Domstolens dom (tredje avdelningen) den 22 mars 2012

I mål C-338/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Finanzgericht Hamburg (Tyskland) genom beslut av den 11 maj 2010, som inkom till domstolen den 7 juli 2010, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász, G. Arestis (referent), T. von Danwitz och D. Šváby, generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 september 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Grünwald Logistik Service GmbH (GLS), genom K. Landry och F. Eckard, Rechtsanwälte, Europeiska unionens råd, genom B. Driessen, i egenskap av ombud, biträdd av G. Berrisch, Rechtsanwalt, Europeiska kommissionen, genom T. Maxian Rusche och H. van Vliet, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 6 oktober 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av rådets förordning (EG) nr 1355/2008 av den 18 december 2008 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och slutgiltigt uttag av den preliminära tullen på import av vissa beredda eller konserverade citrusfrukter (mandariner osv.) med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 350, s. 35) (nedan kallad förordningen om slutgiltig tull).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Grünwald Logistik Service GmbH (nedan kallat GLS) och Hauptzollamt Hamburg-Stadt (huvudtullkontoret i Hamburg) om skattemyndighetens påförande av preliminär antidumpningstull på konserverade mandariner som importerats från Kina av klaganden i det nationella målet.

3. Europeiska unionens tillämpning av antidumpningsåtgärder regleras i rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 56, 1996, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2117/2005 av den 21 december 2005 (EUT L 340, s. 17) (nedan kallad grundförordningen).

4. I artikel 2.7 a i grundförordningen föreskrivs följande:

5. Enligt skäl 42 i kommissionens förordning (EG) nr 642/2008 av den 4 juli 2008 om införande av en [preliminär] antidumpningstull på import av vissa beredda eller konserverade citrusfrukter (mandariner osv.) med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 178, s. 19) (nedan kallad förordningen om preliminär tull) beslutades det preliminärt att normalvärdet för alla exporterande tillverkare som ingick i urvalet för stickprovsförfarandet skulle baseras på någon annan skälig grund, det vill säga det pris som faktiskt betalas eller ska betalas i unionen för en likadan produkt, i enlighet med artikel 2.7 a i grundförordningen.

6. I skäl 58 i förordningen om preliminär tull anges följande statistiska uppgifter avseende importvolymerna för den aktuella produkten från Kina:

7. Undersökningsperioden (UP) omfattade, såsom framgår av skäl 12 i förordningen om preliminär tull, perioden från och med den 1 oktober 2006 till och med den 30 september 2007.

8. I skäl 18 i förordningen om slutgiltig tull anges att eftersom inga andra relevanta synpunkter inkommit bekräftas skälen 38–45 i förordningen om preliminär tull, vilka rör fastställande av normalvärdet. Vidare bekräftas i skäl 26 i förordningen om slutgiltig tull det fastställande av importvolymerna för den aktuella produkten som gjorts i skäl 58 i förordningen om preliminär tull.

9. I skäl 17 i förordningen om slutgiltig tull anges följande:

10. I artikel 1.1 och 1.2 i förordningen om slutgiltig tull föreskrivs följande:

11. I artikel 3.1 i förordningen om slutgiltig tull föreskrivs följande:

12. GLS är ett företag som importerar konserverade mandariner från Kina till unionen.

13. GLS deklarerade den 30 juli 2008 import av ett parti konserverade mandariner vilka omfattades av KN-nummer 2008 3055 900. Genom en deklaration från GLS av den 9 oktober 2008 övergick partiet till fri omsättning. Efter det att förordningen om preliminär tull hade antagits och före antagandet av förordningen om slutgiltig tull, tog Hauptzollamt Hamburg-Stadt ut en preliminär antidumpningstull i form av en säkerhet. Genom skrivelse av den 1 december 2008 begärde GLS omprövning av nämnda beslut. Hauptzollamt fann vid omprövning inte skäl att ändra sitt beslut. GLS överklagade den 30 april 2009 myndighetens omprövningsbeslut till Finanzgericht Hamburg.

14. Finanzgericht Hamburg beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

15. Genom beslut av den 15 juni 2011 begärde domstolen att kommissionen skulle inkomma med bland annat den statistik från Eurostat för åren 2005–2008 som var tillgänglig den 18 december 2008, angående importen till gemenskapen av produkter som omfattas av KN-nummer 2008 30 55, 2008 30 75 och ex 2008 30 90, vilka anges i artikel 1 i förordningen om slutgiltig tull.

16. Som svar på denna begäran ingav kommissionen till domstolen följande statistiska uppgifter avseende berörda produkter (uttryckt i ton):

17. Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida förordningen om slutgiltig tull är ogiltig därför att kommissionen har åsidosatt kraven i artikel 2.7 a i grundförordningen genom att fastställa produktens normalvärde på grundval av priset eller det konstruerade värdet i unionen för en likadan produkt, utan att ha visat nödvändig omsorg för att fastställa detta värde med utgångspunkt från priset för en likadan produkt i ett tredjeland med marknadsekonomi.

18. I artikel 3.1 i förordningen om slutgiltig tull föreskrivs att belopp för vilka säkerhet ställts i form av preliminära antidumpningstullar enligt förordningen om preliminära antidumpningstullar ska tas ut slutgiltigt på en nivå som motsvarar den preliminära tullsatsen. Då GLS under dessa omständigheter inte kan göra gällande någon rättsverkan av förordningen om preliminär tull (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1990 i de förenade målen C-305/86 och C-160/87, Neotype Techmashexport mot kommissionen och rådet, REG 1990, s. I-2945, punkt 13 och där angiven rättspraxis), ska tolkningsfrågan enbart anses avse giltigheten av förordningen om slutgiltig tull.

19. Det ska för det första erinras om att fastställande av normalvärdet utgör ett av de viktigaste skedena innan det kan slås fast huruvida det eventuellt förekommer dumpning. Enligt artikel 2.1 i grundförordningen ska normalvärdet i princip grundas på de priser som oberoende kunder i exportländerna har betalat eller ska betala vid normal handel.

20. För det andra anges i artikel 2.7 a i grundförordningen att i fråga om import från länder utan marknadsekonomi ska normalvärdet, med avvikelse från de regler som föreskrivs i artikel 2.1–2.6 i densamma, i princip bestämmas på grundval av priset eller det konstruerade värdet i ett tredjeland med marknadsekonomi. Syftet med denna bestämmelse är nämligen att undvika att hänsyn tas till de priser och kostnader som gäller i ett land som inte tillämpar marknadsekonomi, eftersom dessa parametrar i sådana länder inte utgör det normala resultatet av marknadskrafterna (se dom av den 29 maj 1997 i mål C-26/96, Rotexchemie, REG 1997, s. I-2817, punkt 9).

21. Enligt artikel 2.7 a andra stycket i grundförordningen ska ett lämpligt tredjeland med marknadsekonomi väljas ut på ett sätt som inte är oskäligt, varvid hänsyn ska tas till alla tillförlitliga uppgifter som är tillgängliga när valet görs. Det ankommer nämligen på unionsinstitutionerna att, med beaktande av de olika alternativen, söka finna ett tredjeland i vilket priset på en likadan produkt bildas under så med exportlandet jämförbara omständigheter som möjligt, såvitt det är fråga om ett land med marknadsekonomi.

22. Det sätt på vilket unionsinstitutionerna utövar sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar är föremål för domstolskontroll. Vid valet av jämförbart land ska det särskilt kontrolleras att dessa institutioner inte har underlåtit att ta hänsyn till väsentliga faktorer när de har bedömt lämpligheten av det jämförbara land som de har valt och om de uppgifter som ingår i akten har undersökts med nödvändig omsorg för att det ska kunna anses att normalvärdet har bedömts på lämpligt och icke oskäligt sätt (dom av den 22 oktober 1991 i mål C-16/90, Nölle, REG 1991, s. I-5163, punkterna 12 och 13).

23. Enligt artikel 2.7 a i grundförordningen ska för det tredje, i fråga om import från länder utan marknadsekonomi, normalvärdet bestämmas på grundval av priset eller det konstruerade värdet i ett tredjeland med marknadsekonomi, priset från ett sådant tredjeland till andra länder, inbegripet unionen, eller om detta inte är möjligt, på någon annan skälig grund.

24. Det framgår således av denna bestämmelses ordalydelse och systematik att huvudmetoden för att fastställa normalvärdet i fråga om import från länder utan marknadsekonomi utgörs av priset eller det konstruerade värdet i ett [tredjeland] med marknadsekonomi eller priset från ett sådant tredjeland till andra länder, inbegripet [unionen]. Om detta inte är möjligt föreskrivs en subsidiär metod för att fastställa normalvärdet på någon annan skälig grund, exempelvis det pris som faktiskt betalas eller skall betalas i [unionen] för den likadana produkten, vid behov vederbörligen justerat för att inbegripa en skälig vinstmarginal inbegripet priset eller det konstruerade värdet.

25. Användningen av dessa uttryck i artikel 2.7 a i grundförordningen visar att syftet med att ge företräde till den huvudmetod som föreskrivs i denna bestämmelse är att på ett skäligt sätt kunna fastställa normalvärdet i exportlandet genom att välja ett tredjeland i vilket priset för en likadan produkt bildas under omständigheter som i största möjliga utsträckning liknar dem i exportlandet, såvitt det är fråga om ett land med marknadsekonomi.

26. Härav följer att det utrymme för skönsmässig bedömning som unionens institutioner har vid valet av jämförbart land inte ger dessa institutioner möjlighet att frångå kravet att välja ett land med marknadsekonomi där så är möjligt. Såsom generaladvokaten angett i punkt 97 i sitt förslag till avgörande kan institutionerna nämligen inte undvika att tillämpa huvudregeln i artikel 2.7 a i grundförordningen när de ska fastställa normalvärdet för produkter från länder utan marknadsekonomi genom att göra bedömningen på någon annan skälig grund, annat än när huvudregeln inte kan tillämpas.

27. Det ankommer under dessa omständigheter, i enlighet med ovan i punkt 22 angiven rättspraxis, på domstolen att vid sin prövning av giltigheten av förordningen om slutgiltig tull kontrollera att unionsinstitutionerna inte har underlåtit att ta hänsyn till väsentliga faktorer och att de uppgifter som ingår i akten har undersökts med nödvändig omsorg.

28. I det aktuella fallet har ingen exporterande tillverkare i Kina getts marknadsekonomisk status, och normalvärdet för samtliga exporterande tillverkare ska i enlighet med artikel 2.7 a i grundförordningen fastställas på någon annan skälig grund, nämligen uppgifter som kontrollerats på platsen hos samarbetsvilliga tillverkare i unionen. I skälen 17 och 18 i förordningen om slutgiltig tull, vilka bekräftar slutsatserna i förordningen om preliminär tull, anges att det inte lagts fram några andra argument som kunde väcka tvivel kring den metod som kommissionen använt för att fastställa normalvärdet. Det anges särskilt att prisuppgifter från övriga importländer eller andra relevanta offentliggjorda uppgifter inte kunde ha använts som en rimlig lösning, eftersom man inte hade något jämförbart land att samarbeta med och att sådana allmänna uppgifter inte skulle kunna verifieras och dubbelkontrolleras enligt artikel 6.8 i grundförordningen. Kommissionen fortsatte enligt skäl 40 i förordningen om preliminär tull sökandet efter ett möjligt jämförbart land och bad därför utan framgång två företag i Thailand att samarbeta.

29. Kommissionen angav i tillkännagivandet om inledande av ett antidumpningsförfarande beträffande import av vissa beredda eller konserverade citrusfrukter (mandariner osv.) med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT C 246, 2007, s. 15), att enligt uppgifter i klagomålet produceras den berörda produkten inte i betydande kvantiteter någon annanstans än i unionen och i Kina, och berörda parter uppmanades att lämna synpunkter på valet av jämförbart land i enlighet med artikel 2.7 a tredje stycket i grundförordningen. I skäl 41 i förordningen om preliminär tull anges att två kinesiska exporterande tillverkare och en intresseorganisation för importörer och grossister hade protesterat mot den metod som gick ut på att normalvärdet skulle baseras på det pris som faktiskt betalas eller ska betalas i unionen, men de föreslog ingen annan lämplig lösning.

30. Artikel 2.7 a i grundförordningen, enligt vilken den i nämnda bestämmelse föreskrivna huvudmetoden som består i att normalvärdet bestäms på grundval av priset eller det konstruerade värdet i ett tredjeland med marknadsekonomi ska användas i första hand, medför emellertid att unionsinstitutionerna med nödvändig omsorg måste undersöka de uppgifter de har tillgång till – uppgifter som bland annat utgörs av statistik från Eurostat – för att utröna huruvida de kan finna ett jämförbart land i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

31. Det ska särskilt framhållas att syftet med nämnda bestämmelse, som är att söka finna ett jämförbart land i vilket priset för en likadan produkt bildas under omständigheter som är så jämförbara med omständigheterna i exportlandet som möjligt, skulle äventyras om begreppet tillförlitliga uppgifter som är tillgängliga i den mening som avses i artikel 2.7 a i grundförordningen begränsades till att avse uppgifter som klaganden lämnat i sitt klagomål eller som berörda parter därefter lämnat i samband med undersökningen.

32. Kommissionen är, i likhet med vad generaladvokaten har angett i punkterna 101 och 102 i sitt förslag till avgörande, skyldig att ex officio undersöka alla tillgängliga uppgifter. Dess roll när den bedriver en antidumpningsundersökning är nämligen inte en skiljedomares, vars behörighet inskränker sig till att fatta ett avgörande uteslutande på grundval av upplysningar och bevis som parterna har tillhandahållit. Enligt artikel 6.3 och 6.4 i grundförordningen kan kommissionen anmoda medlemsstaterna att förse den med upplysningar och att utföra alla nödvändiga inspektioner och kontroller.

33. Det framgår av den statistik från Eurostat som getts in till domstolen och till vilken det hänvisas i punkt 16 i förevarande dom att det under åren 2002/2003 – 2006/2007 förekom en inte obetydlig import till unionen av produkter som omfattas av KN-nummer 20083055, 20083075 och ex 20083090, vilka anges i artikel 1 i förordningen om slutgiltig tull, från tredjeländer med marknadsekonomi. Det är bland annat fråga om import från Israel, Swaziland, Turkiet och Thailand.

34. Då den statistik från Eurostat som finns tillgänglig under undersökningens gång gör det möjligt att anta att produkter som kan jämföras med den berörda produkten tillverkas i olika tredjeländer med marknadsekonomi i kvantiteter som inte är obetydliga, ankommer det under dessa omständigheter på kommissionen att ex officio undersöka om ett av dessa länder kan utgöra ett jämförbart land i den mening som avses i artikel 2.7 a i grundförordningen. Kommissionen kan inte nöja sig med att endast skicka ett frågeformulär till två thailändska företag och av deras uteblivna svar dra slutsatsen att det var omöjligt att fastställa normalvärdet med utgångspunkt från det pris som tillämpades i ett tredjeland med marknadsekonomi. Importen från Thailand var klart mindre än importen från Israel, Swaziland och Turkiet. De thailändska företagens vägran att samarbeta medför således inte på något sätt att kommissionen inte skulle vara skyldig att undersöka tillgängliga uppgifter avseende andra tredjeländer med marknadsekonomi. I skäl 17 i förordningen om slutgiltig tull anges vidare endast att beräkningen av normalvärdet på grundval av priserna i unionen utgjorde den enda skäliga beräkningsgrunden, utan att det anges varför inte något annat av de ovannämnda länderna med marknadsekonomi, än Thailand, kunde användas som jämförbart land. Det framgår således att unionsinstitutionerna inte med nödvändig omsorg undersökt uppgifterna i statistiken från Eurostat.

35. Det ska slutligen anges att det saknas skäl att godta det argument som kommissionen framförde vid förhandlingen och som består i att den statistik från Eurostat som gavs in efter en begäran från domstolen till stor del rörde import av grapefrukt och apelsiner, eftersom den avsåg produkter som omfattades av alla de tre KN-numren. Den statistik som domstolen begärde avsåg nämligen den aktuella produkten, det vill säga de produkter som angavs i artikel 1 i förordningen om slutgiltig tull. En jämförelse av den statistik som återgavs i skäl 58 i förordningen om preliminär tull avseende import av den aktuella produkten från Kina och den statistik som getts in till domstolen i förevarande mål visar nämligen vidare att den sistnämnda enbart avser import av den aktuella produkten.

36. Mot denna bakgrund konstaterar tribunalen att kommissionen och rådet har åsidosatt kraven i artikel 2.7 a i grundförordningen genom att de har fastställt den aktuella produktens normalvärde på grundval av priset eller det konstruerade värdet i unionen för en likadan produkt utan att ha visat nödvändig omsorg för att fastställa detta värde med utgångspunkt från priset för en likadan produkt i ett tredjeland med marknadsekonomi.

37. Tolkningsfrågan ska således besvaras på så sätt att förordningen om slutgiltig tull är ogiltig.

38. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: tyska.