Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 27 februari 2014
I mål C‑396/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Nederländerna) genom beslut av den 25 juli 2012, som inkom till domstolen den 27 augusti 2012, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen, domstolens vice ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på fjärde avdelningen, samt domarna M. Safjan (referent), J. Malenovský och A. Prechal, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 september 2013,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: A.M. van der Ham och A.H. van der Ham-Reijersen van Buuren, genom C. Blokland och A.M. van der Ham, Nederländernas regering, genom C. Schillemans, C. Wissels och B. Koopman, samtliga i egenskap av ombud, Estlands regering, genom M. Linntam, i egenskap av ombud, Sloveniens regering, genom N. Pintar Gosenca och A. Vran, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Bouquet, G. von Rintelen och H. Kranenborg, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 24 oktober 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1698/2005
Förordning nr 1975/2006
Förordning nr 796/2004
Förordning nr 1782/2003
Nederländsk lagstiftning
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Begreppet avsiktlig överträdelse
Kriteriet en fast praxis som tillämpats sedan länge
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 67.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, s. 18), artikel 51.4 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, s. 1, och rättelse EUT L 4, 2007, s. 10), och artikel 23 i kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 368, s. 74).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, A.M. van der Ham och A.H. van der Ham-Reijersen van Buuren och, åndra sidan, College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (regionalstyrelsen för södra Holland, nedan kallad College) angående en minskning av det stöd som beviljats klagandena i det nationella målet i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken.
3. Förordning nr 1698/2005 ändrades genom rådets förordning (EG) nr 74/2009 av den 19 januari 2009 (EUT L 30, s. 100). Enligt artikel 2 andra stycket i förordning nr 74/2009 ska de införda ändringarna tillämpas från och med den 1 januari 2009, med undantag av ändringarna av artikel 51.1, 51.2 och 51.4 i förordning nr 1698/2005, vilka ska tillämpas från och med den 1 januari 2010.
4. Skäl 45 i förordning nr 1698/2005 har följande lydelse:
5. I artikel 36 a iv i förordning nr 1698/2005 föreskrivs att stöd ska utgå för miljövänligt jordbruk.
6. I artikel 51.1 och 51.4 i förordning nr 1698/2005, i den lydelse som gällde fram till och med den 1 januari 2010, föreskrivs följande:
7. Artikel 51.4 i förordning nr 1698/2005, i ändrad lydelse enligt förordning nr 74/2009 och tillämplig från och med den 1 januari 2010, har följande lydelse:
8. Skäl 6 i förordning nr 1975/2006 har följande lydelse:
9. I artikel 23 i förordning nr 1975/2006 föreskrivs följande:
10. I skäl 56 i förordning nr 796/2004, angående föreskrifter om tillämpning av påföljder för det fall bestämmelserna om tvärvillkor inte efterlevs, anges följande:
11. Artikel 66 i förordning nr 796/2004 har rubriken Minskning vid försummelse. Artikel 66.1 har följande lydelse:
12. Artikel 67 i denna förordning har rubriken Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse. I artikel 67.1 anges följande:
13. Förordning nr 1782/2003 upphävdes genom rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003. Skäl 2 i förordning nr 1782/2003 har följande lydelse:
14. Artikel 2 i förordning nr TRCJZ/2006/1978 om policyregler för tillämpning av bestämmelserna om tvärvillkor i samband med direktstöd till jordbrukare enligt den gemensamma jordbrukspolitiken, som antagits av ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2006/1978, houdende beleidsregels over de toepassing van het normenkader randvoorwaarden in het kader van de directe inkomenssteun aan landbouwers in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid) av den 24 juli 2006 (nedan kallad den nationella förordningen), har följande lydelse:
15. Artikel 8 har följande lydelse:
16. Klagandena i det nationella målet innehar ett jordbruksföretag i Nederländerna och mottar stöd för miljövänligt jordbruk i enlighet med förordning nr 1698/2005.
17. Den 13 mars 2009 gjorde Algemene Inspectiedienst van het ministerie van Ekonomische Zaken, Landbouw en Innovatie (Allmänna inspektionen vid ministeriet för ekonomiska frågor, jordbruk och innovation) en kontroll på plats avseende efterlevnaden av tvärvillkoren i den gemensamma jordbrukspolitiken. Därvid konstaterades att gödselspridningen inte skett på ett sätt som medför låga utsläpp i enlighet med kraven i nationell lagstiftning.
18. Det berörda området med gräsbevuxen mark gödslades på klagandenas uppdrag av en oberoende jordbruksarbetare vid ett entreprenadföretag.
19. På denna grund beslutade College den 29 juli 2010 om en nedsättning, på grund av en avsiktlig överträdelse av nämnda nationella lagstiftning, med 20 procent av det stöd för ett miljövänligt jordbruk som utbetalats till klagandena. Klagandena ansågs vara ansvariga för jordbruksarbetarens åsidosättande av skyldigheten att sprida gödsel på ett sätt som innebär låga utsläpp.
20. Klagandena begärde omprövning av detta beslut. I beslut av den 2 december 2010 fann dock College att det inte fanns någon anledning till ändring, eftersom skyldigheten att sprida gödsel på ett sätt som innebär låga utsläpp utgör en fast praxis som tillämpats sedan länge i den mening som avses i artikel 8.2 c i den nationella förordningen.
21. Klagandena överklagade detta beslut till Rechtbank ‘s-Gravenhage, som avslog överklagandet. Detta avgörande överklagades i sin tur till Raad van State.
22. Raad van State beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
23. Inledningsvis påpekar domstolen – i likhet med vad generaladvokaten framhöll i punkt 25 i sitt förslag till avgörande – att artikel 51 i förordning nr 1698/2005 är tillämplig i det nationella målet i den lydelse som gällde före ändringen enligt förordning nr 74/2009, där begreppet avsiktlig överträdelse inte förekommer.
24. Domstolen delar även det som den slovenska regeringen framhållit i sitt yttrande, nämligen att det framgår av begäran om förhandsavgörande att det omtvistade beslutet grundar sig på ett åsidosättande av skyldigheten att sprida gödsel på ett sätt som medför låga utsläpp, vilket utgör en fast praxis som tillämpats sedan länge i den mening som avses i artikel 8.2 c i den nationella förordningen.
25. Den hänskjutande domstolen har även angett att det ankommer på denna domstol att inom ramen för den anhängiga tvisten pröva huruvida Rechtbank ‘s‑Gravenhage gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att College inte hade gjort något fel när den fastställde att redan den omständigheten att nämnda skyldighet utgör en fast praxis som tillämpats sedan länge medför en avsiktlig överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor, även om tredje man utför arbetet på jordbrukarens uppdrag.
26. Mot denna bakgrund ska den första och den andra frågan förstås på så sätt att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i hur begreppet avsiktlig överträdelse i den mening som avses i artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas, och huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell bestämmelse som den i det nationella målet, enligt vilken kriteriet en fast praxis som tillämpats sedan länge ges ett högt bevisvärde.
27. Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i hur begreppet avsiktlig överträdelse i den mening som avses i artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas.
28. I samband med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken som genomfördes genom förordning nr 1782/2003, och där förordning nr 796/2004 innehåller vissa tillämpningsbestämmelser, kopplades direkta betalningar, såsom framgår av skäl 2 i förordning nr 1782/2003, till iakttagandet av bestämmelserna om tvärvillkor. Det framgår av artikel 51.1 i förordning nr 1698/2005 att en sådan koppling även infördes inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU).
29. När det gäller påföljder som kan beslutas vid konstaterade överträdelser, följer det av artikel 51.1 i förordning nr 1698/2005 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 att en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor medför en minskning som beräknas i enlighet med artiklarna 66 och 67 i förordning nr 796/2004.
30. Vidare följer det av artikel 23 i förordning nr 1975/2006 att påföljder ska beslutas vid överträdelse av tvärvillkor som beror på försumlighet eller som begåtts avsiktligt. Ansvarsbestämmelserna i denna förordning har således inte någon objektiv karaktär.
31. Varken artikel 67 i förordning nr 796/2004 eller artikel 23 i förordning nr 1975/2006 innehåller någon definition av begreppet avsiktlig överträdelse. Någon sådan definition framgår inte heller av övriga bestämmelser i dessa förordningar, vilka dessutom inte hänvisar till lagstiftningen i medlemsstaterna.
32. Enligt fast rättspraxis ska domstolen således fastställa den självständiga och enhetliga tolkning som detta begrepp ska ges, med beaktande av den normala betydelsen av dessa ord, det sammanhang som nämnda artiklar ingår i och det syfte som eftersträvas med den lagstiftning i vilken de återfinns (se, bland annat, dom av den 14 mars 2013 i mål C‑420/11, Leth, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
33. Artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 avser överträdelser som begåtts med avsikt respektive medvetet.
34. En avsiktlig överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor innehåller dels ett objektivt rekvisit, nämligen åsidosättandet av dessa bestämmelser, dels ett subjektivt rekvisit.
35. När det gäller det subjektiva rekvisitet kan stödmottagaren antingen uppträda på ett visst sätt för att uppnå en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor, eller – utan att ha något sådant syfte – uppträda på ett visst sätt även om han eller hon inser att det innebär att bestämmelserna eventuellt överträds.
36. När det gäller det sammanhang i vilket begreppet avsiktlig överträdelse ingår, framhåller domstolen att unionslagstiftaren bland annat i artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 föreskriver en möjlighet att besluta om såväl allvarligare som mildare påföljder för en avsiktlig överträdelse. Denna bestämmelse omfattar således flera olika typer av avsiktliga överträdelser från stödmottagarens sida.
37. Begreppet avsiktlig överträdelse i den mening som avses i artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska således tolkas så, att det avser en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor som begås av en stödmottagare som har för avsikt att uppnå en överträdelse av dessa bestämmelser, eller som inte har för avsikt att uppnå någon sådan överträdelse men som ändå godtar att bestämmelserna eventuellt överträds.
38. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell bestämmelse, som den i det nationella målet, enligt vilken kriteriet en fast praxis som tillämpats sedan länge ges ett högt bevisvärde.
39. Domstolen framhåller att varken förordning nr 796/2004 eller förordning nr 1975/2006 innehåller några bevisregler när det gäller styrkandet av om en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor varit avsiktlig.
40. Av detta följer att kriterierna för bevisningen ska fastställas i nationell rätt. Medlemsstaterna får således anta bestämmelser som gör det möjligt att konstatera att en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor varit avsiktlig.
41. När en medlemsstat har antagit en bestämmelse som, liksom den aktuella bestämmelsen i det nationella målet, uppställer ett kriterium om en fast praxis som är tillämplig sedan länge, och tillerkänner detta kriterium ett högt bevisvärde, bör bestämmelsen emellertid innefatta en möjlighet för stödmottagaren att åberopa bevisning till styrkande av att hans eller hennes beteende inte var avsiktligt.
42. Mot bakgrund av det ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras på följande sätt. Begreppet avsiktlig överträdelse i den mening som avses i artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas så, att det avser en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor som begås av en stödmottagare som har för avsikt att uppnå en överträdelse av dessa bestämmelser, eller som inte har för avsikt att uppnå någon sådan överträdelse men som ändå godtar att bestämmelserna eventuellt överträds. Unionsrätten utgör inte hinder för en nationell bestämmelse som den i det nationella målet, enligt vilken kriteriet en fast praxis som tillämpats sedan länge ges ett högt bevisvärde, förutsatt att stödmottagaren i förekommande fall har möjlighet att åberopa bevisning till styrkande av att hans eller hennes beteende inte var avsiktligt.
43. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas så, att stödmottagaren ska hållas ansvarig för tredje mans beteende för det fall denne tredje man har åsidosatt kraven enligt tvärvillkoren i samband med arbete som utförts på stödmottagarens uppdrag.
44. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 58 i sitt förslag till avgörande, framgår det av skäl 45 i förordning nr 1698/2005 att påföljdssystemet infördes för att kunna besluta om påföljder för stödmottagare som underlåter att inom hela sitt jordbruksföretag uppfylla de obligatoriska kraven enligt tvärvillkoren i förordning nr 1782/2003.
45. Enligt artikel 23 i förordning nr 1975/2006 tillämpas påföljder enbart vid åsidosättande av kraven enligt tvärvillkoren som beror på försumlighet eller som begåtts medvetet.
46. Unionslagstiftaren har emellertid, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 61 i sitt förslag till avgörande, haft för avsikt att hålla stödmottagaren ansvarig för såväl sina egna handlingar eller sin egen underlåtenhet som tredje mans handlingar och underlåtenhet.
47. Frågan uppkommer således på vilka kriterier en stödmottagare kan hållas ansvarig för en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor på grund av tredje mans handlingar eller underlåtenhet.
48. Domstolen konstaterar att denna ansvarsfråga ska regleras enligt bestämmelserna om ansvar för stödmottagarens egna handlingar eller egen underlåtenhet.
49. För att en stödmottagare ska kunna hållas ansvarig för tredje mans handlingar eller underlåtenhet i samband med arbeten som denne utfört på stödmottagarens mark och för dennes räkning, måste stödmottagarens beteende följaktligen ha varit avsiktligt eller försumligt.
50. Även om stödmottagarens eget beteende i ett sådant fall inte direkt medfört överträdelsen, kan så ha varit fallet genom valet av tredje man, genom övervakningen av denne eller genom de instruktioner som denne erhållit.
51. Stödmottagaren kan för övrigt anses vara ansvarig på grund av försumlighet eller avsiktligt beteende, oberoende av huruvida tredje mans beteende, som ledde till överträdelsen av bestämmelserna om tvärvillkor, var avsiktligt eller försumligt.
52. En sådan tolkning är förenlig med ändamålet med påföljderna för överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor, nämligen att få jordbrukarna att efterleva gällande lagstiftning på tvärvillkorens olika områden. För det första innebär nämligen kravet på att stödmottagaren måste ha gjort sig skyldig till ett avsiktligt eller försumligt beteende för att kunna hållas ansvarig för tredje mans agerande eller underlåtelse, att det är möjligt att behålla det incitament som eftersträvas med dessa påföljder, såsom följer av skäl 56 i förordning nr 796/2004. För det andra medför en sådan tolkning att det är möjligt att förebygga missbruk, eftersom stödmottagaren inte kan undgå ansvar genom att låta utomstående utföra jordbruksarbetet på sin mark, eller minska sitt ansvar genom att åberopa bevis för att tredje man exempelvis har agerat försumligt, och därigenom undgå ansvar för en avsiktlig handling.
53. Den tredje frågan ska följaktligen besvaras på följande sätt. Artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas så, att en stödmottagare kan hållas ansvarig för en tredje mans överträdelser för det fall denne tredje man har åsidosatt kraven enligt tvärvillkoren i samband med arbete som utförts på stödmottagarens uppdrag, om stödmottagaren har agerat avsiktligt eller försumligt genom valet av tredje man, genom övervakningen av denne eller genom de instruktioner som denna tredje man erhållit, och detta oberoende av om tredje mans beteende är avsiktligt eller försumligt.
54. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Begreppet avsiktlig överträdelse i den mening som avses i artikel 67.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och artikel 23 i kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling, ska tolkas så, att det avser en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor som begås av en stödmottagare som har för avsikt att uppnå en överträdelse av dessa bestämmelser, eller som inte har för avsikt att uppnå någon sådan överträdelse men som ändå godtar att bestämmelserna eventuellt överträds. Unionsrätten utgör inte hinder för en nationell bestämmelse som den i det nationella målet, enligt vilken kriteriet en fast praxis som tillämpats sedan länge ges ett högt bevisvärde, förutsatt att stödmottagaren i förekommande fall har möjlighet att åberopa bevisning till styrkande av att hans eller hennes beteende inte var avsiktligt.
2) Artikel 67.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 23 i förordning nr 1975/2006 ska tolkas så, att en stödmottagare kan hållas ansvarig för en tredje mans överträdelser för det fall denne tredje man har åsidosatt kraven enligt tvärvillkoren i samband med arbete som utförts på stödmottagarens uppdrag, om stödmottagaren har agerat avsiktligt eller försumligt genom valet av tredje man, genom övervakningen av denne eller genom de instruktioner som denna tredje man erhållit, och detta oberoende av om tredje mans beteende är avsiktligt eller försumligt.
1 Rättegångsspråk: nederländska.