Domstolens dom (första avdelningen) den 6 december 2012
I mål C-430/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale di Rovigo (Italien) genom beslut av den 15 juli 2011, som inkom till domstolen den 18 augusti 2011, i brottmålet mot
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna M. Ilešič (referent), E. Levits, J.-J. Kasel och M. Safjan, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 september 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Md Sagor, genom C. Tessarin och L. Masera, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av F. Urbani Neri, avvocato dello Stato, Tysklands regering, genom T. Henze och N. Graf Vitzthum, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom B. Koopman, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och L. Prete, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Italiensk rätt
Lagstiftningsdekret nr 286/1998
Lagstiftningsdekret nr 274/2000
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Upptagande till sakprövning
Bötesstraff som kan ersättas av utvisning
Bötesstraff som kan ersättas av husarrest
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, s. 98) och av artikel 4.3 FEU.
2. Begäran har framställts i ett brottmål mot Md Sagor angående dennes olagliga vistelse i Italien.
3. Artikel 2, med rubriken Tillämpningsområde, i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
4. I artikel 3, med rubriken Definitioner, i samma direktiv anges följande :
5. I artikel 4.3 i samma direktiv anges följande:
6. Artiklarna 6–8 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
7. I artikel 11, med rubriken Inreseförbud, i samma direktiv anges följande:
8. Artiklarna 15 och 16 i samma direktiv har följande lydelse:
9. Enligt artikel 20 i direktiv 2008/115 skulle medlemsstaterna senast den 24 december 2010 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.
10. Lagstiftningsdekret nr 286/1998 av den 25 juli 1998 med konsoliderade bestämmelser om invandringsreglering och utlänningars ställning (ordinarie supplement till GURI nr 191 av den 18 augusti 1998) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 286/1998) innebär en kodifiering av Republiken Italiens bestämmelser på området för invandring.
11. Nämnda lagstiftningsdekret ändrades bland annat genom lag nr 94 av den 15 juli 2009 om allmän säkerhet (ordinarie supplement till GURI nr 170, av den 24 juli 2009) och genom lagdekret nr 89/2011 av den 23 juni 2011 om brådskande åtgärder för införlivande av direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och för införlivande av direktiv 2008/115/EG om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (GURI nr 144, av den 23 juni 2011). Nämnda lagdekret omvandlades till lag genom lag nr 129 av den 2 augusti 2011 (GURI nr 181, av den 5 augusti 2011).
12. I artikel 6.3 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 anges följande:
13. Artikel 10bis i nämnda lagstiftningsdekret har följande lydelse:
14. I artikel 13 i samma lagstiftningsdekret föreskrivs, under rubriken Administrativ utvisning, följande:
15. I artikel 14.1 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 anges följande:
16. I artikel 16.1, med rubriken Utvisning såsom alternativ påföljd eller såsom ersättning för fängelsestraff, i samma lagstiftningsdekret anges följande:
17. I artikel 6.2 i lagstiftningsdekret nr 274/2000 om bestämmelser om fredsdomares behörighet i brottmål, i enlighet med artikel 14 i lag nr 468 av den 24 november 1999 (ordinarie tillägg till GURI nr 234, av den 10 oktober 2000), i den lydelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 274/2000), anges följande:
18. Artikel 53, med rubriken Husarrest, i nämnda lagstiftningsdekret har följande lydelse:
19. I artikel 55, med rubriken Omvandling av bötesstraff, i lagstiftningsdekret nr 274/2000 anges följande:
20. Den 13 augusti 2009, i Rosolina Mare (Italien), förhörde polisen en person som uppgav sig heta Md Sagor och vara född den 10 oktober 1990 i Bangladesh.
21. Vid en undersökning av Md Sagors situation framkom att denne, som inte har någon fast bostad i Italien och är kringresande försäljare, aldrig har haft något uppehållstillstånd. Enligt polisens förhörsprotokoll angav Md Sagor att han reste in i Italien i mars 2009.
22. Den 22 juli 2010 väcktes åtal mot Md Sagor vid Tribunale di Rovigo för brottet olaglig inresa eller olaglig vistelse i den mening som avses i artikel 10bis i lagstiftningsdekret nr 286/1998 och för det brott som avses i artikel 6.3 i samma lagstiftningsdekret.
23. Tribunale di Rovigo slog fast att det inte var styrkt att Md Sagor gjort sig skyldig till olaglig inresa i Italien. Det hade nämligen inte visats att Md Sagor hade kringgått gränskontrollerna.
24. Samma domstol fann emellertid att det var styrkt att Md Sagor vistats olagligt i Italien. Den preciserade för övrigt att den var behörig att avgöra målet. Det brott som avses i artikel 10bis i lagstiftningsdekret nr 286/1998 omfattas visserligen av fredsdomarens behörighet. Eftersom nämnda brott emellertid var konnext med det brott som avses i artikel 6.3 i samma lagstiftningsdekret och som omfattas av underrätternas behörighet, var det riktigt att väcka åtal mot Md Sagor vid Tribunale di Rovigo.
25. Den 22 februari 2011 avskrevs den del av målet mot Md Sagor som avsåg det brott som avses i nämnda artikel 6.3.
26. Tribunale di Rovigo är i princip skyldig att tillämpa den påföljd som anges i artikel 10bis i lagstiftningsdekret nr 286/1998 på Md Sagor. Rätten anser dock att det är oklart huruvida dessa nationella bestämmelser är förenliga med unionsrätten och beslutade, den 15 juli 2011, att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
27. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, som den i det nationella målet, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet åläggs böter som kan ersättas av utvisning eller husarrest.
28. Den italienska regeringen anser att dessa frågor är hypotetiska i målet vid den nationella domstolen och att de därför inte kan tas upp till sakprövning. Enligt samma regering grundas frågorna på antagandet att Md Sagor är insolvent och dessutom att denne, när beslut fattats om påföljd, inte är intresserad av att påföljden ändras så att den ersätts av samhällstjänst. Det har emellertid inte visats att det verkligen förhåller sig så. Den hänskjutande domstolen har således i ett alltför tidigt skede ingett sin begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av direktiv 2008/115 för att kunna avgöra huruvida bötesstraffet är lagenligt och huruvida det är lagenligt att ersätta det med utvisning eller husarrest.
29. Domstolen godtar inte dessa argument. Md Sagor har ännu inte dömts till böter enligt artikel 10bis i lagstiftningsdekret nr 286/1998 och det är följaktligen ännu inte möjligt att veta om villkoren för att ersätta den påföljden med utvisning eller husarrest kommer att vara uppfyllda, för det fall att en sådan påföljd ådöms. Detta beror nämligen just på att den hänskjutande domstolen har sökt klarhet i huruvida dessa påföljder är förenliga med unionsrätten och därför avstår från att utdöma sådana påföljder till dess att frågan klargjorts. Av begäran om förhandsavgörande framgår att det är ostridigt att brottet olaglig vistelse konstaterats föreligga och att de påföljder som föreskrivs i den ifrågavarande nationella lagstiftningen ska tillämpas på Md Sagor, under förutsättning att den är förenlig med unionsrätten. Följaktligen är den nationella lagstiftningen liksom frågan om dess förenlighet med unionsrätten av relevans i målet vid den nationella domstolen (se, analogt, dom av den 6 december 2011 i mål C-329/11, Achughbabian, REU 2011, s. I-12695, punkt 42).
30. Tolkningsfrågorna kan följaktligen tas upp till sakprövning.
31. Domstolen konstaterar inledningsvis att direktiv 2008/115 endast handlar om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat och att det således inte syftar till någon harmonisering av samtliga nationella regler om utlänningars vistelse. Följaktligen utgör direktivet inte något hinder för att i den nationella rätten i en medlemsstat kvalificera olaglig vistelse som ett brott och föreskriva straffrättsliga påföljder för att avskräcka och motverka sådana överträdelser (domen i det ovannämnda målet Achughbabian, punkt 28).
32. En medlemsstat får emellertid inte tillämpa straffrättslig lagstiftning som kan ha skadlig inverkan på tillämpningen av de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115 och som kan förta direktivet dess ändamålsenliga verkan (se dom av den 28 april 2011 i mål C-61/11 PPU, El Dridi, REU 2011, s. I-3015, punkt 55, och domen i det ovannämnda målet Achughbabian, punkt 39).
33. Domstolen har redan tidigare slagit fast att det skulle ha en skadlig inverkan på tillämpningen av nämnda gemensamma normer och förfaranden om den berörda medlemsstaten, efter att ha konstaterat att en tredjelandsmedborgare uppehöll sig olagligt i landet, lät verkställigheten av återvändandebeslutet – eller till och med själva antagandet av beslutet – föregås av åtal, i förekommande fall följt av ett fängelsestraff under förfarandet för återvändande. Ett sådant tillvägagångssätt skulle nämligen kunna försena avlägsnandet (domarna i de ovannämnda målen El Dridi, punkt 59, och Achughbabian, punkterna 37–39 och 45).
34. Domstolen finner, i likhet med vad den italienska, tyska och nederländska regeringen har påpekat att bestämmelser enligt vilka – under de förutsättningar som anges i lagstiftningsdekret nr 286/1998 – åtal kan väckas och följas av ett bötesstraff som kan ersättas av utvisning har väsentligt annorlunda verkningar än bestämmelser enligt vilka åtal kan väckas och följas av ett fängelsestraff under förfarandet för återvändande.
35. Domstolen framhåller härvid för det första att antagande av beslut om och verkställighet av åtgärder för återvändande i enlighet med direktiv 2008/115 inte försenas eller hindras av det skälet att sådant åtal väcks som föreskrivs i lagstiftningsdekret nr 286/1998. Beslut om återvändande enligt artiklarna 13 och 14 i det lagstiftningsdekretet kan nämligen verkställas oberoende av om sådant åtal väcks och om målet avgjorts. Det finns stöd för detta synsätt i artikel 10bis punkt 5 i samma lagstiftningsdekret, enligt vilken rätten, när den fått kännedom om att utvisningen verkställts, meddelar ett avgörande där det anges att brottmålsförfarandet avslutas, eftersom det saknas anledning att döma i saken.
36. Domstolen framhåller för det andra att möjligheten att nämnda åtal följs av ett bötesstraff inte heller utgör hinder för förfarandet för återvändande enligt direktiv 2008/115. Ett beslut om att ålägga böter utgör nämligen inte på något sätt hinder för att ett beslut om återvändande antas och verkställs, med iakttagande av de villkor som anges i artiklarna 6–8 i direktiv 2008/115. Ett beslut att ålägga böter har inte heller skadlig inverkan på de gemensamma normerna avseende frihetsberövande i artiklarna 15 och 16 i samma direktiv.
37. Vad för det tredje beträffar den möjlighet som rätten ges inom ramen för ett brottmål att ersätta bötesstraff med utvisning tillsammans med ett inreseförbud under minst fem år, följer det av artikel 16.1 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 att den italienska lagstiftaren har begränsat den möjligheten till sådana fall där den berörda personens återvändande omedelbart kan genomföras.
38. Domstolen konstaterar att en sådan möjlighet inte i sig är förbjuden enligt direktiv 2008/115.
39. Detta innebär – vilket den vida definitionen av begreppet beslut om återvändande i artikel 3.4 i nämnda direktiv utgör stöd för – att det inte föreligger hinder för att ett beslut om åläggande av en skyldighet att återvända i vissa fall, som bestäms av den berörda medlemsstaten, antas i form av ett brottmålsavgörande. Direktiv 2008/115 utgör inte heller hinder för att ett avlägsnande enligt artikel 8.1 i det direktivet verkställs inom ramen för ett brottmålsförfarande. För övrigt konstaterar domstolen att den omständigheten att ett sådant beslut om utvisning som det som föreskrivs i de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet innefattar en skyldighet att återvända, som är omedelbart verkställbar och således inte kräver ett senare separat beslut om avlägsnande av den berörda personen, inte heller strider mot de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115. Detta följer av ordalydelsen av artikel 6.6 i det direktivet och ordet får i artikel 8.3 i samma direktiv.
40. Det är visserligen riktigt, såsom kommissionen har påpekat, att utvisning på de villkor som föreskrivs i de nyss nämnda nationella bestämmelserna kännetecknas av att det inte finns någon möjlighet att till förmån för den berörda personen fastställa en tidsfrist för frivillig avresa i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 2008/115.
41. Det ska emellertid härvid framhållas att det i artikel 7.4 i samma direktiv föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att avstå från att bevilja en tidsfrist för frivillig avresa, bland annat om det finns risk för att den berörda personen avviker för att undgå förfarandet för återvändande. Det ska i detta avseende göras en bedömning i varje enskilt fall beträffande den berörda personen.
42. Domstolen framhåller slutligen att det, för att sådana bestämmelser som de i artikel 16 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 ska vara förenliga med direktiv 2008/115, krävs att de tillämpas så att det inreseförbud som föreskrivs motsvarar det som anges i artikel 11.2 i samma direktiv.
43. Det följer såväl av medlemsstaternas lojalitetsplikt som av kraven på effektivitet, vilka nämns i direktiv 2008/115, att den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 8 i direktivet, att avlägsna personen i fråga, ska fullgöras snarast möjligt (domen i det ovannämnda målet Achughbabian, punkt 45).
44. Det är uppenbart att utdömande och verkställighet av husarrest under det återvändandeförfarande som föreskrivs i direktiv 2008/115 inte underlättar verkställighet av ett beslut om sådant avlägsnande som eftersträvas med förfarandet, det vill säga faktisk transport av den berörda personen ut ur medlemsstaten. En sådan påföljd utgör således inte någon åtgärd eller något tvångsmedel i den mening som avses i artikel 8 i direktiv 2008/115 (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Achughbabian, punkt 37).
45. Dessutom kan husarrest försena och därigenom hindra sådana åtgärder för verkställighet av avlägsnandebeslutet som att utlänningen förs till gränsen eller tvångsåtersänds med flyg. Risk för att förfarandet påverkas på det sättet föreligger bland annat om det i de tillämpliga bestämmelserna inte föreskrivs att verkställigheten av husarrest med avseende på en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ska upphöra så snart som det är möjligt att avlägsna personen i fråga.
46. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida den nationella lagstiftningen innehåller någon bestämmelse som innebär att avlägsnande ska ges företräde framför verkställighet av husarrest. Om den nationella lagstiftningen inte innehåller någon sådan bestämmelse, innebär det att direktiv 208/115 utgör hinder för att ett regelsystem enligt vilket ett bötesstraff ersätts med husarrest, såsom föreskrivs i artiklarna 53 och 55 i lagstiftningsdekret nr 274/2000, tillämpas med avseende på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet.
47. Mot bakgrund av vad som anförts, ska den första och den andra tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Direktiv 2008/115 ska tolkas så
48. Om den hänskjutande domstolen – mot bakgrund av svaret på den första och den andra frågan och som en följd av den prövning som det redogjorts för i punkterna 41 och 46 i förevarande dom – drar slutsatsen att förevarande fall inte motsvarar någon av de situationer som avses i artikel 7.4 i direktiv 2008/115 och att den möjlighet som föreskrivs i artikel 16 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 således inte kan utnyttjas, eller om samma domstol drar slutsatsen att direktiv 2008/115 utgör hinder för att artiklarna 53 och 55 i lagstiftningsdekret nr 274/2000 tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, ska den hänskjutande domstolen avstå från att tillämpa dessa nationella bestämmelser (se, analogt, domen i det ovannämnda målet El Dridi, punkt 61).
49. Med beaktande av denna precisering, saknas det anledning att besvara den hänskjutande domstolens tredje fråga.
50. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: italienska.