Domstolens dom (första avdelningen) den 23 februari 2006

I mål C-122/04, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 5 mars 2004,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna N. Colneric (referent), J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič och E. Levits, generaladvokat: L.A. Geelhoed, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 juni 2005,

och efter att den 15 september 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

EG-fördraget

Det andra kommittéförfarandebeslutet

Forest Focus-förordningen

Talan

Kommissionens argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin talan yrkat att domstolen skall ogiltigförklara artikel 17.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 av den 17 november 2003 om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) (EGT L 324, s. 1) (nedan kallad Forest Focus-förordningen) till den del åtgärder för genomförande av Forest Focus-programmet skall vidtas enligt det föreskrivande förfarande som anges i artikel 5 i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23) (nedan kallat det andra kommittéförfarandebeslutet) och förordna att verkningarna av ovannämnda förordning skall bestå till dess den ändras, vilket skall ske snarast möjligt efter domstolens dom.

2. Domstolens ordförande tillät genom beslut av den 15 juli 2004 Konungariket Spanien och Republiken Finland att intervenera till stöd för Europaparlamentets och rådets yrkanden.

3. Artikel 202 tredje strecksatsen EG har följande lydelse:

4. Det andra kommittéförfarandebeslutet har antagits på grundval av artikel 202 tredje strecksatsen EG.

5. Detta beslut har ersatt rådets beslut 87/373/EEG av den 13 juli 1987 om närmare villkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 197, s. 33; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 72).

6. Artikel 2 i andra kommittéförfarandebeslutet har följande lydelse:

7. I artiklarna 3–6 i det ovannämnda beslutet anges fyra förfaranden rubricerade det rådgivande förfarandet (artikel 3), förvaltningsförfarandet (artikel 4), det föreskrivande förfarandet (artikel 5) respektive förfarande i fråga om skyddsåtgärder (artikel 6).

8. I enlighet med artiklarna 4.1 och 5.1 i det ovannämnda beslutet skall kommissionen biträdas av en förvaltningskommitté respektive av en föreskrivande kommitté som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrädare som ordförande.

9. I artikel 4.3 och 4.4 i andra kommittéförfarandebeslutet föreskrivs följande:

10. I artikel 5.3–5.6 i det ovannämnda beslutet föreskrivs följande:

11. Artikel 7 i andra kommittéförfarandebeslutet avser kommittéerna.

12. I artikel 8 i det ovannämnda beslutet behandlas det förhållandet att ett förslag till genomförandeåtgärder skulle överskrida de genomförandebefogenheter som avses i den grundläggande rättsakten.

13. Forest Focus-förordningen antogs på grundval av bland annat artikel 175 EG.

14. Enligt artikel 1 i den ovannämnda förordningen inrättas ett gemenskapssystem för utvidgad, harmoniserad och omfattande långtidsövervakning av skogarnas tillstånd (nedan kallat systemet), i syfte att

15. Artikel 2.1 i den ovannämnda förordningen har följande lydelse:

16. Avsnitten 2 och 3 i Forest Focus-förordningen, som har rubrikerna Övervakning och instrument för att förbättra och utveckla systemet respektive Nationella program, samordning och samarbete, omfattar artiklarna 4–7 och 8–11.

17. I artikel 12 i Forest Focus-förordningen föreskrivs att systemet skall genomföras under en period på fyra år från och med den 1 januari 2003 till och med den 31 december 2006.

18. I artikel 13 i den ovannämnda förordningen föreskrivs att finansieringsramen för genomförandet av systemet för perioden 2003–2006 skall vara 61 miljoner euro, varav 9 miljoner euro får användas för brandförebyggande åtgärder.

19. Skäl 18 i den ovannämnda förordningen har följande lydelse:

20. I skäl 24 i Forest Focus-förordningen anges följande:

21. I artikel 17.2 i den ovannämnda förordningen föreskrivs följande:

22. Följande bestämmelser i Forest Focus-förordningen omfattas av tillämpningsområdet för den ovannämnda punkten:

23. När Forest Focus-förordningen antogs gjorde kommissionen ett uttalande, i vilket den bland annat framförde följande:

24. Till stöd för sin talan har kommissionen åberopat en enda grund, under vilken det gjorts gällande att parlamentet och rådet inte iakttagit motiveringsskyldigheten.

25. Kommissionen anser att de kriterier som anges i artikel 2 i det andra kommittéförfarandebeslutet inte har iakttagits.

26. Enligt kommissionen utgörs de genomförandeåtgärder som skall vidtas i enlighet med Forest Focus-förordningen av förvaltningsåtgärder beträffande ett åtgärdsprogram. I princip skall emellertid endast förvaltningsförfarandet eller, i förekommande fall, det rådgivande förfarandet tillämpas när gemenskapsåtgärder genomförs.

27. Kommissionen har hävdat att eftersom det är fråga om att genomföra ett program omfattas genomförandeåtgärderna av artikel 2 a i andra kommittéförfarandebeslutet, även om de är avfattade i allmänna ordalag och har nära samband med förvaltningen och genomförandet av detta program.

28. Kommissionen anser att de åtgärder som den föreskrivande kommittén skall vidta i enlighet med artikel 2 b i det andra kommittéförfarandebeslutet inte endast avser växtskydd som sådant, utan i synnerhet att säkerställa konsumentskyddet, oberoende av om växterna konsumeras direkt eller indirekt genom djur. Åtgärder för att genomföra en rättsakt från parlamentet, vars huvudsakliga ändamål såsom i förevarande fall är att skydda miljön och inte jordbruket, kan inte anses utgöra växtskyddsåtgärder. Detta gäller så mycket mer som de genomförandeåtgärder som skall vidtas på grundval av Forest Focus-förordningen inte avser skogen i sig utan reglerna för genomförandet av verksamhet som kan finansieras genom gemenskapsbudgeten.

29. Kommissionen har tillagt att de åtgärder som föreskrivs i Forest Focus-förordningen är av exakt samma slag som de som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1655/2000 av den 17 juli 2000 om det finansiella instrumentet för miljön (Life) (EGT L 192, s. 1) (nedan kallad Lifeförordningen). Den sistnämnda förordningen behandlades i domstolens dom av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot parlamentet och rådet, kallat Life (REG 2003, s. I-937).

30. Kommissionen har med hänvisning till punkterna 53 och 54 i domen i det ovannämnda målet Life hävdat att syftet att sträva mot större konsekvens och förutsägbarhet skulle äventyras om gemenskapslagstiftaren, när han antog en grundläggande rättsakt enligt vilken kommissionen gavs genomförandebefogenheter, kunde avvika från de kriterier som fastställts i det andra kommittéförfarande-beslutet utan att vara tvungen att ange skälen för detta.

31. Kommissionen anser att tillägget av orden allmän omfattning i skäl 24 i Forest Focus-förordningen inte innebär någon ytterligare motivering jämfört med det standardskäl som återfinns i alla rättsakter med föreskrifter om att kommittéförfarandet skall användas. Därmed har den motiveringsskyldighet åsidosatts som följer av att rådet och parlamentet valt ett annat förfarande än det som följer av de kriterier som anges i artikel 2 i det andra kommittéförfarandebeslutet.

32. Det framgår av punkterna 49 och 56 i domen i det ovannämnda målet Life att även om de kriterier som anges i artikel 2 i det andra kommittéförfarandebeslutet inte är tvingande, skall gemenskapslagstiftaren motivera att han valt kommittéförfarandet när valet avviker från dessa kriterier.

33. Domstolen skall därför först och främst undersöka om gemenskapslagstiftarens val i förevarande mål överensstämmer med de kriterier som anges i artikel 2 b i det andra kommittéförfarandebeslutet.

34. Enligt första stycket i den ovannämnda bestämmelsen bör det föreskrivande förfarandet väljas med avseende på åtgärder med allmän giltighet som är avsedda att utgöra en tillämpning av bestämmelser som utgör del av de viktigaste grunddragen i grundläggande rättsakter.

35. Detta begrepp skall ställas i motsats till begreppet förvaltningsåtgärder i den mening som avses i artikel 2 a i det andra kommittéförfarandebeslutet. Sådana åtgärder omfattar bland annat åtgärder för genomförande av program med betydande budgetkonsekvenser.

36. Domstolen erinrar härvid om att det andra kommittéförfarandebeslutet antogs på grundval av artikel 202 tredje strecksatsen EG.

37. Begreppet genomföra i den mening som avses i den ovannämnda artikeln omfattar både utarbetning av tillämpningsföreskrifter och tillämpning av bestämmelser i särskilda fall genom rättsakter som inte äger allmän giltighet (se dom av den 24 oktober 1989 i mål 16/88, kommissionen mot rådet, REG 1989, s. 3457, punkt 11; svensk specialutgåva, volym 10, s. 231).

38. Visserligen kan åtgärder som inte äger allmän giltighet omfattas endast av artikel 2 a i det andra kommittéförfarandebeslutet, men åtgärder med allmän giltighet kan omfattas av tillämpningsområdet för båda delarna av denna artikel.

39. I punkt 61 i domen i det ovannämnda målet Life anslöt sig domstolen därför till generaladvokatens förslag till avgörande med innebörden att riktlinjerna med föreskrifter om de villkor enligt vilka projekt kunde finansieras i enlighet med programmet i fråga hade nära samband med att detta program genomfördes och inte utgjorde åtgärder med allmän räckvidd som är avsedda att tillämpa bestämmelser som utgör del av de viktigaste grunddragen i grundläggande rättsakter, i den mening som avses i artikel 2 b i det andra kommittéförfarande-beslutet. Domstolen fann att de utgjorde förvaltningsåtgärder för genomförande av ett program i den mening som avses i artikel 2 a i det ovannämnda beslutet.

40. För att begränsa tillämpningsområdet för de två första delarna i den ovannämnda artikeln, erinrar domstolen om särdragen hos de två förfaranden som avses. Rådet har större inflytande i samband med det föreskrivande förfarandet än det har i samband med förvaltningsförfarandet. Till skillnad från förvaltningsförfarandet föreskrivs för det föreskrivande förfarandet att parlamentet skall medverka under vissa förutsättningar.

41. Mot bakgrund av dessa skillnader bör förvaltningsåtgärder … som gäller … genomförandet av program i den mening som avses i artikel 2 a i det andra kommittéförfarandebeslutet dels anses omfatta åtgärder som inte äger allmän giltighet och som antagits i detta syfte (se, för ett motsvarande synsätt, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 15 och 18), dels åtgärder med allmän giltighet som är nära förbundna med de förstnämnda och ingår i ett sammanhang som är tillräckligt utvecklat i den grundläggande rättsakten.

42. Det system som inrättats genom Forest Focus-förordningen är, såsom framgår av skäl 18 i denna förordning förvisso ett gemenskapsprogram.

43. Rådet hade emellertid fog för att anse att väsentliga delar av Forest Focus-systemet ännu inte är tillräckligt utvecklade genom Forest Focus-förordningen för att vara föremål för åtgärder med allmän giltighet i form av förvaltningsåtgärder för genomförande av program. Det rör sig om följande delar:

44. I motsats till vad kommissionen har hävdat innebär inte domen i det ovannämnda målet Life att samtliga åtgärder som är i fråga i förevarande mål utgör förvaltningsåtgärder för att genomföra program. I Life-förordningen angav gemenskapslagstiftaren nämligen mycket exakt de principer enligt vilka kommissionen på medlemsstaternas förslag kunde godkänna de projekt som skulle åtnjuta stöd, men genom Forest Focus-förordningen har gemenskapslagstiftaren endast infört en vidsträckt och allmän handlingsram. Såsom framgår av föregående punkt är det snarast fråga om att utveckla ett specifikt system än att genomföra redan klart avgränsade delar.

45. Av vad ovan anförts framgår att gemenskapslagstiftaren i förevarande mål inte avvikit från de kriterier som fastställs i artikel 2 i andra kommittéförfarandebeslutet. Gemenskapslagstiftaren var därför inte skyldig att motivera att kommittéförfarandet valts i artikel 17.2 i Forest Focus-förordningen.

46. Kommissionens talan skall därför ogillas.

47. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Europaparlamentet och rådet har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Europaparlamentets och rådets yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 skall Konungariket Spanien och Republiken Finland bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1) Talan ogillas.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

3) Konungariket Spanien och Republiken Finland skall bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: franska.