Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 25 oktober 2012
I mål C-592/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF från Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) genom beslut av den 23 november 2011, som inkom till domstolen den 25 november 2011, i ett förfarande som anhängiggjorts av
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av L. Bay Larsen, tillförordnad ordförande på åttonde avdelningen, samt domarna C. Toader och A. Prechal (referent), generaladvokat: P. Cruz Villalón, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek och S. Šindelková, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Paasivirta och G. von Rintelen, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Förordning nr 1698/2005
Förordning nr 1974/2006
Finländsk rätt
Lagen om strukturstöd till jordbruket
Förordning 299/2008
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den tredje frågan
Den andra frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 22.1 a i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, s. 1) och artikel 13.4 och 13.6 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 368, s. 15).
2. Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Anssi Ketelä mot ett beslut att ställa in utbetalningen av ett startstöd som han tidigare beviljats.
3. Skälen 11, 13, 14, 16, 17 och 61 i förordning nr 1698/2005 har följande lydelse:
4. Artikel 1 i förordning nr 1698/2005, med rubriken Tillämpningsområde, stadgar följande:
5. Artikel 2 c och d i förordningen innehåller följande definitioner:
6. Artikel 4.1 i förordningen föreskriver följande:
7. Enligt artikel 15 i förordning nr 1698/2005 ska den verksamhet i medlemsstaterna som EJFLU är involverad i genomföras via landsbygdsutvecklingsprogram.
8. Artikel 16 c i förordning nr 1698/2005 föreskriver följande:
9. Artikel 20 a ingår i avsnitt 1, med rubriken Axel 1 Att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket, i kapitel I i avdelning IV i förordning nr 1698/2005. Där föreskrivs följande:
10. Artikel 22.1 i förordning nr 1698/2005 har följande lydelse:
11. Artikel 23 i förordningen, med rubriken Förtidspension, har följande lydelse:
12. Artikel 71.3 i förordningen har följande lydelse:
13. Skäl 8 i förordning nr 1974/2006 har följande lydelse:
14. Artikel 13.4 och 13.6 i förordning nr 1974/2006 föreskriver följande:
15. Punkt A 5 i bilaga II till förordning nr 1974/2006, som i enlighet med artikel 16 c i förordning nr 1698/2005 räknar upp den information som ska finnas med i landsbygdsutvecklingsprogrammen, innehåller bland annat följande preciseringar:
16. Enligt 3 § första stycket lagen om strukturstöd till jordbruket (1476/2007) tillämpas denna lag på beviljande, betalning, övervakning, inspektion och återkrav av stöd som Europeiska unionen delfinansierar, om inte något annat följer av Europeiska unionens lagstiftning.
17. I 6 § lagen om strukturstöd till jordbruket, med rubriken Startstöd till unga jordbrukare, föreskrivs bland annat följande:
18. 8 § i lagen har rubriken Förutsättningar som gäller stödtagaren och stadgar bland annat följande:
19. I statsrådets förordning om investeringsstöd för gårdsbruk och om startstöd till unga jordbrukare (299/2008) (nedan kallad förordning 299/2008) föreskrivs i 3 §, Bestämmanderätt i företag, som ingår i 2 kap., Villkor som gäller stödmottagaren, bland annat att [e]n person anses ha bestämmanderätt i ett aktiebolag, om han eller hon innehar mer än hälften av aktierna i sammanslutningen, och aktierna som han eller hon äger ger mer än hälften av det röstetal som bolagets aktier medför. Bestämmanderätten kan också basera sig på aktier som fler än en person äger och på det röstetal som aktierna medför.
20. 16 §, med rubriken Fysiska personer som mottagare av startstöd, ingår i 4 kap., Startstöd till unga jordbrukare, i förordning 299/2008 och stadgar bland annat följande:
21. Enligt 18 § förordning 299/2008 anses jordbruket ha blivit etablerat när sökanden enligt ett överlåtelseavtal eller ett skriftligt arrendekontrakt har kommit i besittning av en gårdsbruksenhet eller en del av en gårdsbruksenhet där sökanden har uppnått eller kan uppnå en årlig företagarinkomst från jordbruket som uppgår till minst 10000 euro. Etableringstidpunkten avgörs på basis av tidpunkten då sökanden har undertecknat överlåtelseavtalet eller arrendekontraktet och genom det kommit i besittning av egendomen.
22. Anssi Ketelä var från den 1 januari 2004 till den 29 mars 2007 verkställande direktör för bolaget Louhikon Sikako Oy (nedan kallat Louhikon Sikako) och ägde 30 procent av aktierna i bolaget. Övriga 70 procent av aktierna innehades av en annan aktieägare. Föremålet för bolagets verksamhet var bland annat svinuppfödning.
23. Under denna period uppgick Anssi Keteläs andel av bolagets beräknade årliga vinst i förhållande till hans andel i bolaget till mer än 10000 euro.
24. Den 25 februari 2008 sålde Anssi Ketelä sina aktier till den andra delägaren.
25. Den 30 december 2008 ansökte Anssi Ketelä om startstöd med anledning av att han förvärvade familjejordbruket. Södra Österbottens arbets- och näringscentral beviljade honom stödet den 24 februari 2009. Efter en kontroll beslutade det organet emellertid den 12 juni 2009 att utbetalningen av stödet skulle upphöra, eftersom Anssi Ketelä tidigare hade varit etablerad som jordbrukare i egenskap av aktieägare i Louhikon Sikako och därför inte hade rätt till startstöd.
26. Anssi Ketelä överklagade detta beslut till landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd, vilken avslog överklagandet genom beslut av den 17 december 2009. Nämnden anförde bland annat att Anssi Ketelä i egenskap av aktieägare i och verkställande direktör för Louhikon Sikako hade ansvarat för bolagets verksamhet och uppnått den minimiinkomst som anges i förordning 299/2008.
27. Till stöd för sitt överklagande av dessa båda beslut till Högsta förvaltningsdomstolen anförde Anssi Ketelä att han har rätt till stödet i fråga och att besluten är oriktiga vad gäller tidpunkten för etableringen, eftersom varken förvärvet av minoritetsandelen i bolaget Louhikon Sikako eller ställningen som verkställande direktör räckte för att det skulle vara möjligt att få sådant stöd, med tanke på att han inte hade bestämmanderätten i företaget och inte heller det ansvar som kännetecknar en ägare till ett företag.
28. Södra Österbottens arbets- och näringscentral gjorde gällande att unionsrätten, i synnerhet artikel 13.4 i förordning nr 1974/2006, medger att kriterierna för när en person ska anses etablera sig för första gången som jordbrukare preciseras i nationell lagstiftning.
29. Högsta förvaltningsdomstolen har funnit att fråga uppkommer i målet avseende huruvida klaganden på grundval av sin verksamhet i bolaget Louhikon Sikako kan betraktas som en fysisk person som redan etablerat sig som ägare till ett jordbruksföretag.
30. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen bör jordbruksverksamhet som bedrivs av en fysisk person i bolagsform kunna ge rätt till startstöd. Med tanke på att begreppet ägare till ett jordbruksföretag i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 inte definieras i den förordningen, frågar sig den hänskjutande domstolen emellertid vilka kriterier som ska gälla för detta begrepp. Den önskar också få klarlagt huruvida medlemsstaterna har något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att precisera de kriterierna.
31. Den hänskjutande domstolen frågar sig vidare huruvida ett beslut att på grund av tidigare verksamhet inte bevilja startstöd fordrar att den som ansöker om stöd i princip måste ha kunnat få sådant stöd baserat på den tidigare verksamheten.
32. Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:
33. Den nationella domstolen har ställt den första och den tredje frågan, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 och artikel 13.4 och 13.6 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att det av dessa bestämmelser går att utläsa vissa kriterier för huruvida en person etablerar sig för första gången som ägare till ett jordbruksföretag i den mening som avses i den förstnämnda bestämmelsen, i en situation där den berörda personen etablerar sig genom ett aktiebolag. Den önskar mer specifikt få klarlagt huruvida sådana kriterier kan utläsas ur personens rätt att fatta beslut i bolaget i egenskap av aktieägare, ur storleken på inkomsterna från jordbruket, ur den omständigheten att verksamheten kan betraktas, inom bolaget, som en distinkt, funktionellt och ekonomiskt självständig enhet, ur personens ställning i bolaget eller ur den omständigheten att personen i fråga bär affärsrisken. Den nationella domstolen frågar sig vidare huruvida unionsrätten, särskilt artikel 13.4 i förordning nr 1974/2006, ska tolkas så, att medlemsstaterna fortfarande är behöriga att precisera dessa kriterier i sin nationella rätt, och i så fall i vilken utsträckning.
34. Domstolen erinrar inledningsvis om att det enligt domstolens fasta praxis följer av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att en bestämmelse i unionsrätten som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess innebörd och tillämpningsområde normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen (se, bland annat, dom av den 21 december 2011 i de förenade målen C-424/10 och C-425/10, Ziolkowski, REU 2011, s. I-14035, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
35. Bestämmelserna i en förordning har i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna på grund av sin beskaffenhet och sin funktion i unionens rättskällesystem, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dem (se, bland annat, dom av den 21 december 2011 i mål C-316/10, Danske Svineproducenter, REU 2011, s. I-13721, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).
36. Enligt fast rättspraxis får medlemsstaterna anta tillämpningsbestämmelser till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess gemenskapsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (domen i det ovannämnda målet Danske Svineproducenter, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
37. Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens syfte – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsbestämmelser och, i sistnämnda fall, om den berörda bestämmelsen omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovannämnda målet Danske Svineproducenter, punkt 43).
38. Mot bakgrund av dessa inledande överväganden vill domstolen påpeka att det framgår av skäl 61 och artikel 71.3 i förordning nr 1698/2005 att reglerna för vilka utgifter som är stödberättigande visserligen ska fastställas på nationell nivå, men med förbehåll för särskilda krav i denna förordning när det gäller vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder.
39. Startstödet för unga jordbrukare är en sådan åtgärd, och villkoret i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 att en person etablerar sig för första gången som jordbrukare är ett särskilt krav när det gäller denna åtgärd. Räckvidden av det villkoret ska därför i första hand bedömas utifrån lydelsen av den tolkade bestämmelsen, vid behov mot bakgrund av sammanhanget och syftena med förordning nr 1698/2005.
40. Vad gäller syftena med förordningen framgår det av skälen 11, 13, 14 och 16 och artiklarna 1.2, 4.1 och 20 a i förordningen att den avser att genom det berörda stödet göra det lättare för unga jordbrukare att starta ett jordbruk och att efter starten genomföra en strukturanpassning, för att höja den mänskliga potentialen och förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket och därmed bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. Såsom föreskrivs i artikel 23.3 a i förordning nr 1698/2005, är beviljande av startstöd i vissa fall ett villkor för stöd i form av förtidspension för jordbrukare som upphör med jordbruket i syfte att överlåta sitt jordbruksföretag till en annan jordbrukare. Dessa båda stödåtgärder hör till samma axel, ett begrepp som definieras i artikel 2 c i förordning nr 1698/2005 som en sammanhållen grupp åtgärder som bidrar till ett eller flera av de mål som anges i artikel 4 i förordningen och därmed, såsom framgår av skäl 17 i förordningen, sammantaget kan bidra till en strukturomvandling i jordbruksföretagen.
41. Domstolen vill vidare framhålla, i likhet med den hänskjutande domstolen samt den finländska och den tjeckiska regeringen, att bestämmelserna i förordning nr 1698/2005 inte hindrar att stöd enligt artikel 20 a ii i den förordningen beviljas en fysisk person som etablerar sig som ung jordbrukare genom en juridisk person.
42. Ordalydelsen i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 (personer som … för första gången etablerar sig som ägare till ett jordbruksföretag) säger nämligen inget om vilken rättslig form – bolagsform eller inte – företaget ska ha (se, analogt, dom av den 15 oktober 1992 i mål C-162/91, Tenuta il Bosco, REG 1992, s. I-5279, punkt 12).
43. Att utesluta unga jordbrukare som etablerar ett jordbruk från startstöd enbart därför att de gjort det genom en juridisk person förefaller däremot inte vara förenligt med syftena bakom förordning nr 1698/2005 såsom dessa redovisats i punkt 40 ovan, vilka avser att med hjälp av stödet i fråga höja den mänskliga potentialen och genomföra en strukturanpassning för att förbättra konkurrenskraften inom jordbruket och därmed bidra till en hållbar utveckling på landsbygden.
44. Det skulle dessutom strida mot icke-diskrimineringsprincipen i artikel 40.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tenuta il Bosco, punkt 16).
45. Domstolen ska även pröva huruvida det är av betydelse för beviljandet av startstöd huruvida en ung jordbrukare som etablerar sig genom en juridisk person har bestämmanderätten över den juridiska personen och i så fall under vilka omständigheter så ska anses vara fallet.
46. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, härrör Högsta förvaltningsdomstolens frågor från den omständigheten att klaganden i det nationella målet inom ramen för sin tidigare yrkesverksamhet dels var verkställande direktör för bolaget Louhikon Sikako, dels ägde 30 procent av aktierna i bolaget (övriga 70 procent av aktierna innehades av en annan person).
47. Dessa frågor hänger samman med kriterierna för när en ung jordbrukare kan anses etablera sig som ägare till ett jordbruksföretag i den mening som avses i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005. Förordningen innehåller ingen definition av det begreppet och heller inte några uttryckliga anvisningar om hur det ska preciseras.
48. I förordning nr 1974/2006 fastställs förvisso, såsom framgår av skäl 8, bland annat vissa villkor för stöd för unga jordbrukare. Den innehåller dock inga närmare anvisningar vad gäller det materiella begreppet ägare till ett jordbruksföretag och hänvisar inte heller till medlemsstaternas rättsordningar för att avgränsa detta.
49. Artikel 13.4 första meningen i förordning nr 1974/2006, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin första och sin tredje fråga, syftar till att fastställa en längsta tidsfrist inom vilken det enskilda beslutet att bevilja startstöd ska fattas och anger endast att den fristen ska vara högst 18 månader efter etableringen såsom denna definieras i gällande bestämmelser i medlemsstaterna. Däremot innehåller bestämmelsen ingen hänvisning till begreppet ägare till ett jordbruksföretag. Under dessa omständigheter kan varken denna bestämmelse eller punkt A.5.3.1.1.2 första strecksatsen i bilaga II till förordning nr 1974/2006 anses behandla detta begrepp.
50. Vad gäller artikel 13.6 i förordningen, som den hänskjutande domstolen också hänvisat till i sin första fråga, anger den endast att startstöd även får beviljas när den unga jordbrukaren inte etablerar sig som den enda ägaren till jordbruksföretaget och att de särskilda villkor som då får tillämpas ska vara likvärdiga de villkor som krävs för en ung jordbrukare som etablerar sig som den enda ägaren till ett jordbruksföretag.
51. Enligt fast rättspraxis ska betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten fastställas utifrån deras normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas genom det regelverk i vilket de ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008 i mål C-549/07, Wallentin-Hermann, REG 2008, s. I-11061, punkt 17, och domen i de ovannämnda förenade målen Ziolkowski, punkt 34).
52. Vad gäller ordvalet kan innebörden av ett uttryck som ägare till ett företag variera beroende på syftet med de specifika unionsrättsliga bestämmelserna i fråga (se, analogt, angående begreppet jordbruksföretag, dom av den 28 februari 1978 i mål 85/77, Azienda avicola Sant’Anna, REG 1978, s. 527, punkt 9).
53. Vid fastställandet av räckvidden för uttrycket ägare av ett jordbruksföretag i den mening som avses i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 ska det noteras att de olika villkoren för beviljande av startstöd i artikel 22.1 sammantaget medverkar till att nå de mål som anges i punkt 40 ovan.
54. Kraven i artikel 22.1 b respektive c i förordning nr 1698/2005, att stödmottagaren har tillräcklig yrkeskunskap och yrkesskicklighet och lämnar in en affärsplan för hur denne vill utveckla sitt jordbruk, främjar en höjning av den mänskliga potentialen och en strukturanpassning och bidrar därmed till att förbättra konkurrenskraften inom jordbruket och till en hållbar utveckling på landsbygden.
55. I detta sammanhang ska villkoret i artikel 22.1 a att den berörda personen ska etablera sig som ägare till ett jordbruksföretag tolkas så, att den som har nämnd yrkeskunskap och yrkesskicklighet även faktiskt och varaktigt kontrollerar såväl jordbruksföretaget som driften av det, vilket är en garanti för att den berörda personen faktiskt och varaktigt åtar sig att utveckla verksamheten.
56. Även om medlemsstaterna i detta sammanhang får precisera konkreta villkor för när en person som ansöker om stöd är ägare till företaget, för att därigenom stärka rättssäkerheten genom att göra kravet i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 mer förutsebart, får så ske enbart under förutsättning att villkoren inte går utöver vad de avser att precisera och således syftar till att, med iakttagande av nämnda bestämmelse och målen med förordningen, säkerställa att sökanden faktiskt och varaktigt kontrollerar såväl jordbruksföretaget som driften av det (se, analogt, dom av den 14 oktober 2004 i mål C-113/02, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I-9707, punkt 19, och domen i det ovannämnda målet Danske Svineproducenter, punkterna 49 och 51).
57. Det framgår bland annat av 6 § lagen om strukturstöd till jordbruket och av 3 § förordning 299/2008 att när stödansökan avser en verksamhet som bedrivs genom en juridisk person, ska bestämmanderätten utövas av en fysisk person som inte har fyllt 40 år och som för första gången börjar bedriva jordbruk som näringsidkare, samt att det för att en sådan bestämmanderätt ska föreligga bland annat krävs att han eller hon innehar mer än hälften av aktierna i den juridiska personen och att dessa aktier ger mer än hälften av röstetalet.
58. De kraven strider uppenbart inte mot kraven i punkt 56 ovan.
59. Vad gäller det nationella målet, ägde Anssi Ketelä när han tog över driften av bolaget Louhikon Sikako som verkställande direktör endast 30 procent av aktierna i bolaget, medan övriga 70 procent innehades av en tredje man.
60. Under dessa omständigheter kan den berörda personen inte anses ha haft faktisk, varaktig kontroll över företaget och dess drift och kan därmed inte heller, på grund av den verksamheten, anses redan ha etablerat sig som ägare till företaget i den mening som avses i artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005. Den tidigare verksamheten kan således inte utgöra ett hinder för det begärda startstödet i samband med att den berörda personen tar över familjeföretaget.
61. Mot denna bakgrund, och utan att domstolen behöver pröva de övriga omständigheter som den hänskjutande domstolen har anfört i sin första fråga, ska den första och den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artikel 22.1 a i förordning nr 1698/2005 ska tolkas så, att kravet i den bestämmelsen på att den berörda personen för första gången etablerar sig som ägare till ett jordbruksföretag betyder, i en situation där den berörda personen etablerar sig genom ett aktiebolag, att denne faktiskt och varaktigt ska kontrollera såväl jordbruksföretaget som driften av det. Även om medlemsstaterna i detta sammanhang får precisera konkreta villkor för när en person som ansöker om stöd ska anses vara ägare till företaget, får så ske enbart under förutsättning att de villkoren inte går utöver vad de är avsedda att precisera och således syftar till att, med iakttagande av målen med förordning nr 1698/2005, säkerställa att sökanden faktiskt och varaktigt kontrollerar såväl jordbruksföretaget som driften av det. Sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i det nationella målet uppfyller de kraven, eftersom de föreskriver att när en ung jordbrukare etablerar sig genom en juridisk person, är ett av villkoren för stöd att denne har bestämmanderätten över den juridiska personen, för vilket det fordras att han eller hon innehar mer än hälften av aktierna i den juridiska personen och att dessa aktier ger mer än hälften av röstetalet.
62. Med hänsyn till slutsatserna i punkt 60 ovan och svaret på den första och den tredje frågan, finns det inte anledning att besvara den andra frågan.
63. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: finska.