Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 5 juni 2014
I mål C‑255/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Irland) genom beslut av den 3 maj 2013, som inkom till domstolen den 13 maj 2013, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna M. Safjan (referent), J. Malenovský, A. Prechal och K. Jürimäe, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 29 januari 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: I, genom F. Callanan och L. McCann, SC, samt G. Burke, barrister, på uppdrag av C. Callanan, solicitor, Health Service Executive, genom S. Murphy, SC, på uppdrag av Arthur Cox, solicitors, Irlands regering, genom A. Joyce och E. Mc Phillips, båda i egenskap av ombud, biträdda av G. Gilmore, barrister, Greklands regering, genom T. Papadopoulou, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och C. Schillemans, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom D. Martin och J. Tomkin, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 20 mars 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EEG) nr 1408/71
Förordning (EEG) nr 574/72
Förordning nr 883/2004
Förordning nr 987/2009
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 19.1, 20.1 och 20.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1 och rättelse EUT L 200, 2004, s. 1, vilken rättats genom EUT L 201, 2005, s. 47).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan irländske medborgaren I och Health Service Executive (myndigheten för folkhälsa) (nedan kallad HSE). Målet gäller HSE:s beslut att inte bevilja ytterligare förlängning av giltighetsperioden för intyg E 112 för att täcka kostnaderna för den behandling som I erhåller i Tyskland.
3. Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2, svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57, och rättelse EGT L 323, 1996, s. 38) har ersatts av förordning nr 883/2004.
4. Enligt artikel 91 i förordning nr 883/2004 och artikel 97 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 (EUT L 284, s. 1), trädde förordning nr 883/2004 i kraft den 1 maj 2010. Samma datum upphörde förordning nr 1408/71 att gälla.
5. Artikel 1 i förordning nr 1408/71 innehöll följande definitioner:
6. Artikel 22 i samma förordning hade rubriken Vistelse utanför den behöriga staten – Återkomst eller flyttning till en annan medlemsstat under sjukdom eller moderskap – Behov av att resa till en annan medlemsstat för att få lämplig vård. Artikel 22.1 hade följande lydelse:
7. Rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 156) har ersatts av förordning nr 987/2009. Sistnämnda förordning trädde i kraft den 1 maj 2010 enligt artikel 97 häri.
8. Artikel 21 i förordning nr 574/72 har rubriken Vårdförmåner vid vistelse i en annan medlemsstat än den behöriga staten – Andra anställda än de som omfattas av tillämpningsförordningens artikel 20 eller egenföretagare. Artikel 21.1 hade följande lydelse:
9. Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare, vilken avses i artikel 80 i förordning nr 1408/71, antog med stöd av artikel 2.1 i förordning nr 574/72 ett standardformat för det certifikat som avser tillämpningen av artikel 22.1 a i i förordning nr 1408/71, nämligen intyg E 111. Detta intyg ersattes från och med den 1 juni 2004 av det europeiska sjukförsäkringskortet.
10. Den nämnda administrativa kommissionen har även utarbetat ett standardformat för certifikatet avseende tillämpning av artikel 22.1 c i i förordning nr 1408/71, nämligen intyg E 112. Detta intyg ersattes från och med den 1 maj 2010 av intyg S 2.
11. Skälen 3 och 15 i förordning nr 883/2004 har följande lydelse:
12. I artikel 1 i förordning nr 883/2004, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:
13. Artikel 11 i den nämnda förordningen återfinns i avdelning II med rubriken Fastställande av tillämplig lagstiftning. I artikel 11.1 och 11.3 föreskrivs följande:
14. Artiklarna 19 och 20 i samma förordning återfinns i avdelning III med rubriken Särskilda bestämmelser om olika förmånskategorier, närmare bestämt i kapitel 1 i denna avdelning som behandlar förmåner vid sjukdom samt moderskapsförmåner och likvärdiga faderskapsförmåner.
15. Artikel 19 i förordning nr 883/2004 har rubriken Vistelse utanför den behöriga medlemsstaten. I artikel 19.1 föreskrivs följande:
16. Artikel 20 i förordningen har rubriken Resa i syfte att erhålla vårdförmåner – tillstånd till lämplig behandling utanför bosättningsmedlemsstaten. I artikel 20.1 och 20.2 föreskrivs följande:
17. Skäl 11 i förordning nr 987/2009 har följande lydelse:
18. Artikel 11 i samma förordning, med rubriken Kriterier för fastställande av bosättningsort, har följande lydelse:
19. Enligt punkt 5 i beslut nr H1 av den administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen av den 12 juni 2009 om ramar för övergången från rådets förordningar (EEG) nr 1408/71 och (EEG) nr 574/72 till Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 883/2004 och (EG) nr 987/2009 samt om tillämpningen av beslut och rekommendationer av administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT C 106, 2010, s. 13) gäller följande:
20. Beslutet ska enligt punkt 6 häri tillämpas från och med den dag då förordning (EG) nr 987/2009 träder i kraft, det vill säga den 1 maj 2010.
21. Det framgår av begäran om förhandsavgörande och av de handlingar som tillställts domstolen att I är en 56 år gammal irländsk medborgare som har arbetat i både Irland och Förenade kungariket.
22. I augusti 2002 bodde I i Irland och åkte till Tyskland på semester med sin flickvän, B, som är rumänsk medborgare. Under semestern togs I in på akutmottagningen vid Universitätsklinikum Düsseldorf (Tyskland). Han fick diagnosen att han drabbats av en dubbel infarkt på hjärnstammen, en ovanlig åkomma. Sedan dess lider han av svår förlamning och förlust av motoriska funktioner.
23. Kort tid efter visade det sig att I lider av en genetisk mutation som påverkar hans blodsammansättning negativt. Sedan talan väcktes vid den hänskjutande domstolen har I också diagnostiserats med cancer som han nu behandlas för.
24. Med hänsyn till I:s allvarliga hälsotillstånd har han sedan augusti 2002 stått under kontinuerlig tillsyn och vård av specialistläkarna på Universitätsklinikum Düsseldorf. I är helt rullstolsbunden. Sedan han skrevs ut från sjukhuset år 2003 har han bott i Düsseldorf med B som har tagit hand om och vårdat honom. De bor i en rullstolsanpassad lägenhet som de hyr.
25. I har ansökt om handikappersättning från det irländska ministeriet för social trygghet. Ansökan om sådan ersättning avslogs inledningsvis med motiveringen att han inte var stadigvarande bosatt i Irland. År 2008 inledde han ett domstolsförfarande som utmynnade i en förlikning. Ministeriet omprövade härvid sitt beslut och biföll I:s ansökan. Sedan dess uppbär I handikappersättning. Enligt den hänskjutande domstolen ska ersättningen anses som en kontantförmån som Irland enligt de tillämpliga unionsförordningarna på området för social trygghet har rätt att förbehålla medborgare som är bosatta i denna medlemsstat.
26. I uppbär även en mindre tjänstepension från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland på grund av att han tidigare arbetat i denna medlemsstat. Han erhåller inga bidrag eller förmåner i Tyskland.
27. Under år 2004 antog B, som arbetat i Tyskland, ett erbjudande om att avgå för att ta hand om I på heltid. Hon uppbär arbetslöshetsersättning från Förbundsrepubliken Tyskland. Enligt begäran om förhandsavgörande har hon ansökt om vårdbidrag. I Tyskland ska sådant bidrag betalas av sjukförsäkringen för den person som vårdas. Ansökan avslogs på den grunden att I var bosatt i Irland och att det inte finns något sådant bidrag enligt det irländska systemet för social trygghet.
28. Den hänskjutande domstolen har angett att I, även om han hyser stor tacksamhet till den tyska sjukvården, är tvungen att bo i Tyskland på grund av sitt hälsotillstånd och att han måste genomgå ständig behandling. Samma domstol har härvid påpekat att hans anknytning till Förbundsrepubliken Tyskland är svag. I har inget bankkonto i Tyskland och äger inga fastigheter i denna medlemsstat men har ett bankkonto i en irländsk bank och står i ständig kontakt med sina två barn, födda år 1991 respektive år 1994, som bor i Irland. I talar inte tyska och har inte gjort några ansträngningar för att integrera sig i Tyskland.
29. I begäran om förhandsavgörande preciseras att I önskar återvända till Irland. Detta är emellertid avhängigt ett antal omständigheter, såsom hans förmåga att resa, att han kan få motsvarande behandling som den han erhåller i Tyskland och inte minst möjligheten att få en rullstolsanpassad bostad. Om dessa förutsättningar var uppfyllda skulle B följa med I till Irland.
30. Sedan I insjuknade har han vid ett fåtal tillfällen haft möjlighet att resa utomlands, dock endast för en kortare tid och under övervakning av läkare. Han har således rest till Lissabon (Portugal) för att ge en föreläsning i oktober 2004 och även till Irland vid några tillfällen, senast år 2009. Det var då endast med största svårighet som han kunde resa, mot bakgrund av problemen att kunna få den assistans vid flygplatserna som krävs för en så svårt handikappad resenär. Det är ostridigt mellan parterna i det nationella målet att det skulle vara nästan omöjligt för honom att resa till Irland, åtminstone om resan skulle ske med reguljärflyg.
31. Kostnaden för I:s sjukvård i Tyskland täcktes inledningsvis enligt ett E 111-intyg utfärdat i Irland. Intyget gäller situationer då en sjukförsäkrads tillstånd omedelbart kräver vårdförmåner under en vistelse i en annan medlemsstat än den där vederbörande är bosatt. Detta intyg omfattas i nuläget av artikel 19 i förordning nr 883/2004.
32. I mars 2003 ändrade HSE I:s status och utfärdade från denna tidpunkt ett E 112-intyg för honom. Den behöriga myndigheten gav honom således tillstånd att bege sig till en annan medlemsstat för att få vård där som var lämplig för hans hälsotillstånd. Detta intyg omfattas i nuläget av artikel 20 i förordning nr 883/2004 och dess giltighetsperiod har förlängts ett tjugotal gånger sedan det utfärdades.
33. Den 25 november 2011 beslutade HSE att inte medge I någon ytterligare förlängning av giltighetsperioden för intyg E 112 med motiveringen att han numera är bosatt i Förbundsrepubliken Tyskland. Den 5 december 2011 väckte I talan vid High Court med yrkande att denna domstol skulle meddela att tvingande föreläggande för HSE att fortsätta att utfärda E 112-intyg för honom.
34. HSE angav att myndigheten, med hänsyn till I:s mycket speciella situation, är beredd att även fortsättningsvis stå för kostnaderna för hans behandling ex gratia i enlighet med E l06 intyget om rätt till vårdförmåner enligt sjuk- och moderskapsförsäkringen för personer som är bosatta i en annan stat än den behöriga staten.
35. Den hänskjutande domstolen är osäker på om en socialförsäkrad person som är tvungen att stanna kvar i en medlemsstat på grund av ett synnerligen allvarligt hälsotillstånd enligt unionsbestämmelserna om sjukvård som erhålls i utlandet kan anses vistas i denna medlemsstat i den mening som avses i artiklarna 19 eller 20 i förordning nr 883/2004.
36. Samma domstol anser att trots att många av de kriterier som anges i artikel 11 i förordning nr 987/2009 kan föranleda ett annat svar, bör I ändå anses vistas i Tyskland med hänsyn till avsikten bakom och syftet med denna bestämmelse.
37. Mot denna bakgrund beslutade High Court att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
38. I skrivelse av den 15 maj 2014 informerades EU-domstolen av den hänskjutande domstolen om att I avlidit den 7 april 2014. I samma skrivelse angav den hänskjutande domstolen att den vidhåller sin tolkningsfråga, eftersom svaret på frågan är nödvändigt för att avgöra det nationella målet. Under dessa omständigheter ska frågan från High Court besvaras.
39. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 1 j och k i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att när en unionsmedborgare som var bosatt i en första medlemsstat blir svårt och hastigt sjuk under en semester i en andra medlemsstat och är tvungen att stanna kvar i denna stat under elva år på grund av sin sjukdom och närheten till specialistvård på den plats där han eller hon bor, ska vederbörande anses vistas i den sistnämnda medlemsstaten vid tillämpning av artiklarna 19.1, 20.1 och 20.2 i ovannämnda förordning.
40. Domstolen erinrar inledningsvis om att enligt fast rättspraxis infördes genom förordning nr 1408/71 ett system för samordning av de nationella sociala trygghetssystemen och i avdelning II i förordningen föreskrevs bestämmelser om vilken lagstiftning som är tillämplig. Syftet med de sistnämnda bestämmelserna var inte bara att förhindra att de berörda blir utan skydd på området för social trygghet när det inte finns lagstiftning som är tillämplig på dem, utan även att de berörda skulle omfattas av det sociala trygghetssystemet i en enda medlemsstat, så att sammanträffande av flera medlemsstaters tillämpliga lagstiftningar och de komplikationer som kan följa härmed undviks (se, för ett liknande resonemang, dom Wencel, C‑589/10, EU:C:2013:303, punkterna 45 och 46 samt där angiven rättspraxis).
41. Även om förordning nr 883/2004, såsom stadgas i skäl 3 häri, syftar till att modernisera och förenkla reglerna för samordning av de nationella systemen för social trygghet, har den behållit samma syfte som förordning nr 1408/71.
42. I det system som infördes genom förordning nr 1408/71 var bosättningen således det anknytningskriterium utifrån vilket det fastställdes vilken lagstiftning som skulle tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom Wencel, EU:C:2013:303, punkt 48). Detsamma gäller förordning nr 883/2004.
43. Enligt artikel 1 j i förordning nr 883/2004 förstås med bosättning den ort där en person är stadigvarande bosatt. Termen bosättning är således ett självständigt unionsrättsligt begrepp (se analogt dom Swaddling, C‑90/97, EU:C:1999:96, punkt 28).
44. Domstolen har redan slagit fast vad gäller förordning nr 1408/71 att när en persons rättsliga ställning kan anses ha anknytning till lagstiftningen i flera medlemsstater avses med begreppet den medlemsstat där en person är bosatt den medlemsstat där vederbörande är stadigvarande bosatt och även har varaktigt centrum för sina levnadsintressen (se domarna Hakenberg, 13/73, EU:C:1973:92, punkt 32, Swaddling, EU:C:1999:96, punkt 29, och Wencel, EU:C:2013:303, punkt 49).
45. I detta sammanhang ska särskilt beaktas den berörda personens familjesituation, anledningen till att han eller hon har flyttat, bosättningens längd och huruvida den är sammanhängande, huruvida han eller hon i förekommande fall har fast arbete samt vederbörandes avsikter, såsom de framgår av samtliga omständigheter (se, för ett liknande resonemang, domarna Knoch, C‑102/91, EU:C:1992:303, punkt 23, och Swaddling, EU:C:1999:96, punkt 29).
46. Förteckningen över de kriterier som ska beaktas då en persons bosättningsort fastställs, såsom denna förteckning utarbetats i rättspraxis, är numera kodifierad i artikel 11 i förordning nr 987/2009. Domstolen delar generaladvokatens bedömning i punkt 32 i hans förslag till avgörande att förteckningen inte är uttömmande och inte har fastställt någon prioritetsordning för de kriterier som anges i artikel 11.1.
47. Det följer av ovannämnda överväganden att en person, vid tillämpningen av förordning nr 883/2004, inte kan anses vara stadigvarande bosatt i två olika medlemsstater samtidigt (se, för ett liknande resonemang, dom Wencel, EU:C:2013:303, punkt 51). Inom ramen för denna förordning är en persons bosättningsort nämligen nödvändigtvis en annan än vederbörandes vistelseort.
48. Eftersom man vid fastställandet av en försäkrads bosättningsort ska utgå ifrån en rad faktorer innebär inte enbart det faktum att vederbörande stannar kvar i en medlemsstat – även under en längre period och stadigvarande – nödvändigtvis att han eller hon är bosatt i den staten i den mening som avses i artikel 1 j i förordning nr 883/2004.
49. Längden av bosättningen i den stat där den omtvistade förmånen begärs kan nämligen inte anses utgöra ett avgörande kriterium för tolkningen av begreppet bosättning i den mening som avses i förordning nr 1408/71 (se, för ett liknande resonemang, dom Swaddling, EU:C:1999:96, punkt 30).
50. I artikel 1 k i förordning nr 883/2004 definieras begreppet vistelse visserligen som tillfällig bosättning. En sådan vistelse innebär, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 43–46 i sitt förslag till avgörande, emellertid inte nödvändigtvis ett kortare besök.
51. Det följer nämligen av ordalydelsen i artikel 1 va i i förordning nr 883/2004 att artiklarna 19 och 20 i samma förordning är tillämpliga på vårdförmåner som inbegriper förmåner vid långvarigt vårdbehov. En person kan följaktligen anses vistas i en annan medlemsstat även då han eller hon erhåller förmåner där under en längre period.
52. Medan det i artikel 22.1 i i förordning nr 1408/71 föreskrevs att längden på den period under vilken förmåner utges ska bestämmas enligt den behöriga statens lagstiftning, återfinns denna regel inte längre i vare sig artikel 19.1 eller i artikel 20.1 och 20.2 i förordning nr 883/2004, vilka i allt väsentligt har ersatt nämnda artikel 22.1 a–i.
53. Enbart det förhållandet att I stannade kvar i Tyskland i elva år är således inte i sig och som sådant tillräckligt för att anse att han var bosatt i den medlemsstaten.
54. För att avgöra var I hade varaktigt centrum för sina levnadsintressen ska den hänskjutande domstolen beakta samtliga relevanta kriterier, bland annat dem som anges i artikel 11.1 i förordning nr 987/2009, och även – enligt artikel 11.2 i samma förordning – den berörda personens avsikt vad gäller vederbörandes faktiska bosättningsort. Avsikten ska bedömas utifrån de faktiska omständigheterna och objektiva förhållandena i det nationella målet. Enbart ett uttalande om en avsikt att bosätta sig på en viss plats är inte i sig tillräckligt för att nämnda artikel 11.2 ska vara tillämplig.
55. Även om det inom ramen för en begäran om förhandsavgörande slutligen ankommer på den nationella domstolen att göra en bedömning av de faktiska omständigheterna, är EU-domstolen, som ska ge den nationella domstolen användbara svar, emellertid behörig att mot bakgrund av handlingarna i målet vid den nationella domstolen och de yttranden som förelagts den lämna upplysningar av sådant slag att den nationella domstolen får möjlighet att avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, domarna Brunnhofer, C‑381/99, EU:C:2001:358, punkt 65, och Alakor Gabonatermelő és Forgalmazó, C‑191/12, EU:C:2013:315, punkt 31).
56. Bland de kriterier som den hänskjutande domstolen bör beakta vid tillämpningen av artikel 1 j och k i förordning nr 883/2004 återfinns bland annat det förhållandet att även om I stannade kvar i Tyskland en lång period var denna situation inte ett personligt val, eftersom han, enligt vad som anges i tolkningsfrågan, var tvungen härtill på grund av sitt akuta sjukdomstillstånd och fördelen av att ha närhet till specialistvård.
57. Det ankommer i förevarande fall på den hänskjutande domstolen att, utifrån omständigheterna i det nationella målet, pröva huruvida I hade förmåga att resa och huruvida en behandling motsvarande den han erhöll i Tyskland fanns tillgänglig i Irland.
58. Utöver de omständigheter som nämns i begäran om förhandsavgörande gör domstolen följande påpekande. Vid förhandlingen, och som svar på en fråga från domstolen, gjorde I gällande att han inte hade någon anknytning till det tyska skattesystemet och att hans skattemässiga hemvist var Irland, även om han inte betalade någon skatt där på grund av att han saknade inkomster, med undantag för en handikappersättning som Irland utbetalade och en mindre pension från Förenade kungariket.
59. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 1 j och k i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att när en unionsmedborgare som var bosatt i en första medlemsstat blir svårt och hastigt sjuk under en semester i en andra medlemsstat och är tvungen att stanna kvar i denna stat under elva år på grund av detta sjukdomstillstånd och närheten till specialistvård på den plats där han eller hon bor, ska vederbörande anses vistas i denna andra medlemsstat vid tillämpning av artiklarna 19.1, 20.1 och 20.2 i ovannämnda förordning om han eller hon har varaktigt centrum för sina levnadsintressen i den första medlemsstaten. Det ankommer på den nationella domstolen att fastställa var unionsmedborgaren har varaktigt centrum för sina levnadsintressen genom att göra en bedömning av samtliga relevanta omständigheter och härvid beakta vederbörandes avsikt, såsom denna framgår av dessa faktiska omständigheter. Enbart det förhållandet att unionsmedborgaren har stannat kvar i den andra medlemsstaten under en längre period är inte i sig och som sådant tillräckligt för att anse att han eller hon är bosatt i den staten.
60. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: engelska.