligen har åsidosatt innehållet i denna bestämmelse. Talan om fördragsbrott kan således bifallas i detta avseende.

40. Republiken Portugal har emellertid inte underlåtit att uppfylla sina allmänna skyldigheter enligt artikel 10 EG på ett sätt som skall skiljas från bedömningen av den underlåtenhet som redan fastställts avseende de specifika gemenskapsskyldigheter som ankommer på Republiken Portugal enligt förordning nr 4253/88.

41. Med beaktade av samtliga omständigheter som angetts ovan skall kommissionens talan bifallas.

42. Republiken Portugal har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning nr 4253/88 genom att tillåta att IFADAP införde, och bibehåller, ett förfarande för beviljande av finansiellt stöd från gemenskapens strukturfonder, vilket innehåller materiella skyldigheter som innefattar betalning av avgifter, vilka avgifter inte är vare sig frivilliga eller fakultativa och som inte heller utgör vederlag för någon tjänst utan används för att finansiera fullgörandet av uppgifter som ankommer på portugisiska staten enligt bland annat gemenskapsrätten.

43. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet skall Republiken Portugal förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993, genom att tillåta att Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Institutet för finansiering och utvecklingsstöd till jordbruk och fiske) införde, och bibehåller, ett förfarande för beviljande av finansiellt stöd från gemenskapens strukturfonder, vilket innehåller materiella skyldigheter som innefattar betalning av avgifter, vilka avgifter inte är vare sig frivilliga eller fakultativa och som inte heller utgör vederlag för någon tjänst utan används för att finansiera fullgörandet av uppgifter som ankommer på portugisiska staten enligt bland annat gemenskapsrätten.

2) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: portugisiska.