Domstolens dom (femte avdelningen) den 3 mars 2011

I mål C-440/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Sąd Najwyższy (Polen) genom beslut av den 18 augusti 2009, som inkom till domstolen den 11 november 2009, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-J. Kasel (referent) samt domarna A. Borg Barthet och E. Levits, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 november 2010,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu, genom D. Karwala-Szot och B. Rębilas, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom J. Faldyga och A. Siwek, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom V. Kreuschitz och M. Owsiany-Hornung, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfråga

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 45 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006 (EUT L 392, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu (institution för social trygghet, försäkringskassan i Nowy Sącz, nedan kallad Zakład Ubezpieczeń Społecznych) och Stanisława Tomaszewska, angående beaktandet av avgiftsperioder som den berörda personen har fullgjort i en annan medlemsstat samt reglerna om fastställande av den minimiperiod som enligt polsk lagstiftning ger rätt till ålderspension.

3. Enligt artikel 1 r i förordning nr 1408/71 avses med försäkringsperioder avgiftsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egen företagare, definierade eller erkända som försäkringsperioder i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda, och alla andra perioder som behandlas som sådana när de enligt denna lagstiftning betraktas som likvärdiga med försäkringsperioder.

4. Artikel 45 i denna förordning har rubriken Beaktande av försäkrings- eller bosättningsperioder, som har fullgjorts enligt de lagstiftningar som en anställd eller egenföretagare har omfattats av, för att få, bibehålla eller återfå rätt till förmåner. I förordningens artikel 45.1 föreskrivs följande:

5. I Polen regleras ålderspensioner och andra pensioner i lag av den 17 december 1998 om ålderspensioner och andra pensioner som betalas av socialförsäkringskassan (ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), i konsoliderad version (Dz. U. 2004, nr 39, pos. 353) (nedan kallad lagen om ålderspension).

6. I artikel 5 i lagen om ålderspension föreskrivs följande:

7. I artikel 10.1 i nämnda lag anges följande:

8. Artikel 29.1.1 i lagen om ålderspension har följande lydelse:

9. Artikel 46 i denna lag har följande lydelse:

10. Stanisława Tomaszewska är född den 1 mars 1952. När hon hade fyllt 55 år ansökte hon om rätt till ålderspension i förtid.

11. Hon tillhörde inte någon öppen pensionsfond och hade i Polen fullgjort avgiftsperioder uppgående till 181 månader, perioder då avgifter inte erlagts uppgående till 77 månader och 11 dagar och anställningsperioder uppgående till 56 månader och 25 dagar i föräldrarnas jordbruksverksamhet. Därutöver hade hon i den tidigare Tjeckoslovakiska socialistiska republiken fullgjort avgiftsperioder uppgående till 49 månader.

12. I beslut av den 2 augusti 2007 avslog Zakład Ubezpieczeń Społecznych den ansökan som Stanisława Tomaszewska gjort om rätt till ålderspension, med motiveringen att hon inte kunde styrka att hon fullgjort den i artikel 29.1.1 i lagen om ålderspension föreskrivna minsta försäkringsperioden på 30 år. Mot bakgrund av att perioder då avgifter inte erlagts enligt artikel 5.2 i denna lag inte får överstiga en tredjedel av de avgiftsperioder som fullgjorts i Polen, fastställde Zakład Ubezpieczeń Społecznych att hon endast hade fullgjort avgiftsperioder på 181 månader, och perioder då avgift inte erlagts på 60 månader och 10 dagar. Eftersom Stanisława Tomaszewska inte heller kunde förete något intyg på att hon var fullständigt arbetsoförmögen, fann Zakład Ubezpieczeń Społecznych att hon inte uppfyllde de villkor som föreskrivs för att kvinnor ska kunna erhålla förtidspension.

13. Stanisława Tomaszewska överklagade beslutet till Sąd Okręgowy w Nowym Sączu (distriktsdomstolen i Nowy Sącz). I dom av den 7 december 2007 biföll denna domstol överklagandet till viss del och fastställde att Stanisława Tomaszewska hade rätt till en ålderspension från och med den 14 maj 2007 motsvarande en viss procentuell andel.

14. I dom av den 5 augusti 2008 ogillade Sąd Apelacyjny w Krakowie (andrainstansdomstol i Krakow) Zakład Ubezpieczeń Społecznychs överklagande och fastställde domen från första instans.

15. Enligt Sąd Apelacyjny w Krakowie medför en sammanläggning av försäkringsperioder som fullgjorts i Polen och i utlandet att samtliga dessa perioder kan beaktas i sin helhet, i enlighet med principen om likabehandling av migrerande arbetstagare. Det förhållandet att perioder då avgifter inte erlagts inte får överstiga en tredjedel av de avgiftsperioder som fullgjorts i Polen leder till en situation där perioder då avgifter inte erlagts beaktas på ett sätt som är mindre gynnsamt för migrerande arbetstagare än för personer som kan styrka relativt långa avgiftsperioder i Polen.

16. Zakład Ubezpieczeń Społecznych överklagade denna dom och gjorde gällande att underinstanserna hade gjort en felaktig tolkning av artikel 45.1 i förordning nr 1408/71, artikel 15.1 a i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 och artikel 5.2 i lagen om ålderspension. Denna institution ansåg att Sąd Apelacyjny w Krakowie felaktigt hade slagit fast att perioder då avgifter inte erlagts som fullgjorts i Polen skulle beaktas i den mån de inte överskrider en tredjedel av bevisade avgiftsperioder som fullgjorts i Polen och utlandet.

17. Enligt Zakład Ubezpieczeń Społecznych är det nödvändigt att följa den ordning som föreskrivs i artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 när de olika försäkringsperioderna ska beaktas. För att bedöma huruvida den försäkringsperiod som fullgjorts i en medlemsstat är tillräcklig för att ge rätt till en ålderspension, ska den behöriga institutionen i denna medlemsstat i ett första led tillämpa den egna lagstiftningen i den medlemsstaten och avgöra huruvida den försäkringsperiod som fullgjorts i denna medlemsstat kan grunda en rätt till en ålderspension som utbetalas av nämnda institution. Om de försäkringsperioder som sålunda fastställts är otillräckliga, är det i ett andra led nödvändigt att beakta försäkringsperioder som fullgjorts i andra medlemsstater.

18. Ett sådant tillvägagångssätt stöds av lydelsen i artikel 15 i förordning nr 574/72. Vidare medför detta tillvägagångssätt att det är möjligt att beakta samtliga försäkringsperioder som fullgjorts i utlandet, såväl avgiftsperioder som perioder då avgifter inte erlagts, eftersom en eventuell begränsning av vissa avgiftsperioder som ska beaktas inte gäller vissa perioder som fullgjorts i utlandet, vilket bland annat har en avgörande betydelse för det fall sådana perioder har fullgjorts enligt lagstiftningen i en medlemsstat enligt vilken dessa perioder beaktas för att förmånen ska anses ha förvärvats.

19. Sąd Apelacyjny w Krakowie anser däremot att varje medlemsstat, i syfte att fastställa rätten till sociala trygghetsförmåner i enlighet med artikel 45.1 i förordning nr 1408/71, är skyldig att likställa försäkringsperioder som fullgjorts i någon annan av unionens medlemsstater med försäkringsperioder som fullgjorts i den egna medlemsstaten.

20. Sąd Najwyższy konstaterade att Sąd Apelacyjny w Krakowies bedömning inte desto mindre hade stöd av lydelsen i artikel 46.2 a första meningen i förordning nr 1408/71, beträffande beräkningen av förmånens teoretiska belopp, och fann därvid att tvisten kunde sammanfattas till frågan huruvida den övre gränsen, när det gäller att beakta perioder då avgifter inte erlagts, innebär att sådana perioder inte får utgöra mer än en tredjedel av bevisade avgiftsperioder som fullgjorts i Polen eller att sådana perioder inte får utgöra mer än en tredjedel av de försäkringsperioder som förvärvats under försäkringstagarens yrkeskarriär, inbegripet sådana perioder som förvärvats i en annan medlemsstat.

21. Under dessa omständigheter beslutade Sąd Najwyższy att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfråga till domstolen:

22. Domstolen påpekar inledningsvis att tvisten mellan Zakład Ubezpieczeń Społecznych och Stanisława Tomaszewska rör förvärvet av rätten till ålderspension, vilket är en fråga som omfattas av artikel 45.1 i förordning nr 1408/71, medan reglerna för beräkning av förmånsbeloppet återfinns i artikel 46 och följande artiklar i nämnda förordning (se, för att liknande resonemang, dom av den 9 december 1993 i de förenade målen C-45/92 och C-46/92, Lepore och Scamuffa, REG 1993, s. I-6497, punkt 13, och av den 12 september 1996 i mål C-251/94, Lafuente Nieto, REG 1996, s. I-4187, punkt 49).

23. Den nationella domstolen har ställt denna tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att vid fastställandet av den minsta försäkringsperiod som krävs enligt nationell rätt för att en migrerande arbetstagare ska förvärva en rätt till ålderspension, ska den behöriga institutionen i den berörda medlemsstaten, när den i enlighet med lagstiftningen i denna medlemsstat fastställer den övre gränsen för andelen perioder då avgifter inte erlagts i förhållande till avgiftsperioder, enbart beakta sådana avgiftsperioder som fullgjorts i denna medlemsstat eller samtliga försäkringsperioder som fullgjorts under den migrerande arbetstagarens yrkeskarriär, inbegripet försäkringsperioder som fullgjorts i andra medlemsstater.

24. Enligt fast rättspraxis är medlemsstaterna behöriga att fastställa villkoren för att bevilja sociala trygghetsförmåner, även om det innebär strängare villkor, förutsatt att de fastställda villkoren inte medför uppenbar eller dold diskriminering av arbetstagare från unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 1994 i mål C-12/93, Drake, REG 1994, s. I-4337, punkt 27, av den 20 februari 1997 i de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95, Martínez Losada m.fl., REG 1997, s. I-869, punkt 43, och av den 20 januari 2005 i mål C-306/03, Salgado Alonso, REG 2005, s. I-705, punkt 27).

25. Det system som införts genom förordning nr 1408/71 omfattar endast samordning och avser särskilt bestämmande av vilken eller vilka lagar som ska tillämpas på anställda och egenföretagare som under olika omständigheter utövar rätten till fri rörlighet (dom av den 9 mars 2006 i mål C-493/04, Piatkowski, REG 2006, s. I-2369, punkt 20, av den 18 juli 2006 i mål C-50/05, Nikula, REG 2006, s. I-7029, punkt 20, och av den 3 april 2008 i mål C-103/06, Derouin, REG 2008, s. I-1853, punkt 20).

26. Det ligger i ett sådant systems natur att villkoren för vad som ska anses utgöra anställningsperioder eller garantiperioder skiljer sig åt beroende på var den berörda arbetstagaren har varit verksam. Enligt artikel 1 r i förordning nr 1408/71 definierades dessa villkor enbart enligt den medlemsstats lagstiftning i vilken de aktuella perioderna har fullgjorts.

27. När medlemsstaterna fastställer dessa villkor är de emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten och i synnerhet det syfte som eftersträvas med förordning nr 1408/71 samt de principer som ligger till grund för denna förordning.

28. Syftet med förordning nr 1408/71, såsom anges i dess andra och fjärde skäl, är att säkerställa fri rörlighet för arbetstagare och egenföretagare inom unionen, samtidigt som hänsyn tas till särdragen i den nationella lagstiftningen om social trygghet. Såsom följer av det femte, det sjätte och det tionde skälet i förordningen, är principen att alla arbetstagare ska behandlas lika enligt medlemsstaternas olika lagstiftningar, och förordningens syfte är att på bästa sätt säkerställa likabehandling av alla arbetstagare som är sysselsatta på en medlemsstats territorium och att inte missgynna de arbetstagare som utövar sin rätt till fri rörlighet (domarna i de ovannämnda målen Piatkowski, punkt 19, Nikula, punkt 20, och Derouin, punkt 20).

29. När det gäller pensionsförsäkringar framgår det av artikel 45.1 i förordning nr 1408/71 att om en medlemsstats lagstiftning kräver att en minsta försäkringsperiod ska ha fullgjorts, är den behöriga institutionen i den medlemsstaten skyldig att – om det är nödvändigt för den berörda arbetstagarens förvärv av rätten till förmånen – beakta försäkringsperioder som har fullgjorts enligt andra medlemsstaters lagstiftning på samma sätt som om dessa perioder hade fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar.

30. Artikel 45 i förordning nr 1408/71 innebär ett genomförande av den princip om sammanläggning av försäkrings-, bosättnings- och anställningsperioder som uppställs i artikel 42 a EG. Denna princip utgör en av de grundläggande principerna för samordningen inom unionen av medlemsstaternas system för social trygghet och syftar till att säkerställa att den i fördraget föreskrivna rätten till fri rörlighet inte leder till att en arbetstagare fråntas de sociala skyddsförmåner som arbetstagaren hade kunnat göra anspråk på om han eller hon endast hade varit verksam i en enda medlemsstat. En sådan konsekvens skulle nämligen kunna medföra att arbetstagare inom unionen avskräcks från att utöva rätten till fri rörlighet, vilket därmed skulle utgöra ett hinder för denna frihet (dom av den 26 oktober 1995 i mål C-481/93, Moscato, REG 1995, s. I-3525, punkt 28, och domen i det ovannämnda målet Salgado Alonso, punkt 29).

31. En medlemsstat har således rätt att föreskriva att en viss försäkringsperiod ska ha fullgjorts som ett villkor för beviljande av ålderspension enligt nationell lagstiftning och att fastställa vilka försäkringsperioder som ska beaktas i det avseendet och gränserna för dessa, under förutsättning att de försäkringsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning beaktas på samma villkor som om de vore perioder som har fullgjorts enligt den nationella lagstiftningen, i överensstämmelse med artikel 45 i förordning nr 1408/71 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Salgada Alonso, punkt 31).

32. I förevarande fall framgår det av handlingarna som ingetts till domstolen att de avgiftsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat erkänns av Zakład Ubezpieczeń Społecznych vid fastställandet av den period som krävs för att förvärva en rätt till ålderspension och att sådana avgiftsperioder läggs till de sammanlagda avgiftsperioderna som fullgjorts i Polen. Dessa avgiftsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat beaktas emellertid inte när det gäller att fastställa den övre gränsen för perioder då avgifter inte erlagts, vilka endast får uppgå till en tredjedel av avgiftsperioderna.

33. Det är emellertid utrett att en arbetstagare, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, som har fullgjort avgiftsperioder såväl i Polen som i en annan medlemsstat befinner sig i en mindre gynnsam situation än en arbetstagare som har fullgjort samtliga avgiftsperioder i Polen.

34. Det följer nämligen av den beräkning som gjorts av Zakład Ubezpieczeń Społecznych att Stanisława Tomaszewska enbart kan tillgodoräkna sig en period då avgifter inte erlagts på 60 månader och att hon enbart kan styrka sammanlagda avgiftsperioder på 346 månader, vilket är otillräckligt för att hon ska ha rätt till pension. Hade Stanisława Tomaszewska däremot fullgjort samtliga avgiftsperioder i Polen, i stället för att ha utövat sin rätt till fri rörlighet och fullgjort avgiftsperioder i en annan medlemsstat, skulle hon ha kunnat göra gällande perioder då avgifter inte erlagts på 76 månader och hade i sådana fall haft sammanlagt 362 avgiftsmånader, vilket motsvarar minimiperioden på 30 år som är nödvändig för att ha rätt till pension.

35. Det kan under dessa omständigheter utgöra hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och förhindra tillämpningen av sammanläggningsreglerna i artikel 45 i förordning nr 1408/71 att tillämpa nationell rätt, på det sätt som Zakład Ubezpieczeń Społecznych har gjort i målet vid den nationella domstolen, vilket innebär att arbetstagare från unionen som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet erhåller en mindre gynnsam behandling i samband med fastställandet av den övre gränsen för perioder då avgifter inte erlagts, vilka endast får uppgå till en tredjedel av avgiftsperioderna, än den behandling som arbetstagare som inte har utnyttjat denna rätt erhåller.

36. Det följer nämligen av den rättspraxis som nämns ovan i punkt 31 i förevarande dom att polsk rätt visserligen kan föreskriva fullgörandet av en minsta avgiftsperiod för att ge rätt till en ålderspension och definiera vilka avgiftsperioder som kan beaktas och gränserna för dessa perioder, men att det i enlighet med artikel 45 i förordning nr 1408/71 endast får ske på villkor att de avgiftsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat beaktas på samma villkor som om de vore perioder som fullgjorts i Polen.

37. De avgiftsperioder som Stanisława Tomaszewska fullgjort i någon annan medlemsstat ska följaktligen likställas med avgiftsperioder som fullgjorts i Polen och ska således ingå i beräkningen för att fastställa den övre gränsen för perioder då avgifter inte erlagts, vilka endast får uppgå till en tredjedel av avgiftsperioderna.

38. När det gäller den polska regeringens argument att det är motiverat att avgiftsperioder som fullgjorts i andra medlemsstater inte beaktas för att fastställa den övre gränsen för perioder då avgifter inte erlagts, vilka endast får uppgå till en tredjedel av avgiftsperioderna, med hänsyn till administrativa svårigheter och andra praktiska problem, är det tillräckligt att konstatera att artikel 39 EG inte medger andra inskränkningar av den fria rörligheten för arbetstagare än sådana som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Utöver dessa skäl, som uttryckligen anges i fördraget, går det inte att motivera någon inskränkning av den fria rörligheten för arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1991 i mål C-10/90, Masgio, REG 1991, s. I-1119, punkt 24, och av den 16 september 2004 i mål C-400/02, Merida, REG 2004, s. I-8471, punkt 30).

39. Mot bakgrund av det ovanstående ska frågan besvaras på följande sätt. Artikel 45 i förordning nr 1407/71 ska tolkas så, att vid fastställandet av den minsta försäkringsperiod som krävs enligt nationell rätt för att en migrerande arbetstagare ska förvärva rätt till ålderspension ska den behöriga institutionen i den berörda medlemsstaten, när den fastställer den övre gränsen för andelen perioder då avgifter inte erlagts i förhållande till avgiftsperioder i enlighet med lagstiftningen i denna medlemsstat, beakta samtliga försäkringsperioder som fullgjorts under den migrerande arbetstagarens yrkeskarriär, inbegripet försäkringsperioder som fullgjorts i andra medlemsstater.

40. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: polska.