Domstolens dom (andra avdelningen) den 21 april 2005

I mål C-186/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Conseil d'État (Belgien), genom beslut av den 1 april 2004, som inkom till domstolen den 22 april 2004, i målet mellan

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis och J. Klucka (referent), generaladvokat:}. Kokott, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 20 januari 2005,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Pierre Housieaux, genom J. Sambon och P. Reyniers, avocats, Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, genom P. Coenraets och C. Lepinois, avocats, Société de développement régional de Bruxelles (SDRB), genom F. Krenc och P. Lambert, avocats, Europeiska gemenskapernas kommission, genom U. Wölker och F. Simonetti, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 27 januari 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

De nationella bestämmelserna

Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den tredje frågan

Den andra frågan

Den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artiklarna 3.4 och 4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (EGT L 158, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 233).

2. Begäran har framställts i en tvist mellan Pierre Housieaux och Collège des délégués du conseil de la Region de Bruxelles-Capitale (nedan kallat Collège) angående ett av Collège fattat beslut med anledning av en begäran om tillgång till handlingar avseende ett avtal om genomförande av en stadsplan.

3. I artikel 3.1 i direktiv 90/313 föreskrivs följande:

4. I artikel 3.2 och 3.3 i samma direktiv uppräknas de grunder på vilka en begäran om uppgifter kan avslås.

5. Artikel 3.4 i nämnda direktiv har följande lydelse:

6. I artikel 4 i direktiv 90/313 föreskrivs följande:

7. Genom en förordning av den 29 augusti 1991 om rätt att ta del av miljöinformation angående Region de Bruxelles-Capitale {Moniteur belge av den 1 oktober 1991, s. 21505) (nedan kallad 1991 års förordning) införlivades de relevanta bestämmelserna i direktiv 90/313 med ovannämnda regions rättsordning.

8. I artikel 7 i 1991 års förordning föreskrivs följande:

9. Artikel 8 i nämnda förordning lyder som följer:

10. I artikel 12 i samma förordning föreskrivs följande:

11. I artikel 13 i 1991 års förordning föreskrivs följande:

12. I artikel 14 i nämnda förordning föreskrivs följande:

13. I 1991 års förordning införs inget särskilt förfarande för överprövning av Colleges beslut om tillgång till miljöinformation, varför de ordinära rättsmedlen i förvaltningsärenden är tillämpliga.

14. Enligt artikel 14.1 i de samordnade lagarna om Conseil d'État (Moniteur belge av den 21 mars 1973, s. 3459) skall avdelningen [för förvaltningsrättsliga frågor vid Conseil d'État] genom dom avgöra en talan om ogiltigförklaring av olika myndigheters åtgärder och föreskrifter, som väckts med anledning av att antingen väsentliga formföreskrifter eller formföreskrifter som måste iakttas för att rättsakten i fråga inte skall bli ogiltig har åsidosatts, eller att maktmissbruk har förekommit.

15. I artikel 4 tredje stycket i kungligt dekret av den 23 augusti 1948 om förfarandet vid avdelningen för förvaltningsrättsliga frågor vid Conseil d'État anges att rätten att föra talan enligt artikel [14] prekluderas sextio dagar efter offentliggörandet eller delgivningen av den ifrågasatta åtgärden, föreskriften eller beslutet. Om rättsakterna i fråga varken behöver offentliggöras eller delges börjar preklusionsfristen löpa den dag då klaganden får kännedom om dem.

16. I februari 1991 tvångsinlöste Region de Bruxelles-Capitale ett tidigare militärsjukhusområde till förmån för Société de développement regional de Bruxelles (nedan kallat SDRB), som fått i uppdrag att ombilda området. SDRB ingick därefter ett privaträttsligt avtal (nedan kallat avtalet) med ett konsortium bestående av Batipont Immobilier SA och Immomills Louis de Waele Development (nedan kallat Batipont). Genom avtalet åtog sig konsortiet att, i enlighet med av SDRB i förväg upprättade riktlinjer, uppföra ett antal byggnader och genomföra olika anläggningsåtgärder på området.

17. Den 21 mars 1993 skickade Pierre Housieaux en skrivelse till SDRB och begärde att få ta del av avtalet och erhålla en kopia av det. SDRB avslog hans begäran genom beslut av den 5 april 1994 med motiveringen att det enligt 1991 års förordning är regeringen som för varje enskild myndighet skall utforma de förfaranden som skall tillämpas när uppgifter lämnas ut.

18. Den 22 april 1994 överklagade Pierre Housieaux detta beslut till Collège, och han vidhöll sin begäran om att få ta del av kontraktet.

19. Efter viss skriftväxling med Pierre Housieaux beslutade Collége vid en överläggning den 1 februari 1995 att delge sökanden bilagorna H och I till avtalet. Dessa bilagor rörde miljön och kunde lämnas ut utan att skada några affärsintressen. Beslutet delgavs Pierre Housieaux och SDRB genom en skrivelse av den 3 februari 1995.

20. Pierre Housieaux, som var missnöjd med beslutet, överklagade den 31 mars 1995 nämnda beslut till Conseil d'État.

21. Collège framställde vid denna domstol en invändning om rättegångshinder med åberopande av att beslutet av den 1 februari 1995 endast utgjorde ett bekräftande beslut, som i sig inte kunde överklagas. Collège gjorde gällande att detta beslut, bortsett från det förhållandet att bilagorna H och I till avtalet hade lämnats ut, endast bekräftade det tysta avslagsbeslut som tidigare hade fattats till följd av dess underlåtenhet att inom två månader besvara den begäran om uppgifter som Pierre Housieaux hade ingett den 22 april 1994. Detta tysta avslagsbeslut vann laga kraft, eftersom det inte överklagades inom den frist på sextio dagar som avses i artikel 14.1 i de samordnade lagarna om Conseil d'État. Collège gjorde följaktligen gällande att det var för sent för Pierre Housieaux att den 31 mars 1995 överklaga avslagsbeslutet av den 1 februari 1995.

22. Mot denna bakgrund har Conseil d'État beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:

23. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida den i artikel 3.4 i direktiv 90/313 föreskrivna fristen är vägledande eller tvingande.

24. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 23 och 24 i sitt förslag till avgörande, framgår det av bestämmelsens ordalydelse och syfte att den tvåmånadersfrist som föreskrivs är av tvingande karaktär.

25. Dels utgör formuleringen så fort som möjligt, dock senast inom två månader en tydlig indikation på att den offentliga myndighet som är behörig att pröva en begäran om uppgifter (nedan kallad den offentliga myndigheten) är skyldig att pröva och besvara begäran inom den föreskrivna fristen.

26. Dels skulle, om den föreskrivna fristen inte var tvingande utan endast vägledande, det rättsliga skydd som föreskrivs för enskilda i artikel 4 i direktiv 90/313 inte ha någon ändamålsenlig verkan. Den som inkom med en begäran om uppgifter skulle inte kunna veta exakt när beslutet kunde överklagas.

27. Denna tolkning av artikel 3.4 i direktiv 90/313 bekräftas av direktivets syfte, som enligt dess elfte skäl är att se till att allmän information om miljöns tillstånd aktivt sprids till allmänheten.

28. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 24 i sitt förslag till avgörande sammanhänger värdet av sådan information med att den enskilde så snabbt som möjligt kan förfoga över den.

29. Av det anförda följer att svaret på den första frågan är att tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i direktiv 90/313 är tvingande.

30. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga, som skall prövas före den andra, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3.4 och 4 i direktiv 90/313 utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att en offentlig myndighets underlåtenhet att besvara en begäran om uppgifter inom en frist på två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut, som visserligen saknar motivering men som enligt artikel 4 i nämnda direktiv kan prövas i domstol eller i administrativ ordning.

31. Domstolen har tidigare fastställt att den fiktion enligt vilken myndighetens passivitet skall anses utgöra ett underförstått avslagsbeslut, i sig inte kan betraktas som oförenlig med kraven enligt direktiv 90/313 endast på den grunden att tysta avslagsbeslut per definition inte innehåller några skäl (dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-6625, punkt 111).

32. Däremot har domstolen funnit att, i händelse av ett tyst beslut om avslag på en begäran om miljöuppgifter, den sökande skall underrättas om skälen för detta avslag inom två månader från det att den inledande begäran ingavs, även om underrättelsen är av senare datum än beslutet, eftersom underrättelsen i det fallet skall betraktas som ett svar i den mening som avses i artikel 3.4 i nämnda direktiv (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 118).

33. Detta är den enda tolkning av artikel 3.4 i direktiv 90/313 som bevarar bestämmelsens ändamålsenliga verkan, eftersom det framgår av bestämmelsens lydelse att den offentliga myndigheten skall ange skälen till att en begäran om uppgifter avslås.

34. Till skillnad från vad som föreskrevs i de nationella bestämmelser som behandlades i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, enligt vilka en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran om uppgifter inom en månad ansågs utgöra ett tyst avslag på denna begäran, skall enligt de aktuella bestämmelserna i förevarande mål ett tyst avslagsbeslut anses ha fattats när myndigheten har underlåtit att besvara en begäran inom två månader efter det att den kom in.

35. Det framgår således av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike att även om den i artikel 4 i direktiv 90/313 föreskrivna rätten till ett effektivt rättsmedel inte utgör hinder mot en fiktion som innebär att ett tyst avslag på en begäran om tillgång till information anses ha meddelats när myndigheten har förhållit sig passiv i två månader, skall enligt artikel 3.4 i nämnda direktiv skälen för ett sådant beslut anges innan tvåmånadersfristen har löpt ut. Mot denna bakgrund utgör det tysta avslagsbeslutet visserligen ett svar i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse, men det måste likväl betraktas som rättsstridigt.

36. Den tredje frågan skall således besvaras enligt följande. Artikel 3.4 i direktiv 90/313, jämförd med artikel 4 däri, utgör inte i en situation som den i förevarande mål hinder för nationella bestämmelser, vars syfte är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd och vilka innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning enligt den nationella rättsordningen. Det är emellertid oförenligt med artikel 3.4 att skälen för ett sådant beslut inte anges inom tvåmånadersfristen. Mot denna bakgrund skall det tysta avslagsbeslutet anses vara rättsstridigt.

37. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i vilket avgörande som kan överklagas i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, när den offentliga myndigheten har underlåtit att besvara en begäran inom den i artikel 3.4 föreskrivna tvåmånadersfristen.

38. Svaret på den frågan följer av de slutsatser som dragits vid prövningen av den tredje frågan, av vilka följer att en behörig offentlig myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett beslut som kan överldagas enligt den interna rättsordningen.

39. Den andra frågan skall således besvaras enligt följande. Det avgörande som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning av den som begär uppgifter, utgörs av det tysta avslagsbeslut som följer av den offentliga myndighetens underlåtenhet att besvara begäran inom två månader.

40. Mot bakgrund av svaret på den första frågan, det vill säga att fristen i artikel 3.4 i direktiv 90/313 är tvingande, saknas anledning att besvara den fjärde frågan.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation är tvingande.

2) Det avgörande som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning av den som begär uppgifter, utgörs av det tysta avslagsbeslut som följer av den behöriga offentliga myndighetens underlåtenhet att besvara begäran inom två månader.

3) Artikel 3.4 i direktiv 90/313, jämförd med artikel 4 däri, utgör inte i en situation som den i förevarande mål hinder för nationella bestämmelser, vars syfte är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd och vilka innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning enligt den nationella rättsordningen. Det är emellertid oförenligt med artikel 3.4 att skälen för ett sådant beslut inte anges inom tvåmånadersfristen. Mot denna bakgrund skall det tysta avslagsbeslutet anses vara rättsstridigt.

1 Rättegångsspråk: franska.