Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 17 juni 2010
I de förenade målen C-105/09 och C-110/09, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, från Conseil d’État (Belgien), av den 11 mars 2009 som inkom till domstolen den 20 respektive den 23 mars 2009, i målen
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna C. Toader (referent), K. Schiemann, P. Kūris och L. Bay Larsen, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 januari 2010,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Inter-Environnement Wallonie ASBL, genom J. Sambon, avocat, Région wallonne, genom A. Gillain, avocat, Belgiens regering, genom T. Materne och C. Pochet, båda i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom S. Pardo Quintillán och J.-B. Laignelot, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 4 mars 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Direktiv 91/676/EEG
Direktiv 2001/42
Direktiv 85/337/EEG
Direktiv 2003/35/EG
Nationell rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
Tillämpningen av artikel 2 i direktiv 2001/42
Tillämpningen av artikel 3.2 a i direktiv 2001/42
Frågorna 2 och 3
Rättegångskostnader
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, s. 30).
2. Respektive begäran har framställts i två mål mellan Terre wallonne ASBL och Inter-Environnement Wallonie ASBL och Région wallonne (regionen Vallonien). Målen rör ogiltigförklaring av en förordning, utfärdad av regeringen i Vallonien den 15 februari 2007, om ändring av andra avdelningen (livre II) i miljö- och vattenlagen angående en hållbar hantering av kväve i jordbruket (Code de l’environnement constituant le code de l’eau en ce qui concerne la gestion durable de l’azote en agriculture) (Moniteur belge av den 7 mars 2007, s. 11118) (nedan kallad den angripna förordningen).
3. I artikel 1 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192) föreskrivs följande:
4. I artikel 3.1 och 3.2 i direktivet föreskrivs följande:
5. Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:
6. Enligt artikel 5 i direktivet gäller följande:
7. Bilaga 3 till direktiv 91/676, med rubriken Åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a, har följande lydelse:
8. I artikel 2 i direktiv 2001/42 föreskrivs följande:
9. I artikel 3 i samma direktiv föreskrivs följande:
10. I artikel 1.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5,) (nedan kallat direktiv 85/337) föreskrivs följande:
11. I enlighet med artikel 4.1 i direktiv 85/337 ska de projekt som redovisas i bilaga 1 vara föremål för en bedömning av deras inverkan på miljön.
12. I artikel 8 i direktivet föreskrivs följande:Resultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats enligt
13. I bilaga 1 till direktiv 85/337, med rubriken Projekt som faller under artikel 4.1, anges följande:
14. I bilaga 2 till direktivet, med rubriken Projekt som faller under artikel 4.2, anges följande:
15. I skäl 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, s. 17) anges följande:
16. Artikel 2 i direktivet har rubriken Allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer och program. I artikel 2.2 och 2.5 föreskrivs följande:
17. I bilaga I till direktiv 2003/35, med rubriken Bestämmelser om planer och program som avses i artikel 2, anges följande:
18. Direktiv 2001/42 har genomförts i regionen Vallonien genom artikel D. 52 och följande artiklar i första avdelningen i miljölagen (Code de l’environnement) (Moniteur belge den 9 juli 2004, s. 54654).
19. Artikel D. 53 i miljölagen har följande lydelse:
20. I artikel R. 47 i miljölagen föreskrivs följande:
21. Nämnda bilaga V har upprättats av regeringen i Vallonien genom en förordning av den 17 mars 2005 angående första avdelningen i miljölagen (Moniteur belge av den 4 maj 2005, s. 21184). Bilaga V innehåller bland annat åtgärdsprogrammet för markområden och åtgärdsprogrammet för naturskydd. I bilaga V finns dock inte åtgärdsprogrammet för hantering i känsliga områden av kväve från jordbruket, vilket ursprungligen hade inrättats i regionen Vallonien genom en förordning av den 10 oktober 2002.
22. De relevanta bestämmelserna i regionen Vallonien avseende sistnämnda åtgärdsprogram finns i den angripna förordningen.
23. I den angripna förordningen fastställs de villkor som gäller för att hantera kväve från jordbruket i hela regionen Vallonien. I förordningen regleras även hanteringen av kväve i känsliga områden. I detta hänseende utgör den angripna förordningen det åtgärdsprogram som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 91/676. 42 procent av regionen Valloniens yta utgörs av känsliga områden och 54 procent av regionens jordbruksareal utgörs av sådana områden.
24. I kapitel IV i den angripna förordningen finns ett avsnitt 3 med rubriken Villkor för hanteringen av kväve från jordbruket i regionen Vallonien. I den avdelningen finns bland annat underavsnitten 1–5, vilka är tillämpliga på hela regionen, inbegripet känsliga områden. Underavsnitten 6 och 7 är endast tillämpliga på känsliga områden. Tillsammans utgör dessa underavsnitt det i artikel 5.1 i direktiv 91/676 föreskrivna åtgärdsprogrammet.
25. Domstolen fastställde i dom av den 22 september 2005 i mål C-221/03, kommissionen mot Belgien (REG 2005, s. I-8307), att Konungariket Belgien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 91/676 genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som var nödvändiga för att på ett fullständigt och korrekt sätt genomföra direktivet.
26. I syfte att verkställa den ovannämnda domen antog regeringen i Vallonien den angripna förordningen i enlighet med artikel 5 i direktiv 91/676. Genom den angripna förordningen ändrades andra avdelningen i miljölagen, vilken innehåller lagstiftning om den hållbara hanteringen av kväve från jordbruket med avseende på vatten.
27. Terre Wallonne ASBL och Inter-Environnement Wallonie ASBL har ansökt hos Conseil d’État om att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras. Till stöd för sin ansökan har de gjort gällande att det program som förordningen innehåller inte har varit föremål för någon miljöbedömning i enlighet med direktiv 2001/42.
28. Regeringen i Vallonien har gjort gällande att programmet för hantering av kväve från jordbruket inte omfattas av direktiv 2001/42.
29. Den hänskjutande domstolen anser att det inte kan uteslutas att sådana åtgärdsprogram som avses i direktiv 91/676 utgör planer eller program i den mening som avses i direktiv 2001/42. Den hänskjutande domstolen har vidare noterat att det vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen inte fanns någon bestämmelse i regionen Vallonien som innebar att planen för hantering av kväve var underkastad en bedömning av dess miljöpåverkan och att det inte nödvändigtvis är visat att denna situation skulle strida mot direktiv 2001/42. Enligt den hänskjutande domstolen är unionsrättens riktiga tillämpning inte så uppenbar att den inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel.
30. Conseil d’État beslutade därför att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
31. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida ett program för hantering av kväve från jordbruket, såsom det program som är i fråga vid den domstolen, kan utgöra en sådan plan eller ett sådant program som avses i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42.
32. Det framgår av artikel 1 i direktiv 2001/42 att det huvudsakliga målet med direktivet är att det i samband med utarbetandet och antagandet av planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska genomföras en miljöbedömning.
33. I de fall det krävs en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42, uppställs det i direktivet minimiregler beträffande utarbetandet av en miljörapport, genomförandet av samråd, beaktandet av resultatet av miljöbedömningen och information om det beslut som fattas efter bedömningen.
34. För att avgöra huruvida åtgärdsprogram som antagits i enlighet med artikel 5.1 i direktiv 91/676 (nedan kallade åtgärdsprogram) omfattas av artikel 3.2 a i direktiv 2001/42 ska det för det första prövas huruvida sådana åtgärdsprogram utgör planer eller program i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2001/42. Det ska därefter prövas huruvida sådana åtgärdsprogram uppfyller villkoren i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42.
35. Åtgärdsprogram enligt direktiv 91/676 utarbetas av myndigheter på lokal, regional, eller nationell nivå i syfte att de ska antas av parlamentet eller regeringen genom lagstiftningsförfarande. Åtgärdsprogram enligt direktiv 91/676 krävs vidare enligt bestämmelser i lag eller andra författningar.
36. Enligt direktiv 91/676 krävs det att åtgärdsprogram upprättas för samtliga känsliga områden som anges av medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Programmen måste innehålla åtgärder av sådant slag som räknas upp i artikel 5, vilka syftar till att bekämpa nitratföreningar. Medlemsstaterna ska se till att programmen genomförs och att övervakning sker. De behöriga myndigheterna är även skyldiga att med jämna mellanrum se över åtgärderna och, om nödvändigt, ändra åtgärdsprogrammen.
37. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 25–28 i sitt förslag till avgörande stöds detta konstaterande av skäl 10 i direktiv 2003/35 samt av artikel 2.5 och av bilaga I till samma direktiv.
38. Direktiv 2003/35 avser att reglera allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program som rör miljön, detta för att unionslagstiftningen ska överensstämma med Århuskonventionen.
39. Det framgår av skäl 10 i direktiv 2003/35 att i annan berörd gemenskapslagstiftning ställdes redan krav på allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer och program, som överensstämde med Århuskonventionens krav. I enlighet härmed omfattas enligt artikel 2.5 i direktivet inte planer och program, som nämns i bilaga I till direktivet, för vilka sådana bestämmelser genomförts enligt direktiv 2001/42. Bland dessa planer och program nämns de åtgärdsprogram som avses i artikel 5.1 i direktiv 91/676.
40. Artikel 2.5 i direktiv 2003/35 har antagits tillsammans med bestämmelser som avser allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Det skulle emellertid vara motsägelsefullt att medge att åtgärdsprogram omfattas av artikel 2 i direktiv 2001/42 när åtgärdsprogrammen avser bestämmelser om allmänhetens deltagande i utarbetandet och antagandet av en plan eller ett program, men att samma åtgärdsprogram inte omfattas av den bestämmelsen när de avser bedömningen av miljöpåverkan.
41. Domstolen preciserar att även om varje lagstiftningsåtgärd om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket inte utgör en plan eller ett program, i den mening som avses i direktiv 2001/42, innebär inte enbart den omständigheten att en sådan åtgärd antagits genom lagstiftningsförfarande att den inte omfattas av direktivet, under förutsättning att den uppvisar de kännetecken som det erinrats om ovan i punkt 36.
42. Av det anförda följer att åtgärdsprogram, såväl på grund av de kännetecken som de uppvisar som på grund av unionslagstiftarens avsikt, utgör planer och program i den mening som avses i direktiv 2001/42.
43. Enligt artikel 3.2 a i direktiv 2001/42 ska planer och program regelmässigt vara föremål för en miljöbedömning om de utarbetas för vissa sektorer och om de anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337.
44. Beträffande det första villkoret i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42 är det tillräckligt att konstatera att det framgår av rubriken på direktiv 91/676 att åtgärdsprogrammen avser jordbrukssektorn.
45. För att avgöra huruvida förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337 anges i åtgärdsprogrammen, vilket utgör det andra villkoret, ska innehållet och syftet med programmen granskas. Därvid ska hänsyn tas till den omfattning som miljöbedömningen av projekten har, såsom den föreskrivs i nämnda direktiv.
46. Beträffande åtgärdsprogrammens syfte framgår det av direktiv 91/676 – särskilt nionde och tionde skälen, artiklarna 1 och 3–5 samt bilagorna – att programmen innefattar en helhetsbedömning av de miljöproblem i de känsliga områdena, som hänger samman med föroreningar av nitrater från jordbruket, och att de innebär att det inrättas ett system som syftar till att säkerställa ett allmänt skydd mot sådana föroreningar.
47. Att programmen i fråga ska vara specifika innebär att de måste återspegla ett övergripande och sammanhängande angreppssätt i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar de känsliga områdena, i förekommande fall samtliga känsliga områden i landet, och som avser att minska och förhindra föroreningarna av nitrater från jordbruket.
48. Beträffande åtgärdsprogrammens innehåll framgår det av artikel 5 i direktiv 91/676, jämförd med bilaga 3 till direktivet, att de innefattar obligatoriska åtgärder, som bland annat avser tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden, stallgödselbehållarnas lagringskapacitet, spridningssätt och de största mängder kvävehaltig stallgödsel som får spridas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2005 i mål C-416/02, kommissionen mot Spanien (REG 2005, s. I-7487), punkt 34. I enlighet med vad som föreskrivs i punkt 2 i bilaga 3 till direktiv 91/676 säkerställer dessa åtgärder att den mängd stallgödsel som sprids årligen, inbegripet den mängd som djuren själva tillför, inte överstiger en mängd per hektar, som motsvarar en mängd gödsel som innehåller 170 kg kväve.
49. Med avseende på omfattningen av den miljöbedömning som föreskrivs enligt direktiv 85/337, erinrar domstolen om att åtgärdsprogrammen avser de anläggningar för djurhållning som räknas upp i punkt 17 i bilaga 1 till direktiv 85/337 samt i punkt 1 e i bilaga 2 till samma direktiv.
50. När de nationella myndigheterna gör en miljöbedömning enligt direktiv 85/337 ska de inte endast ta i beaktande de direkta effekterna av de planerade arbetena i sig, utan även beakta den miljöpåverkan som skulle kunna uppstå genom användandet och utnyttjandet av de konstruktioner som uppstår genom dessa arbeten (dom av den 28 februari 2008 i mål C-2/07, Abraham m.fl., REG 2008, s. I-1197, punkt 43, och av den 25 juli 2008 i mål C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, REG 2008, s. I-6097, punkt 39).
51. Med avseende på anläggningar för djurhållning ska en miljöbedömning omfatta den påverkan som anläggningarna kan ha på vattenkvaliteten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2005 i mål C-121/03, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I-7569, punkt 88).
52. Såsom generaladvokaten har funnit i punkt 80 i sitt förslag till avgörande krävs det enligt artikel 8 i direktiv 85/337 att sådana miljöaspekter som dem som regleras i åtgärdsprogrammen beaktas vid tillståndsgivningen för detta slags anläggningar.
53. Domstolen konstaterar att det framgår av artikel 5.4 i direktiv 91/676 att det i de åtgärdsprogram som upprättats enligt artikel 5.1 ska föreskrivas ett antal åtgärder, vars genomförande kan utgöra en förutsättning för att ett tillstånd ska beviljas de projekt som räknas upp i bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337. Medlemsstaterna ges enligt direktiv 91/676 ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av dessa åtgärder. Detta gäller särskilt åtgärder som avser lagring av stallgödsel, vilka föreskrivs i bilaga 3 till direktiv 91/676 och vilka avser de projekt för anläggningar för djurhållning som räknas upp i bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337.
54. I ett sådant fall ska åtgärdsprogrammet, i den del som avser dessa åtgärder, anses ange förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337, i den mening som avses i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att, med hänsyn till det aktuella åtgärdsprogrammet, bedöma huruvida ett sådant fall verkligen är för handen samt vilken omfattning det har.
55. Mot bakgrund av det anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande. Ett åtgärdsprogram som har antagits enligt artikel 5.1 i direktiv 91/676 utgör i princip en sådan plan eller ett sådant program som avses i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42, när det utgör en plan eller ett program i den mening som avses i artikel 2 a i sistnämnda direktiv och när det innehåller åtgärder, vilka måste genomföras för att tillstånd ska beviljas för utförandet av projekt som räknas upp i bilagorna 1 och 2 till direktiv 85/337.
56. Med hänsyn till svaret på fråga 1 konstaterar domstolen att det inte är nödvändigt att pröva huruvida det enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 även krävs att det ska göras en bedömning av åtgärdsprogrammens miljöpåverkan.
57. Det saknas således anledning att besvara fråga 2.
58. Artikel 3.4 i direktiv 2001/42 är endast tillämplig i det fall då bestämmelserna i artikel 3.2 i samma direktiv inte är tillämpliga. Det saknas därför anledning att besvara fråga 3.
59. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: franska.