Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 14 mars 2013

I mål C-420/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Oberster Gerichtshof (Österrike) genom beslut av den 21 juli 2011, som inkom till domstolen den 10 augusti 2011, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan och A. Prechal, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 oktober 2012,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Jutta Leth, genom W. Proksch, Rechtsanwalt, Republik Österreich, genom C. Pesendorfer och P. Cede, båda i egenskap av ombud Land Niederösterreich, genom C. Lind, Rechtsanwalt, Tjeckiens regering, genom D. Hadroušek och M. Smolek, båda i egenskap av ombud, Irlands regering, genom D. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av E. Fitzsimons, SC, Greklands regering, genom G. Karipsiades, i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av S. Varone, avvocato dello Stato, Lettlands regering, genom I. Kalniņš och A. Nikolajeva, båda i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom J. Beeko och L. Seeboruth, båda i egenskap av ombud, biträdda av E. Dixon, barrister, Europeiska kommissionen, genom P. Oliver och G. Wilms, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 8 november 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten

Direktiv 85/337

Österrikisk lagstiftning

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Förfarandet vid domstolen

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5) och enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (EUT L 156, s. 17) (nedan kallat direktiv 85/337).

2. Begäran har framställts i en tvist mellan Jutta Leth, å ena sidan, och Republik Österreich och Land Niederösterreich, å den andra, angående dels skadestånd för förmögenhetsskada som Jutta Leth påstår sig ha lidit till följd av att hennes bostadshus förlorat i värde med anledning av en utbyggnad av flygplatsen Wien-Schwechat (Österrike), dels fastställande av de aktuella svarandenas ansvar för framtida skada.

3. Första, tredje, femte, sjätte och elfte skälen i direktiv 85/337 har följande lydelse:

4. I artikel 1 i direktiv 85/337 anges följande:

5. I artikel 2.1 i detta direktiv föreskrivs följande:

6. I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:

7. Artikel 4.1–4.3 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

8. I artikel 5.1 och 5.3 i detta direktiv föreskrivs följande:

9. Bland de projekt som avses i artikel 4.1 i direktiv 85/337 ingår enligt punkterna 7 a och 22 i bilaga I till detta direktiv [a]nläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser … med en banlängd av 2100 m eller mer och [ä]ndringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga.

10. Enligt punkt 13 första strecksatsen i bilaga II till direktivet är [a]lla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga I eller bilaga II, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga I) sådana projekt som faller under artikel 4.2 i detta direktiv.

11. Bilaga IV till direktivet har rubriken Uppgifter som avses i artikel 5.1. I punkterna 3–5 anges följande:

12. Direktiv 85/337 införlivades med österrikisk lagstiftning genom lagen om miljökonsekvensbedömning av år 1993 (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, BGBl 1993, nedan kallad UVP-G 1993), vilken var i kraft från och med den 1 juli 1994 till och med ikraftträdandet, den 11 augusti 2000, av lagen om miljökonsekvensbedömning av år 2000 (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000). Den sistnämnda lagen syftade till att genomföra direktiv 97/11.

13. Jutta Leth äger sedan år 1997 en fastighet i närheten av säkerhetsområdet för flygplatsen Wien-Schwechat. Hon bor i det hus som finns på fastigheten.

14. Sedan Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995, har svarandena i det nationella målet beviljat och utfört flera projekt för om- och utbyggnad av den aktuella flygplatsen utan att ha genomfört miljökonsekvensbedömningar. I beslut av den 21 augusti 2001 konstaterade ministerpresidenten för Land Niederösterreich uttryckligen att det inte var nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning för att fortsätta ombyggnaden av flygplatsen Wien-Schwechat och för att genomföra vissa utbyggnader av denna.

15. År 2009 väckte Jutta Leth talan vid Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien mot de två svarandena i det nationella målet. Jutta Leth yrkade därvid dels att de aktuella svarandena skulle förpliktas att till henne utge 120000 euro på grund av värdeminskningen på hennes fastighet, i synnerhet på grund av flygbuller, dels att det skulle fastställas att de aktuella svarandena var ansvariga för framtida skada, inbegripet skador på hälsan, till följd av ett för sent och ofullständigt genomförande av direktiven 85/337, 97/11 och 2003/35 och till följd av att någon miljökonsekvensbedömning inte hade gjorts i samband med beviljandet av de olika tillstånden för ombyggnaden av flygplatsen Wien-Schwechat. Nämnda svarande invände att dessa organ förfarit lagenligt och att de inte gjort sig skyldiga till några felaktigheter. Vidare hävdade de att preskription inträtt i det aktuella målet.

16. Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien avvisade talan i sin helhet på grund av att de åberopade rättigheterna var preskriberade. Detta beslut överklagades till Oberlandesgericht Wien som i en deldom fastställde beslutet att avvisa yrkandet om betalning av 120000 euro, men undanröjde avvisningsbeslutet såvitt avser yrkandet om fastställande av nämnda svarandes ansvar för framtida skada. Målet återförvisades till domstolen i första instans för förnyad prövning av detta yrkande. Oberlandesgericht Wien framhöll härvid att yrkandet om skadestånd på 120000 euro enbart avsåg förmögenhetsskada. Sådan skada omfattas inte av unionsbestämmelserna, särskilt bestämmelserna i de relevanta direktiven, och de nationella bestämmelsernas skyddssyfte. När det gäller yrkandet om fastställande av ansvar för framtida skada påpekade Oberlandesgericht Wien att preskription inte hade inträtt. Beslutet att avvisa skadeståndsyrkandet och beslutet att återförvisa yrkandet om fastställande av ansvar överklagades till Oberster Gerichthof.

17. För att kunna avgöra dessa yrkanden, beträffande vilka preskription inte fullständigt har inträtt, måste det fastställas huruvida den skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning som åvilar de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, i enlighet med såväl unionsrätten som den nationella rätten, är ägnad att skydda berörda enskilda mot ren förmögenhetsskada som orsakas av ett projekt som inte varit föremål för en sådan bedömning.

18. Mot denna bakgrund beslutade l’Oberster Gerichtshof att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:

19. I skrivelse av den 21 december 2012 begärde Jutta Leth att det muntliga förfarandet skulle återupptas med åberopande av att generaladvokaten, i sitt förslag till avgörande som föredrogs den 8 november 2012, i samband med prövningen av frågan huruvida miljökonsekvensbedömningen i enlighet med artikel 3 i direktiv 85/337 innefattar en bedömning av det aktuella projektets inverkan på värdet på materiella tillgångar, hade tagit upp en ny fråga som inte hade ställts av Oberster Gerichtshof och som inte avhandlats mellan de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol. Den första frågan, såsom den har ställts av Oberster Gerichtshof, har följaktligen inte besvarats. Vidare har Jutta Leth hävdat att nämnda berörda inte har getts tillfälle att avhandla följderna av att den berörda allmänheten inte informerats om det aktuella projektet och att den således inte har kunnat delta i beslutsprocessen.

20. Domstolen får enligt artikel 83 i domstolens rättegångsregler, när som helst efter att ha hört generaladvokaten, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i domstolens stadga.

21. Domstolen finner i förevarande fall att den förfogar över de uppgifter som är nödvändiga för att pröva förevarande begäran om förhandsavgörande och att målet inte ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats vid den.

22. Jutta Leths begäran om en ny muntlig förhandling och hennes i andra hand framställda begäran om att få inkomma med ytterligare skriftliga yttranden ska därmed avslås.

23. Oberster Gerichtshof har ställt tolkningsfrågorna för att få klarhet i huruvida artikel 3 i direktiv 85/337 ska tolkas så, att miljökonsekvensbedömningen enligt denna artikel inbegriper en bedömning av det aktuella projektets påverkan på värdet på materiella tillgångar, samt att det förhållandet att en miljökonsekvensbedömning inte har genomförts, i strid med kraven i direktivet, ger en enskild rätt till skadestånd för förmögenhetsskada som orsakats genom en värdeminskning av vederbörandes fastighet till följd av det aktuella projektets miljöpåverkan.

24. När det gäller begreppet materiella tillgångar i den mening som avses i artikel 3 i direktiv 85/337, erinrar domstolen om att enligt fast rättspraxis följer det av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess betydelse och räckvidd, normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och det syfte som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se dom av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917, punkt 43, och av den 22 december 2010 i mål C-497/10 PPU, Mercredi, REU, 2010, s. I-14309, punkt 45).

25. Enligt artikel 3 i direktiv 85/337 ska de direkta och indirekta effekterna av ett projekt bedömas beträffande bland annat människor och materiella tillgångar. Enligt fjärde strecksatsen i denna artikel ska även sådana effekter bedömas beträffande samspelet mellan dessa båda faktorer. Det ska således särskilt bedömas vilken påverkan ett projekt har beträffande människors användning av materiella tillgångar.

26. Vid bedömningen av sådana projekt som är föremål för prövning i det nationella målet, vilka kan medföra ökat flygbuller, är det följaktligen nödvändigt att undersöka effekterna av dessa projekt på människors användning av byggnader.

27. I likhet med vad Land Niederösterreich och flera regeringar som inkommit med yttranden till domstolen har påpekat, går det emellertid inte av lydelsen i nämnda artikel 3 att utläsa att miljöbedömningen ska utsträckas till att omfatta förmögenhetsvärdet på materiella tillgångar. En sådan tolkning är dessutom inte förenlig med målet med direktiv 85/337.

28. Det framgår nämligen av artikel 1.1 samt första, tredje, femte och sjätte skälen i direktiv 85/337 att syftet med direktivet är att det ska göras miljökonsekvensbedömningar av offentliga och privata projekt för att förverkliga gemenskapens målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet. Det är förverkligandet av detta syfte som ligger till grund för exploatörens skyldighet att lämna uppgifter i enlighet med artikel 5.1 i direktivet och dess bilaga IV samt för de kriterier som gör det möjligt att bedöma huruvida det är nödvändigt att företa en miljöbedömning av projekt av mindre omfattning, som har de karaktäristiska egenskaper som fastställs i bilaga III till direktivet.

29. Följaktligen ska enbart sådan påverkan på materiella tillgångar beaktas som till sin art även kan ha en inverkan på miljön. I enlighet med artikel 3 i direktiv 85/337 ska därmed en miljökonsekvensbedömning som genomförs i enlighet med den artikeln fastställa, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av buller på människor i samband med användningen av fast egendom som blir påverkad av ett sådant projekt som är aktuellt i det nationella målet.

30. Domstolen konstaterar således att en miljökonsekvensbedömning i enlighet med artikel 3 i direktiv 85/337 inte innefattar en bedömning av det aktuella projektets inverkan på värdet på materiella tillgångar.

31. Detta konstaterande innebär dock inte nödvändigtvis att artikel 3 i direktiv 85/337 ska tolkas så, att det förhållandet att någon miljökonsekvensbedömning inte har genomförts, i strid med kraven i detta direktiv – i synnerhet när det gäller bedömningen av effekterna på en eller flera av de övriga faktorer som anges i denna artikel med undantag för materiella tillgångar – inte ger en enskild rätt till skadestånd för en förmögenhetsskada som orsakats av en värdeminskning på vederbörandes materiella tillgångar.

32. Det ska härvid erinras om att domstolen redan har slagit fast att enskilda får åberopa skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337, jämförda med artiklarna 1.2 och 4 i detta direktiv (se dom av den 7 januari 2004 i mål C-201/02, Wells, REG 2004, s. 723, punkt 61). Detta direktiv ger således berörda enskilda en rätt att kräva att ansvariga myndigheter genomför en miljökonsekvensbedömning av ett projekt och att de i samband därmed får möjlighet att yttra sig.

33. Domstolen ska således pröva huruvida artikel 3 i direktiv 85/337, jämförd med artikel 2 i samma direktiv, kan ge enskilda rätt till skadestånd för sådan förmögenhetsskada som åberopats av Jutta Leth, för det fall det inte har genomförts en miljökonsekvensbedömning.

34. Det följer av tredje och elfte skälen i direktiv 85/337 att direktivet syftar till att förverkliga en av unionens målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet, och att ett projekts miljöpåverkan bör bedömas med hänsyn till behovet av att bidra till livskvaliteten genom en förbättrad miljö.

35. Om buller till följd av ett sådant projekt som avses i artikel 4 i direktiv 85/337 har betydande inverkan på människor på så sätt att ett bostadshus som påverkas av bullret blir mindre lämpat att uppfylla sin funktion och människors miljö och livskvalitet samt eventuellt deras hälsa påverkas, kan en minskning av husets förmögenhetsvärde faktiskt utgöra en direkt ekonomisk följd av sådan miljöpåverkan. Detta måste prövas i varje enskilt fall.

36. Domstolen konstaterar således att förebyggandet av förmögenhetsskador, i den mån de utgör en direkt ekonomisk följd av ett offentligt eller privat projekts miljöpåverkan, omfattas av det skyddssyfte som eftersträvas med direktiv 85/337. Sådan ekonomisk skada utgör en direkt följd av miljöpåverkan och måste särskiljas från sådan ekonomisk skada som inte utgör en direkt följd av miljöpåverkan och som således inte omfattas av det skyddssyfte som eftersträvas med direktivet. Detta gäller exempelvis vissa konkurrensnackdelar.

37. När det gäller rätten till skadestånd för förmögenhetsskada, framgår det av fast praxis från domstolen att medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, är skyldiga att se till att de otillåtna följdverkningarna av ett åsidosättande av unionsrätten upphör. Beträffande möjligheten att rätta till det förhållandet att det inte har gjorts någon miljökonsekvensbedömning av ett projekt, i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337, har domstolen redan slagit fast att det ankommer på den nationella domstolen att fastställa huruvida det enligt nationell rätt är möjligt att återkalla eller inhibera ett tillstånd som redan utfärdats i syfte att projektet ska kunna bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med de krav som ställs i direktiv 85/337 eller, alternativt, huruvida den enskilde, om han eller hon går med på detta, har möjlighet att yrka ersättning för den skada som lidits (se domen i det ovannämnda målet Wells, punkterna 66–69).

38. De tillämpliga handläggningsreglerna följer av varje medlemsstats interna rättsordning enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande inhemska fall (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning (effektivitetsprincipen) (se domen i det ovannämnda målet Wells, punkt 67)

39. Det är således enligt nationell skadeståndsrätt som medlemsstaten ska ersätta följderna av den vållade skadan, förutsatt att de villkor som fastställs i nationell skadeståndslagstiftning uppfyller kraven enligt likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, vilka domstolen erinrat om i föregående punkt (se dom av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du Pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029, punkt 67).

40. Domstolen erinrar om att unionsrätten under vissa förutsättningar ger enskilda rätt till skadestånd för skada som har orsakats av överträdelser av unionsrätten. Enligt domstolens fasta praxis utgör principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten, en väsentlig del av det system av fördrag som unionen grundar sig på (se dom av den 25 november 2010 i mål C-429/09, Fuß, REU 2010, s. 12167, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

41. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att enskilda som lidit skada har rätt till skadestånd när tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit (se domen i det ovannämnda målet Fuß, punkt 47, samt dom av den 9 december 2010 i mål C-568/08, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl., REU 2010, s. I-12655, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

42. Dessa tre förutsättningar är nödvändiga och tillräckliga för att enskilda ska ges en rätt till skadestånd som grundar sig direkt på unionsrätten. En sådan rätt utesluter emellertid inte att medlemsstatens skadeståndsansvar kan göras gällande enligt mindre restriktiva förutsättningar på grundval av den nationella rätten (se domen i de ovannämnda förenade målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 66).

43. Det är i princip de nationella domstolarna som – i enlighet med de riktlinjer som EU-domstolen lämnat – ska tillämpa de direkt på unionsrätten grundade förutsättningarna för att fastställa medlemsstaternas ansvar för skada som har vållats enskilda genom överträdelser av unionsrätten (se dom av den 12 december 2006 i mål C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, REG 2006, s. I-11753, punkt 210 och där angiven rättspraxis).

44. Domstolen har redan i punkterna 32 och 36 i förevarande dom fastställt att direktiv 85/337 ger berörda enskilda en rätt att kräva att ansvariga myndigheter i den berörda medlemsstaten genomför en miljökonsekvensbedömning beträffande det aktuella projektet, och att förmögenhetsskada, i den mån den utgör en direkt ekonomisk följd av ett offentligt eller privat projekts miljöpåverkan, omfattas av det skyddssyfte som eftersträvas med direktivet.

45. Av punkt 41 i förevarande dom framgår att förutom de nationella domstolarnas fastställande av att överträdelsen av en bestämmelse i unionsrätten är tillräckligt klar, är förekomsten av ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som enskilda har lidit ett nödvändigt villkor för rätten till skadestånd. Det ankommer på de nationella domstolarna att i enlighet med de riktlinjer som domstolen lämnat även pröva huruvida det föreligger ett sådant orsakssamband.

46. Vid denna prövning är det nödvändigt att beakta beskaffenheten av den bestämmelse som åsidosatts. I förevarande fall föreskriver bestämmelsen att en miljökonsekvensbedömning ska genomföras beträffande offentliga eller privata projekt. Den innehåller emellertid inte några materiella regler om en intresseavvägning mellan miljöpåverkan och övriga faktorer och den innehåller inte heller något förbud mot att genomföra projekt som kan ha negativ miljöpåverkan. Detta tyder på att ett åsidosättande av artikel 3 i det aktuella direktivet, det vill säga i förevarande fall att någon miljökonsekvensbedömning enligt denna artikel inte har genomförts, i princip i sig inte utgör orsaken till värdeminskningen på en fastighet.

47. Av det ovanstående framgår följaktligen att enligt unionsrätten innebär det förhållandet att någon miljökonsekvensbedömning – i strid med kraven i direktiv 85/337 – inte har genomförts i princip i sig inte att en enskild ges rätt till skadestånd för ren förmögenhetsskada som uppkommit på grund av en värdeminskning på hans eller hennes fastighet orsakad av miljöpåverkan. Det ankommer emellertid i sista hand på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det vid den domstolen anhängiggjorda målet, att pröva huruvida förutsättningarna för skadestånd enligt unionsrätten, i synnerhet förekomsten av ett direkt orsakssamband mellan det påstådda åsidosättandet och de skador som vållats, är uppfyllda.

48. Domstolen lämnar följande svar på de ställda frågorna. Artikel 3 i direktiv 85/337 ska tolkas så, att en miljökonsekvensbedömning enligt denna artikel inte inbegriper en bedömning av det aktuella projektets inverkan på värdet på materiella tillgångar. Förmögenhetsskada, i den mån den utgör en direkt ekonomisk följd av ett offentligt eller privat projekts miljöpåverkan, omfattas emellertid av det skyddssyfte som eftersträvas med direktivet. Det förhållandet att en miljökonsekvensbedömning inte har genomförts i strid med kraven i nämnda direktiv, ger i sig – enligt unionsrätten och med förbehåll för mindre restriktiva regler angående statens ansvar i nationell rätt – i princip inte en enskild en rätt till skadestånd för ren förmögenhetsskada som uppkommit på grund av en värdeminskning på hans eller hennes fastighet orsakad av nämnda projekts miljöpåverkan. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att pröva huruvida förutsättningarna för skadestånd enligt unionsrätten, i synnerhet förekomsten av ett direkt orsakssamband mellan det påstådda åsidosättandet och de skador som vållats, är uppfyllda.

49. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: tyska.