Domstolens dom (femte avdelningen) den 6 november 2014

I mål C‑395/13, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 12 juli 2013,

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna A. Rosas, E. Juhász (referent), D. Šváby och C. Vajda, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 maj 2014,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

A. Ledningsnät

B. Utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse till recipienten …

D. Referensmetoder för övervakning och utvärdering

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93, nedan kallat direktivet) genom att inte säkerställa uppsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i 57 tätorter med mer än 2000 och mindre än 10000 personekvivalenter (nedan kallade pe).

2. I tredje och åttonde skälen i direktivet anges följande:

3. Artikel 1 i direktivet har följande lydelse:

4. Artikel 2 i direktivet föreskriver följande:

5. Artikel 3 har följande lydelse:

6. Artikel 4 i direktivet föreskriver följande:

7. Artikel 15.1 i direktivet stadgar följande:

8. Bilaga I till direktivet, med rubriken Krav som gäller avloppsvatten från tätbebyggelse, har följande lydelse:

9. Rubrikerna på punkterna A och B i bilaga I till direktivet hänvisar till en fotnot med följande lydelse:

10. Tabell 1 i bilaga I till direktivet har rubriken Krav avseende utsläpp från de reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som omfattas av artikel 4 och 5 i direktivet. Den har följande innehåll:

11. Efter rubriken på tabell 1 anges att [v]ärdena för koncentration eller procentuell reduktion skall gälla.

12. Rubriken på tredje kolumnen i tabellen hänvisar till en fotnot som preciserar följande:

13. Rubriken på andra raden i tabellen hänvisar till en fotnot med följande lydelse:

14. Det framgår av tabell 1 i bilaga I till direktivet att den [b]iokemisk[a] syreförbrukning[en] (BOD5 vid 20° C) utan nitrifikation för utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse som omfattas av kraven enligt artikel 4 och 5 i direktivet får ha en koncentration på högst 25 mg/l syre eller en minsta reduktion på 70 procent i förhållande till belastningen vid inflödet till reningsverken och att den [k]emisk[a] syreförbrukning[en] (COD) för dessa utsläpp inte får överstiga 125 mg/l syre eller ska vara reducerad med minst 75 procent i förhållande till belastningen vid inflödet till reningsverken.

15. Genom skrivelse av den 29 maj 2007 begärde kommissionen att de belgiska myndigheterna skulle tillhandahålla uppgifter om hur de uppfyllde kraven på uppsamling och rening enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet. De efterkom denna begäran den 15 juli 2009. Vid bedömningen av svaret framkom att i ett stort antal tätorter med mer än 2000 pe och mindre än 10000 pe, kallade mindre tätorter, iakttogs inte bestämmelserna i artiklarna 3 och 4 i direktivet. Kommissionen tillställde därför den 25 november 2009 Konungariket Belgien en formell underrättelse.

16. Efter att ha tagit del av de belgiska myndigheternas svar på den formella underrättelsen, som inkom i form av skrivelser av den 29 januari och den 10 mars 2010, fann kommissionen att ett flertal tätorter fortsatt åsidosatte artiklarna 3 och 4 i direktivet. Kommissionen tillställde därför Konungariket Belgien ett motiverat yttrande. Efter de belgiska myndigheternas svar på det motiverade yttrandet och den skriftväxling som följde konstaterade kommissionen att 57 tätorter, såväl i regionen Flandern som i regionen Vallonien, fortfarande inte följde bestämmelserna i direktivet. Den beslutade därför att väcka förevarande talan.

17. Kommissionen har gjort gällande att artikel 3.1 i direktivet innebär en uppsamlingsskyldighet som, i enlighet med domstolens praxis utgör en klart och entydigt formulerad skyldighet att uppnå ett visst resultat, nämligen att allt avloppsvatten från tätbebyggelse ska ledas in i ledningsnät. Den har därvid åberopat punkt 25 i dom kommissionen/Spanien (C–219/05, EU:C:2007:223). Artikel 4.1 i direktivet ställer krav på rening: medlemsstaterna ska säkerställa att allt avloppsvatten från tätbebyggelse som leds in i ledningsnät som inrättats enligt artikel 3 i direktivet före utsläpp i recipienten undergår sekundär rening eller motsvarande rening enligt en process som uppfyller kraven i tabell 1 i bilaga I till direktivet.

18. Det framgår vidare, enligt kommissionen, av åttonde skälet i direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa en övervakning av reningsverk som uppfyller kraven i punkt D i bilaga I till direktivet. Kommissionen anser därför att det inte räcker, för att det anses visat att reningen vid ett reningsverk av avloppsvatten från tätbebyggelse uppfyller kraven i artikel 4 i direktivet, att det finns ett reningsverk och att detta fungerar enligt vad som framgår av ett prov vars värden vid provtillfället uppfyller villkoren i tabell 1 i nämnda bilaga. Det ankommer på medlemsstaterna att tillse att, i enlighet med punkt D i nämnda bilaga, reningsverkens funktion kontrolleras genom minst tolv provtagningar under en ettårsperiod.

19. Kommissionen har påpekat att direktivet inte gäller tätorter med mindre än 2000 pe och att uppsamling av avfallsvatten från tätbebyggelse motsvarande mindre än 2000 pe inte i sig strider mot artikel 3 i direktivet. Den har också utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att inleda fördragsbrottsförfaranden och funnit att en uppsamlingsgrad på 98 procent var tillräcklig – trots att direktivet kräver 100 procent – förutsatt att de återstående 2 procenten inte motsvarar 2000 pe eller mer. Kommissionen har vidare anfört, och därvid hänvisat till punkt 25 i dom kommissionen/Grekland (C–440/06, EU:C:2007:642) att eftersom vissa tätorter saknar nät för att samla upp 98 procent av avloppsvattnet, såsom krävs enligt artikel 3 i direktivet, åsidosätts i desto högre grad skyldigheten att låta allt avloppsvatten undergå sekundär eller motsvarande rening, som föreskrivs i artikel 4.1 i direktivet.

20. Utifrån dessa överväganden anser kommissionen att situationen för en tätort i regionen Flandern är oförenlig med artikel 4 i direktivet och att situationen för 56 tätorter i regionen Vallonien är oförenlig antingen med artikel 4 eller med artiklarna 3 och 4 i direktivet.

21. Den belgiska regeringen har bestritt kommissionens argument att bedömningen av huruvida ett reningsverks funktion uppfyller kraven i artikel 4 i direktivet måste göras utifrån punkt D i bilaga I till direktivet. Det finns i själva verket ingen rättslig grund för att kräva en provtagningsperiod på ett år, eftersom artikel 4 inte hänvisar till punkt D utan till punkt B i bilagan. Denna punkt B föreskriver dock ingen skyldighet att ta prover under minst ett år efter det att reningsverket tagits i bruk för att tätorten i fråga ska anses uppfylla kraven i artikel 4.

22. Den belgiska regeringen har noterat att det är artikel 15 i direktivet som hänvisar till punkt D i bilaga I. Den artikeln nämns dock inte i kommissionens ansökan och omfattas således inte av förfarandet. Slutsatsen måste därför bli att enligt artikel 4 och punkt B i bilaga I är de skyldigheter som följer av direktivet uppfyllda när ett reningsverk för en tätort har tagits i bruk och de första analysresultaten visar att sammansättningen av avloppsvattnet följer normerna i tabell 1 i bilaga I.

23. Den belgiska regeringen har inte bestritt att kommissionen har ett utrymme att göra den bedömningen att en tätort inte följer artikel 3 i direktivet när mindre än 98 procent av avloppsvattnet samlas upp. Den anser dock att den ståndpunkten är mycket strikt, oproportionerlig och i strid med direktivets syfte, eftersom miljörisken i det fallet är högst marginell, för att inte säga obefintlig, detta i synnerhet som uppsamlingsgraden i de belgiska tätorterna sammanlagt ligger över 98 procent.

24. Den belgiska regeringen har medgett att regionen Vallonien inte har uppfyllt alla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet inom den frist som föreskrivs i direktivet men har gjort gällande att det var fullständigt omöjligt för regionen att iaktta alla dessa skyldigheter, med tanke på de materiella, tekniska och budgetmässiga begränsningar den stod inför.

25. Mot bakgrund av den information och de resultat som återges i bilagorna till den belgiska regeringens svaromål, har kommissionen begränsat sin talan till att avse 48 i stället för 57 tätorter.

26. Beträffande de 15 tätorterna Aywaille, Baelen, Blegny, Chastre, Grez-Doiceau, Jodoigne, Lasne, Obourg, Oreye, Orp, Raeren, Sart-Dames-Avelines, Soiron, Sombreffe och Yvoir-Anhée, anser kommissionen, mot bakgrund av den information som nämns i föregående punkt, att uppsamlingsgraden för avloppsvatten från tätbebyggelse inte når upp till 98 procent. Detta är ett åsidosättande av uppsamlingsskyldigheten enligt artikel 3 i direktivet, vilket även medför att reningsskyldigheten i artikel 4 åsidosätts.

27. Vad gäller de 31 tätorterna Bassenge, Chaumont-Gistoux, Chièvres, Crisnée, Dalhem, Dinant, Écaussinnes, Estinnes, Feluy-Arquennes, Fexhe-Slins, Fosses-la-Ville, Godarville, Hannut, Havré, Jurbise, Le Rœulx, Leuze, Lillois-Witterzée, Profondeville, Rotheux-Neuville, Saint-Georges-sur-Meuse, Saint-Hubert, Sirault, Sprimont, Villers-la-Ville, Villers-le-Bouillet, Virginal-Hennuyères, Walcourt, Welkenraedt, Wépion och Wiers, anser kommissionen det styrkt att de inte iakttar reningsskyldigheten enligt artikel 4 i direktivet, eftersom de saknar reningsverk.

28. Vad gäller de två tätorterna Gaurain-Ramecroix och Hélécine har de visserligen reningsverk, men dessa uppfyller inte kraven i artikel 4 i direktivet, eftersom det inte tagits tolv prover under det första årets verksamhet, såsom krävs enligt den bestämmelsen.

29. Dessa 48 tätorter är belägna i regionen Vallonien.

30. Kommissionen har tillagt att enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa praktiska eller administrativa svårigheter som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv. Den har också framhållit för det första att unionslagstiftaren, medveten om de omfattande infrastrukturarbeten som krävs för att genomföra direktivet, har gett medlemsstaterna en tillräckligt lång tidsfrist – 14 år, vilken löpte ut den 31 december 2005 – för att uppfylla sina skyldigheter rörande sådana tätorter som de här aktuella, och för det andra att den väckte talan i detta mål nästan åtta år efter det att fristen hade löpt ut.

31. Artikel 3.1 i direktivet föreskriver en klart och entydigt formulerad skyldighet att uppnå ett visst resultat, nämligen att senast den 31 december 2005 säkerställa att det för tätorter med mellan 2000 och 15 000 pe finns ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från tätbebyggelse (se, analogt, dom kommissionen/Spanien, C‑219/05, EU:C:2007:223, punkt 25, och dom kommissionen/Grekland, C‑440/06, EU:C:2007:642, punkt 25).

32. Kommissionen är ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett fördragsbrottsförfarande och i så fall på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstaten i fråga detta ska ske (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Tyskland, C–431/92, EU:C:1995:260, punkt 22, dom kommissionen/Tyskland, C–476/98, EU:C:2002:631, punkt 38, och dom kommissionen/Grekland, C–394/02, EU:C:2005:336, punkt 28).

33. I detta fall beslutade kommissionen att väcka en fördragsbrottstalan som, i enlighet med dess allmänna praxis när det gäller uppsamling av avloppsvatten från tätbebyggelse, endast avser tätorter där uppsamlingsgraden är lägre än 98 procent eller det icke hopsamlade avloppsvattnet på 2 procent motsvarar 2000 pe eller mer, trots att direktivet kräver en uppsamlingsgrad på 100 procent.

34. På grundval av dessa överväganden har kommissionen, som den slutligen bestämt sin talan, yrkat att domstolen ska fastställa att de 15 tätorter som nämns i punkt 26 ovan brister i skyldigheten att samla upp avfallsvatten enligt artikel 3 i direktivet. Kommissionen har därmed delvis återtagit sitt ursprungliga yrkande i ansökan, beträffande vissa tätorter, mot bakgrund av de upplysningar som den belgiska regeringen lämnat.

35. Det är ostridigt att dessa 15 tätorter nämns i tabellen i bilaga 1 till den belgiska regeringens svaromål, som gavs in till domstolen den 15 oktober 2013. I denna tabell anges att de tätorterna vid den tidpunkten inte uppfyllde kraven i artikel 3 i direktivet – krav som kommissionen i detta fall delvis har sänkt.

36. Den belgiska regeringen har inte åberopat att det föreligger något sådant fall som avses i artikel 3.1 sista stycket, som ger medlemsstaterna utrymme att göra undantag från skyldigheten enligt artikel 3 att inrätta ett ledningsnät.

37. Den har däremot anfört att kommissionens beslut, såsom framgår av punkt 33 ovan, i detta fall är alltför strikt och oproportionerligt, eftersom de belgiska tätorterna sammantaget har en uppsamlingsgrad över 98 procent. Hälso- och miljöriskerna är således, enligt regeringen, högst begränsade.

38. Domstolen vill här påpeka att det system som används i direktivet kretsar kring begreppet tätort, såsom detta definieras i artikel 2. Medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet, som det är fråga om här, hänför sig konkret till tätorterna och varierar beroende på storleken på dessa. Huruvida kraven i direktivet har åsidosatts måste alltså bedömas för varje tätort för sig.

39. I alla händelser ska enligt fast rättspraxis förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet (se dom kommissionen/Italien, C–525/03, EU:C:2005:648, punkt 14 och där angiven rättspraxis, och dom kommissionen/Irland, C–279/11, EU:C:2012:834, punkt 18 och där angiven rättspraxis).

40. Som svar på de frågor som domstolen ställde vid förhandlingen, har den belgiska regeringen medgett att de 15 tätorter som kommissionens anmärkningar gäller och som nämns i punkt 26 ovan inte, när tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut, det vill säga den 28 juni 2011, uppfyllde kraven i artikel 3 i direktivet på uppsamling av avloppsvatten från tätbebyggelse.

41. Enligt domstolens praxis är skyldigheten, enligt artikel 4.1 i direktivet, att låta allt avloppsvatten undergå sekundär eller motsvarande rening därmed inte heller uppfylld (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Grekland, EU:C:2007:642, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

42. Konungariket Belgien har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet genom att inte säkerställa uppsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Aywaille, Baelen, Blegny, Chastre, Grez-Doiceau, Jodoigne, Lasne, Obourg, Oreye, Orp, Raeren, Sart-Dames-Avelines, Soiron, Sombreffe och Yvoir-Anhée.

43. Kommissionen har, med delvist återtagande av sitt ursprungliga yrkande i ansökan, rörande vissa tätorter med hänsyn till de upplysningar som den belgiska regeringen lämnat, yrkat att domstolen ska fastställa att de 31 tätorter som nämns i punkt 27 ovan brister i skyldigheten enligt artikel 4 i direktivet att rena avloppsvatten från tätbebyggelse.

44. Det är ostridigt att dessa 31 tätorter finns upptagna i tabellen i bilaga 1 till den belgiska regeringens svaromål, där det anges att de tätorterna den 15 oktober 2013 inte uppfyllde kraven i artikel 4 i direktivet.

45. I alla händelser har den belgiska regeringen inte bestritt att dessa 31 tätorter saknade fungerande reningsverk för avloppsvatten för tätbebyggelse när tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut och att kraven i artikel 4 i direktivet därmed inte var uppfyllda.

46. Vad gäller de två tätorter som nämns i punkt 28 ovan, var de försedda med reningsverk vid den tidpunkt då kommissionen gav in sin ansökan. Däremot hade det inte tagits tolv prover under det första årets drift, vilket föreskrivs i punkt D i bilaga I till direktivet.

47. Eftersom kommissionen därmed anser att dessa tätorter ännu inte uppfyller kraven i artikel 4 i direktivet, har den vidhållit sin talan avseende dem. Kommissionen preciserade dock vid förhandlingen att den beträffande dessa två tätorter inte avsåg att ändra det datum som är relevant för bedömningen av förekomsten av ett fördragsbrott.

48. Den belgiska regeringen har inte bestritt att de två tätorterna, när tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut, saknade reningsverk och därmed inte uppfyllde kraven i artikel 4 i direktivet.

49. Konungariket Belgien har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i direktivet genom att inte säkerställa rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Bassenge, Chaumont-Gistoux, Chièvres, Crisnée, Dalhem, Dinant, Écaussinnes, Estinnes, Feluy-Arquennes, Fexhe-Slins, Fosses-la-Ville, Godarville, Hannut, Havré, Jurbise, Le Rœulx, Leuze, Lillois-Witterzée, Profondeville, Rotheux-Neuville, Saint-Georges-sur-Meuse, Saint-Hubert, Sirault, Sprimont, Villers-la-Ville, Villers-le-Bouillet, Virginal-Hennuyères, Walcourt, Welkenraedt, Wépion, Wiers, Gaurain-Ramecroix och Hélécine.

50. Den belgiska regeringen har, beträffande dröjsmålet med att genomföra nödvändiga arbeten för uppsamling och sekundär rening av avloppsvatten från tätbebyggelse samt beträffande det påföljande åsidosättandet av sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet, hänvisat till regionen Valloniens materiella, tekniska och budgetmässiga begränsningar.

51. Domstolen erinrar om att unionslagstiftaren, medveten om de omfattande infrastrukturarbeten som krävdes för att följa direktivet och kostnaderna för att genomföra det fullt ut, gav medlemsstaterna en tidsfrist på åtskilliga år för att uppfylla sina skyldigheter, en frist som i detta fall löpte ut den 31 december 2005. I alla händelser kan enligt fast rättspraxis en medlemsstat inte åberopa interna svårigheter som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, kommissionen/Grekland, C–407/09, EU:C:2011:196, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom kommissionen/Irland, EU:C:2012:834, punkt 71).

52. Av vad som anförts följer att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet genom att inte säkerställa uppsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Aywaille, Baelen, Blegny, Chastre, Grez-Doiceau, Jodoigne, Lasne, Obourg, Oreye, Orp, Raeren, Sart-Dames-Avelines, Soiron, Sombreffe och Yvoir-Anhée samt genom att inte säkerställa rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Bassenge, Chaumont-Gistoux, Chièvres, Crisnée, Dalhem, Dinant, Écaussinnes, Estinnes, Feluy-Arquennes, Fexhe-Slins, Fosses-la-Ville, Godarville, Hannut, Havré, Jurbise, Le Rœulx, Leuze, Lillois-Witterzée, Profondeville, Rotheux-Neuville, Saint-Georges-sur-Meuse, Saint-Hubert, Sirault, Sprimont, Villers-la-Ville, Villers-le-Bouillet, Virginal-Hennuyères, Walcourt, Welkenraedt, Wépion, Wiers, Gaurain-Ramecroix och Hélécine.

53. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom fördragsbrottet har fastställts, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse genom att inte säkerställa uppsamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Aywaille, Baelen, Blegny, Chastre, Grez-Doiceau, Jodoigne, Lasne, Obourg, Oreye, Orp, Raeren, Sart-Dames-Avelines, Soiron, Sombreffe och Yvoir-Anhée samt genom att inte säkerställa rening av avloppsvatten från tätbebyggelse i tätorterna Bassenge, Chaumont-Gistoux, Chièvres, Crisnée, Dalhem, Dinant, Écaussinnes, Estinnes, Feluy-Arquennes, Fexhe-Slins, Fosses-la-Ville, Godarville, Hannut, Havré, Jurbise, Le Rœulx, Leuze, Lillois-Witterzée, Profondeville, Rotheux-Neuville, Saint-Georges-sur-Meuse, Saint-Hubert, Sirault, Sprimont, Villers-la-Ville, Villers-le-Bouillet, Virginal-Hennuyères, Walcourt, Welkenraedt, Wépion, Wiers, Gaurain-Ramecroix och Hélécine.

2) Konungariket Belgien ska ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: franska.