Domstolens dom (andra avdelningen) den 14 september 2006

I mål C-244/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland), genom beslut av den 19 april 2005 som inkom till domstolen den 7 juni 2005, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), P. Kūris, G. Arestis och J. Klucka, generaladvokat: L.A. Geelhoed, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 6 april 2006,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Bund Naturschutz in Bayern eV, genom U. Kaltenegger och P. Rottner, Rechtsanwälte, J. Märki m.fl., genom C. Deißler och A. Schwemer, Rechtsanwälte, F. Nischwitz m.fi., genom A. Lehners och E. Schönefelder, Rechtsanwälte, Freistaat Bayern, genom M. A. Brigola och M. Dauses, professeurs, G. Schlapp och M. Wiget, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. van Beek och M. Heller, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 18 maj 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Direktivet

Den nationella lagstiftningen

Bakgrund till tvisten och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Bund Naturschutz in Bayern eV och 23 andra personer (nedan kallade klagandena) och Freistaat Bayern angående ett beslut om godkännande av ett motorvägsprojekt.

3. Sjätte skälet i direktivet har följande lydelse: För att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse är det nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.

4. Artikel 3 i direktivet har följande lydelse:

5. Artikel 4 har följande lydelse:

6. I enlighet med artikel 6.1 i direktivet skall medlemsstaterna för de särskilda bevarandeområdena vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.

7. Artikel 6.2-6.4 i direktivet har följande lydelse:

8. Artikel 7 i direktivet har följande lydelse: Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-[6.]4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.

9. I enlighet med artikel 11 i direktivet skall medlemsstaterna övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.

10. I den tyska lagen om federala huvudvägar (Bundesfernstraßengesetz) fastställs bland annat de nödvändiga villkoren för byggandet av denna typ av vägar.

11. 17 § i denna lag har följande lydelse:

12. 10 § första stycket punkt 5 i den federala lagen om naturskydd och landskapsvård (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege) har följande lydelse:

13. I 32-38 §§ i denna lag föreskrivs åtgärder för att skydda det europeiska ekologiska nätet Natura 2000.

14. I 33 § i samma lag inrättas för detta syfte ett förfarande för att välja ut de områden som sedan kan utses av kommissionen. 33 § femte punkten har följande lydelse:

15. Artikel 13b.1 första meningen i den bayerska lagen om naturskydd, bevarande av landskap och friluftsrekreation (Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur) har följande lydelse:

16. Artikel 13c i denna lag har följande lydelse:

17. Artikel 48 i samma lag har följande lydelse:

18. Klagandena i målet vid den nationella domstolen har motsatt sig byggandet av delsträckan mellan Forstinning och Pastetten på den nya motorvägen A 94 München-Mühldorf-Simbach-Pocking. Denna förbindelse har i behovsplanen för de federala huvudvägarna ansetts utgöra ett prioriterat behov.

19. I samband med planläggningen av detta bygge ifrågasattes den sträckning som tar sin början i orten Forstinning. Den redan existerande federala vägen B 12, i vars korridor den största delen av byggandet av den nya motorvägen A 94 är planerad, sträcker sig förbi byn Haag (nedan kallad sträckningen Haag).

20. Genom beslut av den 7 mars 2002 godkände delstatsregeringen i Oberbayern projektet att bygga den 6,2 km långa delsträckan Forstinning-Pastetten av motorväg A 94, varvid man i stället för sträckningen förbi Haag valde en nordligare sträckning, över byn Dorfen. Valet av sträckningen förbi Dorfen innebär att motorväg A 94 bland annat kommer att korsa vattendragen Hammerbach, Isen och deras biflöden Lappach, Goldach och Rimbach.

21. Det handlar i förevarande fall om delar av områden som de tyska myndigheterna den 29 september 2004 har anmält som områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse. Följande områden har anmälts:

22. Enligt de ekologiska uppgifterna avseende dessa områden finns det såväl i område DE 7637-371 som i område DE 7739-371 en sådan prioriterad livsmiljötyp som anges i bilaga 1 till direktivet och som katalogiserats som Alluviala lövskogar med Alnus glutinosa och Fraxinus excelsior.

23. I området för sträckningen förbi Haag har de tyska myndigheterna dessutom utsett följande kompletterande skyddsområde:

24. Den hänskjutande domstolen, vid vilken klagandena väckt talan, har betonat att klagandenas yrkande om upphävande av beslutet om godkännande av den 7 mars 2002 endast kan bifallas om det föreligger brister i intresseawägningen som inte kan avhjälpas eller allvarliga åsidosättanden av gemenskapsrätten. Detta gäller i synnerhet om det skall anses att den omtvistade planen på ett betydande sätt påverkar de skyddsområden som utsetts för att erkännas som områden av gemenskapsintresse.

25. Under dessa omständigheter har Bayerischer Verwaltungsgerichtshof beslutat att dels förordna om uppskov med verkställigheten av beslutet, dels vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

26. Verwaltungsgericht vill i samband med sin prövning av det där anhängiggjorda målet få klarhet i huruvida det skyddssystem som skall fastställas är av gemenskapsrättslig art eller om medlemsstaterna själva skall säkerställa ett skydd för det utsedda området genom att vidta åtgärder uteslutande inom ramen för ett nationellt skyddssystem. Svaret på denna fråga är nämligen avgörande för vilka normer och kriterier samt vilka faktiska förutsättningar som skall läggas till grund för bedömningen av de förväntade ingrepp som har samband med den omtvistade planen.

27. Verwaltungsgerichtshof har påpekat att det inte går att utesluta att denna plan på ett betydande sätt kommer att påverka den prioriterade livsmiljötypen Alluviala lövskogar. Den planerade sträckningen korsar, och i den meningen genomskär, på ett flertal ställen ett sammanhängande alluvialt skogssystem (Isen och dess biflöden). Beaktas måste också sådan påverkan på området som uppstår genom buller, avgaser, skugga från broar, uttorkning under broarna, föroreningar från vägbanan liksom insådd av främmande växtarter under byggandet.

28. Verwaltungsgerichtshof har slutligen konstaterat att en bedömning av hur betydande den förväntade påverkan blir på ett område som har utsetts för att upptas på listan över områden av gemenskapsintresse också beror på huruvida det enligt direktivet krävs ett förstärkt skydd av ett sådant område innan det upptas på denna lista.

29. Den hänskjutande domstolen vill med sina frågor, vilka skall behandlas gemensamt, få klarhet i vilket skyddssystem som skall tillämpas för sådana områden som de nationella behöriga myndigheterna utsett i syfte att erkänna dem som områden av gemenskapsintresse, men vars upptagande på den därför upprättade listan inväntar ett beslut från kommissionen.

30. I konkreta drag har den hänskjutande domstolen ställt sin fråga för att få klarhet i dels vilken rättslig karaktär detta skyddssystem har, dels vilka dess materiella kännetecken är.

31. Domstolen erinrar inledningsvis om att förfarandet med att utse områden för att få dem upptagna på listan över områden av gemenskapsintresse regleras i bestämmelserna i artiklarna 3 och 4 i direktivet.

32. Såsom framgår av artikel 3.2 i direktivet utgör de behöriga nationella myndigheternas beslut att utse ett område som kan väljas ut som en del av det europeiska ekologiska nätet av särskilda bevarandeområden den första etappen i bildandet av nätet Natura 2000.

33. I samband med detta skall det på grundval av de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet göras vetenskapliga värderingar och fattas beslut avseende identifiering av livsmiljöer och arter, särskilt prioriterade sådana.

34. Efter detta förfarande skall kommissionen, på grundval av dessa kriterier och i samförstånd med varje medlemsstat, upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Av listan skall särskilt framgå i vilka områden det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller en eller flera prioriterade arter.

35. Vad gäller skyddsnivån för de områden som finns på den nationella listan som överlämnas till kommissionen, skall det erinras om att det följer av artikel 4.5 i direktivet att skyddssystemet för de särskilda bevarandeområden som avses i artikel 6.2-6.4 i direktivet är tillämpligt på ett område så snart det i enlighet med artikel 4.2 tredje stycket i samma direktiv har upptagits på den av kommissionen upprättade listan över de områden som har valts ut som områden av gemenskapsintresse.

36. Härav följer, såsom domstolen har slagit fast i punkt 25 i domen i det ovannämnda målet Dragaggi m.fl., att de skyddsåtgärder som anges i artikel 6.2-6.4 i direktivet endast måste vidtas när det gäller de områden som har förts upp på den lista över områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse.

37. Domstolen har emellertid i punkt 26 i denna dom betonat att det därav inte följer att medlemsstaterna inte skall skydda områdena från och med den tidpunkt då de i enlighet med artikel 4.1 i direktivet föreslår dem som områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse på den nationella lista som överlämnas till kommissionen.

38. Domstolen har i punkt 29 i samma dom dragit den slutsatsen att medlemsstaterna enligt direktivet skall vidta sådana skyddsåtgärder som är ägnade att tillvarata det avsedda ekologiska intresset när det rör sig om områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse och som anges på de nationella listorna som överlämnas till kommissionen, vilka bland annat kan omfatta områden med prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter.

39. Den nationella domstolen vill få klarhet i hur man skall tolka skyldigheten att vidta åtgärder som är ägnade att tillvarata det avsedda ekologiska intresset, och särskilt vilka kriterier som skall läggas till grund för tillämpningen av skyddssystemet för de områden som de nationella myndigheterna har utsett. Domstolen erinrar i detta avseende om att den i dom av den 7 november 2000 i mål C-371/98, First Corporate Shipping (REG 2000, s. I-9235), punkterna 22 och 23, har framhållit att kommissionen, för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse, med hjälp av vilken det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste ha tillgång till en uttömmande förteckning över de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i direktivet. Det är nämligen endast på detta sätt som det är möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 i direktivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde i medlemsstaternas hela europeiska territorium.

40. Domstolen påpekade i punkt 23 i denna dom också att en medlemsstat, mot bakgrund av att den vid upprättandet av den nationella listan över områden inte kan ha en exakt och detaljerad kännedom om situationen för livsmiljöerna i andra medlemsstater, inte på eget initiativ kan utesluta områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla bevarandemålet utan att samtidigt äventyra uppfyllandet av detta mål på gemenskapsnivå.

41. Följaktligen måste kommissionen vara säker på att den har en uttömmande förteckning över de områden som skulle kunna utses till särskilda bevarandeområden, eftersom syftet med sammansättningen av dessa områden är att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät inrättas. Härav följer också att vid tidpunkten för det beslut som kommissionen skall fatta skall de områden som utsetts av medlemsstaterna återspegla den situation som ligger till grund för de vetenskapliga bedömningarna av områdena av potentiellt gemenskapsintresse.

42. Om så inte var fallet skulle nämligen det gemenskapsrättsliga beslutsförfarandet, som inte bara basera sig på områdenas integritet, såsom dessa har anmälts av medlemsstaterna, utan också kännetecknas av ekologiska jämförelser mellan de olika områden som har föreslagits av medlemsstaterna, riskera att snedvridas, och kommissionen skulle inte längre kunna fullgöra sina uppgifter på det berörda området.

43. Det skall tilläggas att det i bilaga 3 etapp 2 punkt 1 i direktivet föreskrivs att [a]lla områden som i etapp 1 utsetts av medlemsstaterna där det finns prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter skall betraktas som områden av gemenskapsintresse. Dessa områden kan således upptas på den lista som kommissionen skall anta.

44. Mot bakgrund av vad ovan anförts är medlemsstaterna, vad gäller de områden som utsetts för att upptas på gemenskapslistan, skyldiga att vidta lämpliga skyddsåtgärder för att upprätthålla de ekologiska egenskaperna i dessa områden.

45. Domstolen erinrar i detta hänseende om att det i bilaga 3 etapp 1 i direktivet föreskrivs att de ekologiska egenskaperna i ett område som har utsetts av de behöriga nationella myndigheterna skall återspegla direktivets bedömningskriterier, nämligen livsmiljötypens representativitet, dess yta, dess struktur och dess funktioner, storlek och täthet hos den population av arter som finns inom området, de habitatselement som är viktiga för den berörda arten, grad av isolering hos den population som finns på området och områdets betydelse för bevarandet av livsmiljötypen och de berörda arterna.

46. Medlemsstaterna skall således inte tillåta ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i ett sådant område som definierats genom de ovannämnda kriterierna. Detta gäller särskilt när ett ingrepp riskerar att antingen på ett betydande sätt reducera områdets yta eller medföra att prioriterade arter i området försvinner eller resultera i att området förstörs eller att dess representativa egenskaper utplånas.

47. Den första och den andra frågan skall således besvaras så, att ett system för ett lämpligt skydd av områden som föreslagits på den nationella lista som i enlighet med artikel 4.1 i direktivet överlämnats till kommissionen innebär att medlemsstaterna inte tillåter ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i dessa områden.

48. Denna fråga har ställts för att få klarhet i hur gemenskapsrätten skall tolkas när det gäller formerna för att genomföra det ovannämnda skyddssystemet.

49. Det ankommer på medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra det skyddssystem som skall tillämpas på de aktuella områdena.

50. I detta avseende omfattas de tillämpliga processuella bestämmelserna av den nationella rättsordningen i varje medlemsstat. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande situationer av intern art eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck, REG 1995, s. I-4599, punkt 12, och av den 16 maj 2000 i mål C-78/98, Preston m.fl., REG 2000, s. I-3201, punkt 31).

51. Den tredje frågan skall således besvaras så, att medlemsstaterna är skyldiga att, i enlighet med nationella bestämmelser, vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att undvika ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i områden som föreslagits på den nationella lista som överlämnats till kommissionen. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om så är fallet.

52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1) Ett system för ett lämpligt skydd av områden som föreslagits på den nationella lista som, i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, överlämnats till Europeiska gemenskapernas kommission innebär krav på medlemsstaterna att inte tillåta ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i dessa områden.

2) Medlemsstaterna är skyldiga att, i enlighet med nationella bestämmelser, vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att undvika ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i områden som föreslagits på den nationella lista som överlämnats till Europeiska gemenskapernas kommission. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om så är fallet.

1 Rättegångsspråk: tyska.