Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 7 maj 2015

1 Originalspråk: italienska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1289/2013 av den 11 december 2013 om ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav (EUT L 347, s. 74).

3 Rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 (EGT L 81, 21.3.2001, s. 1).

4 Undertecknat i Rom den 29 oktober 2004 (EUT C 310, s. 1)

5 Se biociddomen, punkt 36.

6 I dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), Schengenavtalets tillämpningskonvention, rådets förordningar (EG) nr 1683/95 och (EG) nr 539/2001 och Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 767/2008 och (EG) nr 810/2009 (EUT L 182, s. 1).

7 I enlighet med skäl 5 i förordning nr 539/2001 innebär fastställandet av dessa förteckningar en väl avvägd bedömning i varje enskilt fall av olika kriterier kopplade bland annat till olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet samt Europeiska unionens yttre förbindelser med tredje land, och hänsyn tas till konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten. Hänvisningen till dessa kriterier bekräftas, tillsammans med angivandet av nya kriterier, av förordning nr 509/2014, i vilken det föreskrivs att det från och med den 9 juni 2014 ska införas, före artikel 1 i förordning nr 539/2001, en artikel -1 med följande lydelse: Syftet med denna förordning är att fastställa de tredjeländer vars medborgare omfattas av eller är undantagna från viseringskravet, på grundval av en bedömning i varje enskilt fall med hänsyn till flera olika kriterier som bland annat rör olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet, ekonomiska fördelar, i synnerhet i fråga om turism och utrikeshandel, samt unionens yttre förbindelser med de berörda tredjeländerna, inbegripet i synnerhet hänsyn till de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, liksom konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten.

8 Rådets förordning (EG) nr 851/2005 av den 2 juni 2005 om ändring av förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav vad gäller ömsesidighetsmekanismen (EUT L 141, s. 3).

9 Det är intressant att notera att beträffande ömsesidighetsmekanismen begränsade sig kommissionens förslag till införandet av en ändring av artikel 1.4 led c i förordning nr 539/2001, vilken gjorde det möjligt att upphäva den rättsliga grund i sekundärrätten som nämnda bestämmelse medförde, genom att ersätta rådets beslut avseende förslaget att tillfälligt återinföra viseringskravet för medborgare i det aktuella tredjelandet med en rättsakt av unionslagstiftaren (KOM(2011) 290 slutlig/2).

10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13).

11 De omständigheter som kan leda till en nödsituation anges i artikel 1a.2 i förordning nr 539/2001.

12 Detta förhållande har framhållits av domstolen i punkterna 38 och 39 i biociddomen, där den har angett att tilldelningen av en delegerad befogenhet syftar till att bestämmelser ska antas som införlivar det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten, medan när lagstiftaren tilldelar kommissionen en verkställande befogenhet … är det kommissionens uppgift att precisera innehållet i en lagstiftningsakt, för att säkerställa att denna genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater. Se även dom parlamentet/kommissionen (C‑65/13, EU:C:2014:2289, punkterna 39–46) och generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande kommissionen/parlamentet och rådet (C‑427/12, EU:C:2013:871, punkterna 76 och 77).

13 Se, för ett liknande resonemang, meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (KOM(2009) 673 final, punkt 2.3) (nedan kallat 2009 års meddelande från kommissionen om genomförandet av artikel 290 FEUF) och parlamentets betänkande om uppföljning av delegeringen av lagstiftningsbefogenheter samt medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter av den 4 december 2013 (A7-0435/2013), där det i punkt 1 elfte strecksatsen anges följande: Delegerade akter bör i allmänhet användas när den grundläggande akten ger kommissionen en avsevärd ram för bedömning i frågor som berör komplettering av den lagstiftning som fastställts i den grundläggande akten. Se även generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande kommissionen/parlamentet och rådet (C‑427/12, EU:C:2013:871, punkt 62).

14 I domen Förenade kungariket/parlamentet och rådet (C‑270/12, EU:C:2014:18, punkterna 77–86) tog domstolen endast ställning till frågan huruvida det genom artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF har införts en enhetlig rättslig reglering som innebär att det endast är möjligt att tilldela kommissionen vissa delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter eller om unionslagstiftaren kan föreskriva andra former för delegering till unionens organ och byråer. I förslaget till avgörande i det målet (C‑270/12, EU:C:2013:562) gjorde däremot generaladvokaten Jääskinen vissa iakttagelser i fråga om skillnaden mellan tillämpningsområdena för artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF, se särskilt punkterna 75–88.

15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/12 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (EUT L 167, s. 1).

16 Se punkt 52 i domskälen.

17 Se punkterna 41–51 i domskälen.

18 Jag vill påpeka att kommissionen i flera avsnitt i sin ansökan tycks begränsa betydelsen av det aktuella kriteriet till att endast omfatta de fall då genomförandet av den grundläggande rättsakten medför en form av komplettering av bestämmelserna.

19 Såsom framgår av 2009 års meddelande från kommissionen om genomförandet av artikel 290 FEUF kan [l]agstiftaren … helt och hållet reglera ett verksamhetsområde och sedan ge kommissionen i uppgift att se till att bestämmelserna genomförs på ett harmoniserat sätt, med hjälp av genomförandeakter. Men lagstiftaren kan också välja att bara delvis reglera området, och sedan överlåta ansvaret för att komplettera bestämmelserna på kommissionen, med hjälp av delegerade akter.

20 Principen att fastställandet av de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten ska förbehållas lagstiftaren har fastslagits av domstolen alltsedan domen Köster, Berodt & Co. (25/70, EU:C:1970:115).

21 Det måste påpekas att det förekommer en viss motsägelse i rådets och parlamentets resonemang, vilka, å ena sidan, har åberopat det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren tillerkändes i biociddomen och, å andra sidan, har gjort gällande att en tillämpning av artikel 290 FEUF utgör det enda möjliga alternativet när genomförandet av en lagstiftningsakt kräver en ändring av själva akten. Denna motsägelse är i själva verket mer förekommande i rådets inlagor, då parlamentet mest av allt har framhållit lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning vid bedömningen av huruvida en ändring är nödvändig.

22 Med undantag för det fall som avses i artikel 291.2 FEUF, där rådet ges verkställande behörighet.

23 Sistnämnda mål har omnämnts av kommissionen i 2009 års meddelande om genomförandet av artikel 290 FEUF, se punkt 1 Inledning.

24 Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23). Beslutet fortsatte att gälla till och med den 28 februari 2011 och upphävdes genom förordning nr 182/2011, vilken antogs med stöd av artikel 291.3 FEUF.

25 Rådets beslut av den 17 juli 2006 om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 200, s. 11).

26 Att funktionen att komplettera bestämmelserna har inkluderats i begreppet ändring av den grundläggande rättsakten framgår på ett uppenbart sätt i de flesta språkversionerna av artikel 2.2 i beslut 1999/468 (se exempelvis den engelska, den spanska, den franska och den tyska språkversionen). Den italienska språkversionen innehåller däremot en oklar formulering i det avseendet, förutom att den grammatiskt sett är felaktig. Se dock, i den italienska språkversionen, skäl 3 i beslut 2006/512 och skäl 7a i beslut 1999/468, vilket infördes genom beslut 2006/512. Domstolen har sedan 1970-talet bekräftat lagenligheten av genomförandeakter som är avsedda att ändra vissa delar av den grundläggande rättsakten, förutsatt att denna befogenhet framgick klart och uttryckligen av rättsakten (se dom CAM/EEG (100/74, EU:C:1975:152, punkterna 26–29), avseende en ändring, som fastställdes genom en kommissionsförordning, av de priser som var tillämpliga i jordbrukssektorn för regleringsåret 1974/1975 och som hade fastställts av rådet) och inte ändrade eller stred mot de grundläggande principerna i denna (dom Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri (230/78, EU:C:1979:216, punkt 9) och dom parlamentet/rådet (C‑417/93, EU:C:1995:127, punkterna 28–33). Se dock dom parlamentet/rådet (C‑93/00, EU:C:2001:689), där domstolen ogiltigförklarade den förordning genom vilken rådet, genom att handla inom ramen för genomförandebefogenheter, hade förlängt giltighetstiden för de regler som gällde för det system för frivillig märkning som upprättats genom förordning nr 820/97, på grund av att ändringen i denna förordning inte hade antagits på grundval av en rättslig grund som är likvärdig den rättsliga grund på vilken förordningen antagits, det vill säga på grundval av själva fördraget och med iakttagande av det beslutsförfarande som föreskrivs i detta (punkt 42).

27 För ett exempel, se de anhängiga målen C‑506/14, C‑389/14, C‑391/14 och C‑393/14.

28 Se, för ett liknande resonemang, 2009 års meddelande från kommissionen om genomförandet av artikel 290 FEUF (punkt 2.3) och, ännu mera explicit, i riktlinjerna till kommissionens avdelningar avseende Genomförandet av Lissabonfördraget. Delegerade akter, vilka bifogades skrivelsen (SEC) 855 av den 24 juni 2011 (nedan kallade 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar), punkt 34.

29 Såsom generaladvokaten Jääskinen framhöll i punkt 85 i sitt förslag till avgörande i målet Förenade kungariket/parlamentet och rådet (C‑270/12, EU:C:2013:562), säkerställs denna princip även genom att delegeringen av lagstiftningsbefogenheter begränsas till enbart kommissionen, som är slutligt ansvarig inför parlamentet.

30 Exemplet återges i 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar, punkt 37.

31 Upphävandet avser samtliga medborgare i berört tredjeland och inte bara vissa kategorier av medborgare, vilket däremot föreskrivs för de genomförandeakter som antas med stöd av artikel 1.4 led e i förordning nr 539/2001, i dess lydelse enligt den angripna förordningen.

32 Se 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar, punkt 33.

33 De kan dock i föregående led påverka fastställandet av den grundläggande rättsaktens struktur och innehåll.

34 Se ovan punkt 43.

35 Dom Walzstahl-Vereinigung och Thyssen/kommissionen (140/82, 146/82, 221/82 och 226/82, EU:C:1984:66, punkt 27), dom Lux/revisionsrätten (69/83, EU:C:1984:225, punkt 30) och dom Fedesa m.fl. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 24).

36 Såsom framgått har kommissionen hävdat att dessa principer inte kan tillämpas på omständigheterna i förevarande mål, se ovan punkt 33.

37 Punkt 40 i biociddomen.

38 Se ovan punkt 66.

39 Enligt kommissionen är det oklart i enlighet med vilket förfarande det är möjligt att ändra eller avskaffa fotnoten i de fall då det krävs enligt artikel 1.4 i förordning nr 539/2001, i dess lydelse enligt den angripna förordningen, det vill säga om kommissionen har lagt fram ett förslag om att överföra hänvisningen för det berörda tredjelandet från bilaga II till bilaga I till nämnda förordning eller för det fall tredjelandet återinför ömsesidighet.