Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 16 juni 2011

I mål C-536/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Upravno sodišče Republike Slovenije (Slovenien) genom beslut av den 15 december 2009, som inkom till domstolen den 21 december 2009, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. Šváby samt domarna G. Arestis (referent) och J. Malenovský, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 februari 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Marija Omejc, genom M. Klofutar, odvetnik, Sloveniens regering, genom N. Aleš Verdir och V. Klemenc, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom F. Clotuche-Duvieusart, M. Peternel och D. Kukovec, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Den fjärde och den femte frågan

Den sjätte frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 23.2 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, s. 18).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Marija Omejc, som är jordbrukare, och Republiken Slovenien, som företräds av ministeriet för jordbruk, skogsbruk och livsmedel, angående nämnda ministeriums avslag på Marija Omejcs överklagande av det beslut som fattats av Republiken Sloveniens myndighet för jordbruksmarknaden och utveckling av jordbruket (nedan kallad den utbetalande myndigheten) att avslå hennes ansökan om direkt jordbruksstöd för år 2006.

3. Skäl 1 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1) har följande lydelse:

4. I artikel 2 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs följande:

5. I skäl 29 i förordning nr 796/2004 anges följande:

6. Skäl 55 i nämnda förordning har följande lydelse:

7. I artikel 23 i förordning nr 796/2004 anges följande:

8. I artikel 25.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

9. Den 15 mars 2006 ingav Marija Omejc en ansökan om direkt jordbruksstöd för år 2006 till den utbetalande myndigheten.

10. Vid den första oanmälda kontrollen den 7 september 2006, vilken avsåg arealerna och djurbesättningen på det jordbruksföretag som klaganden i målet vid den nationella domstolen är ansvarig för, upptäcktes en enda oegentlighet, nämligen att ett av fåren på jordbruksföretaget saknade märkning.

11. Inspektören vid den utbetalande myndigheten ville genomföra en andra kontroll på platsen den 24 november 2006 för att kontrollera att denna oegentlighet hade rättats till. Inspektören hade ringt det fasta telefonnumret till jordbruksföretaget dagen innan och informerat Marija Omejcs far, som bodde där, om nämnda kontroll. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, som inte längre bodde på jordbruket, hade dock i sin ansökan om stöd angett det mobiltelefonnummer som hon kunde nås på.

12. Marija Omejcs far hade inte kunnat informera henne om nämnda kontroll och han saknade fullmakt att företräda sin dotter. På grund därav och då Marija Omejc inte var närvarande kunde inspektören inte granska erforderliga handlingar och således inte fullfölja kontrollen på plats den 24 november 2006. Klaganden i målet vid den nationella domstolen informerades inte om dessa omständigheter förrän då hon efter det att kontrollen hade avslutats tog kontakt med inspektören på det telefonnummer som denne hade uppgett för klagandens far.

13. Den utbetalande myndigheten avslog med stöd av artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 Marija Omejcs ansökan om stöd, genom beslut av den 14 december 2006. Som skäl för avslaget hänvisades till att klaganden i målet vid den nationella domstolen inte hade möjliggjort för den behörige företrädaren för nämnda myndighet att genomföra kontrollen på plats.

14. Marija Omejc överklagade detta beslut till ministeriet för jordbruk, skogsbruk och livsmedel den 27 december 2006. Nämnda ministerium avslog överklagandet genom beslut av den 18 april 2007 med hänvisning till att kontrollen på plats hade hindrats och omöjliggjorts av skäl som enbart kunde tillskrivas klaganden i målet vid den nationella domstolen och att bestämmelserna i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 följaktligen hade tillämpats på ett korrekt sätt av den utbetalande myndigheten.

15. Den 27 juni 2007 väckte Marija Omejc talan vid Upravno sodišče Republike Slovenije med yrkande om att beslutet om avslag på hennes ansökan skulle upphävas och om att stödet skulle beviljas.

16. Nämnda domstol påpekade i sin begäran om förhandsavgörande att det i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 inte anges om en ansökan om stöd ska avslås vid såväl uppsåtligt handlande som vårdslöshet från jordbrukarens eller dennes företrädares sida. Dessutom saknas en definition av begreppet företrädare i bestämmelsen. Efter att ha funnit att avgörandet av tvisten var beroende av en tolkning av nämnda bestämmelse i förordning nr 796/2004, beslutade således den nationella domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

17. Den nationella domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 är ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater och huruvida detta begrepp, i förekommande fall, ska förstås så att det utöver uppsåtliga handlingar innefattar varje handling eller underlåtenhet, som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet och som medfört att det inte varit möjligt att genomföra en fullständig kontroll på plats.

18. Domstolen påpekar i detta hänseende först att det varken i nämnda artikel 23.2 eller i någon annan bestämmelse i förordning nr 796/2004 hänvisas till nationell rätt i fråga om det begrepp som motsvaras av uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras.

19. Enligt domstolens fasta praxis följer det i en sådan situation såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att en bestämmelse i unionsrätten som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess innebörd och tillämpningsområde normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, bland annat, dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro, REG 1984, s. 107, punkt 11, av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917, punkt 43, och av den 21 oktober 2010 i mål C-467/08, REU 2010, s. I-10055, punkt 32).

20. Det följer av denna praxis att uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras, i en bestämmelse i en förordning som inte innehåller någon hänvisning till de nationella rättsordningarna, ska anses utgöra ett självständigt begrepp i unionsrätten, som måste ha samma innebörd och tillämpningsområde i alla medlemsstater. Det ankommer således på domstolen att ge en enhetlig tolkning av detta begrepp inom ramen för unionens rättsordning.

21. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se, bland annat, dom av den 17 november 1983 i mål 292/82, Merck, REG 1983, s. 3781, punkt 12, av den 1 mars 2007 i mål C-34/05, Schouten, REG 2007, s. I-1687, punkt 25, och av den 22 december 2010 i mål C-116/10, Feltgen och Bacino Charter Company, REU 2010, s. I-14187, punkt 12).

22. Det ska först påpekas att själva ordalydelsen i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 inte innehåller någon upplysning om hur uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras ska uppfattas. I bestämmelsen anges nämligen endast att stödansökan ska avslås om en kontroll på platsen inte kan utföras och detta beror på jordbrukaren eller dennes företrädare. Det finns inte någon närmare precisering om att den omständigheten att kontrollen hindras måste vara en följd av ett beteende som utöver uppsåtliga handlingar innefattar varje handling eller underlåtenhet, som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet.

23. Det framgår vidare av en jämförelse av de olika språkversionerna av artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 att det i fråga om uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras förekommer olikheter i bestämmelsen. I vissa språkversioner, såsom den engelska, den franska och den slovenska, används nämligen uttrycket hindra, medan en annan formulering finns i andra språkversioner. Sålunda används uttrycket omöjliggör i den tyska språkversionen, och i den italienska versionen anges att stödansökan ska avslås om en kontroll på platsen inte kan utföras och detta beror på jordbrukaren eller dennes företrädare.

24. Inför sådana språkliga skillnader går det emellertid inte att bedöma räckvidden av det berörda unionsrättsliga begreppet på grundval av en renodlat lexikalisk tolkning. Därför måste begreppet tolkas mot bakgrund av dess sammanhang, den allmänna systematiken i begreppet och syftet med de föreskrifter i vilka det ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 mars 1990 i mål C-372/88, Cricket St Thomas, REG 1990, s. I-1345, punkt 19, av den 19 april 2007 i mål C-455/05, Velvet & Steel Immobilien, REG 2007, s. I-3225, punkt 20, och av den 9 oktober 2008 i mål C-239/07, Sabatauskas m.fl., REG 2008, s. I-7523, punkt 39).

25. När det gäller det sammanhang, i vilket begreppet som motsvaras av uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras återfinns, ska det påpekas att detta begrepp förekommer i artikel 23 i förordning nr 796/2004, som är av särskild betydelse i förordningen, eftersom de allmänna principerna för utförandet av kontrollerna uppställs där. I detta hänseende föreskrivs i punkt 1 i nämnda bestämmelse att administrativa kontroller och kontroller på plats enligt förordningen ska genomföras så att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för beviljande av stöd samt de krav och normer som omfattas av tvärvillkoren är uppfyllda.

26. Det framgår slutligen av skälen 29 och 55 i förordning nr 796/2004 att förordningen, i fråga om genomförandet av kontroller, bland annat syftar till att säkerställa en effektiv övervakning av att bestämmelserna om de stödsystem som förvaltas inom ramen för det integrerade systemet följs och till att effektivt skydda unionens finansiella intressen genom att lämpliga bestämmelser antas för bekämpning av oegentligheter och bedrägeri.

27. Härav följer att kontrollerna är nödvändiga för att syftena med förordning nr 796/2004 ska uppnås och att den omständigheten att genomförandet av dem hindras, med denna utgångspunkt, således måste få viktiga rättsföljder, såsom att stödansökan avslås i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 23.2 i förordningen, angående kontroller på plats.

28. Även om dessa viktiga rättsföljder är berättigade när jordbrukaren eller dennes företrädare har handlat med uppsåt att undkomma kontrollen på plats enligt artikel 23.2 i förordning nr 796/2004, med hänsyn till nämnda syfte att bekämpa oegentligheter och bedrägeri, är så emellertid inte fallet när jordbrukaren eller dennes företrädare har vidtagit alla de åtgärder som rimligen kan krävas för att säkerställa att kontrollen kan utföras i sin helhet. För det fall att jordbrukaren eller dennes företrädare inte har handlat uppsåtligt är det således endast motiverat att stödansökan avslås enligt denna bestämmelse om jordbrukaren eller dennes företrädare har hindrat eller omöjliggjort kontrollen eller en del av densamma på grund av någon handling eller underlåtenhet som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet, utan att vederbörande har vidtagit sådana åtgärder.

29. Det faktum att jordbrukaren eller dennes företrädare har vidtagit alla rimliga åtgärder för att säkerställa att genomförandet av kontrollen på plats inte hindras eller omöjliggörs, särskilt genom att informera den utbetalande myndigheten ifråga om det telefonnummer som jordbrukaren kan nås på, att vederbörande har handlat i god tro och med den omsorg som kan förväntas av en klok jordbrukare och att bedrägligt beteende kan uteslutas utgör följaktligen viktiga omständigheter för att avgöra huruvida jordbrukaren eller dennes företrädare har hindrat genomförandet av kontrollen på plats, i den mening som avses i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida det förhåller sig på så sätt i målet vid nämnda domstol, med beaktande av samtliga föreliggande omständigheter.

30. Av det anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 är ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater, på så sätt att det, utöver uppsåtliga handlingar, innefattar varje handling eller underlåtenhet, som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet och som medfört att det inte varit möjligt att genomföra en fullständig kontroll på plats, när jordbrukaren eller dennes företrädare inte har vidtagit alla de åtgärder som rimligen kan krävas för att säkerställa att kontrollen kan utföras i dess helhet.

31. Den nationella domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida det för att stödansökan ska kunna avslås enligt artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 krävs att jordbrukaren eller dennes företrädare har informerats på ett korrekt sätt om den del av kontrollen på plats för vilken jordbrukarens medverkan är nödvändig.

32. Domstolen påpekar härvid att det i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 inte föreskrivs någon skyldighet att underrätta jordbrukaren eller dennes företrädare om genomförandet av kontrollen på plats eller om en del av nämnda kontroll. Enligt denna bestämmelse motiverar den omständigheten att nämnda kontroll inte kan utföras i sig att stödansökan avslås oavsett om jordbrukaren vederbörligen har underrättats om att en kontroll skulle utföras. Därav följer att ett avslag på stödansökan enligt nämnda bestämmelse inte förutsätter att jordbrukaren eller dennes företrädare har informerats i förväg och på ett korrekt sätt om den del av kontrollen på plats som kräver jordbrukarens medverkan.

33. Vidare framgår det inte av någon annan bestämmelse i förordning nr 796/2004 att jordbrukaren ska underrättas före det att en kontroll på plats genomförs. I enlighet med vad som följer av artikel 25.1 i nämnda förordning sker, tvärtom, kontrollerna på plats i princip oanmälda och en förhandsanmälan får endast göras på vissa villkor.

34. Mot bakgrund av det anförda ska den tredje frågan besvaras enligt följande. För att den aktuella stödansökan ska kunna avslås enligt artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 krävs det inte att jordbrukaren eller dennes företrädare har informerats på ett korrekt sätt om den del av kontrollen på plats för vilken jordbrukarens medverkan är nödvändig.

35. Den nationella domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida begreppet företrädare i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 utgör ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater samt i huruvida detta begrepp, i förekommande fall, ska förstås så att det under kontrollen på plats innefattar vilken myndig person som helst med rättslig handlingsförmåga som bor på jordbruket och som anförtrotts åtminstone en del av driften av detta.

36. Domstolen påpekar i detta hänseende först att det varken i nämnda artikel 23.2 eller i någon annan bestämmelse i förordning nr 796/2004 hänvisas till nationell rätt i fråga om begreppet företrädare i nämnda artikel.

37. Av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 19 ovan följer att begreppet företrädare i en bestämmelse i en förordning som inte innehåller någon hänvisning till de nationella rättsordningarna ska anses vara ett självständigt begrepp i unionsrätten, som måste ha samma innebörd och tillämpningsområde i alla medlemsstater. Det ankommer således på domstolen att ge begreppet företrädare en enhetlig tolkning inom ramen för unionens rättsordning.

38. Såsom framgår av punkt 27 ovan föreskrivs i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 att om en kontroll på platsen inte kan utföras och detta beror på jordbrukaren kan detta få viktiga rättsföljder för jordbrukaren, eftersom de aktuella stödansökningarna då ska avslås. Det ska även påpekas att denna bestämmelse får samma följder när den omständigheten att en kontroll på platsen inte kan utföras beror på uppträdandet hos jordbrukaren eller det hos dennes företrädare, vilka jämställs i detta hänseende.

39. Därav följer att om en kontroll på platsen inte kan utföras och detta beror på uppträdandet hos jordbrukarens företrädare, ska stödansökan avslås och jordbrukaren drabbas då av rättsföljderna av företrädarens handling eller underlåtenhet. Eftersom jordbrukaren i ett sådant fall måste ta på sig hela ansvaret för företrädarens uppträdande, kan vilken myndig person som helst med rättslig handlingsförmåga som bor på jordbruket och som anförtrotts åtminstone en del av driften av detta endast anses vara jordbrukarens företrädare i den mening som avses i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 om jordbrukaren klart har uttryckt en vilja att utse denna person till att företräda jordbrukaren.

40. Av det anförda följer att den fjärde och den femte frågan ska besvaras enligt följande. Begreppet företrädare i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 utgör ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater på så sätt att det under kontrollen på plats innefattar vilken myndig person som helst med rättslig handlingsförmåga som bor på jordbruket och som anförtrotts åtminstone en del av driften av detta, i den mån jordbrukaren klart har uttryckt en vilja att ge denna person fullmakt att företräda jordbrukaren och således åtagit sig att stå för denna persons alla handlingar eller underlåtenheter.

41. Den nationella domstolen har ställt den sjätte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 ska tolkas på så sätt att en jordbrukare som inte bor på det jordbruk som denne är ansvarig för är skyldig att utse en företrädare som i regel alltid kan nås på jordbruksföretaget.

42. Varken i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 eller i någon annan bestämmelse i nämnda förordning föreskrivs det någon skyldighet för en jordbrukare som inte bor på det jordbruk som denne är ansvarig för att utse en företrädare.

43. Eftersom syftet med kontrollerna är att säkerställa en effektiv prövning av att villkoren för beviljande av stöd samt de krav och normer som omfattas av tvärvillkoren är uppfyllda, enligt artikel 23.1 i förordning nr 796/2004, kan det, vidare, på intet sätt krävas att jordbrukaren utser en företrädare endast av det skälet att jordbrukaren inte bor på sitt jordbruk. Detta syfte måste anses vara uppnått när jordbrukaren eller dennes företrädare inte har hindrat genomförandet av kontrollen på plats i den mening som avses i punkt 2 i nämnda artikel 23, såsom den tolkats av domstolen i punkt 30 ovan.

44. Det ska likaså påpekas att det inte finns någon bestämmelse i förordning nr 796/2004 som ålägger jordbrukaren en skyldighet att alltid kunna nås på det jordbruksföretag som denne är ansvarig för. Denna skyldighet kan följaktligen inte göras gällande beträffande jordbrukarens företrädare. En sådan skyldighet skulle i vilket fall som helst anses vara alltför inskränkande och i praktiken omöjlig att uppfylla.

45. Mot bakgrund av det anförda ska den sjätte frågan besvaras enligt följande. Artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 ska tolkas på så sätt att en jordbrukare, som inte bor på det jordbruk som denne är ansvarig för, inte är skyldig att utse en företrädare som i regel alltid kan nås på jordbruksföretaget.

46. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:

1) Uttrycket om en kontroll på platsen inte kan utföras, i artikel 23.2 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, är ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater på så sätt att begreppet, utöver uppsåtliga handlingar, innefattar varje handling eller underlåtenhet, som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet och som medfört att det inte varit möjligt att genomföra en fullständig kontroll på plats, när jordbrukaren eller dennes företrädare inte har vidtagit alla de åtgärder som rimligen kan krävas för att säkerställa att kontrollen kan utföras i dess helhet.

2) För att den aktuella stödansökan ska kunna avslås enligt artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 krävs det inte att jordbrukaren eller dennes företrädare har informerats på ett korrekt sätt om den del av kontrollen på plats för vilken jordbrukarens medverkan är nödvändig.

3) Begreppet företrädare i artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 utgör ett självständigt begrepp i unionsrätten som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater, på så sätt att det under kontrollen på plats innefattar vilken myndig person som helst med rättslig handlingsförmåga som bor på jordbruket och som anförtrotts åtminstone en del av driften av detta, i den mån jordbrukaren klart har uttryckt en vilja att ge denna person fullmakt att företräda jordbrukaren och således åtagit sig att stå för denna persons alla handlingar eller underlåtenheter.

4) Artikel 23.2 i förordning nr 796/2004 ska tolkas på så sätt att en jordbrukare, som inte bor på det jordbruk som denne är ansvarig för, inte är skyldig att utse en företrädare som i regel alltid kan nås på jordbruksföretaget.

1 Rättegångsspråk: slovenska.