Domstolens dom (första avdelningen) den 5 juni 2014

I mål C‑105/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) genom beslut av den 27 februari 2013, som inkom till domstolen den 4 mars 2013, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet (referent), E. Levits, M. Berger och F. Biltgen, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Nederländernas regering, genom M. Bulterman och B. Koopman, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom H. Kranenborg och G. von Rintelen, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 6 februari 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordning (EG) nr 1782/2003

Förordning nr 73/2009

Förordning (EG) nr 796/2004

Förordning (EG) nr 1122/2009

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 34, 36 och 137 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, s. 16, och rättelse i EUT 2010, L 43, s. 7).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Vonk Noordegraaf och Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreterare för ekonomiska frågor, nedan kallad Staatssecretaris), rörande en ändring av rätten till samlat gårdsstöd till följd av att metoderna för att fastställa det antal hektar som berättigar till stöd ändrats.

3. Genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EGT L 270, s. 1, och rättelse i EGT 2004 L 94, s. 70) inrättades bland annat ett system för inkomststöd för jordbrukare som är frikopplat från produktionen. Detta system, vilket i artikel 1 andra strecksatsen i denna förordning benämns systemet med samlat gårdsstöd, kombinerar i ett enda stöd flera fram till dess befintliga direktstöd som betalades ut till jordbrukare från olika system.

4. Medlemsstaterna kunde välja att genomföra systemet med samlat gårdsstöd med användning av den så kallade historiska modellen eller med användning av den så kallade regionala modellen.

5. Inom ramen för den så kallade historiska modellen hade de jordbrukare som hade beviljats stöd under en referensperiod som innefattar kalenderåren 2000‑2002 enligt minst ett av de stödsystem som anges i bilaga VI till förordning nr 1782/2003 rätt till stödrättigheter beräknade utifrån ett referensbelopp som, för varje jordbrukare, erhållits från genomsnittet av samtliga belopp som vederbörande beviljats enligt dessa stödsystem under denna period.

6. I artikel 43 i denna förordning, med rubriken Fastställande av stödrättigheter, föreskrevs följande:

7. Förordning nr 73/2009 upphävde och ersatte förordning nr 1782/2003 med verkan från den 1 januari 2009. Skäl 49 i förordning nr 73/2009 har följande lydelse:

8. Enligt artikel 2 h i förordning nr 73/2009 avses med jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark eller permanenta grödor.

9. Artikel 14 i denna förordning har följande lydelse:

10. I artikel 33.1 i förordning nr 73/2009 föreskrivs följande:

11. Artikel 34 i förordning nr 73/2009 har följande lydelse:

12. I artikel 36 i nämnda förordning föreskrivs följande:

13. I artikel 137 i förordning nr 73/2009 föreskrivs följande:

14. I artikel 73a i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordningar (EG) nr 1782/2003 och (EG) nr 73/2009 och för tillämpningen av de tvärvillkor som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 479/2008 (EGT L 141, s. 18, och rättelser i EGT 2005, L 37, s. 22, och EGT 2006, L 144, s. 30), i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 380/2009 av den 8 maj 2009 (EGT L 116, s. 9) (nedan kallad förordning nr 796/2004) föreskrivs följande:

15. Artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 972/2007 av den 20 augusti 2007 (EGT L 216, s. 3). Skäl 19 i denna förordning har följande lydelse:

16. I artikel 81 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EGT L 316, s. 65, och rättelse i EUT 2013 L 246, s. 3) föreskrivs följande:

17. I artikel 86.1 i förordning nr 1122/2009 föreskrivs följande:

18. Genom beslut av den 18 juli 2006 fastställde Staatssecretaris, med stöd av artikel 43 i förordning nr 1782/2003, det antal stödrättigheter som skulle tilldelas P. J. Vonk Noordegraaf samt värdet av desamma.

19. För detta ändamål delades det genomsnittliga värdet av samtliga bidrag som P. J. Vonk Noordegraaf hade erhållit med anledning av sina nötkreatur under perioden 2000–2002 med det genomsnittliga antalet hektar som han innehade under samma period. Resultatet utgjorde hans stödrättighet per hektar.

20. Enligt den hänskjutande domstolen fastställdes således P. J. Vonk Noordegraafs genomsnittliga antal hektar under nämnda period till 10,76 hektar.

21. År 2009 förfogade P. J. Vonk Noordegraaf över 9,79 stödrättigheter. I sin ansökan om samlat gårdsstöd för detta år deklarerade han en areal på 10,76 hektar.

22. I beslut av den 30 juni 2010 konstaterade Staatssecretaris emellertid att antalet hektar var lägre än vad P. J. Vonk Noordegraaf hade angett i sin ansökan. Under år 2009 hade de nederländska myndigheterna nämligen, efter påpekanden av kommission, ändrat metoderna för beräkning av jordbruksskiftens areal i Nederländerna. Sålunda fastställdes att från år 2009 skulle ett skiftesregister användas i vilket skiftenas nettoareal, det vill säga odlingsbar mark med undantag för icke stödberättigade partier, såsom diken, sluttningar och gångstigar, beaktades.

23. Detta beslut resulterade i att det stödbelopp som betalades ut till P. J. Vonk Noordegraaf inom ramen för systemet för samlat gårdsstöd år 2009 minskade i förhållande till tidigare år.

24. P. J. Vonk Noordegraaf begärde att Staatssecretaris skulle ompröva beslutet av den 30 juni 2010. Genom beslut av den 29 oktober 2010 fastställde nämnda myndighet att P. J. Vonk Noordegraaf till viss del hade grund för begäran om omprövning.

25. P. J. Vonk Noordegraaf överklagade det sistnämnda beslutet. Genom ändrat beslut av den 19 maj 2011 (nedan kallat beslutet av den 19 maj 2011) fastställde Staatssecretaris att den faktiska arealen på P. J. Vonk Noordegraafs skiften år 2009 var 8,34 hektar.

26. Den fastställda arealen är ostridig mellan parterna i det nationella målet. Ostridigt mellan nämnda parter är också att minskningen av arealen i förhållande till tidigare år enbart beror på ändringen av metoden för att mäta de berörda skiftena.

27. Vid den hänskjutande domstolen gjorde P. J. Vonk Noordegraaf emellertid gällande att införandet av det nya systemet för identifiering av skiften hade resulterat i en minskning av den jordbruksareal som han hädanefter kunde åberopa för att aktivera stödrättigheter. Han ansökte därför om att antalet stödrättigheter och värdet på desamma skulle räknas om på grundval av det antal hektar som hade fastställts i beslutet av den 19 maj 2011.

28. College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade mot bakgrund av detta att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

29. Den hänskjutande domstolen önskar genom sin fråga i princip få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas så, att en jordbrukares stödrättigheter ska beräknas på nytt när, inom ramen för den ursprungliga fastställelsen av jordbrukarens rättigheter, referensbeloppet för jordbrukaren har delats med ett för stort antal hektar till följd av de metoder för att fastställa arealen på jordbruksskiften som då tillämpades i den berörda medlemsstaten.

30. Det ska inledningsvis erinras om att värdet av den enskilda jordbrukarens stödrättigheter, efter det att de äldre stödsystemen hade integrerats med systemet med samlat gårdsstöd genom förordning nr 1782/2003, i de medlemsstater som hade valt den så kallade historiska modellen beräknades på grundval av det stöd som den berörda jordbrukaren hade erhållit under en referensperiod, vilken motsvarade åren 2000–2002.

31. Varje stödberättigad jordbrukare beviljades sålunda ett visst antal stödrättigheter. Antalet stödrättigheter och värdet av desamma räknades fram genom att genomsnittet av de utbetalningar som hade gjorts till jordbrukaren under nämnda referensperiod delades med det genomsnittliga antalet, beräknat på samma period, hektar som hade gett rätt till dessa utbetalningar eller, i enlighet med vad som föreskrevs i artikel 43.2 b i förordning nr 1782/2003, med antalet hektar som var tillgängligt för djuruppfödning.

32. I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 34 i förordning nr 73/2009 ska jordbrukare beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. Endast aktiverade stödrättigheter ska ge rätt till utbetalning av de belopp som anges i dem.

33. I det nationella målet beviljades P. J. Vonk Noordegraaf år 2006 stödrättigheter vilka hade beräknats på grundval av de bidrag som hade utbetalats till honom för hans nötkreatur under referensperioden och de skiften som han innehade under samma period.

34. Efter det att metoderna för att fastställa jordbruksskiftens areal i Nederländerna hade ändrats år 2009 räknade de nederländska myndigheterna emellertid ut att arealen för P. J. Vonk Noordegraafs skiften var mindre än vad som tidigare hade fastställts. Detta innebar att det antal stödberättigande hektar som han därefter kunde åberopa för aktivering av stödrättigheter kom att understiga det antal stödrättigheter som han förfogade över.

35. I den mån som han inte längre kan uppbära stöd på grundval av alla de stödrättigheter som han innehar ansökte P. J. Vonk Noordegraaf om att de nederländska myndigheterna skulle öka värdet av de enskilda stödrättigheterna, samtidigt som de i motsvarande utsträckning reducerade stödrättigheternas antal, så att stödrättigheternas sammanlagda värde förblev detsamma.

36. P. J. Vonk Noordegraaf har med andra ord ansökt om att den behöriga myndigheten ska göra en ny beräkning av antalet stödrättigheter och värdet av desamma på grundval av nettoarealen på hans skiften såsom den definieras i beslutet av den 19 maj 2011.

37. I detta hänseende ska det med ens erinras om att det i artikel 36 i förordning nr 73/2009 föreskrivs att stödrättigheterna per hektar inte ska ändras, utom när så föreskrivs i den här förordningen.

38. I den mån som varje aktiverad stödrättighet ger rätt till utbetalning av det belopp som den fastställer skulle nämligen en ändring av detta belopp leda till en minskning, eller en ökning, av det stödbelopp som betalas ut till den berörda jordbrukaren. Såsom framgår av skäl 29 i förordning nr 1782/2003 är ett av syftena med systemet med samlat gårdsstöd att jordbrukare även fortsättningsvis ska uppbära stöd på en nivå som motsvarar nivån på de belopp som jordbrukaren beviljades under referensperioden.

39. Detta är precis vad P. J. Vonk Noordegraaf har krävt i målet mot Staatssecretaris.

40. Det finns emellertid ingen bestämmelse i förordning nr 73/2009 i vilken det uttryckligen anges att stödrättigheterna för en jordbrukare som befinner sig i en situation som är jämförbar med P. J. Vonk Noordegraafs situation kan ändras.

41. Icke desto mindre har kommissionen, inom ramen för utövandet av de genomförandebefogenheter som institutionen har enligt artikel 36.2 i nämnda förordning, antagit förordning nr 796/2004. I artikel 73a.2a i den sistnämnda förordningen föreskrivs att om en jordbrukare tilldelats ett felaktigt antal stödrättigheter och om den felaktiga tilldelningen inte påverkar det totala värdet av de stödrättigheter som jordbrukaren tilldelats ska medlemsstaten göra en omräkning av stödrättigheterna och i tillämpliga fall korrigera den typ av stödrättigheter som jordbrukaren tilldelats. Detta gäller dock inte om jordbrukaren rimligtvis kunde ha upptäckt felen.

42. I det nationella målet är det klarlagt att det sammanlagda värdet av de stödrättigheter som har tilldelats P. J. Vonk Noordegraaf motsvarar genomsnittet av det stöd som han erhöll innan systemet för samlat gårdsstöd infördes.

43. Den nederländska regeringen har emellertid gjort gällande att beslutet av den 18 juli 2006, genom vilket Staatssecretaris fastställde antalet och värdet av de stödrättigheter som skulle tilldelas P. J. Vonk Noordegraaf, inte är felaktigt då det utformades i enlighet med de regler och krav som gällde vid tidpunkten för antagandet av beslutet.

44. I detta avseende erinrar domstolen till att börja med om att P. J. Vonk Noordegraaf inledningsvis tilldelades ett antal stödrättigheter beräknade på grundval av bruttoarealen på de skiften som han innehade under referensperioden, och detta i enlighet med den metod som då tillämpades av de nederländska myndigheterna.

45. I samband med antagandet av beslutet av den 30 juni 2010 mätte de nederländska myndigheterna P. J. Vonk Noordegraafs skiften på nytt. Denna gång exkluderade de vissa landskapsinslag såsom sluttningar, diken och gångstigar för att räkna ut de aktuella skiftenas nettoareal.

46. Vidare ska det noteras att enligt artikel 43.3 i förordning nr 1782/2003, omfattar foderarealen bland annat inte dammar och gångstigar. En tolkning e contrario av artikel 30.2 i förordning nr 796/2004 visar dessutom att landskapsinslag som häckar, diken och gångstigar i princip inte kan utgöra en del av stödberättigande arealer.

47. Landskapsinslag som sluttningar, gångstigar och diken kan sålunda i princip inte beaktas vid fastställande av den stödberättigande arealen.

48. Av detta följer logiskt att sådana landskapsinslag inte heller kan beaktas för att fastställa en jordbrukares stödrättigheter, utan att denne, i likhet med P. J. Vonk Noordegraaf, då kommer att förfoga över ett antal stödrättigheter som överstiger det antal hektar som vederbörande därefter kan åberopa för att aktivera sina rättigheter.

49. När de behöriga myndigheterna, såsom i det nationella målet, har beaktat dessa inslag vid fastställandet av en jordbrukares jordbruksskiften ska antalet stödrättigheter som vederbörande beviljats följaktligen anses vara felaktigt, i den mening som avses i artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004.

50. Slutligen kan en jordbrukare i P. J. Vonk Noordegraafs situation inte rimligtvis förväntas upptäcka fel som har att göra med fastställandet av arealen på jordbrukarens skiften i den mån som dessa fel utgjorde en direkt följd av den metod som de behöriga nationella myndigheterna tillämpade vid denna tidpunkt.

51. I enlighet med artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 ska en jordbrukares stödrättigheter följaktligen beräknas på nytt när jordbrukaren, till följd av att en felaktig metod för att fastställa arealen på jordbruksskiften har använts i den berörda medlemsstaten, felaktigt har tilldelats ett visst antal stödrättigheter, genom att vederbörandes referensbelopp har delats med ett för stort antal hektar.

52. Till skillnad från vad den nederländska regeringen har gjort gällande påverkas inte denna tolkning av artikel 137.1 i förordning nr 73/2009, enligt vilken stödrättigheter som tilldelats jordbrukare före den 1 januari 2009 ska betraktas som lagliga och korrekta från och med den 1 januari 2010.

53. Såsom framgår av skäl 49 i förordning nr 73/2009 syftar denna bestämmelse nämligen till att göra det möjligt för medlemsstaterna att avstå från återkrav av felaktigt utbetalda betalningar till vissa jordbrukare, med beaktande av de oproportionerliga rättsliga och administrativa begränsningar som antagandet av de nödvändiga rättelserna skulle innebära. I artikel 137.2 i förordning nr 73/2009 begränsas för övrigt räckvidden av artikel 137.1 genom att stödrättigheter som tilldelats jordbrukare på grundval av formellt inkorrekta ansökningar undantas från tillämpningsområdet för punkt 1.

54. Av det ovan anförda följer att syftet med artikel 137.1 i förordning nr 73/2009 är, av skäl som har att göra med rättssäkerhetsprincipen, att skydda jordbrukare som i god tro har tagit emot felaktigt utbetalda betalningar, och inte att i framtiden straffa jordbrukare som, i likhet med P. J. Vonk Noordegraaf, beviljats ett för stort antal stödrättigheter genom att referensbeloppet för jordbrukaren har delats med ett för stort antal hektar till följd av de metoder för fastställelse av arealen på jordbruksskiften som den berörda medlemsstaten tillämpade vid denna tidpunkt.

55. Artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 omfattas således inte av tillämpningsområdet för artikel 137.1 i förordning nr 73/2009.

56. Denna tolkning stöds av förordning nr 1122/2009, vilken upphävde och ersatte förordning nr 796/2004, som tidsmässigt är tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet, och i synnerhet av systematiken i artikel 81 i denna förordning.

57. I artikel 81.1 och 81.2 i förordningen anger unionslagstiftaren nämligen uttryckligen att de regler som föreskrivs i dessa två bestämmelser, nämligen att felaktigt tilldelade stödrättigheter ska överlämnas till den nationella reserven respektive att värdet av stödrättigheterna ska justeras om det konstateras vara för högt, ska tillämpas utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 137 i förordning (EG) nr 73/2009.

58. Artikel 81.3 i förordning nr 1122/2009, vars lydelse överensstämmer med lydelsen i artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004, innehåller däremot ingen hänvisning till artikel 137 i förordning nr 73/2009, vilket innebär att denna bestämmelse inte omfattas av tillämpningsområdet för nämnda artikel 137 i förordning nr 73/2009.

59. Med beaktande av vad som anförts ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004 ska tolkas så, att en jordbrukares stödrättigheter ska beräknas på nytt när, inom ramen för den ursprungliga fastställelsen av jordbrukarens rättigheter, referensbeloppet för jordbrukaren har delats med ett för stort antal hektar till följd av de metoder för att fastställa arealen på jordbruksskiften som då tillämpades i den berörda medlemsstaten. Artikel 137 i förordning nr 73/2009 är inte tillämplig på en rättelse med stöd av artikel 73a.2a i förordning nr 796/2004.

60. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: nederländska.