Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 2 juli 2015
I mål C‑497/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italien) genom beslut av den 9 oktober 2012, som inkom till domstolen den 7 november 2012, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna K. Jürimäe, J. Malenovský (referent), M. Safjan och A. Prechal, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Davide Gullotta och Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas, genom G. Spadaro och G. F. Licata, avvocati, Federfarma – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, genom M. Luciani, A. Arena, G. M. Roberti och I. Perego, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av F. Urbani Neri, avvocato dello Stato, Greklands regering, genom E. Skandalou, i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom S. Centeno Huerta, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Montaguti och H. Tserepa-Lacombe, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 mars 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Italiensk rätt
Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 FEUF, 102 FEUF och 106 FEUF samt artikel 15 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Davide Gullotta och Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas, å ena sidan, och Ministero della Salute och Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, å andra sidan, rörande beslutet att avslå Davide Gullottas ansökan om tillstånd att sälja receptbelagda läkemedel, för vilka hälso- och sjukvårdsmyndigheten inte utger ersättning, via ett av sina parafarmaceutiska försäljningsställen.
3. Skäl 26 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, s. 22) har följande lydelse:
4. Genom lag nr 468 av den 22 maj 1913 fastställdes att tillhandahållande av farmaceutiska tjänster ingick i statlig primärvård och att endast kommunala apotek eller privata apotek som getts tillstånd av regeringen fick erbjuda sådana tjänster.
5. I syfte att säkerställa en jämn fördelning av apoteken över hela landet, och förebygga risken för att apoteken koncentreras till de kommersiellt mest attraktiva områdena, infördes ett administrativt system för reglering av utbudet, kallat pianta organica. I pianta organica anges det största antalet apotek som får finnas i landet och att apoteken ska vara belägna på ett sådant sätt att samtliga berörda personers efterfrågan tillgodoses, så att vart och ett av apoteken får en marknadsandel och att läkemedelsförsörjningen säkerställs i hela landet.
6. Enligt artikel 122 i kungligt dekret nr 1265 av den 27 juli 1934 fick läkemedelsförsäljning endast ske via apotek.
7. I ett senare skede införde lag nr 537 av den 24 december 1993 en ny klassificering av läkemedel vilken baserades på följande kategorier. Kategori A för grundläggande läkemedel och läkemedel för kroniska sjukdomar, kategori B för läkemedel som inte omfattas av kategori A men som har ett betydande terapeutiskt intresse och kategori C för andra läkemedel än de som omfattas av kategori A eller B. Enligt artikel 8.14 i lag nr 537 av den 24 december 1993 ska den nationella hälso- och sjukvårdsmyndigheten bära hela kostnaden för de läkemedel som omfattas av kategori A eller B, medan kunden bär hela kostnaden för läkemedel i kategori C.
8. Genom artikel 85.1 i lag nr 388 av den 23 december 2000 togs därefter kategori B bort. I stället infördes en ny kategori läkemedel genom artikel 1 i lag nr 311 av den 30 december 2004, nämligen kategori C-bis för läkemedel som inte är receptbelagda och som, till skillnad från varor som omfattas av övriga kategorier, får marknadsföras till allmänheten. I likhet med de läkemedel som omfattas av kategori C är det kunden som bär hela kostnaden för läkemedel i kategori C-bis.
9. Genom lagdekret nr 223 av den 4 juli 2006, vilket omvandlades till lag genom lag nr 248 av den 4 augusti 2006, blev det tillåtet att öppna parafarmaceutiska försäljningsställen. Innehavarna gavs rätt att i dessa försäljningsställen saluföra läkemedel som omfattas av kategori C-bis. Genom lagdekret nr 201 av den 6 december 2011, omvandlat till lag nr 214 av den 22 december 2011, utökades därefter de kategorier av läkemedel som får säljas i parafarmaceutiska försäljningsställen så att dessa numera får sälja vissa av de läkemedel i kategori C som inte är receptbelagda.
10. Klaganden i det nationella målet, som är behörig att utöva farmaceutyrket och är medlem i farmaceutförbundet i Catania (Italien), äger flera parafarmaceutiska försäljningsställen. Klaganden ansökte hos Ministero della Salute om tillstånd att, via ett av dessa försäljningsställen, sälja receptbelagda läkemedel för vilka kunden bär hela kostnaden.
11. Ministero della Salute avslog denna ansökan med hänvisning till att dessa läkemedel enligt gällande bestämmelser endast får säljas via apotek.
12. Klaganden i det nationella målet överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen med åberopande av att nämnda bestämmelser strider mot unionsrätten.
13. Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
14. Genom skrivelse av den 16 december 2013 skickade domstolens kansli en kopia av domen Venturini m.fl. (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:791) till den hänskjutande domstolen, och uppmanade den att ange huruvida den, mot bakgrund av denna dom, fortfarande önskade få svar på sina tolkningsfrågor.
15. Genom beslut av den 10 juli 2014, vilket inom till domstolen den 1 augusti 2014, meddelade den hänskjutande domstolen att den fortfarande önskade få svar på den andra och den tredje frågan.
16. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 15 i stadgan ska tolkas så, att den är tillämplig utan begränsning även på farmaceutkåren, utan att yrkets allmännyttiga aspekt motiverar att olika bestämmelser tillämpas på farmaceuter som innehar apotek och farmaceuter som innehar parafarmaceutiska försäljningsställen vad gäller försäljning av de läkemedel som kräver ett så kallat vitt recept, det vill säga läkemedel som inte bekostas av den nationella hälso- och sjukvårdsmyndigheten utan fullt ut bekostas av den enskilda köparen.
17. För att göra det möjligt för domstolen att tillhandahålla en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen föreskrivs det i artikel 94 c i domstolens rättegångsregler att begäran om förhandsavgörande ska innehålla en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.
18. Beslutet om hänskjutande uppfyller inte dessa krav med avseende på den andra frågan.
19. Såsom generaladvokaten anfört i punkterna 68–74 i sitt förslag till avgörande framgår det inte av detta beslut varför den hänskjutande domstolen tvivlar på att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artikel 15 i stadgan. Beslutet innehåller inte heller de uppgifter som krävs för att domstolen ska kunna ge den hänskjutande domstolen de uppgifter om unionsrättens tolkning som den behöver för att avgöra de rättsliga frågeställningar som den har ställts inför.
20. Enligt fast rättspraxis kan en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, för ett liknande resonemang, dom OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
21. Eftersom domstolen inte har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar kan den andra frågan emellertid inte tas upp till sakprövning.
22. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 102 FEUF och 106.1 FEUF ska tolkas så, att förbudet mot missbruk av dominerande ställning är tillämpligt utan begränsning på farmaceutkåren, i den mån en farmaceut som innehar ett traditionellt apotek, och vars läkemedelsförsäljning stöds av ett avtal med den nationella hälso- och sjukvårdsmyndigheten, gynnas av förbudet för innehavare av parafarmaceutiska försäljningsställen att sälja läkemedel i kategori C, utan att detta motiveras av farmaceutyrkets uppenbara särdrag till följd av allmänintresset av att skydda medborgarnas hälsa.
23. Enbart det förhållandet att ett beviljande av exklusiva rättigheter i den mening som avses i artikel 106.1 FEUF ger upphov till en dominerande ställning är, enligt fast rättspraxis, inte i sig oförenligt med artikel 102 FEUF. En medlemsstat överträder förbuden i dessa båda bestämmelser endast när företaget i fråga, redan genom utövandet av de exklusiva rättigheter som det har tilldelats, föranleds att missbruka sin dominerande ställning eller när dessa rättigheter kan ge upphov till en situation som föranleder att företaget gör sig skyldigt till sådant missbruk (dom Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
24. Frågan blir därför inte bara huruvida den aktuella nationella lagstiftningen leder till att apotek ges särskilda eller exklusiva rättigheter, i den mening som avses i artikel 106.1 FEUF, utan också huruvida en sådan lagstiftning har kunnat medföra ett missbruk av dominerande ställning (se, för ett liknande resonemang, dom Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, punkt 24).
25. Såsom generaladvokaten anfört i punkterna 79 och 82 i sitt förslag till avgörande innehåller beslutet om hänskjutande emellertid inte någon redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att bedöma att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är oförenlig med artiklarna 102 FEUF och 106 FEUF. Den nationella domstolen har bland annat inte förklarat på vilket sätt denna lagstiftning kan medföra att farmaceuter missbrukar sin ställning.
26. Det ska här erinras om att en tolkningsfråga som ställts av en nationell domstol, enligt den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 20 ovan, inte kan tas upp till sakprövning när den nationella domstolen inte har försett EU-domstolen med sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar.
27. Eftersom domstolen inte har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar kan den tredje frågan inte tas upp till sakprövning.
28. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: italienska.