Domstolens dom (första avdelningen) den 4 september 2014
I mål C‑543/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakien) genom beslut av den 13 november 2012, som inkom till domstolen den 28 november 2012, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger (referent) och S. Rodin, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Michal Zeman, Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline, genom M. Gajdošová, i egenskap av ombud, Slovakiens regering, genom B. Ricziová, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Tokár och G. Wilms, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Unionsrätt
Slovakisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Inledande synpunkter
Prövning i sak
Den andra och den tredje frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1.4 och 3 i rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 om kontroll av förvärv och innehav av vapen (EGT L 256, s. 51; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 145), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 (EUT L 179, s. 5) (nedan kallat direktiv 91/477), samt av artiklarna 45.1 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Michal Zeman och Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline (den nationella polisens distriktsledning i Žilina). Målet rör polismyndighetens avslag på Michal Zemans ansökan om utfärdande av ett europeiskt skjutvapenpass.
3. Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, som antogs genom generalförsamlingens resolution 55/25 av den 15 november 2000, är den främsta rättsakten när det gäller kampen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Den var öppen för undertecknande av medlemsstaterna från den 12 december till den 15 december 2000 i Palermo (Italien) och trädde i kraft den 29 september 2003. Den godkändes genom rådets beslut 2004/579/EG av den 29 april 2004 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (EUT L 261, s. 69).
4. Konventionen har kompletterats genom tre protokoll, däribland tilläggsprotokoll mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, vilket antogs genom generalförsamlingens resolution 55/255 av den 8 juni 2001 (nedan kallat protokollet).
5. Artikel 2 i protokollet, med rubriken Syfte, föreskriver följande:
6. Artikel 10 i protokollet, med rubriken Allmänna krav på system för licensiering eller tillståndsgivning för export, import och transit, föreskriver följande:
7. Kontroll av förvärv och innehav av vapen inom Europeiska unionen regleras huvudsakligen av direktiv 91/477.
8. I första till sjunde skälen i direktivet anges följande:
9. I artikel 1.4 i direktivet föreskrivs följande:
10. Artikel 2.1 i direktiv 91/477 har följande lydelse:
11. Artikel 3 i nämnda direktiv har följande lydelse:
12. Artikel 11.1 och 11.2 i direktiv 91/477/EEG har följande lydelse:
13. Artikel 12.1 och 12.2 i direktivet föreskriver följande:
14. I skäl 14 i direktiv 2008/51 anges följande:
15. Den 25 februari 1993 antog kommissionen rekommendation 93/216/EEG om det europeiska skjutvapenpasset (EGT L 93, s. 39). I det andra skälet i rekommendationen anges att det europeiska skjutvapenpasset har införts för att underlätta den fria rörligheten för jägare och tävlingsskyttar inom gemenskapen och att det genom att införa ett enhetligt pass med en gemensam logga på ett synligt sätt bör visas att detta mål uppnåtts.
16. En modell för det europeiska skjutvapenpasset återfinns i bilagan till rekommendationen.
17. Europeiska unionens råd antog den 16 oktober 2001 beslut 2001/748/EG om undertecknande på Europeiska gemenskapens vägnar av protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (EGT L 280, s. 5). Kommissionen undertecknade på gemenskapens vägnar protokollet den 16 januari 2002.
18. Unionslagstiftaren ansåg att gemenskapens anslutning till protokollet gjorde det nödvändigt att ändra vissa bestämmelser i direktiv 91/477 och att det var viktigt att säkerställa att de internationella åtaganden som påverkade direktivet fullgjordes på ett enhetligt, effektivt och snabbt sätt. Därför antog unionslagstiftaren direktiv 2008/51.
19. Anslutningen till detta protokoll ledde också till antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition (EUT L 94, s. 1).
20. Skäl 10 i förordning nr 258/2012 har följande lydelse:
21. Artikel 9.1 a och b i förordningen har följande lydelse:
22. Lag nr 190/2003 om skjutvapen och ammunition och om ändring av vissa lagar, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande (nedan kallad lag nr 190/2003), antogs av den slovakiska lagstiftaren i syfte att införliva direktiv 91/477 i slovakisk rätt.
23. Det anges i beslutet om hänskjutande att artikel 15.2 i nämnda lag, under rubriken Tillstånd att inneha eller bära vapen och tillståndskategorierna, indelar tillståndet att bära vapen i olika kategorier enligt ändamålet med användningen av vapnet eller ammunitionen och enligt typen av tillstånd att bära eller inneha det berörda vapnet. Kategoriseringen ska ske enligt följande:
24. Artikel 46 i lagen, som reglerar det europeiska skjutvapenpasset, föreskriver följande:
25. Michal Zeman innehar sedan den 30 juni 2010 ett tillstånd att bära vapen av kategori A i enlighet med den slovakiska lagstiftning som tillåter honom att bära ett vapen och ammunition för att försvara sig själv och sin egendom överallt i Slovakien. Han innehar emellertid inte ett tillstånd att bära vapen av kategori D eller E, vars beviljande kräver att de berörda vapnen används för tävlingsskytte eller jakt.
26. Den 22 november 2010 ansökte Michal Zeman om ett europeiskt skjutvapenpass vid Okresné riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline. Denna ansökan avslogs i ett beslut av den 21 december 2010.
27. Detta beslut fastställdes av Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline, i egenskap av överklagandeinstans, med motiveringen att villkoren i artikel 46.2 i lag nr 190/2003 inte var uppfyllda, eftersom ett sådant pass endast kan beviljas innehavare av tillstånd att inneha vapen av kategori D eller E och endast för vapen som innehas för jakt- eller tävlingsskytteändamål.
28. Michal Zeman väckte talan mot detta avgörande vid Krajský súd v Žiline (regional domstol i Žilina) och gjorde därvid i huvudsak gällande att avslaget på hans ansökan om ett europeiskt skjutvapenpass var oförenligt med syftet med direktiv 91/477 och stred mot unionsrätten och bland annat stadgan.
29. Talan ogillades med motiveringen att nämnda direktiv i vederbörlig ordning hade införlivats i slovakisk rätt. Denna domstol i första instans ansåg dessutom att de relevanta bestämmelserna i direktivet inte hade direkt effekt och att den rättighet som stadgas i artikel 45.1 i stadgan inte hade åsidosatts.
30. Michal Zeman överklagade detta avgörande till Najvyšší súd Slovenskej republiky (högsta domstolen i Republiken Slovakien) som, i sitt beslut om hänskjutande, uttryckte tvivel rörande frågan huruvida nationell rätt kan begränsa beviljande av europeiska skjutvapenpass till innehav av vapen för sport- eller jaktändamål på så sätt att endast jägare och tävlingsskyttar beviljas sådana.
31. Enligt Najvyšší súd Slovenskej republiky tillerkänner artikel 1.4 i direktiv 91/477 samtliga innehavare av tillstånd att bära vapen de rättigheter som följer av direktivet oberoende av den berörda vapenkategorin, eftersom artikeln innehåller en definition av begreppet europeiskt skjutvapenpass som inte kan ändras genom en medlemsstats lagstiftning.
32. Det framgår enligt Najvyšší súd Slovenskej republiky inte uttryckligen av bestämmelserna eller skälen i direktivet att det europeiska skjutvapenpasset endast är avsett för utövande av jakt och tävlingsidrott och att bestämmelserna rörande skjutvapenpasset endast hänför sig till dessa två verksamheter.
33. Najvyšší súd Slovenskej republiky anser vidare att beslutet att inte bevilja Michal Zeman ett europeiskt skjutvapenpass strider mot rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken fastställs i artikel 45.1 i stadgan, eftersom denna rättighet har ett nära samband med den enskildes rätt till fysisk integritet och hälsa, vilken denne bland annat kan säkerställa med hjälp av skjutvapen. Rätten att transportera skjutvapen för att skydda innehavarens person följer således av den fria rörligheten. De nationella bestämmelserna innebär således en begränsning av den fria rörligheten som går längre än sådana strängare bestämmelser som medlemsstaterna kan anta i enlighet med artikel 3 i direktivet.
34. Najvyšší súd Slovenskej republiky har uppgett att den känner till den risk för missbruk av vapen som föreligger när innehavaren utnyttjar sin fria rörlighet inom Europeiska unionen. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att även om det antas att artikel 3 i direktiv 91/477 möjliggör undantag från artikel 1.4 i direktivet – i den meningen att vissa personer kan nekas beviljande av ett europeiskt skjutvapenpass – måste ett sådant undantag vara förenligt med artikel 52.1 i stadgan och inte strida mot proportionalitetsprincipen.
35. Najvyšší súd Slovenskej republiky har dessutom påpekat att det europeiska skjutvapenpasset ska underlätta för innehavaren att erhålla tillstånd att inneha vapen i andra medlemsstater genom att innehavaren kan använda sig av ett förenklat förfarande som gör det möjligt för denne att undslippa ytterligare avgifter och administrativa bördor som kan utgöra ett hinder för enskildas fria rörlighet.
36. Under dessa omständigheter beslutade Najvyšší súd Slovenskej republiky att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
37. För det första konstaterar domstolen att det framgår av akten att Michal Zeman innehar ett tillstånd att bära vapen av kategori A i enlighet med den slovakiska lagstiftning som tillåter honom att bära ett vapen och ammunition för att försvara sig själv och sin egendom överallt i Slovakien. Han innehar emellertid inte ett tillstånd att bära vapen av kategori D eller E enligt lag nr 190/2003 och har således inte rätt att inneha ett vapen för jakt- eller tävlingsskytteändamål.
38. För det andra framgår det av beslutet om hänskjutande att det nationella målet inte rör det faktum att det, i avsaknad av ett europeiskt skjutvapenpass, är förbjudet att transportera ett Michal Zeman tillhörande vapen till en annan medlemsstat, utan det rör berörd myndighets vägran att bevilja honom ett sådant pass.
39. För det tredje påpekar domstolen att artikel 45 i stadgan, under rubriken Rörelse- och uppehållsfrihet, tillerkänner [v]arje unionsmedborgare … rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Denna artikel har åberopats av Michal Zeman och den hänskjutande domstolen har hänvisat till den i den första tolkningsfrågan. Enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) är den rättighet som garanteras i artikel 45.1 den som garanteras i artikel 20.2 första stycket a FEUF, enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa. I den mån som direktiv 91/477 också avser den fria rörligheten för vapeninnehavare, bland annat jägare och tävlingsskyttar, utgör direktivet en sådan åtgärd. Den första frågan ska därför besvaras endast mot bakgrund av direktiv 91/477.
40. Under dessa förhållanden ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 91/477 ska tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ett europeiskt skjutvapenpass endast kan utfärdas till personer som innehar vapen för jakt- eller tävlingsskytteändamål.
41. I avsaknad av uttryckliga bestämmelser i direktiv 91/477 ska detta tolkas mot bakgrund av de mål som det eftersträvar och dess systematik, för att kunna ge ett användbart svar på den första frågan.
42. I detta hänseende erinrar domstolen om att direktiv 91/477, enligt andra, tredje och fjärde skälet i direktivet, har antagits i syfte att upprätta den inre marknaden och att avskaffandet av personkontrollen och säkerhetskontrollen av transporterade föremål bland annat förutsätter en tillnärmning av vapenlagstiftningen.
43. I detta sammanhang har unionslagstiftaren ansett att avskaffandet av kontrollen av vapeninnehav vid gemenskapens inre gränser kräver att effektiva regler införs som gör det möjligt att inom medlemsstaterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjutvapen till en annan medlemsstat.
44. Det framgår av det sjätte skälet i direktiv 91/477 att direktivet bygger på förutsättningen att det i princip borde vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan och att ett undantag härifrån bara kan godtas om ett förfarande antas som gör det möjligt för medlemsstaterna att hålla sig underrättade om när ett skjutvapen förs in på deras territorium.
45. Enligt det sjunde skälet i direktivet bör smidigare regler dock antas för jakt och tävlingsskytte.
46. Av detta följer att ett av målen med direktiv 91/477 är att i princip förbjuda transport över gränserna inom unionen av skjutvapen som inte är avsedda för jakt eller tävlingsskytte, med undantag för fall där de berörda medlemsstaterna tillåter det i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 11 och 12.1 i direktivet.
47. Mot samma bakgrund ska det, när det gäller systematiken i direktivet, påpekas att detta visserligen utgör en åtgärd för minimiharmonisering i vissa delar av vissa administrativa villkor avseende förvärv och innehav av vapen och transport av vapen över gränserna, eftersom artikel 3 i direktiv 91/477 ger medlemsstaterna en möjlighet att i sin lagstiftning anta strängare bestämmelser än vad som föreskrivs i direktivet.
48. Emellertid utesluter artikel 3 i direktivet uttryckligen att denna möjlighet utnyttjas för att begränsa de rättigheter som ges personer bosatta i medlemsstaterna genom artikel 12.2 i direktivet. Denna sistnämnda bestämmelse föreskriver nämligen att jägare och tävlingsskyttar, med undantag från det förfarande som föreskrivs i artikel 12.1, om de har ett europeiskt skjutvapenpass utan andra administrativa formaliteter får förflytta sig med de vapen som nämns i skjutvapenpasset, förutsatt att de kan styrka skälet för resan, särskilt genom uppvisande av en inbjudan eller något annat bevis på sin jaktverksamhet eller tävlingsskytteverksamhet i den medlemsstat som är destinationsland.
49. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen ska bedöma det europeiska skjutvapenpassets rättsliga karaktär och räckvidden av medlemsstaternas autonomi när det gäller utfärdandet av passet. Enligt artikel 1.4 i direktiv 91/477 är nämligen det europeiska skjutvapenpasset en handling som på begäran utfärdas till en person som legalt förvärvar ett skjutvapen. I passet ska denna persons vapen anges. Eventuella förändringar i skjutvapeninnehavet eller i skjutvapnets egenskaper ska anges i passet, liksom förlust eller stöld av skjutvapnet.
50. Denna bestämmelse definierar således det europeiska skjutvapenpasset utan att uttryckligen ange räckvidden av de rättigheter som ett sådant pass ger.
51. Den omständigheten att passet utfärdas till en person som redan lagligen innehar ett vapen enligt nationella bestämmelser talar för att passet inte ersätter nationella tillstånd när det gäller förvärv och innehav av vapen. Av den omständigheten att ett sådant pass endast utfärdas på begäran följer nämligen att det för lagligt innehav av skjutvapen inte krävs att innehavaren har ett europeiskt skjutvapenpass.
52. Dessutom konstaterar domstolen att artikel 1.4 i direktiv 91/477 hänvisar till bilaga II i direktivet, vilken innehåller uppgifter om vad som ska anges i det europeiska skjutvapenpasset. Enligt denna bilaga II måste passet innehålla följande anmärkningar: Ett sådant föregående tillstånd som avses ovan är i princip inte nödvändigt för att resa med ett skjutvapen i kategori C eller D i syfte att delta i jakt eller med ett skjutvapen i kategori B, C eller D för att delta i tävlingsskytte, förutsatt att resenären har ett skjutvapenpass och kan styrka skälet för resan. Av detta följer att artikel 1.4 i direktivet, jämförd med artikel 12.2 i direktivet, i huvudsak avser att underlätta transport av vapen som är avsedda att användas vid jakt eller tävlingsskytte.
53. Under dessa förhållanden konstaterar domstolen för det första att det endast är till jägare och tävlingsskyttar som medlemsstaterna är skyldiga att utfärda ett europeiskt skjutvapenpass, eftersom dessa personkategorier i avsaknad av ett sådant pass inte kan utöva den rättighet som direktivet uttryckligen tillerkänner dem.
54. För det andra påpekar domstolen att medlemsstaterna, på det enda villkoret att de nationella bestämmelserna inte påverkar denna rättighet för jägare och tävlingsskyttar, får anta strängare regler än de som föreskrivs i direktiv 91/477. Medlemsstaterna är således inte skyldiga att utfärda europeiska skjutvapenpass till andra vapeninnehavare.
55. Denna tolkning stöds av en analys av vissa bestämmelser i andra unionsrättsakter rörande skjutvapen.
56. Även om det stämmer att förordning nr 258/2012 inte är tillämplig i det nationella målet ska det emellertid påpekas att artikel 9 i den förordningen föreskriver förenklade förfaranden för temporär export eller återexport av skjutvapen som är avsedda för jägare och tävlingsskyttar.
57. På samma sätt bekräftar skäl 14 i direktiv 2008/51 och det andra skälet i rekommendation 93/216 att införandet av det europeiska skjutvapenpasset hade till syfte att göra det möjligt för jägare och tävlingsskyttar att resa med sina vapen från en medlemsstat till en annan i den mån det är nödvändigt för att uppnå detta ändamål.
58. Det ska dessutom erinras om att unionsrättsakter enligt fast rättspraxis från domstolen så långt möjligt ska tolkas mot bakgrund av folkrätten, i synnerhet när dessa rättsakter just syftar till att genomföra ett internationellt avtal som unionen har ingått (se, bland annat, domarna Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, punkt 20; SGAE, C‑306/05, EU:C:2006:764, punkt 35; Peek & Cloppenburg, C‑456/06, EU:C:2008:232, punkterna 29–32, och Donner, C‑5/11, EU:C:2012:370, punkt 23).
59. En sådan tolkning stärker de slutsatser som dragits i punkt 54 i förevarande dom. Artikel 10 i protokollet ålägger visserligen medlemsstaterna att införa ett effektivt system för licensiering för import, export och transit av skjutvapen, men enligt artikel 10.6 kan förenklade förfaranden antas för tillfällig import, export och transit av skjutvapen endast i bevisligt lagliga syften, såsom jakt, sportskjutning, utvärdering, utställningar eller reparationer.
60. Av det ovan anförda följer att direktiv 91/477 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken ett europeiskt skjutvapenpass endast kan utfärdas till personer som innehar vapen för jakt- eller tävlingsskytteändamål.
61. Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.
62. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: slovakiska.